1

IV. CHELTUIELILE PUBLICE

Introducere

Efectuarea cheltuielilor publice reprezint o decizie de politic

financiar a guvernului. Acesta hotrte asupra cantitii i calitii

bunurilor i serviciilor publice care urmeaz a fi furnizate societii dup

care determin costul producerii i distribuirii lor. Delimitarea fcut de

contabilitatea public mparte cheltuielile n pli generate de achiziiile

guvernamentale de bunuri i servicii (for de munc, consumabile), bunuri

de capital (infrastructur, coli, spitale) i pli care survin n urma

activitii de redistribuire a veniturilor (cheltuieli cu pensii, subvenii,

ajutoare de omaj). n ceea ce privete efectele cheltuielilor publice, pot fi

amintite trei categorii de efecte: redistribuire, transfer de productivitate i

multiplicarea cheltuielilor publice.

O importan major pentru aprecierea politicii financiare o

reprezint structura cheltuielilor publice. Indicatorii specifici sunt: ponderea

cheltuielilor n PIB, cheltuielile publice medii pe locuitor i structura

cheltuielilor publice. Criteriile uzuale de clasificare a cheltuielilor publice

sunt: clasificarea administrativ, economic, financiar, n funcie de

coninutul lor, clasificaia ONU. Cheltuielile publice tradiionale sunt

reprezentate de cheltuielile publice pentru servicii generale, cheltuieli cu

aprarea i cheltuieli diplomatice. Cheltuielile publice cu serviciile generale

au ca destinaie funcionarea administraiei de stat a organelor care asigur

ordinea public i justiia. Pentru ndeplinirea funciei de aprare, statul

efectueaz cheltuieli publice militare. O controvers major face referire la

efectele cheltuielilor de aprare care sunt considerate exclusiv negative n

prim accepiune, la polul opus acesteia regsindu-se opinii ce susin

caracterul pozitiv al cheltuileilor militare. Cheltuielile diplomatice sunt

cheltuieli cu exteriorul ocazionate de personal, reprezentane deschise n

strintate etc. Cheltuielile publice moderne sunt cheltuielile social-

culturale, cheltuielile economice i cheltuielile cu datoria public. n grupa

cheltuielilor social-culturale se includ cele cu educaia, cultura, arta,

sntatea i securitatea social. Comparativ cu celelalte cheltuieli publice,

aceste tipuri de cheltuieli, cumulat, au o pondere ridicat n totalul

cheltuielilor publice. Cheltuielile cu nvmntul sunt cele mai importante

din cadrul grupei cheltuielilor social-culturale. n categoria generic de

2

cheltuieli economice sunt incluse cheltuielile pentru dezvoltarea sectorului

economic de stat, cheltuielile privind acordarea de subvenii, cheltuielile

privind cercetarea n domeniul economic.

4.1. Noiunea de cheltuieli publice

Alocarea i utilizarea efectiv a resurselor financiare publice au reprezentat, de-alungul timpului, dou dintre cele mai importante preocupri ale autoritilor publice. Acestea stabilesc cuantumul i destinaiile cheltuielilor, n limita volumului de resurse mobilizate. n acest scop, se deruleaz un proces complex de stabilire a msurilor de organizare a sistemului cheltuielilor publice pe baza principiilor administraiei publice, a constrngerilor economice i a cadrului politic i constituional din ara respectiv. innd cont de aceste variabile, abordarea cheltuielilor a evoluat, potrivit modificrilor pe care le-a nregistrat mediul economic, social i politic. Rzboaiele, micrile politice majore, schimbarea ideologiilor, problemele creterii economice i ale stabilitii au avut ntotdeauna un impact deosebit asupra cheltuielilor publice.

Cheltuielile publice efectuate reprezint o decizie de politic financiar a guvernului. Acesta decide asupra cantitii i calitii bunurilor i serviciilor publice care urmeaz a fi furnizate societii, dup care determin costul producerii i distribuirii lor. Drept urmare, n termeni generici, se admite c, prin cheltuieli publice se nelege costul utilitilor publice.

Definiia redat mai sus este suficient de cuprinztoare pentru a permite dou observaii:

- - n primul rnd, furnizarea utilitilor publice, prin intermediul bugetului public, implic o serie de definire n sens restrns este suficient.

- - n al doilea rnd, o seam de reglementri ale guvernului se refer la cheltuieli private (de exemplu, pentru obinerea avizelor necesare pentru derularea unei activiti independente. pretind din partea proprietarului o serie de cheltuieli).

Prin intermediul cheltuielilor publice, resursele financiare obinute prin prelevri i vrsminte ale persoanelor fizice i juridice sunt cheltuite n folosul colectivitii. Datorit faptului c utilitile cu caracter de interes general sunt furnizate de sectorul public i resursele necesare finanrii lor au acelai caracter. Autoritile confer resurselor mobilizate la dispoziia lor ntrebuinri specifice, diferite de cele pe care le-ar fi dat cei n patrimoniul crora s-au format sursele prelevrilor. Prin intermediul cheltuielilor publice,

3

resursele colectate sunt redistribuite n mod difereniat, dup opiunea politic a guvernului aflat la putere.

De-alungul timpului, noiunea de cheltuieli publice a fost supus unor interpretri diferite. Astfel, n finanele clasice, cheltuielile publice erau considerate cele efectuate exclusiv de autoritile publice. Destinaia acestora se baza pe doctrina liberal a nonintervenionismului statal, motiv pentru care, singurele cheltuieli admise erau repartizate pe patru domenii principale:

ntreinerea aparatului de stat i al ordinii publice, justiie, ntreinerea armatei, relaii externe. Dup cum se poate observa, acest tip de cheltuieli reprezint un consum de resurse, motiv pentru care statul era numit stat consumator, iar interpretarea dat cheltuielilor era de natur juridic. n concepie clasic, tradiional, accentul se pune pe aspectele cantitative ale cheltuielilor (respectiv minimizarea volumului lor), n timp ce aspectele

calitative, natura i destinaia lor nu erau luate in considerare. Pe msur ce sarcinile statului s-au multiplicat, devenind tot mai complexe i necesitnd un volum considerabil resurse de finanare, interpretarea juridic a cheltuielilor i-a pierdut din relevan, cu toate c este recunoscut n managementul cheltuielilor publice. Pe lng sarcinile asumate n trecut, statul a nceput s se implice tot mai mult n activitatea economic, devenind un important agent economic, investitor, productor, achizitor de bunuri i servicii, particip la finanarea aciunilor private i i-a extins aria decizional. n acest fel, statul redistribuie veniturile din economie, devenind un stat

redistribuitor. De-acum, interesul se ndreapt spre latura calitativ a cheltuielilor publice, de evaluare a aciunilor care urmeaz a fi finanate i de comensurare a efectelor pe care acestea le induc n economie i n societate. Avnd n vedere aceste mutaii, definirea cheltuielilor publice s-a mbogit, dobndind un coninut mai complex. Astfel, sunt considerate cheltuieli publice, cele pe care statul i colectivitile locale le efectueaz pentru exercitarea puterii lor de decizie

1. Potrivit acestei definiii, accentul se pune pe latura calitativ, pe utilitatea i impactul economic al cheltuielilor. De asemenea, este relevant faptul c nu sunt asimilate cheltuielilor publice cele efectuate de entiti cu caracter particular dar, se asimileaz acestora cheltuielile efectuate de entiti mixte sau private care au fost investite cu putere decizional.

1 Ctinianu F., Donath L, Seulean V, Finane publice, ed. Mirton, Timioara,1997

4

4.1.1. Natura cheltuielilor publice

Varietatea cheltuielilor publice, efectuate de ctre autoritile abilitate, face ca interpretarea acestora s fie o problem de natur teoretic i practic. Pentru simplificare, natura cheltuielilor poate fi stabilit n funcie de destinaia acestora. Potrivit acestui criteriu, delimitm: 1. cheltuieli definitiv consumatoare de resurse (exhaustive);

2. cheltuieli publice care presupun un avans de resurse; 3. cheltuieli cu caracter mixt.

Cheltuielile definitiv consumatoare de resurse, sau exhaustive, sunt

cheltuielile tradiionale ale statului, cele care servesc la dobndirea de utiliti colective ce nu pot fi procurate n mod individual (cheltuielile cu ordinea

public, cu aprarea, etc.), dar i cheltuieli cu plata salariilor angajailor din instituiile publice, achiziiile efectuate pentru funcionarea instituiilor publice, cheltuielile de investiii n coli, spitale, universiti, alte instituii publice, infrastructur, etc. Din punct de vedere economic, aceste cheltuieli nu produc venituri, ci constituie un consum definitiv de resurse, necesit refacerea permanent a fondurilor de finanare i prejudiciaz alte activiti de fonduri financiare; Cheltuielile publice care pretind numai un avans de resurse sunt ndeobte cheltuieli cu caracter economic (investiii n ntreprinderi economice, subvenionarea unor activiti private, etc.). Ele sunt susceptibile s dobndeasc o eficien asemntoare cheltuielilor private, se recupereaz n timp i sunt aductoare de venit, sunt creatoare de avuie naional, iar rezultatul se concretizeaz n bunuri durabile sau servicii economice; Pe lng cele dou categorii de cheltuieli, deja menionate, care se caracterizeaz prin profiluri bine conturate, exist i o serie cheltuieli proprii serviciilor din domeniul educaiei, culturii, sntii, etc, cu caracter mixt, numite i cheltuieli cvasipublice. Acestea sunt finanate dual (de unde i denumirea), din resurse publice i private. Finanarea mixt a acestor cheltuieli reprezint o necesitate obiectiv, avnd n vedere faptul c sunt destinate unor domenii costisitoare, care reclam alocarea de fonduri bugetare din ce n ce mai mari. Statul i asum, astfel, finanarea cheltuielilor primare dedicate serviciilor publice de baz din fiecare domeniu (nvmntul i educaia general, serviciile medicale primare, etc.) urmnd ca serviciile de nalt calitate s fie suportate, parial, de ctre beneficiarii acestor servicii. ntr-o prim instan, se avanseaz resursele de finanare a domeniilor amintite, iar cheltuielile apar ca fiind consumatoare de resurse. n a doua instan, ns, cheltuielile, prin efectele economice pe care le induc, determin efecte economice

5

pozitive: creterea productivitii muncii, mbuntirea strii de sntate, creterea nivelului de trai, a calitii vieii etc. Din punctul de vedere al contabilitii publice, cheltuielile cu caracter public sunt reprezentate de dou mari categorii de activiti guvernamentale: 1. activiti care in de achiziiile guvernamentale de bunuri i servicii (i.e. for de munc, consumabile, etc.) i bunuri de capital (concretizate n investiii n infrastructur, coli, spitale, etc.) toate fiind denumite cheltuieli exhaustive (definitiv consumatoare de resurse). Acestea reprezint intrri de bunuri n sectorul public, nivelul lor fiind calculat prin multiplicarea volumului

intrrilor n sectorul public cu preul acestora; 2. activiti de redistribuire a veniturilor prin intermediul cheltuielilor de transfer (i.e. cheltuieli cu pensiile, cu subveniile, plata dobnzilor, ajutoare de omaj, etc.). Spre deosebire de cheltuielile exhaustive, acestea nu reprezint un consum definitiv de resurse publice, ci mai degrab o realocare a veniturilor ntre membrii societii, prin intermediul sectorului public.

Ca i cuprindere, cheltuielile publice nu se confund cu cheltuielile bugetare, primele avnd un coninut mai larg: includ cheltuielile bugetare precum i cheltuielile finanate prin resurse din afara bugetului precum i cele cu destinaie special.

4.1.2. Rolul cheltuielilor publice

Rolul cheltuielilor publice n economiile moderne este determinat de

sarcinile care stau n faa autoritilor publice. Fiind un domeniu al finanelor publice, desigur, rolul cheltuielilor decurge inseparabil din rolul finanelor. Aadar, se poate spune c i cheltuielile publice ndeplinesc un rol financiar, un rol economic i un rol social. 1. Rolul financiar al cheltuielilor publice relev faptul c sunt un mijloc de alocare a resurselor bneti n societate. Alocarea se face prin redistribuire, moment n care se introduce elementul contient, reglator care se altur mecanismelor spontane de alocare proprii pieei. Prin intermediul cheltuielilor, se imprim economiei naionale tendina de evoluie dorit, se determin dezvoltarea sa structural, se corecteaz i se ajusteaz mecanismele pieei, se dimensioneaz cerea, oferta, se corecteaz dezechilibrul economic. Destinaiile stabilite pentru cheltuielile publice, avute n vedere pentru anul financiar curent, depind de urgenele care trebuie acoperite la nivelul colectivitilor precum i de nivelul resurselor susceptibile a fi colectate. Dat fiind faptul c nevoia de resurse este mai mare dect posibilitile de mobilizare a acestora, este necesar, din partea

6

autoritilor, o distribuire raional a cheltuielilor pe diversele destinaii, astfel nct s se obin efectele scontate. 2. n economiile moderne, alturi de rolul financiar, tradiional al cheltuielilor, regsim i rolul economic. Intervenionismul are scopul de a exercita controlul asupra domeniului economic, de a contribui la organizarea

complexului economic naional. Din acest punct de vedere, cheltuielile publice pot fi utilizate n metodele de conducere economic, fiind prghii eficiente n orientarea i conducerea vieii economice. Utilizarea cheltuielilor publice, n calitate de prghii financiare, se poate realiza, fie prin aciuni deliberative, fie prin aciuni automate. Primele se concretizeaz n decizii guvernamentale de reglare a nivelului i structurii cheltuielilor, n funcie de evoluia economiei, astfel nct s se restabileasc echilibrul economic, n timp ce aciunile automate sunt concepute de o asemenea manier nct s acioneze spontan odat cu acionarea lor de ctre autoriti. Atunci cnd se dorete obinerea unor efecte rapide (i.e. corectarea conjuncturii, relansarea economiei, ocuparea forei de munc, etc.) i de proporii, se acioneaz deliberativ, discreionar, prin modificarea cuantumului i destinaiei cheltuielilor publice. Dac autoritile publice urmresc, ns, obinerea de rezultate de durat, se acioneaz latura spontan, automat a cheltuielilor publice, ca reacie la influenele perturbatoare din economie. Se are n vedere, aici, funcia redistributiv a cheltuielilor publice, flexibilitatea acestora, care poate neutraliza factorii de dezechilibru. Stabilizatorii ncorporai, care pot anihila fluctuaiile economice, sunt transferurile de tipul ajutoarelor de omaj, subveniile de preuri, programele de sprijinire a diverselor ramuri, etc. Stabilizarea automat nseamn, de fapt, variaia cererii de bunuri necomercializabile din partea autoritilor publice (de exemplu, creterea cheltuielilor de transfer, care variaz n funcie de ciclul de producie, se pot considera cerere public pentru bunuri necomercializabile). Stabilizatorii automai apar n practic datorit faptului c, cheltuielile publice, avnd ca destinaie transferurile, ca i veniturile publice, depind de ciclul economic. Esena aciunilor guvernamentale const, n aceste condiii, n influenarea cererii, n sensul creterii sau descreterii, dei modelele matematice adesea nu confirm acest lucru. Dar, atunci cnd gospodriile optimizeaz consumul n timp, concordana impozitelor i a cheltuielilor publice nu este relevant (se manifest echivalena ricardian). Dac se consider c o parte a populaiei se supune constrngerilor de lichiditate, din cauza omajului, atunci ajutoarele pltite acestui segment al populaiei, pe seama impozitelor suportate de ntreaga populaie, influeneaz structura cererii solvabile cu consecine asupra cererii totale. Datorit efectelor pe care le produc, cheltuielile publice constituie prghii preferate de intervenie ale autoritilor, fie asupra produciei, fie asupra cererii solvabile, dup caz.

7

3. Rolul social al cheltuielilor publice se manifest prin producerea de servicii publice generale, realiznd, totodat, transferurile ctre categoriile defavorizate de ceteni. n virtutea solidaritii sociale, de aceste aciuni beneficiaz ntreaga colectivitate, indiferent dac a participat sau nu la finanarea lor. Au loc, astfel, redistribuiri de venituri ntre membrii societii, cu intenia rectificrii discrepanelor ntre venituri, mbuntirea raporturilor dintre acestea i atingerea justeii sociale n accesul la utilitile publice.

4.1.3. Efectele cheltuielilor publice

4.1.3.1. Efecte pozitive ale cheltuielilor publice

Urmarea aciunii cheltuielilor publice o reprezint efectele provocate de acestea n viaa economic i social. Se pot delimita urmtoarele categorii de efecte: redistribuire; transfer de productivitate; multiplicare a cheltuielilor

publice. Manifestarea acestor efecte depinde de situaia concret a economiei i de impulsul conferit de autoriti evoluiei acesteia.

1. Redistribuirea desemneaz efectul prin care o prelevare real de resurse bneti din economie contribuie la finanarea unor utiliti publice sau, transferul de putere de cumprare ntre indivizi sau activiti. Aa cum s-a artat n paragrafele anterioare, prin redistribuire, veniturile, formate n patrimoniul privat, trec, prin intermediul cheltuielilor, n patrimoniul public,

primind o alt ntrebuinare dect le-ar fi dat-o deintorii iniiali ai fondurilor. Beneficiarii redistribuirii resurselor sunt toi membrii colectivitii, deoarece redistribuirea amplific avantajele individuale prin serviciile publice i sociale pe care le procur. Dup intenia autoritilor, redistribuirea poate s fie spontan sau deliberat. n prima situaie, autoritatea public mobilizeaz la dispoziia sa resurse n vederea susinerii financiare a economiei i serviciilor publice, fr a introduce msuri corective n funcionarea economiei. Atunci cnd cheltuielile au caracter de transfer, cnd se creeaz avantaje n interes particular, ele sunt deliberative, corectoare, menite s nlture inegalitile sociale. 2. Efectul de transfer de productivitate este determinat de impactul

cheltuielilor publice cu caracter general asupra produciei. De exemplu, cheltuielile cu caracter militar pot determina comenzi ctre industria civil, creterea numrului de locuri de munc n aceste sectoare, creterea productivitii i implicit creterea produciei naionale. n acelai timp, cheltuielile cu caracter social-cultural conduc la ridicarea standardului de

via avnd n final aceleai efecte economice. Datorit faptului c ponderea cheltuielilor generale este redus, nici rezultatele acestora nu sunt imediat vizibile i au amploare relativ redus. 3. Efectul de multiplicare a cheltuielilor publice arat c, o parte a cheltuielilor publice se rentorc n circuitul economic ca i cheltuieli publice,

8

majorndu-le corespunztor. Consecinele pe care cheltuielile publice le pot provoca, din acest punct de vedere, sunt directe i indirecte. Primele sunt efecte care vizeaz direct persoanele, resursele economice de care acetia beneficiaz i care contribuie la creterea P.I.B. Repercusiunea cheltuielilor depinde, ns, de natura cheltuielilor, dup cum acestea sunt: economice, de cercetare, cu serviciile, etc. Efectele indirecte depesc sfera personal, se reflect n comportamentul subiecilor economici, provocnd creterea cererii de bunuri de consum. Cheltuielile efectuate de un anumit grup lanseaz o comand social n economie, iar dac aceasta este suficient de permisiv i exist capaciti neocupate, oferta poate s se suplimenteze provocnd creterea n lan a veniturilor. O parte din venituri este destinat din nou achiziiilor din economie, iar o alt parte, neconsumat, este destinat economisirii. Propagarea la scara economiei naionale a efectului de multiplicare a cheltuielilor publice poate conduce la creterea PIB de ordinul multiplicatorului. Formula cantitativ a multiplicatorului este :

sc

1k

(4.1.)

unde:

k = multiplicatorul cheltuielilor publice;

c = nclinaia marginal spre consum; s = este nclinaia marginal spre economisire.

4.1.3.2. Efecte adverse ale cheltuielilor publice

Aa dup cum s-a artat, cheltuielile publice induc n economiile moderne o serie de efecte benefice, menite s poteneze creterea economic. Potenialul economic al cheltuielilor publice depinde, totui, de ntinderea atribuiilor pe care i le asum statul. n cazul n care implicarea acestuia depete o anumit ntindere, astfel nct activitile private sunt stnjenite, cheltuielile publice nu fac dect s frneze creterea economic. O asemenea analiz are n vedere istoricul dezvoltrii sectorului de stat, situaia economic real a rii, ponderea economiei private n formarea PIB, nivelul de trai, obiceiurile, mentalitile, etc.

De altfel, aa cum demonstreaz i curba Rahn cheltuielile publice sunt necesare deoarece n absena acestora protejarea proprietii, dezvoltarea infrastructurii, protejarea populaiei mpotriva unor riscuri nu ar fi posibile. Totui, n momentul n care nivelul cheltuielilor depete un anumit volum acest lucru devine o piedic n calea dezvoltrii. Se poate vorbi n asemenea

9

condiii nu numai de eecul pieei ci i de eecul statului, care prin ntinderea sa nu face dect s mpiedice dezvoltarea normal a activitilor private.

Cum nu se poate determina a priori care este nivelul optim al

cheltuielilor publice, este nevoie s recurgem la o analiz de tip cost-beneficiu.

Cheltuielile publice pot deveni o povar n cazul n care dimensiunea sectorului de stat este prea mare sau resursele colectate sunt alocate

ineficient. Ca urmare, efectul advers al cheltuielilor publice apare atunci

cnd:

- nevoile financiare ale guvernului determin creterea fiscalitii. Introducerea unor noi sarcini fiscale descurajeaz activitatea privat productiv, duc la scderea economisirii, investiiilor, iar atragerea resurselor pe calea mprumuturilor publice dizloc o parte din capitalul privat conducnd adesea la creterea inflaiei i a ratelor dobnzii.

- orice finanare suplimentar a activitilor publice nseamn o reducere a finanrii activitilor private;

- de cele mai multe ori guvernul finaneaz activiti generatoare de efecte negative pentru ansamblul economiei, ducnd la ceea ce se numete multiplicatorul negativ, n contrast multiplicatorul keynesian care are consecine pozitive asupra dezvoltrii;

- cheltuirea banului public nseamn adesea optarea pentru o serie de alternative distructive din punctul de vedere al comportamentului

economic.Astfel, programele guvernamentale nu ncurajeaz reluarea unei activiti productive de ctre cei care i-au pierdut capacitatea de a munci;

- cheltuielile guvernamentale descurajeaz iniiativele productive, prin reducerea economisirii private indispensabile investirii;

- cheltuielile guvernamentale distorsioneaz alocarea resurselor ele influeneaz i formarea preului de pia prin confruntarea cererii i ofertei, introducnd n ecuaia tranzaciei un al treilea juctor statul. n acest context, companiile i direcioneaz resursele pentru a obine favoruri guvernamentale sau pentru a-i minimiza participarea la finanarea aciunii respective.

4.2. Evoluia i structura cheltuielilor publice

Aa cum arat i datele statistice, evoluia cheltuielilor publice este una cresctoare, datorat, n primul rnd, expansiunii sectorului public. Aceast evoluie se poate demonstra printr-o serie de modele construite, innd seama de variabile micro i macroeconomice.

10

4.2.1. Creterea cheltuielilor publice n modelele microeconomice

Scopul modelelor care utilizeaz variabile microeconomice este acela de a releva factorii care determin cererea de utiliti publice, influena acesteia asupra ofertei de utiliti precum i consecina celor dou variabile asupra creterii cheltuielilor prin modificrile survenite n nivelul lor. Cuantificarea utilitilor publice se realizeaz cu destul de mare dificultate deoarece cele mai multe sunt intangibile. Acest lucru nseamn c, la nivel conceptual, trebuie s se clarifice natura utilitilor publice. Clarificarea este necesar pentru a nu apare ambiguiti i interferene cu privire la analiza creterii cheltuielilor. n acest sens, se ine cont de faptul c variabilele care influeneaz cererea de utiliti publice sunt multidimensionale, n sensul c satisfac o multitudine de pretenii individuale (de exemplu, educaia servete ca investiie n capital uman, ca posibilitate de a sporiri veniturilor viitoare, dar i ca scop n sine pentru acumularea de cunotine, fr nici o legtur cu ctigurile viitoare). Ca urmare, pentru a simplifica analiza, se poate spune c, din punctul de vedere al consumatorului de utiliti publice, intereseaz beneficiile obinute, aa cum se ntmpl i n cazul utilitilor private. Cei mai importani factori care contribuie la creterea cheltuielilor publice sunt:

1. Cererea de utiliti publice, ca factor al creterii cheltuielilor, evolueaz cresctor, odat cu dezvoltarea societii care determin inclusiv amplificarea nevoilor publice i ofer resursele pentru acoperirea lor. Pe msur ce aceste resurse cresc, se influeneaz i dinamica cheltuielilor publice. n plus, consumatorii de utiliti publice (care formeaz electoratul ntr-un regim democratic) i exprim opiunea pe diferite ci: prin vot, prin lobby, prin grupuri de presiune. Oferta de utiliti publice influeneaz creterea cheltuielilor publice n msura n care, din cauze economice i sociale, oferta de utiliti private scade, iar cheltuielile publice trebuie s sporeasc pentru a le nlocui pe cele private. Autoritile publice alese definesc oferta de utiliti publice, innd cont de preferina medie a electoratului pentru utiliti publice, de oferta privat de utiliti i de constrngerile bugetare. Astfel, fiecare individ urmrete s maximizeze propria funcie de utilitate dup formula:

prp

i U,UUmax (4.2.)

iar autoritile publice in cont de constrngerile bugetare:

ii VcBpP (4.3.)

unde:

i = opiunea medie a electoratului;

11

Up i Upr = utilitile publice i private; p = preurile relative pentru utilitile private; c = cota de impozitare;

Bi = baza de impozitare a electoratului mediu;

Vi = venitul mediu.

2. Creterea populaiei este invocat aproape n toate modelele ca factor de cretere a cheltuielilor publice. Acest factor influeneaz mai cu seam cheltuielile privind ordinea public, de securitate social, de sntate i parial pe cele privind educaia. Structura populaiei reprezint o variabil important de influenare a cheltuielilor publice. Cu toate acestea, modificrile care apar n structur nu determin o cretere liniar a acestora. Acest fapt se explic prin aceea c diferitele categorii de cheltuieli se adreseaz n proporie diferit populaiei (grupat pe categorii de vrst, sau dup criterii socio-profesionale), dup cum sunt cheltuieli publice pure sau cvasipublice. Utilitile publice, pentru care exist capaciti de producie excedentare, o cretere a populaiei va determina o cretere subunitar a cheltuielilor. Dac, n schimb, este vorba de cheltuieli publice pure, creterea populaiei duce la o cretere zero a cheltuielilor publice dar, fiecare membru al colectivitii va beneficia de un volum mai redus de utiliti. Rezultatul se reflect n creterea cererii i a preurilor utilitilor furnizate. Influena creterii populaiei asupra cheltuielilor publice se poate exprima astfel:

kk

N

XA (4.4.)

unde:

Ak = cererea pentru al k bunul public;

Xk = activitile necesare producerii bunului public; N = mrimea populaiei;

= parametru de aglomerare.

3. Calitatea bunurilor i serviciilor publice este o mrime destul de greu de

definit dar, o aproximare a interpretrii sale arat c un bun care solicit o

utilizare mai eficient a factorilor de producie (caeteri paribus) are o calitate

superioar fa de bunul care necesit o eficien mai sczut a factorilor de

producie. Cu ct realizarea utilitilor publice necesit o utilizare mai intens

a forei de munc, cu att este de o calitate superioar. Calitatea utilitilor

publice are un impact mai mic sau mai mare asupra cheltuielilor publice, n

msura n care mediile sociale, crora se adreseaz, sunt mai mult sau mai

puin aglomerate. Dac se accept calitatea ca o msur a satisfacerii nevoilor

12

colective, atunci se poate spune c, cu ct gradul de aglomerare este mai mic,

cu att calitatea utilitilor furnizate este mai mare. i aceast interpretare

trebuie acceptat nuanat. De exemplu, pentru a beneficia de servicii de

sntate de calitate, raportul nr.medici/nr. populaiei trebuie s fie ct mai

mare, dar raportul nr. elevi/profesor trebuie s fie ct mai mic. Desigur,

bunurile care au o calitate diferit sunt bunuri distincte. De aceea, dac

electoratul cere, n medie, utiliti publice mai scumpe, atunci cheltuielile

publice cresc. Pentru a putea integra, ns, calitatea ntr-un model de

analiz, trebuie menionate cele dou interpretri care pot fi date tendinei de

cretere a cererii. Una dintre acestea arat c o cretere a cererii nseamn

creterea voinei de a de achiziiona bunuri la acelai pre, iar cealalt

interpretare, adesea neglijat, arat creterea voinei de a achiziiona acelai

nivel al produciei la un pre mai ridicat. n aceste condiii, atenia

electoratului se ndreapt, ntr-o prim instan, ctre volumul de utiliti

publice pe care dorete s le achiziioneze, astfel nct, funcia de utilitate s

se maximizeze n condiiile constrngerilor bugetare individuale. n al doilea

rnd, el are de ales ntre utiliti publice nzestrate cu caliti diferite.

Calitatea devine, astfel, o dimensiune important n aprecierea utilitilor

publice: mrimea cheltuielilor publice se poate spune c variaz n timp

inclusiv datorit diferenierii bunurilor i serviciilor publice pe baza calitii

acestora.

4. Natura mediului (respectiv ansamblul variabilelor socio-economice i topografice, n care funcioneaz sectorul public furnizor de bunuri i servicii) influeneaz evoluia cresctoare a cheltuielilor publice. Dac se modific mediul n care se ofer un anumit bun public, se schimb i costul acestuia fr s se modifice cantitatea i calitatea acestuia.

Din cele artate, rezult c tendina de cretere a cheltuielilor publice depinde de expansiunea sectorului de stat, respectiv de cererea de servicii

publice exprimat de electorat, de mrimea populaiei, de calitatea utilitilor publice i de mediul n care se desfoar activitatea din sectorul public. Pe lng aceti factori, modificarea nivelurilor de pre, a mijloacelor utilizate n producerea de utiliti publice acioneaz n direcia creterii cheltuielilor publice, influena nefiind totui de aceeai amplitudine cu creterea preturilor. Interpretarea influenei preurilor trebuie s in cont de exprimarea acestora n mrime nominal sau real. Astfel, creterea inflaionist a preurilor nseamn o cretere nominal a cheltuielilor, n timp ce creterea real nseamn o cretere de aceeai natur a cheltuielilor. Ca urmare, factorul cauzal al creterii cheltuielilor l reprezint inflaia i nu

13

costul utilitilor publice care, sub aciunea productivitii, evolueaz descresctor pe termen lung.

5. Ali factori de influen sunt cei cu caracter istoric i politic, care acioneaz prin transferarea nevoilor publice neacoperite n trecut, ctre generaiile viitoare, n direcia creterii cheltuielilor publice.

4.2.2. Creterea cheltuielilor publice n modelele macroeconomice

Modelele macroeconomice trateaz creterea cheltuielilor publice pe termen lung, propunndu-i s explice aceast tendin pe un interval de timp mai ndelungat. Aici, cheltuielile publice sunt considerate ca mrimi endogene, spre deosebire de modelele pe termen scurt, n care sunt

considerate ca fiind determinate exogen.

Analiza evoluiei cheltuielilor publice, pe termen lung, a constituit baza pentru o serie de cercetri concretizate ntr-o serie de modele dintre care amintim: modelul Musgrave-Rostow, modelul Wagner i modelul Peacock-Wiseman.

Modelul elaborat de Musgrave i Rostow se fundamenteaz pe creterea cheltuielilor publice n raport cu dezvoltarea economic. Prin prisma acesteia, se explic expansiunea cheltuielilor publice i modificrile n structur. Astfel, se arat c, n primele stadii ale dezvoltrii, ponderea cheltuielilor publice n totalul cheltuielilor crete, acoperind deficitul cheltuielilor private pentru investiii. Pe msur ce economia intr ntr-un stadiu de cretere, cheltuielile publice las loc celor private, rmnnd complementare acestora. n acest stadiu, cheltuielile publice se ndreapt ctre domeniile social-culturale. De asemenea, sunt puse n aplicare programele de susinere a celor defavorizai din cauza eecului pieei, fiind redistribuite veniturile din societate cu ajutorul prghiilor cheltuielilor .

Modelul elaborat de Adolf Wagner consider creterea consumului i a investiiilor publice ca lege economic, fiind cea mai veche abordare a subiectului (sec al XIX lea). El a explicat cauzele creterii ponderii cheltuielilor publice n PIB pe seama extinderii activitilor statului.1 Studiul este fundamentat pe datele statistice culese pe modelul economiei americane

i japoneze, din care reiese c, pe msura dezvoltrii economice, gradul de urbanizare i densitatea populaiei cresc, relaiile economice devin tot mai complexe necesitnd intervenia statului prin reglementri. Neajunsul teoriei este acela c statul este considerat ca un individ care ia decizii independent de interesul societii dar, cu toate acestea, modelul este acceptat de

1 Wagner A., Lehrbuch des politischen oekonomie, citat de Brown C.V. , Jackson P.V. n

Public sector economics, Blackwell, Londra, 1990

14

majoritatea economitilor deoarece realizeaz o prim analiz pe termen lung a cheltuielilor publice.

Modelul Peacock-Wiseman face o analiz a periodicitii cheltuielilor i arat c guvernele trebuie s acorde o atenie mai mare nevoilor cetenilor. De asemenea, se pune n eviden faptul c acetia doresc s beneficieze de un volum tot mai mare de cheltuieli publice dar, sunt reticeni n a accepta creterea prelevrilor din veniturile i averile lor pentru acoperirea cheltuielilor. Concluzia modelului este aceea c, n fazele de avnt economic, crete baza de impunere i deci posibilitatea de a mobiliza la dispoziia statului venituri mai mari prin care s se finaneze un volum mai mare de cheltuieli. n perioadele de criz, cheltuielile publice cresc pentru a le compensa pe cele private.

n concluzie, se poate arta c macromodelele economice sintetizeaz evoluia pe termen lung a cheltuielilor publice, punndu-le n legtur cu dezvoltarea economic i cu fenomenele adiacente care o nsoesc: expansiunea pieei, succesiunea crizelor economice i sociale, creterea aglomerrilor urbane, etc. Tendina cresctoare a cheltuielilor publice este redat n tabelul nr.4.1, pentru intervalul 1965-2000.

4.2.2.1. Indicatori de apreciere a evoluiei cheltuielilor publice

Creterea cheltuielilor publice se poate exprima matematic att n mrime absolut, ct i n mrime relativ. Creterea absolut semnific sporul de cheltuieli publice de la o perioad la alta, n timp ce creterea relativ arat raportul dintre nivelurile cheltuielilor publice la dou date diferite. 1. Creterea absolut se exprim prin formula:

p0p1pa CCC (4.5.)

2. Creterea relativ se exprim prin formula:

100100C

CC

p0

p1

pr (4.6.)

unde:

pa pr = creterea cheltuielilor n valoare absolut, respectiv n mrime relativ; Cp1 i Cp0 = nivelul cheltuielilor publice n anul curent, respectiv n anul de

baz.

Analiza evoluiei cheltuielilor publice se poate face i prin compararea dinamicii acestora cu dinamica PIB, pentru a putea constata,

comparativ, cum evolueaz cei doi indicatori. Acest lucru se poate realiza cu

15

ajutorul indicatorului numit elasticitatea cheltuielilor publice care relev reacia cheltuielilor publice la creterea cu o unitate a PIB:

0PIB

PIB:

C

Ce

p0

pa

cp (4.7.)

unde:

ecp = reprezint elasticitatea cheltuielilor publice; Cp0 i Cp = cheltuielile publice n perioada de referin, respectiv modificarea lor fa de aceasta perioad; PIBo i PIB = nivelul PIB n perioada de referin i modificarea acestuia fa de aceast perioad.

Elasticitatea cheltuielilor poate s ia valori supraunitare, subunitare sau egale cu unitatea:

- atunci cnd ecp 1, tendina cheltuielilor publice este de a crete ntr-un ritm mai rapid dect PIB sau, altfel, se utilizeaz un volum mai mare din PIB pentru cheltuieli publice;

- dac ecp = 1 atunci tendina de evoluie a celor doi indicatori este aceeai;

- dac ecp 1 atunci se restrng cheltuielile publice n PIB, respectiv cheltuielile publice cresc ntr-un ritm mai lent dect PIB.

n interpretarea evoluiei cheltuielilor publice trebuie avut n vedere i modalitatea de exprimare a creterii cheltuielilor publice, pentru a obine o imagine ct mai fidel a acestei tendine.

16

Tabelul nr. 4. 1 Cheltuieli guvernamentale OCDE % din PIB

1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2004

Australia 24.6 25.2 31.3 32.3 37.8 33.0 35.4 36.2 Austria 36.6 38.0 44.4 47.2 50.1 48.5 52.4 50.2 Belgia 35.0 39.7 47.6 53.4 57.3 50.8 50.3 49.3 Canada 27.8 33.8 38.9 39.1 45.4 46.0 45.3 411 Danemarca 31.8 40.1 47.1 55.0 58.0 53.6 56.6 58.9

Finlanda 30.3 29.7 37.0 37.1 42.3 44.4 54.3 50.5 Frana 37.6 37.6 42.3 45.4 51.9 49.6 53.6 53.8 Germania 35.3 37.2 47.1 46.5 45.6 43.8 46.3 46.8 Grecia 22.0 23.3 27.1 29.6 42.3 47.8 46.6 52.0 Irelanda 36.0 37.7 40.7 47.6 50.5 39.5 37.6 34.2

Italia 32.8 32.7 41.0 41.8 50.6 53.1 52.3 48.5 Japonia 19.01 19.0 26.8 32.0 31.6 31.3 35.6 38.2

.. .. .. .. .. .. 21.4 .. rile de Jos 34.7 37.0 45.7 50.9 51.9 49.4 47.7 48.6 Norvegia 29.1 34.9 39.8 43.9 41.5 49.7 47.6 46.4

Portugalia 18.1 18.0 25.2 28.1 42.9 44.2 41.2 46.4 Spainia 19.5 21.7 24.1 31.3 39.4 41.4 44.0 38.5 Suedia 33.5 41.7 47.3 56.9 59.9 55.8 62.1 57.3 Marea Britanie 33.5 36.7 44.4 43.0 44.0 41.9 44.4 49.3 Statele Unite 25.6 29.6 32.3 31.3 33.8 33.6 32.9 29.3

. Sursa: OCDE Economic Outlook . 0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

Creterea cheltuielilor publice poate fi exprimat n valoare nominal sau real, dup cum se utilizeaz nivelul cheltuielilor publice exprimat n preuri curente sau n preuri constante. Acest lucru este valabil avnd n vedere c preurile reprezint unul dintre factorii care influeneaz evoluia cheltuielilor publice. Pentru a elimina din calcul influena preurilor, care acionnd ca variabil exogen poate denatura calculele, se determin valoarea cheltuielilor publice n preurile constante ale unei perioade stabilite.

Pentru ca preurile unei perioade s poat fi luate drept punct de referin (i considerate preuri constante), ele trebuie s fie relativ stabile, iar inflaia s fie minim. Determinarea cheltuielilor publice n preuri constante, pornind de la nivelul cheltuielilor n preuri curente se face pe baza urmtoarei formule:

17

p

p1

pctI

CC (4.8.)

unde:

Cpct = nivelul cheltuielilor n preuri constante; Cp1 = nivelul cheltuielilor n preuri curente; Ip = indicele de cretere a preurilor n perioada respectiv. Examinarea cheltuielilor publice, utiliznd formulele amintite, are un

aspect tridimensional:

- n primul rnd, se relev costurile macroeconomice ale cheltuielilor (inclusiv distorsiunile economice cu cauz fiscal i creterea riscurilor de natur fiscal determinate de creterea gradului de ndatorare); - n al doilea rnd, se pune n eviden eficiena alocativ (sau rezultatul obinut cu o unitate marginal de cheltuial public); - n al treilea rnd se urmrete eficiena tehnic (volumul resurselor utilizate pentru o unitate din utilitatea public pentru care s-au efectuat cheltuieli).

4.2.2.2. Nivelul i structura cheltuielilor publice

Nivelul cheltuielilor publice reprezint volumul acestora la un moment dat. Determinarea nivelului se poate face, teoretic, prin mai multe

modaliti cum ar fi, de exemplu, multiplicarea cantitii totale a utilitilor publice cu preul lor unitar sau nsumarea cheltuielilor pe diferitele nivele ale administraiei publice, din care se deduc transferurile ntre acestea. Fiecare dintre aceste metode prezint dezavantaje din punct de vedere practic din cauza faptului c, cuantificarea cheltuielilor nu se poate face dect cu un grad mare de aproximare i, nu ntotdeauna informaiile necesare sunt disponibile cu acuratee. Pentru a realiza, totui, exprimarea cheltuielilor publice, pentru nevoile practicii se construiesc o serie de indicatori specifici cum ar fi:

ponderea cheltuielilor n PIB, cheltuielile publice medii pe locuitor i structura cheltuielilor publice.

1. Indicatorul cu vocaie universal este ponderea cheltuielilor n PIB, datorit faptului c pune volumul cheltuielilor publice n legtur cu nivelul general de dezvoltare a rii (exprimat prin PIB). De asemenea, indicatorul are relevan deoarece arat opiunile politicienilor n repartizarea PIB. Pe plan internaional, indicatorul permite realizarea de comparaii ntre ri. Datele statistice demonstreaz c rile cu economie dezvoltat aloc, n medie, un procent de 30-50% din PIB (tabelul nr.4.1) pentru cheltuieli

publice (procente mai mari n zona euro pn la 50%, fa de celelalte ri OCDE, care au alocat n intervalul analizat pn la 40%), n timp ce rile n curs de dezvoltare aloc n medie 20% din PIB pentru cheltuieli publice.

18

2. Pentru o relevan mai mare, acest indicator este completat cu indicatorul cheltuielile publice medii pe locuitor, care arat performanele economiei de a crea un PIB ridicat la un numr de locuitori i, pe seama acestuia, s repartizeze o parte pentru cheltuieli publice. Ca urmare, indicatorul pune n

dependen direct nivelul dezvoltrii cu nivelul cheltuielilor publice care revin la un locuitor. rile cu economie dezvoltat, cu un PIB/locuitor mai mare de 20000$ aloc n medie 10000$ cheltuieli publice pe locuitor, n timp ce rile srace cu PIB/locuitor mai mic de 3000$ aloc numai 500$ cheltuieli publice pe locuitor.

3. Importan pentru studiul cheltuielilor publice l prezint i indicatorul structura cheltuielilor publice. Acesta exprim alctuirea intern a cheltuielilor publice pe diferite categorii, relevnd raporturile care exist ntre acestea.

Exprimarea structurii se face cu ajutorul formulei:

100pt

pi

cpiC

Cp (4.9.)

unde:

pcpi = ponderea categoriei i de cheltuieli n totalul cheltuielilor;

Cpi = nivelul cheltuielilor de categorie i;

Cpt = totalul cheltuielilor publice.

Calculul structurii cheltuielilor servete analizei comparate a evoluiei diferitelor categorii de cheltuieli i pune n eviden optica guvernului, n diferite perioade, n ceea ce privete finanarea anumitor obiective. Pe plan internaional, indicatorul permite compararea structurii cheltuielilor ntre state, pe stadii de dezvoltare. Se constat statistic c rile cu economie dezvoltat aloc o pondere mai ridicat din cheltuielile publice pentru aciuni social- culturale, n timp ce rile cu economie n curs de dezvoltare aloc un procent mai mare pentru cheltuieli cu caracter economic. Explicaia rezid n aceea c, n prima categorie de ri, economia funcioneaz relativ autonom, pe baza mecanismelor pieei i fr o intervenie masiv cu fonduri publice din partea statului, n timp ce, n cea de-a doua categorie de ri, intervenia economic a statului este mai accentuat, astfel nct rmn mai puine fonduri disponibile pentru aciunile neproductive. Analiza structurii cheltuielilor publice, coroborat cu analiza indicatorilor economici i sociali, poate constitui un punct de pornire util n rezolvarea dezechilibrului ntre veniturile i cheltuielilor publice. De asemenea, dac analiza structurii cheltuielilor publice nu ofer informaii cu privire la eficiena cheltuielilor, variaia n timp a structurii coroborat cu indicatorii de msurare a

19

ndeplinirii scopului urmrit (mbuntirea infrastructurii, creterea nivelului de educaie, mbuntirea strii de sntate a populaiei, etc) poate justifica efectuarea respectivelor cheltuieli.

4.2.2.3.Trsturi actuale ale evoluiei cheltuielilor publice

Dei dimensiunea i reglementrile privind sectorul public variaz n timp i sunt diferite de la ar la ar, conturile naionale permit analizarea evoluiei cheltuielilor publice. Astfel, cele mai importante trsturi care se pot desprinde sunt

1 urmtoarele:

Sporirea cheltuielilor publice n sum absolut, respectiv ca pondere n PIB este o consecin a creterii sectorului public. Potrivit statisticilor ntocmite de organismele internaionale, se poate observa o cretere semnificativ a cheltuielilor n intervalul 1965-1980. n intervalul 1980-1990 se constat o ncetinire a ritmului de cretere a cheltuielilor n contextul strategiilor fiscale pe termen mediu, astfel nct n ultimul deceniu al secolului al XX lea, ntr-o

serie de ri, nivelul cheltuielilor a cobort sub cel nregistrat n 1980. Cheltuielile guvernamentale urmeaz o evoluie ciclic, fiind nregistrat o cretere semnificativ n timpul recesiunilor economice (1975,1982,1990) i n timpul declanrii rzboaielor. Avnd n vedere faptul c fiecare vrf de cretere a fost mai mare dect precedentul, se confirm legea lui Wagner care arat c se poate demonstra faptul c pe termen lung cheltuielile publice evolueaz cresctor. Se constat o cretere difereniat a cheltuielilor n rndul rilor analizate. Astfel, dac n 1965 SUA alocau 26% din PIB pentru cheltuieli publice (cu 7% mai mult dect Japonia, i cu 7% mai puin dect rile vest-europene), n intervalul de timp pn n anul 2000, cheltuielile publice din SUA au crescut cu 4% n timp ce n rile vest-europene au crescut cu 12%, iar n Japonia cu 19%.

Ritmul mediu anual de cretere a cheltuielilor publice depete ritmul de cretere a PIB. Elasticitatea supraunitar nseamn un consum mai mare din PIB pentru cheltuielile publice i nevoia refacerii permanente a resurselor, inclusiv pe seama creterii fiscalitii. Ritmul anual de cretere a cheltuielilor publice este mai mare dect ritmul mediu anual de cretere a populaiei. Efectul direct al acestei evoluii este creterea volumului de cheltuieli care revine la un locuitor, dar efectul indirect, pe termen mediu, este creterea prelevrilor din venituri i averi pe care le suport contribuabilii.

1 Statistica OCDE , vezi tabelul nr.4.1

20

Indicele creterii cheltuielilor publice este superior indicelui de devalorizare a monedei, ceea ce arat c sporul de cheltuieli pe termen lung se datoreaz numai n parte creterii preurilor. Creterea autonomiei financiare locale determin creterea mai rapid a cheltuielilor efectuate de autoritile locale dect cele efectuate de autoritile centrale.

La tendina cresctoare a cheltuielilor publice, contribuie semnificativ extinderea programelor sociale (pensii, alocaii, sntate, etc.), avnd n vedere tendina de mbtrnire a populaiei.

21

4.3. Clasificarea cheltuielilor publice

Pentru efectuarea calculelor privind dinamica i structura cheltuielilor publice este necesar gruparea cheltuielilor, dup criterii prestabilite. Cele mai uzuale criterii de clasificare a cheltuielilor publice sunt: clasificarea

administrativ, economic, financiar, n funcie de coninutul lor, clasificaia ONU, etc.

1. Clasificaia administrativ este cea mai veche form de grupare a cheltuielilor i se bazeaz pe structura statului i a funciilor ndeplinite de organele sale. n funcie de interpretarea dat criteriului, distingem n statistic: clasificaia organic i clasificaia funcional. - clasificaia organic grupeaz cheltuielile dup fondurile bugetare din care sunt finanate (bugetul general, bugetele locale, bugetele anex, din conturile speciale de trezorerie.

- clasificaia funcional este un concept relativ nou, introdus dup cel de-al II-lea rzboi mondial i grupeaz cheltuielile publice dup specificul activitilor care revin statului (aprare, ordine public, administraie, social-culturale, etc.). Aceast clasificare este important din motive de gestionare eficient a cheltuielilor publice, avnd n vedere faptul c alocarea fondurilor publice trebuie s se fac pe destinaii precise. Clasificaia a fost reformulat n 1991 de ctre Oxley i Martin1 fiind identificate patru funcii ale statului, pornind de la premisa c piaa i preurile nu mai asigur alocarea eficient a fondurilor i necesit intervenia guvernului. Fiind o abordare relativ nou, puine ri au adoptat-o pn n prezent din cauza precaritii datelor furnizate de contabilitatea naional. Distingem n acest sens: - bunuri i servicii publice: aceast categorie cuprinde bunurile i serviciile pure care nu pot furnizate n mod eficient prin intermediul pieei (administraie, legislaie, reglementri); - bunuri i servicii de merit: aceast categorie include bunurile publice care, n principiu, ar putea fi furnizate prin intermediul pieei, dar implicarea statului este justificat, pornind de la asimetria informaiilor din societate care limiteaz posibilitile consumatorului de a percepe calitatea bunurilor i serviciilor i, drept consecin, cantitatea de bunuri furnizate i preurile aferente sunt distorsionate. De exemplu, n cazul educaiei sau al sntii (a cror externaliti le recomand a fi ncadrate n categoria serviciilor publice), furnizarea lor de ctre stat face posibil ca un numr mai mare de indivizi, care nu dispun de venituri suficiente, s aib acces la beneficiile induse de aceste servicii;

1 Oxley H., Martin J.P., Controlling government spending and deficits: trends in the 1980s

and prospects in the 1990s, OCDE Economic Studies nr.17

22

- servicii economice: acest aspect se refer la co-finanarea de ctre guvern unor bunuri i servicii private. Asemenea bunuri sunt cele care fac obiectul monopolurilor naturale, n cadrul crora externalitile sunt privite ca un rezultat al ineficienei alocrii acestor bunuri prin intermediul pieei. n aceast categorie se includ utilitile cu caracter public dar i sprijinul financiar destinat activitii de cercetare-dezvoltare, ntreprinderilor mici i mijlocii, agriculturii. Asemenea operaiuni se reflect ca fiind cheltuieli publice n msura n care statul le subvenioneaz; - transferuri sociale: acestea sunt sume alocate pentru sprijinirea populaiei defavorizate i pentru asigurarea unui standard de via. Sunt inclui n aceast categorie cei care i-au pierdut temporar sau definitiv capacitatea de munc (btrni, omeri, persoane cu disabiliti, etc.).

2. Clasificaia economic grupeaz cheltuielile dup caracterul i dup natura lor, astfel:

- dup caracterul lor, cheltuielile publice sunt efective (pli pentru asigurarea aprovizionrilor cu bunuri i servicii a instituiilor publice implicnd o contraprestaie) i de transfer (corespunztoare unei translaii de fonduri de la un sector la altul sau de la o categorie de ceteni la alta fr contraprestaie); - dup natura lor cheltuielile publice sunt curente (asigur bunul mers al activitii serviciilor publice, se refer la dotrile materiale i plata salariailor, sunt consumatoare de venit) i cheltuieli de capital (pli pentru investiii, se materializeaz n bunuri durabile i sunt creatoare de PIB.) Evoluia cheltuielilor grupate dup criteriul economic se prezint ca n tabelul nr. 4.2.

Comparativ cu rile dezvoltate, unde se aloc din bugetul central procente mai mari din PIB pentru subvenii i transferuri, n rile cu venituri medii, caracterizate printr-un venit mediu pe locuitor i n cele cu venituri mici, de la bugetul central se aloc o sum mai mare pentru investiii de capital. De asemenea, rile dezvoltate aloc sume comparativ mai mari pentru securitate social, n timp ce rile cu venituri mici aloc un procent mai mare din PIB pentru cheltuieli militare, dect rile cu nivel mediu de dezvoltare, dar procente foarte mici pentru sntate i securitate social.

3. Clasificaia financiar grupeaz cheltuielile publice dup modul i momentul n care se angajeaz resursele financiare astfel nct delimitm: cheltuieli definitive, temporare i virtuale.

- cheltuielile definitive finalizeaz distribuirea resurselor, fr a implica restituirea acestora;

- cheltuielile temporare reprezint pli cauzate de mprumuturi i avansuri acordate furnizorilor;

23

- cheltuielile virtuale sunt pli ocazionale, efectuate n condiii specifice, cum ar fi, de exemplu, garantarea de ctre guvern a unor mprumuturi private, devenind cheltuieli efective n msura n care debitorul nu ramburseaz creditul.

4. Clasificaia dup coninutul cheltuielilor le consider: - cheltuieli reale sau negative pe cele destinate finanrii serviciilor generale i sociale constituind un consum final de resurse; - cheltuieli economice sau pozitive pe cele concretizate n crearea de noi ntreprinderi, reutilarea celor existente, avnd ca efect sporirea avuiei naionale.

5. Clasificaia utilizat de organismele O.N.U. grupeaz cheltuielile dup criteriul economic i funcional, astfel nct comparaiile statistice internaionale s se fac dup aceleai criterii.

24

V. DESTINAIILE CHELTUIELILOR PUBLICE

5.1 Managementul cheltuielilor publice

Problemele ridicate de domeniul cheltuielilor publice lanseaz decidenilor o serie de provocri privind gestionarea i construirea strategiilor privind utilizarea resurselor financiare publice, avnd n vedere faptul c nivelul acestora este de cele mai multe ori mai mic dect nevoile

colectivitilor Termenul de management al cheltuielilor publice este mai potrivit pentru scopurile analizei dect termenul de administrare deoarece, acesta din urm, este relativ restrns ca i cuprindere ncorpornd reglementarea, aplicarea i clarificarea regulilor care guverneaz componentele constitutive ale unei organizaii1. Administrarea se refer la uniformitatea aplicrii reglementrilor de ctre instituiile guvernamentale, avnd n vedere c interesele acestora n teritoriu pot s difere. Dei problemele financiare le interconecteaz, ele ar putea s acorde mai puin atenie acestor aspecte, ele concentrndu-se asupra politicilor pe care le promoveaz. Managementul este un concept mai larg, acoperind formularea politicilor i stabilirea structurii administrative care faciliteaz implementarea acestor politici pe baza unui sistem informaional care asigur transparena i rspunderea pentru tranzaciile cu caracter public. Managementul recunoate lipsa de omogenitate a instituiilor guvernamentale din teritoriu, conferindu-le flexibilitatea necesar pentru a ndeplini politicile i obiectivele stabilite. Se poate spune, n acest fel, c managementul deine un avantaj evolutiv asupra administraiei.

1 Premchard A., op.cit.

25

n ceea ce privete managementul cheltuielilor publice, acesta a evoluat n timp, reflectnd creterea sarcinilor guvernelor i, n consecin, a cheltuielilor pe care bugetele acestora trebuie s le acopere. n economiile contemporane, managementul cheltuielilor publice se confrunt cu constrngeri, din punctul de vedere al resurselor, n diferitele stadii ale

deciziilor guvernamentale, i este privit ca un proces complex, care contribuie la luarea deciziilor celor mai potrivite n privina utilizrii banilor publici. Cadrul operaional al managementului cheltuielilor publice cuprinde un proces format din trei etape:

1. determinarea politicilor, obiectivelor i resurselor necesare pentru a le atinge;

2. alocarea resurselor necesare pentru atingerea obiectivelor; 3. asigurarea ndeplinirii cu eficien i eficacitate a sarcinilor specifice.

n termeni practici, aceste etape corespund cu formularea unei strategii

fiscale, stabilirea unui buget legal operaional i, implementarea acestui buget, n faza de execuie. Aceste trei faze pot fi examinate, de asemenea, n termeni de planificare a alocrii resurselor, a managementului folosirii resurselor i sistemelor informaionale.

n rezumat, paii care ar trebui urmrii de un asemenea program sunt urmtorii : - toate cheltuielile ar trebui formulate n termeni de pachete de programe;

- fiecare pachet de programe ar trebui s prevad estimarea costurilor serviciilor finanate; - costurile estimate ar trebui s se constituie condiii de stabilire a destinaiilor cheltuielilor; - controlul cheltuielilor se deruleaz pe programe i pe destinaii i se realizeaz descentralizat; - pe parcursul derulrii, programele ar trebui s fie susinute cu date despre evoluia productivitii, a costurilor unitare i a altor indicatori de eficien, dac asemenea informaii sunt relevante; - programele se evalueaz n termeni de costuri i beneficii, nainte de a fi lansate;

- evaluarea ia n considerare inclusiv analiza problemelor politice, sociale,

legale i administrative; - obiectivele programelor se exprim n termeni de venituri i beneficii anticipate;

- pachetele de programe indic precis responsabilitile organizaionale; - se detaliaz obiectivele strategice pe fiecare an; - coordonarea veniturilor i cheltuielilor ar trebui s fie continu astfel nct s se poat identifica efectele schimbrilor n nivelul veniturilor asupra nivelului cheltuielilor.

26

Managementul resurselor, n vederea acoperirii tuturor destinaiilor propuse, nseamn aplicarea i respectarea a trei principii de baz: proprietatea, rspunderea i adecvarea sistemelor pentru producerea utilitilor.

Proprietatea se refer la respectarea destinaiei date de legislativ resurselor, Parlamentul avnd, astfel, posibilitatea realizrii controlului angajamentelor, a plilor, a fluxului de trezorerie i a modului de folosire a bunurilor i serviciilor achiziionate.

Rspunderea se refer la implementarea politicii, ntr-o manier prudent i transparent.

Adecvarea se refer la capacitatea de a produce rezultate msurabile ateptate, adic de a atinge eficiena i eficacitatea n alocarea resurselor pe destinaii. Cele trei faze ale managementului cheltuielilor publice, rezumate n figura nr.5.1, ar trebui considerate o parte din cultura compozit, general, n cadrul creia fiecare faz are termenii ei de referin, care au semnificaie numai ntr-o manier unitar, nu ntr-un mod independent sau izolat. Pentru a fi ndeplinite corespunztor, fazele amintite ar trebui s fie controlate de persoane pregtite n acest sens: astfel, planificarea alocrii resurselor poate fi ncredinat economitilor, folosirea resurselor i sistemelor informaionale contabililor i analitilor, etc. Dup cum se poate observa din figura nr.5.1, politica autoritilor n materie de cheltuieli publice urmrete trei obiective principale: a. susinerea echilibrului macroeconomic; b. eficiena cheltuielilor publice efectuate (randamentul ridicat al unei

uniti de cheltuial); c. eficiena tehnic (eficiena resurselor alocate pe unitate de utilitate

public).

5.1.1.Cheltuieli publice tradiionale

De-alungul timpului, numrul i coninutul cheltuielilor publice

efectuate de ctre stat a variat n funcie de doctrina care st la baza

guvernrii, precum i n funcie de sarcinile asumate de ctre autoritatea

public n diferite perioade.

Doctrina liberal a secolului al XIX-lea, bazat pe mecanismele pieei

concureniale perfecte, ddea o interpretare juridic, cantitativ cheltuielilor

permind autoritilor s efectueze cheltuieli exclusiv necesare ndeplinirii

funciilor statului n domeniul serviciilor generale (administraie, ordine

public, justiie), aprrii, diplomaiei. Desigur, aceste tipuri de cheltuieli

27

sunt efectuate i n prezent coninutul lor fiind mbogit i adaptat noilor

condiii ale economiilor moderne.

5.1.1.1.Cheltuieli publice pentru servicii generale

Cheltuielile publice cu serviciile generale au ca destinaie

funcionarea administraiei de stat, a organelor care asigur ordinea public i

justiia. Aceste instituii din care fac parte organele legislative i executive

centrale i locale Preedinia, Parlamentul, Guvernul, Prefecturile, Primriile,

etc.), dar i cele care au ca atribuii justiia, ordinea public, securitatea,

deruleaz activiti n folosul comunitii fiind considerate servicii publice

generale. Odat cu dezvoltarea societii, problemele cu care se confrunt

aceste instituii devin mai complexe, ducnd la expansiunea aparatului de

stat, antrennd cheltuieli tot mai mari, ceea ce explic creterea n mrimi

absolute a nivelului lor. Ponderea acestora n P.I.B. difer ns de la ar la

ar n funcie de utilitile care trebuie acoperite, de expansiunea cantitativ

sau calitativ a acestor servicii. De exemplu, n ri cu economie dezvoltat,

n intervalul 1980-1995, aceste cheltuieli cresc ntr-un ritm redus, stagneaz,

s-au descresc ca procent n P.I.B. Acest lucru se explic prin faptul c

infrastructura a fost deja creat, s-a ncheiat latura extensiv a dezvoltrii,

punndu-se accentul pe dezvoltarea intensiv, calitativ, astfel nct s se

ofere servicii de o calitate superioar. Din datele statistice se poate observa

c rile dezvoltate aloc pentru aceste cheltuieli 1,5-4% din PIB, cu procente

mai ridicate n rile de Jos, 9%). Comparativ, n rile cu economie n curs

de dezvoltare se pune accentul pe latura extensiv, datorit faptului c n

aceste ri, infrastructura este n formare. n structura acestor cheltuieli,

evoluie mai rapid o nregistreaz cheltuielile cu ordinea public, explicaia

fiind multitudinea de fenomene antisociale, de corupie i nclcarea ordinii

publice.

Cheltuielile cu serviciile generale sunt cheltuieli exclusiv bugetare,

cuprinse n bugetul administraiei centrale sau locale. Dac se are n vedere

faptul c administraiile locale cunosc cel mai bine problemele cu care se

confrunt comunitatea respectiv, este justificat nscrierea acestor cheltuieli

n bugetele locale i gestionarea lor ntr-o manier eficient.

Aprecierea cheltuielilor publice cu serviciile generale se poate face cu

ajutorul unor indicatori dintre care menionm costul administraiei

publice. El exprim dinamica cheltuielilor cu aceast destinaie respectiv

cheltuielile care revin la 100 u.m. P.I.B. Creterea nivelului indicatorului

28

reflect schimbrile aprute n starea colectivitii i care reclam adaptarea

cheltuielilor cu servicii generale. Nivelul birocraiei, ntr-o anumit perioad

de timp, se reflect cu ajutorul indicatorului densitatea administraiei care

arat numrul de persoane ocupate n aparatul de stat la 1000 de locuitori.

Indicatorul trebuie ns analizat cu atenie, n condiiile specifice fiecrei ri,

putnd exprima, fie posibilitatea finanrii unor servicii publice mai mari, fie

existena unor probleme administrative mai mari sau o

supra/subdimensionare a aparatului birocratic la nivelul populaiei date.

5.1.1.2. Cheltuieli cu aprarea Una dintre funciile importante ale statului este funcia de aprare,

pentru ndeplinirea creia statul efectueaz cheltuieli publice militare. Se

includ n aceast categorie: cheltuielile privind ntreinerea i funcionarea

armatei, cercetarea tiinific militar, experienele, ntreinerea bazelor

militare, participarea la blocuri militare, la rzboaie i cele privind lichidarea

urmrilor rzboaielor. Teoria financiar1 grupeaz aceste cheltuieli n

cheltuieli directe i indirecte. Cele directe vizeaz ntreinerea armatei n ar

i n strintate, achiziionarea de armament, echipamente i mijloace de

subzisten, purtarea rzboaielor, etc. Cheltuielile militare indirecte sunt

legate de ndeprtarea consecinelor rzboaielor, plata datoriei publice

contractat n scopuri militare, plata despgubirilor de rzboi, subveniile

acordate sinistrailor de rzboi, pensii acordate urmailor. Prevalena uneia

sau alteia dintre aceste cheltuieli depinde de situaia beligerant sau de pace

n care se afl fiecare ar. Cheltuielile militare se compun din cheltuieli

curente, pentru ntreinerea i funcionarea armatei i cheltuieli de capital

necesare investiiilor n domeniu.

Pentru sectorul militar, comunitatea internaional a alocat n 19902

ntre 850 i 1000 miliarde dolari, din care 60% de ctre rile industrializate

(echivalentul a 4% din PIB) i 25% de ctre rile Central i EstEuropene,

inclusiv fosta Uniune Sovietic (10% din PIB).

Cheltuielile militare reprezint o categorie aparte, deoarece aprarea

naional este greu de apreciat n mod obiectiv, genernd puncte de vedere

divergente asupra oportunitii acestor cheltuieli.

Problema cea mai controversat n legtur cu cheltuielile de aprare

o constituie interpretarea efectelor economice. Unii teoreticieni susin c

1 Buchnan J., Public finance, Irwin, Illinois, 1965

2 Sursa IMF

29

aceste cheltuieli au exclusiv efecte negative, n timp ce alii admit c, n

anumite condiii, efectele pot fi pozitive. Primii susin, fr posibilitatea de fi

contrazii, c aceste cheltuieli au o natur distructiv din punct de vedere

economic i social. n primul rnd, cheltuielile militare, prin vasta industrie

de aprare, deturneaz de la industriile civile resurse financiare importante,

materii prime rare, necesare producerii de echipamente militare sofisticate ca

i de importante suprafee de teren necesare bazelor militare i instruciei.

30

Figura nr. 5.1. Managementul cheltuielilor publice

CRITERII REZULTATE TRSTURILE

SISTEMULUI

SERVICIILOR PUBLICE Eficienta economic

Economiila scar

Competitivitatea

sectorului public

Politica de ore a

sectorului public

Ultimul nivel de

cost al serviciului

Adecvarea la

preferinele

consumatorului

votant

Cea mai bun

utilizare a

serviciului public

Echitatea fiscal

externaliti

egalizare fiscal

Evita free riders

Inegaliti

interjuristdicion

ale limitate Control politic

Accesul la control

Participarea

cetenilor

Suportul pentru

puterea politic

Eficacitatea administrativ

Adecvarea legal

Atingerea scopului politic

Flexibilitate

Capacitate managerial

Controlul juristdicional

Cooperare vertical i

orizontal ntre

organismele

guvernamentale

Administrare public

eficace

Servicii eficiente

Egalitate n accesul

la servicii publice

Eficacitatea prestrii

serviciilor

Expertiz tehnic

F

A

C

T

O

R

31

De asemenea, industria militar atrage for de munc superior

calificat, remunerat cu venituri foarte mari, iar o serie de capaciti de

producie din industria civil sunt ocupate n scopuri militare. Datorit

faptului c reclam sume foarte mari, cheltuielile militare contribuie la

accentuarea dezechilibrului bugetar, monetar i valutar precum i la

instabilitatea economic. Atunci cnd resursele bugetare nu sunt suficiente,

guvernele recurg la emisiunea suplimentar de moned cu consecine

negative asupra inflaiei. Caracterul inflaionist al acestor cheltuieli poate fi

demonstrat i prin faptul c ele poteneaz cererea solvabil prin comanda

social pe care o lanseaz n economie, oferta de bunuri i servicii rmnnd

n urma acestei cereri.

Atunci cnd mbuntirea marginal a securitii naionale, n raport

cu volumul cheltuielilor efectuate, este mai mic dect costul economic,

determin o presiune mai mare att asupra rilor care efectueaz cheltuielile

ct i asupra rilor care consider c asemenea cheltuieli le sunt

defavorabile. Cheltuielile militare afecteaz direct consumul nu numai prin

erodarea puterii de cumprare a banilor, ci i prin restrngerea cheltuielilor n

scopuri sociale. Prin atragerea numeroilor specialiti, cheltuielile militare

influeneaz nefavorabil domeniul cercetrii tiinifice. Din punctul de vedere

al fiecrei ri, securitatea naional este un bun public. Cu toate acestea, se

consider c, prin reducerea coordonat a volumului de fonduri alocate

acestui domeniu, att rile care efectueaz cheltuielile militare ct i

comunitatea internaional, pot fi avantajate. n cazul acesta, securitatea

internaional nu ar fi afectat, cu condiia ca toate rile s procedeze la

reduceri egale ale cheltuielilor militare.

Exist, ns, i teoreticieni care susin caracterul economic pozitiv al

cheltuielilor militare. Dovezile care stau n sprijinul acestei afirmaii constau

n crearea de debuee pentru industria civil, mai ales cnd aceasta se afl n

regres, prin comenzile lansate de industria militar sau prin folosirea mixt a

spaiilor disponibile. Statistica demonstreaz c armata poate fi un client

foarte profitabil, fiind citat exemplul S.U.A, unde la comenzile anuale ale

Pentagonului lucreaz cteva zeci de mii de firme. De asemenea, se

recunoate faptul industria militar contribuie la ocuparea forei de munc,

ndeosebi dup ncetarea crizelor, atunci cnd industria civil nu poate face

acest lucru. n domeniul comerului exterior, cheltuielile militare poteneaz

exportul, fiind o surs important de valut i contribuind adesea substanial

la echilibrarea balanelor de pli. Efectele pozitive ale industriei militare se

32

manifest i prin aceea c, adesea, industria civil beneficiaz de rezultatele

cercetrii normative i pozitive, de tehnologii, contribuii n perfecionarea

mijloacelor de telecomunicaii, transporturi, conservarea bunurilor, etc.

rile dezvoltate aloc procente cuprinse ntre 0,5 -7% din PIB, mai

ridicate n SUA i Marea Britanie.

5.1.1.3. Cheltuieli diplomatice

Cheltuielile diplomatice, spre deosebire de celelalte categorii de

cheltuieli, sunt cheltuieli cu exteriorul, ocazionate de plata remuneraiilor personalului reprezentanelor deschise n strintate, achiziionarea bunurilor i serviciilor necesare bunei funcionri a acestora. n majoritate, sunt cheltuieli efectuate n valut, influennd situaia balanei de pli. Prin natura lor, sunt cheltuieli de funcionare i, ntr-o msur mai mic, cheltuieli pentru investiii. Volumul cheltuielilor bugetare alocate acestui domeniu depinde de extinderea relaiilor diplomatice, de numrul ambasadelor i reprezentanelor din strintate, frecvena consultrilor ministeriale i guvernamentale, precum i de sarcinile asumate.

5.2.Cheltuieli publice moderne

Pe msur ce statul i-a asumat tot mai multe sarcini, cheltuielile

publice finanate s-au diversificat, alturndu-se celor tradiionale noi

categorii de cheltuieli publice, dintre care menionm: cheltuielile social

culturale, cheltuielile economice i cheltuielile cu datoria public.

5.2.1. Cheltuieli social-culturale

n grupa cheltuielilor social-culturale se includ cele cu educaia,

cultura i arta, sntate, securitate social. Cheltuielile din aceast categorie

se aloc pe baza programelor sociale concepute de guvern, n funcie

obiectivele stabilite n acest domeniu. Cele mai multe dintre aceste cheltuieli

mbrac forma transferurilor, deoarece se refer la servicii oferite

comunitilor gratuit sau contra unei sume reduse. Ele sunt destinate ntregii

comuniti sau unor grupe distincte de populaie. Din punct de vedere

economic aceste cheltuieli au efecte pozitive deoarece, prin creterea gradului

de pregtire profesional, prin mbuntirea sntii i a condiiilor de via

poteneaz cererea, fiind creatoare de produs naional pe termen lung.

Comparativ cu celelalte cheltuieli publice, aceste tipuri de cheltuieli, cumulat,

33

au o pondere ridicat n totalul cheltuielilor publice (pn la 50%) i n

P.I.B.(pn la 10%), n funcie de gradul de dezvoltare a rii. Principalii

factorii care influeneaz nivelul acestor cheltuieli sunt:

- factorul demografic (numrul populaiei i structura acesteia pe vrste i categorii socio-profesionale);

- utilitile care urmeaz a fi finanate; - costul acestora.

Desigur, cu ct P.I.B.este mai mare i sporul populaiei mai redus (a se

vedea cazul rilor cu economie dezvoltat) cu att nivelul cheltuielilor

social-culturale pe locuitor este mai mare. n structur, un procent covritor

care poate ajunge pn la 80%, este destinat cheltuielilor curente, diferena

fiind alocat cheltuielilor de investiii. Avnd n vedere faptul c activitile

social-culturale reclam sume importante iar efectele pozitive sunt vizibile

dup o perioad de timp, s-a ajuns la concluzia c finanarea lor trebuie s se

fac mixt, din surse private i publice, astfel nct beneficiarii acestor servicii

s suporte o parte din costurile serviciilor.

Teoria i practica financiar consider c, cheltuielile publice pentru

aciuni social-culturale sunt relativ productive datorit impactului direct

asupra bunstrii populaiei i efectelor benefice asupra dezvoltrii capitalului

uman. Ca urmare, se poate aprecia c aceste cheltuieli determin att avantaje

directe, individuale, beneficiarilor acestor cheltuieli, ct i avantaje indirecte

societii n ansamblu. Eficiena programelor, n domeniul social, difer de la

ar la ar. Din punct de vedere economic, obiectivul principal al acestor

programe este mbuntirea capacitilor productive ale indivizilor. Pentru a

avea o eficien ct mai mare, programele social culturale ar trebui s fie

complementare, potenndu-se reciproc. Din aceast perspectiv, un mix de

programe intersectoriale ar fi benefice. Astfel, programele de educaie

universitar, costisitoare, devin neproductive n condiiile unui numr mic de

elevi care frecventeaz nvmntul primar sau al slabei dezvoltri a

acestuia. O realocare a resurselor pentru educaie ar determina dezvoltarea

nvmntului la nivel primar i secundar i ar fi capabil s genereze o baz

pentru educaia universitar selectiv. n acest context, n rile slab

dezvoltate, costul de oportunitate al educrii unui student ntr-o universitate

este echivalentul educrii a 238 de elevi n nvmntul primar, iar o

realocare a resurselor n favoarea nvmntului primar ar genera efecte

pozitive prin mbuntirea gradului de alfabetizare.

34

Tabelul nr.5.1. PIB N PRINCIPALELE RI OCDE

ara PIB (mld. $) PIB/loc. ($)

Australia 610,8 30200

Austria 259,4 31700

Canada 1004,8 31500

Cehia 188,6 18500

Danemarca 170,9 31600

Finlanda 159,9 30600

Frana 1837,6 29600

Germania 2351 28500

Ungaria 161,2 15900

Islanda 9,5 32600

Italia 1610,2 27700

Japonia 3788 29600

Luxemburg 26,1 57500

Polonia 482,8 12600

Slovacia 77 14300

Suedia 273,1 30400

Elveia 251,2 33600

Marea Britanie 1875,2 31400

SUA 11687,7 39700

Sursa OCDE

Tabelul 5.2. EVOLUIA DEMOGRAFIC N PRINCIPALLELE

RI OCDE

ara Nr. populaie (mii) Structura pe vrst a populaiei

2004 1994 per

kmp

64 ani

Australia 20111 17855 3 19,8 30,2 67,3 61,3 13,0 8,5

Austria 8175 8031 97 16,2 22 68 65,8 15,7 12,2

Canada 31946 28999 3 17,9 33,7 69,1 58,7 13 7,6

Cehia 10211 10336 129 15,2 25,4 70,8 64,9 13,9 9,6

Danemarca 5401 5206 125 18,8 25,2 66,2 64,2 15 10,6

35

Finlanda 5228 5088 15 17,5 30,4 66,7 62,3 15,7 7,3

Frana 60200 57659 110 18,5 26,4 65,1 62 16,3 11,6

Germania 82491 81422 231 14,3 21,3 66,4 67,8 19,3 10,8

Ungaria 10107 10343 109 15,8 25,3 68,7 65,6 15,6 9

Islanda 293 266 3 22,5 34,8 65,8 57,1 11,7 8,1

Italia 57553 56623 191 14,3 23,4 66,7 67,6 19 9

Japonia 127687 125180 338 13,9 30,2 66,6 64,1 19,5 5,7

Luxemburg 452 407 174 18,8 21,4 67 67,9 14,2 10,8

Polonia 38180 38554 122 17 33,5 70 60,8 13 5,8

Slovacia 5382 5347 110 17,3 31,6 71,1 61,5 11,6 6,9

Suedia 8994 8781 20 17,7 22,4 65,1 65,9 17,2 11,8

Elveia 7391 6994 179 16 23,2 67,9 66,1 16,1 10,7

Marea

Britanie

59778 57862 224 18,9 23,3 65,5 64,9 15,6 11,7

SUA 293655 263126 31 20,7 31 66,9 59,7 12,4 9,2

Sursa OCDE

36

5.2.1.1. Cheltuieli pentru nvmnt

Cheltuielile cu nvmntul sunt cele mai importante din cadrul

grupei de cheltuieli social-culturale. ntr-o accepiune larg, sunt considerate

cheltuieli cu nvmntul cele efectuate n cadrul sau prin intermediul

instituiilor de educaie colar sau al formelor exterioare de educaie.

Primele se adreseaz generaiilor tinere i se finalizeaz cu formarea

profesional, iar celelalte, de dat relativ recent, servesc educrii i formrii

adulilor. Volumul cheltuielilor alocate nvmntului se afl n strns

dependen de numeroi factori demografici care condiioneaz numrul

populaiei colare, economici care determin evoluia nvmntului

susinndu-l financiar i social politici, care stau la baza formulrii opiunilor

i fundamentarea politicilor n domeniu. Tendina general, pentru toate

rile, este de cretere a cheltuielilor cu nvmntul, dar ponderea n P.I.B.

difer de la ar la ar, n funcie de gradul de dezvoltare. Astfel, rile

dezvoltate aloc 5-8% din P.I.B.(mai ridicate n Danemarca, Suedia,

Norvegia) pentru educaie i nvmnt, fa de 2-4% din P.I.B. n rile cu

economie n curs de dezvoltare. De asemenea, difer volumul cheltuielilor pe

locuitor, n rile dezvoltate fiind alocate sume cuprinse ntre 700 i 1800 $,

n timp ce, n economiile n curs de dezvoltare, nivelul este cuprins ntre 15-

20 $ pe locuitor. Diferene ntre cele dou grupe de ri apar i n ceea ce

privete activitile finanate: astfel, n economiile dezvoltate infrastructura a

fost creat i se pune accentul pe latura calitativ, n timp ce n celelalte ri,

dezvoltarea este una extensiv, calitativ, se finaneaz cu prioritate formarea

personalului i lrgirea reelei de instituii de nvmnt.

Cheltuielile publice cu nvmntul se grupeaz n cheltuieli curente

(necesare finanrii activitii zilnice, plata salariilor angajailor i pentru

cheltuieli gospodreti) i cheltuieli de capital necesare finanrii investiiilor.

Primele dein ponderea cea mai mare (80%), cele cu investiiile fiind mai

reduse.

Cheltuielile cu nvmntul fac parte din grupa cheltuielilor

cvasipublice datorit faptului c n economiile moderne finanarea lor se face

mixt din surse publice i private. Cele mai importante surse de finanare sunt

urmtoarele: alocaiile bugetare, mprumuturile contractate pe pia, taxele

colare, veniturile generate de activitatea productiv a instituiilor de

nvmnt, subvenii din partea ntreprinderilor, sprijin extern.

37

Volumul cel mai important de cheltuieli este suportat de ctre

bugetul de stat care contribuie la finanarea unitilor de nvmnt de stat,

i, uneori, la subvenionarea nvmntului privat. Cea mai mare parte a

fondurilor este ndreptat ctre nvmntul primar i cel gimnazial (ca 80%)

i parial ctre nvmntul universitar (12-14%), fondurile fiind utilizate,

preponderent, pentru derularea activitii curente.

Din mprumuturile contractate de pe piaa financiar de colectivitile

locale, care au ca sarcin susinerea nvmntului, se finaneaz investiiile

pe termen mediu i lung precum i achiziionarea de bunuri de folosin

ndelungat. Uneori, statul acord el nsui mprumuturi pe termen lung i cu

dobnd redus, practica fiind inspirat din experiena rilor nordeuropene

(Suedia, Norvegia, etc.) i are ca scop sprijinirea studenilor pentru

continuarea studiilor. Sumele sunt rambursabile dup ncheierea studiilor i

ocuparea unui loc de munc.

Finanarea nvmntului este asigurat i prin taxele colare,

suportate de ctre cei care urmeaz cursurile nvmntului de stat (n mai

mic msur), i de cei care urmeaz cursurile facultilor private

(preponderent). Taxele, destul de ridicate au un triplu scop: financiar (se

susinere a nvmntului), social (de redistribuire a fondurilor n favoarea

celor cu posibiliti reduse prin acordarea de burse) i educativ (acioneaz

coercitiv).

Veniturile proprii unitilor de nvmnt (provenite din activitatea

productiv, de cercetare, comercial proprie, etc.) suplimenteaz fondurile

alocate de la buget i taxele colare.

Subveniile din partea ntreprinderilor sunt acordate deobicei pentru

unitile colare care pregtesc for de munc calificat de care vor beneficia

ntreprinderile respective.

Sprijinul extern, mai redus, este acordat rilor n curs de dezvoltare i

se concretizeaz n mprumuturi nerambursabile, subvenii, organizarea de

stagii de pregtire i perfecionare a cadrelor didactice, acordarea de burse de

studiu.

Aprecierea costului nvmntului se face cu destul de mult

dificultate, datorit numeroaselor variabile cuantificabile i necuantificabile

precum i duratei relativ ndelungate n care se formeaz profesional un

individ. De aceea, distingem dou categorii noionale care s releve efortul

financiar: cheltuieli cu nvmntul i costul nvmntului, diferite din

punctul de vedere al coninutului i interpretrii.

38

Pentru prestatorul de servicii de nvmnt (autoritatea central sau

local), cheltuielile implicate sunt considerate a fi identice cu costul, n timp

ce, pentru beneficiarul de servicii, cele dou noiuni au alt semnificaie

cantitativ. Pe durata colarizrii acesta nu obine venituri (suport un cost de

oportunitate) n schimbul actului de nvmnt. Ca urmare, se formeaz

noiunea de cost al nvmntului ca sum dintre cheltuielile efectuate de

autoritatea public pentru susinerea financiar a acestuia i costul (lipsa de

ctig a beneficiarului).

n strns legtur cu subiectul consacrat nvmntului se afl i

noiunea de capital uman, respectiv de investiie n capital uman.

Asemntor capitalului bnesc, cel uman are capacitatea de a se

autovalorifica, sporindu-i valoarea. Dealtfel, cheltuielile cu caracter social-

cultural, care aduc venituri suplimentare, comparativ cu cele care s-ar obine

n lipsa lor, sunt socotite investiii n capital uman, deoarece contribuie mai

mult dect oricare alt cheltuial la dezvoltarea individului cu consecine

pozitive asupra avuiei naionale.

rile cu economie n dezvoltare, inclusiv rile cu economie n

tranziie la economia de pia, trebuie s acorde o atenie sporit cheltuielilor

pentru educaie, dat fiind faptul c acestea, alturi de investiiile productive,

sunt necesare pentru asigurarea creterii economice. ndeosebi, n rile n

dezvoltare, constrngerile bugetare au consecine negative asupra volumului

de cheltuieli destinate educaiei, ceea ce, adesea, conduce la deteriorarea

posibilitilor de acces la educaie, la diminuarea calitii nvmntului i a

gradului de acoperire teritorial cu uniti de nvmnt. Reducerea

cheltuielilor cu nvmntul a determinat creterea cheltuielilor private (pli

cu caracter neformal) pentru serviciile cu caracter public.

Tabelul nr. 5.3. CHELTUIELI PENTRU EDUCAIE N

PRINCIPALELE

RI OCDE

ara Cheltuieli pentru instituiile de

nvmnt

Cheltuieli/ student

Ch

nv

%PIB

Ch. Bug Ch

private

%PIB

nv.

Primar

nv.

Secundar

nv.

Teriar

%PI

B

1995=100

Australia 5,97 4,53 127 1,44 5052 7239 12688

39

Austria 5,78 5,56 108 0,22 6571 8562 11274

Canada 6,14 4,88 107 1,31

Cehia 4,58 4,21 97 0,38 1871 3448 5555

Danemarca 7,1 6,82 130 0,28 7572 8113 14280

Finlanda 5,84 5,74 117 0,1 4708 6573 10981

Frana 5,98 5,61 112 0,38 4777 8107 8837

Germania 5,26 4,28 106 0,98 4237 6620 10504

Ungaria 5,18 4,61 119 0,57 2592 2633 7122

Islanda 6,7 6.15 0,56 6373 7265 7674

Italia 5,31 4,87 113 0,44 6783 8358 8347

Japonia 4,63 3,47 109 1,15 5771 6534 11164

Luxemburg 3,64 4,64 7873 11091

Polonia 5,56 132 2322 3579

Slovacia 4,11 3,99 107 0,12 1252 1874 5285

Suedia 6,46 6,25 112 6295 6482 15188

Elveia 5,43 112 6889 10916 20230

Marea Britanie 5,48 4,66 115 0,82 4415 5933 10753

SUA 7,34 5,08 125 2,26 7560 8779 22234

Sursa OCDE

5.2.1.2. Cheltuieli pentru cultur i art

Instituiile de cultur finanate din resurse publice (aezmintele

culturale i de art, radioul i televiziunea public, presa, patrimoniul

cultural, publicaiile, filmele, alte servicii cultural-artistice) servesc, ca i de

cele prestatoare de servicii de nvmnt, la creterea investiiilor n capital

uman. Alturi de aceste instituii regsim i aezminte culturale private care

furnizeaz servicii specifice prin intermediul pieei.

Instituiile cu caracter cultural de interes public sunt finanate prin

alocaii bugetare. De asemenea, parial, ele pot s se autofinaneze prin

valorificarea bunurilor culturale, ceea ce face ca aceste cheltuieli s intre n

categoria celor cvasipublice. Dup importana lor, cheltuielile culturale sunt

acoperite din: subvenii de la bugetul statului (ndeosebi din bugetele locale),

veniturile proprii instituiilor culturale, donaiile unor firme, fundaii,

contribuii ale populaiei.

5.2.1.3. Cheltuieli publice pentru ocrotirea sntii

Nevoia finanrii aciunilor din domeniul sntii crete n toate rile

lumii, datorit solicitrilor fizice i psihice la care este supus populaia, n

40

condiiile economilor moderne. Prin finanarea de la bugetul statului a acestor

cheltuieli, se urmrete garantarea asistenei medicale primare, de prevenire a

mbolnvirilor, de mbuntire a calitii vieii. Costul serviciilor medicale

fiind foarte ridicat i efortul bugetar este considerabil (2,2- 4% din PIB n

funcie de gradul de dezvoltare a statelor). n msura n care cheltuielile de

sntate se adreseaz generaiei tinere, ele sunt considerate investiii n

capital uman, iar celelalte, adresate persoanelor activitate nu au acest

caracter. Oricum, ns, cheltuielile pentru ocrotirea sntii, reprezint,

indirect un factor al creterii bunstrii. Avnd n vedere trsturile

menionate, este important ca rile n dezvoltare s reconsidere politica n

domeniul sntii, astfel nct s se mbunteasc indicatorii strii de

sntate ai populaiei i s se asigure accesul la asistena medical primar

tuturor cetenilor. Acest lucru este cu att mai important cu ct reducerea

volumului de cheltuieli determin creterea costurilor suportate din veniturile

persoanelor care apeleaz la serviciile de sntate. De asemenea, gestionarea

eficient a acestor cheltuieli presupune ca reeaua extins a unitilor sanitare

s fie reorganizat pentru a se nltura deficienele costisitoare, iar sumele

alocate serviciilor de sntate s fie utilizate ct mai eficient posibil,

punndu-se accentul pe latura lor calitativ (modificarea normelor privind

zilele de spitalizare, n sensul reducerii acestora, eliminarea, din bugete, a

elementelor de calcul extensive, etc). n plus, este important s se ntreprind

pai spre mutarea centrului de greutate n alocarea resurselor de la asistena

specializat ctre medicina preventiv (imunizri, prevenirea bolilor infecioase i a epidemiilor, mbuntirea stilului de via, etc.) cu scopul reducerii costurilor i eliberarea de resurse care pot fi orientate spre alte domenii.

Sursele principale de finanare sunt: alocaiile bugetare (care pot

ajunge pn la 20% din totalul cheltuielilor) destinate preponderent

domeniului sntii publice i asistenei medicale primare, cotizaiile

membrilor asigurai i ale angajatorilor, care acoper n cea mai mare parte

costul medicamentelor gratuite i compensate precum i serviciile de

spita