Strategii, practici şi inStrumente de finanţare a ... · Astfel, există o mare nevoie de...

cotizații

transparența

donații private

sancțiuni

plafoane exagerate

rapoarte financiare

Strategii, practici

şi inStrumente de finanţare

a partidelor politice

în republica moldova

chișinău, 2016

Studiu

Strategii, practici

şi inStrumente de finanţare

a partidelor politice

în republica moldova

chișinău, 2016

Ambasada Britanica~la Chisina~u

autorii Studiului:Paprocka Daria Bogumila, expertă internaţională Cornelia Călin, expertă naţională, Asociaţia Promo-LEX

la elaborarea Studiului au contribuit:Pavel Postica, Nicolae Panfil, Cristina Chebeş, Irina Corobcenco şi Carolina Bondarciuc

traducere în limba română: „Intart Design” SRLtraducere în limba rusă: „AD LIBITUM” SRLdesign, machetare și tipar: „FOXTROT” SRL

toate drepturile sunt protejate. conținutul Studiului poate fi utilizat și reprodus în scopuri non-profit și fără acordul prealabil al asociației promo-leX cu condiția indicării sursei.

asociația promo-leX str. Dumitru Rîşcanu 11, of. 41, Chişinău, Moldova tel./fax: (+373 22) 45 00 24, 44 96 26 [email protected] www.promolex.md

SE DISTRIBUIE GRATUIT

Studiul este realizat în cadrul Proiectului „Combaterea corupţiei politice în Republica Moldova prin îmbunătăţirea cadrului legal privind finanţarea partidelor politice şi su-pravegherea civică”, finanţat de Ambasada Marii Britanii la Chişinău prin Fondul pentru Buna Guvernare.

Conţinutul Studiului reflectă opinia şi poziţia autorilor şi a Asociaţiei Promo-LEX şi nu reflectă neapărat poziţia Ambasadei Marii Britanii la Chişinău.

3

Cuprins

1. Sumar eXecutiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

2. introducere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

3. metodologie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

4. finanţarea activităţii partidelor politice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

4.1. autofinanțarea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124.1.1. Cotizaţiile de membru . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124.1.2. Alte venituri ale partidelor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

4.2. finanțarea externă . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164.2.1. Transparenţa donaţiilor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174.2.2. Limitele donaţiilor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194.2.3. Donaţiile din partea cetăţenilor Republicii Moldova care

locuiesc peste hotare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204.2.4. Sursele veniturilor partidelor politice – modele observate . . . . . . . 21

4.3. finanțarea publică . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234.3.1. Finanţarea publică şi egalitatea de gen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244.3.2. Finanţarea publică şi aprobarea publică . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

5. managementul financiar al partidelor politice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

5.1. Structura de management financiar a partidelor politice . . . . . . . . . . . . . 29

5.2. cheltuielile partidelor politice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

5.3. corelația dintre finanțarea partidului politic și finanțarea campaniei electorale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

6. controlul şi Supravegherea finanţării partidelor politice . . . . . 37

6.1. controlul financiar intern al partidelor politice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

6.2. autoritatea independentă de reglementare a finanțării partidelor politice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

6.3. Supravegherea de către părțile interesate externe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

liSta recomandărilor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

liSta de abrevieri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

bibliografie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

liSta partidelor politice şi a inStituţiilor care au participat la cercetare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

5

1. sumarexeCutiv

La 9 aprilie 2015, Parlamentul a adoptat o serie de modificări la Legea nr. 294 privind partidele politice, Codul electoral, Codul penal şi contravenţional, conform cărora siste-mul de finanţare a partidelor politice a fost modificat de la finanţarea exclusiv privată la un sistem mixt, în care finanţarea privată este completată cu fonduri din bugetul de stat. Prin urmare, dispoziţiile care reglementează alocările din bugetul de stat urmau să fie aplicabile partidelor eligibile pentru prima dată la 1 ianuarie 2016. Modificările legislati-ve au adus îmbunătăţiri concrete cadrului legal existent, în ceea ce priveşte raportarea, transparenţa şi supravegherea finanţării partidelor politice.

Promo-LEX a decis să implementeze proiectul „Combaterea corupţiei politice în Republica Moldova prin îmbunătăţirea cadrului legal privind finanţarea partidelor politice şi su-pravegherea civică” finanţat de către Ambasada Britanică la Chişinău, prin Fondul pen-tru Buna Guvernare. Proiectul prezintă o analiză a legislaţiei modificate cu privire la finanţarea politică din perspectiva aplicării practicii internaţionale şi a recomandărilor făcute în acest sens. Pentru a obţine o vedere de ansamblu a situaţiei actuale în ceea ce priveşte finanţarea politică în Republica Moldova, Promo-LEX a efectuat 14 interviuri cu reprezentanţii organizaţiilor centrale de partid, 245 de interviuri cu reprezentanţii filia-lelor teritoriale şi alte 3 interviuri cu părţile interesate. Promo-LEX a analizat 43 de sta-tute ale partidelor politice înregistrate, 28 de rapoarte financiare anuale şi 21 de rapoar-te privind finanţarea campaniei electorale pentru alegerile parlamentare din anul 2014, colectând atât date calitative, cât şi date cantitative cu privire la acest subiect. Studiul aspiră să contribuie la procesul de schimbare a sistemului de finanţare a partidelor po-litice în Republica Moldova, prin prezentarea recomandărilor cu privire la acţiunile ne-cesare pentru implementarea cu succes a modificărilor recent adoptate şi identificarea posibilelor necesităţi pentru modificări legislative ulterioare.

Cercetarea în teren şi analiza calitativă a legislaţiei Republicii Moldova relevă trei tipuri de probleme, care necesită o atenţie suplimentară din partea legislativului, actorilor electorali şi a societăţii civile.

În primul rând, Legea nr. 294 impune o serie de cerinţe privind gestionarea şi transparenţa finanţării politice. Studiul Asociaţiei Promo-LEX a relevat faptul că, în majoritatea cazu-rilor, reglementările interne şi structura partidelor politice nu corespund cerinţelor le-gale. Această situaţie este caracteristică în mare măsură partidelor cu resurse financiare şi umane limitate, fiind atribuită totodată slabei conştientizări sau înţelegerii eronate a prevederilor legale. Astfel, există o mare nevoie de instruire, ceea ce ar duce la creşterea capacităţilor partidelor în gestionarea resurselor financiare, dar şi sensibilizarea acesto-ra cu privire la noile reglementări.

În al doilea rând, legislaţia prevede un sistem de evidenţă şi control care să protejeze arena politică a Republicii Moldova de finanţarea ilegală, dependenţa partidelor de un număr limitat de donatori sau supra-cheltuieli, ceea ce ar putea în cele din urmă acoperi

6

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

vocile cetăţenilor obişnuiţi. Sistemul de evidenţă şi control este asigurat prin introduce-rea unor limite privind donaţiile primite sau suma totală a veniturilor pe care un partid le poate obţine din surse private. Problema constă în faptul că, limitele sunt stabilite la niveluri foarte ridicate, acestea servind cu greu scopului lor. Prin urmare, deşi mecanis-mul de verificări reciproce şi păstrarea echilibrului este bine conceput, acesta trebuie consolidat prin stabilirea unor limite mult mai mici pentru donaţii şi, în general, pentru veniturile partidelor.

În al treilea rând, există o serie de prevederi care vizează transparenţa şi controlul finan-ţării partidelor politice. În cazul în care sunt îndeplinite de către partide, aceste prevederi vor asigura transparenţa deplină a procesului de finanţare a partidelor politice. Cu toate acestea, deja la etapa consultărilor Promo-LEX cu partidele politice, acestea au arătat o mare reticenţă faţă de divulgarea evidenţei financiare. De asemenea, raportarea finan-ciară anuală a partidelor politice a fost foarte neregulată până în prezent. Din partidele politice înregistrate, doar 10 şi-au prezentat rapoartele financiare în 2013 şi 18 în 2014. În acelaşi timp, sancţiunile prevăzute pentru nerespectarea obligaţiilor de divulgare nu sunt destul de aspre şi nu pot servi drept un factor de descurajare eficient. Prin urmare, Promo-LEX recomandă ca sancţiunile prevăzute pentru nerespectarea prevederilor care vizează transparenţa financiară a partidelor politice să fie majorate semnificativ.

7

2. introduCere

În anul 2001, Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept (Comisia de la Veneţia) a elaborat Ghidul şi Raportul privind finanţarea partidelor politice, în care a descris situ-aţia generală anterioară introducerii reglementărilor cu privire la finanţarea partidelor politice. „Fiecare partid trebuia să colecteze fonduri cu orice preţ, iar cel mai bogat era şi cel mai puternic – se specifică în document. – Fiindcă nu au existat reguli, şi, prin urmare, nu au existat limite pentru venituri sau cheltuieli, partidele au concurat între ele într-o cursă frenetică pentru a găsi finanţatori, iar firmele contactate au profitat de poziţia dominantă în care se aflau în acel moment cu scopul de a oferi fonduri – în limitele anu-mitor condiţii – acelor partide care le vor transmite mesajul şi le vor proteja interesele.” 1 O astfel de descriere a realităţii dezvăluie o anumită asemănare cu finanţarea partidelor politice din Republica Moldova. Treptat, regulamente care prevăd condiţii de concurenţă echitabilă şi transparenţa finanţării au fost introduse atât în cadrul finanţării campanii-lor electorale, cât şi în finanţarea activităţilor obişnuite ale partidelor politice.

La 9 aprilie 2015, Parlamentul a adoptat o serie de modificări la Legea nr. 294, Codul elec-toral, Codul penal şi contravenţional, conform cărora sistemul de finanţare a partidelor politice a fost modificat de la finanţarea exclusiv privată la un sistem mixt în care finan-ţarea privată este completată cu fonduri din bugetul de stat. Prin urmare, dispoziţiile care reglementează alocările din bugetul de stat urmau să fie aplicabile partidelor eligi-bile pentru prima dată la 1 ianuarie 2016. Modificările legislative au adus îmbunătăţiri concrete cadrului legal existent în ceea ce priveşte raportarea, transparenţa şi suprave-gherea finanţării partidelor politice.

Modificările privind sursele private de finanţare, introducerea finanţării de stat şi in-vestirea Comisiei Electorale Centrale (CEC) cu funcţiile de supraveghere a finanţării partidelor politice, sunt schimbări profunde care vizează transparenţa sporită a finan-ţării partidelor şi, în sens mai larg, asigurarea unei dinamici îmbunătăţite a activităţi-ii partidelor politice. Modificările aduse legislaţiei privind finanţarea partidelor au fost salutate de către Grupul Statelor împotriva Corupţiei (GRECO), care a apreciat faptul că „Republica Moldova are acum un cadru legal menit să asigure transparenţă în finanţarea partidelor politice.” 2

Promo-LEX a decis să implementeze proiectul „Combaterea corupţiei politice în Republica Moldova prin îmbunătăţirea cadrului legal privind finanţarea partidelor politice şi su-pravegherea civică”, finanţat de către Ambasada Britanică la Chişinău, prin Fondul pen-tru Buna Guvernare. Proiectul prezintă o analiză a legislaţiei modificate cu privire la finanţarea politică din perspectiva aplicării practicii internaţionale şi a recomandărilor făcute în acest sens. Pentru a obţine o vedere de ansamblu a situaţiei actuale în ceea ce

1 Comisia de la Veneţia a CE, Ghidul şi Raportul privind finanţarea partidelor politice, CDL-INF (2001)8, Strasbourg, 23 martie 2001. Principii directoare.2 GRECO, Runda a treia de evaluare, Addendum la cel de al doilea Raport de conformitate privind Republica Moldova, Transparenţa finanţării partidelor, Greco RC-III (2015) 8E, 9 decembrie 2015.

8


priveşte finanţarea partidelor în Republica Moldova, Promo-LEX a efectuat 14 interviuri cu reprezentanţii organizaţiilor centrale de partid, 245 de interviuri cu reprezentanţii filialelor teritoriale şi alte 3 interviuri cu părţile interesate. Promo-LEX a analizat 43 de statute ale partidelor politice înregistrate la 1 decembrie 2015, 28 de rapoarte financiare anuale şi 21 de rapoarte privind finanţarea campaniei electorale pentru alegerile parla-mentare din anul 2014, colectând atât date calitative, cât şi date cantitative cu privire la acest subiect. În rezultat, Promo-LEX a organizat o consultare publică cu reprezentanţii partidelor cu privire la constatările şi recomandările de perspectivă înainte de prezen-tarea concluziilor finale ale studiului.

Obiectivele studiului:

1. Analiza reflectării practicilor şi recomandărilor internaţionale în cadrul legal al Republicii Moldova privind finanţarea partidelor politice;

2. Evaluarea stării actuale a finanţării partidelor politice în ţară, nivelul de trans-parenţă şi respectarea prevederilor legale privind veniturile partidelor politice, gestiunea financiară şi raportarea. Evaluarea nivelului de pregătire a partidelor politice de a acţiona în conformitate cu noile reglementări privind finanţarea partidelor;

3. Evaluarea supravegherii finanţării politice, efectuate atât pe plan intern de către partide, dar şi pe plan extern de către organele abilitate cu această competenţă. Analiza rolului jucat de mass-media şi societatea civilă în calitate de actori ex-terni în procesul de supraveghere a finanţării partidelor politice;

4. Elaborarea recomandărilor cu privire la acţiunile necesare pentru implemen-tarea cu succes a modificărilor legislative şi identificarea posibilelor necesităţi pentru modificări legislative ulterioare, a căror promulgare ar fi promovată prin iniţiative de advocacy.

9

3. metodologie

Echipa responsabilă pentru elaborarea studiului a fost formată din 2 experţi în do-meniul finanţării politice (unul naţional şi altul internaţional), o reţea din 35 de mo-nitori raionali şi membrii echipei de bază care au efectuat interviuri cu partidele la nivel central. Activitatea monitorilor a fost supravegheată de coordonatorul reţelei.

Analiza calitativă a conformităţii cadrului legal al Republicii Moldova privind finan-ţarea partidelor politice cu practicile şi recomandările internaţionale a fost efectuată de către expertul internaţional în domeniul finanţării partidelor politice, care a ana-lizat, inter alia, Codul Electoral, Legea nr. 294, Legea privind Curtea de Conturi, pre-cum şi Codul Penal şi Contravenţional, regulamentele şi deciziile relevante ale CEC. Legislaţia menţionată anterior a fost comparată cu practica internaţională şi reco-mandările formulate de Consiliul Europei (CoE), Comisia de la Veneţia şi Organizaţia pentru Securitate şi Cooperare în Europa / Biroul pentru Instituţii Democratice şi Drepturile Omului (OSCE/BIDDO). Analiza a inclus şi recomandări specifice privind finanţarea partidelor politice din Republica Moldova, făcute de CoE şi GRECO, OSCE/BIDDO şi Comisia de la Veneţia.

Evaluarea stării privind finanţarea partidelor politice din ţară a fost efectuată şi prin cercetare în teren. Experţii internaţionali şi naţionali din domeniul finanţării parti-delor politice au elaborat chestionare pentru a colecta date cantitative şi calitative din partea partidelor politice. Un formular a fost conceput pentru interviurile cu per-soanele responsabile de finanţarea partidelor politice la nivel central şi altul pen-tru interviurile realizate în cadrul organizaţiilor teritoriale ale partidelor politice.3 Cercetarea în teren a avut scopul de a arăta corelaţia dintre finanţele partidelor la nivel central şi local. Expertul politic naţional a realizat interviuri la sediile centrale ale partidelor politice şi a instruit 35 monitori regionali, care au contactat persoane-le responsabile de finanţarea partidelor politice la nivelul organizaţiilor raionale şi primare. Interviurile au fost realizate începând cu cea de-a treia săptămână a lunii ianuarie şi până la mijlocul lunii februarie 2016. Ulterior, datele colectate au fost ana-lizate de către ambii experţi în domeniul finanţării partidelor politice.

Promo-LEX a solicitat mai multe documente de la toate 43 de partide politice înre-gistrate la Ministerul Justiţiei şi de la Inspectoratul Fiscal Principal de Stat, cum ar fi statutele partidelor, rapoartele financiare anuale ale acestora, rapoartele financiare privind campania electorală din anul 2014, informaţii despre numărul şi structura membrilor de partid, informaţii despre ţinerea aparatelor de casă şi evidenţa colec-tării cotizaţiilor de membru. Analiza datelor din documentele primite a fost, de ase-menea, inclusă în studiu.

3 În cadrul consultărilor cu Centrul de Instruire şi Cercetare Continuă în Domeniul Electoral, Promo-LEX a adăugat în ambele formulare întrebări cu privire la necesităţile partidelor politice de a fi instruite în recentele modificări legislative.

10


În intervalul de timp cuprins între mijlocul lunii februarie – mijlocul lunii martie 2016, experţii au lucrat asupra analizei documentelor relevante dar şi a datelor ob-ţinute în cadrul interviurilor. În ceea ce priveşte analiza rapoartelor financiare anu-ale ale partidelor politice, studiul s-a bazat pe rapoartele prezentate la Ministerul Justiţiei pentru anii 2014 şi 2013. Valutele utilizate în acest studiu sunt exprimate atât în lei moldoveneşti (MDL), cât şi în Euro (EUR). Calculele sunt efectuate conform cursului 1 EUR = 22,05 MDL – cursul oficial al Băncii Naţionale a Moldovei din 15 martie 2016.

11

4. FinanţareaaCtivităţiipartidelorpolitiCe

În conformitate cu art. 25 din Legea nr. 294, sursele de finanţare a partidelor politice sunt cotizaţiile de membru de partid, donaţiile, subvenţiile de la bugetul de stat şi alte venituri permise de legislaţie. În acest capitol sunt examinate sursele de finanţare a partidelor politice, acestea fiind diferenţiate în surse de autofinanţare, adică generate în interiorul structurii unui partid şi surse externe – donaţii şi fonduri publice. În acest capitol se va examina dacă:

• noua legislaţie permite finanţarea adecvată a partidelor politice, care să le asigu-re îndeplinirea funcţiilor de bază,

• finanţarea publică nu va determina dependenţa prea mare a partidelor politice faţă de banii din bugetul de stat,

• prevederile legale în vigoare garantează independenţa partidelor de influenţa ne-justificată a donatorilor,şi, în sfârşit

• dacă noua legislaţie oferă partidelor posibilitatea de a concura în conformitate cu principiul egalităţii de şanse.

În general, se crede că finanţarea de stat ar putea asigura o egalitate mai mare între partide şi ar limita influenţa ne-justificată asupra acestora, fiindcă nece-sitatea de a atrage finanţare privată va fi mai mică.4 Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei (APCE) pledează cu fermitate pentru finanţarea publică, afir-mând că partidele „trebuie să primeas-

că contribuţii financiare din bugetul de stat pentru a preveni dependenţa de donatorii privaţi şi pentru a garanta egalitatea de şanse între partidele politice”.5 Țările care decid să sprijine partidele politice în activităţile lor obişnuite le consideră drept organe recu-noscute în mod oficial, dat fiind faptul că acestea contribuie la funcţionarea democratică continuă a statului, şi este, prin urmare, rezonabil ca statul să sprijine existenţa lor.6 O astfel de percepţie a rolului unui partid politic poate fi găsită în legislaţia Republicii Moldova, care defineşte partidele politice drept institute democratice ale statului de drept, care promovează valorile democratice şi pluralismul politic, contribuie la forma-

4 Comisia de la Veneţia a CE, Ghidul şi Raportul privind finanţarea partidelor politice, op.cit. şi IDEA Ghid privind finanţarea politică. Institutul Internaţional pentru Democraţie şi Asistenţă Electorală, Stockholm 2014, p. 22–26.5 APCE, Recomandarea 1516 (2001)1, Finanţarea partidelor politice, 8a.ii.6 Comisia de la Veneţia a CE, Ghidul şi Raportul privind finanţarea partidelor politice, op.cit.

„Partidele trebuie să primească contribu-ţii financiare din bugetul de stat pentru a preveni dependenţa de donatorii privaţi și pentru a garanta egalitatea de șanse între partidele politice”

Recomandarea APCE 1516 (2001)1

12


rea opiniei publice (art. 1 alin. (2) din Legea nr. 294).7 Mai mult decât atât, art. 5 alin. (1) din respectiva legeprevede în mod clar că statul susţine partidele politice „în scopul favorizării exercitării calitative a actului de guvernare şi, în scopul de a stabili în mod eficient, prin intermediul acestui exerciţiu, principiul bunăstării publice”.

Unul dintre principiile cheie ale finanţării partidelor politice este ca nivelul sprijinului oferit de stat să nu permită partidelor să se bazeze în totalitate pe fondurile de stat, întrucât aceasta ar putea duce la slăbirea legăturilor dintre partide şi alegătorii lor. Mai mult decât atât, finanţarea partidelor politice prin contribuţii private este, de asemenea, o formă a participării politice. Astfel, legislaţia ar trebui să încerce să ajungă la un echi-libru între încurajarea contribuţiilor moderate şi limitarea contribuţiilor nejustificat de mari.8 Legea nr. 294 prevede că finanţarea partidelor politice şi structurilor acestora are loc din surse private şi din bugetul de stat (art. 5 alin. (1)). Astfel, partidele din Republica Moldova vor putea în continuare ajunge la electoratul lor şi încuraja angajamentul civic în procesul politic.

4.1. Autofinanţarea

4.1.1. Cotizațiiledemembru

În general, cotizaţiile de membru rareori constituie o parte substanţială a venitu-rilor partidelor politice.9 Important este ca legislaţia şi regulamentele interne ale partidelor politice să facă o distincţie clară între cotizaţiile de membru şi do-naţii. Acest lucru este important din ca-uza lipsei unor limite superioare pentru cotizaţiile de membru, iar unele ţări se folosesc de aceasta pentru a ocoli limitele pentru donaţii.

GRECO consideră că, prevederea din ca-drul legal, potrivit căreia donaţiile şi

cotizaţiile urmează să fie înregistrate separat în registrele şi rapoartele financiare ale unui partid, ar putea contribui la limitarea riscului ca acestea să folosească cotizaţiile pe care le primesc din partea membrilor pentru a eluda normele de transparenţă aplicabile donaţiilor.10 În cazul Republicii Moldova, GRECO a recomandat luarea unor măsuri cores-

7 Potrivit OSCE/BIDDO şi Comisiei de la Veneţia, un partid politic este „o asociaţie liberă a persoanelor, unul dintre obiectivele căreia este de a participa la gestionarea afacerilor publice, inclusiv prin prezentarea candidaţilor pentru ale-geri libere şi democratice”. Liniile directoare ale OSCE/BIDDO şi Comisiei de la Veneţia privind Reglementarea Partidelor Politice, adoptate la cea de-a 84-a Sesiune Plenară a Comisiei de la Veneţia, 15–16 octombrie 2010, alineat 9.8 Liniile directoare ale OSCE/BIDDO şi Comisiei de la Veneţia privind Reglementarea Partidelor Politice, adoptate la cea de-a 84-a Sesiune Plenară a Comisiei de la Veneţia, 15–16 octombrie 2010, alineat 159.9 Finanţarea partidelor politice şi campaniilor electorale. Ghid privind finanţarea politică. Institutul Internaţional pen-tru Democraţie şi Asistenţă Electorală (IDEA), Stockholm 2014, p. 213–215.10 Ibidem.

Grupul de state împotriva corupției (GRECO) al Consiliului Europei a recoman-dat Republicii Moldova luarea unor mă-suri corespunzătoare pentru a limita riscul foarte mare ca cotizațiile de membru ale partidelor să poată fi utilizate pentru elu-darea normelor de transparență aplicabile donațiilor.

Raportul GRECO de conformitate privind Republica Moldova, Runda a treia de

evaluare, GRECO RC-III(2013) 2E

13


punzătoare, iar în consecinţă, astfel de prevederi au fost introduse în legislaţia privind finanţarea partidelor politice.11

Obligaţia de a plăti cotizaţii de membru este stipulată în art. 186 al Codului civil, unde se prevede în mod expres că cotizaţiile de membru sunt plăţi obligatorii pentru a asigura în continuare calitatea de membru al partidului politic. Conform datelor din rapoartele financiare pentru anii 2013 şi 2014, doar 4 partide politice (PLDM, PCRM, PNL, PSRM), dintre cele care au depus rapoarte la MJ, au un mecanism practic pentru plata cotizaţiilor de membru. PLDM şi PNL au organizat colectarea cotizaţiilor de membru într-un mod, care să le permită să atragă 40–50% din veniturile provenite din această sursă de venit. PCRM a înregistrat o scădere semnificativă a mărimii cotizaţiilor de membru colectate. În anul 2013 acestea au constituit 22% din veniturile PCRM, în timp ce în anul 2014 – doar 5%. PSRM – în anul 2014 a atras circa 100% din venituri din cotizaţiile de membru.12

Figura 1. Reglementarea cotizațiilor de membru în statutele partidelor

Figura 2. Periodicitatea achitării cotizațiilor de membru

51%

Nu 49%

Da

75%

4%

21%

Modul de achitare al cotizaţiilor

lunar trimestrial anual

Analiză în baza datelor obținute din statutele partidelor politice

Conform art. 25 alin. (3) din Legea nr. 294 „[m]ărimea şi modul de achitare a cotizaţiilor de membru se stabilesc prin statutul partidului politic şi, împreună cu suma totală a coti-zaţiilor acumulate anual de partid, se publică pe pagina web a acestuia şi a CEC”. Această prevedere este detaliată în art. 15 al Regulamentului CEC privind finanţarea partidelor politice, prin care se cere ca în statute să se specifice suma, periodicitatea (nu mai rar decât o dată pe an) şi modul de achitare a cotizaţiilor de membru. Cotizaţia poate să fie o sumă fixă sau un procentaj, spre exemplu din salariul mediu, veniturile membrilor de partid, etc.13

11 Raportul GRECO de conformitate privind Republica Moldova, Runda a treia de evaluare, GRECO RC-III (2013) 2E, 22 martie 2013.12 Nu există date privind PSRM pentru anul 2013.13 Comisia de la Veneţia şi OSCE/BIDDO recunosc cotizaţiile de membru ca sursă legală de venituri ale partidului, cu con-diţia ca mărimea cotizaţiei să nu fie „atât de mare încât să restricţioneze în mod necuvenit posibilitatea de a deveni mem-bru prin natura sa discriminatorie”. Liniile directoare ale OSCE/BIDDO şi Comisiei de la Veneţia privind Reglementarea Partidelor Politice, adoptate la cea de-a 84-a Sesiune Plenară a Comisiei de la Veneţia, 15–16 octombrie 2010, alineat 163. A se vedea şi CDL-AD(2009)002 Codul de bune practici în domeniul partidelor politice adoptat de Comisia de la Veneţia la a 77-a sesiune plenară a sa (Veneţia, 12–13 decembrie, 2008), p. 39.

14


În rezultatul analizei statutelor ale 43 partide politice, s-a constatat că doar jumătate din partidele politice (22 din 43 de partide politice) au reglementat cotizaţiile de membru în statutele lor – PSRM, PL, PPPNT, PPCNM, PDM, PCRM, PPPAM, PSM, PLD, MSPFN, PPPFP, PPNOI, PPPN, PE, PMUEM, PPSM, PAD, PPPR, PPP, PPMPPUV, PPPPEM, PPPVE (a se vedea Figura 1: Reglementarea cotizației de membru în statutele partidelor).

Referitor la cealaltă jumătate – 18 partide (PNL, PC, PMAE, MSPRRM, PPM, PLDM, PPCD, PSD, MSPRR, PM, PPUCM, PPPPDM, PP MPA, PPPPRM, PP DA, PRM, PPPLR, PP PSP) re-glementează statutul de membru în regulamentele interne (Consiliul Politic Naţional, Birourile Permanente ale partidelor politice, Consiliul Republican al partidului, Consiliul Naţional de Coordonare, etc.), iar 3 partide (MP SN, PPUM, PRM) nu au nicio prevede-re statutară referitor la cotizaţiile de membru. Mărimea stabilită în statute a cotizaţiei de membru variază între 5 şi 100 lei. Unele partide au optat pentru stabilirea cotizaţiei de membru ca procent din salariul mediu (a se vedea Figura 3: Mărimea cotizațiilor de membru).

Cotizaţiile de membru sunt colectate lunar, trimestrial sau anual. Două partide nu au reglementat periodicitatea achitării cotizaţiilor de membru (a se vedea Figurile 2 şi 4: Periodicitatea achitării cotizațiilor de membru).

Figura 3. Mărimea cotizațiilor de membru


În Codul bunelor practici în materie electorală al Comisiei de la Veneţia se recunoaşte faptul că, neachitarea cotizaţiilor de membru poate constitui temei pentru excluderea din partid.14 Două dintre partidele politice intervievate de Promo-LEX – PCRM şi PPUCM, au măsuri disciplinare pentru neachitarea cotizaţiilor, însă nici una dintre ele nu a recurs la excluderea membrilor din partid. Mai mult decât atât, 6 partide – PPPPEM, PPPNT,

14 CDL-AD(2009)002 Codul de bune practici în domeniul partidelor politice adoptat de Comisia de la Veneţia la a 77-a sesiune plenară a sa (Veneţia, 12–13 decembrie, 2008), punctul 39.

15


PPPN, PPSM, PSD, PSRM oferă posibilitatea scutirii de la achitarea cotizaţiei de mem-bru sau achitarea unei cotizaţii mai mici, ceea ce este în conformitate cu bunele practici internaţionale.15

Figura 4. Periodicitatea achitării cotizațiilor de membru

• PPCD, PPDA • PMUEM, PPSM, PAD, PP PR, PP MPPUV, PSP

• PNT, PDM, PCRM

• PPPAM, PSM, PPCD, MSP FN, PPPN, PE

• PL

TRIMESTRIAL LUNAR

N/A ANUAL


Deşi legislativul nu a stabilit limite pentru cotizaţiile de membru, menţionând doar că acestea trebuie să respecte principiul echităţii (art. 16 din Regulamentul CEC privind finanţarea activităţii partidelor politice), legislaţia prevede un plafon pentru sursele fi-nanciare pe care un partid le poate colecta din cotizaţii de membru şi donaţii, şi anume 0,3% din veniturile prevăzute în bugetul de stat pentru anul respectiv (Art. 26 alin. (1) din Legea nr. 294 şi art. 13 din Regulamentul CEC). În cazul în care nivelul mediu al veni-turilor anuale la bugetul de stat al Republicii Moldova constituie 30 miliarde lei, plafonul pentru cotizaţiile de membru şi donaţii se stabileşte la nivelul de circa 90 milioane lei pe an pentru fiecare partid, care este cu siguranţă unul ridicat, mai ales luând în con-siderare faptul că partidele vor fi sprijinite şi din finanţare publică, la nivelul sumei de aproximativ 40 milioane lei.16

reComandare:Legislativultrebuiesăiaînconsiderarecoborâreaplafonuluicotizațiilordemembrușialdonațiilorcolectateanualdela0,3%dinveniturilebugetuluidestatla0,2%,pen-truapreveniinfluențanejustificatăasectoruluiprivatasuprapartidelorpoliticedinMoldova.

15 Orice cotizaţie de membru trebuie să fie de o mărime rezonabilă. Se încurajează oferirea de scutiri de la achitarea cotizaţiei în cazul unor dificultăţi financiare pentru a nu limita posibilitatea de a deveni membru al partidului doar la persoanele înstărite. De asemenea, scutirea poate fi calculată pe o scară progresivă, pentru a ţine cont de particularităţile fiecărui caz în parte. Cel puţin, în cazurile în care se solicită cotizaţii de membru, crearea diferitor categorii de membri va permite persoanelor care nu doresc sau nu pot achita cotizaţia de membru să devină asociaţi sau să se implice într-un nu-măr limitat de activităţi ale partidului. Liniile directoare ale OSCE/BIDDO şi Comisiei de la Veneţia privind Reglementarea Partidelor Politice, adoptate la cea de-a 84-a Sesiune Plenară a Comisiei de la Veneţia, 15–16 octombrie 2010, alineat 164.16 Proiectul de lege a bugetului de stat 2016 (http://gov.md/sites/default/files/document/attachments/intr05_63.pdf).

16


4.1.2. Alteveniturialepartidelor

Liniile directoare ale OSCE/BIDDO şi Comisiei de la Veneţia privind Reglementarea Partidelor Politice prevede că „partidele care generează un venit prin vânzarea de măr-furi sau materiale care au legătură cu partidul trebuie să fie în măsură să utilizeze aceste fonduri pentru campaniile şi activităţile lor. Deşi astfel de venituri trebuie utilizate cu respectarea cerinţelor privind cheltuielile şi dezvăluirea informaţiilor, aceasta nu ar tre-bui limitată în alt mod prin legislaţia din domeniu.” 17

Legea nr. 294 permite partidelor să dispună de mijloace de informare în masă proprii şi să desfăşoare activitate editorială (art. 17 alin. (2) (c)). Mai mult decât atât, art. 24 din Lege permite partidelor politice să deţină bunuri cu titlu de proprietate atât timp cât sunt utilizate doar pentru realizarea sarcinilor statutare ale partidului. Aceleaşi fonduri, utilizate exclusiv pentru sarcinile prevăzute în statutele partidelor, sunt reiterate în art. 24 alin. (3) din Legea privind finanţarea partidelor politice şi art. 12 (c) din Regulamentul CEC, care enumeră printre finanţarea privată a partidelor politice” alte venituri din ac-tivitatea de publicare, activităţi legate direct de gestionarea proprietăţii, precum şi alte activităţi generatoare de venituri pentru nevoile partidului”.

Conform studiului Promo-LEX, partidele rareori obţin venituri din sursele menţionate în articolele de mai sus: nici un partid politic nu a raportat că ar deţine surse media, 1 partid (PCRM) deţine proprietăţi proprii, 3 partide (PCRM, PPPN, PSRM) au în posesie ziare de partid şi 4 partide (PCRM, PL, PLDM, PPPN) au raportat propriile lor mijloace de transport. Conform rapoartelor financiare, doar 1 partid (PCRM) a obţinut venituri din gestionarea proprietăţilor imobiliare, de la 3% în anul 2013 la 1% în anul 2014.

4.2. Finanţarea externăOSCE/BIDDO şi Comisia de la Veneţia afirmă că, „legislaţia trebuie să prevadă ca toate partidele politice să fie finanţate, cel puţin parţial, prin mijloace private, ca expresie a unui sprijin minim”.18 Însă, în scopul de a proteja arena politică de influenţa nejustificată a donatorilor privaţi, statele trebuie: să prevadă ca donaţiile să fie publice, să ia în con-siderare introducerea plafoanelor pentru mărimea donaţiilor şi, prin urmare, să adopte măsuri pentru a împiedica eludarea plafoanelor introduse.19

Legislaţia, de asemenea, clasifică donaţiile în funcţie de donator – donaţii de la persoane juridice şi fizice (art. 26 alin (1) – 26 alin (5) din Legea nr. 294). Donaţiile de la persoanele fizice, inclusiv membrii de partid, reprezintă principala sursă de venituri a partidelor po-litice din Republica Moldova. În plus, ponderea veniturilor care constituie donaţii private pare să fie în creştere. Această pondere a crescut în 2014 spre deosebire de 2013, de la 55% la 76% ţînând cont de faptul că 2014 a fost an electoral iar numărul de partide care

17 Liniile directoare ale OSCE/BIDDO şi Comisiei de la Veneţia privind Reglementarea Partidelor Politice, adoptate la cea de-a 84-a Sesiune Plenară a Comisiei de la Veneţia, 15–16 octombrie 2010, alineat 167.18 Ibidem, alin. 170.19 Recomandarea Rec (2003) 4 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei pentru statele membre cu privire la reguli-le generale contra corupţiei în finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale. Art. 3 (b) şi APCE, Recomandarea 1516 (2001)1, Finanţarea partidelor politice, 8 a. v.

17


au înregistrat astfel de contribuţii a crescut de mai mult de 2 ori. O legătură invers pro-porţională poate fi remarcată în compararea donaţiilor din partea persoanelor juridice. Luate în dinamică, ponderea lor a scăzut cu 8% în 2014, deşi în 2013 au fost evidenţiate mai puţine partide care au avut astfel de contribuţii.

Potrivit rapoartelor financiare anuale ale partidelor politice, în anul 2014, pentru 7 din cele 18 partide politice caree au prezentat rapoarte financiare (PPMPA, PDM, PPPFP, PL, PPPLR, PRM şi PPR), donaţiile de la persoane fizice au constituit 100% din venituri, în timp ce pentru altele 2 (PCRM şi PPPVE) – 90% din venituri, pentru 3 partide (PLDM, PPPN, PNL) ponderea donaţiilor din partea persoanelor fizice a fost de 60–65% şi pentru alte 2 partide (PPCD, PPCNM) ea a constituit 30–40%.

Ponderea donaţiilor din partea persoanelor fizice la bugetul partidelor politice a fost semnificativ mai mică în anul 2013. Trei partide (PL, PMUEM şi PRM) au obţinut 100% din veniturile lor din donaţii. Alte patru (PCRM, PLDM, PNL şi MPA) – 50–65% din veni-turile lor.

Privitor la donaţiile din partea persoanelor juridice, în anul 2013 doar 2 partide (PPMPA – 53% şi PCRM – 12%) au raportat astfel de donaţii. În anul 2014, patru partide au raportat donaţii din partea persoanelor juridice, constituind următoarele cote din veniturile aces-tora: PLDM – 0,2%, PPPLR – 0,5%, PPCD – 5%, PPCNM – 18%, PPPVE – 9%.

În timpul interviurilor cu Promo-LEX, majoritatea reprezentanţilor partidelor politice de la nivel central au fost de părere că persoanele juridice sunt reticente în a face donaţii partidelor politice, din teama de organele de control fiscal şi astfel ei nu au oferit infor-maţii substanţiale care ar contura acest segment de contribuţii. Pe de altă parte, la nivel teritorial, 30% dintre respondenţi au informat Promo-LEX că colectează donaţii din par-tea persoanelor juridice (dintre acestea – la nivel raional – 21%, primar – 9%).

4.2.1. Transparențadonațiilor

Potrivit Recomandării Rec (2003)4 a Comitetului de Miniştri al CE pentru sta-tele membre cu privire la regulile gene-rale contra corupţiei în finanţarea parti-delor politice şi a campaniilor electorale „[s]tatele vor cere ca în registrele contabi-le ale partidelor politice să fie specificate toate donaţiile primite de către partide inclusiv natura şi valoarea fiecărei dona-ţii. În cazul donaţiilor ce depăşesc o anu-mită valoare, finanţatorii vor fi identifi-caţi în datele de evidenţă”.20

În cazul Republicii Moldova, recomandarea GRECO a fost de a solicita ca toate donaţiile primite de către partidele politice în afara campaniilor electorale, care depăşesc o anu-

20 Recomandarea Rec (2003)4 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei pentru statele membre cu privire la regu-lile generale contra corupţiei în finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale. Art. 12.

Art. 27 din Legea privind partidele politice, în conformitate cu GRECO REC-III (2013) 2E, obligă partidele politice să ducă evidenţa donaţiilor primite, inclusiv identitatea do-natorului și suma donată, și interzice do-naţiile anonime.

Raportul GRECO de conformitate privind Republica Moldova, Runda a treia de evaluare

18


mită sumă, la fel şi identitatea donatorilor, să fie prezentate autorităţilor de supraveghe-re şi să fie făcute publice.21 În conformitate cu această recomandare, art. 27 din Legea nr. 294 asigură aceste cerinţe.22

Legislaţia Republicii Moldova distinge donaţiile în funcţie de caracterul acestora: donaţii în bani şi în natură. Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei în Recomandarea sa Rec (2003)4 pentru statele membre cu privire la regulile generale contra corupţiei în finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale pledează ca donaţiile în bani sau în natură să fie înre-gistrate în registrele contabile ale parti-delor politice, astfel încât să se arate cu precizie valoarea finanţării primite de că-tre partid.23

Potrivit art. 26 alin. (8) din Legea nr. 294 „fiecare partid politic trebuie să deschi-dă un cont bancar special, unde vor fi

transferate toate contribuţiile băneşti ce îi sunt acordate, inclusiv donaţiile şi cotizaţiile de membru”, iar datele privind contul bancar se plasează pe pagina web a partidului. Referitor la donaţiile în natură, GRECO a menţionat în Raportul de conformitate privind Republica Moldova că prevederile privind înregistrarea donaţiilor şi serviciilor în natură acordate în condiţii avantajoase sau a obligaţiilor financiare sunt în conformitate cu re-comandările acestuia.24

Până la 15 martie 2016 doar un partid (PPEM) a plasat rechizitele bancare pe pagina sa oficială astfel încât orice persoană interesată poate cu uşurinţă accesa datele re-spective şi dona partidului. Potrivit GRECO, „evidenţa vărsării donaţiilor dar şi a chel-tuielilor partidelor prin sistemul bancar nu doar asigură transparenţa, dar cel mai important – trasabilitatea.

reComandare: Înregistrarea electronică a donațiilor și cotizațiilor de membru trebuieimplementată respectând, totodată, prevederile cu privire la protecția datelor cu caracterpersonal.

21 Raportul GRECO de conformitate privind Republica Moldova, Runda a treia de evaluare, GRECO RC-III (2013) 2E, 22 martie 2013.22 În mod similar, Recomandarea Rec (2003)4 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei prevede „la fel de importan-tă este identitatea donatorului în cazul în care donaţia depăşeşte o anumită valoare, întrucât astfel de donaţii pot influenţa atitudinea şi acţiunile partidului sau pot limita accesul factorilor de decizie la aceste partide.” A se vedea: Recomandarea Rec (2003) 4 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei pentru statele membre cu privire la regulile generale contra corupţiei în finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale.23 Ibidem.24 Raportul GRECO de conformitate privind Republica Moldova, Runda a treia de evaluare, GRECO RC-III (2013) 2E, 22 martie 2013.

CEC va înainta Inspectoratului Fiscal Principal de Stat de pe lângă Ministerul Finanțelor un demers privind verificarea provenienței donațiilor, ce depășesc suma de 75 mii lei. CEC, după necesitate, va soli-cita Curții de Conturi efectuarea unui con-trol al surselor de venit, al corectitudinii evidenței conform destinației a cheltuieli-lor de către partidele politice.

Art. 27 din Regulamentul CEC privind finantarea partidelor politice

19


4.2.2. Limiteledonațiilor

Există mai multe motive pentru introducerea limitelor pentru donaţii. În primul rând, în proiectarea oricărui sistem de finanţare politică, este important ca banii să nu prevaleze asupra opiniilor cetăţenilor, iar în al doilea rând – care este de fapt o urmare a primei condiţii – este important ca posibilităţile de influenţă nejustificată şi corupţie să fie limi-tate. Pentru atingerea acestor obiective, limitele pentru donaţii trebuie să fie stabilite la un nivel care ar încuraja partidele politice să caute mai mulţi donatori, decât să depindă doar de câţiva.

Art. 26 alin. (4) şi 26 alin. (5) din Legea nr. 294 introduc limitele pentru donaţiile pe care le pot face persoanele fizice şi juridice. Cu toate acestea, deşi introducerea plafoanelor pentru donaţii este în conformitate cu recomandările internaţionale, nivelul la care aces-tea au fost stabilite în legislaţia Republicii Moldova generează preocupări cu privire la capacitatea acestora de a-şi atinge scopul. Potrivit prevederilor legii, donaţiile făcute de o persoană fizică unui sau mai multor partide politice într-un an bugetar nu pot depăşi în total suma a 200 de salarii medii lunare pe economie stabilite pe anul respectiv; pentru persoanele juridice această limită este de 400 de salarii medii lunare. La etapa elaborării modificărilor la Legea nr. 294, s-a stabilit un plafon pentru donaţii la nivelul a 20 şi 40 de salarii medii pentru persoanele fizice şi juridice, respectiv, dar în cadrul procesului legislativ, aceste limite au fost ridicate de zece ori în timpul adoptării modificărilor la Legea nr. 294.25

În condiţiile în care limitele donaţiilor au fost stabilite la nivelul a 200 şi 400 de sa-larii medii pentru persoane fizice şi juridice, iar în anul 2016, când salariul mediu în Republica Moldova a fost calculat la nivelul sumei de 5 050 lei, plafonul donaţiilor se ri-dică la 1 010 000 lei pentru o persoană fizică şi 2 020 000 lei pentru o persoană juridică. Este puţin probabil că stabilirea unor astfel de niveluri ridicate va servi scopului lor de diversificare a surselor de donaţii ale partidelor politice.

Parlamentul a introdus, de asemenea, o limită pentru venitul anual al unui partid politic din cotizaţiile de membru şi donaţii. Suma luată în comun nu poate depăşi echivalen-tul a 0,3% din veniturile prevăzute în bugetul de stat pentru anul curent.26 Având în vedere nivelul aproximativ de 30 miliarde lei al veniturilor anuale la bugetul de stat al Republicii Moldova pentru anul 2015, plafonul pentru cotizaţiile de membru şi donaţii se stabileşte la nivelul maxim de circa 90 milioane lei anual pentru fiecare partid politic. Această limită generoasă, împreună cu plafonul ridicat pentru donatori, are drept re-zultat o situaţie, descrisă de Secretarul General al International IDEA, Yves Leterme, ca „o tendinţă profund îngrijorătoare a banilor în politică, care acoperă vocile cetăţenilor obişnuiţi”.27 Totuşi, partidele politice trebuie să dispună de resurse financiare pentru a-şi îndeplini funcţiile de bază, sumele cu care acestea operează nu pot fi atât de categoric detaşate de nivelul veniturilor cetăţenilor pe care îi reprezintă.

25 Ibidem, alin. 56 şi 57.26 Art. 26 alin. (3) din Legea privind partidele politice şi art. 13 din Regulamentul CEC.27 Funding of Political Parties and Election Campaigns. A Handbook on Political Finance (Finanţarea partidelor politi-ce şi campaniilor electorale. Ghid privind finanţarea politică). Institutul Internaţional pentru Democraţie şi Asistenţă Electorală (IDAE), Stockholm 2014, p. IV.

20


reComandare:Parlamentultrebuiesăreflectezeasuprarestabiliriiprevederilorcarepre-vedeauplafoanepentrudonațiidinparteapersoanelorfiziceșiacelorjuridicelanivelula20și,respectiv,40desalariimedii.Încazurileexcepționaleîncaredonațiiledepășescplafoanelestabilite,acesteaartrebuisăfieacceptatecuaprobareainstituțieiresponsabiledecontrolulfinanciaralpartidelorpolitice.

reComandare:Legislativultrebuiesăexaminezeposibilitateadeamicșoralimitapentruvenitulanualalpartiduluipoliticdinsurseprivate.

4.2.3. DonațiiledinparteacetățenilorRepubliciiMoldovacarelocuiescpestehotare

Comitetul de Miniştri al CoE recomandă ca statele, în mod specific, să limiteze, să in-terzică sau să reglementeze donaţiile de la donatorii externi, pentru a proteja ţara viza-tă împotriva unor influenţe externe nepotrivite.28 De asemenea, Comisia de la Veneţia recunoaşte că legislaţia naţională poate interzice donaţiile din anumite surse.29

În acelaşi timp, Comisia de la Veneţia, în Ghidul şi Raportul său privind finanţarea parti-delor politice, stipulează:

Partidele politice pot primi donații financiare private. Donațiile din partea statelor sau întreprinderilor străine trebuie, totuși, să fie interzise. Această interdicție nu ar trebui să împiedice donațiile financiare din partea cetățenilor care locuiesc în străinătate.

Ghidul și Raportul Comisiei de la Veneția privind finanţarea partidelor politice

Conform art. 26 alin. (6) lit. b) din Legea nr. 294, finanţarea, prestarea unor servicii cu titlu gratuit ori susţinerea materială sub orice formă a partidelor politice este interzisă cetăţenilor Republicii Moldova cu venituri obţinute din afara ţării. Observatorii OSCE/BIDDO, în timpul alegerilor locale din Republica Moldova din anul 2015, au identificat faptul că „cetăţenii nu pot dona veniturile obţinute în afara ţării, ceea ce poate constitui o restricţie disproporţionată privind participarea politică” şi au recomandat revizuirea interdicţiei privind donaţiile din afara ţării.30 Având în vedere motivele pentru interzi-cerea donaţiilor din afara ţării în Republica Moldova, trebuie să recunoaştem că situaţia

28 Recomandarea Rec (2003)4 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei pentru statele membre cu privire la regu-lile generale contra corupţiei în finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale. Art. 7. Note explicative „Acest articol permite statelor să reglementeze donaţiile din partea finanţatorilor externi într-un mod mai strict decât donaţiile interne sau să le interzică pe deplin. Această prevedere este justificată de faptul că finanţatorii externi pot exercita o influenţă necorespunzătoare asupra vieţii politice a unei ţări. Mai mult, identitatea unui donator străin sau originea do-nării poate fi mai dificil de verificat. O donaţie poate fi definită ca «străină» în cazul în care provine din străinătate sau în cazul în care este făcută de către un non-cetăţean.”29 CDL-AD(2009)002 Codul de bune practici în domeniul partidelor politice, adoptat de Comisia de la Veneţia la a 77-a sesiune plenară a sa (Veneţia, 12–13 decembrie 2008), punctul 40.30 Raportul final al misiunii limitate de observare a alegerilor a OSCE/BIDDO, Alegerile locale din Republica Moldova, 14 şi 28 iunie 2015.

21


din această ţară, unde aproximativ 554 000 din populaţie lucrează în străinătate31, este una deosebită, iar această interdicţie privează o bună parte din cetăţeni de posibilitatea de a participa activ în viaţa politică a ţării lor.

reComandare:LegislativularputeaexaminaposibilitățilelegalecarearpermitecetățenilorRepubliciiMoldovastabilițipestehotaresăsusținăfinanciarpartidelepoliticedupăpropriaalegere,celpuținînbazaunuiplafonminimacceptat,fărărisculdeaexpunearenapoliticădinRepublicaMoldovalainfluențeexternenepotrivite.

4.2.4. Surseleveniturilorpartidelorpolitice–modeleobservate

În ajunul introducerii finanţării partidelor politice din bugetul de stat, potrivit datelor din rapoartele anuale pentru anii 2013–2014 ale partidelor politice, prezentate Ministerului Justiţiei, resursele financiare ale partidelor politice se bazează în mare parte pe donaţii, în timp ce colectarea cotizaţiilor de membru este tratată ca o sursă marginală de venit.

O analiză comparativă a datelor din rapoartele financiare anuale, împreună cu informa-ţiile obţinute în urma interviurilor, relevă că principala sursă de finanţare privată o con-stituie donaţiile din partea persoanelor fizice, inclusiv membrii partidului. În cazul a 10 partide, acest tip de donaţii constituie 73% din veniturile anuale. Al doilea segment de finanţare, conform analizei, sunt cotizaţiile de membru, care constituie aproximativ 38% din veniturile a 8 partide, în timp ce al treilea segment reprezintă donaţiile din partea persoanelor juridice, care, în cazul a 4 partide politice, constituie 13% din venituri. Doar 2 partide – PLDM şi PSRM – au recurs la colectarea de venituri din evenimente publi-ce organizate în acest sens, un partid – MSPFN – din activitatea de publicare şi altul – PCRM – din gestionarea proprietăţilor (a se vedea Figura 5: Sursele veniturilor partidelor politice pentru anii 2013–2014, Figura 6: Sursele veniturilor pentru fiecare partid politic pentru anul 2013 şi Figura 7: Sursele veniturilor pentru fiecare partid pentru anul 2014).

31 Całus K., Migration Between the EU, V4 and Eastern Europe: the Present Situation and Possible Future (Migrația între UE, V4 şi Europa de Est: situația actuală şi viitorul posibil). Perspectiva Republicii Moldova, în: ed. Jaroszewicz M., Lesińska M., Forecasting Migration between the EU, V4 and Eastern Europe, Impact of Visa Abolition (Previziunile migrației între UE, V4 şi Europa de Est, Impactul abolirii vizelor), Centrul pentru Studii Estice, Varşovia, iulie 2014, p. 183.

22


Figura 5. Sursele veniturilor partidelor politice pentru anii 2013–2014, %

36,51

54,7

7,88 0,29

24,24

75,59

0,01 0,14

Cotizaţii Donaţii pers. fizice Donatii pers. jurid. Alte venituri

2013 (%) 2014 (%)

Analiză bazată pe rapoartele financiare anuale prezentate de către partidele politice la MJ

Figura 6. Sursele veniturilor pentru fiecare partid politic pentru anul 2013, %

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

PPPNT

PDM

PRM

MPA

PNL

PSD

PL

PCRM

PMUEM

PLDM

PPPNT PDM PRM MPA PNL PSD PL PCRM PMUEM PLDM Cotizaţii (%) 0 0 0 0 46 97 0 20 0 50 Donaţii pers. fizice (%) 0 100 100 47 54 0 100 65 100 50 Donaţii pers. juridice (%) 0 0 0 53 0 0 0 12 0 0 Venit admin. proprietăţii (%) 0 0 0 0 0 0 0 3 0 0 Alte venituri (%) 0 0 0 0 0 3 0 0 0 0


23


Figura 7. Sursele veniturilor pentru fiecare partid pentru anul 2014, %

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

PC, PMUEM, PM PLR

PPCD PPR

PRM PFP

MPA PP CNM

PNL PVE

PL PPPN

PCRM PSRM PDM

PLDM

PC,PMUEM,

PM PLR PPCD PPR PRM PFP MPA PP CNM PNL PVE PL PPPN PCRM PSRM PDM PLDM

Cotizaţii 0 0 0 0 0 0 0 50 43 0 0 0 5 100 0 40 Donaţii pers. fizice 0 99 43 99 100 100 100 32 57 91 100 65 93 0 100 60 Donaţii pers. juridice 0 1 5 0 0 0 0 18 0 9 0 0 0 0 0 0 Venit admin. proprietăţii 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 Alte venituri 0 0 52 1 0 0 0 0 0 0 0 35 1 0 0 0


4.3. Finanțarea publicăArt. 27 alin. (1) din Legea nr. 294 stipulează că suma de bani destinată finanţării parti-delor politice nu trebuie să depăşească 0,2% din veniturile bugetului de stat. În cazul în care nivelul mediu al veniturilor anuale la bugetul de stat al Republicii Moldova constitu-ie 30 miliarde lei, plafonul sumei care poate fi destinată finanţării partidelor politice este stabilit la un nivel de aproximativ 40 milioane lei.

Promo-LEX a încercat să calculeze aproximativ cheltuielile partidelor politice suportate în ultimii 4 ani (2012–2015). La baza acestor calcule au stat rapoartele financiare anuale din anul 2013 şi 2014, dar şi rapoartele financiare privind campania alegerilor locale din anul 2015. Datele pentru anul 2012 (an neelectoral) au fost extrapolate cu datele din anul 2013, unde veniturile au constituit circa 10 milioane MDL, (de asemenea, an neelectoral) şi adăugate la datele din anul 2014 – 155 mln MDL (an electoral), precum şi la datele din campania electorală din anul 2015 – 82 milioane MDL.

Astfel, cumulativ în perioada anilor 2012–2015, partidele politice au suportat cheltuieli de circa 267 milioane de lei. Pe de altă parte, potrivit proiectului de lege privind finanţarea publică a partidelor politice, partidele politice vor primi aproximativ 40 milioane MDL din bugetul de stat în 2016. Respectiv, pentru 4 ani care ar corespunde unui ciclu regulat (non-electoral) acestea ar beneficia de alocaţii în valoare de circa 160 milioane lei. Aceste alocaţii ar acoperi circa 60% din cheltuielile declarate de partidele politice în ultimii 4 ani (inclusiv cheltuielile de campanie) şi constituie, în consecinţă, o cotă acceptabilă a

24


cheltuielilor partidelor, ce nu ar determina dependenţa excesivă a acestora de finanţarea de stat.

4.3.1. Finanțareapublicășiegalitateadegen

Declaraţia Comitetului de Miniştri al CoE „Să facem ca egalitatea de gen să devină reali-tate” recomandă iniţierea unei acţiuni pozitive sau adoptarea unor măsuri speciale cu scopul de a asigura o participare echilibrată, inclusiv a femeilor şi bărbaţilor, în luarea deciziilor politice şi publice.32

Finanţarea publică a partidelor politice oferă posibilitatea de a crea reglemen-tări care să sporească egalitatea de gen în viaţa politică. „Deşi este important să respectăm libera funcţionare internă a partidelor atunci când acestea îşi selec-tează candidaţii şi îşi aleg platformele, finanţarea publică poate fi restricţionată în funcţie de respectarea unui set de obligaţii fundamentale” – au menţionat

OSCE/BIDDO şi Comisia de la Veneţia.33

La etapa de elaborare a modificărilor la Legea nr. 294, proiectul prevedea stimulente fi-nanciare pentru echilibrul de gen în valoare de 20% din suma totală calculată a fonduri-lor publice, proporţional cu performanţele înregistrate atât la alegerile parlamentare, cât şi la cele locale generale. Aceste măsuri, însă, nu au fost aprobate, ratând astfel oportuni-tatea de a utiliza finanţarea publică pentru a spori egalitatea de gen în partidele politice.

Referitor la regulamentele interne ale partidelor politice, au fost create organizaţii de tineret şi organizaţii ale femeilor în 14 partide politice (MPA, MSPR, PCRM, PDA, PDM, PL, PLDM, PNL, PPNOI, PPCNM, PPPPEM, PPRM, PSRM şi PPPVE). Conform informaţiilor comunicate în cadrul interviurilor de către partidele politice – în medie, 40% dintre membrii partidelor politice sunt femei, adică de 2 ori mai mult decât ponderea femeilor în Parlament, unde cele 21 de femei deputate constituie 20,8% din legislativ. Totuşi, doar 3 partide din cele 14 intervievate (PL, PLDM şi PCRM) au informat Promo-LEX că datele

32 Declaraţia Comitetului de Miniştri: Making gender equality a reality (Egalitatea de gen devenită realitate), CM (2009) 68, final 6 mai 2009, a 119-a sesiune a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei (Madrid, 12 mai 2009).33 Exemple de astfel de cerinţe se găsesc în legislaţia Croaţiei şi Sloveniei. O cerinţă pentru asigurarea egalităţii de gen poate fi legiferată în legătură cu finanţarea politică, întrucât finanţarea publică nu reprezintă un drept al partidelor poli-tice, ci un avantaj oferit acestora. Conform Recomandării privind participarea echilibrată a femeilor şi bărbaţilor în proce-sul decizional politic şi public, op.cit., nota 55, Anexă, alin. A (3)–(4): „Statele membre trebuie să reflecteze asupra adoptă-rii unor reforme legislative cu scopul de a implementa niveluri de paritate pentru candidaţii la alegerile locale, regionale, naţionale şi supranaţionale. Dacă liste proporţionale deja există – să reflecteze asupra introducerii sistemelor de numire pe liste a femeilor şi bărbaţilor în mod alternativ, asupra acţionării prin intermediul finanţării publice a partidelor politice cu scopul de a le încuraja pe acestea să promoveze egalitatea de gen.” Liniile directoare ale OSCE/BIDDO şi Comisiei de la Veneţia privind Reglementarea Partidelor Politice, adoptate la cea de-a 84-a Sesiune Plenară a Comisiei de la Veneţia, 15–16 octombrie 2010, alineat 191.

Alocarea mijloacelor financiare în funcție de sprijinul acordat de partid candidatelor nu poate fi considerată o practică discrimi-natorie, ci ar trebui privită din perspectiva necesității de a lua măsuri speciale pentru a spori egalitatea de gen în politică.

Art. 4, CEDAW

25


privind membrii lor sunt dezagregate pe genuri34, celelalte partide au putut doar să ofere date aproximative. La nivel teritorial, doar 21% dintre respondenţi au putut oferi date exacte despre ponderea femeilor în organizaţiile teritoriale, în timp ce 67% au oferit date aproximative, iar 9% – nu au putut oferi niciun fel de informaţii.

Din totalul celor 43 de partide înregistrate la Ministerul Justiţiei, doar într-un caz, parti-dul politic este condus de o femeie (PNL).35 Femeile se află într-o poziţie dezavantajoasă din punctul de vedere al accesului la fondurile electorale. Conform Centrului Parteneriat pentru Dezvoltare, chiar dacă numărul femeilor candidate în cursa pentru alegerile par-lamentare din anul 2014 a reprezentat 30,5% din numărul total al candidaţilor, venituri-le lor au constituit doar 8,1% din întreaga sumă a veniturilor declarate ale candidaţilor.36

reComandare:CECartrebuisăreflectezeasupramodificăriiformatuluiregistrelormem-brilor,donatorilorșiregistrelorcotizațiilordemembruînașafelîncâtinformațiasăfiedezagra-gatăpegenuri,înconformitatecuangajamenteleinternaționale.37

reComandare:Legislativulartrebuisăiaînconsiderarerestabilireaprevederilorafirmativecare–prinfinanțareapublicăapartidelorpolitice–încurajeazăegalitateadegen.

4.3.2. Finanțareapublicășiaprobareapublică

Introducerea finanţării publice a partidelor politice reprezintă o schimbare majoră, iar implementarea acestei practici poate deveni o provocare care ar putea stârni o percepţie socială negativă faţă de o astfel de reformă a finanţării partidelor politice în Republica Moldova. Deşi finanţarea publică are scopul de a asigura o mai mare egalitate între par-tide şi de a limita influenţele nejustificate asupra partidelor politice, întrucât ar fi nevoie mai puţin de finanţare privată, trebuie să recunoaştem că finanţarea publică ar putea fi criticată de unii.

Recomandarea Rec (2003)4 a Comitetului de Miniştri subliniază astfel de argumente împotriva finanţării publice, cum ar fi nedorinţa contribuabililor de a sprijini partidele politice, inclusiv pe cele pe care aceştia nu le acceptă politic, sistemul de finanţare publi-că solidifică arena politică astfel încât noilor partide politice le este greu să pătrundă pe aceasta sau frica precum că bazarea pe sprijinul din partea statului ar putea determina partidele să renunţe la eforturile de colectare a banilor de la alegători, aducând prejudi-ciu, astfel, implicării civice în procesul politic.38

34 Deşi cele trei partide au comunicat că dispun de date defalcate pe genuri privind membrii de partid – Promo-LEX a pri-mit date diferite privind numărul femeilor în partid de la nivelul central şi raional. Femeile reprezintă 40% din membrii PCRM, conform datelor prezentate de sediului central, şi 32% – conform datelor oferite de organizaţiile teritoriale. PL – 48% conform datelor prezentate de sediul central şi 40% conform celor prezentate de organizaţiile teritoriale, PLDM – 48% şi, respectiv, 39%.35 Art. 7 lit. b) Convenţia ONU cu privire la Eliminarea Tuturor Formelor de Discriminare a Femeilor (CEDAW) din 1979. Pct. 26 al Recomandările generale privind CEDAW nr. 23, din 1997, de către Comitetul ONU privind eliminarea discrimi-nării împotriva femeilor (Comitetul CEDAW) prevede că „statele părţi au responsabilitatea, atunci când acest lucru se află sub controlul lor [...], să desemneze femei în roluri superioare de luare a deciziilor”.36 Surse: Biroul Naţional de Statistică, Centrul de Drept al Femeilor, Centrul Parteneriat pentru Dezvoltare (CPD).37 Pct. 48 din Recomandările generale ale CEDAW nr. 23: Viaţa politică şi publică.38 Recomandarea Rec (2003)4 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei pentru statele membre cu privire la regu-lile generale contra corupţiei în finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale.

26


Promo-LEX a întrebat opinia partidelor politice cu privire la finanţarea de stat a par-tidelor politice. Răspunsurile la nivel central au fost foarte ambigue. Jumătate dintre respondenţi nu au avut nicio opinie în acest sens, 13% s-au pronunţat împotriva finanţării publice, pe când doar 37% dintre respondenţi au salutat finanţarea publică a partidelor politice, dar până şi cei din urmă şi-au dorit unele modificări la actualele prevederi legis-lative legate de formula de repartizare a acestor alocaţii. Pe de altă parte, organizaţiile teritoriale ale partidelor politice au salutat cu imens entuziasm introducerea finanţării de stat. Aproape 88% dintre respondenţi au salutat finanţarea publică, şi doar 12% au declarat că nu există suficiente mecanisme care să asigure condiţii competitive egale.

reComandare: Odată recunoscută importanța reformei finanțării politice în RepublicaMoldova,instituțiileresponsabiledeimplementareaacesteia,precumșisocietateacivilă,vortrebuisăaibăînvederelansareaunorcampaniidesensibilizareaopinieipublicecuprivirelaacestsubiectşiavantajelefinanțăriipartidelorpoliticedinbugetuldestat.

27

5. managementulFinanCiaralpartidelorpolitiCe

Modul în care partidele politice gestionează veniturile şi cheltuielile lor este fundamental. Conform liniilor directoare ale OSCE/BIDDO şi Comisiei de la Veneţia „legislaţia trebuie să permită, în general, partidelor politice de nivel naţional să ofere sprijin organizaţiilor sale regionale şi locale, precum şi vice-versa. Acest sprijin trebuie să fie considerat drept funcţie internă a partidului şi să nu fie, în general, limitat de legislaţie. Totuşi, pot să exis-te aşteptări rezonabile ca partidele să raporteze distribuirea fondurilor sale pe intern”.39

Legislaţia Republicii Moldova prevede pentru partidele politice obligaţia de a defini structu-ra de management financiar în statutul partidului. Art. 13 din Legea nr. 294 cere ca statutul unui partid politic să definească sursele de finanţare a partidului şi modul de administrare a patrimoniului acestuia, precum şi structurile partidului responsabile de evidenţa conta-bilă. Mai mult decât atât, pentru înregistrarea unui partid politic, conform legii trebuie să se prezinte dovada deschiderii contului bancar (art. 8 alin. (1) din respectiva lege). Contul ur-mează să fie folosit pentru operaţiile de încasări şi plăţi (art. 25 alin. (4) şi art. 26 alin. (8)).

Regulamentul CEC defineşte în continuare cerinţele faţă de structura de gestiune finan-ciară a partidului. Acesta trebuie să dispună de:

• un trezorier, datele de contact ale căruia urmează să fie prezentate către CEC (art. 10 din Regulamentul CEC),

• o persoană responsabilă de încasarea cotizaţiilor de membru şi ţinerea Registrului cotizaţiilor de membru. Aceasta va fi desemnată prin documentele interne ale partidului. Mai mult decât atât, „după caz” pentru fiecare organizaţie teritoria-lă va fi desemnată o persoană responsabilă de încasarea cotizaţiilor de membru (art. 18 al Regulamentului CEC),

• o persoană responsabilă de încasarea donaţiilor şi ţinerea Registrului donaţiilor, precum şi persoane responsabile de încasarea donaţiilor în organizaţiile teritori-ală (Art.35 al Regulamentului CEC).

Regulamentul CEC nu interzice cumularea de către o singură persoană a atribuţiilor de încasare a cotizaţiilor de membru cu responsabilitatea de încasare a donaţiilor.

Consecinţele neajustării la noua prevedere din Legea nr. 294 sunt specificate în art. 87, lit. a) din Regulament, conform căruia – începând cu anul 2018, CEC va avea dreptul să suspende virarea subvenţiilor de stat în caz de neachitare de către mai mult de jumătate din membrii partidului politic a cotizaţiilor de membru în mărimea stabilită, în baza informaţiei anu-ale. Pentru a reglementa plata cotizaţiilor în cadrul partidelor politice, până în 2018, CEC intenţionează să dezvolte o bază de date pentru registrul cotizaţiilor de membru.

39 Liniile directoare ale OSCE/BIDDO şi Comisiei de la Veneţia privind Reglementarea Partidelor Politice, adoptate la cea de-a 84-a Sesiune Plenară a Comisiei de la Veneţia, 15–16 octombrie 2010, alineat 166.

28


Această prevedere impune partidele să aibă date exacte despre membrii săi. Conform interviurilor desfăşurate în teritoriu de către Promo-LEX, opt partide politice (PCRM, PL, PLDM, PPPPEM, PPPN, PSD, PSRM, PPPVE) îşi actualizează cu regularitate registrele de membri – săptămânal (PPPN), lunar (PLDM, PSD), trimestrial (PCRM, PL, PSRM) sau semestrial (PPPPEM, PPPVE). Celelalte partide nu urmăresc fluctuaţiile în numărul de membri, sau o fac în mod sporadic. La nivel teritorial, doar 154 reprezentanţi ai oficiilor teritoriale, adică 65% din respondenţi, au raportat practica de încasare a cotizaţiilor de membru. 51 de organizaţii teritoriale au informat Promo-LEX că doar 20% din membrii lor achită cotizaţii; conform informaţiilor oferite de 33 organizaţii teritoriale – ponderea membrilor ce achită cotizaţii este de 20–50%; 20 din partide la nivelul organizaţiilor raionale au declarat că 50–75% din membrii lor achită cotizaţia de membru; 50 de orga-nizaţii teritoriale au declarat că ponderea membrilor ce achită cotizaţii este peste 75% (a se vedea Figura 8: Mecanismul de achitare a cotizațiilor de membru în cadrul organizațiilor teritoriale).

Din totalul interviurilor efectuate la nivelul filialelor teritoriale de partid, 22% din res-pondenţi colectează cotizaţiile de membru la nivel primar, 38% – la nivel central, 25% din respondenţii de la nivel teritorial nu au o practică de colectare a cotizaţiilor de mem-bru, pe când 15% nu ştiau ce să răspundă.

Figura 8. Mecanismul de achitare a cotizațiilor de membru în cadrul organizațiilor teritoriale

0 10 20 30 40 50

peste 75%

50 - 75%

20- 50%

sub 20%

Nr. de respondenţi

Pond

erea

mem

brilo

r car

e pl

ătes

c co

tizaţ

ii

Analiza se bazează pe datele obținute în urma interviurilor desfăşurate la nivel teritorial

reComandare:PartidelepoliticetrebuiesăreflecteasuprarespectăriiRegulamentuluipri-vindfinanțareapartidelorpoliticealCEC,să-și instituționalizezestructuriledemanagementfinanciarprindesemnareaunortrezorieriînfiecareorganizațieteritorială.

reComandare:CentruldeInstruireContinuășiCercetareînDomeniulElectoral(CICDE)arputeaexaminaposibilitateadeainstruipartidelepoliticecuprivirelamodificărilelegislațieiprivindfinanțareapoliticășicerințelefațădeschimbareastatutelorpartidelor,cederivădinmodificărilerespective.

29


5.1. Structura de management financiar a partidelor politice

Promo-LEX a întrebat partidele politice, atât la nivel central, cât şi la nivel teritorial, des-pre structura lor de management financiar. Practic toate partidele politice (13 din 14 in-tervievate) au informat că veniturile şi cheltuielile sunt gestionate direct de aparatul central al partidului politic. În 9 din 14 cazuri, contabilii partidelor au fost numiţi respon-sabili de structurile financiare.40 Cinci partide au informat că preşedinţii organizaţiilor teritoriale sunt şi responsabili de gestionarea financiară în teritoriu.

La nivel teritorial, în 32% din cazuri, ges-tiunea financiară a organizaţiilor teritori-ale ale partidelor este asigurată de mem-brii de partid, 19% din respondenţi au explicat că îşi finanţează activitatea din donaţii şi cotizaţii de membru încasate la nivelul teritorial al structurii partidu-

lui, pe când 25% primesc finanţare de la aparatul central pentru cheltuielile de chirie a birourilor. 4% gestionează activităţile organizaţiilor teritoriale din banii primiţi de la aparatul central al partidului. 20% din respondenţi au informat Promo-LEX privind sis-teme de gestiune financiară diferite de cele menţionate în chestionar (a se vedea Figura 9: Structura managementului financiar al filialelor teritoriale de partid).

Figura 9: Structura managementului financiar al filialelor teritoriale de partid

4

20

19

25

32

0 10 20 30 40

Resurse de la org. centrală pt activităţiordinare

Un alt sistem de management

Cotizaţii şi donaţii colectate

Org. centrală plăteşte chiria sediilor

Resurse personale

Analiza se bazează pe datele obținute în urma interviurilor desfăşurate la nivel teritorial

În ceea ce priveşte ţinerea registrelor cotizaţiilor de membru şi a donaţiilor, 7 din 14 partide intervievate de Promo-LEX ţin ambele registre, trei partide ţin doar registrul donaţiilor, iar alte trei – registrul cotizaţiilor de membru. 2 partide politice (MSPFN, PL) nu erau la curent că o astfel de evidenţă este necesară.

40 În câteva cazuri contabilii erau susţinuţi de un Secretar General sau Şef al Direcţiei Administrative.

Un singur partid – PCRM – a numit câte un trezorier responsabil de gestionarea finanţelor la nivel local suplimentar la Contabilul-Şef de la nivelul central.

30


În cercetarea efectuată, Promo-LEX a mai examinat şi relaţiile dintre aparatele centrale şi organizaţiile teritoriale ale partidelor. Intervievatorii Promo-LEX au adresat întrebări despre nivelul de descentralizare a gestiunii financiare a partidelor politice. Mai mult, intervievatorii au întrebat dacă partidele ar saluta un grad mai mare de autonomie financiară.

În 7 cazuri (50% din respondenţi) liderii partidelor MSPFN, PPPNT, PPSM, PPUCM, PSD, PPPSP, PPPVE şi-au exprimat dorin-ţa de a examina posibilităţile de acorda-re a unei mai mari autonomii financiare organizaţiilor sale teritoriale41. Într-un caz – PSD – s-a declarat dorinţa de a urma un model de gestiune financiară pe baza unei abordări de jos în sus, adică de la ni-vel local (primar) la nivel regional (raio-

nal) şi, în fine, la aparatul central al partidului. Patru partide politice ar dori ca organi-zaţiile lor teritoriale să aibă conturi bancare separate, iar în trei cazuri partidele ar dori ca organizaţiile teritoriale ale partidelor politice să gestioneze în mod independent toate cotizaţiile de membru încasate la nivel local. PCRM şi PPPPEM au informat Promo-LEX că deja au elaborat un mecanism de redistribuire a veniturilor din cotizaţii de membru.

În 6 cazuri (43%) interlocutorii de la nivelul central al partidelor s-au dovedit a fi reti-cenţi faţă de descentralizarea gestiunii financiare. Din ele, un singur partid – PL – ar dori să introducă o anumită autonomie financiară pentru organizaţiile sale teritoriale.

Referitor la opiniile organizaţiilor teritoriale, în două cazuri, organizaţiile teritoriale ale partidelor ar dori să gestioneze în mod independent donaţiile acumulate la nivel local, iar în alte 2 cazuri — ar dori să aibă o gestiune financiară independentă în timpul alegerilor locale.

Cercetarea Promo-LEX dezvăluie o mare necesitate de instruire a partidelor poli-tice în domeniul managementului finan-ciar. Potrivit cercetărilor internaţionale, se consideră că modul în care partidele îşi gestionează finanţele dă tonul măsurii în care cetăţenii participă în viaţa politică. De asemenea, acesta afectează accesul fe-meilor la fonduri şi abilitatea lor de a par-ticipa la viaţa politică pe picior de egalita-

te cu colegii bărbaţi. De aceea, buna organizare a finanţării partidelor este fundamentală în dezbaterile privind finanţarea politică.42

41 A fost o întrebare deschisă. Intervievatul era liber să-şi exprime opinia. A se vedea: Grilă de interviu elaborată pentru interviurile cu conducerea partidului sau responsabilul de finanţe. Anexa 1.42 Funding of Political Parties and Election Campaigns. A Handbook on Political Finance (Finanţarea partidelor politi-ce şi campaniilor electorale. Ghid privind finanţarea politică). Institutul Internaţional pentru Democraţie şi Asistenţă Electorală (IDAE), Stockholm 2014, p. 5.

Ideea de descentralizare a finanţării parti-delor politice a fost salutată de partidele mici și mijlocii (până la 7500 de membri), pe când partidele mai mari (cu 200 000 de membri și mai mult) au fost reticente faţă de o eventuală posibilitate de a acorda au-tonomie organizaţiilor sale teritoriale.

Din formaţiunile politice intervievate, 12 au solicitat instruiri specializate din partea actorilor vizaţi, fie CICDE, CEC sau ONG-uri de profil. Totodată, majoritatea au solicitat transmiterea actelor normati-ve modificate în adresa partidului de către MJ, CEC dar și a materialelor informative.

31


Discuţia iniţiată de Promo-LEX cu privire la un anumit grad de descentralizare a gesti-unii financiare a partidelor politice urmează să mai continue. Sistemele mai puţin cen-tralizate ar spori profesionalismul organizaţiilor teritoriale ale partidelor şi ar stimula o mai mare activitate a politicienilor locali, făcându-i pe ei să ia legătura mai frecvent cu electoratul.

reComandare:CICDEtrebuiesăexaminezeposibilitateadeainstruipartidelepolitice,atâtlanivelcentral,câtșilanivellocal,cuprivirela:

• obligațiilelegalealepartidelorpoliticeconformRegulamentuluiCECprivindfinanțareaactivitățiipartidelorpolitice,

• problemeledegestiunefinanciară,pentruaconsolidacapacitățileresurselorumanealepartidelor.

reComandare:Societateacivilășimijloaceledeinformareînmasăartrebuisă-șiapreci-ezerolulîninițiereadiscuțiilordespreposibiladescentralizareamanagementuluifinanciaralpartidelorpolitice.

5.2. Cheltuielile partidelor politiceÎn general, prevederile ce limitează chel-tuielile partidelor politice sunt mult mai rare, decât cele care stabilesc plafoane pentru veniturile partidelor. Conform cercetării IDEA, în jur de 30% din toate ţările limitează sumele pe care partide-le politice pot să le cheltuiască, iar peste 40% limitează cheltuielile candidatului.43

Legislaţia Moldovei nu prevede limite de cheltuieli pentru activităţile obişnuite ale par-tidelor politice. Totuşi, astfel de limite sunt stabilite pentru concurenţii electorali. De exemplu, în alegerile parlamentare din 2014, CEC a stabilit plafonul pentru campanie la nivel de 55 milioane lei pentru partide şi blocuri electorale, iar pentru candidaţi indepen-denţi – la nivel de 2 milioane lei. Cu toate acestea, prevederea conform căreia partidele politice, care în timpul alegerilor depăşesc limita maximă a cheltuielilor stabilită prin lege, pierd dreptul de a primi alocaţii de la bugetul de stat, nu a fost până la urmă inclusă în Legea nr. 294.

Existenţa unor limite pentru cheltuielile partidelor politice nu reprezintă o premisă pen-tru un bun cadru de finanţare a partidelor politice. Totuşi, după cum a fost menţionat de Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei, „partidele politice consideră că trebuie să cheltuie sume mereu în creştere pentru promovarea viziunilor lor în faţa publicului. Rata acestor cheltuieli este sporită de concurenţa din partea rivalilor politici.” 44 Introducerea anumitor limite – fie pe partea veniturilor sau a cheltuielilor – este eficientă doar dacă

43 Ibidem, p. 27.44 Recomandarea Rec (2003)4 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei pentru statele membre cu privire la regu-lile generale contra corupţiei în finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale.

Cercetarea Promo-LEX dezvăluie plângeri de la cel puțin 2 partide (PPPPEM, PPPSP) cu referire la dificultățile întâlnite în proce-sul de colectare a cotizațiilor de membru prin sistemul financiar-bancar.

32


este stabilită la nivelul potrivit, pentru a limita avantajul celor care au acces la foarte mulţi bani.45 După cum a fost prezentat în capitolul IV al prezentului raport, limitele apli-cate pentru donaţii individuale, precum şi pentru valoarea cumulativă a veniturilor par-tidului din cotizaţiile de membru şi donaţii sunt atât de înalte, încât este puţin probabil ca ele să contribuie la asigurarea unor condiţii competitive şi echitabile. În acest context, lipsa limitelor pentru cheltuielile partidelor politice slăbeşte şi mai mult şansele legisla-ţiei privind finanţarea partidelor politice de a avea un impact pozitiv asupra concurenţei politice.

Printre posibilele cheltuieli ale partidelor politice, cumpărarea voturilor şi utilizarea re-surselor publice în scopuri de partizanat politic sunt interzise practic în toate ţările.46 Această regulă generală este aplicabilă şi în Moldova – art. 47 alin. (6) din Codul Electoral stipulează următoarele: „Candidaţii nu pot folosi mijloacele şi bunurile publice (resur-sele administrative) în campaniile electorale, iar autorităţile/instituţiile publice şi cele asimilate acestora nu pot transmite/acorda concurenţilor electorali bunuri publice sau alte favoruri decât pe bază de contract, în condiţii de egalitate pentru toţi concurenţii electorali.” 47

Conform art. 25 alin. (4) din Legea nr. 294, operaţiunile de încasări şi plăţi ale partidelor politice se efectuează „prin conturi deschise la băncile licenţiate din Republica Moldova, cu eliberarea documentelor justificative”. Art. 28 al acestei Legi enumeră cheltuielile care ar putea fi acoperite din contul alocaţiilor de la bugetul de stat şi cere ca primirea şi utilizarea alocaţiilor de la bugetul de stat să se reflecte în mod distinct în evidenţa con-tabilă a partidelor politice.

În cadrul interviurilor la oficiile centrale ale partidelor politice, Promo-LEX a fost in-format că principalele cheltuieli ale partidelor au fost următoarele: cheltuieli pentru ac-tivităţi statutare obişnuite – declarate de 9 partide – MSPFN, PCRM, PL, PLDM, PPDA, PPPPEM, PPPN, PPPNT, PSD (71% din respondenţi); cheltuieli pentru birouri şi întreţine-re – 5 partide – PPDA, PPPPEM, PPPNT, PPUCM, PPPVE (36% din respondenţi) şi costuri de transport – 4 partide – PPPNT, PPUCM, PSD, PPPVE (29% din respondenţi).48

Pe de altă parte, la nivel teritorial, trei cele mai mari segmente de cheltuieli menţionate de interlocutori au fost – birouri şi întreţinere (72% din respondenţi), costuri de trans-port (51% din respondenţi) şi cheltuieli de telecomunicaţii (36%).49 Pentru o imagine comparativă şi de ansamblu a primelor 3 categorii de cheltuieli majore oficial declarate de către partide în rapoartele lor anuale dar şi în interviurile de la ambele structuri ie-rarhice ale partidelor, a se vedea:

• Tabelul 1. Comparaţia cheltuielilor majore declarate pe anii 2013–2014, selectate din diverse surse de informaţii;

45 Funding of Political Parties and Election Campaigns. A Handbook on Political Finance (Finanţarea partidelor politi-ce şi campaniilor electorale. Ghid privind finanţarea politică). Institutul Internaţional pentru Democraţie şi Asistenţă Electorală (IDAE), Stockholm 2014, p. 27.46 Ibidem, p. 26.47 În timpul alegerilor locale din 2015, misiunea limitată de observare a alegerilor a OSCE/BIDDO a observat abuzuri la oficiile din Donduşeni, Edineţ şi Comrat, precum şi distribuire de bunuri în Stăuceni. A se vedea: Raportul final al misiunii limitate de observare a alegerilor a OSCE/BIDDO, Alegerile locale din Republica Moldova, iunie 2015.48 Suma procentajelor nu reprezintă 100, deoarece întrebarea permitea alegerea mai multor răspunsuri.49 Ibidem.

33


• Figura 10. Cheltuielile partidelor politice conform rapoartelor financiare pentru anul 2013;

• Figura 11. Cheltuielile partidelor politice conform rapoartelor financiare pentru anul anul 2014.

Tabel 1. Comparația cheltuielilor majore declarate, selectate din diverse surse de informații

Rapoarte financiare 2013–2014

I. cheltuieli pentru organizarea

activității politice

II. cheltuieli pentru media și materiale

promoționale

III. cheltuieli pentru locațiune oficii și servicii aferente

Interviuri cu reprezentanții

aparatului central

I. cheltuieli pentru activități statutare

obișnuite

II. cheltuieli pentru locațiune oficii și servicii aferente

III. cheltuieli de transport

Interviuri cu reprezentanții

filialelor teritoriale

I. cheltuieli pentru locaţiune oficii & servicii aferente

II. cheltuieli de transport

III. cheltuieli de comunicare

Figura 10. Cheltuielile partidelor politice în anul 2013, %

Intretinere Sedii 12%

Personal 10%

Presa & Mat. Promo 21%

Deplasari 0%

Tele comunicaţii 9%

Organiz. Activitate Politica

33%

Delegatii 0%

Cotizatii International 1%

Investitii in Mobil& Imobil

3%

Protocol 0%

Birotica 0% Campanie

1%

Alte 10%


34


Figura 11. Cheltuielile partidelor politice în anul 2014, %

Intretinere Sedii 2% Personal

2%

Presa & Mat. Promo 23%

Deplasari 0%

Tele comunicaţii 1%

Organiz. Activitate Politica

5%

Delegatii

0%

Cotizatii International

0%

Investitii in Mobil& Imobil

0%

Protocol

0% Birotica

0%

Campanie 63%

Alte cheltuieli 4%


5.3. Corelația dintre finanțarea partidului politic și finanțarea campaniei electorale

Conform art. 27 alin. (4) din Legea nr. 294 – „mijloacele financiare transferate în conturi-le partidelor politice de la bugetul de stat, care nu au fost utilizate în anul bugetar curent, vor fi disponibile pentru a fi valorificate în anii următori.” Regulamentul CEC prevede transferul mijloacelor financiare ale partidului din contul de subvenţii de stat către con-tul „Fond electoral”, deschis de partid în perioada electorală.

Majoritatea partidelor din Republica Moldova sunt relativ inactive financiar în perioada dintre alegeri. Prevederile menţionate mai sus ar putea stimula tendinţa partidelor de a economisi banii alocaţi acestora din bugetul de stat pentru a-i transfera mai târziu în „Fondul electoral”. Consolidarea unui astfel de model de comportament ar încălca prin-cipiul conform căruia sprijinul oferit de stat nu ar trebui să permită partidelor politice să se bazeze în totalitate pe fondurile de stat, întrucât aceasta ar putea duce la slăbirea legăturilor dintre partide şi alegătorii lor.

Mai mult decât atât, conform art. 63 al Regulamentului CEC, utilizarea subvenţiilor din bugetul de stat pentru

• cheltuieli pentru presă şi materiale promoţionale;• cheltuieli de deplasare în ţară şi în străinătate;• cheltuieli pentru telecomunicaţii;• cheltuieli de birotică;• cheltuieli de audit

35


se va efectua în condiţiile Legii privind achiziţiile publice, cu excepţia mijloacelor finan-ciare virate pe contul cu menţiunea „Fond electoral”. Astfel de prevederi, însă, determină apariţia riscului că un partid ar putea încerca să ocolească regulamentele, desfăşurând activităţi în perioada „preelectorală”, când nu se impun restricţiile solicitate de Legea privind achiziţiile publice.

Pentru a compara mărimea veniturilor partidelor politice în anii electorali şi în cei ne-electorali, Promo-LEX a solicitat Ministerului Justiţiei să prezinte rapoartele financiare anuale ale partidelor pentru anii 2013 şi 2014. Din cele 43 de partide politice înregistra-te, doar 10 şi-au prezentat rapoartele financiare în anul 2013 şi 18 – în 2014. Dintre cele 18 partide care şi-au depus rapoartele în anul 2014 – 3 au declarat că n-au avut venituri şi cheltuieli, iar în anul 2013 astfel de afirmaţii au fost făcute de 2 partide. Conform rapoar-telor financiare, în anul 2014 – care a fost an electoral – 15 partide, în total, au declarat venituri în sumă de 155 475 000 lei. Pe când în anul 2013 – an neelectoral – 8 partide, în total, au declarat venituri în sumă de 10 039 000 lei (a se vedea figura 12: Veniturile totale ale partidelor politice declarate în an electoral şi în an neelectoral).

Chiar dacă ţinem cont de faptul că numărul rapoartelor financiare anuale, depuse la Ministerul Justiţiei în anul electoral 2014, a fost mai mare decât cel al rapoartelor pre-zentate în anul 2013, diferenţa în veniturile partidelor este semnificativă – veniturile declarate în anul 2014 sunt de 16 ori mai mari decât cele declarate în 2013. În acelaşi timp, comparând segmentele de cheltuieli în ambii ani, observăm o mobilizare excesivă a resurselor pentru cheltuieli de campanie în anul electoral, şi o evidenţă relativ slabă a cheltuielilor pentru activităţile din afara campaniei electorale (2013: birouri – 12%, personal – 10%; 2014: birouri – 2%, personal – 2%, pe când pentru campanie – 63%). Respectiva situaţie reprezintă un bun exemplu de temeri pentru încălcări, având în vede-re actuala condiţie a cadrului legal, dar, în acelaşi timp, este uşor de creat o zonă gri care ar face mult mai dificilă monitorizarea respectării legii şi aplicarea sancţiunilor legale.

Figura 12. Veniturile totale ale partidelor politice declarate în an electoral şi în an neelectoral, mii

155475

10039

2014 (An electoral) 2013 (An ordinar)

Sume în MDL Analiză bazată pe rapoartele financiare anuale prezentate de către partidele politice la MJ

36


Conform liniilor directoare ale OSCE/BIDDO şi Comisiei de la Veneţia privind Reglementarea Partidelor Politice – „dacă legislaţia relevantă face diferenţa între finanţarea partidului politic şi finanţarea campaniei electorale, aceasta ar trebui să in-cludă linii directoare clare şi precise cu privire la utilizarea şi alocarea corespunzătoare a mijloacelor financiare pentru aceste scopuri diferite. (…) Ar trebui să se dea indicaţii şi cu privire la clasificarea cheltuielilor necesare pentru campanie…”50. Cu siguranţă, di-namica actuală a corelaţiei dintre finanţarea partidelor politice şi finanţarea campaniei electorale va putea fi observată din momentul în care partidelor li se vor aloca subvenţii de stat. Actorii electorali şi organele de supraveghere ar putea considera oportun să acorde atenţie deosebită acestei sfere a finanţării politice odată ce banii publici vor fi transferaţi pe conturile bancare ale partidelor.

reComandare:Corelațiadintrefinanțareapartidelorpoliticeșifinanțareacampanieitre-buiemonitorizatăîndeaproapepentruanupermitecazuriîncarepartidelesăeludezeres-pectarearegulamentelorprivindfinanțareapoliticăprindesfășurareaunoractivitățiînperioa-da„preelectorală”.

50 Liniile directoare ale OSCE/BIDDO şi Comisiei de la Veneţia privind Reglementarea Partidelor Politice, adoptate la cea de-a 84-a Sesiune Plenară a Comisiei de la Veneţia, 15–16 octombrie 2010, alineat 162.

37

6. ControlulșisupraveghereaFinanțăriipartidelorpolitiCe

6.1. Controlul financiar intern al partidelor politiceConform literaturii în domeniu, în acest raport se ţine cont de instrumentele de control intern în partid, cum ar fi: ţinerea deplină şi corectă a evidenţei activităţilor financiare, depunerea rapoartelor financiare la organele relevante, aprobarea tuturor contribuţiilor pentru conformarea la restricţiile legale, precum şi urmarea procedurilor contabile ac-ceptate în ţinerea evidenţei şi raportare.51

În Codul de bune practici în domeniul partidelor politice al Comisiei de la Veneţia se sti-pulează că „fiecare partid politic ar trebui să includă în statutul său mecanisme pentru auditul conturilor sale la nivel naţional şi pentru supravegherea contabilităţii la oricare nivel regional şi local.” 52 La fel, conform Legii privind partidele politice (art. 31 alin. (1) partidele politice trebuie să stipuleze în statutele lor „modalitatea efectuării controlului financiar intern”, ceea ce este în conformitate cu recomandarea făcută mai sus. Conform analizei făcute de Promo-LEX asupra statutelor partidelor politice, 40 de partide din 43 şi-au definit sistemul de control financiar în statutele sale, inclusiv organele responsabile (ex. Comisia Centrală de Cenzori, Curtea de Etică şi Arbitraj), responsabilităţile şi orarul activităţilor.

Cât priveşte sistemul de raportare internă cu privire la finanţarea partidelor politice, conform Regulamentului CEC (art. 23), organizaţiile raionale şi primare ale partidelor politice trebuie să prezinte registre ale cotizaţiilor de membru către sediul central şi, ulterior, trezorierilor partidelor politice pentru totalizarea pe semestre a informaţiilor cu privire la cotizaţiile de membru. Jumătate dintre partidele intervievate la nivel cen-tral (7 din 14) au comunicat organizaţiei Promo-LEX că nu au un mecanism de raportare atât a veniturilor cât şi cheltuielilor dinspre structurile inferioare către sediul central al partidului. Iar cele care raportează către sediul central al partidelor, nu au o frecvenţă clară a depunerii rapoartelor, mai mult de atât, ea are loc aleatoriu sau doar la solicitările sediului central al partidelor. Doar cinci partide politice (PCRM, PPPPEM, PPPDA, PPPN, PSD) au declarat că au un model clar de raportare a veniturilor şi cheltuielilor de la nivel teritorial către sediul central.53

51 Walecki M., Challenging the Norms and Standards of Election Administration: Political Finance (Contestarea regulilor şi standardelor administrației electorale: finanțarea politică), în: Challenging the Norms and Standards of Election Administration (IFES, 2007).52 CDL-AD(2009)002 Codul de bune practici în domeniul partidelor politice adoptat de Comisia de la Veneţia la a 77-a sesiune plenară a sa (Veneţia, 12–13 decembrie, 2008), punctul 44.53 Structurile teritoriale ale PPPN şi PCRM raportează sediului central lunar, ale PPEM – semestrial, ale PSD – trimestrial, iar ale PPDA – anual.

38


Raportarea internă nesatisfăcătoare în partidele politice este cauzată de colectarea ne-regulată şi necorespunzătoare a cotizaţiilor, atât la nivel teritorial, cât şi la nivel central, precum şi de lipsa resurselor umane şi financiare necesare în acest sens.54 Partidelor mici le este îndeosebi mai greu să remunereze câte un trezorier în fiecare organizaţie te-ritorială. Chiar şi unele partide mari tradiţionaliste, care au resurse financiare suficiente pentru crearea structurii necesare de control financiar intern, au fost de părere că este mai uşor de gestionat toate finanţele organizaţiilor teritoriale la nivel central.

După cum se stipulează în liniile directoare ale OSCE/BIDDO şi ale Comisiei de la Veneţia, partidelor politice „ar trebui să li se solicite prezentarea, cel puţin anuală, a rapoarte-lor de informare către autoritatea relevantă de reglementare în perioada neelectorală. În aceste rapoarte ar trebui să fie indicate contribuţiile primite şi explicate cheltuielile suportate.” 55 Conform Legii nr. 294 (art. 29), partidele politice trebuie să depună rapoar-te privind gestiunea financiară la fiecare şase luni ale perioadei de gestiune, precum şi rapoarte anuale în luna martie a anului următor la CEC, şi – dacă au obţinut alocaţii din bugetul de stat – la Curtea de Conturi.

Schimbarea instituţiei căreia trebuie prezentate rapoartele de la Ministerul Justiţiei la CEC reprezintă cea mai recentă modificare a Legii privind partidele politice. Până în apri-lie 2015, Ministerul Justiţiei era organul care primea rapoartele financiare ale partidelor politice.56 La momentul finisării acestui studiu, către mijlocul lunii martie 2016, CEC încă nu primise rapoartele partidelor politice privind gestiunea financiară. Aşadar, pentru a analiza calitatea rapoartelor de informare elaborate de partidele politice, Promo-LEX a solicitat Ministerului Justiţiei să prezinte rapoartele financiare anuale ale partidelor pentru anii 2013 şi 2014. Numărul rapoartelor financiare prezentate a fost neaşteptat de mic. Din partidele politice înregistrate, doar 10 şi-au prezentat rapoartele financiare în anul 2013 şi 18 – în 2014 (a se vedea Figura 13: Respectarea de către partidele politice a cerinței de prezentare a rapoartelor financiare anuale).

54 Această problemă nu este specifică doar Republicii Moldova. După cum au menţionat autorii Ghidului IDEA privind finanţarea politică: „Pentru colectarea diversificată a fondurilor şi o contabilitate puternică este nevoie ca organizaţiile să fie profesioniste, iar angajaţii să fie instruiţi (serviciile cărora adesea costă scump) şi să aibă reţele de sprijin. Verificările reciproce interne, care includ răspundere financiară regulată faţă de membrii partidului, sunt de o importanţă crucia-lă pentru menţinerea credibilităţii de care au nevoie toate partidele. În realitate, totuşi, partidele politice sunt, în mod tipic, subfinanţate, nu au suficiente resurse umane, şi se bazează mai mult pe sprijin voluntar şi entuziasm politic şi nu pe mecanisme organizaţionale bine puse la punct.” Funding of Political Parties and Election Campaigns. A Handbook on Political Finance (Finanţarea partidelor politice şi campaniilor electorale. Ghid privind finanţarea politică). Institutul Internaţional pentru Democraţie şi Asistenţă Electorală (IDAE), Stockholm 2014, p. 5.55 Liniile directoare ale OSCE/BIDDO şi Comisiei de la Veneţia privind Reglementarea Partidelor Politice, adoptate la cea de-a 84-a Sesiune Plenară a Comisiei de la Veneţia, 15–16 octombrie 2010, punctul 202.56 Platforma online IDEA Database: http://www.idea.int/db/fieldview.cfm?field=296.

39


Figura 13. Respectarea de către partidele politice a cerinței de prezentare a rapoartelor financiare anuale, 2011–2014

47%

27% 31%

41%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2011 2012 2013 2014

Part

ide

înre

gist

rate

: 201

1-34

pp,

201

2-37

pp,

20

13-3

9 pp

, 201

4-43

pp

%, conformării faţă de norma de raportare anuală


Pe de altă parte, partidele politice par a fi mult mai diligente atunci când este vorba de finanţarea campaniilor electorale. Conform informaţiilor colectate de Promo-LEX în tim-pul campaniei pentru alegerile parlamentare din anul 2014, toate cele 21 de partide poli-tice, înregistrate în calitate de candidaţi, au prezentat rapoartele financiare, în formatul şi termenul necesar, organului de supraveghere, adică CEC. Unul dintre motivele pentru o atare diligenţă ar putea fi legat de consecinţele legale în caz de neconformare sau accesibi-lităţii formularului de raportare elaborat de CEC. Conform art. 69 alin. (4) „folosirea de că-tre concurentul electoral a fondurilor financiare şi materiale nedeclarate” poate determina anularea înregistrării candidatului. Aşadar, reprezentanţii Promo-LEX au întrebat parti-dele politice dacă consideră că anularea înregistrării este o sancţiune rezonabilă pentru partidele care încalcă obligaţia de a-şi raporta finanţele. Marea majoritate a partidelor po-litice (12 din 14) nu au considerat neconformarea drept temei pentru anularea înregistrării partidului, în timp ce două partide politice au optat pentru avertizări oficiale.

Conform legislaţiei modificate privind finanţarea partidelor politice – neprezentarea ra-poartelor financiare anuale ale partidelor politice către CEC este considerată drept încălca-re şi cade sub incidenţa Codului contravenţional (Art. 312 alin. (1) din Legea nr. 294). Prin urmare, Codul contravenţional, art. 481 stipulează că neprezentarea de către partidele po-litice a rapoartelor privind gestiunea lor financiară în termenul şi formatul stabilit, inclusiv prezentarea unor date incomplete în raport, se sancţionează cu amendă de la 300 la 500 de unităţi convenţionale57 (de la 6000 la 10000 lei sau aproximativ de la 272 la 454 euro).

Cu siguranţă, anularea înregistrării partidului politic pentru faptul că nu a depus rapor-tul financiar ar fi exagerată58, dar în acelaşi timp, amenzile prevăzute pentru nerespecta-rea obligaţiei de prezentare a informaţiilor respective par a fi modeste, îndeosebi atunci

57 În anul 2016 o unitate convenţională are valoarea de 20 lei.58 Conform liniilor directoare ale Comisiei de la Veneţia „Orice abatere în finanţarea partidelor politice va atrage după sine aplicarea unor sancţiuni proporţionale cu severitatea încălcării, care ar putea consta în pierderea parţială sau totală a finanţării publice în anul următor.” A se vedea: Comisia de la Veneţia a CE, Ghidul şi Raportul privind finanţarea partidelor politice, CDL-INF (2001) 8, Strasbourg, 23 martie 2001. C. 13.

40


când le comparăm cu plafoanele pentru donaţii şi pentru veniturile partidului obţinute din cotizaţiile de membru şi donaţii, precum şi în comparaţie cu mijloacele băneşti prevăzute în calitate de subvenţii de stat pentru partidele politice. Rămâne de văzut dacă amenzile prevăzute vor fi suficient de descurajatoare pentru partidele politice în aşa măsură încât să le determine să respecte obligaţiile de raportare, având în vedere slaba raportare a par-tidelor politice în anii precedenţi.

Dezvăluirea informaţiilor este o condiţie necesară în oricare sistem de control al finanţării politice, şi au fost adoptate mai multe cerinţe pentru prezentarea informaţiilor.59 Acestea contribuie la asigurarea transparenţei generale a procesului electoral, oferind alegători-lor ocazia să afle mai multe despre concurenţii electorali pentru a putea alege informat. Deasemenea promovează şi profesionalismul partidelor politice, dar mai şi împiedică acte-le de corupţie. În acelaşi timp, însă, facerea publică a informaţiilor finanţării politice nu tre-buie percepută ca o soluţie în sine, întrucât nu sporeşte, în mod automat, buna guvernare. Prin transparenţă nu se pot decât identifica problemele sau neregularităţile care ar trebui abordate şi soluţionate.60

Potrivit Insitutului IDEA, pentru asigurarea respectării cadrului legal privitor la finanţarea partidelor politice, reglementările finanţării partidelor trebuie să fie însoţite de sancţiuni împotriva încălcărilor (a se vedea Figura 14: Sancțiuni pentru nerespectarea reglementări-lor finanțelor partidelor politice la nivel internațional). Figura reflectă diferitele sancţiuni care sunt aplicate în cele 180 de ţări pentru încălcări cum ar fi neprezentarea rapoartelor financiare, prezentarea lacunară a rapoartelor financiare, primirea fondurilor din surse interzise, neelucidarea sursei veniturilor în cazul marilor donatori, depăşirea limitelor de cheltuieli, abuzul de resurse administrative, cumpărarea alegătorilor etc.

Figura 14. Sancțiuni pentru nerespectarea reglementărilor finanțelor partidelor politice la nivel internațional, %

76,7

55

33,3 30 21,7

15,6 15 11,1 11,1

25,6

11,1

Analiză bazată pe informațiile platformei IDEA privitor la finanțarea partidelor politice

59 Money in Politics Handbook: A Guide to increasing transparency in Emerging Democracies (Banii în politică: un ghid pentru sporirea transparenţei în democraţiile în curs de dezvoltare), USAID (Washington: Oficiul pentru democraţie şi guvernanţă, 2003).60 Walecki M., Challenging the Norms and Standards of Election Administration: Political Finance (Contestarea regulilor şi standardelor administrației electorale: finanțarea politică), în: Challenging the Norms and Standards of Election Administration (IFES, 2007), p. 78.

41


reComandare:Artrebuisăseacordeoatențiesporitădiligențeiraportăriianualeapar-tidelorpoliticecuprivirelagestiuneafinanciară.Încazulîncarerataderaportarerămânelaaceleașiniveluricași înanii2013și2014,atunci–conformrecomandărilor internaționale–legislativulartrebuisăexaminezeposibilitateaintroduceriiunorsancțiunimaiseverepentruneconformare.61S-arputeaaveaînvedereurmătoarelesancțiuni:

• încazulîncareunpartidnurespectăobligațiilederaportare,și,înpofidasancțiunilorprevăzuteînCodulcontravenționalpentruaceastăneconformare,nudepunerapoar-tefinanciaresemestriale,CECadoptăodeciziedeaprivapartidulvizatdedreptullaalocațiidinbugetuldestatpentruoperioadădela6lunilaunan.

• partideleneeligibilepentrualocațiidinbugetuldestatarputeafisancționate,inclusivprinsuspendareadreptuluideaseînregistraîncalitatedecandidatelectorallaurmă-toarelealegeri.

6.2. Autoritatea independentă de reglementare a finanțării partidelor politice

Mai multe organe pot examina rapoartele financiare ale partidelor politice, inclusiv un organ competent de supraveghere sau un organ financiar public, dar care să nu fie sus-pus presiunilor politice şi să fie imparţial.62 Pentru ca un astfel de organ să funcţioneze în mod corespunzător, este imperativ ca acesta să fie independent.63 Aşadar, în urma celei de-a treia runde de evaluare, GRECO a recomandat Republicii Moldova „să împuterni-cească un organ central independent, înzestrat cu puteri şi resurse suficiente, asistat de alte autorităţi atunci când este necesar, astfel încât să permită exercitarea unei supra-vegheri eficiente, desfăşurarea investigaţiilor şi punerea în aplicare a reglementărilor privind finanţarea politică.” 64

Conform celor mai recente modificări ale Legii nr. 294, CEC este învestit cu autoritatea de a supraveghea şi controla finanţarea partidelor politice, ceea ce include atât contro-lul finanţării activităţii obişnuite a partidelor politice, cât şi a campaniilor electorale. Modificarea a fost salutată de GRECO, care a apreciat că prevederea respectivă permite CEC să obţină o imagine de ansamblu a diferitor aspecte ale finanţării partidelor politice. Mai mult, GRECO consideră că „CEC oferă mai multe garanţii statutare de independenţă decât orice alt organ.” 65

CEC verifică şi analizează rapoartele, având dreptul să solicite, în acest scop, de la par-tidele politice şi instituţiile publice sau private mai multe informaţii. Rapoartele sunt

61 „În cazul încălcării legislaţiei, partidelor politice ar trebui să li se aplice sancţiuni semnificative, inclusiv pierderea parţială sau totală a contribuţiilor de stat sau rambursarea obligatorie a acestora, precum şi impunerea amenzilor.” APCE, Recomandări 1516 (2001)1, Finanţarea partidelor politice, pct. 8 lit. e).62 „Statele trebuie să creeze organe independente de audit care să aibă suficientă autoritate ca să supravegheze conturile partidelor politice şi cheltuielile suportate pentru campaniile electorale.” APCE, Recomandarea 1516 (2001)1, Finanţarea partidelor politice, pct. 8, lit. d).63 Liniile directoare ale OSCE/BIDDO şi Comisiei de la Veneţia privind Reglementarea Partidelor Politice, adoptate la cea de-a 84-a Sesiune Plenară a Comisiei de la Veneţia, 15–16 octombrie 2010, punctul 212.64 Raportul GRECO de conformitate privind Republica Moldova, Runda a treia de evaluare, GRECO RC-III (2013) 2E, 22 martie 2013.65 Ibidem.

42


publice, întrucât se publică pe site-ul CEC la 48 de ore după ce au fost primite şi acceptate, precum şi pe site-urile partidelor politice, dacă acestea există.

Conform art. 31 din Legea nr. 294, partidele politice ale căror venituri sau cheltuieli anuale depăşesc un milion de lei, trebuie să efectueze auditul intern cel puţin o dată la trei ani. Auditul trebuie efectuat de către un contabil extern, conform recomandărilor GRECO.66 Cu toate acestea, observând periodicitatea cu care trebuie efectuate misiunile de audit, GRECO a sugerat autorităţilor să „examineze posibilitatea de a creşte frecvenţa auditurilor periodice.” 67 În rezultatul auditului, raportul de audit trebuie depus la CEC odată cu raportul financiar anual. Dacă partidul a beneficiat de subvenţii din bugetul de stat, raportul de audit trebuie să fie prezentat şi Curţii de Conturi.

reComandare:LegislativultrebuiesăexaminezeposibilitateamodificăriiLegiiprivindpar-tidelepolitice–conformrecomandărilorGRECO–introducândcerințadeauditareanualăapartidelorpolitice,alecărorveniturisaucheltuielianualedepășesc1milionlei.

Cât despre controlul alocaţiilor primite de partidele politice din bugetul de stat, Comisia de la Veneţia recomandă ca banii publici să fie acordaţi „cu condiţia ca rapoartele parti-delor politice să fie supuse controlului de organe publice specifice (cum ar fi Curtea de Conturi). Statele trebuie să promoveze o politică de transparenţă financiară a partidelor politice care beneficiază de bani publici.” 68 În art. 28 alin. (5) şi art. 30 alin. (2) ale Legii nr. 294 se stipulează că controlul alocaţiilor primite de partidele politice din bugetul de stat va fi exercitat de Curtea de Conturi.

Răspunderea pentru încălcarea cerinţelor legale în domeniul finanţării partidelor po-litice este stipulată în art. 311–313 din Legea nr. 294, care prevăd că încălcările se pot sancţiona în conformitate cu prevederile Codului contravenţional. În cazul repetării, pe parcursul unui an calendaristic, a încălcărilor şi al aplicării sancţiunilor pentru aceste încălcări, CEC adoptă o hotărâre privind lipsirea partidului respectiv de dreptul la alo-caţiile de la bugetul de stat pentru o perioadă de la 6 luni. Merită, totuşi, să se arunce o privire la gravitatea sancţiunilor prevăzute pentru încălcări.

Conform Codului contravenţional:

• încălcarea modului de evidenţă şi utilizare a patrimoniului partidelor politice şi a mijloacelor din fondul electoral, inclusiv neprezentarea datelor de identificare a donatorilor, se sancţionează cu amendă de la 100 la 500 de unităţi convenţionale (de la 2 000 la 10 000 lei, sau aproximativ de la 90 la 454 euro);

• utilizarea contrar destinaţiei a alocaţiilor de la bugetul de stat pentru partidele politice, se sancţionează cu amendă în mărime de la 200 la 500 de unităţi conven-ţionale (de la 4 000 la 10 000 lei, sau aproximativ de la 181 la 454 euro);

• utilizarea ilicită de resurse administrative (bunuri publice), inclusiv favoriza-rea sau consimţirea la utilizarea ilegală a resurselor administrative (bunurilor

66 „GRECO a recomandat introducerea auditului independent al rapoartelor partidelor de către experţi certificaţi.” A se vedea: Ibidem.67 Ibidem.68 Comisia de la Veneţia a CE, Ghidul şi Raportul privind finanţarea partidelor politice, CDL-INF (2001)8, Strasbourg, 23 martie 2001. A.a.5.

43


publice), în campaniile electorale, se sancţionează cu amendă de la 150 la 400 de unităţi convenţionale (de la 3 000 la 8 000 lei, sau aproximativ de la 136 la 363 euro).

Conform Codului penal, „finanţarea ilegală a partidelor politice şi a campaniilor electo-rale” (Codul penal, art. 1812) implică răspundere penală, iar în conformitate cu acesta:

• falsificarea rapoartelor privind gestiunea financiară a partidelor politice şi/sau a rapoartelor privind finanţarea campaniilor electorale în intenţia de a substitui sau a ascunde identitatea donatorilor, volumul mijloacelor acumulate ori destina-ţia sau volumul mijloacelor utilizate se pedepseşte cu amendă în mărime de la 200 la 500 de unităţi convenţionale (aproximativ de la 4 000 la 10 000 lei, sau de la 181 la 454 euro), sau cu închisoare de până la 3 ani;

• obţinerea prin extorcare sau şantaj a donaţiilor (fie că acest lucru se petrece în timpul campaniei electorale sau între alegeri) se pedepseşte cu amendă în mări-me de la 200 la 500 de unităţi convenţionale (aproximativ de la 4 000 la 10 000 lei, sau de la 181 la 454 euro);

• acceptarea cu bună ştiinţă a finanţării din partea unei organizaţii criminale se pedepseşte cu amendă de la 500 la 1000 de unităţi convenţionale (de la 10 000 la 20 000 lei, sau aproximativ de la 454 la 907 euro);

• utilizarea de resurse administrative, dacă au fost cauzate pierderi majore sau da-une se pedepseşte cu amendă de la 3 000 la 5 000 de unităţi convenţionale (de la 6 000 la 10 000 lei, sau aproximativ de la 272 la 454 euro).

Conform recomandărilor APCE cu privire la finanţarea partidelor politice „În cazul în-călcării legislaţiei, partidelor politice ar trebui să li se aplice sancţiuni semnificative, in-clusiv pierderea parţială sau totală a contribuţiilor de stat sau rambursarea obligatorie a acestora, precum şi impunerea amenzilor.” 69 Amenzile prevăzute în legislaţia Republicii Moldova pentru încălcări administrative şi penale par a fi modeste în comparaţie cu pla-foanele pentru donaţii şi pentru veniturile partidului obţinute din cotizaţiile de mem-bru şi donaţii, precum şi în comparaţie cu mijloacele băneşti prevăzute în calitate de subvenţii de stat pentru partidele politice. Rămâne de văzut dacă amenzile prevăzute vor fi suficient de descurajatoare pentru partidele politice în aşa măsură încât să le determi-ne pe acestea să respecte legea. Există riscul că amenzile sunt prea mici, iar partidele ar prefera, mai degrabă, să plătească amenzi decât să respecte legea.

reComandare: Ar trebui să se acorde atenție sporită anvergurii încălcării regulilor definanțareapartidelorpolitice.Dacăastfelde încălcărisepetrec frecvent,atunci–conformrecomandărilorinternaționale–legislativulartrebuisăreflectezeasupraunorsancțiunimaiseverepentrunerespectare.

Conform recomandărilor internaţionale, rapoartele financiare trebuie să respecte un anumit format şi trebuie elaborate în mod consolidat pentru a include toate nivelurile de activitate ale partidului.70 În primul rând, în rapoarte trebuie să se facă clar diferenţa între venituri şi cheltuieli. De asemenea, acestea trebuie „să conţină o listă a donaţiilor,

69 APCE, Recomandarea 1516 (2001)1, Finanţarea partidelor politice, pct. 8, lit. e).70 Liniile directoare ale OSCE/BIDDO şi Comisiei de la Veneţia privind Reglementarea Partidelor Politice, adoptate la cea de-a 84-a Sesiune Plenară a Comisiei de la Veneţia, 15–16 octombrie 2010, punctul 202.

44


enumerate pe categorii standard, după cum este stipulat în regulamentele relevante” fi-ind indicate şi valoarea şi natura donaţiilor primite de partidele politice.71 În anii electo-rali, rapoartele ar trebui să includă atât finanţele generale ale partidului, cât şi pe cele ale campaniei electorale.72 Prevederile art. 29 alin. (4) din Legea nr. 294 – conform cărora toate activele, veniturile, obligaţiile financiare şi cheltuielile partidului trebuie să fie enu-merate separat – se conformează recomandărilor menţionate anterior şi li s-a dat o notă pozitivă de GRECO în timpul celei de-a treia runde de evaluare a Republicii Moldova.73 Formatele actuale de raportare sunt prevăzute în Regulamentul CEC.

6.3. Supravegherea de către părțile interesate externeConform literaturii din domeniu – „într-un sistem ideal – organizaţiile societăţii civile, jurnaliştii şi chiar şi acele persoane care consideră că a avut loc o încălcare sau că va avea loc una – ar trebui să poată depune o reclamaţie în acest sens la agenţia de regle-mentare.” 74 Procedura cu privire la reclamaţii – conform căreia o persoană, partid politic sau organizaţie a societăţii civile poate depune o reclamaţie în care să se invoce o încăl-care şi în care să se conţină explicaţii privind cele ce-au determinat apariţia unor astfel de reclamaţii – permite părţilor interesate externe să participe activ în supravegherea finanţării politice. Legislaţia Republicii Moldova cu privire la finanţarea partidelor poli-tice prevede un sistem de reclamaţii care să permită ca sesizările să fie depuse „de orice persoană cu drept de vot sau de o persoană juridică din Republica Moldova, inclusiv de autorităţi sau instituţii publice” (art. 313 alin. (1) din Legea nr. 294).

Cât priveşte activitatea de advocacy şi monitorizare, societatea civilă poate contribui la elaborarea unor regulamente eficace, participând la audierile comisiilor parlamentare cărora li s-a încredinţat revizuirea legislaţiei privind finanţarea campaniilor sau formând parteneriate cu organele de monitorizare, responsabile de supravegherea conturilor.75

Eforturile comune ale organizaţiilor societăţii civile (ONG-urilor) şi instituţiilor publice din Republica Moldova s-au dovedit a fi de o importanţă vitală pentru progresul făcut în asigurarea transparenţei finanţării partidelor politice şi asumării responsabilităţii în acest sens. Finanţarea campaniilor electorale a fost monitorizată mai intens pentru pri-ma dată în anul 2010 de către Promo-LEX76. Constatările rezultate cu privire la veniturile şi cheltuielile de campanie au fost integrate ca şi paragrafe separate în rapoartele de monitorizare. Monitorizarea respectivă a fost posibilă datorită introducerii, în premi-

71 Ibidem, alin. 203.72 Ibidem, alin. 204.73 „GRECO a luat cunoştinţă de modificările propuse pentru LPP, care determină, în mod expres, care trebuie să fie conţinutul minim al rapoartelor financiare anuale ale partidelor politice, care trebuie depuse la autorităţile de supra-veghere (CEC şi, în unele cazuri – Curtea de Conturi) şi publicate. Îndeosebi, conform proiectului de lege, toate activele, veniturile, obligaţiile financiare şi cheltuielile partidului trebuie să fie indicate separat. GRECO consideră că modificările propuse sunt în conformitate cu recomandările făcute.” A se vedea: Raportul GRECO de conformitate privind Republica Moldova, Runda a treia de evaluare, GRECO RC-III (2013) 2E, 22 martie 2013.74 Walecki M., Challenging the Norms and Standards of Election Administration: Political Finance (Contestarea regulilor şi standardelor administrației electorale: finanțarea politică), în: Challenging the Norms and Standards of Election Administration (IFES, 2007), p. 88.75 Publicaţia Policy Position nr. 01/2009: Standarde pentru finanţarea politică şi favoruri, Transparency International.76 Raport Final Monitorizarea alegerilor parlamentare anticipate din 28 noiembrie 2010, https://promolex.md/upload/publications/ro/doc_1297169756.pdf.

45


eră, în cadrul organigramei Efortului de monitorizare a funcţiei de analist a finanţelor în campaniai electorală. Tot atunci, Promo-LEX a atenţionat în rapoartele sale de mo-nitorizare asupra mai multor carenţe de raportare din partea concurenţilor electorali către CEC, nereflectarea unor categorii de cheltuieli precum – cheltuieli de transport, cheltuieli pentru întâlniri cu alegătorii, cheltuieli pentru materiale promoţional, cheltu-ieli pentru concerte electorale în rapoartele financiare. În acelaşi an alte două ONG-uri în comun – Centrul de Resurse pentru Drepturile Omului (CReDO) şi Centrul Parteneriat pentru Dezvoltare (CPD) dar şi IDIS Viitorul, în mod separat au lansat studii cu tematica finanţării campaniei electorale 2010, dar şi cea a finanţării partidelor politice în general.

În 2011 Promo-LEX a avut o experienţă similară de monitorizare a campaniei electorale, de această dată pentru alegerile locale 201177, unde a atras atenţia asupra carenţelor similare de raportare. La sfârşitul anului 2011, CEC a creat un grup de lucru, format din mai multe părţi interesate – instituţii publice, reprezentanţi ai partidelor politice şi ai organizaţiilor societăţii civile. Grupul respectiv a avut sarcina de a elabora un proiect de lege privind partidele politice şi finanţarea campaniilor, care să aducă mai multă clarita-te la acest capitol, să promoveze eforturile de luptă împotriva corupţiei, dar şi să asigure condiţii de concurenţă echitabilă pentru toţi actorii politici.

Drept rezultat al monitorizării finanţării campaniilor electorale 2010 şi 2011 şi a inte-resului public sporit în domeniul finanţării partidelor, în 2012, Promo-LEX a început să lucreze la o metodologie de monitorizare cuprinzătoare a finanţelor campaniei78, care a fost finalizată în 2013 şi a fost prezentată publicului. În continuare, metodologia a fost testată cu succes în 2013 în cadrul alegerilor locale noi79, desfăşurate în câteva sate. Ulterior, în 2014 Promo-LEX a desfăşurat o monitorizare detaliată a finanţării campanii-lor electorale pentru alegerile parlamentare80, iar în 2015 a realizat o experienţă similară de monitorizare în contextul alegerilor locale generale81. În rezultatul constatărilor mo-nitorizării financiare a campaniilor, Promo-LEX a atenţionat asupra problemei nerespec-tării prevederilor legale din domeniul finanţării, existente la acel moment, neelucidării veniturilor şi cheltuielilor concurenţilor electorali şi a promovat adoptarea cadrului le-gislativ actual privind finanţării partidele politice şi a campaniilor electorale.

Pe lângă advocacy, societatea civilă joacă un rol important şi în monitorizarea respec-tării normelor şi standardelor existente. ONG-urile pot utiliza strategii inovatoare de numărare şi informare, pentru ca actorilor politici să le fie mai dificil să ocolească şi să încalce regulamentele privind finanţarea politică.82 Activitatea ONG-urilor în domeniul monitorizării complexe a finanţării campaniilor electorale la fiecare rundă de alegeri a contribuit în mare măsură, atât la creşterea profesionalismului gestionării resurselor fi-

77 Raport Final Monitorizarea alegerilor locale generale din 5 iunie 2011, https://promolex.md/upload/publications/ro/doc_1314693764.pdf.78 Ghid Metodologic pentru reţelele de observatori non-partizan, https://promolex.md/upload/publications/ro/doc_1372325169.pdf.79 Raport Final Monitorizarea alegerilor locale noi din 2013, https://promolex.md/upload/publications/ro/doc_1373282807.pdf.80 Raport Finanţele concurenţilor electorali în cadrul campaniei electorale pentru alegerile parlamentare 2014, https://promolex.md/upload/publications/ro/doc_1418900205.pdf.81 Raport Final Monitorizarea alegerilor locale generale din 2015, https://promolex.md/upload/publications/ro/doc_1442821363.pdf.82 Funding of Political Parties and Election Campaigns. A Handbook on Political Finance (Finanţarea partidelor politi-ce şi campaniilor electorale. Ghid privind finanţarea politică). Institutul Internaţional pentru Democraţie şi Asistenţă Electorală (IDAE), Stockholm 2014, p. 193.

46


nanciare a partidelor politice, cât şi la sporirea transparenţei lor. De asemenea, a crescut gradul de conştientizare publică a aspectelor ce ţin de finanţarea campaniilor.

O aplicare defectuoasă dar şi o reglementare interpretativă a prevederii ce ţine de statu-tul obervatorilor din Codul Electoral, ar putea obstrucţiona activitatea oricărui ONG care ar dori să desfăşoare monitorizare, observare, interviuri şi discuţii cu părţile interesate din domeniul electoral în perioada inter-electorală chiar dacă conform art.63 al. (6) Cod Electoral dar şi a Regulamentului CEC privind acreditarea şi activitatea observatorilor: „observatorii pot fi acreditaţi înaintea începerii perioadei electorale şi îşi pot desfăşura activitatea atât în ziua alegerilor, cît şi înaintea începerii, pe parcursul şi după termina-rea campaniei electorale”.

Pe parcursul desfăşurării interviurilor monitorii Promo-LEX, fără a avea vre-un statut sau drept legal bine determinat, nu au avut posibilitate deplină de a solicita şi a primi informaţii relevante de la partidele politice. Toate informaţiile recepţionate de la parti-dele politice au fost oferite în baza deschiderii şi bunăvoinţei acestora. Totuşi, observa-torii nici nu au încercat să solicite sau după caz să vadă anumite documente primare de evidenţă financiară. Astfel, prevederea legală care permite acreditarea observatorilor înainte de începerea perioadei electorale sau după terminarea acesteia fără o stipulare exactă a drepturilor acestora în perioadele inter-electorale, în special din perspectiva monitorizării finanţării partidelor politice, pare să fie o normă inaplicabilă.

reComandare:ParlamentuldarșiCECtrebuiesărevadăprevederileart.63CodElectoraldarșipecelealeRegulamentuluicuprivirelaacreditareașiactivitateaobservatorilordinper-spectivaclarificăriiloculuișiroluluiacestoraînperioadeleinter-electoraledarșiadrepturilorobservatorilordinperspectivamonitorizăriifinanțăriipartidelorpolitice.

47

listareComandărilor

1. Trebuie să se acorde o atenţie sporită diligenţei raportării anuale a partidelor politice cu privire la gestiunea financiară. În cazul în care rata de raportare rămâne la aceleaşi niveluri ca şi în anii 2013 şi 2014, atunci – conform recomandărilor internaţionale – legislativul ar trebui să examineze posibilitatea introducerii unor sancţiuni mai seve-re pentru neconformare.83 S-ar putea avea în vedere următoarele sancţiuni:• în cazul în care un partid nu respectă obligaţiile de raportare, şi, în pofida

sancţiunilor prevăzute în Codul contravenţional pentru această neconformare, nu depune rapoarte financiare semestriale, CEC adoptă o decizie de a priva partidul vizat de dreptul la alocaţii din bugetul de stat pentru o perioadă de la 6 luni la un an;

• partidele neeligibile pentru alocaţii din bugetul de stat ar putea fi sancţionate, inclusiv prin suspendarea dreptului de a se înregistra în calitate de candidat elec-toral la următoarele alegeri.

2. Autorităţile împuternicite să primească rapoartele financiare ale partidelor politice ar trebui să desfăşoare campanii publice de informare despre cantitatea şi calitatea rapoartelor primite. Pentru a spori transparenţa finanţării partidelor politice – cam-pania publică de informare ar trebui să includă e-platforme prin care cetăţenii să poată avea acces la informaţiile prezentate în rapoarte.

3. CICDE trebuie să examineze posibilitatea de a instrui partidele politice, atât la nivel central, cât şi la nivel local, cu privire la:• modificările operate la legislaţia din domeniul finanţării partidelor, ţinând cont

de obligaţiile legale ale partidelor politice conform Regulamentului CEC privind finanţarea activităţii partidelor politice;

• problemele de gestiune financiară, pentru a consolida capacităţile resurselor umane ale partidelor.

4. Se recomandă partidelor politice să prezinte înregistrările şi rapoartele interne (de jos în sus) nu doar cu privire la cotizaţiile membrilor, ci şi cu privire la donaţiile şi cheltuielile suportate în teritoriu.

5. Partidele politice ar trebui să examineze posibilităţile legale de descentralizare a ges-tiunii financiare. Societatea civilă şi mijloacele de informare în masă ar trebui să-şi aprecieze rolul în iniţierea discuţiilor despre posibila descentralizare a managemen-tului financiar al partidelor politice.

6. Legislativul trebuie să examineze posibilitatea modificării Legii privind partidele politice prin introducerea obligaţiei de a plăti cotizaţii de membru, şi introducerea unor prevederi care să stipuleze suma exactă a cotizaţiei de membru şi periodicitatea achitării cotizaţiilor.

7. Legislativul trebuie să reexamineze posibilitatea de introducere a sancţiunilor pen-tru nerespectarea obligaţiei menţionate în recomandarea precedentă.

8. Legislativul trebuie să ia în considerare restabilirea prevederilor care – prin

83 „În cazul încălcării legislaţiei, partidelor politice ar trebui să li se aplice sancţiuni semnificative, inclusiv pierderea parţială sau totală a contribuţiilor de stat sau rambursarea obligatorie a acestora, precum şi impunerea amenzilor.” APCE, Recomandări 1516 (2001)1, Finanţarea partidelor politice, pct. 8 lit. e).

48


finanţarea publică a partidelor politice – încurajează egalitatea de gen.9. Legislativul trebuie să introducă prevederile art. 87 alin. a) din Regulamentului

Comisiei Electorale Centrale privind finanţarea activităţii partidelor politice în Legea cu privire la partidele politice, astfel încât începând cu anul 2018 CEC să aibă dreptul să suspende virarea subvenţiilor de stat în caz de neachitare de către mai mult de ju-mătate din membrii partidului politic a cotizaţiilor de membru în mărimea stabilită, în baza informaţiei anuale.

10. Legislativul trebuie să reflecteze asupra restabilirii prevederilor care stabileau pla-foane pentru donaţii din partea persoanelor fizice şi a celor juridice la nivelul a 20 şi, respectiv, 40 de salarii medii. În cazurile excepţionale în care donaţiile depăşesc plafoanele stabilite, acestea ar trebui să fie admise cu aprobarea de către instituţia responsabilă de controlul financiar al partidelor politice.

11. Legislativul trebuie să reflecteze asupra coborârii plafonului cotizaţiilor de membru şi al donaţiilor colectate anual de la 0,3% din veniturile bugetului de stat la 0,2%, pentru a preveni influenţa nejustificată a sectorului privat asupra partidelor politice din Moldova.

12. Legislativul trebuie să examineze posibilitatea de a micşora limita pentru venitul anual al partidului politic din surse private.

13. Legislativul trebuie să examineze posibilităţile legale care ar permite cetăţenilor Republicii Moldova stabiliţi peste hotare să susţină financiar partidele politice după propria alegere, cel puţin în baza unui plafon minim acceptat, fără riscul de a expune arena politică din Republica Moldova la influenţe externe nepotrivite.

14. Odată recunoscută importanţa reformei finanţării partidelor politice în Republica Moldova, instituţiile responsabile de implementarea acesteia, precum şi societatea civilă, vor trebui să aibă în vedere lansarea unor campanii de sensibilizare a opiniei publice cu privire la subiectul respectiv.

15. Corelaţia dintre finanţarea partidelor politice şi finanţarea campaniei trebuie moni-torizată îndeaproape pentru a nu permite cazuri în care partidele vor dori să eludeze respectarea regulamentelor privind finanţarea partidelor politice prin desfăşurarea unor activităţi în perioada „preelectorală”.

16. Legislativul trebuie să examineze posibilitatea modificării Legii privind partidele po-litice – conform recomandărilor GRECO – introducând cerinţa de auditare anuală a partidelor politice, ale căror venituri sau cheltuieli anuale depăşesc 1 milion lei.

17. Trebui să se acorde atenţie sporită anvergurii încălcării regulilor de finanţare a par-tidelor politice. Dacă astfel de încălcări se petrec frecvent, atunci – conform recoman-dărilor internaţionale – legislativul ar trebui să reflecteze asupra unor sancţiuni mai severe pentru nerespectare.

18. Înregistrarea electronică a donaţiilor şi cotizaţiilor de membru trebuie implementată respectând, totodată, prevederile cu privire la protecţia datelor cu caracter personal.

19. Partidele politice trebuie să reflecte asupra respectării Regulamentului privind finanţarea partidelor politice al CEC, să-şi instituţionalizeze structurile de manage-ment financiar prin desemnarea unor trezorieri în fiecare organizaţie teritorială.

20. Parlamentul dar si CEC trebuie să revadă prevederile art. 63 Cod Electoral, dar şi pe cele ale Regulamentului cu privire la acreditarea şi activitatea observatorilor, din perspectiva clarificării locului şi rolului acestora în perioadele inter-electorale, dar şi a drepturilor observatorilor din perspectiva monitorizării finanţării partidelor politice.

49

listadeabrevieri

MPSN – Mişcarea Profesioniştilor „Speranţa-Nadejda”

MSPFN – Mişcarea Social-Politică „Forţa Nouă”

MSPRR – Mişcarea Social-Politică Republicană „Ravnopravie”

MSPRRM – Mişcarea Social-Politică a Romilor din Republica Moldova

PAD – Partidul Acţiunea Democratică

PPPAM – Partidul Politic Partidul Agrar din Moldova

PC – Partidul Conservator

PE – Partidul European

PCRM – Partidul Comuniştilor din Republica Moldova

PPDA – Partidul Politic „Democraţia Acasă”

PDM – Partidul Democrat din Moldova

PPPPEM – Partidul Politic „Partidul Popular European din Moldova”

PPPFP – Partidul Politic „Partidul Forţa Poporului”84

PL – Partidul Liberal

PLDM – Partidul Liberal Democrat din Moldova

PLD – Partidul Legii şi Dreptăţii

PPPN – Partidul Politic Partidul Nostru

PPPPDM – Partidul Politic Partidul Popular Democrat din Moldova

PNL – Partidul Naţional Liberal

PPMPA – Partidul Politic Mişcarea Populară Antimafie

PM – Partidul Muncii

PPPR – Partidul Politic Partidul „Renaştere”

PPCD – Partidul Popular Creştin Democrat

84 La 24 februarie 2016 Partidul Politic „Partidul Forţa Poporului” şi-a modificat statutul, inclusiv şi denimirea partidului în Partidul Politic „Platforma Demnitate şi Adevăr”.

50


PPCNM – Partidul Politic „Casa Noastră – Moldova”

PPPLR – Partidul Politic „Partidul Liberal Reformator”

PPNOI – Partidul Politic Noua Opţiune Istorică

PM – Partidul Muncii

PPP – Partidul Politic Patria

PPM – Partidul „Patrioţii Moldovei”

PMUEM – Partidul „Moldova Unită – Единая Молдова”

PMAE – Partidul Mişcarea Acţiunea Europeană

PPMPPUV – Partidul Politic „Mişcarea Populară pentru Uniunea Vamală”

PPPNT – Partidul Politic „Pentru Neam şi Țară”

PRegiunilor – Partidul Regiunilor din Moldova

PRM – Partidul Republican din Moldova

PPRM – Partidul Politic Partidul Popular din Republica Moldova

PPSM – Partidul Popular Socialist din Moldova

PSM – Partidul Socialist din Moldova

PSRM – Partidul Politic „Partidul Socialiştilor din Republica Moldova”

PPPSP – Partidul Politic „Partidul Societăţii Progresiste”

PPUCM – Partidul Politic Uniunea Centristă din Moldova

PPUM – Partidul Politic pentru Unirea Moldovei

PPPVE – Partidul Politic Partidul Verde Ecologist

PACE – Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei

CEC – Comisia Electorală Centrală

CICDE – Centrul de Instruire Continuă în Domeniul Electoral

CoE – Consiliul Europei

GRECO – Grupul de State contra Corupţiei

MJ – Ministerul Justiţiei

ODIHR – Oficiul pentru Instituţii Democratice şi Drepturile Omului

ONG – Organizaţiile Neguvernamentale

51

bibliograFie

documente și tratate internaționale:1. Consiliul Europei, Recomandările Comitetului de Miniştri (2003)4 către statele

membre privind normele comune împotriva corupţiei cu privire la finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale;

2. Declaraţia Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei: Realizarea egalităţii de gen ca realitate, CM(2009)68 final, 6 mai 2009, Sesiunea 119 a Comitetului de Miniştri (or. Madrid, 12 mai 2009);

3. Convenţia asupra eliminării tuturor formelor de discriminare faţă de femei (CEFDF);

4. CEFDF Recomandarea Generală Nr. 23: Viaţa politică şi publică;5. Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei (APCE), Recomandarea 1516 (2001)

1, Finanţarea partidelor politice;6. CDL-AD(2001) 008 Linii directorii şi raportul privind finanţarea partidelor po-

litice, adoptat de Comisia de la Veneţia în cadrul celei de a 46-a Adunări Plenare (Veneţia, 9–10 martie 2001);

7. CDL-AD(2009)002 Codul Bunelor Practici în domeniul Partidelor Politice adoptat de Comisia de la Veneţia în cadrul celei de a 77-a Sesiuni Plenare (Veneţia, 12–13 Decembrie 2008);

8. OSCE/ODIHR şi Comisia de la Veneţia, Linii directorii şi Regulamentul privind Partidul politic adoptat de Comisia de la Veneţia în cadrul celei de a 84-a Sesiuni Plenare (Veneţia, 15–16 octombrie 2010);

9. Convenţia Naţiunilor Unite împotriva Corupţiei (CNUC).documente internaționale privind moldova:

1. Grupul Statelor împotriva Corupţiei (GRECO), A treia rundă de evaluare, Act adiţional la cel de al doilea Raport de conformitate privind Republica Moldova, Transparentizarea Finanţelor Partidelor;

2. GRECO Raport de Conformitate privind Republica Moldova, cea de a treia rundă, Greco RC-III (2013) 2E, 22 martie 2013;

3. OSCE/ODIHR Misiunea de Observare a Alegerilor Limitate, Raportul final, Alegerile Locale din Republica Moldova, 14 (28) iunie 2015;

4. CDL-AD(2013)002 OSCE/ODIHR şi opinia Comisiei de la Veneţia privind proiectul de lege cu privire la partidul politic şi finanţarea campaniei electorale;

manuale și ghiduri:1. Ghid Metodologic pentru reţelele de observatori non-partizan, Promo-LEX,

Chişinău, 2013;2. Schimbarea normelor şi standardelor în administrarea alegerilor (IFES, 2007);

52


3. Finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale. Manualul privind finanţarea politică, Institutul Internaţional pentru Democraţie şi Asistenţă Electorală (IDEA), Stockholm, 2014;

4. Manual cu privire la banii în politică: Ghidul cu privire la creşterea transparenţei în democraţiile emergente, USAID (Washington: Oficiul pentru Democraţie şi Guvernanţă, 2003);

5. Document de politică Nr. 01/2009: Favorurile şi Standarde în finanţarea politică, Transparency Internatinal;

6. Document de politică Nr. 02/2009: Reguli privind finanţarea politică: Eliminarea decalajului de executare, Transparency International.

rapoarte:1. Raport Final Monitorizarea alegerilor parlamentare anticipate din 28 noiembrie

2010, Promo-LEX, Chişinău, februarie 2011;2. Raport Final Monitorizarea alegerilor locale generale din 5 iunie 2011, Promo-

LEX, Chişinău, august 2011;3. Raport Final Monitorizarea alegerilor locale noi din 2013, Promo-LEX, Chişinău,

iulie 2013;4. Raport Finanţele concurenţilor electorali în cadrul campaniei electorale pentru

alegerile parlamentare 2014, Promo-LEX, Chişinău, decembrie 2014;5. Raport Final Monitorizarea alegerilor locale generale din 14 (28) iunie 2015,

Promo-LEX, Chişinău, septembie 2015;6. Jaroszewicz M., Lesińska M. (ed.), Jaroszewicz M., Lesińska M. (ed.), Estimările

Migraţiei în UE, V4 şi Estul Europei, Impactul abolirii vizelor, Centrul de Studii Europene, Varşovia, iulie 2014;

7. Finanţarea partidelor politice în alegerile parlamentare din 28 noiembrie 2010, Centrul de Resurse pentru Drepturile Omului (CReDO) şi Centrul Parteneriat pen-tru Dezvoltare (CPD), Chişinău, februarie 2010;

8. Partidele politice din Moldova: Legi, practice şi reforme, IDIS Viitorul, Chişinău, 2010.

legislația republicii moldova:1. Legea nr. 294 din 21 Decembrie 2007;2. Codul Electoral nr. 1381 din 21 Noiembrie 1997;3. Codul Contravenţional nr. 218 din 24 Octombrie 2008;4. Codul Penal nr. 985 din 18 Aprilie 2002;5. Codul Civil nr. 1107 din 06 Iunie 2002;6. Codul Fiscal nr. 1163 din 24 Aprilie 1997;7. Legea Bugetului de Stat 2015 nr. 72 din 12 Aprilie 2015;8. Regulamentul privind Finanţarea activităţii partidelor politice aprobat prin hotă-

rârea CEC nr. 4401 din 23 Decembrie 2015;9. Legea Contabilităţii nr. 113 din 27 Aprilie 2007;10. Legea cu privire la Filantropie şi Sponsorizare nr. 1420 din 31 Octombrie 2002.

53

listapartidelorpolitiCeșiainstituţiilorCareaupartiCipatlaCerCetare

partidele politice care au acceptat invitația de a participa la interviu la nivel central:

1. Partidul Politic Partidul Societăţii Progresiste

2. Partidul Politic „Partidul Socialiştilor din Republica Moldova”

3. Partidul Liberal Democrat din Moldova

4. Partidul Comuniştilor din Republica Moldova

5. Partidul Politic „Partidul Popular European din Moldova”

6. Partidul Politic Partidul Nostru

7. Partidul Social Democrat

8. Partidul politic Partidul Verde Ecologist

9. Partidul Politic „Democraţia Acasă”

10. Partidul Politic Uniunea Centristă din Moldova

11. Mişcarea Social-Politică „Forţa Nouă”

12. Partidul Politic „Pentru Neam şi Țară”

13. Partidul Popular Socialist din Moldova

14. Partidul Liberal

partidele politice care au acceptat invitația de a participa la interviu la nivelul organizațiilor raionale și locale:

1. Partidul Democrat din Moldova

2. Partidul Popular Creştin Democrat

3. Partidul Politic „Partidul Socialiştilor din Republica Moldova”

4. Partidul Liberal Democrat din Moldova

5. Partidul Comuniştilor din Republica Moldova

6. Partidul Politic „Partidul Popular European din Moldova”

54


7. Partidul Politic Partidul Nostru

8. Partidul Social Democrat

9. Partidul Politic „Partidul Forţa Poporului”

10. Partidul Politic Uniunea Centristă din Moldova

11. Partidul Popular Socialist din Moldova

12. Partidul Liberal

13. Partidul Politic Noua Opţiune Istorică

14. Partidul Republican din Moldova

15. Partidul Muncii

16. Partidul Naţional Liberal

17. Partidul Politic „Casa Noastră – Moldova”

18. Partidul Politic Mişcarea Populară Antimafie

19. Partidul Politic Partidul Popular din Republica Moldova

20. Partidul Acţiunea Democratică

21. Partidul Politic „Partidul Liberal Reformator”

lista instituțiilor intervievate

1. Comisia Electorală Centrală

2. Centrul de Instruire Continuă în Domeniul Electoral

3. Asociaţia pentru Democraţie Participativă

Strategii, practici şi inStrumente de finanţare a ... · Astfel, există o mare nevoie de...

Documents

Transcript of Strategii, practici şi inStrumente de finanţare a ... · Astfel, există o mare nevoie de...