tema 6 smbf

8/2/2019 tema 6 smbf

1/8

Tema 6. Macrobugetarea iplanificarea strategic a politicilor bugetar-fiscale6.1. Obiectivele, principiile i trsturile macrobugetrii

6.2. Planificarea strategic a politicilor bugetar-fiscale

6.1. Obiectivele, principiile i trsturile macrobugetrii

Analiza experienei rilor dezvoltate scoate n eviden noi principii i concepte utilizate

n managementul bugetar. Esena conceptului de bugetareconst n gsirea direciilor poteniale

n alocarea resurselor financiare limitate i n crearea unui anumitproces decizional, n condiiile

asigurrii echilibrului.

Bugetarea la nivelul sectorului public, pe lng caracteristicile menionate, cuprinde i o

serie de particulariti ale procesului de bugetare i anume:

- multitudinea participanilor cu interese i scopuri diferite;- vulnerabilitatea la condiiile conjuncturii;- separarea pltitorilor de taxe de cei ce adopt decizii privind cheltuielile publice;- influena constrngerilor politice, sociale, naturale etc.Bugetarea la nivelul sectorului public, privit prin prisma abordrii procesului decizional,

poate fi delimitat n microbugetare i macrobugetare. Microbugetarea vizeaz procesul

adoptrii deciziilor de jos n sus, atenia concentrndu-se asupra numrului mare de

participani cu motivaii i strategii proprii de atingere a obiectivelor propuse. ns, o serie de

condiii sau constrngeri de diferit natur (conjunctur, legislaie n vigoare, prioriti

economice i sociale etc.) impun necesitatea unei viziuni sistemice de sus n jos a bugetrii,

definit ca macrobugetare.

Abordrile conceptuale privind macrobugetarea vizeaz 4 direcii majore ale politicii de

echilibrare bugetar a sectorului public i anume:

1. determinarea mrimii sectorului public;

2. definirea rolului bugetului n economie (controlul, limitarea influenelor ciclice, reducerea

inflaiei sau a omajului etc.);

3. delimitarea sferei de cuprindere i a importanei fiecrei verigi bugetare;

4. alegerea proiectelor n funcie de eficiena lor (determinarea rezultatelor ateptate).

Practic, aceste 4 direcii pot constitui principii fundamentale n cadrul strategiei

macroeconomice bugetar-fiscale.

n R. Moldova sfera de cuprindere a macrobugetrii este limitat la organizarea

sistemului i procesului bugetar.

Conform Legii Republicii Moldovaprivind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.96, i n redacia Legilor Nr.482-XV din 4 decembrie 2003 i Nr.224-XV din 1


2/8

iulie 2004, care au intrat n vigoare la 1 ianuarie 2005, sistemul bugetar este un sistem unitar de

bugete i fonduri, care constituie bugetul public national, cuprinznd:

a) bugetul de stat;

b) bugetul asigurrilor sociale de stat;c) bugetele unitilor administrativ-teritoriale;

d) fondurile asigurrilor obligatorii de asisten medical.Procesul bugetar este procesul care ncepe cu elaborarea bugetului i se finalizeaz cu

aprobarea drii de seam despre executarea lui pentru anul bugetar respectiv. Procesul bugetar

poate fi definit ca ansamblul de activiti i operaiuni, care se succed anual, integrate coerent i

convergent orientate, derulate stadial i cuprinznd: elaborarea proiectului de buget; adoptarea

acestuia; execuia bugetului; ncheierea i aprobarea contului de execuie bugetar ; controlul

bugetar.

Politicile i procedurile bugetare - implicnd att schimbrile de management i control al

cheltuielilor publice, ct i o gam larg de reforme ale managementului sectorului public -

constituie obiective guvernamentale centrale de livrare a serviciilor publice cu o mare economie

i eficien. Organele abilitate n iniierea i realizarea procesului bugetar sunt reflectate n

tabelul 1.

Tabelul .1.

Structurile implicate n procesul de bugetare n rile dezvoltateOrganele abilitate n iniierea i realizarea procesului bugetar

TERMENI

GENERICI

Canada Frana Germania Marea

Britanie

Statele Unite Moldova

BIROU DE

BUGETARE

Ministerul

Finanelor iSecretariatul

Consiliului

Trezoreriei

Ministerul

Economiei iFinanelorMinisterul

Bugetului

Ministerul

FinanelorTrezoreria

(Ministerul

Finanelor)

Biroul de

Management iBuget

Ministerul

Finanelor

CENTRU Biroul

Consiliului

de Stat

"MATIGNON"

Secretariatul

General al

Guvernului i"ELISEE"

Secretariatul

Preediniei

Biroul

Cancelarului

Biroul

CabinetuluiPreedinia Guvrnul i

Biroul Primului-

Ministru

OFICIU DE

AUDIT

Oficiul

General

de Audit

Curtea de

ConturiCurtea

Federal deConturi

Oficiul

Naionalpentru Audit

Oficiul General de

Conturi (GAO)

Curtea de

Conturi

PARLAMENT Camera

Comunelor

(aleas) iSenatul

(numit)

Adunarea

Naional(vot direct) iSenatul

(vot indirect)

Bundestag

(Camera

Reprezentanilor)iBundesrat(Consiliul

Federal)

Camera

Comunelor

(aleas) iCamera

Lorzilor

(numit pe

Congresul (ales)

cuprinznd Senatuli CameraReprezentanilor

Parlamentul


3/8

n construcia sistemelor de bugetare exist cteva principii general valabile, care sunt

valori-cheie ale departamentului de bugetare i stau la baza modului su de operarei anume:

- Stabilitatea,

- claritatea,

- planificarea

- estimarea schimbrilor.

Cadrul general adecvat al guvernelor implic stabilirea ctorva trsturi fundamentale,

fixe i universal valabile pentru "postul de comand" central: buget i centru. n afara acestora,

specificul regulilor i sistemelor depinde de preferinele i caracteristicile naionale. Printre

principalele trsturi fundamentale, putem meniona:

recunoaterea i ncurajarea diferenelor eseniale dintre biroul de bugetare icentru, avnd abiliti diferite, necesare la precizarea regulilor i procedurilor concrete;

sistemele de sprijin destinate s faciliteze colaborarea eficient ntre biroul debugetare i centru. Aceste sisteme vor facilita, n primul rnd, negocierile i consultrile, n al

doilea rnd - un transfer deschis de informaie de la o instituie la alta, iar, n al treilea rnd -

meninerea echilibrului;

interdependena dintre bugetare i elaborarea politicilor se extinde la calitateaoperaiilor desfurate de fiecare instituie, n consecin, fiecare este un factor-cheie n

determinarea schimbrii modului de operare al celeilalte; cele dou instituii centrale ale guvernului poart responsabilitate comun pentru

toate problemele care depesc sfera de responsabilitate a ministerelor specifice. Experiena

arat c aciunea eficace asupra unora dintre aceste probleme solicit mai mult dect

armonizarea problemelor survenite zilnic.

Bugetarea sectorului public trebuie s reflecte toate direciile strategice ale politicii

financiare, care, n general, vizeaz:

1. asigurarea unitii ntre obiectivele, instrumentele politicii financiare i obiectivele

dezvoltrii economice;perfecionarea sistemului politic, bunstrii materiale a cetenilor i

ocuprii forei de munc. Fr asigurarea creterii economice nu este posibil realizarea

sarcinilor politicii financiare;

2. creterea produciei industriale, agricole, uoare, dezvoltarea unor noi servicii,

3. formarea structurii economice, care asigur nivelul nalt al resurselor financiare

4. obiectivul de asigurare a echilibrului bugetar trebuie s rmn obiectivul strategic alpoliticii financiare pe termen lung 10-15 ani. Important este elaborarea calitativ a bugetului.


4/8

5. unul din aspectele strategice se refer la relaiile i raportul ntre verigile bugetare

6. elaborarea bugetului de dezvoltare cu prioritile investiionale ale statului

7. n ceea ce privete politica fiscal aceasta trebuie s devin real; pentru ca politica fiscal

s devin un instrument de intervenie eficient este necesar corelarea cotelor fiscale cu regimul

difereniat al utilizrii lor prin intermediul scutirilor oferite ntreprinderilor.

6.2 . Planificarea strategic a politicilor bugetar-fiscale

Planul strategic are rolul de instrument pentru promovarea politicilor publice coerente,

asigurarea claritii i a corectei fundamentri a programelor bugetare, susinerea spre finanare a

politicilor publice prioritare.

Scopul procesului de planificare strategic este ntrirea legturii dintre

planificarea politicilor publice si elaborarea bugetului, precum i creterea eficienei

cheltuielilor publice.

Introducerea sistemului de planificare strategic creeaz de asemenea premisele pentru o

competiie clar, coerent i argumentat privind finanarea iniiativelor suplimentare ale

ministerelor de resort (mecanism pentru finanarea politicilor publice care sunt iniiate ulterior

aprobrii bugetului).

De asemenea, n scopul asigurrii coerenei politicilor guvernamentale este necesar

corelarea prioritilor identificate de ministere i a direciilor de activitate asumate prin

Componenta de Management a planurilor strategice cu procesul de elaborare bugetar, astfel

nct toate elementele identificate si toate prioritile prezentate n planurile strategice s fie luate

n considerare.

Sistemul de planificare strategic va fi ulterior extins i la nivelul ageniilor aflate n

subordinea sau coordonarea Guvernului precum i la nivelul autoritilor publice locale,

Planificarea strategic reprezint o reform major, care necesit eforturi substanialedin partea tuturor ministerelor de resort i, mai ales, implicarea Ministerului Finanelor. Planul

strategic al fiecrui minister trebuie s reprezinte principalul instrument folosit n procesul de

elaborare bugetar.

Reorientarea ctre un management de performan presupune ca politicile publice i

programele care le finaneaz s fie evaluate n funcie de aceasta. Acest efort implic

folosirea indicatorilor de performan, care permit evaluarea progresului realizat efectiv n

comparaie cu intele stabilite anterior.


5/8

Este important stabilirea unor obiective, inte, rezultate ale aciunii (output) i

rezultate ale politicii (outcome) clare, precum i a indicatorilor care s permit att

dezbateri ex-ante riguroase asupra politicilor publice ce urmeaz a fi finanate, ct i o

evaluare transparent i argumentat a felului n care programele bugetate au atins

obiectivele i intele politicii publice.Aceast abordare permite o evaluare coerent a modului n care Guvernul a cheltuit banii

publici.

Abordarea general a managementului bazat pe performan i a procesului de planificare

bugetar pe termen mediu

De la nceputul anilor 80, multe din statele membre ale Organizaiei pentru Cooperare i

Dezvoltare Economic (OECD) s-au implicat n procesul de reform bugetar n scopul creriiunei legturi mai puternice ntre obiectivele guvernamentale i alocarea resurselor necesare, att

n procesul de planificare, ct i n cel de raportare a execuiei bugetare.

Noul val n abordarea reformelor bugetare a nceput la mijlocul anilor 90 i a cuprins

majoritatea statelor membre ale Uniunii Europene de la acea vreme, precum i noile ri

candidate la aderarea n UE cu economii n tranziie.

Conceptele de bazale reformei bugetare se refer la:

- Managementul bazat pe performan,- Bugetarea orientat spre rezultate,- Cadrul cheltuielilor publice pe termen mediu (CCTM).Dezvoltarea sistemelor de planificare strategic axate pe bugetarea pe programe

reprezint unul din elementele cheie ale reformelor bugetare din ultimii zece ani. Pentru a

defini obiectivele, rezultatele aciunilor i rezultatele politicilor crora le sunt alocate resurse

bugetare, totalitatea activitilor Guvernului ar trebui s fie mprit n cteva elemente

cuprinztoare i structurate logic pentru domenii relativ autonome de activitate programele

bugetare.

Un pas important n cadrul macrobugetrii se refer la alegerea proiectelor n funcie de

eficiena lor. n practica internaional au fost elaborate diferite metode de analiz, au fost

perfecionate tehnici de lucru, adoptate legi i alte reglementri de determinare a eficienei

cheltuielilor, de stabilire a prioritilor n efectuarea cheltuielilor pentru diferite destinaii, de

raionalizare a opiunilor bugetare, de intensificarea controlului financiar intern i extern i de

cretere a transparenei n utilizarea fondurilor publice. Printre metodele aplicate n SUA

menionm Planning, programming budgeting system (PPBS), Management by objectives

(MBO) iZero base budgeting (ZBB), n FranaRationalisation des choix budgtaires (RCB),iar n


6/8

alte ri au fost aplicate metode inspirate fie de experiena american, fie de cea francez,

adaptate la specificul lor. Aplicarea unor asemenea metode faciliteaz ntocmirea unor bugete pe

programe, care reprezint un pas nainte fa de bugetele de mijloace.

La bugetul de mijloace, n faza de ntocmire a proiectului, ordonatorii de credite i

concentreaz eforturile pentru a demonstra ct de mari i de oportune sunt alocaiile pe care lesolicit, n timp ce, la bugetul pe programe, preocuparea lor vizeaz stabilirea unor raporturi ct

mai judicioase ntre efortul financiar solicitat de la stat i efectele scontate de pe urma acestuia.

n timpul executrii unui buget de mijloace, ordonatoriide credite sunt preocupai s utilizeze, n

totalitate, creditele ce le-au fost aprobate, deoarece sumele necheltuite pn la finele exerciiului

financiar nu se reporteaz n exerciiul urmtor, ci se anuleaz. n cazul unui buget pe programe,

preocuparea ordonatorilor, participani la realizarea unui anumit program, urmeaz s se

deplaseze de la cheltuirea cu orice pre a banilor prevzui n buget, la monitorizarea realizriiprogramului, la ncadrarea n termenele stabilite i n indicatorii de eficien aprobai. n caz

contrar, exist riscul ca cei culpabili de eecul programului sau de nerealizarea la termen a unor

indicatori cantitativi sau calitativi s suporte rigorile legii.

Trecerea de la un tip de buget la altul trebuie minuios pregtit, deoarece exist o serie

de factori de ordin subiectiv i obiectiv, care vor influena asupra ntregii societi. n acest sens,

dorim s menionm cteva repere importante ce in de armonizarea sistemelor bugetare n

contextul integrrii. n primul rnd,determinarea rolului politicii n bugetarea public avem n

vedere conferirea bugetului unui rol reformator, crearea unui model pluralist, n funcie de

interesele diferitelor grupri politice, stabilirea instrumentelor de promovare a politicii bugetare.

n al doilea rnd, definirea principalelor obiective bugetare n cadrul strategiei financiare

a rii, care se refer la creterea economic durabil i la realizarea unei politici economi ce

echilibrate. n acest sens, este necesar perfecionarea filosofiei bugetare, care s permit

trecerea de la un buget orientat spre resurse ctre un buget orientat spre politici, n scopul unei

ierarhizri coerente i realiste a prioritilor economice i financiare.

n al treilea rnd,este vorba de elaborarea unei metode de pregtire raional a deciziilor

bugetare n cadrul macrobugetrii, sub forma unei scheme coerente i continue de elaborare

(definirea obiectivelor i inventarierea mijloacelor), deexecuie (programare i gestionare) i de

control (compararea rezultatelor cu prevederile) pentru toate deciziile bugetare.

n al patrulea rnd, instituirea unui nou tip de buget, mai performant dect cel clasic,

presupune adaptarea corespunztoare a legislaiei n materie. Procesul de ntocmire, aprobare,

executare i ncheiere a bugetului de stat se desfoar n concordan cu anumite principii de

drept public, care difer de la bugetul de mijloace la bugetul pe programe. Aceste principii, fiind


7/8

tradiionale att pe plan juridic, ct i n ceea ce privete implementarea lor n practica bugetar

a administraiei publice, necesit o revizuire amnunit n funcie de noile criterii i obiective.

n final, dar nu n ultimul rnd - crearea treptat a condiiilor pentru asigurarea i

respectarea prevederilor Pactului de cretere i stabilitate n perspectiva aderrii la Uniunea

European, care presupune o poziie bugetar ferm, formulat pe termen mediu.n toate rile care practic bugetarea orientat spre rezultate, reforma presupune

restructurarea bugetului public n elemente de tipul urmtor: misiuni, portofolii, linii sau zone de

politic public, direcii de activitate, strategii, programe. Nu exist o terminologie unificat

utilizat pentru aceste elemente de baz ale bugetului, ns toi aceti termeni urmresc un singur

scop: redesenarea structurii bugetului n conformitate cu structura politicilor publice existente i

desemnarea clar a modalitii de atingere a obiectivelor dorite prin stabilirea unor rezultate

msurabile ale aciunilor i politicilor.Tranziia ctre bugetarea orientat spre rezultate este strns legat de alte schimbri

eseniale n procesul bugetar. Tranziia ctre planificarea pe termen mediu este una dintre

acestea. Legtura strns dintre formularea politicii i planificarea bugetar nu poate fi

asigurat pe o baz anual, deoarece majoritatea politicilor guvernamentale au o durat

mai mare. Obiectivele, rezultatele i indicatorii de performan pentru politicile publice ar

trebui definite n contextul dezvoltrii pe termen mediu, iar planificarea resurselor ar

trebui s urmreasc aceeai logic.

O serie de motive importante ce determin guvernele s schimbe perspectiva planificrii

bugetare de la cea anuala ctre cea pe termen mediu sunt reprezentate de necesitatea de a rezolva

problemele legate de deficitul fiscal, inflaie i nevoia de a restriciona creterea cheltuielilor

publice. Cadrul de bugetare pe termen mediu (CBTM), prin intermediul cruia se introduc

plafoane de cheltuieli att pentru cheltuielile publice totale, ct i pentru bugetele sectoriale,

reprezint principalul instrument prin care se asigur disciplina bugetar. n acelai timp, trebuie

remarcat c de obicei, transferul ctre sistemele de planificare bugetar pe termen mediu nu

exclude exerciiul de planificare anual a bugetului, ci asigur numai perspectiva pe termen

mediu i cadrul de cheltuieli cu plafoane pentru exerciiul de planificare anual.

n scopul realizrii transferului de la sistemele de planificare bugetar bazate categorii de

cheltuieli ctre sisteme de bugetare bazate pe politici i performan, este evident necesar

revizuirea ntregului proces bugetar i a calendarului de pregtire a bugetului de stat.

Implementarea acestei reforme necesit introducerea de noi pai n procedurile bugetare, de noi

documente, noi instrumente de planificare i raportare, noi proceduri de dezbatere i de luare a

deciziilor, noi sisteme de contabilitate, etc.


8/8

Introducerea planificrii bugetare bazate pe performan i orientate spre rezultate

presupune schimbri necesare i n alte domenii de politici publice din administraie. Existena

unor sisteme eficiente de management bazat pe performan necesit sisteme solide i eficiente

de responsabilizare i raportare, precum i introducerea unor procese funcionale de recrutare i

promovare. Chiar i n situaia n care acest tip de sisteme exist la nivel formal, ele trebuie s fietemeinic evaluate, revizuite i mbuntite pentru a putea fi transformate n instrumente reale i

funcionale ale reformei. n lipsa acestora, chiar i cele mai bine proiectate sisteme de

management nu vor reui s produc rezultatele scontate.

Experiena reformei bugetare din multe state arat c utilizarea cadrului cheltuielilor

publice pe termen mediu poate ajuta la mbuntirea proceselor i a rezultatelor prin:

- o mai mare claritate a obiectivelor politicilor publice;

- o mai mare predictibilitate a alocrilor bugetare;- o acoperire mai cuprinztoare;

- o mai mare transparen a felului n care sunt utilizate resursele.

n acelai timp ns, exemplele de reform bugetar arat c respectarea i abordarea

formal a etapelor bine-cunoscute ale planificrii pe termen mediu i ale bugetrii bazate pe

rezultate nu garanteaz ntotdeauna succesul. Nu trebuie pierdut din vedere principalul scop al

reformei eficientizarea cheltuielilor publice, crearea de instrumente de msurare a valorii

obinute n schimbul banilor cheltuii, precum i garantarea posibilitii de a realoca resursele

disponibile pentru prioritile strategice ale societii.

tema 6 smbf

Documents

Transcript of tema 6 smbf