PRINCIPIILE LEGIFERĂRII

A. Principiul fundamentării ştiinţifice a activitaţii de elaborare a normelor juridice

Organele statului ce au competenţe normative (Parlamentul, Guvernul, ministerele, organelle administraţiei publice locale) se află în situaţia de a constata existenţa unei complexe si dinamice realitaţi juridice, de a înregistra apariţia unor noi domenii ce reclamă reglementarea normativă.

În societatea româneasca, ca de altfel şi în celelalte societaţi democratice, exista o multitudine de problem şi situaţii care se manifesta şi trebuie reglemntate juridic: realizarea privatiyării, domeniul fondului funciar, al proprietaţii publice, reorganiyarea sistemului bancar, domeniul pieţei de capital, manifestarea crimei organiyate, reforma in domeniul asigurărilor, sănătaţii publice, învăţămantului etc.

Activitatea de legiferare reclamă cunoaşterea aprofundată a realitaţii sociale şi celei juridice, care poate fi realizată prin investigaţii şi cercetari ample de natură economică, sociologică, criminologică, de psihologie sociala.

Abordarea acestor domenii implica o strict specialiyare a organismelor care redactează proiectele de acte normative, înţelegerea corectă a corelaţiilor interne şi internaţionale.

Sunt, din nefericir, multe exemple care ne demonstreaza că organelle statului cu competenţe normative au elaborat acte normative fara să cunoasca corespunzător relaţiile din domeniul respective, să facă legăturile si corelaţiile necesare cu domenii adiacente sau cu problematica de fond a societăţii. Au fost elaborate acte normative care au fost rapid modificate sau abrogate, pentru că acestea nu au ţinut cont de trebuinţele sociale reale.

Aceste situaţii produc fenomenul de respingere, acela în care faptele se revoltă împotriva dreptului.

Concluzia care se desprinde este una sigură: aceea că legislativul trebuie să fundamenteze ştiinţific actul de legiferare propriu-zis.

Fundamentarea ştiinţifică a unui proiect legislativ trebuie să cuprindă, în esenţă, următoarele etape:

- Descrierea detaliată a situaţiilor de fapt ce urmeaza să fie transportate în situaţii de drept;

- Analiza motivaţiilor şi determinărilor care impun reglementarea domeniului respectiv;

- Determinarea (antiviparea) efectelor posibile ale viitoarei reglementări legale;- Evaluarea costului social al adoptării şi punerii în aplicare a reglementării juridice

respective;- Stablilirea oportunităţii adoptării unui act normativ.Activitatea de cercetare şi fundamentare ştiinţifică trebuie să conducă la elaborarea

unor prognoze legislative, pe termene scurte, medii sau lungi, astfel încât să se elimine total riscul adoptării unor acte normative contrare voinţei generale şi principiilor fundamentale ale dreptului.

Cunoaşterea profundă a realităţii sociale, a domeniilor care urmează a fi normate juridic, se realizează pe planuri multiple specialiştilor, a unor organisme de investigare şi analiză, pe baza unor documentări efectuate de experţi, consultarea legislaţiilor din alte ţări, şi bineînţeles pe tradiţia legislativă.

Drumul până la textul definitiv al actului normativ este, foarte adesea, dificil. Legiuitorul ajunge la el pornind de la practică şi folosind raţionamentele, pentru că numai astfel va realiza corelaţia între fapt şi drept.

Literatura juridică şi opinia publică formulează, foarte adesea, teme de cercetare şi propuneri de reglementare juridică a unor probleme sensibile: legalizarea prostituţiei, a homosexualtităţii, transplantul de organe umane etc. Aceste chestiuni, deşi nu sunt cele mai importante pentru ansamblul societăţii, necesită a fi soluţionate de legiuitor. Până la elaborarea normelor juridice trebuie desfăşurată însă o important actvitate de documentare, studiu şi analiza a realităţii existente, compararea legislaţiilor din alte ţări, găsirea celor mai eficiente soluţii de reglementare.

Astfel, în Legea privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative (Legea nr. 24 din 27 martie 2000) este prevăzut faptul că fie temeinic fundamentate, luându-se în considerare interesul social, politica legislativă a statului român şi cerinţele corelării cu ansamblul reglementărilor interne, precum şi cu tratatele internaţionale la care România este parte.

Pentru fundamentarea şiinţifică a proiectului legislativ este necesar să se pornească de la dezideratele sociale prezente şi viitoare (de perspectivă), precum şi de la insuficienţele legislaţiei în vigoare.

În Capitolul III al Legii nr. 24 din 27 martie 2000, intitulat “Elaborarea actelor normative”, respective în Secţiunea 1 (intitulată “Documentarea”) sunt reglementate următoarele aspect:

- Art. 18 - (1) elaborarea proiectelor de acte normative va fi procedată în funcţie de importanţa şi complexitatea acestora, de o activitate de documentare şi analiză ştiinţifică, pentru cunoaşterea temeinica a relaţiilor economico-sociale care urmează să fie reglementate, a istoricului legislaţiei din acest domeniu şi unor reglementări similare din legislaţia străină.

- Art. 19 - în activitatea de documentare pentru fundamentarea proiectului de act normativ se vor examina practica Curţii Constituţionale în acel domeniu, practica instanţelor judecătoreşti, precum şi doctrina juridică în materie.

Într-un admirabil articol publicat în Buletinul de Informare Legislativă nr. 3/2002, profesorul francez Marc Richevaux face următoarele aprecieri: “legea este rezultatul unei tranzacţii operate de-a lungul întregului proces al elaborării sale şi ea începe cu mult înaintea dezbaterii în Parlament. Legea trebuie să aibă câteva dificultăţi în ceea ce priveşte îndeplinirea acestui rol. Legea pierde din claritatea şi coerenţă. Ea tinde să nu mai devină expresia voinţei Legiuitorului. Legea prin tehnicitatea şi specializarea sa în creştere, apare din ce în ce mai mult ca fiind expresia voinţei unor tehnocraţi fără nici un fel de legitimitate sau a unor grupuri de presiune care exprimă interesele unor categorii sociale sau socio+profesionale precise (opinia publică, sindicate, partide politice, forţe obscure), fiecare din acestea luptând pentru a obţine norma considerată ca fiind cea mai favorabilă intereselor sale.

Legea tinde să devină expresia intereselor unor forţe extraparlamentare. Proiectul care se află la originea legii este, de multe ori, rezultatul unor reflecţii ale unor tehnocraţi, care nu văd în acesta decât mijlocul de a rezolva problema lor. Pentru ei, Parlamentul devine numai un mijloc de trecere obligatoriu pentru a transforma proiectul lor in lege”.

B. Principiul asigurării unui raport firesc între dinamica şi statica dreptului (principiul echilibrului)

Activitatea de elaborare a actelor normative devine, pe y ice trece, mai complex şi mai dinamică, întrucât legiuitorul se confruntă cu presiuni care vizează domeniile cele mai variate ale vieţii sociale (economice, politice, cultural, ideologice).

Se produc într-o frecvenţă evidentă, mutaţii în conţinutul raporturilor sociale, modificari instituţionale, schimbări în atribuţiile şi în competenţele unor organe determinate de apariţia unor noi structuri organizatorice în domeniul economic, al justiţiei, administraţiei publice etc.

Misiunea fundamentală a dreptului, a actului normativ în ultimă instanţă, este aceea de a face ordine în acest vast câmp de manifestare a raporturilor juridice, de a calma posibilele conflicte, de a garanta ordinea de drept ţi a asigura stabilitatea sistemului global.

Aşa cum am subliniat, în cuprinsul capitolelor anterioarem legea odată edictată, este destinată să reglementeze domeniul respectiv pentru perioade lungi. J.J. Rousseau spunea “poporul ajunge să dispreţuiască legile care se schimbă în fiecare zi”. Preluând această observaţie, reputatul jurist roman P. C. Vlachide consemna în lucrarea “Repetiţia principiilor de drept civil”- Bucuresti, 1994, “Anchiloya legilor despărţite de viaţă este o primejdie, dar aceasta nu înseamnă că ele trebuie să se schimbe, iar o democraţie de instabilitate ar fi şi mai dăunătoare decât osificarea, dat fiind că lipsa de fermitate a unui sistem legislativ este de natură să atace însăşi valoarea prestigiului şi increderea pe care trebuie să le inspire orice lege, schimbarea grăbită a lor nefăcând să dovedească decât inutilitatea măsurilor luate prin ele. Legile pot rămâne, indefinite în vigoare cu condiţia ca o practică judiciară serioasă să le confere supleţea de care au nevoie, iar doctrina să pregătească drumul către noi orizonturi ştiinţifice”.

În raporturile pe care le are cu politica, dreptul caută să apere şi să asigure unitatea dintre existenţa socială (realitatea socială) şi norma juridică, dintre fapte şi valoare, fiind considerat mai conservator, mai rigid. În realitate dreptul trebuie să domolească elanul novator insufficient fundamentat şi argumentat al politicii, să calmeze ofensiva spre o falsă reformă juridică pe care o proclamă puterea politică.

Să nu uităm că exista o mare diferenţă între declaraţiile şi programele sau platformele electorale ale partidelor politice şi posibilitatea reală, imediată şi obiectivă de a elabora norme juridice potrivit acestora. Dreptul are, din acest punct de vedere, mai multă maturitate, are posibilitatea de a filtra, de a selecta propunerile care vin din sfera politicului. La rândul său dreptul tinde să-şi consolideze independenţa, într-adevar relativă, plecând de la faptul că în construcţia sa se recunosc două părţi definite.

Dreptul are o parte STATICĂ, reprezentată de tradiţie, de ansamblul normelor şi instituţiilor juridice reglementate în stabilitate, de personalitate, de forţă în ultimă analiză.

A doua parte a dreptului este cea DINAMICĂ, repreyentată de totalitatea actelor normative prin care sunt reglementate domenii noi; astfel spus este răspunsul pe care dreptul îl oferă la presiunile sociale, la solicitările justificate ale societăţii.

Arta legiuitorului constă tocmai în puterea de a realiza, menţine şi consolida echilibrul între cele două părţi.

Dreptul nostru actual este pus în situaţia de a acţiona, în domeniul legiferării, cu multă maturitate şi chibzuinţă. Este de necontestat faptul că de multe ori activitatea de elaborare a legilor se desfăşoară sub presiunea timpului, dar mai ales sub presiunea forţelor politice. În egală măsură, întregul nostru sistem de drept, este obligat să recepţioneze mesajele care vin din zona dreptului internaţional şi, mai ales, a dreptului comunitar. Ca urmare, legislaţia românească trebuie armonizată cu legislaţia comunitară în domenii doarte diferite: drept penal, drept

procesual penal, drept civil, drept umanitar, drept execuţional penal, drept administrativ, drept comercial, dreptul proprietăţii ntelectuale, drept vamal, drept financiar etc.

C. Principiul corelării sistemuluiactelor normative (principiul articulării sau al armoniei)

Asistăm astăzi la armonizarea dreptului nostru cu dreptul comunitar. Este dincolo de orice îndoială faptul că legislaţia română este ea însăşi construită respectând principiul corelării (articulării) actelor normative.

Actele normalive care există şi acţionează într-un stat se află într-o strânsă legătură între ele. Sistemul actelor normative implică alături de marea diversitate a raporturilor reglementate, multiple legături între părţile ce-l compun.

În procesul de elaborare a actelor normative organele legislative trebuie să pornească de la existenţa legăturilor existente între raporturile sociale care urmează a fi reglementate, cu alte raporturi deja reglementate.

Trebuie luate în calcul toate implicaţiile pe care le produce o nouă reglementare, domeniile afectate, modificările normative pe care acesta le impune, eventualele conflicte de reglementare.

În situaţia în care printr-o lege se reglementează un domeniu, se impune ca şi actele normative cu foţă juridică inferioară legii să fie abrogate ori puse de acord cu noua reglementare.

De exemplu: La data de 12 iunie 1999 a intrat în vigoare Hotărârea Guvernului României nr. 450 privind Normele metodologice de aplicare a Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 88/1997 privind privatizarea societăţii comerciale, cu modificările şi completările ulterioare.

- Prezenţa Hotărâre intră in vigoare odată cu titlul I din Legea nr. 99/1999, privind unele măsuri pentru accelerarea reformei economice (este deci o corelare care vizează intrarea în vigoare a unei Hotărâri de Guvern concomitant cu Dispoziţiile unei legi).

- Pe data intrării în vigoare a preyentei Hotărâri se abrogă Hotărârea Guvernului nr. 55/1998, privind privatizarea societăţilor comerciale şi vânzarea de active, cu excepţia art. 56-60, a anexei nr. 1.1.A şi a anexei nr. 2 (este vorba de o corelare care vizează înlăturarea, abrogarea, unor norme juridice incluse în textul altui act normativ cu aceeaşi forţă juridică, dar nu a tuturor, fiind exceptate cele expres prevăzute).

Principiul corelării sistemului actelor normative trebuie aplicat şi respectat în cele două ipostaze în care el ni se înfăţişează:

- În primul rând, este vorba de corelarea internă a actelor normative, respectiv articularea lor în interiorul sistemului nostru legislativ. De exemplu: legile speciale care cuprind dispoziţiuni penale trebuie corelate cu dispoziţiile Codului Penal şi Codului de Procedură Penal; actele normative privitoare la disponibilizarea unor categorii de salariaţi trebuie corelate cu dispoziţiile Codului Muncii;

- În al doilea rând, este vorba de corelarea externă, respectiv armonizarea actelor normative elaborate de legiuitorul român cu actele normative şi reglementările asemănătoare existente în dreptul comunitar şi în dreptul internaţional. De exemplu: Codul Rutier (legea privind circulaţia pe drumurile publice) trebuie să conţină norme juridice care să nu contravină normelor internaţionale privind efectuarea transporturilor rutiere; Legea română privind producşia, traficul şi consumul de droguri cu dispozişiile Convenţiei ONU privitoare la acest domeniu.

În acest sens, Legea nr. 24 din 27 martie 2000, prevede, in art. 11, următoarele: “actul normative trebuie să se integreze organic în sistemul legislaţiei, scop în care:

a) Proiectul de act normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acelaşi nivel, cu care se află în continuare;

b) Proiectul de act normativ, întocmit pe baza unui act de nivel superior sau poate depaşi limitele competenţei instituite prin acel act şi nici nu poate contraveni principiilor şi dispoziţiilor acestuia;

c) Proiectul de act normativ trebuie să fie corelat cu reglementările comunitare şi cu tratatele internaţionale la care România este parte”.

Dispoziţiile art. 11 fixează regula integrării actului normativ în ansamblul legislaţiei.O alta regulă, care se degajă din conţinutul art. 12, o reprezintă regula unicităţii

reglementării în materie („reglementările de acelaşi nivel şi având acelaşi obiect se cuprind, de regulă, într-un singur act normativ”).

Art. 14 din Legea nr. 24 din 27 martie 2000, consacră regula evitării paralelismelor (“în procesul de legiferare trebuie evitată instituirea aceloraşi reglementări în două sau mai multe normative.”).

D. Principiul accesibilităţii şi economiei de mijloace în elaborarea actelor normative

În paginile anterioare am subliniat faptul că, pentru a devein activă şi a-şi produce efectele, norma juridică cuprinsă într-un act normativ trebuie să fie adusă la cunoştinţtă oamenilor.

Nici un sistem de drept nu admite scuza necunoaşterii legilor, întrucât acestea au fost facute publice într-un limbaj clar, natural, într-un stil potrivit destinatarilor.

Organele legiuitoare trebuie să aibă în vedere faptul că destinatarii normelor juridice sunt oameni cu nivele de cultură diferite, cu posibilităţi mai mult sau mai puţin limitate de înţelegere a mesajului pe care doreşte să-l transmită.

Pentru a preveni situaţiile dificile ce pot să apară în aplicarea normelor juridicce ca urmare a utilizării unui limbaj complicat, preţios şi pretenţios, presărat prea abundent cu neologisme şi expresii academice, înţeles cu oarecare greutate chiar şi de jurişti, legiuitorul trebuie să procedeze aşa cum foarte plastic se exprima Ihering „legiuitorul trebuie să gândească ca un filozof şi să se exprime ca un ţăran”.

Măiestria, arta legiuitorului constă în capacitatea lui de a redacta clar, concis, neechivoc, simplu şi direct textele legilor. Redactat, concis şi riguros textul legii va fi înţeles corect de către oricine. Redactarea în stil stufos, alambicat, cu propoziţii întortochiate şi care utilizează termeni ce nu sunt explicaţi nici în dicţionare, riscă să transforme activitatea legislativă în cu totul altceva.

Principiul accesibilităţii impune din partea legiuitorului respectarea următoarelor cerinţe:

a) În primul rând să aleagă forma exterioară corespunzătoare reglementării pe care doreşte să o elaboreze. Forma exterioară este cea care dă valoare şi forţă juridică actului elaborat, stabileşte poziţia acestuia în sistemul actelor normative şi determină corelaţia lui cu celelalte reglementări. Alegerea formei exterioare depinde de natura (de felul) relaţiilor pe care actul normative le reglementează (relaţiile economice, politice, sociale, cultural etc.).

De exemplu, dacă relaţiile care urmează a fi reglementate fac parte din “domeniul legii”, este obligatoriu ca ele să capete consacrare juridică prin lege şi nu prin alt act normativ.

Organizarea învăţământului, regimul juridic al proprietăţii, organizarea partidelor politice etc., nu pot fi reglementate decât prin legi.

De altfel, păstrarea autorităţii şi poziţiei legii în sistemul de reglementare a relaţiilor sociale este fundamentală şi definitorie pentru un stat de drept.

Distinsul jurist şi sociologz francez Jean Carbonnier nota, cu o vădită amărăciune “Legea nu mai are azi semnificaţia de altădată, ea nu mai este acea maximă de conduită universală, ci un procedeu de guvernare, fapt de natură să-i afecteze autoritatea”. Afirmaţia vizează, în opinia noastră, cel puţin două aspecte: în primul rând faptul că prin lege sunt reglementate relaţiile care, în mod firesc ar trebui să le gasim în alte categorii de acte normative şi în al doilea rând faptul că domenii care ţin în exclusiv de lege sunt reglementate prin ordonanţe sau ordonanţe de urgenţă ale Guvernului. Se produce inevitabil procesul de demonetizare, de devalorizare a legii.

b) În al dilea rând, legiuitorul trebuie să aleagă modalitatea de reglementare, adică metoda de a impune subiectelor de drept conduita prescrisă, cuprinsă în norma juridică.

Acest lucru depinde de specificul relaţiilor sociale, de caracteristicile subiectelor, de natura intereselor ce urmează a fi satisfăcute şi de valorile pe care normele juridice le protejează.

În mod deliberat, legiuitorul alege un gen de conduită şi o metodă specifică de reglementare.

În domeniul reglementărilor specifice dreptului civil, de exemplu, legiuitorul utilizează norme juridice permise, pe când în materiea dreptului penal sau administrativ face apel la normele imperative (prohibitive). Sunt utilizate