Autonomia Financiara Locala in Romania o Abordare Proactiva

7/30/2019 Autonomia Financiara Locala in Romania o Abordare Proactiva

1/10

Autonomia financiar local n Romnia - o abordare proactiv

Rezumat

Considerat din prisma coninutului su financiar i administrativ, autonomia financiar local i gsete

consacrarea prin intermediul deciziilor financiare n contextul managementului financiar al colectivitilor locale.

Aceste decizii, aparent necondiionate, se afl sub impactul unui complex de factori de natur politic, juridic,economic, social sau chiar psihologic, a cror influen ne propunem s o relevm prin analiza de fa, inndcont c, ntr-un plan mai larg, o bun administrare a finanelor publice locale constituie un suport indispensabil

pentru asigurarea bunei guvernri a colectivitilor locale. Pornind de la aceste considerente, lucrarea noastrurmrete s releve principalele condiii privind asigurarea autonomiei financiare locale, s analizeze cadrul

actual i s identifice poteniale soluii de mbuntire, ca expresie a unei abordri proactive.Abstract

Defined by its administrative and financial content, local autonomy is expressed throughout local financialdecisions thus, involving the financial management of local communities. These apparent unconditioned decisions

are in fact deeply influenced by a complex of political, legal, economic, social and psychological factors. This paperaims to reveal how these very factors are influencing the optimal administration of local public finance that

essentially supports the good governance of local communities. Based on these ideas, our paper tries to bringthe basic conditions for ensuring local financial autonomy, to analyse the current framework and to identify the

opportinuties for improvement throught a proactive aproach.

Cuvinte cheie: autonomie financiar, descentralizare, responsabilizare, fond de stimulare.

1. Cadrul conceptual privind autonomia financiar local

Delimitarea clar a nevoilor naionale fa de cele locale i acordarea dreptuluiautoritlor locale de a gestiona n mod liber aceste nevoi, respectnd anumite condiii, aremenirea de a eficientiza furnizarea bunurilor publice la nivelul ntregii naiuni. Pe un asemeneafond, corelat cu valori democratice moderne precum dreptul entitilor administrativ - teritorialela autoguvernare, autonomia local i descentralizarea serviciilor publice au devenit elemente

centrale ale reformelor aplicate n diferite sisteme administrative, inclusiv n Romnia.n timp ce unii autori definesc autonomia prin comparaie cu conceptul de suveranitate,considernd c autonomia exist numai prin respectul fa de acele puteri ce i-au fost conferite,n vreme ce suveranitatea reprezint autoritatea suprem a statului i de necondiionat; ali autorianalizeaz autonomia avnd ca punct de reper, fie dreptul de a aciona discreionar, fie nelesulcomun al termenului autonomie cu cel de independen sau cu noiunea de descentralizare1.

Sensurile conceptului de autonomie oferite n literatura de specialitate sunt multiple i sedifereniaz n funcie de punctul de referin avut n vedere, ns miezul rmne comun.Sesizm ns, c unele definiii, cel puin la nivel teoretic, plaseaz autonomia pe aceeai poziiecu descentralizarea, n practic autonomia fiind o urmare a descentralizrii, iar descentralizarea este un proces n cadrulcreia puterea decizional trece din competena autoritilor centrale n competena autoritilor locale, efectul constnd n

modificarea cadrului de referin n care se stabilesc obiectivele i se fundamenteaz opiunile 2.

n opinia noastr autonomia local este dreptul conferit prin lege unitilor administrativ-teritoriale n baza cruia acestea au capacitatea de a-i promova politicile locale pe bazaresurselor proprii. Pe aceste repere, considerm c o colectivitate local este autonom dac arecapacitatea de a lua decizii i dispune mai departe de suportul financiar (propriu) pentru a le

pune n practic.La nivel european, autonomia local beneficiaz de o reglementare expres, prin Carta

European a Autonomiei Locale care menioneaz c prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv pentruautoritile locale de a soluiona i gestiona n cadrul legii, n nume propriu i n interesul populaiei locale, o parte important atreburilor publice. O precizare care se impune n mod necesar este aceea c dreptul i capacitatea efectiv trebuie privite distinct,coninutul lor trimind, n fapt, la dou laturi diferite i conexe ale autonomiei locale. n primul caz, dreptul reflect ceea ce nmateria dreptului public se regsete sub denumirea de competen, adic un ansamblu de atribuii care revin, n virtutea legii,autoritilor administraiei publice locale. Spre deosebire, coninutul capacitii efective face trimitere la existena unor resurse

1 Lapidoh, Ruth,Autonomy solutions to ethnic conflicts, United States Institute of Peace Press, Washington DC,1997, p.33;2 Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei, Administraie Public, Editura Fundaiei Gh. Zane, Iai, 1999, p.104;

1


2/10

financiare adecvate ca volum cu ajutorul crora dreptul s poat fi efectiv realizat. 3 Rezult, prin urmare, c autonomia semanifest prin cele dou laturi i anume autonomia administrativ i autonomia financiar, ntre care exist un raport deintercondiionare. Din acest motiv, competenele trecute din sarcina autoritilor centrale n sarcina autoritilor locale nu au unsuport pratic dac nu sunt prevzute totodat i resursele acoperitoare, fie prin cedarea unor venituri, fie prin cedarea unor sursede venit.

Autonomia financiar, n varianta realizrii ei integrale, ar presupune ca autoritilelocale s poat decide absolut liber asupra veniturilor i cheltuielilor locale (determinnd felurile

impozitelor, baza de impozitare, cota de impozitare i nivelul cheltuielilor), s beneficieze deresurse proprii acoperitoare pentru ntregul volum de cheltuieli publice locale care deriv dinndeplinirea propriilor competene4, ceea ce este destul de greu de realizat n condiiile n careautoritile centrale pstreaz spre gestionare un volum nc ridicat de activiti publice,mobiliznd, sub argumentul necesitii macrostabilizrii economice, cele mai importante venituri bugetare.

Reinnd acest realitate, precum i dificultile practice ca autoritile locale s beneficieze de resurse proprii completacoperitoare, Carta european a autonomiei locale ofer mai multe repere n privina formrii i administrrii resurselorfinanciare locale, cu caracter de recomandare. Astfel, colectivitile locale, au dreptul, n cadrul politicii economice naionale, laresurse proprii suficiente, de care pot dispune n mod liber n exerciiul competenelor lor, iar resursele financiare ale

colectivitilor locale trebuie s fie proporionale cu competenele acestora, aa cum rezult din Constituie sau alte legi5.

Manifestarea autonomiei financiare locale, are la baz realizarea procesului dedescentralizare administrativ i financiar. n aceste condiii buna funcionare a autonomiei

financiare locale i nelegerea ei de ctre actorii implicai depinde de modul n care s-a realizattransferul competenelor de la nivel central la nivel local, corelativ sau nu cu resursele financiare necesare ndepliniriiacestor responsabiliti. n fundamentarea deciziei de a transfera un serviciu public de la nivel naionalctre nivel local este important de urmrit respectarea principiilor generale ale descentralizriiadministrativ - fiscale, cu precdere regula eficienei serviciului furnizat corelat cu aplicarea

principiului subsidiaritii, ntrunind totodat dou condiii majore: serviciul s fie furnizat ctrenivelul cel mai apropiat de ceteni i s poat fi furnizat n mod eficient.

Minimul de raiune necesar funcionalitii sistemului presupune corelaia direct a descentralizrii administrative cudescentralizarea financiar, ns n practic se pot constata i abordri nesincrone:

1. Descentralizare administrativ n lipsa resurselor financiare;2. Descentralizarea resurselor fr descentralizare administrativ.

Considerm c prima form de manifestare a sistemului nu este pe deplin funcionaldeoarece autoritile locale n sarcina crora au fost transferate noi competene se vor confruntacu situaia n care veniturile din bugetele proprii vor fi insuficiente s acopere i cheltuielileimpuse de ndeplinirea sarcinilor descentralizate i, fie vor furniza serviciile publicenesatisfctor, fie nu le vor furniza deloc, motivnd lipsa resurselor financiare.

Pe de alt parte, atribuirea veniturilor colectivitilor locale fr a fi realizat mai ntiatribuirea cheltuielilor, adic delimitarea competenelor, nu este recomandat ntruct resurselefinanciare nu au corespondent n ntrebuinarea lor i sunt puse sub semnul incertitudiniirealizarea unor obiective viitoare. Totodat, acest lucru intr n contradicie cu logicafundamentrii bugetului, existnd riscul ca fundamentarea cheltuielilor viitoare s se realizeze n

funcie de resursele disponibile i nu de nevoile reale.Aa cum am menionat mai sus, funcionalitatea sistemului presupune o sincronizare ntre

momentul n care sunt descentralizate competenele cu momentul n care suntdescentralizate resursele corespunztoare. Judecat astfel, descentralizarea conduce la ungrad mai ridicat de autonomie administrativ i financiar, respectnd totodat principiulsubsidiaritii potrivit cruia deciziile s fie luate ct mai aproape de ceteni cu condiiaca acest lucru s nu creeze distorsiuni. Gestionarea treburilor publice de interes local, ntr-uncadru legal prestabilit, trebuie s reprezinte apanajul autoritilor locale, acestea fiind cele mai

potrivite din perspectiva cunoaterii problemelor specifice colectivitii. Argumentul este acelac, pe plan local, colectivitile i cunosc cel mai bine posibilitile financiare i estimeaz cel3Oprea, Florin., Sisteme bugetare publice,teorie i practic, editura Economic, Bucureti, 2011, p. 282;4 Labie, Franois.,Finances Locales, editura Dalloz, Paris, 1995, pp.4-6;5 Oprea, Florin., op. cit., pp.284-285;

2


3/10

mai bine nivelul cheltuielilor afectate acoperirii nevoilor de interes local i gradul n care le potface fa pe baza resurselor proprii. Funcionalitatea sistemului nu depinde doar de momentuldescentralizrii sarcinilor i al resurselor, ci trebuie corelat cu un sistem adecvat de transferuriinterguvernamentale, cu un cadru favorabil utilizrii mprumuturilor locale i cu capacitateacolectivitii locale de a furniza eficient serviciul oferit n competena sa, ca expresie a uneiabordri proactive.

2. Asigurarea autonomiei financiare locale n Romnia n sistemul actual

Delimitarea veniturile bugetelor locale fa de veniturile bugetului central, precum idelimitarea veniturilor proprii fa de alte categorii de venituri reprezint repere eseniale nanaliza autonomiei financiare a colectivitilor locale. Baza acestei delimitri o constituie, pe deo parte, argumentul privind specificitatea i consistena venitului format, iar pe de alt parte,

problematica atribuirii veniturilor n fundamentarea raporturilor dintre bugetele locale i bugetulcentral, la care se adaug recomandarea Cartei Europene a Autonomiei locale conform creiacel puin o parte din resursele financiare ale colectivitilor locale trebuie s provin din

redevene i din impozite locale ale cror cote (procente) le pot fixa ele nsele n limitele legii.Sistemul de resurse financiare pe care se sprijin bugetele colectivitilor locale trebuie s fiesuficient de diversificat i flexibil pentru a permite urmrirea pe ct posibil n practic a evoluieicheltuielilor bugetare care sunt de competena local.

Asigurarea autonomiei financiare se afl sub impactul deciziilor privind nivelul deguvernare care stabilete taxele din care autoritile locale vor obine venituri, baza impozabil,cota impozitului i cine administreaz impozitul n cauz.

Indiferent de reperele luate n considerare, reinem c autonomia financiar localvizeaz i se reflect prin creterea veniturilor proprii.

Conform Legii 273/20066 privind finanele publice locale, sfera veniturilor bugetelor locale(comune, orae, municipii) este reprezentat de: venituri proprii (inclusiv venituri partajate), subvenii,

transferuri i resurse atrase, fiecare cateogorie cu implicaii specifice asupra autonomiei locale, dup cumeste redat n figura de mai jos:

6 Legea 273/2006 privind finanele publice locale publicat n Monitorul Oficial nr. 618, iulie 2006, cu modificrile icompletrile ulterioare;

3

Bugetul de stat

*Cote i sume defalcate;*Subvenii;*Transferuri (de echilibrare,de regularizare, de ajutorare)

Bugetul local

Venituri proprii Resurse atrase

Cote defalcate dinimpozitul pe venit

D.G.F.P.J

47%


4/10

Fig nr. 1 Sfera veniturilor bugetelor locale n RomniaSursa: prelucrare autori

Astfel, n sfera veniturilor proprii sunt incluse: impozitul pe profit (de la regiile autonomei societile comerciale aflate sub autoritatea consiliilor locale), cotele defalcate din impozitul

pe venit, impozitele i taxele generale pe bunuri i servicii, taxele pe servicii specifice, taxele pe

utilizarea bunurilor (autorizarea utilizrii bunurilor sau pe desfurarea unor activiti), venituriledin proprietate, veniturile din dobnzi, veniturile din prestri servicii, taxele administrative,amenzile, penalitile, veniturile din valorificarea unor bunuri.

Existnd colectiviti locale mai dezavantajate din punct de vedere financiar, sprijinireaacestora este necesar, ceea ce impune conceperea i promovarea unor proceduri de redistribuire

just sau de msuri echivalente destinate a corija efectele repartiiei inegale a resurselorpoteniale de finanare. n acest scop au fost partajate unele venituri (i/sau surse de venit) ntrenivelul central i nivelul local. Veniturile partajate asigur atenuarea dezechilibrelor verticale iconfer o anumit independe, dar ele singure nu garanteaz colectivitilor locale puterea de astabili cantitatea i calitatea serviciilor publice pe care trebuie s le asigure. Dezavantajeleveniturilor partajate n raport cu veniturile proprii ale bugetelor colectivitilor locale decurg din

faptul c, pe de o parte, neputnd decide nivelul impozitelor i taxelor locale, comunitilelocale nu se bucur de o real autonomie, iar pe de alt parte, statul consider c i mparteresursele proprii cu comunitile locale, i datorit acestui fapt, dorete s controleze modul lorde utilizare.n ceea ce privete resursele atrase de ctre colectivitile locale, n aceast categoriesunt incluse: mprumutul de pe piaa intern i/sau extern, fondurile nerambursabile de laUniunea European, resursele atrase din parteneriatele public-privat. n privinaresurselor atrase pe seama mprumutului (intern/extern), acestea se pot constituiprin contractarea de mprumuturi de la instituiile specializate sau prin emiterea deobligaiuni. Pentru primul caz, autoritile locale pot contracta mprumuturi internesau externe, pe termen scurt, mediu i lung, pentru realizarea de investiii publicede interes local, precum i pentru refinanarea datoriei publice locale. Aceste

mprumuturi pot fi garantate de stat, iar gradul maxim de ndatorare local nupoate depi 20%.ncepnd cu anul 2003 cotele defalcate din impozitul pe venit au fost incluse legal n

categoria veniturilor proprii cu toate c practic ele sunt colectate la bugetul de stat i ulteriorredistribuite bugetelor locale. Dei n practic se aprecieaz c veniturile din impozitul pe venitnu reflect coninutul efectiv de venit propriu ntruct procentele, proporiile i criteriile fiind

prestabilite de nivelul central, nu se poate susine c acest venit astfel obinut este integralpropriu (local). Cu toate acestea, suntem de prere c sumele prelevate pe seama impozitului pevenit depind de situaia economic a colectivitilor locale, cuantumul lor fiind rezultatuleforturilor depuse la nivel local, nu la nivel central. De aceea, situaia juridic a impozitului pevenit este similar cu situaia veniturilor curente obinute de nivelul local, singura difereniere

constnd n faptul c n primul caz condiiile sunt prestabilite de la nivel central, iar n al doileacaz se las o marj de manevr asupra mrimii prelevrii fiscale.

Am considerat c aceste precizri sunt necesare ntruct evaluarea gradului de autonomiefinanciar local depinde i de introducerea sau excluderea din calcul a veniturilor localeconsiderate proprii, rezultatul diferind n funcie de sensul restrns sau larg atribuit termenuluivenit propriu. n ce ne privete, utiliznd sensul larg al termenului, n tabelul urmtor amevideniat evoluia gradului de autonomie local i a capacitii de finanare a colectivitilorlocale n perioada 1992 2008.

Tabel nr.1Raportul dintre veniturile proprii i veniturile/cheltuielile totale ale autoritilor publice locale n

Romnia, n perioada 1992-2008

Indicator/An 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008

Venituri totale 19,97 176,72 500 1.345 3.345 9.323 15.956 27.709 43.629

4


5/10

Cheltuieli totale 19,94 173,51 500 1.338 3.322 9.259 15.541 25.393 42.210

Venituri proprii 3,16 33,5 113 333 861 1.621 9.710 12.152 20.588

Grad de autonomiefinanciar

15,82 18,96 22,61 24,74 25,75 17,38 60,85 43,86 47,19

Capacitate deautofinanare

15,85 19,31 22,81, 24,87 25,93 17,5 62,48 47,86 48,77

Sursa: Florin Oprea, Sisteme bugetare publice, teorie i practic, editura Economic, Bucureti, 2011, p.242.

Datele prelucrate i sintetizate n tabel arat faptul c, n perioada 1992-2002 dependenafinanciar a autoritilor locale fa de cele centrale a fost una ridicat, gradul de autonomiefinanciar nedepind 25,75% (valoarea minim nregistrat fiind de 15,82% n anul 1992), iarcapacitatea de autofinanare a avut la rndul su valori destul de reduse, variabile ntre 15,85% nanul 1992 i 25,93% n anul 2000. Aceast evoluie este explicabil sub aspectul interrelaiilordintre bugetul de stat i bugetele locale, din primul efectundu-se cedarea unor sume consistentectre cele din urm (aprox. 80% din totalul veniturilor BS) sub forma transferurilor pentruechilibrare, majoritatea necondiionate.

Odat cu reconsiderarea categoriei veniturilor proprii ns, gradul de autonomie

financiar local a crescut n anul 2004 la 60,85%, iar capacitatea de autofinanare la 62,48%. Peparcursul anilor urmtori, aceste valori s-au diminuat ns din nou, pe fondul continuriiprocesului de descentralizare care s-a rezumat la transferul competenelor n sarcina autoritilorlocale, fr alocarea concomitent a resurselor financiare care s susin acest proces.Acest lucru a condus, n fapt, la incapacitatea autoritilor de la nivel local de a-i duce landeplinire competenele atribuite, tocmai din lipsa resurselor, un exemplu relevant n acestsens fiind serviciul public de cultur care a fost transferat de la nivel central la nivel local, iarulterior a fost readus la nivel naional, gestionarea lui la nivelul de jos fiind ineficient.Totodat, nscrierea sumelor pentru serviciile publice descentralizate s-a realizat n

primul an ca anex la bugetul de stat, prin urmare ele nu figurau n bugetul local.

Un factor care ar fi trebuit s aib un impact pozitiv n consolidarea autonomieifinanciare locale este sistemul transferurilor, care dei a suferit pe parcurs o serie de modificrin privina criteriilor de repartizare (pe alocuri subiective) i a cuantumului, n opinia noastrnc prezint o piedic n asigurarea resurselor proprii bugetului local pe motiv c nu stimuleazmanagerii financiari locali s identifice i s valorifice alte surse de venit. Din acest motiv,sumele defalcate din impozitul pe venit i din TVA reprezint n continuare, pentru anumite

bugete publice locale, sursa principal de venit, din care o bun parte este repartizat pedestinaii speciale fapt ce denot o dependen, nicidecum autonomie.

n timp ce sistemul de transferuri asigur o parte substanial din veniturile bugetelorlocale, rolul taxelor speciale este subminat de ctre colectivitile locale, mai ales n condiiile ncare acestea pot fi liber stabilite i prin intermediul lor se poate asigura o gam diversificat de

servicii locale. Motivul, considerm noi, pentru care colectivitile locale nu exploateaz aceastsurs de venit este tocmai faptul c transferurile amortizeaz deficitul dintre venituri icheltuieli, managerii locali miznd pe aceast surs.

n contextul existenei fondurilor europene nerambursabile, considerate nc de laintegrarea Romniei n U.E, o soluie viabil dezvoltrii locale, se constat pn n prezent ungrad redus de absorbie a fondurilor, justificarea fiind lipsa cofinanrii ca mijloc pentru aascunde de fapt incapacitatea/dezinteresul privind absorbia fondurilor europene.

n sprijinul constatrilor anterior prezentate, apreciem c, dei statul i-a diminuatimplicarea n mobilizarea veniturilor i a cheltuielilor publice, autonomia financiar a bugetelorcolectivitilor locale msurat n unitile capacitii financiare pe baza raporturilor dintreveniturile proprii i veniturile totale respectiv dintre veniturile proprii i cheltuieli, stabilind

coninutul exact al veniturilor proprii i modul lor de obinere, a reflectat de fapt n continuaredependena bugetelor locale fa de bugetul de stat.

5


6/10

n concluzie, dei procesul de descentralizare a urmrit n mod deosebit cretereaautonomiei bugetelor colectivitilor locale, materializarea fireasc a acestui obiectiv major nu afost posibil, ca efect al diferitelor sincope nregistrate n implementarea procesului, precum celede la nivelul transferurilor de echilibrare, de altfel mecanic prestabilite i la suprafafundamentate; la nivelul mecanismului de impozitare n plan local insuficient ajustat; cele

privitoare la capacitatea aparent de autofinanare a colectivitilor locale i la condiiile de

contractare a mprumuturilor de ctre autoritile publice locale.

3. Posibiliti de consolidare a autonomiei financiare locale n Romnia

Consolidarea autonomiei financiare locale n Romnia depinde de situaia veniturilorproprii ale colectivitilor locale i capacitatea acestora din urm de a spori sursa de venitmenionat. Corelativ, capacitatea de a genera venituri este determinat de marja de manervacceptat legal pe care nivelul central decide s o lase la dispoziia autoritilor locale.

Relevana veniturilor proprii n asigurarea autonomiei locale rezult din faptul cponderea veniturilor proprii n venituri totale, privit ca indicator, reflect realist gradul deautonomie local, implicarea managerului fianciar local n atragerea de noi resurse, dar i gradul

de dezvoltare al colectivitilor. Altfel spus, managerul financiar local este responsabil pentrufundamentarea raional a impozitelor i taxelor locale ncadrat permanent de dou constrngeri;

pe de o parte asigurarea resurselor financiare sificiente pentru acoperirea cheltuielilor bugetuluilocal i, pe de alt parte cerina de conservare, respectiv de stimulare a creterii bazei impozabile.

Un suport real n consolidarea autonomiei financiare locale l reprezint atragerea de investitorilocali i acordarea (n limitele legii) de faciliti fiscale, fie prin reducerea cotelor de impozitare, fie prinscutire de la plat pe o perioad determinat de timp. n acest context comunitile locale s-ar afla nsituaia unui ctig prin renuare la o parte din prelevrile fiscale ntruct ar putea obine beneficiimarginale de pe urma dezvoltrii bazei de impozitare i poate duce chiar la un ctig indirect prinreducerea unor cheltuieli cu protecia social suportate din bugetul local. n fapt decizia de acordare afacilitilor fiscale investitorilor locali trebuie s fie luat de ctre managerul financiar local, n urma unei

analize obiective, prin care s pun n balan costul acordrii acestor faciliti i beneficiile (sociale ieconomice) rezultate, ca expresie a unei abordri proactive a autonomiei financiare locale. Tot prinreducerea poverii fiscale a firmelor locale, autoritile locale pot ncerca s protejeze locurile de muncexistente, s finaneze noi recrutri sau s lase libere rezervele de bani lichizi, oferind posibilitateaagenilor de a se extinde sau de a investi n capitaluri noi.

n calitate de suport care s susin n continuare o abordare proactiv, atragerea deinvestitori trebuie corelat cu un sistem riguros de control al bazei impozabile, cu

profesionalismul i calitatea funcionarilor publici cu atribuii fiscale i cu mecanisme eficiente decolectare a prelevrilor fiscale care s conduc la creterea randamentului fiscal (mergnd pn laexecutarea silit n condiiile legii).

Un alt instrument util n consolidarea autonomiei financiare locale l reprezint fondurilenerambursabile de la Uniunea European. Ceea ce se invoc n mod curent, pentru nivelul sczut algradului de absorbie a acestor fonduri este capacitatea sczut de cofinanare a proiectelor. n acest sens,ar trebui luat n considerare varianta asocierii autoritilor locale (posibil din punct de vedere legal),ceea ce ar spori nivelul cofinanrii i ar face posibil realizarea unor proiecte de anvergur. Corelativ,considerm c n promovarea politicii de coeziune economic i social de la nivel european, ar fi

potrivit ca n cadrul anumitor programe operaionale, pentru unele domenii de intervenii sauoperaiuni, s fie eligibile numai asocierile intermunicipale. n literatura de specialitate 7 se propunecrearea la nivelul ordonatorilor de credite bugetare a unui fond pentru cofinanarea proiectelorcare beneficiaz de asisten financiar nerambursabil, alimentat pe baza unei dotaii pentrucofinanare, acordat din bugetul de stat, fie diminund sumele alocate pentru echilibrare, fie prindirecionarea unui anumit procent din cotele defalcate din impozitul pe venit ctre acest fond, care s fieutilizate exclusiv n acest scop, fr posibilitatea efecturii de cheltuieli pentru ntocmirea cererilor de

finanare. De asemenea, subscriem propunerii conform creia dotaia pentru cofinanare ar trebui7Oprea, Florin., Sisteme bugetare publice, teorie i practic, editura Economic, Bucureti, 2011, p.280;

6


7/10

nsoit de un mecanism de stimulare a atragerii de fonduri nerambursabile, scop n care ar putea fifolosite transferurile de tip matching grant, stabilite pe baza unei rate de participare ntre bugeteleimplicate (de exemplu, pentru fiecare unitate monetar atras de ctre ordonatorul principal de credite al

bugetului local, statul acord alte 0,2-0,4 uniti) i pe un sistem bazat pe progresivitate i performanlocal raionaliznd astfel i mai mult criteriile utilizate n echilibrarea bugetelor locale. Prinurmare, eforturile proprii ale managerilor financiari locali n implementarea de proiecte europene

i pe aceast baz dezvoltarea colectivitilor locale reflect o atitudine proactiv din parteaacestora n consolidarea autonomiei financiare locale.Pentru a depi i combate eventualele bariere n ce privete asocierile intermunicipale, precum

reticena colectivitilor locale n asocierea cu cele mai puin dezvoltate n paralel cunencrederea colectivitilor mai srace n justeea i corectitudinea de care ar putea da dovadcele dinti menionate, propunem diferenierea sumelor i cotelor defalcate pentru echilibrare catransferuri ordinare cu un anumit procent i transferuri de stimulare a coparticiprii.

n vederea stimulrii accesrii fondurilor europene nerambursabile, se poate utiliza un sistem deprefinanare difereniat, (ca suport n susinerea proactivitii) pe baza unui scor de rating alcolectivitilor locale, care s vizeze aprecierea probabilitii ca unitatea administrativ-teritorialrespectiv s-i ndeplineasc obligaiile asumate prin semnarea de contracte de finanare dinfonduri europene. Astfel, n baza proiectele accesate anterior se atribuie un scor respectivei colectiviti

pe baza cruia aceasta s primeasc o sum mai mare ca prefinanare (dac, de exemplu, n ultimii cinciani a implementat minim trei proiecte, care s-au ncadrat n limitele financiare i de timp

prevzute n contractul de finanare), sau mai mic ori deloc (dac de exemplu, n ultimii cinciani a implementat trei proiecte, care nu au fost finalizate i pentru care a fost obligat s restituiefondurile europene).

Un element de suport ar trebui asigurat i sub aspect organizatoric. Astfel, ntr-o abordareproactiv, concentrarea unitilor administrativ-teritoriale ar asigura gestionarea nevoilor publicentr-un mod mai echilibrat, att n spaiul naional dar i din perspectiva interconectrii cu

politica regional a Uniunii Europene. Aceast concentrare nu nseamn automat o reorganizareadministrativ, n sensul celei propuse n ultimii ani n Romnia, ci o simplificare sistemului

bugetar determinat de reducerea numrului componentelor bugetare locale. n situaia adoptriiunui astfel de model sunt simplificate i diminuate ca sfer de manifestare relaiile dintre bugetulde stat i bugetele locale, fr ca acest fenomen s aib efecte negative asupra dimensiuniiveniturilor locale. Efectul creat este unul de consolidare a poziiei i dimensiunii valorice ale

bugetelor locale, care reflect acum fluxuri financiare de intrare i de ieire corespondenteveniturilor i cheltuielilor bugetare ntr-un volum sporit. Acest instrument este posibil deimplementat n Romnia prin realizarea zonelor metropolitane, care se dovedete n mod obiectivnecesar n condiiile n care o parte important a populaiei, care a migrat spre zonele perifericeale oraelor, locuiete i achit contribuiile fiscale locale la nivelul comunitilor periferice, darconsum mare parte din utiliti publice n centrul urban apropiat unde i desfoar ncontinuare munca. n aceste condiii considerm c un buget al zonei metropolitane ar reflecta i

ar redistribui mai adecvat efortul financiar i beneficiile sub forma utilitilor publice asupratuturor celor implicai.Autonomia local financiar nu trebuie abordat numai prin raportare la sursele de venit

i posibilitile de exploatare a acestora, ci i n relaie direct cu cheltuielile, cu precdere acheltuielilor suportate pentru a finana un servciu local. Astfel, ar trebui ca o parte din serviciile

publice locale furnizate n mod gratuit s fie reconsiderate i acolo unde este posibil i necesar,acestea s fie furnizate pe baza unei taxe pltite de contribuabili (spre exemplu, exploatareaspaiilor disponibile pentru parcri, instituind o tax de parcare). Promovarea taxelor speciale(privite ca instrumente proactive de dezvoltare financiar local) la nivel local nu ar trebuineleas la modul restrictiv ca surs de venit, dezvoltarea de servicii i utiliti locale trebuind sfie premisa pentru care se introduc aceste taxe speciale, efectele fiind multilaterale. Pe de alt

parte, angajarea neraional a unor eventuale activiti publice consumatoare de resurse ce ies dinzona utilitii marginale sau pe care colectivitile locale nu le pot furniza n mod optim, ar trebuievitat i eventual cedat angajamentul ctre sectorul privat. Astfel, renunarea la finanarea

7


8/10

activitilor respective ar permite, ca alternativ, dezvoltarea ofertei private pentru bunurile iserviciile corespunztoare, pe baza alocrii directe a venitului disponibil realizat suplimentar,favoriznd dezvoltarea local.

Un instrument de consolidare a autonomiei financiare locale, care nu depinde direct deaportul managerului financiar local, l reprezint cedarea integral de la nivel central a unor sursede venit suficiente s acopere cheltuielile locale, prin lsarea la dispoziia colectivitilor locale a

unor impozite mai consistente, precum impozitul pe salarii, de exemplu, inclus acum n categoriaimpozitului pe venit (considerat propriu bugetului local) care potrivit legii finanelor publicelocale, revine unitii administrativ - teritoriale n cot de 47%. n varianta propus de noi arurma ca impozitul colectat din salarii s revin integral unitii administrativ - terioriale n care s-a produs, iar diferena rmas din total impozit pe venit s fie redistribuit pe destinaiile stabilite ncadrul legal actual. Aceast msur ns ar trebui asumat cu un maxim de pruden, analiznd raportuldintre costurile renunrii la calitatea de prghie financiar pe care o deine impozitul pe venit i

beneficiile obinute pe plan local din urma cedrii integrale a impozitului pe venit.Totodat, suntem de prere c cedarea integral a unor surse de venit, n lipsa unui sistem de

transferuri care s responsabilizeze beneficiarii i s susin solidaritatea local, ar putea avea un impactnestimulativ privind dezvoltarea bazei impozabile i creterea randamentului fiscal. Astfel, pe fonduldiversificrii surselor de venit i a posibilitilor de cretere a veniturilor proprii, apare firesc ca sumele deechilibrare provenite de la bugetul central s fie reduse, pstrarea lor la acelai nivel fiind nejustificat.Totodat, apare oportun i modificarea formulei pe baza creia sunt redistribuite veniturile de la nivelcentral la nivel local, prin introducerea gradului de colectare a veniturilor ca indicator, acordndu-i un

procent de 5-10%.Raportat la criteriile de repartizare considerm c o fundamentare mai judicioas a

acestora ar fi de dorit pentru echilibrarea i raionalitatea sistemului de transferuri. Cu titlusugestiv n aceast privin, s-ar putea lua n considerare categoriile de beneficiari n cadrulcriteriului privind populaia sau corectarea formulelor pe baza unor coeficieni care ar indicacriterii de performan (gradul de absorbie a fondurilor, gradul de colectare a impozitelor itaxelor locale, capacitatea de a gsi noi surse de venit i de a le exploata mai eficient pe cele existente),care s urmreasc corectarea disparitilor ntre localiti i diminuarea gradului de dependen de

nivelul central.La baza dezvoltrii colectivitilor locale rmne ns aportul personal al autoritilor publice

locale, n acest demers, un rol decisiv revenind managerului financiar local care prin prismacompetenelor sale, a profesionalismului su, a spiritului antreprenor i proactiv, este n msur sgseasc soluiile potrivite pentru comunitatea sa i s le mbine ntr-o manier optim.

Concluzii

Impactul consolidrii autonomiei financiare locale, i pe aceast baz a dezvoltriicolectivitilor locale, indubitabil, va determina dezvoltarea susinut a regiunilor din Romnia.Din acest motiv, eforturile Romniei privind creterea autonomiei financiare a colectivitilor

locale nu sunt incidentale, procesul consolidrii acesteia fiind unul contient, n special deavantajele pe care le prezint: reducerea cheltuielilor la nivel central, reducerea fluxurilorfinanciare i administrative ntre cele dou nivele, conturarea unei legturi mai directe ntrefondurile constituite i cheltuielile efectuate pe seama lor.

Pe parcursul lucrrii, am observat c procesul de descentralizare, care este suportul practic alfundamentrii autonomiei, a fost un proces sinuos i simptomatic, principalele sincope fiind constatate lanivelul transferurilor pentru echilibrare, a relaiei indisolubile dintre descentralizarea atribuiilor idescentralizarea financiar i la nivelul unei strategii neadecvate pentru implicaiile profunde pe care le

presupune descentralizarea. n acest context, a vorbi despre autonomie financiar local n cazul unorcolectiviti care i acoper cheltuielile mai mult pe seama resurselor provenite de la bugetul de stat icare invoc deseori lipsa suportului financiar far a putea face dovada unor eforturi proprii n atragerea

resurselor, devine nerealist i fr obiect.n opinia noastr, autonomia financiar local ar trebui s funcioneze dincolo de limita la caresfera bunurilor i a serviciilor publice centrale ncepe s se restrng i dincolo de raportul dintre

8


9/10

cheltuieli i venituri proprii. Autonomia local, prin urmare, ar trebui s reflecte i s vizeze trei aspecteeseniale: capacitatea de a acoperi integral cheltuielile din venituri proprii plus capacitatea de a generavenituri suplimentare/marginale, caracterul personalizat al colectivitii locale din aceast perspectiv ieficiena furnizrii serviciilor locale, adic autoritatea local nu doar s furnizeze serviciul, dar s oferetotodat dovada furnizrii acestuia la nivel satisfctor, dac nu optim cum ar fi de dorit.

Pe aceste considerente, reducerea ponderii transferurilor din bugetul de stat, ncurajareacoparticiprii colectivitilor locale la derularea de proiecte comune, cedarea integral a unor surse de

venit, stimularea atragerii fondurilor europene, exploatarea surselor de venit deja avute la dispoziie (taxespeciale) i crearea unui cadru economic favorabil dezvoltrii locale, reprezint n opinia noastr repere isoluii viabile pentru consolidarea capacitii financiare a autoritilor locale i, n plan mai larg, n

progresul nregistrat la nivel regional. Totodat, o asemenea abordare, implic o responsabilitate maimare din partea reprezentanilor locali dar i din partea cetenilor, presupunnd anumite condiii,exprimri i implicaii pentru starea financiar public. Mizm, aadar, pe un ansamblu de elemente desuport avute la dispoziie i judeci practice, care aplicate mpreun, reflect dinamismul cu care poate fiabordat n mod efectiv dezvoltarea economic a colectivitilor locale.

Bibliografie

1. Cigu Elena,Finanele publice locale, rolul lor n ntrirea autonomiei unitiloradministrativ-teritoriale, editura Tehnopress, Iai, 2011;

2. Dasclu Elena Doina, Sistemul bugetar n Romnia, Editura Didactic i Pedagogic,

Bucureti, 2006;3. Franois LabieFinances Locales, editura Dalloz, Paris, 1995;4. Filip Gheorghe, Onofrei Mihaela, Administraie Public, Editura Fundaiei Gh. Zane,

Iai, 1999;5. Georgescu Maria-Andrada,Management financiar public local,editura Pro Universitaria,

Bucureti, 2010;6. Lapidoh Ruth, Autonomy, Flexible solutions ti ethnic conflicts, United States Institute of

Peace Press, Washington, DC, 1997;7. Maurice Hauriou, citat de Elena Gicu, Finantele publice locale, rolul lor n ntrirea autonomiei

unitilor administrativ-teritoriale, editura Tehnopress, Iai, 2011;

8. Oprea Florin, Tax assignment influence on budgetary systems, n Analele Universitii

Oradea, Stiine Economice, Tom XVIII, ISSN-1582-5450, 2009;9. Oprea Florin, Bilan Irina,Analiza capacitii i a surselor de mprumut ale

administraiei publice locale n Romnia, n perioada 2007-2009, Facultatea deEconomine i administrare a Afacerilor, Iai, 2012;

10. Oprea Florin,Metode alternative pentru echilibrarea bugetelor locale, vol. Modelareaactivitilor financiare n contextul societii informaionale, (coord. Gheorghe Filip),Editura Performantica, Iai, 2005;

11. Oprea Florin, Sisteme bugetare publice,teorie i practic, editura Economic, Bucureti,2011;

9


10/10

10

Autonomia Financiara Locala in Romania o Abordare Proactiva

Documents

Transcript of Autonomia Financiara Locala in Romania o Abordare Proactiva