Diploma

Vizitati www.tocilar.ro ! Arhiva online cu diplome, cursuri si referate postate de utilizatori.

Studiu privind tehnici de finantare bancara pe termen mediu sau lung

CAPITOLUL 1: TEORIA BUGETULUI DE STAT 1.1. NOIUNI INTRODUCTIVE Formarea finanelor este rezultatul unui proces istoric ndelungat i complex, care este determinat de evoluia vieii sociale, prin apariia i dezvoltarea comunitailor umane, apariia proprietaii private i scindarea n clase sociale, dezvoltarea forelor de producie i a relaiilor marf-bani, apariia statului i crearea aparatului de constrngere, cu scopul de a asigura condiiile pentru acumularea de mijloace bneti necesare ntreinerii aparatului de stat i ndeplinirii funciilor sale. O data cu apariia primelor elemente ale statului, au aprut i primele noiuni privind finanele, i anume: drile, impozitele, tributurile, birurile, cheltuielile statului, datoria public etc. Vorbind despre dimensiunea sectorului public i relaiile acestuia cu bugetul de stat, acestea variaz sensibil de la o ara la alta i de la o perioa-d la alta, n funcie de condiiile politice i social-economice concrete. Sfera finanelor difer de la o ornduire la alta. Astfel, n sclavagism i feudalism, sfera finanelor a fost limitat de slaba dezvoltare a produciei de mrfuri i a relaiilor bneti. n societatea capitalist, finanele au cunoscut o larg dezvoltare, determinate de generalizarea relaiilor marf-bani i de necesitaile sporite de resurse bnesti ale statului pentru ndeplinirea funciilor i sarcinilor sale. Aceste funcii i sarcini ale finanelor publice sunt aduse la ndeplinire prin intermediul bugetului de stat, ca principal plan financiar al statului. Bugetul de stat este format din relaiile financiare prin intermediul crora au loc constituirea i repartizarea celui mai important fond bnesc al societaii, fondul bugetar. Relaiile bugetare i gsesc expresia n principalul plan financiar al statului, care poart denumirea de buget de stat.

Pagina 1 din 81


Apariia bugetului de stat a fost determinat de necesitatea bugetului, in primul rnd, ca mijloc sau procedeu de corelare a veniturilor publice din fiecare an. Cuvntul ,,buget provine din vechea limb francez, unde cuvinte ca bonge, bougette desemneaz o pung din piele sau o pung de bani.Termenul a fost preluat n Anglia o dat cu cuceririle normande si de acolo s-a rspndit n toat lumea cu semnificaia lui financiar. n Romnia, termenul de buget apare pentru prima dat n Regula-mentele Organice. Astfel, n capitolul 3 din Regulamentul Organic al Moldovei, care se ocup de finanele publice, se ntlnete termenul de bindge, dar i expresia nchipuirea cheltuielilor anului viitor (art.117). Printre primele reglementri juridice, care au oficializat expresia de buget este decretul francez din 1862, referitor la contabilitatea public, ale crui dispoziii au statuat c bugetul este actul, prin care sunt prevzute i autorizate cheltuielile i veniturile statului pe o perioad determinat. n rile romneti nu a existat un buget n nelesul actual al cuvntului. Totui, pot fi menionate codicele de venituri i cheltuieli aprute pentru prima dat n Moldova n timpul domniei lui Gheorghe tefan Vod(1654), iar apoi n Muntenia, n timpul domniei lui Constantin Brncoveanu(1694-1704). Aceste codici nu aveau un caracter executoriu, ele fiind simple acte de gestiune, care se refereau la venituri i cheltuieli trecute. Alte reglementri n materie au fost Legea de contabilitate public din 1864,precum i legile de contabilitate public din 1903 si 1929.Dar, prima ncercare de realizare a unui act financiar de tip modern apaine lui Vod N. Mavrocordat (n cea de-a doua domnie, n 1712), care a prezentat sfatului domnesc aa-numitul sam sau bncile visteriei. Acest act reprezint o dare de seam cu privire la natura veniturilor i cheltuielilor rii. Toate aceste dispoziii legislative,indiferent de formulrile lor mai mult sau mai puin evoluate, au consacrat, n mod oficial, n ara noastr, att expresia de buget, precum i concepia modern potrivit creia bugetul de stat este ntocmit anual ca act necesar pentru stabilirea i autorizarea prealabil a veniturilor i cheltuielilor publice. Actualmente, Legea finanelor publice nr. 500/13.08.2002 statueaz rolul bugetului statului ca act de autorizare a veniturilor si cheltuielilor anuale, prevznd ca, n fiecare an, lista impozitelor i veniturilor, care urmeaz a fi percepute, este aprobat prin legea bugetar anual, prin care se mai aprob i credite bugetare pentru cheltuielile fiecrui exerciiu bugetar. ntr-o accepiune mai larg, bugetul de stat poate fi privit i ca un plan de aciune n domeniul finanelor publice. Astfel, formarea si utilizarea resurselor financiare sunt realizate si

Pagina 2 din 81


urmrite prin intermediul bugetului central, care este folosit de puterea executiv, respectiv de guvern i de bugetele locale, instrumente la dispoziia administraiilor locale. Bugetul (central sau local) e o balan sau un tablou cu dou pri: venituri (intrri) i cheltuieli (ieiri), fiecare dintre aceste pri fiind detaliat pe capitole, veniturile pe surse de venituri, iar cheltuielile pe obiective de cheltuieli. Sursele de venituri1 sunt urmtoarele (n ordinea importanei): impozite i taxe pe venituri provenite din profituri, salarii si alte venituri din alte domenii de activitate; cotizaii pentru asigurrile sociale; profiturile obinute de la ntreprinderile de stat, respectiv de la ntreprinderile aflate n proprietate public. Ponderea primei surse de venituri este foarte mare n toate rile cu o economie de pia dezvoltat. Ea variaz n jur de 70%, ceea ce ne permite s afirmm c este cea mai important surs financiar a statului. n ceea ce privete capitolele de cheltuieli, tot n ordinea importanei ele sunt urmtoarele: cheltuieli pentru nevoi sociale (asigurrile sociale, pensii, ajutoare etc.); cheltuieli pentru cultur i educaie; cheltuieli pentru aciunile economice (investiii); cheltuieli pentru funcionarea administraiei; cheltuieli cu aprarea etc. n Frana, spre exemplu, n bugetele din ultimii ani, cheltuilile din primele dou capitole reprezint n jur de 55% din totalul cheltuielilor bugetare. Bugetele se elaboreaz n perspectiv pe un an, iar ulterior se urmrete executarea lor. Att la elaborare, ct i la executare, preocuparea central const n echilibrarea celor dou componente, a veniturilor si cheltuielilor. Un buget echilibrat se implic n desfurarea activitailor economice i sociale, dar el are i un efect neutru asupra activitii, ceea ce nu e cazul, atunci cnd bugetul e deficitar sau excedentar. Un buget e deficitar, atunci cnd capitolul de cheltuieli l depete pe cel de venituri. Un astfel de buget poate avea repercusiuni asupra economiei. Dar, dac e de scurt durat, poate avea totui efecte stimulative privind activitatea economic. Un buget este excedentar, atunci cnd capitolul de venituri l depete pe cel de cheltuieli, ceea ce, n principiu, e pozitiv. Dar acest buget e pozitiv, dac el nu depete un anumit nivel, cci un excedent exagerat influeneaz negativ echilibrul economic, deoarece imobilizeaz o parte din resursele financiare, ceea ce nu permite ca ele s se transforme n investiii sau cerere de bunuri de consum.

1.2. ISTORICUL BUGETULUI DE STAT IN TARA NOASTRA1

EUGEN PRAHOVEANU,Economie politica-fundamente de teorie economica, Buc. 1996, p.262

Pagina 3 din 81


n

evoluia

finanelor publice, bugetul statului a aprut la nceputul perioadei istorice contemporane determinat de necesitatea lui ca procedeu de corelare a cheltuielilor publice cu veniturile publice din fiecare an1. n legtur cu apariia bugetului n cadrul finanelor publice din statele moderne, s-a susinut c att cuvntul buget, ct i procedeul financiar al bugetului statului au aprut n Anglia, de unde au fost preluate de ctre francezi la nceputul secolului al 19-lea2. n Romnia, ca forme de nceput ale bugetului statului se cunosc Condica de venituri si cheltuieli din timpul domniei lui C. Brncoveanu i Smile visteriei din timpul lui N. Mavrocordat, care reprezentau, de fapt, dri de seam ale veniturilor i cheltuielilor ntocmite la sfritul anilor. Dup cum am mai artat, n Romnia se poate vorbi de buget de stat n nelesul actual al terminologiei juridice i financiare dup introducerea Regulamentelor Organice, care folosesc pentru prima dat termenul de buget. n evoluia istoric a relaiilor politice, juridice i economico-financiare, coninutul relaiilor financiare devine din ce n ce mai complex, corespunztor nivelului de dezvoltare a societii romne. Astfel, n baza Statutului Dezvolttor al Conveniei de la Paris din anul 1858, ca o confirmare a Unirii Principatelor, prin dubla nelegere a domnitorului Al. I. Cuza, a fost votat n 1864 prima Constituie romn. Dar, nc din 1858 se vorbete, n cadrul Statutului Dezvolttoriu Conveniunei, despre bugetul rii, fiind un element important n cadrul economiei politice a statului. Astfel, n articolul 6 spune: Budgetul cheltuielilor i al recetelor. Apoi, n cadrul Constituiunii din 1866 se vorbete despre acelai buget pregtit n tot anul prin ngrijirea puterii executive i supus Adunrii Elective. n baza acestei prevederi constituionale, prima noastr lege de contabilitate, din anul 1864, reglementeaz modul de elaborare, adoptare i executare a bugetului statului. ns, naintea acestor acte juridice importante privitoare la bugetul de stat, menionm Regulamentul de Finane n 29 noiembrie 1860 promul-gat de Al. I. Cuza. Pentru aplicarea Conveniei, Regulamentul precizeaz: recetele (veniturile) i cheltuielile ce au a se efectua prin serviciul fiecrui exerciiu vor fi autorizate prin legile de finane i vor forma bugetul general al statului. Constituia din 1866, n titlul 4, Despre finance, articolele 108-116 descriu n amnunt metodele de colectare a impozitelor i modul de adoptare a bugetului. Prin art. 113,1 2

IOAN GLIGA, Drept financiar public, Ed. All, Buc., p.45 IOAN GLIGA, ibidem., p.6

Pagina 4 din 81


alin. 1 din aceast Constituie se spune c n fiecare an Adunarea Deputailor ncheie socotelile i voteaz bugetul. De asemenea, n alineatul 2 al aceluiai articol se arat c: toate veniturile sau cheltuielile statului trebuiesc trecute n buget i socoteli (contul general de ncheiere a exerciiului bugetar). Constituiile din 1923 si 1938 reproduc textul Constituiei din 1866 privitor la bugetul de stat. Exist, totui, unele modificri, cum ar fi cea din articolul 84, alineatele 2, 3: Un corp superior de control va avea misiunea de a supraveghea i examina legalitatea i corectitudinea executrii gestiunilor n toate serviciile publice. Acest corp va funciona pe lng Preedinia Consiliului de Minitrii i va lucra dup ordinele efului Guvernului. n aceast Constituie se vorbete pentru prima dat despre delapidare. Astfel, articolul 87 spune: Delapidarea de bani publici se calific crim i se pedepsete ca atare. Aceast Constituie din 1938 nu a fost modificat, ci suspendat prin Decretul Regal nr.3052 din 5 septembrie 1940 publicat n Monitorul Oficial nr. 205. Constituia Republicii Populare Romne din 13 aprilie 1948, n titlul 4, n art. 5 prevede c: Votarea bugetului de stat, a ncheierii exerciiilor bugetare, fixarea impozitelor i a modului lor de percepere sunt de competena direct a Marii Adunri Naionale a R. P. Romne.. n baza acestei prevederi constituionale a fost votat Legea nr. 3\1949 asupra ntocmirii, executrii i ncheierii bugetului general a R. P. Romne, prima lege cadru privitoare la bugetul de stat. n reglementarea actual, sistemul bugetar al Romniei este organizat ntr-o concepie nou impus de economia de pia, renunndu-se la formula bugetului unic de stat, derivat din planul naional unic, instrument al centralismului excesiv, trecndu-se la un sistem de trei bugete: bugetul administraiei centrale de stat, bugetul local i bugetul asigurrilor sociale de stat, vorbindu-se i despre bugetul fondurilor speciale, al trezoreriei statului, bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetele instituiilor publice finanate integral din veniturile proprii, bugetele fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat i de bugetul fondurilor externe nerambursabile. Din examinarea procesului de elaborare, aprobare i executare a acestora se poate nelege c ele se desfoar n condiii de autonomie. Finanele publice sunt considerate n rile cu economie de pia ca singurul domeniu, n care este necesar o activitate planificat pentru a prevedea pe o perioad determinat- de obicei, un an- totalitatea cheltuielilor si veniturilor statului, nscrise ntr-un document detaliat, cu caracter obligatoriu sub denumirea de buget. Actualmente, Legea finanelor publice nr. 500/2002 statueaz anumite principii importante privitoare la buget.Pagina 5 din 81


Astfel, un principiu important statuat de lege const n faptul c, n bugetele administraiei centrale de stat, asigurrilor sociale de stat i n cele locale nu se pot nscrie i aproba cheltuieli fr stabilirea resurselor, din care urmeaz a fi efectuate. Alt principiu stabilete c orice sum, care se cuvine statului se face venit la bugetul administraiei centrale de stat, dac legea nu prevede altfel. Tot aa, constituirea i utilizarea de mijloace financiare aparinnd statului, n afara bugetului, se pot face numai prin lege. Bugetele pentru fondurile speciale se aprob de ctre parlament, ca anex la bugetele administraiei centrale de stat. Cu privire la stabilirea i perceperea veniturilor bugetare, se stabilete c nici un impozit, tax sau alte sume de acest fel nu se nscriu n buget i nu se ncaseaz, dac nu sunt stabilite prin lege listele impozitelor, taxelor si a cotelor acestora. Legea stabilete i principiul cheltuielilor publice, care pot fi finanate de la buget, dominante fiind n aceast direcie cele pentru nvmnt, sntate, ocrotire i asigurri sociale, cultur, art i sport etc. n concluzie, prezenta lege stabilete principiile, cadrul general i procedurile privind formarea, administrarea, angajarea i utilizarea fondurilor publice, precum i responsabilitile instituiilor publice implicate n procesul bugetar. Un rol important n procesul bugetar l are procedura elaborrii, aprobrii, executrii i ncheierii bugetelor locale, care aparin unitilor administrativ-teritoriale cu personalitate juridic, fiecare dintre acestea ntocmind un buget propriu n condiii de autonomie. Bunele intenii ale legiuitorului n materie de autonomie a acestor bugete i de stimulare a iniiativei locale sunt evidente, numai c ele intr n contradicie cu alte prevederi ale legii, care dau dreptul exclusiv Parlamentului s stabileasc impozitele, taxele, iar veniturile nscrise n bugetele locale sunt stabilite prin legea bugetar anual. n concluzie, bugetul este necesar ca act de autorizare parlamentar a veniturilor i cheltuielilor anuale ale statului i, prin aceasta, ca act de conducere statal a economiei financiare sau a gestiunii financiare de stat.

1.3. NECESITATEA, DEFINITIA SI IMPORTANTA BUGETULUI

Bugetul

de

stat este un document cu caracter juridic, care se ntocmete de ctre Guvern i se aprob de

Pagina 6 din 81


ctre Parlament, n care se nscriu veniturile i cheltuielile probabile ale statului pe o anumit perioad de timp, de regul un an. De regul, bugetul statului exprim relaiile social-economice, ce iau natere n procesul repartiiei produsului intern brut pe timp de un an de zile, n sensul constituirii fondurilor publice de resurse bneti i de repartizare a acestora, conform nevoilor sociale. Prin bugetul de stat se asigur mobilizarea resurselor financiare, precum i dirijarea acestora pentru realizarea funciilor statului, a politicii sociale i economice a Guvernului i utilizarea impozitelor, taxelor, subveniilor i a altor cheltuieli publice ca prghii economicofinanciare de influienare a diferitelor activitai economico-financiare- sociale publice i private. Gaston Jeze menioneaz c a ntocmi bugetul nseamn a enumera, evalua i compara periodic, cu anticipaie i pentru o perioad de timp viitoare, cheltuielile de efectuat i veniturile de ncasat. Adolphe Wagner susine c bugetul sau lista(statul) de prevederi este o expunere n cifre, ntr-o ordine determinat, de obicei mai mult sau mai puin sistematic, avnd intrrile i ieirile prealabile, n moned sau n valori monetare, care se vor produce n gestiunea economic a unui corp public pentru o perioad urmtoare(un an), apoi el arat dup aceste date cum sumele se balanseaz. . Bugetul de stat constituie o categorie economica strans legata de existenta statului si a relatiilor marfa-bani. El exprima anumite relatii sociale ce apar in procesul repartitiei venitului national in legatura cu indeplinirea functiilor si sarcinilor statului. Bugetul este, astfel, un plan pentru activitatile viitoare. Se crede ca bugetele cuprind toate castigurile si cheltuielile planificate (contul de profit si pierderi). Bugetul de stat poart amprenta ornduirii social-economice, n care iau natere funciile i sarcinile statului i oglindete caracterul legilor economice, care acioneaz n societatea respectiv. Structura veniturilor i cheltuielilor bugetare variaz de la un stat la altul n funcie de gradul de dezvoltare a forelor de producie, de poziia geografic i mai cu seam de condiiile social-economice din momentul dat. Practic, prin intermediul bugetului de stat se urmrete influenarea fenomenelor economice, introducerea unor elemente de orientare, de dirijare a proceselor ce se desfoar n cadrul economiei de pia, la nivel macroeconomic. ,,Bugetul nu este destinat doar obtinerii unui castig pentru a echilibra cheltuielile guvernamentale, ci este un instrument pentru realizarea controlului economiei in timpul anului care urmeaza. Adevarata functie a guvernului din societatilePagina 7 din 81


moderne avansate este de a pastra prosperitatea generala.

Dac,

n

trecut,

bugetul era conceput ca un document avnd caracter pur financiar, n care erau cuprinse venituri i cheltuieli publice autorizate de parlament pentru o perioad determinat, n epoca contemporan, bugetul de stat capt o semnificaie mult mai larg. El e conceput ca un document, n care se reflect ntreaga activitate economic a naiunii. n ncercarea de a defini relaiile deosebit de complexe, care formeaz bugetul de stat vom distinge dou categorii: definiii date de normele juridice i definiii date de doctrin. Cu privire la prima categorie de definiii, vom trece n revist, n ordine cronologic, principalele acte normative care au reglementat bugetul de stat n ara noastr. Astfel, prima definiie a fost dat de Regulamentul de finane din 20 noiembrie 1860, promulgat de domnitorul A. I. Cuza, n aplicarea Conveniei de la Paris din 1858. n capitolul 1, articolul 2 este definit bugetul general al statului ca fiind recetele (veniturile) i cheltuielile publice ce au a se efectua pentru serviciul fiecrui exerciiu. Prima noastr lege de contabilitate din anul 1864, n articolul 2 arat c toate veniturile statului i cheltuielile neaprate pentru ndeplinirea deosebitelor servicii, aezate conform legilor, autorizate n fiecare an de o lege anual de finane- formeaz bugetul general al statului. Legea romn de contabilitate public din 1903 definete bugetul de stat ca fiind actul, prin care sunt prevzute i prealabil aprobate veniturile i cheltuielile anuale ale statului sau ale unor servicii publice (art. 2). Aceiai definiie este dat i de Legea contabilitii publice din 1929. Legea nr. 3/1949 asupra ntocmirii, executrii i ncheierii bugetului general al R. P. Romne, n art. 1, definete bugetul de stat ca fiind planul financiar anual al formrii fondului unic al mijloacelor bneti necesare ndeplinirii funciilor statului i ndrumrii lor, n conformitate cu planul economic general, n vederea dezvoltrii puterii economice a rii, aezrii economiei naionale pe baze socialiste, ridicrii nivelului material i cultural al celor ce muncesc i garantrii independenei naionale. Legea finanelor publice nr. 9/1972, modificat i completat prin Legea nr. 2/1978, ofer dou accepiuni cu privire la definiia bugetului de stat. Astfel, n art. 38 se arat c bugetul de stat cuprinde veniturile centralizate ale statului i repartizarea acestora n concordan cu obiectivele planului unic naional, pentru dezvoltarea economiei naionale, aciunilor social-culturale, aprrii rii i alte nevoi ale societii, iar n art. 172 se arat c

Pagina 8 din 81


bugetul de stat contribuie la nfptuirea politicii P.C.R. de dezvoltare rapid i echilibrat a economiei naionale. Legea finanelor publice nr. 10/1991, n art. 1, d urmtoarea definiie: activitatea privind finanele publice include elaborarea i execuia bugetului public naional, care cuprinde bugetul administraiei centrale de stat, bugetele locale i bugetele asigurrilor sociale de stat, stabilirea i perceperea impozitelor i taxelor i a altor venituri ale statului i utilizarea mijloacelor materiale i bneti aparinnd regiilor autonome, instituiilor publice i asupra capitalului social al statului n societile comerciale. Definiia a fost reinut i de Legea nr. 72/1996 abrogat prin Legea nr. 500/13.08.2002 privind finanele publice, cea care este n vigoare n acest moment i care definete bugetul ca fiind acel document, n care sunt prevzute i aprobate n fiecare an veniturile i cheltuielile sau, dup caz, numai cheltuielile, n funcie de sistemul de finanare a instituiilor publice (art. 2). n literatura de specialitate, asupra bugetului de stat au fost emise numeroase definiii. Pe lng cele ale profesorilor Adolphe Wagner i Gaston Jeze, au mai formulat asemenea definiii i profesori, precum: P.L.Beaulieu, Duvager i alii. Astfel, profesorul Beaulieu aprecia c un buget este o prevedere a veniturilor i cheltuielilor pe o perioad determinat, un tablou evolutiv i comparativ al veniturilor de mplinit i al cheltuielilor de efectuat. La rndul su, profesorul R. Stourm d urmtoarea definiie:bugetul statului este un act coninnd aprobarea prealabil a veniturilor i cheltuielilor publice. Ali autori importani ( Duverger i M. Robine ) definesc bugetul ca fiind un act, prin care sunt prevzute i autorizate veniturile i cheltuielile statului i alte servicii, pe care legile le supun acelorai reguli. Profesorii V. Stnescu , S. L. Pascal, Ioan Gliga, P. Olcescu, Gh. Gilescu au exprimat opinii relative asemntoare, artnd c bugetul de stat cuprinde veniturile centralizate ale statului i repartizarea acestora n concordan cu obiectivele planului unic naional pentru finanarea dezvoltrii economiei naionale, a activitilor social-culturale, aprarea rii i a altor nevoi sociale. ntr-o alt opinie relativ recent, bugetul de stat e definit ca fiind planul financiar operativ al statului, prin care se constituie i se repartizeaz mijloacele financiare centralizate necesare satisfacerii trebuinelor generale ale societii. n concluzie, bugetul public naional poate fi definit ca fiind planul financiar al statului, prin care sunt prevzute veniturile i cheltuielile pentru o perioad determinat. De altfel, n rile cu economie de pia se consider, att n doctrin, ct i n practic, c finanele publice

Pagina 9 din 81


reprezint singurul domeniu, unde este necesar o aciune planificat, prin care s se prevad veniturile i cheltuielile statului pe o perioad stabilit, de obicei, pe un an. Bugetul public naional ndeplinete un rol deosebit n procesul redistribuirii de valori ntre economia naional, pe de o parte, i ntre stat i populaie, pe de alt parte. Bugetul public naional intervine, de asemenea, n redistribuirea resurselor financiare ntre sfera productiv i cea neproductiv, n asigurarea proteciei sociale, ntre zone ale teritoriului i chiar n diviziunea internaional a muncii. Prin intermediul bugetului se exercit, n acelai timp, un control permanent i sistematic asupra constituirii, repartizrii i utilizrii fondurilor publice. Importana deosebit a bugetului public naional n cadrul sistemului finanelor publice i a relaiilor social-economice, poate fi sintetizat astfel: el particip direct la ndeplinirea funciilor i sarcinilor statului, iar, pe de alt parte, asigur autonomia real a colectivitilor locale constituite n cadrul unitilor administrativ-teritoriale, dar i garateaz realizarea efectiv a proteciei sociale a unor categorii importante din rndul populaiei; nu n ultimul rnd, bugetul de stat asigur echilibrul financiar, monetar i valutar al statului. Deci, bugetul de stat are un important rol stabilizator al economiei naionale. nsemntatea bugetului statului ca act de conducere statal este demonstrat de implicaiile economico-social-politice ale veniturilor i cheltuielilor bugetare de stat. Dac, n general, procedeele i mijloacele, care alctuiesc finanele publice, sunt reglementate i aplicate n fiecare stat n funcie de opiunile politice ale parlamentelor i guvernelor, care exercit puterea statului, aceste opiuni politice sunt dovedite n cuprinsul fiecrui buget anual de stat i, n special, de felul i proporiile veniturilor bugetare, de categoriile i proporiile cheltuielilor fiecrui buget de stat. n acest sens, a devenit notorie aprecierea c orice declaraie parlamentar sau guvernamental de politic privind, ndeosebi, aspecte economico-sociale, este iluzorie i gratuit, dac nu e confirmat de veniturile i cheltuielile bugetului de stat, ceea ce demonstreaz nc o dat importana constant a bugetului n toate statele moderne.

1.4. NATURA JURIDIC A BUGETULUI PUBLIC NAIONAL

Pagina 10 din 81


Dat fiind importana deosebit a relaiilor financiare i, n special, a relaiilor bugetare, sunt justificate preocuprile referitoare la natura juridic a bugetului de stat. Astfel, n literatura de specialitate au fost exprimate mai multe opinii cu privire la natura juridic a bugetului de stat, i anume: este un act administrativ; este un act legislativ; este un act administrativ i legislativ, n acelai timp; are natura juridic de lege; este un plan financiar. Prima opinie consider c bugetul de stat este un act administrativ, pentru c, att veniturile, ct i cheltuielile bugetare sunt simple evaluri de ordin financiar realizate de agenii administrativi. Bugetul de stat, potrivit acestei opinii, ar fi un act-condiie pus de legiuitor la dispoziia agenilor administrativi, pentru a realiza acte juridice, prin care sunt create creane de la i n favoarea tezaurului public i prin care se efectueaz plata acestor creane. n a doua teorie se susine c bugetul de stat este o lege propriu-zis. Astfel, bugetul constituie un adevrat program de administraie, o decizie emanat de la puterea legislativ. n acest sens, conform principiului c tot ce mbrac forma legii este o norm de drept, bugetul de stat nu poate mbrca la rndul su dect forma unei legi. A treia opinie susine c bugetul de stat este att o lege, ct i un act administrativ. Pornind de la deosebirea dintre legea formal i legea material, se consider c bugetul de stat este o lege, n partea lui creatoare de dispoziii generale, i un act administrativ, n partea creatoare de acte individuale, concrete. A patra opinie consider c bugetul de stat este un act de planificare financiar, care, n urma adoptrii de ctre organul suprem al puterii de stat, printr-o lege emis n acest scop, dobndete natur juridic specific de lege; bugetul statului nostru, fiind planul financiar anual, este adoptat de ctre organul nostru suprem al puterii de stat printr-o lege, ceea ce determin natura juridic a acestui buget; bugetul de stat este un plan financiar nvestit cu putere de lege juridic, necesitatea exprimrii bugetului de stat n forma juridic a legii este dictat de importana i rolul excepional al bugetului ca plan financiar de baz al statului. n sfrit, ntr-o ultim opinie, bugetul de stat nu este dect un plan financiar cu caracter executoriu al statului sau principalul plan financiar anual cu caracter operativ al statului. Majoritatea autorilor de specialitate admit c bugetul de stat este, fr ndoial, principalul plan financiar al statului i cuprinde indicatori financiari privind modul de realizare a veniturilor i de efectuare a cheltuielilor centralizate ale statului. n ceea ce privete modul de adoptare a bugetului, fiind imposibil s se aplice procedura de adoptare a legilor unui astfel de document, ce cuprinde indicatori de plan, pentru a-i da caracterul obligatoriu, legiuitorul va dezbate i aproba un alt document, i anume legea bugetului de stat. Astfel, Parlamentul nu adopt un plan, ci legea de adoptare a bugetului dePagina 11 din 81


stat. Prin urmare, acest subterfugiu de tehnic juridic confer bugetului public naional- care, n esen rmne un plan- fora obligatorie a normei de drept. n consecin, bugetul de stat are natura juridic de lege. Se poate conchide c bugetul statului aprobat anual printr-o lege, dobndete natura juridic de act legislativ al crui cuprins este determinat de necesitatea stabilirii i autorizrii veniturilor i cheltuielilor bugetare anuale, cu completri impuse de necesitile conjuncturale din fiecare stat.

CAPITOLUL 2 : PRINCIPIILE BUGETARE

2.1. NOIUNI ASUPRA PRINCIPIILOR BUGETARE

Dup o indelungat lupt, burghezia aflat pe culmile ascensiunii din Frana, Anglia i din alte ri a reuit s impun monarhiei absolutiste anumite msuri, ce urmreau limitarea drepturilor suveranului. Aceste msuri aveau valoarea de principii de drept bugetar i au fost inserate n diferite legi, devenind criterii n alctuirea i executarea bugetului de stat. Avnd n vedere i formulrile teoretice ale lui Adam Smith, aceste reguli au fost incluse n domeniul finanelor publice, dobndind valoare de principii ale dreptului bugetar i au fost puse la baza elaborrii i execuiei bugetului public. Aceste principii bugetare sunt norme orientative ce guverneaz realizarea procesului bugetar. Scopul lor este acela de a preciza condiiile, n care se face elaborarea i executarea bugetului public. Aceste principii reprezint modul de reflectare a veniturilor i cheltuielilor publice n bugetul de stat i, deci, semnific sfera de cuprindere a acesteia, durata de timp pentru care parlamentul autorizeaz bugetul respectiv, relaia care trebuie s existe ntre totalul veniturilor i cheltuielilor bugetare, informarea opiniei publice despre limitele mputernicirii date guvernului de a realiza veniturile i de a efectua cheltuielile. Astfel, la elaborarea i execuia bugetului administraiei centrale de stat, a bugetului asigurrilor sociale i a bugetelor locale stau principiile universalitaii, echilibrului i realitii,Pagina 12 din 81


aplicabile fiecrui buget. Acest lucru reiese din Legea finanelor publice nr. 500/2002. Din analiza celorlalte texte ale legii finanelor publice reies i alte principii bugetare: al unitii, al unitii monetare, al anualitii i al publicitii. n termenii de specialitate ai teoriei financiare, aceste principii poart denumirea de: anualitate, universalitate, echilibru bugetar, specializare (sau realitate), neafectarea veniturilor, publicitate. 2.2. ANUALITATEA BUGETULUI STATULUI

Acest principiu semnific procesul de elaborare a bugetului de stat pentru o perioad determinat - de regul, un an. Anualitatea bugetului are dou semnificaii diferite, i anume: prima se refer la perioada de timp pentru care se ntocmete i se aprob bugetul, iar a doua, la perioada de timp n care se ncaseaz veniturile i se efectueaz cheltuielile. Acest principiu, deci, presupune ca bugetul de stat s fie aprobat n fiecare an de ctre parlament. Limitarea autorizaiei parlamentare la un an de zile rezid din considerente de ordin politic i financiar. Astfel, sub aspect politic, dezbaterea proiectului de buget de ctre parlament i d acestuia dreptul exercitrii unui control asupra politicii guvernului aflat la putere. Dac bugetul statului s-ar vota pe o perioad de mai muli ani, guvernul ar putea face abateri de la prevederile bugetare, abateri despre care parlamentul ar lua cunostin prea trziu. Sub aspect financiar, se apreciaz c evalurile de venituri i cheltuieli fcute pe perioade mai scurte de timp pot reflecta mai corect posibilitile i necesitile financiare ale statului, de cele fcute pe perioade mai mari de timp. Perioada de valabilitate a autorizaiei bugetare adic anul bugetar - poate s coincida cu anul calendaristic sau nu. Data nceperii anului bugetar depinde de caracterul i gradul de dezvoltare al economiei naionale, de regimul de lucru al parlamentului, de tradiie i de ali factori. Uneori, exerciiul bugetar depinde i de activitatea ramurilor care asigur cea mai mare parte din veniturile bugetare. De exemplu, o ar cu un pronunat caracter agricol este obligat s atepte ntocmirea proiectului de buget pn n momentul n care se poate estima recolta, deoarece resursele financiare ale statului provin, n principal, din veniturile realizate n agricultur. n unele ri data nceperii anului bugetar este 1 aprilie, dat care este determinat uneori de necesitatea cunoaterii rezultatelor definitive ale ntreprinderilor de stat sau de programul de lucru al parlamentului.

Pagina 13 din 81


n Romnia, exerciiul bugetar corespunde anului calendaristic. Dar, n Frana, Belgia, Olanda, Austria, Germania, Grecia i altele, anul bugetar ncepe la 1 ianuarie i se ncheie la 31 decembrie. n Turcia, nceputul anului bugetar se plaseaz la 1 martie, n Noua Zeeland la 31 martie, iar n Canada, Marea Britanie, India, Japonia, Irak, Iordania i altele, anul bugetar ncepe la 1 aprilie; n Australia, Italia, Suedia, Filipine i altele la 1 iulie, iar n S.U.A.(din 1976) la 1 octombrie .a.m.d.. Trebuie s precizm c autorizaia parlamentar ar trebui s prevad cuantumul veniturilor ce urmeaz a se ncasa din fiecare surs, dar i creditul bugetar, adic suma limit pn la care se pot efectua pli pentru fiecare cheltuial aprobat. Astfel, n materie de cheltuieli, se consider a fi sume maxime prevzute chiar aceste credite bugetare, iar autorizaia parlamentar const n dreptul conferit guvernului de a efectua cheltuieli n limita creditelor bugetare aprobate. n aceste condiii, valabilitatea autorizaiei respective este de un an de zile. n materie de venituri, acestea se consider a fi sume minime de realizat, iar autorizaia parlamentar const n dreptul conferit guvernului de a ncasa veniturile nscrise n buget. Valabilitatea acestei autorizaii este tot de un an de zile. Pe parcursul anului bugetar, guvernul este obligat s ncaseze veniturile i s efectueze cheltuielile realizate de Parlament. n practica financiar, se intampl ca unele venituri aferente anului bugetar s nu se realizeze pn la finele acestuia, iar unele cheltuieli angajate n anul respectiv s se efectueze abia n anul bugetar urmtor. n unele state, durata exerciiului bugetar este mai mare de un an, deoarece se las o perioad de 3-6 luni din momentul expirrii anului bugetar, pn la nchiderea propriu-zis a bugetului, pentru a se lichida operaiile aferente bugetului anterior. Astfel, veniturile i cheltuielile aprobate pentru un an bugetar se realizeaz n decursul unei perioade mai mari de un an (15-18 luni). Exerciiul bugetar este, de fapt, perioada de timp reglementat cu datele de nceput i de sfrit ale executrii fiecrui buget de stat. Aceast perioad se numete astfel, i anume exerciiu bugetar, deoarece veniturile i cheltuielile aferente unui buget se imput acelui buget, chiar dac s-au realizat dup expirarea anului (de exmplu, n Romnia, ncepnd din 1924 i pn n anul 1929, anul bugetar ncepea la 1 ianuarie i se termina la 31 decembrie, n timp ce exerciiul bugetar ncepea la 1 ianuarie i se ncheia la 30 iunie al anului urmtor.)1.

1

GH. MATEI, AL. NEAGA, op. cit., p.77

Pagina 14 din 81


Actualmente, n Romnia, toate operaiunile efectuate n decursul unui an n contul unui buget aparin exerciiului corespunztor de execuie a bugetului respectiv. Pentru toi agenii economici i ali contribuabili, anul financiar are aceiai durat ca i exerciiul financiar.

2.3. UNITATEA BUGETULUI

Acest principiu presupune elaborarea n fiecare an a unui buget unic de stat, n care s fie nscrise toate veniturile i cheltuielile publice. Reunirea ntr-un singur document a tuturor veniturilor i cheltuielilor publice nlesnete prezentarea clar a resurselor statului i a destinaiei acestora, precum i cunoaterea exact a surselor de provenien a veniturilor, ct i a direciilor lor de utilizare. Aceast formul este n msur s ofere o imagine clar i cuprinztoare asupra situaiei financiare a statului. Sub aspect politic, un buget unitar ofer organului legislativ posibilitatea s examineze politica financiar a guvernului aflat la putere. Cu prilejul examinrii proiectului de buget, parlamentul efectueaz, astfel, i un control asupra politicii economice i financiare a guvernului. innd seama c timpul, n care parlamentul este chemat s se pronune n legtur cu acest document, este limitat, rezult c numai prin prezentarea clar a veniturilor i cheltuielilor se ofer posibilitatea de a se pronuna n cunotin de cauz asupra acestui document. Dar, controlul parlamentar nu trebuie supraapreciat, deoarece el este exercitat, de regul, n concordan cu interesele clasei de la putere. Maurice Duverger arat c: Principiul unitii bugetare se sprijin pe dou genuri de motivaii, unele financiare, altele politice. Din punct de vedere financiar, unitatea bugetar constituie o regul de ordine i claritate, care permite s se prezinte starea real a situaiei financiare a rii, fr artificii de disimulare. Din punct de vedere politic, unitatea bugetar este i mai important. Fracionnd cheltuielile i veniturile n multiple documente, devine foarte dificil controlul parlamentului: puterea sa de decizie n materie de finane nu se mai poate exercita cu aceeai eficacitate. Unii economiti consider c principiul unitii bugetare nu mai poate fi aplicat n nelesul su clasic datorit complexitii activitilor publice i diversificrii lor rapide. Prin

Pagina 15 din 81


urmare, se preconizeaz ca n locul cuprinderii tuturor veniturilor i cheltuielilor ntr-un document unic, s existe o multitudine de bugete. Construcia unic a bugetului este socotit anormal i din consideraii practice, fiind preferat o aglomerare bugetar, care s respecte separarea organic rezultat din descentralizarea administrativ pe servicii i n teritoriu a activitii statului. n ultima perioad, n practic, principiul unitii bugetare nu mai este riguros respectat. Astfel, pe lnga bugetul ordinar sau general al statului, se mai ntocmesc i alte bugete. Iat cteva dintre principalele categorii de bugete existente n ara noastr n afara bugetului general (ordinar) al statului:

BUGETELE EXTRAORDINARE

n momentul, n care statele trec prin anumite dificulti financiare determinate de rzboaie, crize, calamiti naturale etc., cheltuielile provocate de asemenea situaii considerate ca avnd un caracter excepional i trector, se nscriu ntr-un buget distinct de cel ordinar i se acoper, de regul, pe seama impozitelor special stabilite i determinate de asemenea ocazii, pe seama mprumuturilor de stat i a emisiunii monetare. De exemplu, n Romnia interbelic, bugetele extraordinare cuprindeau la venituri impozite restante din perioada crizei din anii 1935-1936, iar la cheltuieli datoriile statului ctre furnizori i creditori, angajate sau neachitate n perioada aceleiai crize. Din 1935-1936, s-a introdus un nou buget extraordinar, bugetul fondului aprrii naionale, care cuprinde la venituri, contribuia naional pentru aprare, mprumuturi de stat i alte resurse, iar resursele financiare erau folosite pentru cheltuieli militare1. Exist, ns, cazuri cnd, n anumite state, din anumite motive politice, militare, se apeleaz la ntocmirea de bugete extraordinare fr a exista o situaie financiar precar. Pornind de la experiena francez, Maurice Duverger spunea: Practica bugetelor extraordinare a dat adesea loc la multe abuzuri. Guvernele au avut tendina s disimuleze deficitele, raportndu-le asupra bugetelor extraordinare; ele au urmrit s considere anumite cheltuieli extraordinare, dei acestea nu aveau un asemenea caracter2.

1 2

GH. MATEI. AL. NEAGA, op. cit., p.72 citat de IULIAN VCREL,op. cit., p.158, dup MAURICE DUVERGER,Finances Publiques, 1978, p.315

Pagina 16 din 81


B. BUGETELE ANEXE

O serie de ntreprinderi de stat i de instituii i ntocmesc bugete proprii, distincte de bugetul general al statului. Aceste instituii publice figureaz n bugetul general cu excedentul, ce urmeaz a se vrsa la bugetul statului sau cu subveniile ce urmeaz s le primeasc de la buget. Astfel, aceste tipuri de bugete se anexeaz la bugetul general al statului i se voteaz de ctre parlament dup votarea bugetului general. Unii economiti justific ntocmirea bugetelor anexe prin faptul c ar da posibilitatea cunoaterii corecte a cheltuielilor totale reclamate de ntreinerea unor servicii publice i a stabilirii rezultatelor activitii instituiilor economice de stat, care sunt organizate pe baze comerciale, adic trebuie s-i acopere cheltuielile din veniturile proprii. Spre exemplu, n Frana, bugete anexe civile ntocmesc: Imprimeria Naional, Legiunea de Onoare, Ordinul eliberrii, Monede i Medalii etc. n Romnia, n prezent, ca anex a bugetului statului este prevzut bugetul asigurrilor sociale de stat, care se ntocmete distinct de bugetul statului i se aprob de Parlament o dat cu acesta. Principalul venit la bugetul asigurrilor sociale de stat l reprezint contribuia pentru asigurrile sociale, pe care o pltesc instituiile publice, regiile autonome i alte persoane juridice ai cror salariai sunt cuprini n asigurri. Din acest buget se pltesc pensiile pentru invaliditate i pentru limit de vrst, de urmai, ajutoarele bneti pentru pierderea temporar a capacitii de munc a salariailor cuprini n aceste asigurri. Agenii economici i persoanele fizice vireaz contribuia la asigurrile sociale, dup ce din contribuia calculat s-au reinut, n prealabil, sumele necesare plii drepturilor de asigurri sociale la locul de munc i impozitul aferent drepturilor de asigurri sociale. Cheltuielile bugetului asigurrilor sociale de stat se efectueaz n baza creditelor repartizate direciilor judeene de munc i protecie social i a municipiului Bucureti pentru urmtoarele destinaii: pentru plata pensiilor i pentru plata indemnizaiilor i ajutoarelor de asigurri sociale. Din creditele deschise pentru indemnizaii i ajutoare de asigurri sociale se pltesc drepturile de asigurri sociale pentru: persoanele cuprinse n asociaiile lucrative, asociaiile familiale i pentru persoanele autorizate s desfoare o activitate independent, precum i pentru persoanele ndreptite la ajutor de omaj.Pagina 17 din 81


Conform Legii finanelor publice nr.500/2002, bugetele instituiilor publice finanate parial din bugetele importante sunt aprobate prin lege ca anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite. Mai este necesar i ntreinerea legturilor cu organele bancare n vederea efecturii controlului acestora asupra decontrii contribuiei pentru asigurrile sociale de stat de ctre uniti att preventiv, cu ocazia eliberrii numerarului pentru plata drepturilor aferente, ct i ulterior n cadrul aciunilor de control asupra utilizrii fondului de salarii potrivit prevederilor normelor metodologice ale Bncii Naionale a Romniei.

C. BUGETELE AUTONOME

Aceste bugete se ntocmesc de ctre instituiile publice cu personalitate juridic i se bucur de autonomie naional i financiar, ceea ce le d posibilitatea s-i ntocmeasc bugete proprii. n Frana, spre exemplu, bugete autonome ntocmesc: Regia Renault, Electricite de Gaz, Gaz de France .a. Acest tip de bugete nu este aprobat de parlament, ci se aprob numai de ctre consiliile de administraie ale instituiilor respective, ceea ce face ca veniturile i cheltuielile respective s scape controlului financiar parlamentar. n ara noastr, n condiiile actuale ale economiei de pia, dreptul de a avea bugete autonome este prevzut pentru unitile administrativteritoriale i pentru unitile economice de stat organizate ca regii autonome. Unitilor administrativ-teritoriale, care au personalitate juridic, li s-a acordat autonomie cu dreptul de a avea buget anual propriu aprobat de ctre consiliul de conducere ales. ntre bugetele autonome ale unitilor administrativ-teritoriale i bugetul statului se stabilesc raporturi de acordare a unor transferuri din bugetul statului pentru echilibrarea bugetelor locale deficitare1. Referitor la bugetele regiilor autonome, ele au dreptul de a ntocmi bugete proprii de venituri i cheltuieli, care se aprob de ctre consiliile lor de administraie2. D. CONTURILE SPECIALE DE TREZORERIE1 2

A se vedea Cap.4 din ,,Bugetele unitilor administrativ-teritoriale Conform prevederilor articolelor 2 i 7 din Legea nr.15/1990 privind reorganizarea unitilor economice de stat ca regii autonome i societi comerciale

Pagina 18 din 81


Aceste conturi sunt ncasri, ce nu reprezint venituri bugetare, ci pli cu caracter temporar. n practica financiar a unor state, execuia de cas a bugetului se realizeaz prin sistemul trezoreriei. Acesta efectueaz att operaiunile de ncasri, ct i alte operaiuni bneti legate mai mult sau mai puin de cele bugetare. Conform Legii nr.500/2002 privind finanele publice, articolul 1, alineatul 2 este reglementat i bugetul trezoreriei statului, care este aprobat prin hotrre a Guvernului. Operaiunile n conturile speciale de trezorerie au caracter excepional sau provizoriu, i trebuie, n principiu, s se balanseze. Uneori, deficitul datorat nerealizrii profitului scontat se acoper totui de la buget, sau se produc deturnri de fonduri prin aceea c resursele disponibile ale conturilor speciale se utilizeaz pentru efectuarea unor cheltuieli cu caracter bugetar, sustrase controlului parlamentar. Conturile speciale de trezorerie se ntlnesc sub diverse forme: a) conturi cu afectaie special, n care se nregistreaz cheltuielile, ce sunt acoperite pe seama unor resurse special mobilizate, fapt ce ncalc principiul neafectrii resurselor bugetare. n ara noastr, cele mai importante conturi de afectaie speciale sunt: fondul de risc i de accidente pentru protecia special a persoanelor handicapate, alimentat din contribuii ale agenilor economici; fondul special pentru dezvoltarea sistemului energetic alimentat pe seama taxei de dezvoltare cuprins n tariful energiei electrice i a energiei termice; Acest tip de conturi reflect operaii cu caracter definitiv. b) conturile de comer nregistreaz veniturile i cheltuielile aferente unor operaii cu caracter industrial sau comercial efectuate n mod ocazional de unele instituii ale statului (de exemplu, activitatea productoare de venituri din penitenciare, gestionarea unor titluri ale sectorului public etc.); c) conturile de reglementare cu guvernele altor ri au la baz acordurile internaionale prin care guvernele rilor strine finaneaz diverse cheltuieli (cheltuieli militare sau pentru consolidarea datoriei publice externe); d) conturile de operaiuni monetare sunt deschise pentru a evidenia veniturile i cheltuielile generate de operaiuni de emisiune monetar, operaiuni cu Fondul Monetar de Investiii; e) conturile de avans au rolul de a reflecta avansul acordat de Ministerul Finanelor Publice unor colectiviti locale, n limita creditelor bugetare aprobate, pan la ncasarea impozitelor locale prevzute n bugetele respective;

Pagina 19 din 81


f) conturile de mprumuturi i de consolidare reflect mprumuturile de trezorerie acordate altor state n vederea promovrii relaiilor comerciale sau pentru consolidarea datoriei fa de ara creditoare. n Romnia, pe lng bugetul ordinar au fost ntocmite i fonduri speciale i extrabugetare pe obiective i programe de redresare i de limitare a dezechilibrelor din economie.

E. TAXELE PARAFISCALE

n unele ri, rman, de asemenea, n afara bugetului de stat, taxele parafiscale cu titlu obligatoriu n favoarea unei persoane juridice de drept public sau privat, alta dect statul, colectivitile administrativ-teritoriale i instituiile publice ale acestora.

2.4. UNIVERSALITATEA BUGETAR

Potrivit acestui principiu, veniturile i cheltuielile publice trebuie s figureze n bugetul de stat n totalitatea lor i nu per sold. Deci, nici un venit i nici o cheltuial de stat nu trebuie s se realizeze n afara cadrului bugetar. Deoarece obinerea veniturilor publice determin anumite cheltuieli, este necesar ca veniturile respective s se ncheie n buget cu produsul lor brut, iar cheltuielile aferente cu cifra lor total, iar nu cu soldul dintre acestea. Bugetul ntocmit cu respectarea acestui principiu poart denumirea de buget brut, n timp ce bugetul care cuprinde numai rezultatul final al aciunilor producatoare de venit i al celor generatoare de cheltuieli, poarta denumirea de buget net. n legea 500/2002, se prevede c veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepia donaiilor i sponsorizrilor, care au stabilit destinaii distincte. P. Lalumiere, referindu-se la regula universalitii bugetare, spune c prezint anumite avantaje: Principiul universalitii permite cunoaterea i controlul sumei exacte a cheltuielilor publice. Distingand, pe de o parte, veniturile i pe de alta cheltuielile, devine imposibil fie s se compenseze veniturile i cheltuielile, fie s se afecteze un anumit venit unei cheltuieli.Pagina 20 din 81


Robert Noll von der Nahmer apreciaz necesitatea universalitii bugetare prin prisma argumentelor de natur politic: Cerina de pstrare a universalitii rezult mai cu seam din considerente politice: scopurile politice urmrite prin elaborarea planurilor bugetare, i anume asigurarea dreptului de aprobare a parlamentului nu ar fi ndeplinite complet, dac, n planul bugetar nu ar fi cuprinse toate veniturile i cheltuielile. n practic, cerina universalitii bugetului u se mai respect dect parial. Astfel, n locul bugetelor brute, ntocmite cu includerea tuturor veniturilor i cheltuielilor n sume totale, s-a trecut la elaborarea de bugete mixte, n care veniturile i cheltuielile unor instituii publice figureaz cu sumele lor totale, iar altele numai cu soldurile. Aplicarea strict a principiului universalitii conduce i la situaia, n care bugetul evideniaz un rulaj artificial al sumelor reprezentnd venituri i cheltuieli publice. Astfel, de exemplu, n cazul regiilor publice simple, unde corelaia cu bugetul nu este stabilit per sold, realizarea unor venituri publice determin creterea artificial a rulajelor de ncasri i pli prin buget. Dup cum am artat, avantajele acestui principiu sunt de ordin politic. n mprejurarea, n care bugetul de stat prezentat parlamentului spre dezbatere i aprobare este alctuit in extenso, cuprinznd toate veniturile i cheltuielile anuale, acest cuprins complet al bugetului permite cunoaterea exact a politicii sau orientrii financiare a statului respectiv n fiecare an i exercitarea unui control temeinic asupra practicii bugetare de ctre puterea legislativ. n ara noastr este prevzut utilizarea att a bugetului brut (pentru principalele activitpi social-culturale, aprare .a.), ct i principiul bugetului net n relaiile cu regile autonome i instituiile care realizeaz venituri.

2.5. ECHILIBRAREA BUGETULUI

Potrivit acestui principiu, bugetul ordinar al statului ar trebui s se prezinte echilibrat (balansat), adic veniturile sale s acopere integral cheltuielile. n orice buget arat Marxproblema principiului este raportul dintre venituri i cheltuieli, stabilirea soldului sub form de excedent sau deficit, ceea ce constituie principala condiie pentru reducerea sau mrirea impozitelor n ar. Acest principiu are drept cerin principal acoperirea integral a cheltuielilor din veniturile ordinare ale bugetului de stat.Pagina 21 din 81


n rile dezvoltate economic, n urma creterii rapide a cheltuielilor publice, bugetele se ntocmesc tot mai des cu deficit. Acest deficit bugetar este acoperit, de regul, prin apelarea la veniturile extraordinare, care pot proveni ori din mprumuturi de stat, ori din emisiuni de bani de hrtie. Acestea reprezint soluii temporare, pentru c prn plata mprumuturilor i a dobnzilor aferente sunt afectate veniturile perioadelor urmtoare, fapt ce contribuie la sporirea deficitelor bugetare. Echilibrarea bugetului prin emisiunea de bani de hrtie are consecine negative asupra economiei naionale, care constau n creterea masei bneti aflate n circulaie, fr o acoperire corespunztoare n bunuri i servicii. Echilibrarea bugetului cu ajutorul mijloacelor de trezorerie sau al inflaiei duce la sporirea semnelor monetare aflate n circulaie peste nevoile reale ale economiei. Acest lucru determin deprecierea monedei i creterea preurilor. n condiiile capitalismului contemporan, echilibrul bugetar nu mai este considerat ca fiind expresia unor finane publice sntoase, ca o condiie a echilibrului general economic. Dimpotriv, se apreciaz c prin modalitile de reducere a veniturilor ori de sporire a cheltuielilor, care genereaz deficite bugetare, statul modern capitalist oate i trebuie s acioneze pentru influenarea conjuncturii economice, relansarea economiei stagnante i reducerea omajului. Deficitul bugetar a devenit, astfel, caracteristic lumii capitaliste contemporane. Chiar i n rile n care legislaia financiar nu permite ntocmirea de bugete dezechilibrate, se rcurge la artificiul elaborrii a dou bugete: unul ordnar echilibrat, altul extraordinar, deficitar, care urmeaz a se echilibra pe seama veniturilor provenind din mprumuturi i emisiune de bani de hrtie.n acest caz, bugetul extraordinar reprezint un mijloc artificial de realizare a unor bugete ordinare echilibrate. Alte ri au renuat definitiv la aplicarea n practic a principiului echilibrrii bugetare, ntocmind bugete dezechilibrate. De exemplu, bugetul Suediei se prezint ca un buget deficitar. Soldul nefavorabil dintre venituri i cheltuieli este acoperit mai ales prin mprumuturi de stat. Att mprumutirile, ca venituri de echilibrare, ct i cheltuielile cu datoria public nu sunt reflectate n legea privind adoptarea bugetului public de stat. n ara noastr, pentru perioada de tranziie la economia de pia, se consider ca legislaia bugetar s prevad i posibilitatea administrrii unu buget deficitar. Acoperirea deficitului bugetar se va realiza prin mprumuturi pe termen scurt, mijlociu i lung de la bnci, case de economii, prin lansarea de obligaiuni de stat att pe piaa intern, ct i pe piaa extern.

Pagina 22 din 81


2.6. SPECIALIZAREA BUGETULUI

Acest principiu este denumit i principiul realitii. Astfel, el presupune nscrierea n buget numai a acelor cheltuieli i venituri determinate tiinific, pe baze reale. Este exclus ca bugetul general al statului s nu fie conceput dup anuite date certe. Acest principiu are drept scop conceperea unui buget realist realizat pe baze tiinifice. Pentru ca statul s nu aib dificulti bugetare n cursul anului, este necesar ca veniturile i cheltuielile nscrise n buget s fie stabilite pe baze reale. Aplicarea n practica financiar a statelor capitaliste este afectat de folosira unor metode de stabilire a cuantumului veniturilor i cheltuielilor bugetare. Astfel, metoda automat sau a penultimei const n evaluarea forfetar a veniturilor i cheltuielilor bugetare pe baza rezultatelor obinute n penultimul an. Aceast metod are avantajul c necesit puine calcule i dezavantajul c este prea departe de realitate. Metoda majorrii sau diminurii pornete de la rezultatele executrii bugetului nregistrate pe mai muli ani expirai. Dezvoltarea anarhic, n salturi, a economiei capitaliste, inflaia monetar, oscilaiile de preuri, ascuirea contradiciilor interne i externe fac ca aceste metode de evaluare s nu conduc la stabilirea exact a cifrelor bugetului de stat. Acest fapt a determinat evaluarea direct a veniturilor i cheltuielilor bugetare. Aceast metod const n evaluarea fiecrui fel de venit i cheltuial bugetar, innd seama de realizrile obinute n anul n curs i de perspectivele de dezvoltare pe perioada urmtoare. Principiul specializrii este eludat n mod frecvent n statele capitaliste, n care guvernul sau minitrii au dreptul de a modifica creditele bugetare aprobate de parlament pe calea viramentelor, adic prin reducerea prevederilor iniiale la unele capitole de cheltuieli i majorarea la altele. Veniturile i cheltuielile, care se nscriu n bugetul administraiei de stat se grupeaz n venituri i cheltuieli ordinare i extraordinare, cheltuieli curente i de capital, cu specificarea naturii veniturilor i cheltuielilor i desfurarea acestora pe baza clasificaiei bugetare. Clasificaia bugetar e un document tehnic conceput i realizat de Ministerul Finanelor din necesiti de sistematizare, raionalizare, simplificare i din cerinele aplicrii mijloacelor de trimitere i de prelucrare automat a datelor. Clasificaia bugetar ar trebui s fac posibil analiza economic a veniturilor i cheltuielilor bugetare, modul cum aceasta influeneaz repartiia venitului naional, i respectiv procesul de reproducie social. Astfel, clasificaia bugetar trebuie s ofere o imagine clarPagina 23 din 81


asupra urmtoarelor elemente bugetare, i anume: asupra surselor de provenien a veniturilor; care sunt impozite directe; ct reprezint n totalul acestora veniturile din impozitele pe salarii comparativ cu impozitul pe profit; care este ponderea impozitelor indirecte instituite asupra bunurilor de larg consum comparativ cu a celor aezate asupra celorlalte categorii de bunuri; care sunt veniturile extraordinare. Clasificaia bugetar ar trebui, de asemenea, s permit analiza modului de repartizare a resurselor statului n fond de acumulare i n fond de consum, precum i a destinaiei reale a fiecrei categorii de cheltuieli, cu evidenierea distinct a sumelor alocate onorrii serviciului datoriei publice externe i interne. n practic, clasificaia bugetar are la baz diverse criterii, care dau o imagine mai mult sau mai puin clar asupra resurselor statului i mai ales asupra destinaiei acestora. Astfel, clasificaia bugetar cel mai frecvent folosit este ntocmit dup criteriul administrativ sau departamental, n cadrul cruia veniturile i cheltuielile sunt grupate dup instituiile care le ncaseaz sau le efectueaz. Exist i alte calsificaii bugetare ntocmite dup criteriul economic, n care sunt prezentate distinct, pe categorii de venituri i cheltuieli, operaiunile curente i operaiunile de capital. n practic, se mai folosete clasificaia funcional, n cadrul creia cheltuielile sunt grupate n raport de funciile, sarcinile i obiectivele urmrite de stat. n Frana, clasificaia funcional este relativ recent. Ea decurge din concepia modern asupra finanelor publice, potrivit creia veniturile i cheltuielile nu sunt considerate doar un mijloc de asigurare a resurselor necesare ndeplinirii sarcinilor statului i respectiv de efectuare a plii furniturilor i serviciilor administraiei publice, ci reprezint un instrument de realizare a politicii guvernamentale. Clasificaia bugetar tip, elaborat de Ministerul Finanelor i publicat n Monitorul Oficial, grupeaz veniturile i cheltuielile ntr-o anumit ordine, capitole, subcapitole, articole i paragrafe, i chiar alineate. Ea trebuie s fie ct mai simpl i clar, pentru a putea fi neleas i de cei care nu au o pregtire special n materie.

2.7. NEAFECTAREA VENITURILOR BUGETARE

Pagina 24 din 81


Corespunztor acestui principiu, veniturile publice, odat ce au fost puse la dispoziia statului, trebuie s se despersonalizeze pentru a putea servi la acoperirea cheltuielilor bugetare privite n ansamblul lor. n concluzie, se consider neindicat afectarea unui venit pentru finanarea unei anumite cheltuieli bugetare. Aceasta, deoarece nu exist o corelaie deplin ntre randamentul unui venit i necesarul de fonduri pentru finanarea unei cheltuieli publice. Totui, acest principiu nu se aplic cu strictee n practica financiar , la fel cum nici principiul unitii bugetare nu se respect n totalitate i prezint anumite excepii. Aceste excepii de la principiul unitii bugetare, care mbrac forma bugetelor extraordinare, bugetelor anexe i autonome, conturilor speciale de trezorerie i taxelor parafiscale constituie tot attea forme de derogare de la principiul neafectrii veniturilor.

2.8. PUBLICITATEA BUGETULUI

Acest principiu presupune supunerea proiectului de buget dezbaterilor parlamentare, iar dup aprobare, publicarea bugetului spre a fi adus la cunotina opiniei publice. Bugetul de stat trebuie adus la cunotina opiniei publice prin mijloacele, de care societatea dispune, iar sistemul bugetar trebuie s fie deschis i transparent. Cu prilejul dezbaterilor parlamentare, cifrele proiectelor de buget sunt comentate nu numai n slile de edin ale organelor legislative, dar i n coloanele ziarelor i posturilor TV i radio. Dup aprobarea legii cu privire la bugetul de stat, aceasta este dat publicitii n Monitorul Oficial al Romniei sau n culegerile de legi, dup caz. De asemenea, contul de ncheiere al exerciiului bugetar, aprobat de parlament, este dat publicitii. Aceast publicitate reprezint o necesitate nu numai pe plan intern, dar i pe plan extern. Mersul execuiei bugetare este publicat trimestrial. Sunt date publicitii informaii att despre bugetul de stat i bugetele locale, ct i despre bugetele anex, bugetele extraordinare etc. ns, anumii economiti recunosc lipsa de eficiein a modului cum se face publicitatea bugetului n statele capitaliste. n ceea ce privete publicarea i cunoatarea cifrelor din bugetul public, n momentul de fa, nu exist nc un contact direct ntre stat i ceteni. Nici un cetean, care nu dispune de o pregtire special nu poate i nici nu sper s se informeze asupra situaiei finanelorPagina 25 din 81


publice studiind un aa-numit cimitir de cifre, prezentat ntr-un volum de aproximativ 2000 de pagini i desprit de capitole i seciuni, pe care ceteanul nu le poate nelege.

CAPITOLUL 3: PROCEDURA BUGETAR N ROMNIA

3.1. NOIUNEA DE PROCEDUR BUGETAR

Ansamblul operaiunilor privind elaborarea proiectului de buget, aprobarea acestuia, execuia bugeului, ncheierea i aprobarea contului de execuie bugetar, precum i controlul bugetar reprezint procesul bugetar. Aceste operaiuni se deruleaz ntr-un cadru constituional (legal) i administrativ instituional cu particulariti de la o ar la alta determinate de evoluia istoric a fiecreia dintre ele. Dar, indiferent de particularitile de culoare naional, procesul bugetar are anumite trsturi comune, prezentndu-se, astfel, ca un proces de decizie, n primul rnd, ntruct esena lui o reprezint alocarea resurselor bugetare limitatea pentru bunuri publice, care necesit, ntotdeauna, mai muli bani dect resursele existente. Apoi, este un proces predominant politic, deoarece alocarea resurselor nu e determinat de forele pieei, ci de populaie, de grupuri politice prin mecanismul reprezentrii i al votului. Procesul bugetar are, ntotdeauna, un caracter complex, cu mii de participani, dar are i un caracter ciclic, cci se desfoar dup un calendar bine precizat, drept urmare a principiilor anualitii i publicitii bugetare. Conform dispoziiilor legale, activitatea bugetar trece prin mai multe etape, i anume: elaborarea proiectului de buget, aprobarea, executarea i ncheierea exerciiului financiar. Elaborarea proiectului de buget, prima etap a procedurii bugetare, cuprinde activitatea de determinare a veniturilor i cheltuielilor bugetare. Aprobarea presupune dezbaterea i votarea de ctre parlament a legii de adoptare a bugetului public naional. Execuia bugetului const n realizarea veniturilor la termene i n cuantumul prevzut i efectuarea cheltuielilor conform destinaiei prevzute.Aceast etap este cea mai important, deoarece presupune nfptuirea concret a previziunilor aprobate de Parlament. ncheierea exerciiului bugetarPagina 26 din 81


presupine o dare de seam complet privind modul de realizare a veniturilor i de efectuare a cheltuielilor pentru anul bugetar expirat. n concluzie, prin procesul bugetar se nelege totalitatea actelor i operaiunilor cu caracter normativ i tehnic nfptuite de organe specializate ale statului, n scopul elaborrii, adoptrii, executrii i ncheierii bugetului public naional. n Romnia, sistemul bugetar este organizat ca n orice alt stat cu caracter unitar, n funcie de mprirea administrativ-teritorial i cuprinde bugetul administraiei centrale de stat (denumit de Constituia din 1991, buget de stat) i bugetele locale ale judeelor, municipiilor, oraelor i comunelor, la care se adaug bugetul asigurrilor sociale de stat. Bugetul este elaborat att pe baza principiului brut pentru principalele activiti socialculturale, ct i pe baza principiului bugetului net, n relaiile cu regiile autonome i instituiile, care realizeaz venituri. Legislaia bugetar elaborat n perioada de tranziie spre economia de pia prevede necesitatea ntocmirii i a unor bugete anex i bugete extraordinare pe obiective i programe de redresare n scopul limitrii dezechilibrelor economice. Procesul bugetar reprezint un ansamblu de etape consecutive de elaborare, aprobare, executare, control i raportare ale bugetului, care se ncheie cu aprobarea contului general de execuie a acestuia.

3.2. PROCEDURA ELABORRII BUGETULUI DE STAT

n general, proiectul bugetului de stat se elaboreaz de puterea executiv prin intermediul Ministerului Finanelor. Excepie fac puine ri, ntre care cea mai notabil este SUA, unde proiectul de buget este elaborat de ctre eful executivului, care este Preedintele republicii, printr-un organ de specialitate, care funcioneaz pe lng acesta. Elaborarea proiectului de buget reprezint un proces de mare complexitate i responsabilitate pentru guvernul aflat la putere. Guvernul elaboreaz proiectul bugetului administraiei centrale de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat, precum i al contului general anual de execuie al bugetului. Ministerul Finanelor rspunde de elaborarea proiectului administraiei centrale de stat. Proiectul bugetului local i proiectul contului de ncheiere a exerciiului local bugetar se ntocmesc sub directa responsabilitate a primarului.Pagina 27 din 81


La elaborare se au n vedere obiectivele programului de guvernmnt al partidului (coaliiei de partide), care dein majoritatea parlamentar, dar i analizele i prognozele stadiilor de dezvoltare a echilibrului financiar monetar i valutar, a datoriei interne i externe a statului, factorii ce determin schimbri n mrimea i structura veniturilor i cheltuielilor bugetare, n scopul stabilirii direciei de folosire a instrumentelor financiare pentru dezvoltarea economico-social. Pornindu-se de la aceste obiective, se pune problema stabilirii unei concordane ntre necesarul de resurse bugetare (cheltuieli) cu posibilitile de acoperire ale acestora. Deoarece, ntotdeauna cerinele de resurse bugetare sunt mai mari dect posibilitile de asigurare ale acestora, elaborarea proiectului de buget este un proces iterativ, care implic o micare a informaiei n dublu sens, de la ageniile guvernamentale ctre centru (organul specializat pentru ealborarea proiectului de buget) i invers. Un asemenea proces este i unul generator de conflicte, ntruct fiecare agenie guvernamental acioneaz ca o unitate independent de luare a deciziilor, care nu ine seama de limitarea resurselor bugetare. Deoarece procesul de ealborare a proiectului de buget este laborios i ndelungat (durnd luni de zile), fiecare ar i-a dezvoltat proceduri specifice n vederea facilitrii acestui proces. Astfel, procedura de elaborare a proiectului de buget presupune, i n Romnia, parcurgerea unor anumite etape distincte. Astfel, Ministerul Finanelor elaboreaz o prim variant de buget, determinnd nivelul veniturilor ce vor fi ncasate, propunnd noi surse de venituri bugetare i evalund cuantumul cheltuielilor ce vor fi de fcut. n acelai timp, conductorii ageniilor guvernamentale i ceilali minitrii elaboreaz cu ajutorul serviciilor de specialitate de la nivelul organelor, pe care le coordoneaz, propuneri privind cheltuielile ce se estimeaz a se efectua n anul pentru care se elaboreaz bugetul. Paralel cu Ministerul Finanelor, ministerele i celelalte organe i instituii publice ntocmesc propriile lor lucrri de buget. Este vorba, n primul rnd, de cererile de credite bugetare pentru anul bugetar urmtor. Ministerul Finanelor poart discuii cu fiecare minister interesat pentru a ajunge la un punct de vedere comun. Dac apar divergene ntre ageniile guvernamentale i Mnisterul Finanelor, acestea se soluioneaz fie la nivelul specialitilor din instituiile respective, fie la nivelul ministrului de finane i al fiecruia dintre minitrii de resort. Dac nu se soluioneaz n acest mod, atunci se ncearc rezolvarea divergenelor la nivelul primului-ministru sau al guvernului. Ministerul Finanelor examineaz proiectele de buget ale celorlalte ministere i organe centrale de stat i are dreptul s cear modificrile cifrelor de venituri i cheltuieli, pe care lePagina 28 din 81


socotete necesare pentru stabilirea echilibrului financiar bugetar ntre totalul veniturilor i totalul cheltuielilor bugetare propuse. Dup depunerea proiectului bugetului de stat i a proiectului legii bugetare anuale la Guvern, acesta procedeaz la nsuirea lor. Aceast nsuire presupune o ultim modificare a cifrelor bugetare de venituri i cheltuieli i aprobarea acestora cu sau fr modificri. Astfel, proiectul de buget, care se prezint Parlamentului, este emanaia guvernului, iar fiacare membru al guvernului are obligaia de a-l susine n dezbaterile parlamentare, n msura n care este solicitat s participe la aceasta. Spre exemplificare, construcia bugetului pentru anul 2003, aprobat n edina guvernului, s-a realizat n mare msur pe programme i a avut n vedere o concentrare, n urmtorii ani, pe proiecte cofinanate de UE. Proiectul de buget pe anul 2003 este construit pe baza unei evoluii prognozate de 5,2% a creterii economice, de 14% a inflaiei i de 8,9% a ratei anuale a omajului. Se prevede un nivel total al veniturilor bugetului general consolidat de 562 mii miliarde lei (adic 30,1% din PIB), cu 25,7% mai ridicat dect cel stabilit n bugetul pentru anul 2002, precum i un nivel al cheltuielilor de 643 mii miliarde lei (adic 32,7% din PIB), ceea ce presupune pentru anul viitor un deficit al bugetului de stat de 2,65 procente din PIB. n unele ri, ministrul de finane este nsrcinat att cu ntocmirea proiectului de buget, ct i cu controlul executrii lui, fr s aib putere de decizie n problemele bugetare ridicate de colegii si, aceast sarcin revenind primului-ministru. n alte ri, ministrul finanelor constituie ultima instan n discutarea i soluionarea divergenelor ivite ntre departamentul su i celelalte ministere. Dup opinia lui Renaud de Geniere, problema ca proiectul de buget s fie ntocmit de preedinte, iar nu de ministrul de finane ,, este nefericit pus : este pur i simplu de neconceput ca primul-minstru s adauge la sarcinile sale actuale pe aceea de a elabora bugetul i de a-i supraveghea executarea. El ar trebui s o delege unui alt ministru sau secretar de stat, astfel c adevrata problem este aceea de a ti dac ministrul de finane trebuie s cumuleze funcia bugetar cu celelalte funcii ale sale (financiare, monetare, economice etc.) ca n Marea Britanie, sau s le mpart cu alt ministru, ca n Germania i Italia. Asemenea critici privesc aspectul formal al problemei. Ceea ce este important este coninutul bugetului: care sunt sursele de venituri, cum se repartizeaz sarcinile fiscale, ce destinaie capt resursele bugetare, cine profit de pe urma cheltuielilor finanate de stat? Cu alte cuvinte, are o mai mare importan orientarea politicii financiare a statului, iar nu cine ntocmete proiectul de buget.Pagina 29 din 81


Dup cum am reinut, Ministerul Finanelor rspunde att de elaborarea proiectului bugetului administraiei centrale de stat, dar i de elaborarea bugetului asigurrilor sociale de stat, precum i al contului general anual de execuie bugetar. Elaborarea bugetelor locale cade n sarcina i directa responsabilitate a primarului. Vom discuta, astfel, n continuare, despre elaborarea acestor proiecte de buget n particular. 3.2.1. ELABORAREA PROIECTULUI BUGETULUI ADMINISTRATIEI CENTRALE DE STAT Elaborarea acestui tip de buget, cel mai important din cadrul unui stat, se realizeaz pe baza anumitor reguli i etape impuse de Ministerul Finanelor, organul central ce are prioritate n elaborarea proiectului bugetului de stat. Aceste etape au fost discutate pe larg mai sus, dar este important s punctm i datele calendaristice orientative, n care trebuie s se ncadreze aceste etape. Astfel, Ministerul Finanmelor Publice va nainta Guvernului, pan la data de 1 mai, obiectivele politicii fiscale i bugetare pentru anul bugetar pentru care se elaboreaz proiectul de buget i pe urmtorii 3 ani, mpreun cu limitele de cheltuieli stabilite de ordonatorii principali de credite, urmand ca acesta s le aprobe pan la data de 15 mai i s informeze comisiile pentru buget, finane i bnci ale Parlamentului asupra acestor orientri. Ministerul Finanelor va transmite ordonatorilor principali de credite, pan la data de 1 iunie a fiecrui an, o scrisoare-cadru, care va specifica contextul macroeconomic pe baza cruia vor fi ntocmite proiectele de buget. Pan la data de 15 iunie, Ministerul Finanelor Publice comunic ordonatorilor principali de credite limitele de cheltuieli redimensionate, n vederea definitivrii proiectului de buget. Propunerile pentru proiectele de buget ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale, precum i propunerile pentru proiectele bugetelor locale se depun la Ministerul Finanelor cel mai tarziu pan la data de 15 iulie a fiecrui an, cu ncadrarea n limitele de cheltuieli i estimrile pentru urmtorii 3 ani. Camera Deputailor i Senatul, cu consultarea Guvernului, i aprob bugete proprii i le nainteaz Guvernului n vederea includerii lor n proiectul de buget. Apoi, Ministerul Finanelor examineaz proiectele de buget i poart discuii cu ordonatorii principali de credite asupra acestora. n caz de divergene, hotrete Guvernul.

Pagina 30 din 81


ntr-un final, proiectele de buget definitivate se depun la Ministerul Finanelor pan la data de 1 august a fiecrui an, nsiite de documentaii i expuneri de motive temeinice, atat la venituri, cat i la cheltuieli. Ministerul Finanelor, pe baza acestor proiecte de buget i a bugetului su propriu, ntocmete proiectul bugetului administraiei publice centrale de stat, pe care l depune la Guvern pan la data de 30 septembrie a fiecrui an, nsoit de proiectul legii bugetare. Proiectul legii bugetului de stat e nsoit de un raport privind situaia macroeconomic la buget pentru anul bugetar, pentru care se elaboreaz proiectul de buget i proiecia acesteia n urmtorii 3 ani. Raportul va cuprinde un rezumat al politicilor macroeconomice n contextul crora a fost elaborat proiectul bugetului de stat, precum i strategia guvernului n domeniul investiiilor publice. Dup nsuirea de ctre Guvern a proiectului de buget i a proiectului legii bugetare, acesta le supune spre adoptare Parlamentului, cel mai tarziu pan la data de 15 octombrie a fiecrui an, nsoit de un raport privind situaia economic i financiar a rii. 3.2.2. ELABORAREA PROIECTULUI BUGETULUI ASIGURARILOR SOCIALE DE STAT Acest buget, care se ntocmete distinct de bugetul administraiei centrale de stat, cuprinde relaiile financiare de constituire, repartizare i utilizare a fondurilor bneti necesare asistenei i proteciei sociale. Proiectul asigurrilor sociale de stat se elaboreaz i el tot pe baza proiectelor de buget primite de la ordonatorii de credite, dar i pe baza bugetului propriu al Ministerului Finanelor, pe baza analizelor i calculelor proprii, a echilibrului financiar, valutar, monetar, a datoriei publice. Existena i coninutul su sunt determinate de necesitatea asigurrii proteciei unor categorii sociale defavorizate. Elaborarea proiectului asigurrilor sociale de stat este asigurat de Ministerul Muncii i Proteciei Sociale, n conformitate cu prevederile Legii finanelor publice, ale Legilor bugetare anuale ale administraiei centrale de stat, ale altor acte normative referitoare la protecia social. Bugetele de asigurri sociale ale celorlalte organe autonome se elaboreaz de organele de conducere proprii.

Pagina 31 din 81


i bugetul asigurrilor sociale de stat, ca i bugetul administraiei centrale de stat, se depune la Guvern pan la data de 30 septembrie a fiecrui an, iar apoi se nainteaz spre examinare i aprobare Parlamentului, cel mai tarziu pan la data de 15 octombrie a fiecrui an.

3.2.3. ELABORAREA CONTULUI GENERAL ANUAL DE EXECUTIE A BUGETULUI ADMINISTRATIEI DE STAT Elaborarea acestui cont general anual este realizat de Ministerul Finanelor pe baza conturilor anuale de execuie ale ordonatorilor de credite bugetare. Proiectul contului general de execuie bugetar este ntocmit n structura proiectului bugetului administraiei centrale de stat, care urmeaz a fi supus aprobrii Parlamentului. 3.2.4. ELABORAREA PROIECTELOR BUGETELOR LOCALE Componena bugetelor locale variaz de la un an la altul, n funcie de structura organizatoric a acestora, de raporturile existente ntre organele centrale de stat i cele externe, de relaiile dintre diferite categorii de uniti locale i de competenele acestora. n Romnia, bugetele locale sunt bugetele unitilor administrativ-teritoriale, care au personalitate juridic. Fiecare unitate administrativ-teritorial (comun, ora, municipiu, sector al capitalei, jude, respectiv municipiul Bucureti) ntocmete bugetul local propriu. ntocmirea proiectuli de buget local intr n competena autoritii administraiei publice executive. Deci, primarul comunei, oraului, municipiului, sectorului municipiului Bucureti i primarul general al capitalei, respectiv preedintele consiliului judeean, ntocmesc proiectul bugetului local sau judeean, avnd n vedere i calitatea lor de ordonatori principali de credite. Elaborarea proiectelor locale i a celor judeene are loc cu respectarea normelor stabilite de Ministerul Finanelor. ntre organele centrale i cele locale nu sunt deosebiri importante, deoarece ambele sunt urmarea unor alegeri democratice, n care puterea politic i cea economic sunt acordate n urma scrutinului electoral. Este adevrat c, periodic, se produc mutaii n repartiia sarcinilor ntre organele centrale i cele locale determinate de anumii factori. Aceste transferuri de sarcini se reflect i n structura veniturilor i cheltuielilor publice, n elaborarea i execuia bugetului central sau bugetelor locale.

Pagina 32 din 81


Din bugetul administraiei centrale de stat se efectueaz inportante transferuri de resurse ctre bugetele locale pentru asigurarea echilibrului acestora. Astfel, n procesul de elaborare a bugetului de venituri i cheltuieli se va urmri, necondiionat, respectarea principiilor eficienei maxime i echilibrului financiar. Bugetele locale evideniaz aciuni specifice administraiei de stat locale, ce se finaneaz n cea mai mare parte din veniturile proprii. Relaiile bugetului administraiei de stat centrale cu bugetele locale trebuie s se concretizeze, n principal, n mprumuturi pe termen limitat i numai n cazuri cu totul speciale s se apeleze la subvenii. n cazul, n care Consiliile Locale i Judeene solicit majorri de cote sau sume defalcate din unele venituri ale bugetului statului sau transferuri din bugetul de stat trebuie s comunice Ministerului Finanelor propunerile de modificri fa de anul n curs, potrivit metodologiei stabilite4, cu precizarea cauzelor i cu fundamentrile, care determin aceste modificri, pn la data de 1 mai a fiecrui an. Pn la data de 1 iulie, M. Finanelor, cu acordul primului-ministru, comunic cotele sau sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor unitilor administrativ-teritoriale, care nu i pot acoperi cheltuielile din veniturile proprii, n vederea definitivrii acestor bugete. Proiectele de buget ale fiecrei uniti administrativ-teritoriale, dup ce este definitivat, este publicat spre a fi adus la cunotina colectivitii locale. n termen de 15 zile de la data publicrii proiectului de buget se pot depune contestaii cu privire la veniturile i cheltuielile prevzute. Proiectele de buget astfel definitivate se depun la M. Finanelor pn la data de 1 august a fiecrui an nsoite de documentaii i fundamentri detaliate att pentru venituri, ct i pentru cheltuieli. 3.3. DEZBNATEREA I APROBAREA BUGETULUI PUBLIC NAIONAL

Avnd n vedere importana deosebit a relaiilor financiar-bugetare, pe care le cuprinde bugetul public naional, bugetul de stat este supus dezbaterii parlamentare, fiind aprobat printrun act normativ denumit ,,Legea de adoptare a bugetului de stat, prin care se confer acestor importante relaii for juridic de lege.

Pagina 33 din 81


Conform dispoziiilor Legii finanelor publice nr. 500/2002, aprobarea bugetului de stat anual este de competena exclusiv a Parlamentului, datorit importanei acestui buget n viaa economic-social-politic a rii. Procedura adoptrii bugetului de stat presupune o serie de examinri n cadrul comisiilor de specialitate privind dezbaterea i aprobarea bugetului anual. n cele din urm, procedura de examinare a prevederilor de venituri i cheltuieli publice anuale este ncredinat unor comisii de finane sau de buget, care sunt compuse din deputai i senatori de specialitate juridic sau economic-financiar. Desfurarea celei de-a doua etape a procesului bugetar este marcat de modul de organizare al Parlamentului, unicameral sau bicameral, caz n care cele dou camere pot avea atribuii diferite n ce privete formularea de amendamente la proiectul de buget. Astfel, n Germania i alte state, cele dou camere ale Parlamentului au drepturi egale la dezbaterea i aprobarea bugetului statului. Ambele procedeaz la discuia bugetului i a legilor bugetare, iar n caz de divergene, se recurge la o comisie de mediere sau conciliere pentru a se definitiva cuprinsul legii bugetare. n SUA, preedintele prezint proiectul de buget Congresului n luna ianuarie pentru anul bugetar, care ncepe la 1 octombrie i se va ncheia la 30 septembrie. Comisiile Camerei Reprezentanilor i Senatului au obligaia ca, pn la 15 martie, s-i prezinte rezoluiile asupra proiectului de buget. Procedura de adoptare a bugetului n Frana prezint unele deosebiri n ce privete drepturile celor dou camere ale Parlamentului. Astfel, Adunarea Naional are i ea drepturi prioritare n domeniul bugetului de stat, iar proiectul de buget ajunge la Senat numai dup prima lui lectur n cadrul Adunrii Naionale. Opiunile Adunrii rmn cecisive pentru cuprinsul bugetului de stat pe exerciiul financiar urmtor. n statul nostru, cele dou camere ale Parlamentului au i ele drepturi egale privind aprobarea bugetului de stat, drepturi pe care le exercit ns nu separat, ci prin dezbaterea i aprobarea bugetului de stat anual, n edin comun a Camerei Deputailor i Senatului, deci urmnd procedura regulamentar a dezbaterii i votului n edin comun. n examinarea i aprobarea bugetului public naional, innd seama de conjunctura social-economic a rii, Parlamentul trebuie s aib n vedere urmtoarele : programul cu privire la evoluia previzibil a economiei romne elaborat de Comisia Naional de Prognoz, Plan i Conjunctur Economic ; asigurarea drepturilor prevzute de lege pentru toi cetenii la nvtur, sntate, cultur, ocrotire social, la protecia mediului nconjurtor ; stimularea prin mijloace fiscale a activitii agenilor economici, care manifest spirit ntreprinztor ;Pagina 34 din 81


cerina ca bugetul administraiei centrale de stat s constituie un factor stabilizator n economie, capabil s ofere corelarea cererii interne cu resursele disponibile i s previn accentuarea dezechilibrelor existente. Aprobarea bugetului de stat, a bugetului asigurrilor sociale de stat, a bugetelor fondurilor speciale, precum i a conturilor anuale de execuie ale acestora este de competena Parlamentului. Ele urmeaz a fi discutate fiecare n parte. 3.3.1. APROBAREA BUGETULUI ADMINISTRAIEI CENTRALE DE STAT Aprobarea bugetului administraiei centrale de stat este de competena Parlamentului, dup cum am mai spus, i se face pn cel mai trziu la data de 31 decembrie. Bugetul de stat este examinat,mai nti, n comisiile parlamentare permanente de specialitate ale Camerei Deputailor i Senatului, care prezint Parlamentului amendamentele propuse, dup care, sunt dezbtute i aprobate mpreun cu celelalte bugete n edinele Parlamentului. Bugetele Preediniei, Guvernului i ale altor instituii, care nu au organe ierarhic superioare sr prevd distinct n bugetul de stat i se nainteaz Guvernului n vederea includerii lor n bugetul de stat. Deputaii i senatorii fac propuneri pentru modificarea nivelului veniturilor i al cheltuielilor bugetare. Dac acestea au ca efect mrirea deficitului bugetar, au loc analize i discuii cu reprezentanii Guvernului pentru gsirea soluiilor opime. Conform prevederilor Legii finanelor publice, n buget nu se pot nscrie sau aproba cheltuieli fr s existe resurse, din care urmeaz a fi efectuate. Aprobarea bugetului administraiei centrale de stat se face pe ansamblu, pe capitole, articole i pe ministere i celelalte organe de stat. Spre deosebire de celelalte legi, care se discut i voteaz pe articole, votul bugetului anual de stat de ctre Parlament trebuie exprimat pe ansamblul acestui buget, precum i pentru fiecare articol al legii bugetare anuale. Dezbaterile cu privire la proiectul de buget i a legii bugetare anuale ncep prin prezentarea de ctre Guvern, prin ministrul de finane, a expunerii de motive asupra celor dou proiecte, precum i a raportului comisiilor de specialitate. Dezbaterile au loc hn cele dou camere ale Parlamentului, eventualele divergene fiind soluionate de o comisie comun parlamentar. Dup aprobarea bugetului administraiei centrale de stat i adoptarea legii

Pagina 35 din 81


bugetare anuale, aceasta din urm este promulgat de Preedintele Romniei i este publicat n Monitorul Oficial. Ca un ultim aspect al procedurii de aprobare a bugetului anual de stat, pentru ipoteza, n care Parlamentul nu reuete s dezbat proiectul de lege i s voteze legea bugetar anual pn la nceputul exerciiului financiar urmtor, conform teoriei i practicii finanelor publice, s-au configurat dou variante, i anume : cea a aprobrii unor dousprezecimi bugetare provizorii i cea a ncredinrii Guvernului s ndrume execuia bugetar conform cifrelor de venituri i cheltuieli din exerciiul n curs de expirare. Aceast ndrumare a Guvernului nu se poate realiza dectpe o perioad de cel mult 3 luni. Dousprezecimile bugetare provizorii sunt bugete ale cror venituri i cheltuieli reprezint a dousprezecea parte din cele prevzute i propuse pentru legea bugetar anual, ce nu a putut fi discutat i votat n termenul legal. Aceste bugete sunt examinate de comisiile bugetare, ele se discut i se aprob n Parlament i se pun n executare potrivit necesitii de continuitate a executrii bugetului de stat. ncredinarea Guvernului s ndrume execuia bugetar pe baza bugetului din exerciiul financiar expirat este procedeul preferat n prezent datorit op

Diploma

Documents

Transcript of Diploma