81702043 Politici Publice Si Administratie Mihaela Lambru Oct2007

[Pick the date] Mihaela Lambru –curs policy

Universitatea din Bucureşti

Facultatea de Sociologie şi Asistenţă Socială

Politici Publice

şi Administraţie

SUPORT DE CURS

Cuprins

I. Politică publică şi administraţia publicăI.1. Reforma administraţiei publice şi Noul Managemnt Public


I.2. Elemente de reformă a administraţiei publice centrale şi locale în RomâniaI.3. Politici publice şi reforma administraţiei la centru

II. Ce sunt politicile publice?

II.1. Definţie şi concepte cheieII.2. Probleme de politică publicăII.3. Actori şi instituţiiII.4. Tipologia politicilor publiceII.5. Modele teoretice de analiză a politicilor publice

III. Analiza de politici publice

III.1. Rolul analizei de politici publiceIII.2. Decizie şi criterii decizionale.Criteriul interesului publicIII.3. Analiza de politici publice şi procesul de luare a deciziei

IV. Anexe

IV.1. Identificarea alternativelorIV.2. Analiza stakeholderilorIV.3. Implementarea politicilor publiceIV.4. Caracteristicile analizei de politici publice

V. Bibliografie

I. Politica publică şi administraţia publică

Teoria administraţiei publice reflectă modul în care au loc schimbări în practica guvernelor, cu precădere guvernele din ţările dezvoltate. Aceasta teorie reflectă discuţiile specialiştilor din domeniu, schimbările abordărilor intelectuale utilizate în studierea acestui domeniu. Teoria administraţiei are o întreaga tradiţie de ştiinţă hibridă, preluând şi dezvoltând teorii din domenii diverse precum ştiinţele juridice, economia, sociologia şi aplicându-le la domeniul particular al administraţiei publice şi ştiinţei guvernării. Putem


să amintim din istoricul acestei discipline studiile exemplare pe tema birocraţiei realizate de Hegel, Weber sau Marx. Astăzi conceptul de birocraţie are cumva o conotaţie negativă, dar nu a fost întotdeauna aşa. Când Hegel evoca dezvoltarea statului birocratic, el îl vede ca pe o împlinire a raţiunii în Istorie. În timp ce “societatea civilă” reprezintă tărâmul iraţionalităţii dominată de coliziunea permanentă a intereselor corporatiste, Statul este singurul care transcende interesele particulare şi e capabil să se ridice la nivelul interesului general. Statul, în forma sa birocratică, este o figură a modernităţii occidentale, opusă societăţilor arhaice.1

Această concepţie pozitivă asupra birocraţiei va fi criticată de către Marx. Dacă pentru Hegel, Statul este cel care da sens societăţii civile, pentru Marx societatea este aceea care, prin intermediul luptei de clasă, va da sens statului. Statul nu este un vector de raţionalizare a lumii iar birocraţia reprezintă o pervertire a societăţii de către Stat. Altfel spus, Statul nu e decât un instrument utilizat de clasa dominantă pentru deservirea propriilor interese. Critica lui Hegel realizată de către Marx pune o problemă care rămâne şi astăzi actuală: în ce măsură dezvoltarea Statului (şi a politicilor publice) este produsul modernizării societăţii industriale, un fel de preţ de plătit sau un vector de modernitate? Sau este un simplu arhaism datorat întârzierii în dezvoltarea unor ţări? Altfel spus, societăţile se pot dispensa de Stat? Cel care răspunde magnific acestor întrebări este Max Weber, specialistul incontestabil în problema birocraţiei. Opera sa a creat oportunitatea pentru legătura necesară dintre gândirea europeană asupra Statului şi analizele americane asupra funcţionării organizaţiilor. Iată ce spune Jurgen Habermas despre concepţia lui Weber asupra birocraţiei: “ Pentru Max Weber birocratizarea este un fenomen esenţial pentru a înţelege societăţile moderne. Datorită eficacităţii lor, formele de organizare ale economiei capitaliste şi ale administraţiei moderne a Statului, se impun şi altor sisteme de acţiune, în asemenea măsură încât se oferă chiar şi profanului o imagine a unei “societăţi a organizaţiilor”2.

După părerea lui Weber birocraţia este o formă socială de organizare raţională a mijloacelor în funcţie de scopuri. În spatele acestei definiţii aproape banale se ascunde o întreaga revoluţie de gândire care explică eficacitatea societăţilor industriale prin raport la cele tradiţionale. Este caracteristic birocraţiei să repartizeze diferite sarcini independent de agenţii care le execută. Tot astfel, în uzina, proletarul este “despărţit” de mijloacele de producţie. El nu are proprietate asupra mijloacelor de producţie şi organizarea generală a sistemului de producţie îi scapă. Iar birocratul nu este nici el proprietarul funcţiei sale (ca în Vechiul Regim) şi e încadrat într-un sistem dominat numai de regulile diviziunii muncii. O administraţie bazată pe astfel de principii este eficace deoarece creşte de manieră considerabilă calculabilitatea rezultatelor, iar sistemul este definit independent de calităţile sau defectele executanţilor. Astfel, devine posibil să prognosticăm faptul că o decizie luată la vârf se va aplica la bază “fără ură sau pasiune” şi fără să fie necesar să renegociezi de fiecare dată ansamblul sistemului de decizie. Nu întâmplător Weber şi Taylor erau contemporani. Amândoi susţineau ideea că în spatele performanţei industriale sau administrative trebuie să existe interesul de a elimina incertitudinea legată de comportamentul uman. Caracterul impersonal, dezumanizant şi rutinizat explică eficacitatea socială a birocraţiei. Dar aceste caracteristici au şi un revers. “Perfecţiunea “ acestui instrument îl face greu de controlat de către politician, care este prin definiţie un

1 Hegel, Friedrich, 1940, “Principes de la philosophie du droit”, Paris, Sallimard2 Habermas, Jurgen, 1987, “Theorie de l’agir communicational”, t.2, Paris, Fayard


amator. Pe de altă parte, formalismul şi rigiditatea, impersonalitatea birocraţiei poate să ducă chiar la cauza negării eficacităţii sale. Pornind de aici intrăm pe alt teritoriu, în care se exprimă îngrijorările filozofilor moderni. La aceste noi chestiuni va încerca să raspundă şi să găsească soluţii teoria organizaţiilor.

Revenind în contemporaneitate trebuie spus că tendinţa dominantă de analiză şi practica administrativă este dată de ceea ce numim “noul managerialism”. Conform teoriei “noului managerialism” sau “noului management public” (NMP) pentru a creşte calitatea actului de administrare publică trebuie să transferam idei de management dinspre sectorul privat către sectorul public, înlocuind astfel concepte şi teorii ale administraţiei publice tradiţionale. Aplicarea extinsă a principiilor NMP a determinat schimbări majore în modul în care vedem rolul administraţiei, în modul în care se fac politicile publice şi în statutul funcţionarului public.

O altă tendinţă majoră în domeniul administraţiei publice o reprezintă descentralizarea guvernelor centrale şi trendul accentuat spre contractare şi privatizare de servicii. Şi toate acestea în numele eficienţei şi creşterii performanţei în oferirea de servicii către cetăţeni. Administraţia subnaţională şi administraţiile locale câştigă tot mai mult teren, contractarea de servicii către ONG-uri sau alte entităţi private este din ce în ce mai extins practicată. Asistăm la o dezvoltare accentuată a tipului de contractare de tip finanţare publică-implementare privată. În unele ţări precum Noua Zeelandă asistăm chiar la o adevărata “corporatizare” de servicii publice, acestea fiind privatizate pe scara largă. Acest trend nu înseamnă o slăbire sau o “dispariţie” a Statului, ci dimpotrivă, o întărire a funcţiilor acestuia de control şi management strategic.

Un al treilea trend foarte important îl reprezintă orintarea accentuată a măsurării performanţei administraţiei publice prin raportare la cetăţean. Se vorbeşte tot mai mult despre cetăţeanul-client, consumator de servicii publice, ca ultimă măsură a performanţei administraţiei publice.

Doi cercetători foarte cunoscuţi în domeniul teoriei administraţiei şi politicilor publice, Guy Peters şi Vincent Wright au realizat o trecere în revista a principalelor principii din teoria clasică a administraţiei publice. Într-un studiu intitulat “Politicile publice şi administraţia publică: vechi şi nou”3 ei chestionează ceea ce numesc “adevărurile fundamentale” din teoria clasică a administraţiei publice. Pornind de la schema propusă de cei doi autori vom face şi noi comentarii pentru fiecare element în parte.

Un prim principiu în teoria clasică a administraţiei îl reprezintă principiul autosuficienţei. Conform acestui principiu administraţia publică îşi este sieşi autosuficientă în producerea de bunuri şi servicii pentru cetăţeni şi administraţie, către societate în general. În ultimii 20 de ani acest principiu a început sa fie erodat de practica din ce în ce mai extinsă a subcontractării, privatizării şi competiţiei. Practica subcontractării presupune transferul unor funcţiuni ale administraţiei publice către actori privati, prin licitaţie. Exemple de subcontractare sunt: asitenţa tehnică pentru maşini şi echipamante de tot felul, curăţarea străzilor şi colectarea gunoiului dar şi servicii logistice

3 Peters, Guy, Wright Vincent, 2005, “Politicile Publice şi administraţia publică: vechi şi nou”în Manualul de Stiînta Politica (coordonatori Robert E. Goodin şi Hans Dieter Klîngenmann, 27: 546-556, Polirom


anexe, organizarea de evenimente etc. Mai mult decât atât, subcontractarea a devenit foarte utilizată şi în domeniul social, în prestarea de servicii de asistenţă socială şi animaţie comunitară. În unele ţări precum Marea Britanie sunt subcontractate şi servicii de tipul serviciilor din închisori, securitatea clădirilor militare, cursurile de pregătire a funcţionarilor publici şi pregătirea documentelor legislative.

Privatizarea unor servicii oferite tradiţional de către administraţia publică reprezintă partea cea mai vizibilă şi spectaculoasă din evoluţiile administraţiei publice din ultimii ani. Peters şi Wright definesc privatizarea serviciilor publice astfel: “ Privatizarea se referă la o serie de politici, inclusiv abolirea sau reducerea drastică a serviciilor publice sau a resurselor financiare – pe baza prezumţiei că resursele private vor contribui la parteneriatele public-privat pentru finanţarea infrastructurii publice- şi transferarea responsabilităţilor legate de politicile publice către sectorul privat. Privatizarea industrial a însemnat vânzarea întreprinderilor subvenţionate, recapitalizarea întreprinderilor publice prin intermediul finanţelor private şi vânzarea pachetelor majoritare sau minoritare sau chiar vânzarea în întregime a întreprinderilor publice către sectorul privat. Guvernele radicale au privatizat nu numai întreprinderile supuse competiţiei, ci şi “firmele strategice”, portdrapelele naţionale şi întreprinderile furnizoare de utilităţi publice precum gaz, electricitate, apa şi telecomunicaţii”4.

Al treilea element important este legat de introducerea principiului competiţiei şi spargerea monopolurilor de stat. Acest lucru s-a realizat prin introducerea în administraţia publică a unor reguli specifice pieţei, pornând de la ideea că numai starea de competiţie poate să ducă la o creştere a eficienţei şi calităţii serviciilor publice. Un domeniu în care a fost practicată intens această nouă metodă de reformare a administraţiei este sănătatea. Ideea de bază în exersarea principiului competiţiei este aceea de a da cetăţeanului–client dreptul de a alege serviciile pe care le doreşte de la furnizorul pe care îl selecţionează dintr-o varietate de opţiuni. Cu alte cuvinte i se oferă cetăţeanului calitatea de “exit”, generând astfel o tensiune la nivelul serviciilor publice şi “obligându-le“ astfel să-şi ridice mereu standardele calitative pentru a rămâne pe piaţă. Elemente de competiţie s-au introdus şi în domeniul educaţiei (cecurile educaţionale) sau formări continue.

Toate aceste elemente au generat o trecere la “managementul privat al guvernării publice” aşa cum spuneau Pressman şi Wildavschy.

Un al doilea principiu al administraţie publice tradiţionale pus sub semnul întrebării îl reprezintă ceea ce Peters şi Wright numesc “prezumţia controlului direct”. Această prezumţie se leagă de problematica generală a ierarhiei în administraţia publică. Peters şi Wright definesc acest al doilea principiu clasic în administraţia publică astfel: ”Deşi uneori asociat cu Weber, acest principiu este în realitate mult mai vechi- a fost unul dintre principiile organizatoare ale modelului administrativ creat de Napoleon în Franţa şi alte câteva ţări europene- şi se bazează pe nevoia şi chiar dorinţa oamenilor din organizaţiile publice de a urma ordine date de superiorii lor din organizaţie. Dacă familiarele organigrame ale organizaţiilor publice au vreo validitate, atunci aceasta se datorează dorinţei angajaţilor de a se conforma în schimbul unei recompense financiare. Mai mult, dacă e ca statul de drept să fie menţinut şi să existe un sistem al răspunderii

4 idem, pg 548


(accountability) în cadrul guvernului, ierarhia devine legătura crucială dintre miniştri şi deciziile luate în numele lor de numeroşii subordonaţi din organizaţie.”5

Ideile noi din teoria administraţiei vin să reevaluaze concepţia clasică despre rolul ierarhiei în organizaţiile publice. Noi concepte sunt introduce şi aplicate pe scara largă precum cel de “empowerment” (o traducere exactă este dificilă dar putem aproxima prin traducerea termenului în română cu “creşterea puterii, forţei” unui grup sau comunităţi), cetăţean-client sau cel de “managementul calităţii”. Abandonarea principiilor ierarhiei nu înseamnă o scădere a controlului în organizaţiile publice. Dimpotrivă, prin oferirea de puteri sporite angajaţilor, prin delegarea de competenţe şi putere de decizie le creşti şi gradul de responsabilitate şi responsabilizare. Prin managementul calităţii, preluat din managementul aplicat în organizaţiile private, se ajunge la o sporire a performanţei funcţionarului public. Unele ţări, precum Statele Unite, au pus un accent deosebit pe ideea de creştere a performanţei managementului în organizaţiile publice. În cadrul programului amplu de reformă americană a administraţiei publice cunoscut ca şi “Reinventing Government” au fost stabilite metode de măsurare a performanţei foarte clare. Un astfel de document este “National Performance Review” cunoscut şi ca “raportul Gore”. Acest document are la bază un set compex de indicatori ai performanţei în administraţia publică şi a aratat printre altele nevoia de a creşte flexibilitatea în managementul angajaţilor din organizaţiile publice. Aceasta idee nu e nouă, ea aparând pentru prima dată în anii ’30 (Almond şi Lasswell, 1935) şi apoi dezvoltată în ceea ce numim astăzi “birocraţia de la nivelul străzii” (street level bureaucracy). Toate aceste teorii conduc la ideea că eşaloanele inferioare ale administraţiei, altfel spus funcţionării care lucrează direct cu publicul, dispun de o mare putere în a influenţa în bine sau rău aplicarea unei anume decizii. De aceea este important să lăsăm acestui eşalon al administraţiei posibilitatea de a se exprima şi de a interveni în procedurile de corectură a deciziilor de politică publică. La aceste noi elemente se adaugă şi orientarea din ce în ce mai accentuată către cetăţeanul consumator de servcii publice. Organizaţiile publice îşi regândesc modul de lucru cu cetăţeanul-client, dezvoltând astfel o mai mare flexibilitate şi orientare către nevoile reale ale cetăţenilor. Introducerea satisfacţiei cetăţeanului ca măsură a performanţei administraţiei a fost şi este extrem de eficientă ca metodă de stimulare a reformei în sectorul public. Ţări precum Marea Britanie, pioniera în acest domeniu, au produs şi introdus “Consumers Charts” pentru toate tipurile de servicii publice. Acestea sunt un fel de declaraţii despre standardele tipurilor de servicii publice, care pot fi astfel uşor monitorizate de către cetăţeanul-client şi evaluate de serviciile specializate pentru a determina nivelul performanţei şi îndeplinirea obiectivelor pentru organizaţia publică respectivă.

Un alt principiu din teoria clasică a administraţiei publice îl reprezintă ceea ce Peters şi Wright numesc “prezumţia de uniformitate”.6 O prezumţie comună în administraţia publică şi în guvernarea tradiţională a fost că toţi cetăţenii ar trebui să primească, pe cât posibil, beneficii egale din partea statului şi să suporte poveri egale pentru a sprijini statul. Aceasta a fost, parţial, o justificare pentru crearea în statele moderne a unor birocraţii centralizate, de tipul organelor bunăstării din ţările europene. Prin pregătire, reguli şi supraveghere, aceste organizaţii au putut acţiona în mod egal pe

5 Idem, pg 5496 Idem, pg 550


întreg teritoriul statului. Controlul direct din cadrul birocraţiilor, discutat anterior, a constituit unul din mijloacele utilizate pentru a produce uniformitatea cerută de această concepţie a bunei guvernări. Un număr de forţe intelectuale şi politice s-au combinat pentru a pune sub semnul întrebării nevoia de uniformitate şi pentru a oferi modele alternative ale guvernării. Mai important, descentralizarea şi deconcentrarea administraţiei, şi a guvernării în general, au devenit antidoturi populare pentru presupusele eşecuri ale centralizării. La fel cum firmele din sectorul privat au început să se desfacă în linii de producţie în urma consolidărilor din anii 70’ şi 80’, organizaţiile publice au început să se diferenţieze şi să devină tot mai centrate pe probleme sau politici unice. Mai multe direcţii din literatura teoriei organizaţionale au început să susţină că uniformitatea şi controlul centralizat sunt imposibile şi, prin urmare, organizaţiile publice nu ar trebui să risipească resurse pentru a urmări această himeră. Mai mult, cei care studiază managementul personalului au accentuat din nou ideea că tipul de control ierarhic tinde să alieneze angajaţii. Unii teoreticieni puneau sub semnul întrebării măsura în care egalitatea şi uniformitatea serviciilor constituiau drepturi absolute ale cetăţenilor sau chiar rezultate dezirabile ale proceselor administrative.

Principiile descentralizării şi deconcentrării sunt esenţiale în procesul de reformă a administraţiei publice din întreaga lume. Aceste principii au început sa fie aplicate extins odată cu creşterea interesului pentru eficienţa utilizării resurselor publice, pe fondul unor crize financiale ale sistemului public, şi pentru obţinerea de rezultate măsurabile în activitatea administrativă. Astfel, o mare lecţie în materie de implementare a fost aceea că trebuie să primeze în implementare abordarea “de jos în sus”, cu atenţie sporită pentru identificarea nevoilor şi intereselor de la nivelul cetăţeanului şi comunităţilor. Organizaţiile publice încep să se fragmenteze în unităţi administrative de mai mică dimensiune, flexibile şi coerente (cu scopuri şi obiective bine identificate, monitorizabile). O critică a acestui nou trend îl reprezintă faptul că criteriul eficienţei estompează uneori criteriul echităţii, adică acelaşi tip de serviciu riscă să nu fie oferit uniform. Studiile de până acum au arătat că aceasta este o problemă reală, şi de fiecare dată principiul eficienţei tinde să câştige.

Un alt principiu depăşit din teoria administraţiei clasice îl reprezintă ceea ce Peters şi Wright numesc “prezumţia răspunderii ascendente”. Iată ce spun cei doi autori7: “Modelele birocratice tradiţionale, fie ele înrădăcinate în experienţa colonială, în structurile de comandă militare sau în raţionalizarea weberiană, au subliniat principiul răspunderii ascendente faţă de organele politice superioare, care, în regimurile parlamentare democratice, sunt ministerele. În doctrina responsabilităţii ministeriale, birocraţii rămâneau în anonimat şi răpundeau numai în faţa stăpânilor lor politici care îşi asumau, cel puţin în principiu, responsabilitatea pentru politicile duse de departamentele lor. Proliferarea agenţiilor semiautonome, introducerea pieţelor, transferul de autoritate către cvasi-ONG-uri şi alte entităţi din eşaloanele administrative inferioare, toate acestea s-au combinat pentru a estompa liniile tradiţionale ale răspunderii”. Cu alte cuvinte, avem un nou tip de responsabilitate, legată clar de obiectivele şi rezultatele mangeriale, care s-a dezvoltat accelerat către variante de tip “contract de management”.

7 Idem, pg.551


O altă caracteristică a administraţiei clasice era legată de înţelegerea birocraţiei publice ca pe o structură distinctă, de carieră, având trăsături specifice care o deosebeau de administraţia privată. Acest principiu este sumarizat de Peters şi Wright sub denumirea de “prezumţia procedurilor standardizate”. Iată cum descriu cei doi autori sistemul clasic: ”Indivizii erau angajaţi în cadrul corpului de funcţionari publici şi îşi primeau postul pe baza meritului. Ei erau recompensaţi în funcţie de rangul lor în sistem şi nu în funcţie de merite sau lipsuri particulare. O dată cu încheierea perioadei de probă, dobândeau o poziţie permanentă, indiferent de schimbările în structura politica a guvernului şi puteau fi demişi numai pentru greşeli comise la locul de muncă. Deşi ţările s-au conformat în mod diferit la acest sistem weberian idealizat, principiul a ghidat politicile de personal ale guvernelor.”

Introducerea pe scara largă a principiilor noului management public, a inovaţiilor preluate din managementul de personal din sistemul privat a pus în cauză funcţionarea sistemului administrativ clasic. Se introduc elemente de competiţie între salariaţi, măsurarea performanţei individuale prin evaluări devine baza acordării salariului sau a bonusurilor. Salariile diferenţiate aduc o problemă în plus faţă de sistemul salariilor solidare. Problema este aceea a măsurării performanţei. Care e nivelul de performanţă optim şi realizabil pentru administraţia publică? Cum facem diferenţa între eşecul personal şi eşecul programului, greşelile individuale de management şi greşelile de design de program? Cum echilibrăm orientarea către performanţa individuală şi competiţie cu încurajarea lucrului în echipă?

Managementul carierei publice se schimbă iar diferenţele între o carieră în sectorul public şi una în sistemul privat încep să se atenueze. De altfel, foarte multe contracte sunt stabilite cu indivizi sau organizaţii din zone private, care încheie contracte de management cu administraţia publică.

Un alt mit care a fost depăşit cu noile teorii ale administraţiei este legat de caracterul apolitic al administraţiei. Există o varietate de situaţii, diferente de la ţară la ţară în acceptarea unui anume grad de “politizare” a administraţiei publice. Funcţionează o tensiune reală între nivelul politic şi nivelul birocratic. Numeroase studii au pus în evidenţă tensiunea acestui raport şi faptul că birocraţia este capabilă şi influenţează implementarea cu succes a unei anume decizii de politică publică. Mai mult, sunt studii care arată că lumea deciziilor administrative s-a sofisticat foarte mult, devenind aproape opacă pentru politicieni, în special pentru cei care nu au experienţa unei poziţii în structurile guvernamentale. Faptul că eşti funcţionar public nu înseamnă că eşti un “cetăţean diminuat”. Foarte mulţi funcţionari publici au opinii politice, unii se înscriu în partide, sunt organizaţi în sindicate etc. Important este de văzut cât de deschis şi evident îşi pot afirma alegerile sau simpatiile politice în desfăşurarea activităţii la locul de muncă. În cadrul teoriilor grupate, sunt ceea ce numim “noul instituţionalism”, găsim idea că administraţia publică în sine poate să fie considerată un actor politic. Instituţiile publice dezvoltă propriile valori, se crează o cultură organizaţională care va transcende sistemul şi se va impune intenţiilor de reformă ale politicianului (prin mecanisme de cooperare sau rezistenţă).

Noul management public s-a impus treptat în toate ţările dezvoltate, iar nucleul teoriilor sale reprezintă baza propunerilor de reformă a administraţiei publice de


pretutindeni. Succesul cu care principiile acestui nou tip de management se impun în diverse ţări este însă diferit după cum diferit este şi ritmul reformei. Desigur, tradiţiile administrative, contextul socio-economic şi tipul de regim politic sunt variabile importante care determină dinamica asimilării conceptelor şi principiilor specifice noului management public. Peters şi Wright consideră că noul management public nu este propriu-zis o teorie în sensul obişnuit al termenului. “El nu oferă un set de propoziţii coerent şi integrat referitor la gestionarea sectorului public, ci pare să genereze principii compatibile cu gândirea politică actuală. Pierderea socială fundamentală care rezultă din schimbarea suferită de vechea administraţie publică, cu rigiditatea ei aparentă şi cu ideile sale demodate, este ca acel vechi model care conţinea cel puţin un set consistent de idei care îşi dovediseră utilitatea în timp. Vechimea nu este singurul argument în favoarea ideilor vechii administratii publice. Ele au fost capabile să creeze (în majoritatea ţărilor) o birocraţie cu un etos al serviciului public şi cu o idee clară a limitelor rolului său. Mai mult, această abordare mai consistentă a sectorului public a oferit mijlocul de a lega birocraţia şi democraţia într-un mod mai clar decât o fac caracterizările contemporane ale domeniului. Cu siguranţă, funcţionarii publici aveau puteri asupra politicilor care nu erau în totalitate compatibile cu modelul convenţional, însă forţa modelului era că liderii politici dispuneau întotdeauna de mijloace legitime pentru a-şi recăpata acele puteri, dacă era cazul. Modelul tradiţional a oferit un standard normativ clar, un standard orientat către interesul public în mai mare măsură decât în cazul noului management public”.8

I.1. Reforma administraţiei publice şi Noul Management Public

La nivel internaţional asistăm la un larg proces de reformă a administraţiei publice. Analizele OECD au pus în evidenţă principale obiective ale reformelor din ţările membre, care sunt şi cele mai avansate ţări în materia reformei administraţiei:

1. să redefinească organizarea statului ;2. să redefinească rolul statului în economie (introduc de elemente de business în

exerciţiul guvernării);3. reconsiderarea relaţiei între funcţionar public, politician şi cetăţean.

După două decenii de reformă, provocarea de a reforma sectorul public rămâne pe agenda majorităţii guvernelor ţărilor membre OECD (Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică). Analizând discuţiile şi luările de poziţie cu privire la reforma sectorului public observăm un consens privind o direcţie dezirabilă asupra reformei. Majoritatea guvernelor îmbrăţişează retorica „managerialismului” şi a „noului management public”.

Starea discursului este cea a tezei „sfârşitului istoriei” a lui Fukuyama, care argumentează că, în ciuda marii diversităţi în practica guvernamentală, nu au existat rivali ideologici serioşi ai principiilor democraţiei liberale, care să se afirme în dezbaterea reformei sectorului public.

Raţiunea pentru care s-a trecut la reforma administraţiei în ţările OECD este criza economică. Toţi s-au gândit la cum să reformăm, la cum să îmbunătăţim munca în administraţie pornind tocmai de la această criza economică, deci de la limitarea resurselor. De altfel toate campaniile electorale care au precedat declanşarea reformei 8 Idem, pg.555


administraţiei, fie că vorbim despre Marea Britanie (Thatcher-ism), fie că vorbim despre Statele Unite (Reinventing government) sau Noua Zeelandă, au conţinut în discursurile electorale promisiunea politicienilor de a face o reformă a statului, privită ca un « medicament » pentru a ieşi din criza economică. Statul era blamat de ineficienţă, de irosirea resurselor.

În ultimii 10 ani asistăm la apariţia unei noi motivaţii de a susţine reforma administraţiei, de data aceasta o motivaţie de natură politică. Este vorba despre creşterea « deficitului de democraţie », de ruptura care s-a creat între Stat şi cetăţean, cu consecinţe directe asupra stabilităţii sistemelor politice şi calităţii democraţiei. Eşecul votării Constituţiei europene stă mărturie pentru acest fenomen şi indică necesitatea reformării guvernării în direcţia creşterii caracterului participativ al deciziei politice şi de politică publică.

În ciuda consensului retoric, aceleaşi guverne prezintă stadii variate ale implicării şi importanţei în adoptarea acestor reforme. Liderii politici şi specialiştii sunt neîncrezători, conştienţi de distanţa dintre consensul predominant asupra reformei şi diversitatea în experienţa fiecărei jurisdicţii.

La nivel general putem spune că în materie de reformă a administraţiei avem de-a face cu un mix de practici, de la tehnici de „prindere din urmă” la schimbările rapide şi semnificative, inovaţii tehnologice, regim de comerţ liber şi cereri neîncetate pentru regimuri guvernamentale alternative. De asemenea sunt din ce în ce mai mult prezente revendicările conflictuale ale grupurilor de interese, presiunea cetăţenilor pentru transparenţă şi responsabilitate, nevoia de a creşte încrederea cetăţenilor în sistemul politic.

În mod nesurprinzător, se poate observa o stare de agitaţie în rândul liderii instituţiilor responsabili pentru problemele corporative în birocraţiile sectorului public, pentru că ei trebuie să anticipeze aceste presiuni şi să mişte aceste sisteme în direcţii noi. Ei ştiu că schimbările şi reforma vor continua să preocupe guvernele lor, totuşi rămâne nesigur ce formă va lua următorul val de reformă. În timp ce instituţiile centrale guvernamentale vor avea un rol critic în revizuire şi reformare, se ştie destul de puţin despre modul cum vor fi afectaţi de schimbările menţionate mai sus, nici de ce fel de capacităţi vor avea nevoie pentru a începe revizuirea şi reformarea în următoarea decadă şi mai departe.

Analizând practica reformei putem observa că reforma a decurs în moduri diferite în fiecare ţară – profitabilă, selectivă şi comprehensivă – chiar dacă toate jurisdicţiile se luptau cu aceleaşi ameninţări . S-a dovedit că guvernele sponsorizează diferite programe de reformă în funcţie de gradele diferite de angajare a liderilor politici şi administrativi (contextul politic), în contexte instituţionale diferite şi a faptului că reforma în sectorul public este doar un item pe agendele politice fluide. Liderii din toate ţările împărtăşesc ameninţarea revoltei cererilor tranzacţionale de zi cu zi din sistemul de guvernare pentru a identifica noi direcţii strategice şi a oferi coerenţă constituenţilor dinăuntrul şi dinafara guvernelor. Toate sistemele de servicii publice, în special agenţiile centrale şi şefii cabinetelelor ministeriale trebuie să facă faţă la două valuri distincte de tranzacţii sau presiuni pe termen scurt care funcţionează împotriva reformei strategice. Acestea sunt:


– Tranzacţiile birocratice. Aceste cererii vin de jos, fiind derivate din nevoia de menţinere şi de acţiune în cadrul sistemelor birocratice de mari dimensiuni. Acestea includ pregătirea înştiinţărilor şi memorandum-urilor pentru miniştri precum şi luarea deciziilor la nivelul cabinetului, completarea rapoartelor anuale şi trimestriale (inclusiv cele de buget şi performanţă), răspunsul în faţa auditoriului general şi înfăţişarea la comitetele legislative, monitorizarea şi reglementarea departamentelor şi agenţiilor din cauza deciziilor guvernului anterior. Chiar dacă guvernele sunt convinse asupra necesităţii reformei, centrul trebuie să continue simultan să satisfacă cererile tranzacţionale rigide şi obligatorii ale sistemului.

– Tranzacţiile politice. Un alt val de cereri vine de sus, de la miniştri, politicieni ai opoziţiei, grupuri de interes, cetăţeni sau mass media. Odată ajunşi la putere, guvernanţii caută să implementeze propriile programe de politici, iar funcţionarii publici trebuie să-i susţină în demersuri, indiferent de importanţa lor strategică. O chestiune curentă în viaţa politică constă în faptul că grupurile externe şi jurnaliştii se străduiesc să cerceteze îndeaproape activităţile guvernului şi să atragă atenţia publicului asupra problemelor politice de orice fel. Există o presiune considerabilă şi susţinută asupra birocraţiei din sectorul public să limiteze influenţa minsterelor şi să reacţioneze cât mai repede posibil, fie prin politici noi, fie prin strategii de media.

Preocuparea cu rezolvarea cererilor administrative şi politice impune fixarea atenţiei asupra tranzacţiilor care pot aglomera revizuirea stragică şi pot repoziţiona guvernele şi sistemele lor birocratice. Tranzacţiile politice şi administrative pot da multă bătaie de cap, fără însă a trata probleme majore şi presiuni. Însă, dacă biroul central şi ministerele eşuează în rezolvarea acestor provocări vor pierde rapid din credibilitatea în faţa liderilor politici şi a publicului. Pe de altă parte, se ştie că, pe termen lung, lipsa de preocupare faţă de reformă poate avea consecinţe grave.

Toate sistemele de guvernare se confruntă cu „provocări tranzacţionale”, însă liderii politici şi administrativi trebuie să găsească metode prin care să surmonteze sau să amâne aceste presiuni, pentru a putea iniţia reformele dorite. Pentru a face acest lucru, liderii pot alege dintr-un meniu impresionant de mecanisme pentru revizuire strategică. Din 1980 şi până la începutul anului ’90, guvernele şi agenţiile centrale a ţărilor OECD au iniţiat reformele sectorului public cu un scop diferit şi complex, în ciuda retoricii omniprezente a managerialismului şi a noului managementului public (NMP). Timpul şi viteza reformei diferă în fiecare jurisdicţie şi termenul de „reformă a sectorului public” poate să îmbrăţişeze diverse activităţi. Diversele experienţe în reforma sectorului public n-ar trebui să ascundă faptul că majoritatea ţărilor se luptă cu presiuni similare pentru a reforma şi câteodată pentru a restructura serviciile publice pe care le distribuie. Aceste presiuni sunt binecunoscute şi includ schimbarea în profilurile demografice care au afectat siguranţa programelor şi a politicilor de bunăstare, problema datoriilor crescute şi deficitelor care au stors bugetele guvernelor şi posibilităţile care au fost permise de noile tehnologii informaţionale şi de regimurile de comerţ liber. Aceste ultime dezvoltări au transformat economia politică internaţională, forţând guvernele să se lupte cu mişcările rapide de capital, să armonizeze politicile şi regimurile de comerţ, să aibă de-a face cu cetăţeni şi grupuri cu un mai bun


acces la informaţie şi de a adopta noi aranjamente politice şi administrative cu instituţiile supranaţionale, sub-naţionale şi non-statale. În general, guvernele trebuie să răspundă mai repede la aceste provocări.

Sumarizând, dimensiunile reformei sectorului public sunt următoarele:

– reducerea cheltuielilor administrative, destratificarea, delocalizarea birourilor şi împărţirea serviciilor comune, reducerea „red-tape”-ului (casetei roşii) şi a regulilor demodate şi reducerea dependenţei faţă de procesele bazate pe hârtie;

– utilizarea tehnologiei informaţiei pentru a îmbunătăţi sistemele financiare, sistemele de achiziţii şi plăţi, livrarea serviciilor către clienţi şi cetăţeni, facilitarea comunicaţiilor în interiorul şi în exteriorul sistemului birocratic;

– adoptarea unor strategii de reducere a deficitului şi datoriilor, încercări de revizuire a sistemelor de taxare ca răspuns la presiunile internaţionale, la oboseala contribuabilului şi la revizuirea politicilor şi programelor anterior considerate de neatins;

– concentrare crescută pe îmbunătăţirea operaţiilor programului şi a livrării serviciilor prin crearea de agenţii autonome, cum ar fi agenţii cu funcţii speciale, agenţii executive şi companii cu capital de stat;

– bazarea într-o mai mare măsură pe practici financiare îmbunătăţite, cum ar fi recuperarea costului, perceperea taxelor, eliminarea subvenţiilor, un grad mai mare de interşanjabilitate în categoriile bugetare, reportarea profitului şi adoptarea contabilităţii pe baza de accrual-uri;

– adoptarea planificării strategice, a planificării de afaceri, a regimurilor de management al performanţei şi o raportare mai transparentă către public;

– bazarea într-o mai mare masură pe alternativele de livrare directă a serviciilor de către angajaţii publici permanenţi în forma contractului extern, delegarea puterii/sarcinii, acorduri de parteneriat (cu non-profit, cu profit şi cu alte organizaţii guvernamentale), privatizare şi agenţii autonome;

– schimbarea managementului resurselor umane şi a sistemului de compensaţii: programări atât pe verticală, cât şi pe orizontală, acordarea unor mai mari prerogative la latitudinea departamentelor de operaţiuni de angajare şi promoţii, o mai bună respectare a termenelor limită a contractelor şi adoptare a regimurilor de recompensă a performanţei;

– percepte ale calităţii serviciului, cum ar fi standardele serviciilor, măsurile performanţei, reconstrucţii ale formalităţilor şi proceselor, centrarea pe client, livrarea serviciilor la un singur ghişeu, mutarea reurselor către personalul din front-line (ghişeu) şi operaţiunile locale;


– perspectiva pe orizontală a guvernării, politicile şi operaţiile care recunosc interdependenţa programelor pentru realizarea obiectivelor şi la nivel administrativ au fost încercări de a reduce suprapunerile inutile şi dublarea efortului.

Felul în care aceste presiuni sunt grupate în programe pentru reforma sectorului public din fiecare ţară depinde în mare parte de cum sunt canalizate prin politici şi instituţii interne, care creează şi constrâng oportunităţile de a revizui şi dezbate alternative. O modalitate eficientă de a privi problema constă în a identifica câteva curente care determină schimbarea (fig. 2). Aceste tendinţe includ schimbarea permanentă a bugetelor, venirea noilor guverne (majoritare sau coaliţii) încercând să implementeze programele, dar, de asemenea, răspunzând la cerinţele cetăţenilor pe timpul mandatelor, cererilor progresive de la nivelul sub-naţional şi presiunilor guvernelor şi instituţiilor supra-naţionale pentru noile planuri, iar în final, fluxul constant de idei de la experţi cu privire la cum ar trebui guvernele conduse. În lucrarea sa cu privire la elaborarea politicilor şi a prioritizării agendei, John Kingdon argumentează că deciziile politice, deşi nu total la întâmplare, sunt adesea rezultatul unei confluenţe de evenimente de la două sau mai multe tendinţe care creează noi oportunităţi. De asemenea, pentru reforma sectorului public putem emite ipoteza că, în timp ce curentele de idei sunt mereu prezente, reforma va fi sensibilă la impactul altor influenţe ca ideologia guvernamentală, negocierile interguvernamentale, regimurile comerciale şi strategiile de reducere a deficitului.

Tabelul 2

Curente de influenţă asupra reformei sectorului public

Reformele s-ar putea să nu se facă simţite în aceeaşi măsură sau în acelaşi timp datorită unor factori diferiţi în ţări asemănătoare, chiar dacă presiunile generale sunt

Implicarea agenţiilor guvernamentale şi

cererile schimbatoare ale cetăţenilor

Caracteristici structurale, procedurale şi culturale ale

fiecărui sistem guvernamental

Negocieriînterioare şi exterioare înterguvernamentale

Ultimele teorii întelectuale asupra

politicii şi managementului

Schimbarea realităţilor bugetare

Modele în reforma sectorului public


comune. Mai mult decât atât, ţări cu sisteme politice şi administrative diferite ar putea „structura” oportunităţile pentru idei noi de reformă şi dezbate pe tema reformei sectorului public în feluri diferite din cauza proceselor instituţionale şi surselor puterii, din cauza diferitelor culturi politice şi administrative. Pe scurt, putem anticipa că ar exista o variaţie considerabilă în aria de acoperire a reformei şi este util să presupunem existenţa a trei niveluri ale acesteia.

cuprinzător. Este o abordare de „big-bang” a reformei sectorului public care se întinde pe multe faţete ale managementului şi ar afecta cele mai multe, dacă nu toate, departamentele şi agenţiile.

selectiv. O asemenea reformă ar putea fi semnificativă, dar tînde să se focalizeze pe unul sau două domenii ale politicii, pe grupuri de departamente şi agenţii şi pe anumite birouri centrale.

ad hoc. Acest tip de reformă se ocupă de un anumit programe sau de un departament sau de unul sau două dintre birourile centrale. Cu toate acestea, multe dintre reformele ad - hoc se desfăşoară simultan.Este esenţial să înţelegem că, în afară de puţinele excepţii, este dificil să elaborăm

argumente normative privind calea optimă de reformă. Aceasta depinde de circumstanţele existente în fiecare jurisdicţie. O parte importantă a problemelor empirice se referă la întrebarea de ce centrul conduce activ sau se opune reformei, de ce are calităţile necesare iniţierii şi implementării reformei sau de ce este influenţat de iniţiativele străine de reformă. Pe măsură ce iniţiativele de reformă devin mai inteligibile (comprehensibile), răspunsurile la aceste întrebări tind să varieze.

Multe dintre ideile care se regăsesc în diversele abordări ale reformei în domeniul politicilor publice şi administraţiei din diverse ţări îşi găsesc originea, inspiraţia în lucrările de excepţie scrise de David Osborne şi Ted Gaebler9 şi de David Osborne în colaborare cu Peter Plastrik10 pe tema reformei administraţiei publice. Aceste cărţi cuprind adevărate reţete pentru schimbare în domeniul administraţiei şi politicilor publice şi au devenit lucrări de referinţă pentru toţi cei care sunt interesaţi de reforma administraţiei publice.

Osborne şi Gaebler îşi propun prin cartea lor “Reinventing Government” să realizeze un model de reformă a administraţiei publice care se bazează pe principiile a ceea ce ei numesc “guvernul antreprenorial”. Ce înseamnă un „guvern antreprenorial”?

Sintagma „guvern antreprenorial” poate surprinde datorită suprapunerii termenului de antreprenori cu oamenii de afaceri. Dar, sensul cuvântului antreprenor este mult mai larg. EL a fost introdus pentru prima dată de economistul francez J. B. Say (1800). „Antreprenorul”, scria Say, „transferă resurse economice dintr-o zonă de productivitate redusă într-una de productivitate şi venituri ridicate.” Cu alte cuvinte, un antreprenor utilizează inovativ resursele de care dispune în vederea maximizării productivităţii şi eficienţei.

Definiţia dată de Say poate fi aplicată atât sectorului privat, cât şi sectorului public sau sectorului voluntar (sector terţiar). Administratorii şi directorii de şcoli utilizează

9 Osborne, David şi Gaebler, Ted –“ Reînventîng government. How the Entreprenorial Spirit is Transformîng the Public Sector”.Plume, Penguîn Books USA, 1993.10 Osborne, David şi Plastrik, Peter – “Banishîng Bureaucracy. The five Strategies for Reînventîng Government”.Ed. Plume. Penguîn Group.1997


resursele proprii astfel încât să-şi maximizeze productivitatea sau eficacitatea. Oficialităţile, secretarii de stat pentru ocuparea forţei de muncă şi protecţie socială, personalul departamentelor de comerţ – toţi transferă resursele în zone cu productivitate şi venituri ridicate. Atunci când facem referire la antreprenori publici ne referim la persoane care fac exact acest lucru. Atunci când de referim la modelul antreprenorial avem în vedere instituţiile publice care acţionează regulat în acest mod – care utilizează în mod constant propriile resurse astfel încât îşi măresc atât productivitatea, cât şi eficacitatea.”11 Pentru a realiza acest model de guvern antreprenorial este nevoie sa realizăm o reforma profundă a modurilor de a face lucrurile să funcţioneze în administraţie. Dacă în cartea scrisă de Osborne şi Gaebler găsim mai degrabă o trecere în revistă a practicilor de reformă administrativă care indică semnele unei revoluţii antreprenoriale în administraţie, „reţeta” schimbării o găsim în cartea scrisa de Osborne şi Plastrik. Aici autorii se interoghează asupra modalităţilor de „schimbare a ADN-ului administraţiei publice”. În tabelul următor avem prezentate cele cinci strategii care pot să ne conducă la această schimbare de esenţă a modului de a face reforma administraţiei. Ele sumarizează principiile de bază ale noului management public, utilizând exemple din ţări cu experienţe remarcabile în materie de reformă a administraţiei şi aplicare a Noului Management Public (Marea Britanie, Noua Zeelandă, Statele Unite).

Strategia celor 5 CNivel Strategie Tip de abordare

Scop Strategie centrată pe scopurile Centrului

- Claritatea scopurilor- Claritatea rolurilor- Claritatea direcţiei

Stimulente Strategia bazată pe Consecinţe

- Managementul competiţiei- Managementul

întreprinderii- Managementul

performanţeiResponsabilitate Strategia bazată pe Client - Alegerea publicului

- Alegerea competitivă- Controlul calităţii de către

clientPutere Strategia bazată pe Control - Creşterea capacităţii

organizaţionale- Creşterea capacităţii

angajaţilor din administraţie- Creşterea capacităţii

comunităţiiCultură Strategia bazată pe Cultură - Spargerea cutumelor

- Schimbarea atitudinilor- Schimbarea valorilor

(mentalităţilor)11 Osborne, David şi Gaebler, Ted –“ Reînventîng government. How the Entreprenorial Spirit is Transformîng the Public Sector”.Plume, Penguîn Books USA, 1993, pg.19.


Sursa: „Banishing Bureaucracy”, pg. 21.

În primul rând Osborne şi Plastrik ne atrag atenţia asupra importanţei reformei de la nivelul macro-organizaţional, ceea ce ei numesc „the core strategy”.

„În Marea Britanie, adoptarea Legii sectorului public, Legii finanţelor publice în 1989 a vizat introducerea practicilor manageriale private şi în sectorul public. Principalele măsuri (reformatoare) au modificat structura organizaţională a guvernului, precum şi regulile de bază privind managementul agenţiilor publice.

Noile acte normative separă elaborarea politicilor publice sau managementului (steerîng) de administrare (rowing). Reformatorii britanici au decis „spargerea” marilor departamente pe funcţii în vederea clarificării rolurilor. În linii mari, funcţiile de „policy advising”, regulatorii, furnizare de servicii, de autoritate şi de finanţare au fost separate.

Miniştrii negociază acorduri de performanţă cu celelalte departamente, ministere având drept obiect cantitatea şi calitatea specifică de output pe care departamentele/ministerele se angajează să o realizeze la un anumit preţ. Miniştrii aveau libertatea de a achiziţiona aceste output-uri de la departamente, ministere sau de la alţi furnizori. Ca regulă, acorduri anuale erau negociate de aceştia cu directorii executivi ai agenţiilor, permiţându-li-se astfel pentru prima dată să controleze într-adevăr ceea ce departamentele şi ministerele „produceau”.

Înalţii funcţionari publici care conduceau departamentele/ministerele încheiau mai degrabă un contract de performanţă pe termen limitat, decât un contract cu durată nedeterminată. Aceştia vor răspunde de acum încolo de performanţele lor. Securitatea locului de muncă, precum remunerarea lor depinde de abilitatea lor de a furniza output-urile pe care le-au negociat cu miniştrii. Durata contractelor nu putea să depăşească însă 5 ani. Directorii executivi puteau fi recrutaţi şi din sectorul privat, nu numai din rândul funcţionarilor publici, oferindu-li-se pachete salariale asemănătoare celor din sectorul privat, precum şi bonusuri pentru performanţă.

Noii directori executivi au libertatea de a administra resursele propriei organizaţii. Prin noile acte normative, angajarea, concedierea, remunerarea, negocierea cu sindicatele devin responsabilitatea directorului executiv, eliminându-se practic vechile reguli (...) Deciziile privind achiziţiile publice revin directorului executiv (preia astfel atribuţiile oficiilor centralizate de achiziţii publice). Bugetarea zilnică revine directorului executiv: odată adoptat bugetul în baza acordurilor negociate cu miniştrii, banii erau cheltuiţi în cel mai eficient mod cu putinţă de către directorul executiv.

Departamentele şi ministerele erau încurajate să managerieze eficient propriul buget. Guvernul a transformat toate fondurile administrative şi activele deţinute de departamente şi ministere în fonduri active purtătoare de dobândă („capital change”).

Funcţiile şi rolurile agenţiilor publice s-au schimbat pe măsură ce unele funcţii au trecut în responsabilitate altor agenţii.” 12

SEPARAREA MANAGEMENTULUI (STEERING) DE ADMINISTRARE (ROWING)

12 Osborne, David, Plastrik, Peter, op. cit., p. 24


Rezultate reale pot fi obţinute prin combinarea a cel puţin două strategii – control şi consecinţe. Crearea unor agenţii autonome care însă nu au un control adecvat asupra propriilor practici manageriale şi asupra performanţelor, poate aduce o ameliorare, însă nu va genera schimbarea.

Reforma administraţiei publice semnifică şi transferul controlului de la agenţiile centrale către agenţiile autonome. Majoritatea pârghiilor necesare unei autonomii reale se regăsesc la nivelul sistemului bugetar, de resurse umane şi achiziţii publice.

Determinarea departamentelor/ministerelor să confere control nivelurilor inferioare (micromanagement). În Noua Zeelandă, menţinerea la nivelul ministerelor a doar două funcţii, cea de elaborare de politici publice şi supraveghere, şi a unui număr mic de funcţionari a garantat acest deziderat. În Marea Britanie unde s-a optat pentru menţinerea unor funcţii în cadrul departamentelor – cum ar fi cea de autoritate bugetară, cea de personal – o adevărată luptă a fost dusă pentru a determina departamentele să acorde o mai mare autonomie agenţiilor.

Formalizarea noilor relaţii printr-un acord scris care să determine organizaţiile „steering” să garanteze anumite libertăţi şi care să specifice obligaţii organizaţiilor „rowing”

Factorii de decizie şi implementatorii trebuie învăţaţi să îndeplinească/ managerieze (steering). (prin factorii de decizie şi implementatori ne referim atât la funcţionari publici, cât şi la persoanele alese în funcţii de demnitate publică). Factorii de decizie şi implementatorii trebuie să înveţe să-şi definească outcome-urile şi output-urile, să identifice şi să analizeze mijloacele/metodele alternative şi să negocieze contracte de performanţă cu organizaţiile autonome (rowing). Aceste abilităţi nu se dezvoltă peste noapte. Guvernul trebuie să investească în resursele umane pentru ca acestea să-şi dezvolte aceste abilităţi.

UN GUVERN CU VIZIUNE CLARĂ – AVANTAJE

Organizaţiile de acest tip prezintă unele avantaje: Organizaţiile mission-driven sunt mult mai eficiente decât organizaţiile

guvernate prin reguli (rule-driven). Organizaţiile mission-driven sunt mult mai eficace decât organizaţiile

guvernate prin reguli: obţin rezultate mai bune. Organizaţiile mission-driven sunt mai inovatoare decât organizaţiile

guvernate prin reguli. Organizaţiile guvernate prin reguli „sufocă” inovaţia deoarece întotdeauna va exista o regulă care „va fi în drum”.

Organizaţiile mission-driven au un moral/satisfacţie mai ridicat/ă decât organizaţiile guvernate prin reguli.

Dacă o agenţie îndeplineşte o funcţie simplă, tipică şi repetitivă, realizarea acesteia poate fi structurată după nişte reguli. (...) Dar din ce în ce mai puţin din ceea ce înseamnă guvernare este simplu, tipic sau repetitiv. Pentru a profita de lipsa capacităţii de anticipare, o organizaţie trebuie să aibă reguli şi bugete flexibile.

Este foarte interesantă critica adusă de Osborne şi Plastrik managementului public prin programe, aplicat de peste 40 de ani în toate ţările OECD, şi mai recent în ţări


precum România. NPM depăşeşte limitele managementului programelor, focusat pe obiective şi deschide calea managementului focusat pe rezultate.

Foarte interesantă în acest caz este experienţa americană. În Statele Unite s-a promulgat în 1993 Result Act, lege care cerea agenţiilor guvernamentale să dezvolte planuri strategice, indicatori de performanţă. Ideea care a stat la baza elaborării şi adoptării acestei legislaţii era de a creşte performanţa guvernamentală şi de a valorifica mai bine resursele publice, aducând în sectorul public instrumente de management împrumutate din sectorul privat.

ÎMBUNĂTĂŢIREA SCOPURILOR: LECŢII ÎNVĂŢATE

Accentul trebuie pus numai pe îmbunătăţirea capacităţii de management („steering”) numai după ce ai câştigat teren în acest sens. În Noua Zeelandă, guvernul a iniţiat în 1994 un nou val de reforme numai după succesul şi încrederea câştigată după reformele din 1989. Iniţiativa de a îmbunătăţii capacitatea managerială („steering”) trebuie să aparţină executivului şi să implice şi legislativul.

Garantarea caracterului multipartizat al întregului proces. Implicarea liderilor marilor partide constituie o garanţie a continuării reformelor odată intervenită alternanţa de putere.

Crearea întregului sistem, nu doar a unei părţi. Absenţa oricărei legături între scopuri şi alocarea de resurse (în cadrul procesului bugetar) va determina ignorarea acestora (a scopurilor) atât de către legislativ, cât şi de către manageri.

GUVERNARE PRIN PROGRAME

Cuvântul „program” are un înţeles larg. Multe „programe” sunt de fapt mecanisme de piaţă. Dar marea majoritatea sunt mecanisme administrative: organizaţii monopoliste deservite de funcţionari publici care furnizează servicii la un anumit cost.

Din păcate, programele administrative prezintă unele deficienţe faţă de piaţă:

Programele tind să fie determinate de circumscripţii şi nu de clienţi. După cum Power and Urbain- Lurain explica:

„Programele tind să fie create ca răspuns la cererea de resurse formulată de grupuri organizate la nivelul unei circumscripţii, şi nu ca răspuns la cererile unor persoane sau ca răspuns la condiţiile de pe piaţa muncii. Iar simpla apartenenţă la un grup organizat la nivelul unei circumscripţii nu legitimează cererea unei persoane pentru ceva anume. Ca urmare a acestei confuzii, bunurile – bani, servicii, bunuri materiale – sunt oferite prin intermediul programelor unor persoanele care nu le doresc sau care nu sunt pregătite să le utilizeze în mod eficient. Această distribuţie a bunurilor furnizate de către guvern mai degrabă vine în întâmpinarea ofertei decât în întâmpinarea cererii pentru aceste bunuri.”

Programele sunt acţionate de politică (polictics), nu de policy. Pentru a dezvolta un program, liderii politici au nevoie de suportul unei coaliţii destul de


eterogenă pentru a asigura adoptarea legii şi finanţarea programului respectiv. De aceea există o presiune constantă de a transforma programele în unele cu o foarte largă cuprindere. Se ajunge astfel ca în momentul adoptării programului, obiectivele originale ale acestuia să fie „compromise” sau completate cu alte obiective. Un program statal de dezvoltare avea drept obiective „crearea de noi locuri de muncă” şi „integrarea de tehnici de producţie de înaltă tehnologie” - care de cele mai multe ori elimină locurile de muncă.

Programele creează „umbrele”/feude (turf) pe care agenţiile publice le susţin cu orice preţ. „Agenţiile publice presupun că dacă nu se află în poziţia de furnizor unic de servicii pentru populaţia ţintă vor pierde finanţarea destinată programului; pierzând finanţarea, pierd şi o serie de posturi; reducându-şi personalul, pierd din statut; pierzând din statut, riscă să piardă şi viitoare finanţări. Ca atare, birocraţii tind să-şi concentreze atenţia mai degrabă asupra creării şi menţinerii „feudei”, decât asupra managementului eficient.”

Programele duc la crearea unui sistem de furnizare a serviciilor fragmentat. Când legislativul adaugă în fiecare an noi programe, fiecare cu logica şi justificarea lui, rezultatul este un amalgam neintenţionat de nou şi vechi. Potenţialii beneficiari trebuie să se înregistreze la o duzină de birouri şi să aplice la o duzină de programe pentru a beneficia de serviciile destinate lor. (...) Sistemul nu este nici transparent, nici integrat şi nici prietenos pentru beneficiar (user-friendly).

Programele nu se auto-corectează. Atunci când programele guvernamentale eşuează, managerii de programe sunt ultimii care conştientizează acest lucru, deoarece nu măsoară rezultatele. În mod normal, managerii folosesc cifrele/numerele pentru a-şi promova programele, nu pentru a le administra. Piaţa are această capacitate de auto-corecţie. Instituţiile care furnizează servicii sau bunuri într-un mediu concurenţial cunosc foarte bine eşecul, supravieţuirea lor depinzând de abilitatea lor de a corecta aceste erori.

Programele „mor” rar. Majoritatea programelor continuă să supravieţuiască an după an, cu excepţia cazurilor de criză financiară. Mulţi politicieni şi administratori au încercat să elimine programe desuete care încă mai au susţinători. În timp ce publicul în general rămâne ignorant, beneficiarii programului luptă din toate puterile pentru a menţine programul.

Programele ating rar mărimea necesară pentru a avea un impact semnificativ. Pentru a obţine aprobarea pentru un program, oamenii politici acceptă fonduri mai puţine destinate finanţării programului. În special în cazul unui program de succes, cererea depăşeşte rapid capacitatea de finanţare.

Pe piaţă, cererea creează oferta. Afacerile se extind pentru a răspunde oricărei nevoi care există; programele guvernamentale finanţate de la buget nu. Puţine organizaţii publice pot creşte ca urmare a unor activităţi generatoare de profit, de aceea ignoră activitatea de dezvoltare de noi nişe de piaţă, de creare de noi servicii sau atragere de noi clienţi. Chiar şi atunci când devin „agresive” pentru a răspunde nevoilor clienţilor, de cele mai multe ori sunt obstrucţionate de procesul legislativ.


Programele utilizează mecanismele de comandă şi nu stimulente. Comenzile sunt uneori utile. Dar, în prezent, stimulentele sunt mult mai eficiente. Şi aceasta, în special, în situaţiile în care comenzile nu pot fi impuse, după cum se întâmplă cel mai adesea în politica publică. Chiar dacă comenzile pot fi impuse, pot genera unele efecte perverse.

PLANIFICARE STRATEGICĂ

Una este să prezici viitorul; a lua decizii pe baza prognozelor este cu totul altceva. Un număr foarte mare de instituţii publice au încercat acest lucru prin intermediul unui proces dezvoltat de sectorul privat – planificare strategică. În esenţă, planificarea strategică este procesul prin care situaţia prezentă şi evoluţia viitoare a organizaţiei/comunităţii este analizată, sunt stabilite scopuri, o strategie pentru atingerea acestor scopuri este dezvoltată, iar rezultatele sunt măsurate. Diferite tipuri de planificare strategică prezintă diferite puncte slabe, dar majoritatea au la bază câţiva paşi majori:

Analiza situaţiei, atât internă, cât şi externă Diagnosticul, sau identificarea problemelor cheie cu care se confruntă

organizaţia. Definirea misiunii fundamentale a organizaţiei Articularea scopurilor de bază ale organizaţiei Crearea unei viziuni: cum va arată succesul Dezvoltarea unei strategii pentru îndeplinirea scopurilor şi realizarea viziunii Stabilirea unui calendar pentru acea strategie Măsurarea şi evaluarea rezultatelor.

La nivelul guvernului, un alt element este şi el esenţial: consensul. Un guvern are mai multe grupuri de interes (stakeholders) decât o afacere, şi majoritatea dintre ele sunt constituite din votanţi. Pentru a introduce o schimbare fundamentală, între majoritatea grupurilor de interes trebuie să existe un consens. Acesta este un aspect care lipseşte planificării strategice în sectorul privat. (Jonh Bryson, „Strategic Planning for Public and NonProfit Organizations”).

De aici şi importanţa creării unui set de măsuri specifice pentru stimularea consultării publice. Un element important din procesul creativ al realizării unui set de opţiuni de politică publică îl reprezintă consultarea cu clientul, în cazul administraţiei cu cetăţeanul individual sau corporatist consumator de servicii publice (pentru a afla ce vor aceşti clienţi) sau cu angajaţii (pentru a afla de au ei nevoie pentru a-şi îndeplini sarcinile). Consultarea are un impact decisiv asupra performanţei organizaţiei. Dacă cetăţenii-clienţi şi angajaţii sunt incluşi în procesul de planificare, ei vor fi parte şi din reuşita finală a programelor guvernamentale. Acest lucru va conduce la creşterea încrederii şi transparenţei, va unifica agenţia în jurul misiunii ei.

Definirea a ceea ce înseamnă cetăţeanul client, consumator de servicii poate reprezenta o provocare pentru unele structuri guvernamentale, în special pentru cele cu multiple misiuni sau misiuni şi obiective neclare.


OPŢIUNEA CLIENTULUI (CUSTOMER CHOICE)este un alt tip de strategie care face parte din instrumentarul NPM.

Această practică poate fi aplicată cu precădere în sectorul serviciilor furnizate de organizaţiile publice.

Pentru a fi eficiente, asemenea sisteme fundamentate pe opţiunea clientului trebuie să respecte anumite criterii:

Pentru a garanta într-adevăr o opţiune reală a clienţilor trebuie să existe un număr suficient de furnizori.

Clienţii trebuie să dispună de suficiente resurse materiale pentru a genera un nivel al cererii care să justifice nivelul ofertei de servicii. Dacă resursele monetare constituie un factor inhibitor, guvernele pot stimula cererea prin acordarea de subsidii persoanelor cu venituri scăzute, prin vouchere sau prin alte mecanisme.

Clienţii au nevoie de informaţii utile, de încredere şi acceşibile despre calitatea şi costurile practicate de diverşi furnizori de servicii (...) Guvernele pot măsura performanţa furnizorilor de servicii şi publică aceste informaţii.

Structurarea pieţei după reguli stricte, precum şi aplicarea acestor reguli constituie o prioritate a oricărui guvern.

Guvernele trebuie să acorde o atenţie specială problemei echităţii odată în momentul organizării pieţei.

LECŢII ÎNVĂŢATE Nu există standarde de calitate care să fie respectate în absenţa penalizărilor

şi a garanţiilor pentru consecinţe. Standardele constituie un suport pentru manageri şi angajaţi în înţelegerea aşteptărilor clienţilor, însă necesitatea transformării modului de lucru şi urgenţa acesteia este dată numai de consecinţe.

Angajamentul de a învesti în mod real pentru a dezvolta capacitatea organizaţiilor publice de îmbunătăţire a calităţii serviciilor.

„Vânzarea” standardelor de calitate pentru furnizarea serviciilor înainte ca organizaţiile înseşi să fie angajate în ridicarea standardelor de calitate şi în absenţa unui sistem de penalizări în cazul nerespectării standardelor este contraindicată.

Un consiliul al beneficiarilor/clienţilor conferă credibilitate întregului proces. Implicarea unui asemenea organism în procesul de stabilire a unor standarde înalte este recomandată.

În ce mod responsabilitatea către clienţi (acccountablity) poate constrânge organizaţiile publice să evolueze? Cum responsabilitatea faţă de clienţi (acccountablity) poate induce transformarea organizaţiilor publice în structuri orientative şi mai orientate către piaţă?

Există trei modalităţi prin care organizaţiile devin responsabile faţă de clienţi. În primul rând, clientul este cel care optează între diferitele organizaţii publice – „customer choice” (...) Însă, capacitatea lui de a induce schimbare la nivelul organizaţiei publice este limitată dacă relaţia cu organizaţia publică nu produce consecinţe.

În al doilea rând, opţiunea clientului are consecinţe asupra organizaţiei deoarece clientul este cel care controlează resursele şi le poate redirecţiona către furnizori de servicii concurenţi – este ceea ce autorii au numit „opţiune competitivă” (competitive choice).


În al treilea rând, stabilirea unor standarde în furnizarea serviciilor este dublată de instituirea unui sistem de recompense/penalizări a organizaţiei care respectă, respectiv nu respectă standardele – cu alte cuvinte controlul calităţii (customer quality asurance).

În sfârşit există o caracteristică foarte importantă pentru orice organizaţie: capacitatea de a-şi „asculta” clienţii – de a da atenţie „vocii clientului”.

În sectorul public (...) majoritatea organizaţiilor sunt monopoluri şi parte integrantă a unor sisteme, controlate de/prin reguli birocratice. Astfel, implementarea unei strategii fundamentate pe client – customer strategy – generează puţine schimbări în absenţa controlului şi a consecinţelor. Opţiunea pe care o are clientul şi standardele de performanţă valorifică clientul, însă este nevoie şi de o descentralizare a controlului şi introducerea consecinţelor pentru a constrânge organizaţii birocratice să se transforme în organizaţii orientate către piaţă.

SISTEMELE ORIENTATE CĂTRE CLIENT Sistemele orientate către client forţează furnizorii de servicii să devină

responsabili (accountable) faţă de proprii clienţi. Deoarece clienţii îşi pot realoca afacerile, este obligatoriu pentru furnizori să obţină permanent de la clienţi un feedback în ceea ce priveşte nevoile lor şi să încerce să le răspundă în mod adecvat.

Sisteme orientate către client depolitizează decizia privind alegerea furnizorului. Chiar şi în cazul sistemelor de furnizare de servicii competitive, agenţiile publice încheie contracte cu diferiţi furnizori (de exemplu, pentru instruire) sau alocă bugetul între diferiţi furnizori (de exemplu, între colegii de stat). De foarte multe ori, politicul se implică în aceste decizii. (....) Dar atunci când resursele sunt controlate de clienţi, nici un legislativ nu poate proteja furnizorii de calificativul acordat acestora de proprii clienţii.

Sistemele orientate către client stimulează mai multă inovaţie. Furnizorii, în competiţie unul cu altul, vor căuta să reducă costurile şi să crească calitatea serviciilor. Iar atunci când sunt finanţaţi de proprii clienţi, ci nu de legislativ, interesul pentru a investi în inovaţie e cu atât mai mare.

Sistemele orientate către client oferă persoanelor posibilitatea de a alege între diferite tipuri de servicii. Standardizarea a constituit un pas important, în special avându-se în vedere că maşina politică are tendinţa să distribuie serviciile în mod inegal. În prezent, serviciile standardizate nu mai constituie singura opţiune de care dispun oamenii.

Sistemele orientate către client sunt mult mai puţin risipitoare deoarece egalează cererea cu oferta. Tipul şi dimensiunea serviciilor publice sunt determinate nu de nevoile clienţilor , ci prin lege. Legislativul adoptă legi ca răspund nu cererilor individuale, ci solicitării circumscripţiei. În consecinţă, aceste legi tind să ofere un tratament imparţial şi să furnizeze aceleaşi servicii tuturor membrilor grupului ţintă. Chiar dacă garantează egalitatea în cadrul sistemului public, acestea generează anumite efecte perverse: unii clienţii nu doresc servicii standardizate; alte lucruri sunt mult mai stringente pentru unii.

Sistemele în care resursele sunt controlate de clienţi permit acestora din urmă să achiziţioneze ceea ce doresc, ci nu să accepte ceea ce legislativul sau consiliul local cred că îşi doresc. Astfel, sistemele orientate către client tind să-şi satisfacă clienţi şi să economisească în acelaşi timp.


Sistemele orientate către client conferă (empower) clienţilor posibilitatea de a alege, ceea ce determină un angajament mult mai serios din partea clienţilor. Cercetările în educaţie au evidenţiat faptul că studenţii sunt mult mai responsabili dacă au avut posibilitatea de a opta pentru o instituţie de învăţământ. Acest tip de instituţii (school choise) înregistrează rate ale abandonului mai scăzute, probleme disciplinare mai puţine, o atitudine pozitivă a studenţilor. Acelaşi fapt este evident şi în cazul altor servicii publice: acordarea de locuinţe, instruire, sănătate.

Sistemele orientate către client generează mult mai multe oportunităţi pentru echitate. Finanţarea directă de către Guvern a programelor sau instituţiilor face dificilă punerea în aplicare a echităţii. Dacă totuşi se încearcă acest lucru, limitându-se strict la săraci, se creează instituţii care nu numai că nu ajută, dar creează şi un stigmat. Dacă programele sau instituţiile nu sunt destinate ajutorării săracilor, echitatea poate fi pusă sub semnul întrebării. Adeseori efectul rezultat este exact opusul a ceea ce s-a propus deoarece cei mai „înstăriţi” (membrii ai grupului ţintă) devin principalii beneficiari ai serviciului.

În schimb finanţarea de către guvern a persoanelor, şi nu a instituţiilor, ameliorează capacitatea de promovare a echităţii. Pur şi simplu, guvernul poate finanţa în mod egal fiecare persoană sau să crească suma alocară pentru persoanele cu venituri mici.

Sistemele orientate către client nu vor putea promova echitate dacă costurile şi calitatea serviciilor furnizate de diferiţi furnizori nu este acceptabilă pentru toţi clienţi.

Restructurarea pieţei de către guvern reprezintă un element-cheie în pachetul de principii specifice NPM. Prezentă în continuarea CÂTEVA STRATEGII DE BAZĂ ÎN RESTRUCTURAREA PIEŢEI:

Stabilirea regulilor de piaţă. Guvernele acţionează pe această linie de foarte mult timp. Legile de urbanizare reglementează dezvoltarea teritorială. Legile bursiere stabilesc cadrul de funcţionare al burselor. Chiar şi un aspect atât de simplu cum ar fi circulaţia taxiurilor este reglementată prin lege. Guvernele modică în permanenţă regulile de piaţă pentru a soluţiona diversele probleme apărute.

Informarea consumatorilor. În condiţiile în care consumatorul are posibilitatea de a opta între furnizori competitivi, guvernele pot determina schimbări majore prin simpla publicare de informaţii despre calitatea fiecărui furnizor.

Stimularea cererii. Guvernele creează sau modifică permanent piaţa prin stimularea cererii: oferind oamenilor resursele necesare pentru a cumpăra servicii; încurajând persoanele să achiziţioneze anumite servicii; sau pur şi simplu stimulând consumul lor. Voucerele guvernamentale (sau echivalentul lor) au stimulat apariţia unei pieţe funcţionale pentru îngrijirea copiilor.

Co-optarea furnizorii privaţi. Guvernele în mod constant încheie contracte cu societăţi private în vederea creşterii cererii pentru anumite produse ori servicii. (...) Unele oraşe chiar au prevăzute asemenea tip de contracte în propriile planuri de urbanism.

Crearea unor instituţii ale pieţei pentru a acoperii deficienţele acesteia. Frecvent investitori privaţi ocolesc unele segmente de piaţă fie deoarece profiturile sunt prea mici, fie pentru ca nu au informaţii despre profitabilitatea segmentului de piaţă sau împărtăşesc anumite prejudecăţi. Deficienţe tipice pentru piaţă sunt împrumuturile pentru microafaceri sau societăţile aparţinând minorităţilor sau


femeilor. În prezent, multe state şi guverne locale stimulează înfiinţarea unor societăţi-corporaţii private sau quaşi-private pentru a răspunde acestor deficienţe.

Stimularea apariţiei unor noi sectoare de piaţă. Uneori, guvernele nu numai încurajează crearea unei societăţi/corporaţii pentru a dezvolta furnizarea serviciilor, ci contribuie la crearea unui nou sector de piaţă. Un exemplu îl constituie „Health Maintenance Organization” (HMO). Primul grup care oferea servicii de sănătate pre-plătite – precursorul HMO – a fost creat în 1929 de Departamentul Energetic din Los Angeles. Patru decenii mai târziu, organizaţii de tip HMO erau rare. Cucerit de avantajele acestui tip de organizaţii, Congresul a adoptat în 1979 legea care reglementează funcţionarea lor - Health Maintenance Organization Act – pentru a stimula crearea lor. Prin lege, pentru înfiinţarea unui HMO privat se ofereau fonduri federale şi se permitea angajatorilor să ofere salariaţilor opţiunea de a se înscrie într-o astfel de organizaţie.

Preluarea unei părţi a riscului de a creşte cererea de la sectorul privat. Preluarea riscului de către guvern este foarte utilizată. Guvernul federal a creat practic o piaţă pentru creditele pentru studii, garantând împrumuturile bancare contractate de studenţi.

Modificarea politicii de investiţii publice. Multe guverne investesc suficient capital prin propriile fonduri de pensii sau fondurile de rezervă. Astfel investiţiile guvernamentale au un impact semnificativ asupra ofertei de capital pe anumite segmente de piaţă. O serie de state şi guverne locale au promovat politici prin care fondurile de lichidităţi depozitate în bănci sunt utilizate în vederea implementării unor strategii specifice.

Acţionând ca un broker atât pentru cumpărători, cât şi pentru vânzători. Aşa cum am menţionat mai devreme, pe pieţele unde cumpărătorii nu pot identifica cu uşurinţă vânzătorii, prezenţa brokerilor este binevenită. Uneori chiar şi statul poate avea această calitate.

Taxarea activităţilor prin Codul fiscal. Facilităţile fiscale constituie o metodă frecvent utilizată pentru a induce schimbarea dorită prin mecanismele pieţei. Facilitările fiscale sunt utilizate pentru încurajarea oamenilor să achiziţioneze locuinţe sau să doneze, pentru a stimula firmele să angajeze oamenii săraci şi să învestească în cercetare şi dezvoltare, pentru a încuraja instituţiile să adopte un statut non profit. Uneori utilizăm facilităţile fiscale pentru a descuraja un anumit tip de comportament cum ar fi fumatul.

Taxarea activităţilor prin taxe sociale (impact fee). O taxă socială este o formă de taxare prin care costurile sociale generate de o activitate, cum ar fi condusul sau construcţia de noi cartire/suburbii, sunt transferate asupra celor care sunt angajaţi în mod direct în realizarea activităţii respective. Ideea este foarte simplă: transformarea costurilor publice în costuri private astfel încât persoanele şi instituţiile sunt împiedicate să-şi transfere costurile de la unul la altul. Taxele sociale sunt frecvente în zone cu o rată de dezvoltare ridicată cum ar fi California, Florida sau suburbiile din zona Washington DC . Ele sunt utilizate pentru a determina contractorii să suporte costul drumurilor, sistemelor de tranzit, canalizării, sistemelor de aprovizionare cu apă şi şcolilor care sunt necesare în momentul demarării construcţiei unei noi zone urbane.


Controlul asupra cererii prin taxe la utilizatori. Taxele la utilizatori, o a treia modalitate de taxare, pot fi utilizate pentru a controla cererea de servicii. Guvernele care se concentrează pe furnizarea de servicii descoperă în timp că niciodată nu reuşesc să depăşească cererea. Autostrăzile se construiesc pentru a elimina congestionările în trafic, dar în câţiva ani şi acestea sunt aglomerate. „Instinctul nostru ne îndeamnă să furnizăm mai mult”, spune Norman King. „În trecut accentul a fost pus pe cerere: cum să construim mai multe autostrăzi, facilităţi de tratare a deşeurilor cu o mai mare capacitate”. Dar cum guvernele, indiferent de nivel, sunt la limita resurselor lor fiscale, această abordare conduce la faliment. Trebuie „să vedem modalităţile pe care le avem la dispoziţie pentru a manipula cererea pentru un produs în jos astfel încât să nu mai fie nevoie de învestiţii în acest sector”. Pentru a controla cererea pentru autostrăzi guvernele cresc taxele rutiere, dezvoltă benzi cu destinaţie specială (...) sau chiar taxează mai mult în timpul orelor cu trafic dens. Principala obiecţie împotriva controlării cererii prin taxe la utilizator face referire la discriminarea pe care o induce faţă de săraci. (...) Dar acest fapt depinde de utilizarea ulterioară a fondurilor astfel obţinute. Dacă sunt destinate traficului general, atunci ele sunt benefice şi săracilor. O altă critică se referă la ineficienţa şi inconvenienţa datorată de modalitatea colectării taxelor rutiere (de autostradă).

Dezvoltarea comunităţii. Modificarea pieţei înseamnă mai mult decât restructurarea economiei private. Poate să semnifice şi dezvoltare comunicară. De exemplu, câteva state acordă granturi societăţilor/corporaţiilor specializate în dezvoltare comunitară care urmăresc dezvoltarea comunităţilor sărace prin construirea de locuinţe, crearea de locuri de muncă, siguranţa publică etc.

Un alt element împrumutat de NPM din instrumentarul utilizat de sectorul privat îl reprezintă introducerea şi susţinerea concurenţei, competiţiei în furnizarea de servicii inter-agenţii şi inter-sectorial. Concurenţa poate fi introdusă în sistemul public în diferite grade, de la cele mai puternice la cele introduse doar marginal.

Evident, un avantaj al concurenţei îl reprezintă eficienţa crescută. Într-un studiu despre colectarea deşeurilor menajere în oraşul New York, E. S. Savas, fost funcţionar public, afirma, „Firmele private care contractează sunt la fel de eficace, la fel de responsabile ca şi departamentele publice, însă mult mai eficiente decât agenţiile guvernamentale”. (...) Studii realizate de aceleaşi autor şi asupra altor servicii publice au arăta că în medie furnizarea de servicii de către agenţii guvernamentale este de 35 – 95 de ori mai scumpă decât contractarea furnizării acestora. Şi alte studii confirmă punctul de vedere al lui Savas, deşi estimările privind costul diferă. Pe de altă parte, atunci când furnizorii privaţi nu concurează, aceştia sunt tot atât de ineficienţi ca monopolurile publice.

Concurenţa forţează monopolurile publice (sau private) să răspundă la nevoile/cerinţele clienţilor. Monopolurile publice care sunt pur şi simplu „aruncate” să concureze nu au altă soluţie decât să-şi satisfacă clienţii. Cazul societăţii de transport aeriene a Noii Zeelande care pe piaţa internaţională concura cu firme mari, dar pe piaţa internă se bucura de monopol este edificator; odată piaţa internă deschisă şi altor companii, compania a fost obligată să îmbunătăţească considerabil calitatea serviciilor.


Concurenţa răsplăteşte inovaţia; monopolul o „sufocă”. Deciziile privind furnizarea serviciilor se iau pe baza activităţii derulate în anul precedent, influenţei politice a organizaţiilor, contribuţiilor donate pentru campanii şi în funcţie de poziţia sindicatelor. Experimente de succes rămân de cele mai multe ori marginale dacă nu au sprijin politic. Şi în situaţii de restricţii bugetare se renunţă mai întâi la programele marginale. Totul se schimbă atunci când organizaţiile furnizoare de servicii sunt obligate să concureze. Cei care furnizează servicii de proastă calitate şi la un preţ mare sunt treptat eliminaţi, în timp ce cei care furnizează servicii de calitate la un preţ acceptabil se dezvoltă. Concurenţa obligă organizaţiile să se schimbe permanent.

Concurenţa intensifică sentimentul de mândrie şi moralul angajaţilor sectorului public. Majoritatea dintre noi presupun că angajaţii sectorului public au de suferit atunci când sunt obligaţi să concureze. Ceea ce pierd sigur este gradul de securitate pe care-l implică un loc de muncă în sectorul public şi din acest motiv sindicatele se opun oricăror încercări care subminează propriul monopol. Considerăm că încercările de a minimiza riscurile sunt cruciale. Guvernele pot garanta propriilor salariaţi un loc de muncă, fără ca aceasta să implice garantarea postului ocupat în prezent.

TIPURI DE CONCURENŢĂ1. CONCURENŢĂ PUBLICĂ VS. CONCURENŢĂ PRIVATĂUnii oameni sunt de părere că guvernul nu poate concura împotriva sectorului de afaceri. Dar în Arizona, guvernul nu numai a concurat, ci chiar a câştigat. Sistemul de sănătate mintală pentru adulţi din Arizona a determinat spitalele şi agenţiile să concureze pentru contracte direct împotriva furnizorilor non profit şi profit.

2. CONCURENŢĂ PRIVATĂ VS. CONCURENŢĂ PRIVATĂEste abordarea cea mai frecvent utilizată: guvernele solicită firmelor private să concureze în vederea producerii unor bunuri publice.

Load Shedding. Pur şi simplu nemaifurnizând direct, guvernele încredinţează funcţia de furnizare pieţelor private. Stabilind regulile generale, guvernele pot structura piaţa astfel încât aceasta să răspundă cerinţelor publice. Dar pentru că agenţiile publice nu mai controlează în mod direct producătorii de servicii, load shedding reduce capacitatea guvernului de a responsabiliza firmele. Dacă consumatorii nu dispun de informaţiile sau de pârghiile necesare pentru a le face responsabile (accountable) – în principal, preferând un alt competitor – load shedding îi expune (pe consumatori).

Achiziţiile publice constituie o altă modalitate frecvent utilizată de guvern pentru a determina societăţile private să concureze. În mod normal, agenţiile publice trebuie să organizeze licitaţii pentru orice contract de achiziţie.

Contactarea este una din cele mai dificile metode pe care o organizaţie publică o poate alege, deoarece redactarea şi monitorizarea contractelor necesită mult mai multe abilităţi. Multe guverne acţionează ca şi cum şi-au îndeplinit sarcinile odată ce un contract a fost semnat. Drept consecinţă, mulţi contractori privaţi eşuează în îndeplinirea obligaţiilor contractuale – sau şi mai grav comit fraude. O problemă comună o reprezintă propunerile de licitaţie la un preţ mic. Societăţile tind să liciteze la un preţ mai mic, presupunând că vor putea creşte preţurile mai


târziu. Un alt pericol îl reprezintă posibilitatea ca treptat contractorul privat să se transforme într-un monopol. Privatizarea cu un monopol este nu numai iraţională, dar şi foarte costisitoare. Pentru serviciile care necesită echipament greu sau un întreg parc de vehicule, unele municipalităţi acceptă oferte la un preţ mai mic pentru a-şi lichida propriul echipament, dar ulterior sunt puse în dificultate când contractorii cresc preţurile. Când contactează alţi competitori privaţi, se confruntă cu un acord informal privind competiţia între preţuri. În sfârşit, există pericolul fraudării. În ciuda tuturor dificultăţilor, contractarea poate rezulta în economisirea unor sume importante, în special în cazurile în care furnizorii publici sunt ineficienţi. Contractarea acţionează cel mai bine, afirmă John Donahue, autorul „The Privatization Decision”, atunci când agenţiile publice definesc exact ceea ce necesită, încurajează competiţia pentru realizarea sarcinilor, evaluează performanţele contractorilor şi penalizează sau înlocuiesc pe cei care eşuează în atingerea standardelor de performanţă adecvate.

3. CONCURENŢĂ PUBLICĂ VS. CONCURENŢĂ PUBLICĂContractarea prezintă suficiente dificultăţi astfel încât guvernele preferă să realizeze aceleaşi rezultate prin stimularea competiţiei între propriile organizaţii. Aşa cum am mai arătat, organizaţiile publice acţionează într-un mediu concurenţial tot atât de eficient ca şi organizaţiile private.

În cadrul NPM valoarea descentralizării este recunoscută şi recomandată. Instituţiile descentralizate prezintă o serie de avantaje:

1. În primul rând, ele sunt mult mai flexibile decât instituţiile centralizate; se pot adapta rapid în faţa circumstanţelor în schimbare şi nevoilor clienţilor.

2. În al doilea rând, instituţiile descentralizate sunt mult mai eficiente decât instituţiile centralizate. Lucrătorii din prima linie sunt cei mai apropiaţi de probleme şi de oportunităţi: ei cunosc cu exactitate ceea ce se întâmplă zi de zi, oră de oră. Şi adeseori, ei sunt cei care găsesc cele mai bune soluţii – dacă au sprijinul celor care conduc organizaţia. Acest lucru conferă organizaţiilor participative un enorm avantaj.

3. În al treilea rând, instituţiile descentralizate sunt cu mult mai inovatoare decât instituţiile centralizate. Experţii de la „Kenndy School of Government”, analizând premiile pentru inovaţie acordate de Fundaţia Ford, au descoperit cu surprindere că orice idee inovatoare nu apare ca urmare a unei schiţe (blueprint) pe care cineva din conducere o are. Adeseori, ideile inovatoare aparţin salariaţilor care lucrează în strânsă legătură cu clienţii.

4. În al patrulea rând, instituţiile descentralizate determină o etică, un angajament şi o productivitate mai mare. Momentul când managerii încredinţează salariaţilor luarea unor importante decizii, este un semnal de încredere. Acest fapt este foarte important în organizaţii cu angajaţi instruiţi (...) pentru a profita eficient de cunoştinţele salariaţilor, angajatorul trebuie să le recunoască dreptul de a lua decizii.

Nici problematica resurselor umane nu este neglijată de NPM. Desigur, o administraţie reformată trebuie să aplice noi reguli de lucru în materie de personal. Iată care sunt punctele critice în abordarea reformelor legate de resurse umane în administraţii.


TRANSFORMAREA SISTEMULUI DE PERSONAL BAZAT PE REGULI În afaceri, funcţia de personal este o funcţie suport care asigură managerilor

suportul necesar pentru a administra eficient. La nivel guvernamental, funcţia de personal este o funcţie control, iar majoritatea managerilor detestă acest lucru. Regulile aplicabile administraţiei publice sunt atât de complexe încât majoritatea managerilor le consideră impenetrabile. Numai manualul federal privind personalul din administraţia publică are 6000 de pagini. Iată câteva din problemele cele mai stringente:

Angajarea. Managerii din administraţia publică nu pot angaja personal urmând aceleaşi practici valabile în sectorul privat: anunţarea unui post vacant, primirea CV-urilor, intervievarea candidaţilor, verificarea referinţelor. Majoritatea angajaţilor sunt selectaţi de pe listele cu cei care au promovat examenele scrise specifice.

Clasificarea. Posturile din administraţia publică sunt clasificate pe grade, iar salariul aferente fiecărui grad este determinat de vechime, ci nu de performanţă. (...) Iar când recalificarea posturilor este aprobată, punerea în practică a schimbărilor durează foarte mult.

Promovarea. Când salariul atinge limita superioară pentru un anumit grad, o creştere a acestuia nu poate fi acordată decât prin promovare. Dar acestea sunt de regulă controlate de departamentul de personal, şi nu de manageri. Şi foarte rar sunt legate de performanţă.

Concedierea. Angajaţii federali nu pot fi concediaţi decât după ce slaba performanţă a acestora a fost temeinic documentată şi după ce cele trei căi de apel – doar primele două durând în medie 224 de zile – au fost epuizate de angajat. Guvernele locale au şi ele propriile scenarii pentru concedieri. Întregul proces este atât de dificil şi durează atât de mult, încât managerii concediază foarte rar.

Concedierea colectivă. Când guvernele îşi reduc personalul prin concedieri colective, funcţionari publici cu vechime înlătură pe cei cu vechime mai mică.

Şi nu în ultimul rând, NPM pune un accent deosebit pe creşterea rolului comunităţilor în realizarea şi implementarea politicilor publice. Resursele comunităţilor sunt adesea ignorate, dar practica a dovedit că lucrul cu comunitatea poate creşte semnificativ rata de succes în implementarea unei politici publice.

McKnight oferă o serie de caracteristici care opun sistemele profesionale de furnizare de servicii „asociaţiilor comunitare” – familia, comunitatea, biserica şi asociaţiilor de voluntari. De exemplu:

Comunităţile sunt mult mai dedicate propriilor membri decât sunt sistemele de furnizare de servicii clienţilor lor. Persoanele care sunt afiliate organizaţiei „Mothers Against Drunk Driving” sunt mai dedicate misiunii organizaţiei decât orice altă agenţie guvernamentală.

Comunităţile îşi percep propriile probleme mai bine decât profesioniştii. Nici un angajat al sectorului public nu poate înţelege mai bine problemele celor aflaţi în şomaj decât cei ce au trecut printr-o experienţă similară.

Profesioniştii şi birocraţii furnizează servicii; comunităţile soluţionează probleme.

Instituţiile şi profesioniştii oferă „servicii”; comunităţile oferă „îngrijire”. Comunităţile sunt mult mai flexibile şi creative decât orice birocraţie

dezvoltată pentru furnizarea de servicii.


Comunităţile sunt mai puţin costisitoare decât profesioniştii. Un studiu în Cook County (care include şi oraşul Chicago) a evidenţiat faptul că guvernele federal, statal şi local cheltuiesc 6.209 dolari/persoană săracă; din aceştia 35% sunt distribuiţi în numerar, 13% în formă de vouchere, iar o majoritate de 52.6% erau alocaţi spitalelor, doctorilor, agenţiilor furnizoare de servicii sociale, avocaţilor etc.

Comunităţile induc mult mai eficient standarde de comportament decât birocraţii sau profesionişti specializaţi în furnizarea de servicii. Birocraţiile, profesioniştii evită de regulă să-şi impună propriile valori, dictând comportamentul clienţilor. Membrii unei familii, unei comunităţi nu manifestă aceeaşi reticenţă.

Comunităţile se concentrează asupra capacităţii; sistemele de furnizare de servicii se concentrează asupra deficienţelor. Gândiţi-vă la organizaţiile voluntare; ceea ce ele doresc este o parte din timpul tău, talentul tău, abilitatea ta – se concentrează asupra capacităţii membrilor săi. La polul opus, programele de training, programele de asistenţă socială, instituţiile se concentrează asupra deficienţelor: ceea ce nu poţi să faci, ceea ce nu ştii.

sistemului politico-administrativ.

II. Ce sunt politicile publice?

II.1. Definiţie şi concepte cheie

Domeniul de cercetare al politicilor publice reprezintă un domeniu de graniţă între mai multe discipline “clasice” precum ştiinţa politică, sociologia, psihologia socială, ştiinţa juridică sau economia. Studiul politicilor publice ar reprezenta branşa cea mai recentă a ştiinţei politice. În ceea ce priveşte tehnicile şi metodele de cercetare, acestea sunt împrumutate din diverse discipline sociale şi adaptate nevoilor de instrumentar pentru fiecare studiu în parte.Până prin anii 60 ştiinţa politică nu era interesată în mod special de studiul a ceea ce se întâmplă în interiorul guvernului şi de studiul mecanismelor guvernării. Studiile de specialitate prezentau extensiv procesul electoral, organizaţiile politice, analiza conceptelor cadru în ştiinta politică etc. După anii 60 creşte interesul pentru a afla ce se petrece în interiorul guvernului, se intensifică preocuparea pentru creşterea eficienţei deciziilor în materie de alocare a fondurilor publice şi de aici interesul pentru studierea manierei în care se iau deciziile politico-administrative. Din anii 80 începe să se discute


tot mai mult în termeni de reformă a guvernării, accentul căzând pe creşterea performanţei în gestionarea banului public, pe îmbunătăţirea relaţiei între Stat şi Cetăţean, între Guvern şi Societatea Civilă.Domeniul politicilor publice (cercetarea şi analiza în domeniu) poate fi definit foarte bine ca ocupându-se de studiul deciziilor politico-administrative de alocare a diverselor forme de resurse (materiale, financiare, de know how, simbolice). Politicile publice, obiectul de studiu al disciplinei în cauză, reprezintă acţiuni realizate de către guvern (central sau local) ca răspuns la problemele care vin dinspre societate. Vorbim despre politici publice atunci când o autoritate publică, centrală sau locală, încearcă cu ajutorul unui program de acţiune coordonat să modifice mediul economic, social, cultural al actorilor sociali.Decantând definiţia de mai sus rezultă o serie de elemente care dau consistenţă unei politici publice.În primul rând o politică publică este formată dintr-un ansamblu de măsuri concrete, care dau substanţă politicii publice. Traseul constitutiv al unei politici publice este punctat de diverse decizii. Deci, un al doilea element este dat de faptul că o politică publică se defineşte prin aceste decizii, forme de alocare a resurselor, a căror natură este mai mult sau mai puţin autoritară şi în care coerciţia este mereu prezentă. În al treilea rând, o politică publică se înscrie “într-un cadru general de acţiune”, ceea ce ne permite să distingem între o politică publică şi simple măsuri izolate. În acest cadru de acţiune, o politică publică are obiective şi scopuri precizate, stabilite în funcţie de valori, norme şi interese. Acesta ar fi al patrulea element. Iar ultimul, al cincilea, este dat de faptul că o politică publică are un public, adică indivizi şi grupuri a căror situaţie este afectată de deciziile luate în politica publică în cauză.

Politicile publice sunt acţiunile realizate de către guvern (central sau local) ca răspuns la problemele care apar dinspre societate. Vorbim despre politici publice atunci când o autoritate publică, centrală sau locală, încearcă cu ajutorul unui program de acţiune coordonat să modifice mediul economic, social, cultural al actorilor sociali.La nivel naţional, politicile publice pot să apară dinspre oricare dintre instituţiile majore ale Statului (Parlament, Preşedinte, Guvern – central sau local).

Cele cinci elemente care dau consistenţă unei politici publice sunt:13

1. O politică publică este formată dintr-un ansamblu de măsuri concrete, care dau « substanţă » unei politici publice;2. O politică publică cuprinde decizii sau forme de alocare a resurselor, a căror natură este mai mult sau mai puţin autoritară şi în care coerciţia este mereu prezentă;3. O politică publică se înscrie într-un « cadru general de acţiune », ceea ce ne permite să distingem între o politică publică şi simple măsuri izolate;4. O politică publică are un public, adică indivizi şi grupuri a căror situaţie este afectată de către politica publică în cauză;5. O politică publică are obiective şi scopuri, stabilite în funcţie de norme şi valori.

Procesul de realizare a unei politici publice cuprinde şase etape:

13 Thoenig, Jean-Claude. In “Traite de Science Politique” coordonat de M. Grawitz şi Jean Lecca, vol.IV. PUF 1992


1. Identificarea problemei - are loc atunci când un eveniment, o persoană, un grup reuşesc să atragă atenţia asupra unei probleme, spre soluţionare, prin intervenţia puterii publice.2. Punerea pe agenda politică - este faza în care problema identificată este luată serios în consideraţie de către oficiali (putere publică şi politică). Nu toate problemele identificate ajung şi pe agenda politică.3. Formularea cadrului de politică publică - atunci când o anume problemă ajunge să fie considerată de către oficiali, nu înseamnă automat că o politică publică va fi creată. Cineva (o anume autoritate) trebuie să dezvolte un program care să se refere la rezolvarea problemei.4. Adoptarea unei politici publice - aici ne referim la toate eforturile pentru ca un anume program să fie adoptat ca şi program guvernamental. În această fază sunt concentrate elementele de negociere, dictate de interese, care pot schimba viziunea iniţială asupra unei politici publice.5. Implementarea unei politici publice - este un stadiu critic de realizare a unei politici publice. Aici rolul administraţiei este decisiv.6. Evaluarea de politici publice - care are ca scop determinarea eficienţei unei politici publice. Se analizează modul în care diversele activităţi au condus la îndeplinirea scopurilor iniţiale.

Obiectul acestei discipline cunoaşte definiţii variate, care însă cad de acord asupra unui aspect esenţial: politicile publice sunt efectul deciziilor luate de guvernanţi.

Pentru a înţelege mai bine acest termen putem considera câteva definiţii suplimentare:a. Conform primei definiţii, dată de Thomas Dye, politicile publice sunt „tot ceea ce

un guvern decide să facă sau să nu facă14”. b. O a doua definiţie, mai completă şi mai conceptualizată, ne este oferită de

William Jenkins. Acesta spune că politicile publice sunt „un set de decizii interrelaţionate, luate de un actor politic sau de un grup de actori, privind o serie de scopuri şi mijloacele necesare pentru a le atinge într-o situaţie dată.”

c. Ultima definiţie pe care o vom lua în considerare îi aparţine lui James Anderson. Anderson spune că politicile publice sunt „un curs al acţiunii urmat de un actor sau mai mulţi actori politici, cu un scop, în încercarea de a rezolva o problemă”.

d. “Relaţia Guvernului cu mediul”. ( Eyestone, 1971)e. O serie lungă de activităţi, mai mult sau mai puţin relaţionate, şi consecinţele

acestora. ( Rose, 1969)

Aceste definiţii subliniază elementele cheie ale analizei politicilor publice: decizia politică, luată de actorii politici, de a utiliza anumite mijloace pentru a rezolva o problemă. În continuare vom discuta fiecare dintre aceste aspecte: cine ia decizia, cum se decide care problemă trebuie rezolvată, cum este formulată soluţia şi care sunt mijloacele ce pot fi folosite.Interesul pentru a afla ce se petrece în interiorul guvernului creşte preocuparea pentru mărirea eficienţei deciziilor în materie de alocare a fondurilor publice şi de aici interesul pentru studierea manierei în care se iau deciziile politico-administrative. Începe să se caute cu asiduitate “reţeta bunei guvernări”. 14 Dye, Thomas R.”Understanding Public Policy” 1998, Prentice-Hall


II.2. Problemele de politică publică

Studii mai vechi privind formularea politicii publice acordă puţină atenţie naturii şi definirii problemelor în politica publică. Problemele sunt considerate date şi analiza începea din acest punct. De ce unele probleme sunt soluţionate, în timp ce altele sunt neglijate? De ce unele probleme sunt definite într-un mod, iar altele în altul? Definirea problemei ajută la localizarea punctelor de putere din cadrul sistemului politic. Dacă o problemă este de natură internă sau externă, dacă reprezintă o nouă situaţie sau este o consecinţă a unei politici publice actuale, dacă este limitată sau largă ca scop, toate acestea contribuie la modelarea tipului de politică publică emergentă. În evaluarea politicii publice sunt necesare informaţii despre substanţa şi dimensiunea problemei ţintă pentru a determina cu exactitate eficacitatea acesteia. Pentru scopul nostru, o problemă de politică publică poate fi definită ca acea condiţie sau situaţie care generează nevoi ori insatisfacţii, pentru a căror corecţie acţiunea guvernamentală este necesară. Condiţii precum aerul poluat, mâncare alterată, aglomeraţia din închisori, aglomerarea urbană sunt situaţii care ar putea constitui potenţiale probleme în condiţiile în care insatisfacţia şi disconfortul cresc. Gradul de disconfort sau insatisfacţie (care impune şi intervenţia guvernamentală) este măsurat de persoane în funcţie de un standard sau un criteriu; dacă acestea consideră o anumită situaţie ca normală, inevitabilă sau propria responsabilitate, nici o acţiune guvernamentală nu va fi iniţiată deoarece situaţia respectivă nu este problematică.Nu orice situaţie devine o problemă de politică publică:

- situaţiile nu se transformă în probleme decât în măsura în care sunt percepute ca atare, articulate şi aduse în atenţia autorităţilor; acest tip de acţiune este utilizat frecvent de oficialităţi, parlamentari aflaţi în „căutarea” unor probleme;

- o situaţie devine problematică dacă se identifică cu un domeniu de intervenţie a statului, pentru care o soluţie guvernamentală este posibilă. Profesorul Aron Wildavsky15 afirma că autorităţile mai degrabă vor ignora o problemă dacă aceasta nu este dublată de soluţia aferentă. Uraganele şi cutremurele de pământ nu pot constitui probleme datorită caracterului imprevizibil al acestora, însă distrugerile provocate constituie o problemă de politică publică şi numeroase programe pentru atenuarea distrugerilor provocate de aceste fenomene naturale au fost iniţiate.

Soluţionarea situaţiilor problematice poate fi urmărită de alte persoane decât beneficiarii direcţi. În anii 60, sărăcia a constituit o problemă publică, iar administraţia Johnson a declanşat un „război împotriva sărăciei” mai degrabă ca reacţie la acţiunile ziariştilor şi ale altor oficialităţi, decât ca rezultat al acţiunilor săracilor. Deşi multe probleme continuă să persiste, modul de definire al acestora se modifică odată cu schimbarea valorilor şi a condiţiilor care le-au generat. Alcoolismul este edificator în acest sens. În secolul XIX, alcoolismul reprezenta o problemă personală. În prima jumătate a secolului XX, alcoolismul constituia răspunsul indivizilor la diferite presiuni sociale, familiale etc., devenind o problemă socială pentru a cărei ameliorare se recomanda cu precădere consilierea şi accesul la alte servicii sociale. Recent, alcoolismul

15 Wildavschy, Aaron.1975.”Budgeting:A Comparative Theory of Budgetary Processes”.Boston. Little Brown.


este considerat o boală care necesită tratament medical acoperit din asigurarea de sănătate. Această definiţie medicală reduce responsabilitatea individuală şi stigmatul aferent. Situaţii considerate normale într-un moment, se pot transforma în probleme ca urmarea a schimbării mentalităţilor. Abuzurile în familie, care au constituit de secole o problemă personală, astăzi sunt considerate infracţiuni. Definirea problemei este rezultatul unui proces politic care determină în acelaşi timp şi soluţiile adecvate. Accesul la mijloacele de transport de către persoanele cu handicap reprezintă o problemă de transport ori o problemă legată de drepturile omului? Mijloacele de transport special destinate persoanelor cu handicap constituie soluţia la o problemă de transport. Perspectiva drepturilor omului implică accesul egal al persoanelor cu handicap la mijloacele de transport, respectiv dotarea mijloacelor de transport cu dispozitive care să permită şi persoanelor cu handicap să utilizeze în mod egal transportul în comun. Cauzalitatea reprezintă o a doua faţetă a problemei de politică publică. O situaţie se poate transforma într-o problemă, dar care sunt cauzele care au generat situaţia respectivă? Multe probleme – criminalitatea, sărăcia, inflaţia şi poluarea aerului – au cauze multiple. Inflaţia, caracterizată de creşterea generalizată a preţurilor, măsurată de indicele preţurilor de consum, constituie o problemă de politică publică cu multiple cauze: subproducţia de bunuri şi servicii, cererea excesivă de bunuri şi servicii, prea mulţi bani în circulaţie, rezultatul inflaţiei psihologice (oamenii se aşteaptă ca preţurile să crească) etc. Pentru soluţionarea unei probleme, cauzele sunt cele care trebuie vizate, nu doar manifestările (simptomele) acestora, însă în multe situaţii, cauzele principale nu sunt uşor de identificat ori de diagnosticat. Identificarea cauzelor unei probleme şi negocierea unui compromis asupra lor constituie o sarcină nu tocmai uşoară pentru cei ce elaborează politica publică (policy-makers), definirea problemei transformându-se astfel într-o problemă de sine stătătoare. Natura şi scopul multor probleme de politică publică sunt dificil de formulat datorită caracterului lor difuz ori “invizibil”. Pentru că măsurarea este adeseori inadecvată, cei însărcinaţi cu elaborarea politicilor publice nu dispun de o evaluare corectă a situaţiei de fapt şi se află în imposibilitatea de a propune soluţii adecvate sau chiar de a întreprinde orice acţiune guvernamentală pentru soluţionarea problemei. Acestor inexactităţi în măsurare li se adaugă şi slaba înţelegere a cauzelor fenomenului. Alte probleme dificil de cuantificat sunt: violenţele împotriva copiilor, imigraţia ilegală, evaziunea fiscală etc. Un alt aspect al problemelor de politică publică se referă la capacitatea acestora de a fi uşor de controlat/influenţat, unele probleme implicând mult mai multe schimbări comportamentale decât altele. Controlul asupra problemelor este condiţionat şi de caracterul tangibil sau intangibil al acestora. Probleme precum penuria de locuri de muncă, managementul defectuos al proiectelor pot fi soluţionate mult mai uşor prin creşterea resurselor şi a stimulentelor de care oamenii sau agenţiile dispun. Alte probleme, cum ar fi rasismul, abilităţi profesionale inadecvate sunt intangibile, implicând valori. Obiectul studiului nostru îl constituie problemele publice. Care sunt acele caracteristici care disting o problemă publică de una privată? În general, sunt considerate publice acele probleme care afectează un număr substanţial de mare de persoane, ale căror consecinţe sunt resimţite inclusiv de persoane care nu sunt implicate în mod direct. Problemele care


sunt limitate ca efect, număr de persoane afectate în mod direct, nu sunt de natură publică. Să presupunem că un cetăţean este nemulţumit de valoarea sumelor impozitate imputate sub legislaţia fiscală în vigoare. Atâta timp cât cetăţeanul respectiv va acţiona individual căutând să obţină de la organele fiscale o derogare de la lege în favoarea sa, discutăm despre o problemă personală. Declanşarea unei acţiuni de modificare a legislaţiei de către respectivul cetăţean împreună cu alte persoane afectate de aceeaşi problemă în mod direct sau indirect, transformă problema personală într-una publică.Măsura în care o situaţie sau o condiţie este percepută ca o problemă depinde nu numai de dimensiunea obiectivă a acesteia, ci, într-o mare măsură şi de cum se raportează oamenii la situaţia respectivă. O persoană bogată pentru care găsirea unui loc de muncă nu a constituit o problemă serioasă nu este ameninţată de o creştere a ratei şomajului, ba chiar o consideră necesară în vederea reducerii ratei inflaţiei. Un muncitor pentru care şomajul este o ameninţare va reacţiona negativ la o asemenea creştere. Percepţia unei persoane este influenţată de propriile experienţe, valori şi situaţii în care se află. Nu există un unic mijloc de definire a problemei, deşi multe persoane au păreri şi preferinţe faţă de o situaţie. De multe ori, formulările diferite ale unei probleme concurează pentru acceptarea publică. Dacă ceva anume reprezintă sau nu o problemă publică depinde de termenii în care a fost definită problema şi de acceptarea definiţiei propuse. În plus, termenii în care a fost definită şi cauzele care au generat-o au determinat promovarea acelor soluţii considerate adecvate.

II.3. Actori şi instituţii

Cine sunt cei implicaţi în procesul politicilor publice?

În funcţie de diversele teorii care explică politicile publice, încercând să explice felul cum funcţionează o societate umană, există mai multe împărţiri ale acestor „actori”.Astfel aceştia pot să fie indivizii, luaţi separat fiecare, sau grupuri: clase sociale, diverse grupuri sociale. Fiecare dintre aceştia au propriile lor interese, iar felul cum interacţionează, rezultatele eforturilor lor pentru realizarea acestor interese, sunt reglate de factori instituţionali, de regulile care guvernează procesul politic.

Nu întreaga societate este în egală măsură implicată în procesul de decizie. Politicile publice sunt realizate de către subsistemele politicilor, care sunt alcătuite din toţi actorii care au legătură cu o anumită problemă publică.

Termenul de actor include atât actorii din cadrul statului (ministere, comisii, agenţii descentralizate, etc.), cât şi pe cei din cadrul societăţii (sindicate, ONG – uri, grupuri de presiune, etc.), implicaţi direct sau marginal în procesul politicilor publice. O abordare susţine că cei care participă direct în procesul politicilor publice pot fi consideraţi ca membrii ai unei reţele a politicii respective, în timp ce actorii implicaţi doar marginal pot fi consideraţi ca făcând parte dintr-o mai largă comunitate a politicii publice respective. Subsistemele sunt forumuri în care aceşti actori discută problemele publice, negociază şi încearcă să ajungă la soluţii cât mai bune pentru interesele lor.


Instituţiile sunt regulile care ghidează comportamentul actorilor aflaţi în urmărirea interesului propriu. În sens restrâns, pot fi definite ca structurile şi organizarea statului, a societăţii şi a sistemului internaţional. Putem să dăm câteva caracteristici formale de organizare: tipul de apartenenţă al membrilor la instituţia respectivă, regulile şi procedurile de operare, dar şi principiile, normele şi valorile care definesc instituţiile, ultimele fiind considerate caracteristici informale.

După cum s-a putut vedea, actorii pot să fie indivizi sau grupuri. În mare, datorită varietăţii imense a acestora, îi putem grupa în cinci mari categorii de actori: oficialii aleşi, oficialii numiţi (funcţionarii publici), grupurile de interese, organizaţiile de cercetare şi mass media. Primele două categorii se regăsesc în structurile statului, în timp ce ultimele trei în cele ale societăţii, împreună formând elementele principale din care apar membrii unui subsistem specific de politică publică. Nu trebuie însă pierdut din vedere faptul că aceste grupuri sunt doar aproximări: ele nu sunt omogene, indivizii care le compun sunt diferiţi şi pot avea interese diferite. Deşi această simplificare prin care privim un ansamblu de indivizi drept un actor unic poate uşura efortul nostru de a înţelege modul de desfăşurare a procesului politic, ea rămâne o simplificare. Modelarea mai apropiată de realitate a acestui proces ne cere să luăm în considerare în analiza noastră interesele individuale.

Oficialii aleşi

Oficialii aleşi (politicienii) care participă la procesul politicilor publice pot să fie împărţiţi în două categorii mari: executivul şi legislativul.

ExecutivulExecutivul, cabinetul sau guvernul la nivel naţional, este unul din jucătorii cheie din subsistemele politicilor publice. Rolul său central derivă din autoritatea sa, conferită de constituţie, de a administra ţara. Deşi există şi alţi actori care sunt implicaţi în proces, autoritatea de a face şi de a implementa politici este a executivului. În sistemele politice parlamentare (Marea Britanie, Germania, Japonia), atâta vreme cât guvernul se sprijină pe o majoritate parlamentară este de puţine ori controlat. În cadrul sistemelor prezidenţiale (Statele Unite) deşi executivul trebuie de multe ori să convingă adunările legislative pentru ca acestea să-i aprobe măsurile, există întotdeauna o zonă mare de acţiune pe care legislativul nu o poate controla.Alături de prerogativa constituţională, executivul posedă o sumă de alte resurse care îi întăresc poziţia: controlul asupra informaţiilor, controlul resurselor fiscale, acces preferenţial în mass media, un aparat birocratic la dispoziţia sa. Prin aceste resurse poate să îşi manifeste controlul sau influenţa asupra unor actori din cadrul societăţii, cum sunt grupurile de presiune sau sindicatele. În multe ţări, executivul poate controla priorităţile legislative şi adoptarea legilor.

LegislativulÎn sistemele parlamentare sarcina dată de electorat legislativului este de a supraveghea acţiunile executivului, sarcină care îi permite să influenţeze politicile respective. Tot cu


ajutorul legislativului se pot introduce o serie de probleme publice în agenda guvernului. Un instrument eficient de control este aprobarea bugetului, deşi dacă executivul se bucură de sprijinul majorităţii parlamentare, acest instrument poate fi inoperabil.

Separaţia executiv/legislativ nu se regăseşte doar la nivelul administraţiei centrale, ci şi în administraţia locală. Deşi diferenţa de resurse politice nu este poate tot atât de marcantă, şi aici executivul este actorul principal.

Funcţionarii publici

Oficialii numiţi au ca sarcină sprijinirea executivului în îndeplinirea sarcinilor sale, însă, în realitate, ei pot să joace un rol cheie în procesul politic. Multe din funcţiile de luare a deciziilor şi de implementare au fost preluate de aceşti funcţionari de la executiv.

Grupurile de interese

Un rol important în procesul politicilor publice este jucat de către grupurile de presiune. Una dintre cele mai importante resurse ale acestora este cunoaşterea, sau mai precis, acele informaţii care s-ar putea să fie mai puţin sau deloc la îndemâna altor actori. De cele mai multe ori, membrii unui asemenea grup cunosc în detaliu ce se întâmplă în domeniul lor de interes. Şi pentru că procesul politicilor publice este unul care rulează şi procesează foarte multă informaţie, este de aşteptat ca cei care deţin această informaţie să joace un rol important.

Alte resurse deţinute de grupurile de interes sau de presiune sunt de tip politic şi organizaţional. De multe ori, aceste grupuri contribuie financiar în campaniile partidelor sau candidaţilor care ajung la putere.În funcţie de resursele lor organizaţionale, impactul asupra formulării şi implementării politicilor publice variază considerabil. Prima diferenţă este introdusă de numărul membrilor– cu cât numărul membrilor este mai mare, cu atât ne aşteptăm ca organizaţia să aibă o influenţă mai mare asupra deciziilor administraţiei. Pe de altă parte, grupurile care au interese similare se pot asocia, putând avea mai multă putere decât dacă ar acţiona individual. În al treilea rând, grupurile care dispun de resurse financiare mai bogate îşi permit să angajeze profesionişti şi să contribuie în campaniile partidelor. De cele mai multe ori, diferenţele dintre resursele financiare au o importanţă deosebită.

Organizaţiile de cercetare

O altă categorie importantă de actori din cadrul societăţii sunt organizaţiile de cercetare care pot fi localizate în cadrul universităţilor sau a think tank – urilor.

Un „think tank” poate fi definit ca o organizaţie independentă angajată în cercetare multi-disciplinară cu scopul de a influenţa politicile publice. Cercetările lor oferă, de obicei, soluţii practice la multe din problemele publice sau caută argumente, dovezi pentru sprijinul unor poziţii. Faptul că cercetările lor au o finalitate practică şi practicarea


partizanatului imediat deosebesc fundamental aceste organizaţii de centrele de cercetare din cadrul universităţilor.

Mass mediaRolul presei în cadrul politicilor publice este unul controversat, opiniile variind de la a-i acorda un rol esenţial până la unul marginal. Ceea ce este sigur însă este că presa constituie legătura primordială dintre stat şi societate, poziţie care îi permite influenţarea agendei administraţiei şi a opiniei publice.Rolul presei în cadrul politicilor publice rezidă în faptul că, semnalând probleme, aceasta combină rolul reporterului (pasiv, care relatează şi descrie o problemă) cu cel al unui analist (activ, care analizează şi oferă soluţii pentru o problemă). Tot de aici rezultă o altă caracterisitică: semnalarea şi introducerea anumitor probleme publice în cadrul agendei administraţiei.

II.4. Tipologia politicilor publice

Toate nivelurile de guvernare – central şi local – se implică din ce în ce mai activ în promovarea de politici publice. În fiecare an, adevărate volume de legi şi ordonanţe sunt adoptate de organismele legislative federale, statale şi locale, ele fiind dublate de o cantitate semnificativă de regulamente emise de agenţiile administrative în baza mandatelor legislative. Politicile publice s-au dezvoltat atât în ariile tradiţionale de intervenţie guvernamentală – cum ar fi politica externă, transporturile, educaţia, protecţia socială, respectul legii, reglementarea relaţiilor comerciale şi de muncă, relaţiile internaţionale – cât şi în domenii precum stabilitatea economică, protecţia mediului înconjurător, egalitatea de şanse, îngrijirea medicală, energia nucleară şi protecţia consumatorilor, până acum 20-30 de ani puţin reglementate. Secţiunea de faţă sintetizează o serie de tipologii dezvoltate de-a lungul anilor de către analiştii politici şi alţi academici, în detrimentul schemelor de clasificare tradiţionale (cum ar fi de exemplu, clasificarea după domeniul de activitate, instituţii ori cronologică). Demersul următor oferă cititorului o imagine asupra scopului, diversităţii şi obiectivelor variate ale politicilor publice.

POLITICI PUBLICE PROCEDURALE ŞI SUBSTANTIVE

Politicile publice substantive încorporează ceea ce Guvernul urmăreşte să facă în domenii precum construcţia de autostrăzi, plata beneficiilor sociale, interzicerea vânzării en-gross a alcoolului etc. Politicile de tip substantiv conferă în mod direct beneficiarilor avantaje şi dezavantaje, beneficii şi costuri. Politicile procedurale fac referire, în schimb, la actorii şi modalităţile prin care un obiectiv/scop/lucru este realizat. Definite astfel, în categoria politicilor de tip procedural se includ legile de constituire şi funcţionare a agenţiilor administrative, legile prin care sunt definite atribuţiile şi jurisdicţia diferitelor agenţii, procedurile instituite pentru derularea propriilor programe, precum şi controlul operaţiilor exercitate de ele. Politicile de tip procedural pot avea însă consecinţe substanţiale – modul în care un obiectiv/scop/acţiune este realizat şi instituţia abilitată în acest scop determină în ultimă instanţă rezultatul final. Frecvent, aspectele procedurale sunt utilizate pentru a întârzia


sau amâna adoptarea unor politici publice substanţiale. Acţiunile unei agenţii pot fi contestate invocându-se nerespectarea procedurilor legale, când în realitate opoziţia este îndreptată împotriva acţiunii ca atare.

POLITICI PUBLICE DISTRIBUTIVE, REGULATORII, AUTO-REGULATORII ŞI REDISTRIBUTIVE

Impactul politicilor publice şi relaţiile dintre cei implicaţi în formularea de politici publice determină această clasificare. Politicile distributive implică alocarea de resurse şi servicii către diferite segmente ale populaţiei – persoane, grupuri, corporaţii şi comunităţi. Unele politici de tip distributiv acordă beneficii doar unui număr restrâns de beneficiari. Alte politici se adresează unui număr mare de persoane cum este cazul programelor de subsidii agricole, programelor educaţionale gratuite etc.Politicile de tip distributiv implică de regulă utilizarea fondurilor publice în favoarea grupurilor, comunităţilor şi ramurilor industriale. Potenţialii beneficiari nu concurează în mod direct, după cum beneficiile atribuite nu constituie costuri directe pentru un grup anume.Politica privind conservarea habitatului porturilor şi râurilor este dată drept exemplu clasic de politică distributivă, văzută însă de unii analişti sub forma unor „decizii individualizate şi care doar prin acumulare pot fi calificate drept politică publică” (Theodore J. Lowi)16. Politicile regulatorii restricţionează ori limitează comportamentul indivizilor sau grupurilor, reducând astfel libertatea de acţiune a subiecţilor (de exemplu, bancheri, comercianţi, etc.). În acest sens, ele diferă de politicile distributive care tind să mărească libertatea de acţiune a grupurilor sau persoanelor beneficiare.Formarea politicilor regulatorii este rezultatul conflictului dintre două grupuri sau coaliţii de grupuri, una din părţi urmărind să instituie o formă de control asupra celeilalte care va rezista, argumentând fie că orice formă de control nu este necesară, fie că instrumentele de control nu sunt adecvate. Politicile regulatorii delimitează clar câştigătorii de perdanţi, deşi cei care câştigă obţin mai puţin decât şi-au dorit iniţial.Politicile regulatorii variază şi în conţinut. Pe de-o parte, unele stabilesc reguli generale de comportament, cum este cazul legislaţiei comerciale în care sunt definite atât acţiunile legale, cât şi cele ilegale. Pe de altă parte, alte politici regulatorii insistă pe detalii, de exemplu legile privind utilităţile publice reglementează expres standardele de furnizare, condiţiile de autorizare, aspecte financiare, tarifele ce pot fi practicate.Politicile regulatorii variază în conţinut chiar în cadrul aceleiaşi politici, politica privind protecţia consumatorilor fiind relevantă în acest sens. Unele legi controlează accesul produselor pe piaţă, interzicând comercializarea acelor produse care nu respectă standardele în domeniu. Alte legi conferă consumatorului dreptul de a fi informat asupra produselor comercializate.Unele politici regulatorii, cum sunt politicile privind audiovizualul, sunt implementate în baza unor decizii care conferă drepturi unor actori, în timp ce altor actori li se neagă aceleaşi drepturi.

16 Lowi, Theodore J..1969.”The End of Liberalism:Ideology, Policy,and the Crisis of Public Authoritz”.New York.Holmes and Meier.


Politicile auto-regulatorii sunt asemănătoare cu politicile regulatorii în sensul că şi ele restricţionează sau controlează un grup ori aspecte particulare. Spre deosebire de politicile regulatorii, politicile auto-regulatorii sunt promovate direct de grupurile de beneficiari, ca modalitate de protecţie a intereselor membrilor lor. Ca regulă, un grup profesional sau ocupaţional17 militează pentru adoptarea regulilor de autorizare de către legislativ. Rezultatul se traduce prin adoptarea legii/legilor care reglementează exercitarea unei profesii ori ocupaţii şi condiţiile în care se poate profesa. Implementarea acestor legi este încredinţată unui comitet format din membri ai grupului de beneficiari. În timp, accesul la o profesie autorizată poate fi înăsprit, iar tarifele percepute pentru serviciile sale specializate mărite. Politicile redistributive implică transferul de avere, venit, proprietate sau drepturi între grupuri ori segmente ale populaţiei ca urmare a acţiunii concertate a guvernului. “ Scopul acestei politici nu este utilizarea proprietăţii, ci proprietatea în sine, nu egalitatea tratamentului, ci egalitatea posesiei”. Schema uzuală în politicile redistributive implică transferul de resurse de la cei ce au la cei ce nu au, însă acest flux poate fi inversat. Politicile redistributive sunt greu de adoptat deoarece implică realocarea de resurse financiare, de drepturi şi de putere. Cei ce deţin atât puterea financiară, cât şi pe cea politică dispun de suficiente mijloace pentru a limita acest tip de politici publice.

POLITICI PUBLICE SIMBOLICE ŞI MATERIALISTE

În funcţie de beneficiile acordate, politicile publice se clasifică în politici materiale şi simbolice. Politicile de tip materialist fie oferă beneficiarilor resurse tangibile ori puteri substanţiale, fie dezavantajează net pe cei afectaţi negativ. Politicile simbolice nu au nici un impact în termeni materiali, neconferind nici avantaje, nici dezavantaje. Mai degrabă, ele apelează la valori preţuite de oameni cum ar fi pacea, patriotismul şi justiţia socială. Câteodată politici publice cu o puternică conotaţie simbolică pot avea importante consecinţe practice. Majoritatea politicilor nu sunt în totalitate simbolice ori materialiste. Aceste două categorii – simbolice şi materialiste – pot reprezenta două extreme ale unei scale la care se raportează diferitele politici. Politicile publice ostentativ materialiste pot fi transformate în politici publice simbolice în urma acţiunii administrative sau incapacităţii legislativului de a finanţa politica publică în cauză. Pe de altă parte, politicile publice pot transforma caracterul iniţial simbolic în unul materialist.

POLITICI PUBLICE CARE AU CA OBIECT BUNURI PUBLICE SAU BUNURI PARTICULARE

Politicile publice implică şi furnizarea de „bunuri” publice/colective (indivizibile) sau „bunuri” private (divizibile). Bunurile publice sunt de asemenea natură încât furnizarea lor către o singură persoană determină automat furnizarea către toţi. Un exemplu clasic de bun public îl constituie apărarea naţională: nu poate fi furnizată doar unor cetăţeni în timp ce alţii sunt excluşi. Apărarea naţională ca bun public trebuie furnizată de către guvern şi 17 de exemplu, avocaţi, medici, farmacişti, ingineri etc.


finanţată prin taxe în condiţiile în care nici o persoană raţională nu va contribui voluntar la finanţarea ei, preferând să lase pe alţii să acopere costurile18. Aerul curat, siguranţa publică, controlul circulaţiei sunt alte exemple de „bunuri” publice. „Bunurile” private pot fi divizate şi achiziţionate sau utilizate contra cost de fiecare utilizator ori beneficiar şi sunt disponibile pe piaţă. Multe bunuri „sociale” furnizate de guvern (de exemplu, colectarea resturilor menajere, serviciile poştale, serviciile medicale, muzeele, locuinţele sociale şi parcurile naţionale) au caracteristicile unor „bunuri” publice. Dacă asemenea „bunuri” care în teorie pot fi furnizate şi de piaţă, sunt sau nu furnizate de guvern este rezultatul unei decizii politice influenţate la rândul ei de tradiţie, accepţiunea privind funcţiile guvernului, dorinţa beneficiarilor sau utilizatorilor de a transfera o parte din costuri către alţii. Există tendinţa de a transforma din ce în ce mai multe „bunuri” private în „bunuri” publice sociale, deşi s-a argumentat că obiectul politicii publice nu poate fi reprezentat decât de bunurile publice. Mulţi consideră sănătatea, şomajul, poluarea mediului înconjurător, accidentele industriale drept probleme publice, nu individuale care afectează întreaga populaţie şi, de aici nevoia pentru/de bunuri publice finanţate de întreaga societate.

II.5. Modele teoretice de analiză a politicilor publice

Studiul politicilor publice ne oferă o înţelegere a cauzelor şi consecinţelor deciziilor de politică publică şi îmbogăţeşte astfel cunoaşterea noastră asupra societăţii. Studiile de politici publice ne ajută să înţelegem mai bine legăturile dintre condiţiile sociale şi cele economice într-o societate dată, răspunsul pe care sistemul politic îl aduce acestor condiţii, efectele (dacă există) pe care activităţile guvernamentale le au asupra acestor condiţii. Studiile de politici publice încorporează idei şi metode din sociologie, economie, antropologie şi psihologie, istorie, ştiinţe juridice şi ştinţe politice. O altă zonă interesantă a studiului politicilor publice ne conduce către analizele profesionale de politici publice realizate pentru a întelege cauzele şi consecinţele deciziilor de politică publică. Aceste analize au o dimensiune practică şi normativă foarte puternică, reprezentând o aplicare concretă a ştiinţelor sociale la rezolvarea unor probleme sociale concrete. Cunoaşterea factuală a realităţilor sociale reprezintă baza pentru diagnosticarea stării societăţii. Orice societate îşi propune anumite scopuri, iar studiul politicilor publice poate ajuta la realizarea acestora prin formularea unor studii profesionale de tipul « dacă…atunci », permiţând monitorizarea mai bună între ceea ce ne-am propus şi mijloacele utilizate pentru atingerea scopurilor. Studiile de politici publice au şi un rol foarte important în « alimentarea » discuţiilor politice cu informaţii structurate. Exercitarea acestui rol de către comunitatea ştiinţifică conduce la dezvoltarea nivelului de informare a cetăţenilor pe teme de interes public şi aflate în dezbatere publică (sau vizând dezbaterea publică), îmbunătăţeşte calitatea dezbaterii pe teme de politică publică prin structurarea pe baze factuale, analizate ştiinţific a unor opţiuni de decizie politică, ridică nivelul (calitatea) dezbaterii politice în legătură cu « politicile corecte » care trebuie adoptate pentru a duce la îndeplinire

18 Comportamentul blatistului


« scopurile corecte » negociate şi stabilite politic. După cum spunea un Thomas Dye : « Cunoaşterea e preferabilă ignoranţei chiar şi în politică »19. Toate elementele menţionate mai sus nu trebuie să ne conducă la ideea că analiştii de politici publice se substituie cumva factorilor de decizie politică. Rolul analistului de politică publică este acela de a asista (ajuta) la luarea unei decizii politice informate, rolul său limitându-se la acela de analiză şi consiliere. Analistul de politici publice explică cauzele şi consecinţele diverselor acţiuni de politică guvernamentală şi nu prescriu tipuri de decizie. A analiza acţiunile factorilor de decizie guvernamentală şi consecinţele acestor acţiuni asupra mediului social nu echivalează cu a prescrie ceea ce trebuie să facă aceşti factori de decizie. Studiile de politici publice au din definiţie o valoare practică. În primul rând, studiile de politici publice pot să ofere descrieri ale acţiunii guvernamentale în diverse zone de politică sectorială (politică socială, protecţia mediului, sănătate, politică fiscală, apărare etc). Aceste studii ne oferă o bază factuală de informaţie indispensabilă pentru orice efort realist şi coerent de gestiune a unei societăţi. Nu mai puţin, studiile de politică publică ne ajută să interogăm cauzele, factorii determinanţi în stucturarea politicilor publice. Putem înţelege de ce o anumită politică publică are un anume profil şi nu altul. Putem înţelege de ce guvernele iau anumite decizii în contexte specifice. Putem să ne interogăm asupra efectelor pe care politici instituţionale, procese şi comportamente le au asupra politicilor publice. Altfel spus, putem să studiem cauzele politicilor publice, politicile fiind considerate variabile dependente iar factorii politici, sociali, culturali reprezentând variabilele independente.Studiile de politici publice ne oferă informaţii şi despre consecinţele, impactul deciziilor de politică publică asupra societăţii (sau comunităţii vizate). Aici avem de-a face cu o zonă foarte specializată a studiilor de politică publică, aceea a evaluării de politici publice. Putem vedea dacă deciziile de politică publică au generat sau nu o schimbare în condiţia iniţială a grupului ţintă, dacă această schimbare este cea intenţionată sau nu. Putem analiza dacă deciziile de politică publică au antrenat schimbări la nivelul instituţiilor publice, celor politice sau procesului politic în general. Altfel spus, în momentul în care studiem consecinţele sau impactul deciziilor de politică publică, politicile publice devin variabilă independentă iar determinanţii sociali, politici, economici sau culturali variabilele dependente.Având în vedere complexitatea procesului de realizare a politicilor publice, care implică o multitudine de actori şi puncte de vedere, o cantitate substanţială de informaţii statistice, juridice, istorice etc, avem nevoie de modele analitice prin care să simplificăm acest proces facilitând astfel înţelegerea realităţii sociale. Prezentăm în continuare diverse modele de analiză a politicilor publice trecute prin filtrul a diverse « lentile teoretice ». Fiecare dintre ele oferă un cadru conceptual de înţelegere şi analiză a politicilor publice, un model de raportare la realitatea complexă a procesului de realizare a politicilor publice.Un model este un mod simplificat de reprezentare a unor aspecte din lumea reală. Modelele pe care le utilizăm în studierea politicilor publice sunt modele conceptuale. Aceste modele încearcă să :- simplifice şi să clarifice gândirea noastră despre politică şi politici publice;- identifice aspecte importante ale problemelor puse de politicile publice;19 Dye, Thomas R.”Understanding Public Policy” 1998, Prentice-Hall


- ne ajută să comunicăm concentrându-ne pe aspectele esenţiale ale vieţii politice;- direcţionează eforturile de înţelegere a politicilor publice sugerând ceea ce este important şi ceea ce nu este important;- sugerează explicaţii pentru politicile publice şi le prezice consecinţele.

Selecţia modelelor de analiză a politicilor publice

Fiecare dintre modelele de analiză a politicilor publice identifică un model conceptual care poate fi găsit în teoria politică, teoria economică sau în sociologie. Nici unul dintre ele nu a fost special conceput pentru a studia politicile publice, dar fiecare oferă un mod individual de a reflecta asupra politicilor publice şi chiar sugerează aspecte legate de cauzele şi consecinţele politicilor publice.Aceste modele nu se află în competiţie, în sensul că nu putem spune că unul este mai bun decât altul. Fiecare oferă o altă perspectivă asupra vieţii politice şi fiecare ne ajută să înţelegem diverse aspecte legate de politicile publice.

Instituţionalism/etatism:

Sub această denumire vom grupa teoriile care explică alegerea alternativelor de politică publică în contextul decizional instituţionalizat al statului.Principala unitate de analiză o reprezintă factorul de decizie sau organizaţia responsabilă cu luarea deciziei. Constrângerile ce derivă din contexte sociale sunt mult mai slabe în explicarea compatibilităţilor şi incompatibilităţilor factorilor de decizie. Explicaţiile centrate pe rolul statului indică faptul că orice schimbare în politica publică este mai bine înţeleasă prin prisma percepţiilor şi interacţiunilor dintre factorii de decizie şi alţii într-un context organizaţional specific nivelului guvernamental. Când aceste orientări au în vedere influenţele sociale, ele tratează lobby-ul, politica grupurilor de presiune, opinia publică şi alegerile ca variabile care influenţează reacţia oficialităţilor în materie de politică publică. Originea schimbărilor în politica publică se afla în cadrul instituţiilor. Instituţiile guvernamentale au fost mult timp centrul interesului pentru ştiinta politică. În mod tradiţional, ştiinţa politică o definim ca şi studiul instituţiilor guvernamentale. Activităţile politice sunt centrate în jurul instituţiilor guvernamentale, iar politica publică este în mod autoritar determinată, implementată si întărită de către aceste instituţii.Relaţia dintre politica publică şi instituţiile guvernamentale este foarte strânsă. Instituţiile guvernamentale dau politicilor publice trei caracteristici distinctive. În primul rând, guvernul oferă legitimitate politicilor publice. Politicile guvernamentale reprezintă adesea obligaţii legale pentru cetăţeni. Şi alte tipuri de politici publice venind dinspre biserică, organizaţii profesionale, corporaţii etc sunt privite ca fiind foarte importante. Însă numai politicile guvernamentale implică obligaţii legale. În al doilea rând, politicile guvernamentale implică universalitate. Numai politicile guvernamentele se extind la toţi oamenii dintr-o societate. Politicile publice aparţinând altor grupuri pot să se extindă numai la o parte a societăţii. În al treilea rând, guvernul monopolizează forţa coercitivă într-o societate. Numai guvernul poate legitima privarea de libertate în cazul nerespectării unei politici publice. Sancţiunile care pot fi impuse de alte grupuri şi organizaţii sunt cu mult mai limitate.


Tradiţional, abordarea instituţională în ştiinţa politică nu dă prea multă atenţie legăturii dintre structura instituţiilor guvernamentale şi conţinutul politicilor publice. În schimb, studiile instituţionaliste descriu în detaliu instituţii guvernamentale dar fără o interogare sistematică privind impactul caracteristicilor instituţionale asupra outputului reprezentat de politicile publice. Aranjamentele constituţionale şi legale sunt descrise minuţios, dar legătura dintre aceste aranjamente şi politica publică rămâne în mod general superficial sau deloc explicată. Pentru a explica situaţiile de aparentă autonomie a statului în definirea problemelor publice şi dezvoltarea soluţiilor inerente, această perspectivă abordează rolul factorilor de decizie guvernamentali într-un context mai larg. În opoziţie cu modelul claselor sociale şi al grupurilor de interes, statul este separat de societate şi înzestrat cu interese pe care le urmăreşte sau depune toate diligenţele în acest scop. Printre interesele proprii statului pot fi enumerate şi obţinerea şi menţinerea unei poziţii hegemonice vis-a-vis de ceilalţi actori sociali, minimalizarea conflictelor sociale, dezvoltarea societăţii în accepţiunea elitelor politice reprezentând diferite regimuri, precum şi interesele particulare ale suporterilor unui regim în menţinerea puterii (Ex: Nordlinger 1987:3620; Stepan 197821; Skocpol 1985:1522). În orice moment aceste interese pot să corespundă sau nu cu interesele claselor sociale sau grupurilor. Statul astfel poate promova o politică publică care favorizează grupuri sociale, dar aceasta nu implică faptul că aceste grupuri îşi impun punctul de vedere asupra elitelor care au un rol în elaborarea politicilor publice (policy elite). Se poate întâmpla ca factorii de decizie să adopte independent o alternativă sau să fi fost supuşi unor presiuni pentru a adopta o politică publică particulară. Este clar că, din această perspectivă, nu este posibil să se determine cu certitudine cine iniţiază politica publică ori cine controlează acţiunea statului în raport cu beneficiarii politicii. La un moment dat, statul, urmărind propriul interes, poate adopta o politică publică care nu este benefică ori care poate dăuna intereselor grupurilor sociale influente. Probabilitatea acestui fapt este condiţionată în mare măsură de puterea şi autonomia statului, factori care variază de la un regim la altul şi în timp (Migdal 1987, 198823; Skocpol 198524). În consecinţă, statul este mai mult decât o arenă pe fundalul căreia se desfăşoară conflictul social sau un instrument de dominaţie utilizat de clasa socială ori alianţa de clase sociale dominantă. Este un actor influent şi de sine stătător. Prin urmare, se consideră că elitele politice nu sunt puternic constrânse de interese sociale şi că ele au capacitatea de a elabora diferite motivaţii pentru probleme diverse, precum şi strategii diferite pentru soluţionarea lor. În situaţii specifice, ele reflectă nu numai interesele statului, dar şi pe cele ale regimului.

20 Nordlinger, Eric A.1987 “Taking the State Seriously”. În volumul “Understanding Political Development”, editat de Myron Weiner şi Samuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and Co.21 Stepan, Alfred.1978.”The State and the Society”.Princeton University Press22 Skocpol, Theda.1985.”Bringing the State Back In: Strategies of anlysis in Current Research”În volumul “Bringing the State Back In” editat de Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer şi Theda Skocpol. Cambridge University Press.23 Migdal, Joel. 1987.”Strong States, Weak States: Power and Accomodation”. În volumul “Understanding Political Development” editat de Myron Weiner şi Samuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and Co Migdal, Joel.1988.”Strong Societies and Weak States: State-Society Relations and State Capabilities in the Third World”. Princeton University Press.24 idem


Într-o analiză a intereselor statale, Bennet şi Sharpe (1985:4425) explică modalitatea prin care statul îşi însuşeşte interese ce pot fi definite.

(1) orientarea iniţială fundamentează crearea statului în special în stabilirea bazelor sociale;

(2) această orientare este creată şi modificată pe măsură ce statul se confruntă cu noi probleme, inventează noi strategii şi îşi întăreşte capacitatea de a soluţiona problemele, deşi instituţionalizarea orientării iniţiale limitează percepţia unor probleme şi modul de soluţionare a lor;

(3) schimbări masive în cadrul personalului guvernamental generează o nouă orientare sau reformulări ale celei vechi.

Bennet şi Sharpe consideră că aceste „orientări încorporate” ale statului sunt „instituţionalizate prin ministere şi agenţii - în modul de diagnosticare şi soluţionare a problemelor şi în modul de distribuţie a responsabilităţilor personalului şi a resurselor”. În acest fel ministerele şi agenţiile care acţionează în numele statului conservă un grad mult mai mare de autonomie. Empiric, gradul de autonomie este determinat de relaţia pe de-o parte dintre stat şi interese sociale influente, iar pe de altă parte dintre primele două şi contextul internaţional, relaţii dezvoltate de-a lungul timpului. Statul şi prin extensie elitele politice luptă pentru autonomie în elaborarea şi implementarea politicilor publice fără a o dobândi. Modificarea indusă politicilor publice este explicată de circumstanţe diferite care contribuie la redefinirea problemelor şi soluţiilor inerente şi de tentativele de a atinge interesele globale ale statului care necesită noi iniţiative atunci când politica publică iniţială a generat consecinţe neanticipate ori de situaţii care modifică autonomia statului (Grindle 198026).În modelul intereselor proprii statului reformele instituţionale şi ale politicilor publice sunt rezultatul interacţiunii dintre tentativele celor care elaborează politica publică de a răspunde la problemele publice (policy-makers) şi constrângerile de natură politică, socială, economică şi de experienţa în politica publică. Modelul constituie însă un mijloc de măsurare a activismului liderilor politici şi a celor care elaborează politica publică (policy-makers) în determinarea rezultatelor politicii publice şi în ceea ce priveşte atingerea obiectivelor naţionale de dezvoltare. Prezintă importanţă în contextul ţărilor în curs de dezvoltare unde statul are frecvent iniţiativa în definirea scopurilor generale şi orientarea societăţii. Noţiunea de „orientări încorporate” justifică tendinţele unor state de a urmări consecvent un anumit plan de acţiune. Acest model demonstrează că elitele politice joacă un rol activ în promovarea unor teorii ale dezvoltării în încercare lor de a crea alianţe, legiferând măsuri reformiste şi dând naştere unor noi elite birocratice. În acelaşi timp, foarte mult din cercetarea academică realizată în acest cadru teoretic până în prezent rămâne ruptă de realitate, întocmai ca şi modelul analitic al claselor sociale. De asemenea, deşi acţiunile celor care elaborează politicile publice pot fi înţelese prin intermediul acestui model, abordarea nu convinge în ceea ce priveşte modalitatea de însuşire de către elitele politice a unor preferinţe particulare.

25 Bennet, Douglas C. şi Kenneth E. Sharpe.1985.”Transnational Corporations versus the State: The Political Economy of the Mexican Auto Industry”. Princeton University Press.26 Grindle, Merilee S.1980.”Politics and Policy Implementation in the Third World.” Princeton University Press.


În ciuda îngustimii de focus din analiza instituţională trebuie să vedem şi aspectele productive ale acestui model. Instituţiile guvernamentale structurează modele de comportament pentru individ şi grupuri. Prin « structurează » înţelegem faptul că aceste modele de comportament tind să dureze în timp. Aceste modele stabile de comportament ale individului şi grupurilor pot să afecteze conţinutul politicilor publice. Instituţiile pot să fie astfel structurate încât să faciliteze anumite rezultate de politică publică şi/sau să obstrucţioneze altele. Pot să ofere avantaje unor anumite grupuri şi să le dezavantajeze pe altele. Pe scurt, structura instituţiilor guvernamentale poate fi foarte importantă pentru consecinţele de politică publică.Abordarea institutionalistă nu trebuie neapărat să fie văzută ca simplistă şi descriptivă. Putem să ne întrebăm asupra relaţiilor care există între aranjamentele instituţionale şi conţinutul politicilor publice, putem să investigăm aceste relaţii într-un mod comparativ şi sistematic. Este important să reţinem faptul că impactul aranjamentelor instituţionale asupra politicilor publice reprezintă o chestiune empirică care merită investigată. Frecvent reformatori entuziaşti au considerat că o schimbare într-o structură instituţională va aduce de la sine schimbări în politica publică, fără a mai investiga adevărata relaţie dintre structura instituţională şi politicile publice. Astfel se poate uşor cădea într-o capcană , asumând în mod necesar faptul că o schimbare instituţională va aduce schimbări în politicile publice. Trebuie să analizăm cu atenţie impactul structurii asupra politicilor publice. S-ar putea să descoperim faptul că atât structura cât şi politicile publice sunt în mod larg determinate de forţe sociale şi economice, şi atunci « jocul » legat de schimbarea instituţională va avea un impact foarte mic asupra politicilor publice (în condiţiile în care forţele determinante rămân aceleaşi).

Modelul procesual: Analiza secvenţială – analizează procesul de realizare a politicilor publice propunând o împărţire în secvenţe (paşi) a ciclului de realizare a politicilor publice. Fiecare secvenţă este distinctă din punct de vedere temporal şi funcţional, ea fiind analizată separat în cadrul acestui model.Unul dintre scopurile acestui efort de investigaţie este de a releva modelele « proceselor » politice. În acest sens s-a încercat o grupare a diverselor activităţi în funcţie de relaţia lor cu politica publică. Rezultatul constă în configurarea unei secvenţe de procese specifice politicilor publice:

Identificarea problemei Cererea expresă de acţiune guvernamentalăStabilirea agendei (captarea atenţiei factorilor de decizie asupra unor probleme specifice)

Decizia asupra problemelor care se vor regăsi pe agendă

Formularea de propuneri de politică publică Dezvoltarea de propuneri pentru a rezolva probleme specifice

Legitimarea deciziilor de politică publică Selectarea unei propuneriConstrucţia suportului politic pentru susţinerea propunerii respectiveAdoptarea propunerii prin act legislativ

Implementarea de politici publice Organizarea administraţiei


Stabilirea ofertei de serviciiStabilirea resurselor financiare prin taxe sau alte mijloace

Evaluarea de politici publice Studierea programelor Raportarea de outputuri pentru programele guvernamentaleEvaluarea de impactSugerarea de metode de îmbunătăţire sau ajustări ale procesului de politici publice

Altfel spus, procesul de realizare a politicilor publice este văzut ca o serie de activităţi politice. Acest tip de analiză permite studierea modului în care se iau deciziile sau a modului în care trebuie ele luate. Dar nu permite dezvoltarea unei discuţii asupra substanţei politicilor publice (cine ce primeşte şi de ce). Deci nu se studiază conţinutul politicilor publice, ci doar procesul de constituire al politicilor publice.În ciuda îngustimii de analiză concentrată doar pe studierea politicilor publice ca şi proces, acest model ne ajută să înţelegem diversele activităţi implicate. Trebuie să reţinem faptul că realizarea de politici publice implică stabilirea de agendă (atragerea atenţiei din partea actorilor cu putere de decizie), formularea de propuneri (selectarea opţiunilor de politică publică), legitimare de politică publică (dezvoltarea suportului politic), implementarea de politică publică (crearea administraţiilor, cheltuirea fondurilor, întărirea legislaţiei) şi evaluarea de politică publică (analiza modului în care politica publică şi-a atins obiectivele, stabilirea de corecţii)27.Desigur, există o relaţie între modul în care politicile publice au fost făcute şi conţinutul acestora şi vice versa. Aceasta este o problemă care merită atenţie. Dar, aşa cum am arătat şi în prezentarea modelului instituţionalist, trebuie evitată capcana asumării faptului că o schimbare în procesul de realizare a politicilor publice va aduce întotdeauna schimbări în conţinutul politicilor publice. Este foarte posibil ca anume constrângeri de ordin social, economic, tehnologic să determine ca schimbările de proces (proces închis sau deschis, competitiv sau necompetitiv, pluralist sau elitist) să aibă doar o importanţă minoră asupra conţinutului politicilor publice.

27 Dupa Dye, Thomas R.1998.”Understanding Public Policy.” Prentice-Hall Inc.

Formulare de propuneri

Stabilirea agendei

Implementare

Evaluare

Identificarea problemei

Legitimarea propunerilor


Teoria grupurilor:

Teoria grupurilor presupune faptul că interacţiunea dintre grupuri este elementul esenţial în politică. Indivizii cu interese comune se reunesc în grupuri formale sau informale pentru a exercita mai eficient presiuni asupra guvernului în vederea satisfacerii intereselor individuale şi de grup. Indivizii sunt importanţi în politică numai dacă acţionează ca parte sau în numele unui grup de interes. Grupurile devin un fel de punte între individ şi guvern. Iar politica este lupta dintre grupuri pentru a influenţa politicile publice. Sarcina sistemului politic este de a organiza grupurile de conflict (1) stabilind o serie de reguli ale jocului, (2) aranjând compromisuri şi echilibrând interese, (3) întărind prin lege compromisurile stabilite şi aplicarea acestor compromisuri.Conform teoriei grupurilor, politicile publice reprezintă echilibrul atins la un moment dat în această luptă perpetuă a grupurilor. Acest echilibru este influenţat de importanţa relativă a unor anumite grupuri de interes. Schimbările în această importanţă relativă conduc la schimbări în profilul de politică publică.Influenţa grupurilor este dată de către numărul lor, bogăţie, tărie organizaţională, conducere, acces la cei ce iau decizii şi coeziune internă.Teoria grupurilor descrie orice activitate politică în termenii luptei între grupuri. Cei ce elaborează politici publice apar ca fiind în permanenţă constrânşi să facă faţă constângerilor venind dinspre diferite grupuri. Întregul sistem politic este coagulat de către echilibrul dintre câteva forţe. În primul rând avem grupurile latente. Aceste grupuri nu sunt întotdeauna vizibile, dar pot fi activate de către un alt grup organizat şi împreună pot distruge starea de echilibru relativ al sistemului.În al doilea rând avem întrepătrunderea de membership. Fiecare individ este membru în mai multe grupuri. Valorile la care aderă individul se regăsesc simultan în toate grupurile la care el aderă.În al treilea rând, echilibrul ce rezultă din competiţia dintre grupuri ajută la echilibrarea sistemului în ansamblu. Nici un grup nu reprezintă majoritatea. Puterea fiecărui grup este controlată şi echilibrată de puterea altor grupuri concurente.

Teoria elitelor:

Politica publică poate fi analizată şi ca preferinţă şi expresie a valorilor unei elite guvernamentale. Deşi se spune adesea că politicile publice reflectă cererea publicului, acest lucru poate fi considerat mai degrabă un mit. Teoria elitelor sugerează faptul că masele sunt apatice şi prost informate. Elitele modelează opiniile şi problemele de politică publică, mai degrabă decât masele influenţează elitele. Politicile publice coboară dinspre elite spre mase şi nu invers.Prezumţiile teoriei elitelor sunt următoarele:- societatea este divizată între cei puţini care deţin puterea şi cei mulţi care sunt lipsiţi de putere. Numai un mic număr de persoane deţin puterea de a aloca valori pentru societate. Masele nu decid în materie de politică publică ;


- cei puţini care guvernează nu sunt tipici pentru caracteristicile maselor. În general ei fac parte din grupurile privilegiate socio-economic ale societăţii;- deplasarea nonelitelor către poziţiile elitelor trebuie să se facă continuu şi lent pentru a păstra stabilitatea sistemului şi a evita revoluţiile. Numai nonelitele care acceptă consensul de bază al elitelor pot fi admise în cercurile guvernamentale ;- elitele împărtăşesc consensul asupra unor valori fundamentale esenţiale pentru prezervarea sistemului ;- politicile publice nu reflectă cererile maselor ci, mai degrabă, preferinţele şi valorile elitelor. Din acest motiv schimbările în politicile publice sunt mai degrabă incrementale decât revoluţionare;- elitele active sunt prea puţin subiect al influenţei din partea maselor apatice. Elitele influentează masele mai mult decât invers.

Care sunt implicaţiile teoriei elitelor pentru analiza de politici publice?

În primul rând, elitismul implică faptul că politicile publice nu reflectă cererile publicului, ci reprezintă mai mult interesele şi valorile elitelor.Schimbarea şi inovaţia în politicile publice apar ca rezultat al redefinirii valorilor de către elite. Datorită conservatorismului caracteristic elitelor schimbarea nu poate să fie decât incrementalistă şi nu revoluţionară. Politicile publice sunt mai degrabă modificate, nu înlocuite. Schimbări în natura sistemului pot să apară în condiţiile în care anumite evenimente ameninţă sistemul. În acest caz elitele, acţionând în baza propriului interes, vor institui reforme pentru a prezerva sistemul şi locul lor în cadrul acestuia.Valorile elitelor pot fi foarte sensibile la nevoile publicului. Un anume tip de « noblesse oblige » poate să conducă la faptul că bunăstarea maselor poate fi un element important în luarea deciziilor.Elitismul nu înseamnă că elitele şi politicile publice promovate de ele sunt împotriva maselor, ci faptul că responsabilitatea pentru bunăstarea maselor se află la nivelul deciziilor luate de elite şi nu la nivelul maselor.În al doilea rând, elitismul vede masele ca pe ceva amorf, pasiv, apatic şi prost informat. Sentimentele maselor sunt manipulate de către elite şi nu invers. Iar comunicarea între elite şi mase e unidirecţională, de sus în jos. Cu toate acestea, alegerile şi competiţia între partide pentru putere există, dar fără a permite accesul maselor la guvernare. Aceste instituţii « democratice», alegerile şi partidele sunt importante pentru valoarea lor simbolică. Ele ajută la legarea maselor de sistemul politic, oferindu-le ocazia să joace un rol limitat, în ziua alegerilor.Elitismul susţine că există un set de valori comune şi norme pentru elite. Desigur, există şi anume dispute, neînţelegeri în jurul acestor valori şi norme. Dar regulile generale ale jocului sunt înţelese şi respectate de către elite. Competiţia între elite se desfăşoară în cercul strâmt al câtorva centre de putere.

Raţionalismul: O politică publică raţională este aceea care maximizează câştigul social. Aşa fiind, guvernul trebuie să aleagă politicile care aduc câştiguri societăţii excedând suma investită în implementarea acestor politici. Există două reguli importante în definirea câştigului


social maxim. În primul rând, nici o politică publică nu trebuie adoptată dacă costurile exced beneficiile. În al doilea rând, dintre alternativele de politică publică, cei ce iau decizii trebuie să o aleagă pe aceea care aduce cele mai mari beneficii raportate la cost.Cu alte cuvinte, o politică publică este raţională atunci când echilibrul dintre valorile sacrificate şi valorile câştigate este perfect. Nu trebuie să înţelegem raţionalismul într-un mod simplist, redus doar la dimensiunea economică (cât costă implementarea unei anume alternative). Raţionalismul implică luarea în calcul a tuturor valorilor sociale, politice şi economice implicate în implementarea unei anume politici publice, nu numai costul ei în bani.Pentru a selecţiona o politică publică raţională, cei ce iau decizii trebuie:- să cunoască valorile societăţii şi ierarhizarea lor;- să cunoască toate alternativele de politică publică posibile;- să cunoască consecinţele pentru fiecare alternativă de politică publică în parte;- să cunoască raportul între beneficii şi cost pentru fiecare alternativă;Pentru a adopta o politică publică raţională trebuie să avem o cunoştere profundă a societăţii.Acest model este utilizat adesea pentru a considera mărimea optimă a unui program guvernamental. Bugetele guvernamentale trebuie să crească până în punctul în care un anume câştig social este obţinut. Analiza cost-beneficiu este specifică pentru acest mod de abordare a politicilor publice şi reprezintă principalul cadru analitic utilizat pentru evaluarea deciziilor de cheltuire a banului public.Cu toate acestea, sunt multe bariere în adoptarea unei decizii de politică publică raţională. E foarte greu să iei o decizie pur raţională. Modelul acesta rămâne foarte important pentru scopuri analitice. Iată care sunt barierele care împiedică deciziile de politică publică să fie pur raţionale:- nu se pot determina beneficiile pentru întreaga societate, ci numai pentru anumite grupuri sociale sau indivizi; chiar şi în acest ultim caz apar numeroase conflicte şi contradicţii;- numeroasele beneficii şi costuri conflictuale nu se pot măsura cu exactitate (ex: nu poţi compara demnitatea individului cu o creştere a taxelor);- cei ce iau decizii nu sunt motivaţi exclusiv de maximizarea câştigului social, ci şi de elemente precum putere, status, realegere, bani etc;- căutarea alternativei « perfecte » e foarte dificilă. Cei ce iau decizii se opresc în momentul în care găsesc o alternativă care să funcţioneze;- investiţiile mari în programe guvernamentale determină ca cei ce iau decizii să temporizeze luarea deciziilor în preajma alegerilor;- există nenumărate bariere în colectarea informaţiei necesare pentru a alege cea mai bună alternativă: costul informaţiei, disponibilitatea informaţiei, timpul implicat în culegerea informaţiei necesare;- incertitudinile cu privire la consecinţele adoptării unei anume politici publice sunt foarte complexe ceea ce face ca cei ce iau decizii să prefere să îmbunătăţească variantele de politică publică vechi în locul adoptării unor politici publice noi;- natura segmentată a procesului de realizare a politicilor publice în marile birocraţii face dificilă contabilizarea şi coordonarea tuturor imputurilor venite din partea diverşilor specialişti şi înglobarea lor într-o decizie ideală de politică publică.


Incrementalismul: Incrementalismul consideră politicile publice ca pe o continuare a activităţilor guvernamentale trecute, doar cu îmbunătăţiri incrementale. Charles E. Lindblom28 a prezentat pentru prima oară modelul incremental realizând o critică a modelului raţional de luare a deciziilor. Aşa cum arăta Lindblom, cei ce iau decizii nu realizează anual o revedere a actualelor şi propuselor politici publice, nu identifică din nou valori societale, nu calculează din nou raportul cost-beneficii. Constrânşi de timp, informaţie şi costuri aceştia nu reiau periodic procesul de selectare a alternativelor. Trebuie să luăm în calcul şi elementul politic care nu permite întotdeauna stabilirea unor scopuri societale clare şi un calcul exact al raportului cost-beneficiu.Modelul raţional recunoaşte natura « raţional-comprehensivă » a procesului de formare a politicilor publice şi descrie un mod mai conservativ de funcţionare a procesului de politicile publice.Pentru incrementalism programele şi politicile publice existente sunt considerate baza pentru noile programe. Aceste noi programe sunt modificări, variante, creşteri şi descreşteri ale vechilor programe. Cei ce iau decizii acceptă legitimitatea vechilor programe şi adesea consideră că trebuie continuat pe linia lor.În primul rând există constrângeri în termeni de timp, informaţie şi bani pentru a investiga noi alternative de politici publice. Cei ce iau decizii nu au capacitate predictivă suficientă pentru a cunoaşte consecinţele fiecărei alternative. Cei ce iau decizii acceptă legitimitatea vechilor politici publice pentru că în acest caz incertitudinile cu privire la consecinţele politicilor publice sunt reduse. Adesea se continuă din acest motiv politicile publice care nu sunt eficiente, dar predictibile în termeni de consecinţe.Nu trebuie uitat faptul că lansarea unei noi politici publice, a unui nou program presupune costuri mari de lansare (sunk costs). Aceste investiţii pot să fie în bani, clădiri, dispoziţii psihologice, practici administrative, structuri organizaţionale.Incrementalismul are avantajul de a fi rapid (expedient) din punct de vedere politic. Mult mai uşor se cade de acord asupra unor modificări de buget sau modificări de altă natură pe programe preexistente. Conflictele mari apar când trebuie luate decizii de tipul « totul sau nimic », « da sau nu ». Incrementalismul permite reducerea conflictelor, menţinerea stabilităţii şi prezervarea sistemului politic.În final adaugăm faptul că în absenţa unei concertări de opinie asupra ierarhiei valorilor într-o societate e mult mai simplu şi practic pentru un guvern să continue programe preexistente mai degrabă decât să se angajeze într-o « cruciadă » pentru lansarea unei scheme de politici publice noi.

Public choice: Public choice reprezintă o aplicare a analizei economice la nivelul analizei de politici publice. Dacă economiştii studiază comportamentul indivizilor pe piaţă şi spun că aceşti indivizi îşi urmăresc propriul interes, ştiinţa politică studiază comportamentul indivizilor în spaţiul public şi face aceeaşi asumpţie cu privire la faptul că indivizii îşi urmăresc propriul interes.Pentru « public choice theory » indivizii au acelaşi comportament în politică ca şi pe piaţă. Aceste teorii consideră că toţi actorii politici: electorat, plătitori de taxe, candidaţi,

28 Lindblom, Charles E.1959.”The Science of Muddling Through” în Public Administration Review


legislatori, birocraţi etc.- încearcă să-şi maximizeze propriul beneficiu în politică aşa cum se întâmplă şi pe piaţă.James Buchanan29, economist laureat al premiului Nobel şi autor de referinţă pentru public choice theory, consideră că indivizii vin împreună în politică pentru a-şi satisface propriul interes. Guvernul este o formă de contract între indivizi care cad de acord pentru un beneficiu mutual ca să respecte legile şi să suporte guvernul în schimbul protecţiei propriilor vieţi, libertăţilor şi proprietăţilor. Este adevărat faptul că guvernul trebuie să îndeplinească o serie de funcţii pe care piaţa nu le îndeplineşte. El are rolul de a îndrepta lucrurile acolo unde mecanismele pieţei eşuează (« market failure »).În primul rând guvernul trebuie să ofere bunuri de utilitate publică, bunuri şi servicii care trebuie oferite tuturor fără excepţie. Serviciile de apărare naţională sunt un bun exemplu pentru acest caz. Pe de altă parte, externalităţile sunt un alt domeniu în care guvernul intervine iar mecanismele pieţei se dovedesc insuficiente. O externalitate intervine atunci când o activitate a unui individ, firmă sau guvern local impune costuri necompensate asupra celorlalţi. Un exemplu în acest sens îl reprezintă poluarea aerului şi apei. Guvernul răspunde la aceste situaţii fie reglementând activităţile care pot conduce la externalităţi, fie impunând penalităţi pentru aceste activităţi pentru a compensa costul lor pentru societate.« Public choice theory » ajută la explicarea faptului că, în general, partidele politice şi candidaţii eşuează în a oferi alternative de politici publice clare în campaniile electorale. Partidele şi candidaţii nu sunt interesaţi în a avansa principii, ci în a câştiga alegerile. Ei formulează propuneri de politici publice pentru a câştiga alegerile; ei nu câştigă alegerile pentru a formula politicile publice.Fiecare partid şi candidat caută să prezinte alternativa de politici publice cea mai atractivă pentru electorat, deplasându-se spre « centru », spre variantele cel mai puţin conflictuale, pentru a creşte numărul de votanţi.Există şi o serie de probleme pe care această teorie le ridică. Oficialii guvernamentali nu au întotdeauna informaţiile necesare pentru a analiza schimbările în preferinţele alegătorilor. Diferit de situaţia consumatorilor pe piaţă, votanţii « consumatori » nu se angajează permanent în activităţi de votare. Când candidaţii află cu adevarat preferinţele electoratului se poate să fie prea târziu, alegerile fiind deja compromise. Chiar după alegeri, candidaţii pot doar presupune dacă au intuit corect sau nu preferinţele electoratului. Rezultatele voturilor nu sunt întotdeauna informative din punct de vedere al politicilor publice dorite de electorat.În absenţa unei bune informări despre preferinţele electoratului, tendinţa politicienilor şi birocraţilor este de a considera faptul că puterea lor în societate nu este limitată. Au tendinţa de a exagera beneficiile programelor guvernamentale, utilizează diverse « iluzii fiscale » precum taxe mascate, finanţare de deficit etc., toate acestea conducând la o subestimare a costurilor guvurnamentale. Toate aceste « eşecuri politice » duc la supraoferta de bunuri şi servicii şi suprataxare a cetăţenilor.« Public choice theory » contribuie şi la o mai bună înţelegere a activităţii grupurilor de interes şi a modului în care acestea afectează politicile publice. Majoritatea guvernelor

29 Buchanan, James M.1980.”Rent Seeking and Profit Seeking”. In “Toward a Theory of the Rent-seeking Society” editată de James M. Buchanan, Robert D. Tollison şi Gordon Tullock. Texax A&M University Press.


oferă « quasi-bunuri publice » de care beneficiază doar anumite grupuri. Este raţional pentru indivizii care urmăresc interesele proprii să se organizeze pentru a face presiuni mai eficient asupra guvernului pentru satisfacerea acestor interese. Costul acestor beneficii specifice poate fi distribuit către toţi plătitorii de taxe, mulţi dintre ei neparticipând în nici un fel pentru obţinerea acestora din partea guvernului. Dar se poate întâmpla şi invers.Pentru a-şi atrage suporteri, membrii şi contribuţii, grupurile de interes trebuie să-şi dramatizeze cauza pentru a convinge de faptul că ignorarea cererilor lor reprezintă un pericol pentru societate. Chiar atunci când guvernul le indeplineşte cererile, grupurile de interes trebuie să formuleze alte cereri pentru a rămâne « în cursă ». Cu alte cuvinte şi grupurile de interes, ca şi actorii politici, îşi urmăresc propriul interes pe piaţa politică.

Teoria sistemelor: Această teorie concepe politicile publice ca şi răspuns al sistemului politic la forţele exteriore din mediu. Aceste forţe exterioare sunt văzute ca şi inputuri. Mediul unui sistem reprezintă orice condiţie sau circumstanţă definită ca exterioară limitelor sistemului politic. Sistemul politic este un grup de structuri şi procese intercorelate care funcţionează autoritar în vederea alocării de valori către societate. Outputurile sistemului politic sunt valori alocate autoritar, iar aceste alocări reprezintă politicile publice.Teoria sistemelor prezintă politicile publice ca şi outputuri ale sistemului politic. Conceptul de sistem implică un set identificabil de instituţii şi activităţi într-o societate care funcţionează pentru a transforma cererile în decizii autoritare, cerând suport din partea întregii societăţi. Conceptul de sistem implică faptul că elementele sistemului sunt intercorelate şi că sistemul răspunde forţelor provenind din mediul extern pentru a se prezerva. Inputurile sunt primite de către sistem sub formă de cereri şi suport. Cererile apar atunci când indivizi sau grupuri, ca răspuns la condiţii din mediu reale sau percepute, acţionează pentru a modifica politicile publice. Suportul apare atunci când indivizii sau grupurile acceptă rezultatele alegerilor, respectă legile, plătesc taxele, în general se conformează deciziilor publice. Un sistem poate absorbi o varietate mare de cereri, unele dintre ele fiind în raport conflictual. Pentru a transforma aceste cereri în outputuri (politici publice), trebuie stabilite o serie de reglementări. E recunoscut faptul că outputurile (politicile publice) pot modifica mediul şi cererile venind dinspre acesta. Sistemul se prezervă producând o cantitate rezonabilă de outputuri care să satisfacă diverse cereri, bazându-se pe ataşamentul şi suportul pentru sistemul politic şi utilizând, când e cazul, forţa.


III. Analiza de politici publice

III.1 Rolul analizei de politici publice

Procesul de analiză a politicilor publice este extrem de complex.În primul rând, trebuie remarcat aspectul de proces. Sute de actori (individuali sau corporatişti) din diverse zone ale structurilor guvernamentale şi neguvernamentale sunt implicaţi într-un moment dat în una sau mai multe aspecte ale procesului de formare a politicilor publice. Aceşti actori, care deseori interacţionează pe parcursul procesului, au valori şi interese diferite, percepţii diferite asupra situaţiilor, au preferinţe diferite cu privire la cursul de adoptat în anumite politici publice.Un alt element care adaugă complexitate procesului de analiză a politicilor publice este dat de durata ciclurilor de politici publice. Din faza de implemetare până la evaluare pot să treacă ani de zile, ca să nu mai vorbim de necesarul de timp pentru a urmări un ciclu de politică publică de la lansarea problemei până la implementare şi evaluare, unde avem de-


a face uneori cu secvenţe temporale de zeci de ani. În special pentru studiile de impact problema duratei ciclurilor de politică publică este critică.O politică publică implică multiple departamente guvernamentale, adeseori atât la nivel central cât şi la nivel local. E important să ştim cum să ne orientăm şi să ne calibrăm analiza, asupra cărui aspect să insistăm mai mult în analiză. O serie de specialişti consideră că e de preferat să ne oprim cu analiza asupra unui subsistem precis de politică guvernamentală, încercând să evităm abordările generale vizând un întreg program guvernamental.De-a lungul unui ciclu de politici publice, o serie de dezbateri sunt lansate de către diverşi actori având o miză în adoptarea şi implementarea într-un mod specific a politicii publice în cauză. Aceşti actori propun diverse soluţii administrative pentru soluţionarea problemelor de politică publică în dezbatere, definesc în mod diferit severitatea cauzelor problemei, impactul probabil asupra publicului şi definesc soluţii alternative de rezolvarea a problemelor. Analistul trebuie să urmărească toate aceste dezbateri, să fie capabil să sustragă esenţa dezbaterii în diferite momente ale ei. Rolul dezbaterii în adoptarea şi implemetarea de politici publice este de maximă importanţă şi trebuie să i se acorde de către analist atenţia cuvenită.Urmărirea dezbaterii de către analist este complicată nu neapărat prin numărul în general mare de participanţi. Fiecare participant are o anume miză în adoptarea unei soluţii de politică publică. Într-o astfel de decizie sunt implicate interese financiare, valori, principii. Considerând importanţa acestei mize în adoptarea unei soluţii specifice alegerea unei anume alternative, diverşii actori implicaţi vor prezenta de-a lungul dezbaterii diverse variante asupra problemei, vor avea tendinţa să descrie realitatea selectiv (în funcţie de interesul propriu), să minimalizeze poziţia oponenţilor, să încerce chiar să-şi discrediteze oponenţii.

O serie de autori au încercat să surprindă şi să analizeze tensiunea care apare între politică şi analiza de politici publice. Inspiraţi de sensul vag al faptului că “raţiunea este curată şi politica este murdară”, oamenii urmăresc frecvent înlocuirea politicii cu luarea deciziei raţionale. Deborah Stone ne spune: ”Lucrările contemporane, chiar şi acelea ale experţilor în politică, caracterizează politica ca fiind “haotică”, “ultimul labirint” sau o “anarhie organizată”. Politica este “murdară”, “impredictibilă”, o “cursă cu obstacole” pentru politicile publice, sau un “mediu ostil” pentru analiza de politici publice. Se poate vorbi despre o “relaţie încordată între experţii sociali şi oficilităţile publice”, datorită faptului că un grup furnizează “cercetări discipinate” iar altul “probleme non(ne)disciplinate”. Politicile publice pot fi considerate un potenţial domeniu de analiză raţională, credinţă în adevăr, şi urmărirea gradului de bunăstare al societăţii ca întreg. Politicile publice sunt o sferă de emoţii şi pasiuni, iraţionalitate, interes propriu, lipsă de prudenţă şi putere neşlefuită”30.

Din punctul de vedere al unor teoreticieni, politica şi politicile sunt într-un mod esenţial, separate şi distincte. Această diferenţiere a fost surprinsă şi clar formulată şi de Charles Lindblom:

“Atunci când spunem că politicile publice sunt decise de analize, ne referim la faptul că o investigaţie a meritelor diverselor acţiuni posibile dezvăluie raţiunile de

30 Stone, Deborah.1988.”Policy Paradox: the art of political decision making”. W.W.Norton&Company, New York.


alegere a unei politici în detrimentul alteia. Atunci când spunem că politica şi nu analizele determină politicile publice, ne referim la faptul că politica este determinată de modalităţi diferite prin care oamenii exercită unii asupra celorlaţi control, influenţă sau putere.”31

Cei mai mulţi dintre experţii sociali, cu precădere practicienii şi iniţiatorii de analiză politică, evită dihotomia între raţiune şi putere, alternativa acestora fiind dezvoltarea unei alternative de mijloc care să combine elemente din sfere diferite, care să-şi păstreze însă caracterul distinctiv.

O abordare în acest sens consideră analiza raţională ca fiind apropiată de politică. Lindblom vorbeşte despre o altă formă a analizei raţionale, cunoscută ca “muddling through” “confuzie” sau incrementalism prin care decidenţii de politică vor formula doar scopuri minore (schimbări incrementale), şi vor lua în considerare doar un număr limitat de alternative. 32 Amitai Etzioni a propus o “scanare mixată” care va combina luarea deciziei fundamental “raţionalistică” şi incrementalismul. Charles Schulze a sugerat că analiştii de politică pot fi priviţi drept “susţinători ai raţionalităţii” politicilor, devenind astfel o contragreutate împotriva “susţinătorilor politici”.

Dintr-o altă perspectivă se vorbeşte despre modele ale politicii care se aseamănă analizelor. Procesul de realizare a politicilor publice este descris ca un proces secvenţial care adesea nu urmează ordinea firească. Astfel, acesta porneşte de la departamentele de comunicare ale instituţilor politice, de la comitetele legislative la Camerele Parlamentului, unde este transformat într-o “politică publică alternativă” sau program. Programul trece de barierele birocratice către aplicarea propriu-zisă pe teren, unde este implementat şi probabil evaluat. Cu toate că nici un cercetător nu crede în astfel de practici, mulţi dintre aceştia folosesc acest cadru ca o normă. Adevăratul proces de realizare al politicii este văzut ca o aproximare a normei, cu deviaţii ocazionale. David Robertson şi Dennis Judd vorbesc în cartea lor despre politicile publice în America cu o definiţie şi o descriere a procesului politicii publice care urmează acest model secvenţial, şi insistă asupra faptului că procesul actual de realizare a politicilor publice este “neordonat” în comparaţie cu modelul.

Analiza raţională este în mod necesar politică, datorită faptului că implică întotdeauna alternativa de a include anumite lucruri şi de a exclude altele. Analiza de politici publice este un argument politic şi vice-versa.

Toate argumentele de mai sus vin să susţină ideea complexităţii analizei de politici publice. Pentru a înţelege procesul constituirii unei politici publice, analistul trebuie să studieze actori, dezbateri, evoluţie legislativă, ajutându-se de o serie de tehnici de cercetare. Analistul trebuie să găsească calea cea mai bună pentru a simplifica situaţia şi a-şi mări şansele de a o înţelege şi de a-i face şi pe alţii s-o înţeleagă.

III.2 Decizie şi criterii decizionale. Criteriul interesului public.

Procesul decizional poate fi studiat atât dintr-o perspectivă individuală, cât şi dintr-o perspectivă colectivă. Într-o primă ipostază, accentul cade pe criteriile utilizate de

31 Lindblom, Charles.” The policy-Making Process”(Englewood Cliffs, NJ:Prentice Hall, 1980),p.2632 Lindblom,Charles”The science of Muddling hrough”, Public Adminstration Review 19(1959):59-88;and The intelligence of Democracy(New York:Free Press, 1965)


indivizi în luarea deciziei. În a doua ipostază, în centrul analizei se situează procesele prin care majoritatea sau consensul necesar luării unei decizii este obţinut. Indivizii sunt influenţaţi de o varietate de factori în momentul deciziei. Este greu de specificat care din aceşti factori este crucial în luarea deciziei. Oficialităţile publice dau frecvent declaraţii cu privire la deciziile luate (discursuri, conferinţe de presă, mărturii, memorii etc.), dar motivele expuse fie sunt controlate de ei, fie sunt acceptabile de către alegători sau de către public, fundamentul real rămânând de cele mai mute ori nedeclarat. Cu toate acestea, analiza şi observaţia aprofundată permit identificarea acelor factori hotărâtori în luarea deciziei. O serie de criterii care influenţează politica publică sunt discutate mai jos. Printre ele sunt incluse: valorile, afilierea la un partid politic, interesele alegătorilor, opinia publică, admiraţia şi regulile decizionale. Conceptul de „bine public” este analizat în secţiunea următoare.

VALORILE:

În analiza forţelor sociale şi politice care au un impact asupra factorilor de decizie, propriile valori (sau standarde ori preferinţe) ale acestora sunt frecvent ignorate. Deseori acestea sunt dificil de identificat ori imposibil de izolat. Factorii de decizie nu sunt simple bucăţi de lut ce pot fi modelate, ci, dimpotrivă, valorile lor sunt importante, chiar decisive în modelarea propriului comportament. 5 categorii de valori care ghidează comportamentul factorilor de decizie: instituţionale, profesionale, personale, politice şi ideologice, sunt comentate în cele ce urmează. De asemenea vom analiza pe scurt conceptul de „interes public”.

VALORI INSTITUŢIONALE/ORGANIZAŢIONALE influenţează în special factorii de decizie birocratici. Orice persoană care lucrează pentru o perioadă îndelungată într-o agenţie/ organizaţie devine invariabil convinsă de importanţa agenţiei, scopurile şi programele ei. Sistemul de recompense şi sancţiuni îi determină pe membrii ei să promoveze şi să acţioneze în concordanţă cu valorile predeterminate ale agenţiei/organizaţiei. În consecinţă, deciziile luate de oficialităţi pot fi o reflecţie a dorinţei lor de supravieţuire a agenţiei, de creştere a bugetului acesteia, de extindere a programelor ei şi de prezervare a puterii şi prerogativelor. Valorile organizaţionale pot da naştere la conflicte între agenţii cu atribuţii suprapuse ori concurente.

VALORI PROFESIONALE ale personalului din cadrul unei agenţii. Profesiile au tendinţa de a forma anumite tendinţe în modul de soluţionare a problemelor care sunt ulterior „importate” în organizaţii. Unele organizaţii ajung să fie dominate de una sau două profesii precum economiştii (adepţi ai eficienţei şi ai pieţei) sau juriştii (adepţi ai guvernării prin reglementare juridică).

VALORI PERSONALE ghidează şi ele factorii de decizie, ca şi dorinţa de a promova propriul interes material sau financiar, propria reputaţie sau poziţie. Politicianul care acceptă să fie influenţat pentru a decide în favoarea unui interes urmăreşte şi un interes personal. Importanţa valorilor personale nu poate fi negată, însă teoreticienii deciziei


raţionale exagerează atunci când sugerează faptul că, comportamentul oficialităţilor publice este exclusiv determinat de interese personale.

VALORI DE POLICY. Factorii de decizie nu sunt influenţaţi numai de interese personale, profesionale sau organizaţionale, ei pot acţiona foarte bine şi în conformitate cu propria viziune despre interesul public, despre ceea ce constituie o politică publică corectă şi necesară. Parlamentarii pot vota în favoarea legislaţiei privind protecţia drepturilor omului deoarece sunt convinşi de moralitatea deciziei şi de faptul că egalitatea şanselor este un obiectiv al politicii publice viabil, chiar dacă o asemenea decizie le-ar periclita cariera politică.

VALORI IDEOLOGICE. Ideologiile constituie un set de credinţe şi valori coerente şi relaţionate logic care prezintă versiuni simplificate ale realităţii şi oferă planuri de acţiune. Ideologia marxist-leninistă a reprezentat pentru comunişti, cel puţin parţial, o modalitate de raţionalizare şi legitimizare a politicii publice oficiale. Astfel putem identifica elemente clare de ideologie liberală sau social-democrată în diverse tipuri de politici. Doctrinele lor pun bazele unor atitudini şi opţiuni de politică publică diferite în materie de intervenţie a statului în favoarea persoanelor dezavantajate, salariaţilor, minorităţilor; protejarea drepturilor şi libertăţilor civice, mediului şi a drepturilor consumatorilor.

AFILIEREA LA UN PARTID POLITIC:

Loialitatea faţă de partid reprezintă un criteriu decizional puternic pentru majoritatea membrilor Legislativului, deşi acest tip de influenţă este greu de separat de alţi factori, cum ar fi presiunile venite din partea conducerii partidului, convingerile ideologice şi interesele alegătorilor din propria circumscripţie. Afilierea la un partid politic este un bun indicator asupra votului membrilor Legislativului. Domeniile de interes ale partidelor au variat şi ele ca interes şi importanţă. Cu toate acestea, în multe arii o delimitare strictă pe baza doctrinelor partidelor politice este imposibilă – lucrările publice, cercetarea medicală, comerţul internaţional sunt numai câteva exemple. În plus, membrii ai ambelor partide au tendinţa de a promova acele proiecte generatoare de beneficii pentru zonele în care au fost aleşi (de exemplu, amplasamentul clădirilor oficiale, construirea de baraje sau autostrăzi).

INTERESELE ALEGĂTORILOR:

În unele cazuri interesele alegătorilor sunt clar definite. Însă, în foarte multe cazuri, preferinţele alegătorilor sunt greu de determinat. Cum se acţionează în acest caz? Propriile valori sau alte criterii, cum ar fi recomandările şefilor de partid, fundamentează decizia legiuitorului în acest caz. De asemenea, opiniile alegătorilor interesaţi sunt binevenite.Oficialităţile publice numite pot şi ei acţiona în calitate de reprezentaţi. Agenţiile au dezvoltat relaţii cu grupurile de interes şi promovează interesele acestora în formularea şi administrarea unei politici publice. Unii comentatori au pretins chiar că în realitate,


organismele administrative ar putea reprezenta mult mai bine interesele particulare ale unor grupuri decât oficialii aleşi.

OPINIA PUBLICĂ:

Opinia publică poate fi definită ca reprezentând acele perspective sau puncte de vedere ale publicului privind aspecte/situaţii de politică publică pe care oficialii le au în vedere în luarea deciziilor. Opinia publică poate fi exprimată prin multe mijloace – se includ între acestea scrisori deschise oficialităţilor sau presei, întâlniri şi demonstraţii publice, editoriale, rezultatele alegerilor, întâlniri cu alegătorii, referendumuri etc. Cel mai frecvent însă opinia publică este reflectată de rezultatele unui sondaj de opinie aplicat asupra unui eşantion reprezentativ al populaţiei. În ciuda frecvenţei mari, sondajele de opinie prezintă câteva limitări. În primul rând, ele nu reprezintă o analiză în profunzime a opiniei publice, focus-grupurile fiind mai indicate în acest caz. În al doilea rând, deşi înregistrează opiniile oamenilor, sondajele de opinie nu surprind gradul de cunoaştere ori înţelegere a problemelor de către respondenţi. Opinia publică este manipulată şi de oficialităţi care manageriază ştirile. Demersul nostru urmăreşte să determine cum influenţează opinia publică factorii de decizie. Sunt alternativele alese modelate sau determinate de opinia publică? Poate constitui opinia publică un criteriu decizional?Distincţia dintre deciziile privind direcţiile generale de politică publică şi cele de rutină, care se referă la administrarea de zi cu zi a politicii publice, ne este utilă în acest demers. Evident, opinia publică nu este un factor influent în luarea deciziilor din a doua categorie. Multe decizii, dacă nu toate, sunt adoptate de legiuitor şi de alte autorităţi executive care se bucură de putere de decizie mare în condiţii de care o mică proporţie din populaţie este de abia conştientă, cu atât mai puţin înţelege aspectele respective. Legiuitorul votând amendamente la legea taxelor sau autorizând lucrări publice nu va fi influenţat de opinia publică decât în măsura în care încearcă să anticipeze reacţia alegătorilor la aceste amendamente.Fără echivoc, cadrul general şi orientarea unei politici publice poate fi influenţat de opinia publică. Atitudinea publicului faţă de acţiuni precum privatizarea industriei aeronautice sau reducerea masivă a cheltuielilor sociale, fac improbabilă realizarea acestora. Convingerea oficialităţilor publice privind cererea publicului de a iniţia acţiuni specifice explică multe iniţiative de reformă în domeniul politicilor publice. În politica externă, opinia publică acordă oficialilor o mare putere de decizie.Concluzionând, factorii de decizie sunt influenţaţi în grade diferite de opinia publică, însă relaţia dintre acţiunile de policy şi opinia publică nu sunt atât de simple şi directe după cum ne-am aştepta.

Reguli decizionale:

Persoanele confruntate zilnic cu situaţii decizionale construiesc reguli generale sau linii directoare care simplifică şi normează procesul decizional. Nu există un set de reguli decizionale universale, însă unele dintre ele sunt utilizate frecvent. Utilizarea precedentelor în procesul decizional nu este limitată doar la domeniul juridic. Personalul executiv, administratorii şi legiuitorul acţionează frecvent în baza


precedentelor, de cele mai multe ori la cererea celor care ar fi afectaţi negativ de o acţiune. Cei afectaţi de precedente vor considera o asemenea practică desuetă, inutilă ori imorală.

INTERESUL PUBLIC:

Una din misiunile guvernului este de a urmări interesul public. Prezenta secţiune oferă o definiţie a acestuia ca şi utilitatea lui, ca şi criteriu în luarea deciziei. Cum definim interesul public? Reprezintă interesul majorităţii? Dacă da, cum determinăm ce politică publică doreşte majoritatea? Reprezintă această politica interesul general al cetăţenilor ? Majoritatea va declara că o definiţie universal acceptată ori obiectivă a interesului public este imposibilă. Unii definesc interesul public ca reprezentând rezultatulluptei politice privind aspecte de politică publică. Dacă toate persoanele şi grupurile „combatante” ar fi egale, această definiţie ar fi acceptabilă, dar acest lucru nu se întâmplă în realitate. Frecvent interesul public constituie un mit prin care politica publică este raţionalizată şi devine astfel acceptabilă publicului. Nu întotdeauna interesele private şi cele publice se contrazic. Doctorii sunt interesaţi să împiedice practicarea medicinei de către persoane fără o pregătire corespunzătoare, după cum este în interesul public ca oameni cu o pregătire profesională corespunzătoare să practice medicina. În lupta dintre grupurile private, şi alte interese publice care sunt implicate indirect, deşi nu sunt organizate, sunt totuşi luate în considerare în procesul decizional, influenţând astfel rezultatul politicii publice. Un interes public este inerent în orice conflict din transporturi feroviare, luându-se în considerare alături de cele ale companiilor şi ale sindicatelor din domeniu.Identificarea acelor interese permanente, larg împărtăşite de membrii societăţii constituie o metodă alternativă în determinarea interesului public. Interesul oamenilor pentru pace, educaţie, aer nepoluat, inflaţie scăzută ori un sistem de control al traficului eficient sunt ilustrative în acest sens. În acest caz, interesul public este sinonim cu o nevoie publică pentru a cărei satisfacere sunt disponibile mai multe alternative. În plus, conceptul ca atare nu trebuie să fie detaliat până la cel mai mic aspect; în cazul unui sistem de control al traficului, detalii privind modul de circulaţie nu sunt relevante pentru a determina utilitatea conceptului de nevoie publică. Nevoia de organizare a intereselor publice şi procedurile de reprezentare şi echilibrare a acestora, regulile de soluţionare a situaţiilor, de negociere a compromisurilor în formularea politicilor publice şi de implementare a acestora, toate constituie modalităţi de determinare a interesului public. Pe scurt, există un interes public pentru o guvernare eficientă, coerentă şi dreaptă. Accentul este pus aici pe procesul de politică publică, şi nu pe conţinut.

„Publicul este interesat de lege, ci nu de conţinutul legilor; de principiile legii, ci nu de substanţa acestora; de respectul clauzelor contractuale, ci nu de un contract particular; de înţelegeri/învăţăminte tradiţionale, nu de un anumit obicei. Este interesat de aceste lucruri în măsura în care asigură o continuitate; interesul său este faţă de acea regulă care îi permite să anticipeze comportamentul oamenilor şi să-şi modifice în consecinţă comportamentul.” (Walter Lippmann)


Publicul este interesat în primul rând de existenţa unui proces adecvat. De modul cum sunt făcute lucrurile, se influenţează atitudinea publicului şi gradul de acceptare. Interesul public este un ideal, ca şi echitatea şi justiţia, la care aspirăm cu toţii.

III.3 Analiza de politici publice şi procesul de luare a deciziei.

Un mod mai simplu de a înţelege procesul politicilor publice este împărţirea acestuia în mai multe stadii şi substadii şi examinarea acestora. Ceea ce rezultă este cunoscut şi ca „ciclul politicilor publice”. Fiecărui stadiu din cadrul ciclului îi corespunde un principiu de rezolvare a problemei de politică publică.

Principii de rezolvare a problemei Stadii în ciclul politicilor publice1. Recunoaşterea problemei 1. Formularea agendei2. Propunerea unor soluţii 2. Formularea politicilor3. Alegerea unei soluţii 3. Luarea unei decizii4. Aplicarea soluţiei 4. Implementarea politicii5. Monitorizarea rezultatelor 5. Evaluarea politicii aplicateSursa: Howlett, 1995Metoda raţională de analiză a problemelor

Utilizarea unui set sistematic de proceduri sau metode de analiză a politicilor publice ne pot fi de ajutor în încercarea de a aborda şi rezolva probleme de politică publică, de la cele mai simple la cele mai complexe. Metoda raţională de analiză a problemelor reprezintă un instrument care ne poate ghida eforturile de a gestiona eficient procesul de rezolvare a unei scheme de politică publică. Trebuie spus de la început faptul că această metodă face parte din procesul de planificare strategică (studenţii vor avea un curs separat de planificare strategică).

Metoda raţională de analiză a problemelor este un tip de analiză a politicilor publice care porneşte de la identificarea problemelor spre identificarea şi evaluarea alternativelor (opţiunilor) de politică publică. Este un model de analiză de politici publice „prietenos”, simplu de utilizat atât de către „analiştii începători” cât şi de către analişti cu experienţă. Gradul de sofisticare la care poate ajunge analiza realizată prin utilizarea modelului raţional variază în funcţie de timpul, resursele (bani, resurse umane etc), nivelul de informaţie la care avem acces şi de care dispunem. Toate aceste elemente reprezintă „pachetul constrângerilor” specific fiecărei analize.

De-a lungul cursului am utilizat tremenul de analiză de politici publice cu referire la un proces de-a lungul căruia identificăm şi evaluăm alternative de acţiune în vederea soluţionării unor probleme sociale sau economice identificate. Dar termenul de analiză de politici publice se referă şi la un produs. Acest produs este rezultatul concret al demersului de analiză. El poate fi ilustrat de un raport (raport de analiză de politici publice – policy report), un memo, un document de poziţie sau un document de motivaţie introducând un proiect de lege. În această secţiune ne vom concentra asupra produsului de tip analiză de politici publice. Iată şi câteva definiţii ale analizei de politici publice din această perspectivă:


Un mijloc de sintetizare a informaţiei incluzând rezultatele cercetării, utilizat pentru a produce un format util procesului de decizie în materie de politici publice (stabilirea unor alternative de acţiune) şi determinării nevoilor de informaţie pentru viitoare acţiuni de politică publică.33

Un proces complex de analiză, intervenţie şi management al conflictelor politice intrinseci proceselor de schimbare urbană.34

Investigarea sistematică a alternativelor de politică publică şi asamblarea-integrarea elementelor pozitive şi negative ale fiecărei alternative în parte. Procesul presupune o abordare centrată pe rezolvarea problemelor, colectarea şi prelucrarea informaţiei şi încercarea de predicţie cu privire la evoluţia alternativei propuse.35

Alegerea celei mai bune alternative de acţiune de politică publică dintr-un set de alternative posibile cu ajutorul raţiunii şi evidenţei analitice.36

Consultanţă orientată către client şi având relevanţă pentru deciziile de politică publică.37

Disciplină aplicată care utilizează metode de investigaţie şi argumentare diverse cu scopul de a produce informaţie relevantă pentru politicile publice şi care pot fi utilizate pentru a rezolva probleme publice.38

Formă de cercetare aplicată, realizată pentru a obţine o întelegere mai bună a problemelor sociale şi pentru a conduce la găsirea unor soluţii mai bune de rezolvare a acestora.39

Analizele de politici publice sunt de mai multe tipuri. Facem o primă distincţie între analiza descriptivă şi cea prospectivă . Analiza descriptivă se referă fie la condiţiile istorice ale unei politici care a fost implemetată în trecut, fie la evaluarea unei politici curente. În prima variantă analiza descriptivă se concentrează pe descrierea şi interpretarea unei politici deja implementate (Ce s-a întîmplat?). În cea de-a doua variantă analiza se concentrează pe descrierea de status-quo.Analiza prescriptivă (sau anticipatorie) se realizează înainte de implementarea politicii publice şi se concentrează fie pe proiectarea consecinţelor în cazul adoptării anumitor alternative de acţiune publică, fie încearcă să aducă un plus de claritate, înţelegere cu privire la natura unei probleme sau cu privire la standardele criteriilor de alegere între alternative.

33 Williams, Walter.1971.”Social Policy research and Analysis:the experience in the Federal Social Agencies”.New York: American Elsevier 34 Rondinelli, Dennis A.1973. “Urban Planning as Policy Analysis:Management of Urban Change” in Jounal of the American Institute of Planners35 Ukeles, Jacob B.1977.”Policy Analysis:Myth or Reality?” în Public Administration Review no:37 din 1977.

36 MacRae, Duncan.1979.”Concepts and Methods of Policy Analysis” în Society no:16 din 197937 Weimer, David L. şi Vining Aidan R.1989.”Policy Analysis:Concepts and Practice” Englewood Cliffs NJ:Prentice Hall.38 Dunn, William N.1978.”Public Policy Analysis”39 Quade, Edward S.1982.”Analysis for Public Decisions” New York:Elsevier Scientific


Trebuie subliniat caracterul prescriptiv al analizei de politici publice. O astfel de analiză este realizată pentru a ajuta procesul de luare a deciziilor sau pentru a susţine dezbaterea pe marginea unei decizii de politică publică. Analiza de politici publice are întotdeauna un client. Acest client este fie un factor de decizie, fie o instituţie care susţine prin cercetare şi analiză dezbaterea publică pe o temă dată (universităţi, think-thank-uri, institute de cercetare).

Principala sarcină a analizei de politici publice o constituie identificarea şi analiza problemelor sociale complexe, comparaţia cantitativă şi calitativă a alternativelor de rezolvare a problemelor, asamblarea informaţiei într-un format uşor de înţeles şi utilizat de către factorii de decizie.

În procesul de analiză integrăm informaţie cantitativă şi calitativă prin utilizarea unor metode şi tehnici de culegere şi prelucrare a datelor „împrumutate” din sociologie, economie sau ştiiniţă juridică. Cu toate acestea, analiza de politici publice presupune mai mult decât utilizarea de metode şi tehnici de colectare şi prelucrare a informaţiei. Accentul cade pe aspectul de proces prin care selecţionăm metode şi tehnici, recunoaştem scopurile şi valorile clientului, identificarea şi recomandarea direcţiilor de acţiune practică.

Metoda raţională propune un model simplu de analiză de politici publice, în cinci paşi.Cei cinci paşi, „reţeta” de realizare a unei analize, cuprind următoarele etape: definirea problemei, stabilirea criteriilor de evaluare, identificarea de alternative (opţiuni) de acţiune, evaluarea şi compararea alternativelor şi recomandarea schemei de politică publică de urmat. Deci analiza se va finaliza cu o recomandare făcută de analist factorilor de decizie. Nu analistul este cel care ia decizia, ci factorul de decizie. Se poate întămpla ca factorul de decizie să aleagă spre implementare o altă alternativă decît cea propusă de analist. Responsabilitatea deciziei de implementare a unei alternative de acţiune este de partea factorului de decizie.

Un astfel de raport de analiză de politici publice poate fi realizat individual sau de către un grup de analişti, în funcţie de complexitatea problemelor de abordat şi soluţionat.

Pasul I. Verificarea, definirea şi detalierea problemei

Reuşita acestui prim pas va determina succesul intregului proces de analiză. Pentru început problema trebuie identificată şi verificată. Nu întotdeauna clientul are o imagine clară a problemei pentru care caută soluţii de actiune practică. Prin discuţii aprofundate cu clientul, prin cercetare de date secundare, analistul poate să se asigure că identificarea problemei este facută corect. Uneori problemele ajung în atenţia factorilor de decizie deoarece un indicator sitematic ne arată că există acolo o problemă. Ratele de morbiditate, ratele de imunizare, ratele mortalităţii infantile etc.reprezintă astfel de indicatori. Aceşti indicatori arată magnitudinea unei anume probleme, arată dacă ea s-a schimbat în timp (mărit sau micşorat). Dar indicatorii nu întotdeauna ne conduc spre definirea unei probleme de politică publică. Definirea unei probleme de politică publică reprezintă un proces mult


mai complex, în care intervin interese uneori contradictorii. Aceleaşi date statistice pot fi interpretate diferit de către persoane, grupuri cu interese diferite. Analistul are rolul de a vedea sub câte unghiuri a fost prezentată problema respectivă, dacă ea chiar există sau avem doar o interpretare exagerată a datelor. O parte importantă din procesul de definire a problemei este reprezentat de înţelegerea poziţiei şi influenţei diverselor grupuri faţă de aceasta. Analistul trebuie să se intrebe: Cine e afectat de problemă? De ce? Care sunt interesele implicate în această situaţie? Ce putere are grupul respectiv pentru a influenţa decizia de politică publică? Toate aceste date trebuie sintetizate într-un material clar şi concis şi prezentate clientului. Acesta va decide ce şi cum anume este relevant pentru el şi va colabora la o definire a problemei în funcţie de valorile şi interesele proprii.

Pasul II. Stabilirea criteriilor de evaluare.

Ce anume ne indică faptul că o problemă identificată şi-a găsit cea mai bună rezolvare printr-o anume decizie de politică publică? Cum e posibil să comparăm politicile diverse? Cum determinăm care este cel mai bun curs al acţiunii din pluralitatea de soluţii pe care le putem determina?Este aproape imposibil să găsim o soluţie (le vom numi alternative) de politică publică care să satisfacă toate grupurile care au o miză în soluţionarea într-un fel sau altul a problemei publice identificate. O politică publică acceptată ca pozitivă de către un grup va genera nemulţumire în alt grup. Sau, din altă perspectivă, o politică publică care are un cost de implementare rezonabil, determină pe de altă parte costuri enorme în materie de deteriorare a mediului înconjurător (exemplu).Stabilirea de criterii care să ne ajute în luarea deciziei cu privire la cel mai bun curs al acţiunii publice pentru rezolvarea unei probleme identificate este absolut necesară. Criteriile ne ajută să comparăm, măsurăm şi selectăm între diversele alternative. Tipuri comune (des utilizate) de criterii sunt: costurile (raportul cost-beneficiu), eficienţa, eficacitatea, fezabilitatea administrativă, fezabilitate politică, echitatea. Toţi factorii de decizie vor spune că îşi doresc ca alternativele de politică publică alese de ei să fie echitabile, eficiente şi fezabile politic şi administrativ. Cu toate acestea lucrurile nu sunt chiar atît de simple. Unele criterii pot intra într-un soi de concurenţă (exemplu:eficienţa şi echitatea).Este important ca fiecare criteriu să fie nu numai numit ci şi definit. De exemplu prin „echitate” putem înţelege mai multe lucruri. Voi utiliza o exemplificare simplu de înţeles: să presupunem că avem un tort şi dorim să-l împărţim unei clase de elevi în mod echitabil. Cum procedăm? Oferim fiecărui elev o bucată de tort egală ? Punem tortul în mijloc şi cei care doresc o bucată de tort se servesc? Oferim bucăţi de tort prioritar celor care au venituri mici şi în limita cantităţii rămase celorlalţi? Pentru a evita confuzii cu privire la ce întelegem prin criteriul numit de noi este indicat să-l şi definim. Nu trebuie niciodată să presupunem că ceilalţi înţeleg criteriul numit în acelaşi mod ca noi. Mai mult decît atât, dacă nu definim criteriul lăsăm loc la interpretări şi manipulări ale raportului în integralitatea lui. Se pot genera şi criterii mai originale. Aceste criterii originale sunt create de către analist, în acord cu clientul său, în funcţie de specificul problemei de politică publică de adresat. Iată cîteva exemple:


Stabilitate –vor fi obiectivele suţinute în ciuda posibilelor “disturbanţe” din procesul de implementare ?

Siguranţă–care e probabilitatea ca opţiunea noastră să opereze în orice condiţii? Invulnerabilitate –opţiunea va continua să opereze dacă o parte din procesul de

implementare va înregistra un eşec? Flexibilitate –poate opţiunea noastră să servească mai mult decît unui scop? Comunicabilitate –este opţiunea uşor de înţeles pentru cei implicaţi în analiză? Concordanţă –opţiunea pare a adresa corect problema identificată? Simplitate –este opţiunea uşor de implementat? Compatibilitate –este opţiunea compatibilă cu normele şi reglementările existente? Reversibilitate –cît de greu va fi să ne întoarcem la starea iniţială dacă opţiunea

eşuează?E foarte greu să alegi între diversele opţiuni posibile de politică publică. Unele opţiuni pot avea avantajul să coste mai puţin decît altele. Alte opţiuni pot sa aducă beneficii economice mai mari în implementare; sau să fie mai „ieftine” în atingerea unui anumit obiectiv. Unele opţiuni pot să aducă atingere gravă intereselor anumitor indivizi, grupuri şi organizaţii. Sau să fie foarte dificil de implementat din punct de vedere administrativ. Sau să necesite schimbări în legislaţie greu de realizat în timp util şi într-un anume context politic.Toate acestea sunt elemente pe care trebuie să le considerăm atunci cînd recomandăm alegerea pentru implementare a unei anume opţiuni (alternative) de politică publică.Cum obţine analistul criteriile de evaluare a alternativelor? Uneori i le oferă chiar clientul, printr-o precizare a scopurilor şi obiectivelor sale. Alteori analistul trebuie să deducă care ar fi aceste scopuri şi obiective vizate de client şi să propună el criteriile juste. Analistul trebuie să găsească acele criterii care sunt esenţiale faţă de problema analizată şi care au relevanţă mare pentru participanţii la procesul de luare a deciziei. În anumite situaţii analistul nu poate decît să specifice criterii care apar din analiza datelor disponibile relativ la o anume situaţie problematică.E foarte important să precizăm criteriile înainte de a detalia opţiunile (alternativele) de acţiune. În acest fel vom avea reguli după care să analizăm şi comparăm opţiunile (alternativele).

Pasul III. Identificarea opţiunilor (alternativelor) de acţiune publică

În momentul în care s-a ajuns la acest pas analistul cunoaşte deja scopurile şi obiectivele clientului şi pe cele ale principalelor grupuri identificate ca major interesate de rezultatul deciziei de politică publică. Probabil analistul are deja în minte structurate cîteva opţiuni posibile de rezolvare a problemei identificate.Vă prezentăm două variante prin care puteţi genera opţiuni (alternative) de decizie în materie de politică publică.

Varianta 1.a) prima opţiune posibilă este respectarea status-quo-ului. Adică să se continue

implementarea politicii publice aşa cum s-a facut pînă la momentul analizei (sau să nu schimbăm nimic).

b) a doua opţiune posibilă se numeşte „status-quo modificat” şi conţine alternative care pornesc de la status-quo (politica publică actuală), dar prezintă modificări


parametrice: se schimbă diverse elemente din designul politicii publice actuale. Putem creşte valoarea fondurilor alocate, putem schimba structura de management, putem schimba durata de implementare etc. Materialul pe care îl găsiţi în Anexa 1. vă va ajuta să operaţi uşor cu acest model de generare de alternative. Materialul are o funcţie euristică, el fiind destinat să vă ajute să imaginaţi schimbări parametrice de status-quo.

c) Avem şi posibilitatea de a realiza ceea ce numim „varianta originală”, adică o propunere de schemă de decizie în materie de politică publică care să vină cu elemente total noi. Cu alte cuvinte se propune o schemă de politică publică nouă, fără legături solide cu politica publică veche (status-quo). Cu alte cuvinte, analistul propune o schemă de politică publică nouă, „revoluţionară”. Alternativele originale apar şi sunt acceptate, în general, în momente de criză. În condiţii „normale” alternativele originale nu sunt recomandate, deoarece ele presupun schimbări majore la nivelul design-ului şi implementării de politică publică, pentru care este dificil să se obţină suportul leadership-ului politic şi acceptarea din partea administraţiei (birocraţiei). Administraţia funcţionează într-o logică de tip incremental, reacţionând negativ la „şocuri”. Administraţia are nevoie de o periodă de timp pentru adaptare la noi condiţii şi la o logică diferită de management a resurselor publice. (vezi capitolul dedicat modelului incremental).

Varianta 2.a) prima opţiune posibilă este respectarea status-quo-ului. Adică să se continue

implementarea politicii publice aşa cum s-a facut pînă la momentul analizei (sau să nu schimbăm nimic).

b) a doua opţiune se bazează pe analiza stakeholderilor – analiza grupurilor interesate, avînd o miză în luarea deciziei într-un anume sens (atenţie să nu facem confuzie cu grupurile de interes). Analistul trebuie mai întâi să identifice toate grupurile potenţial interesate sau afectate de decizia publică ce urmează să fie luată (exemplu: se vor aloca resurse pe problematica combaterii consumului de droguri în licee). Indivizi şi grupuri potenţial interesate de luarea unei decizii de alocare a resurselor publice pentru gestionarea acestei probleme de interes larg pentru comunitate sunt: părinţii -organizaţi în asociaţii sau nu- copiilor consumatori de droguri, medici, educatori, agenţii şi alte autorităţi publice in domeniul sanătăţii şi educaţiei, organizaţii nonguvernamentale care lucrează în domeniu etc. Toţi aceştia au o miză în luarea deciziei de politică publică. Decizia de politică publică îi va afecta pe fiecare într-un mod sau altul. Mai mult, ei dispun de resurse (materiale, financiare,logistice,informaţii). Este bine să vedem cum putem integra aceste resurse în diverse opţiuni. Fiecare grup are deja o părere despre cum trebuie acţionat pentru rezolvarea problemei şi este necesar să cunoaştem acest lucru. Analistul va utiliza un instrument de cercetare specific pentru a contura, sintetiza poziţia fiecărui grup faţă de problema specifică pe care o avem în lucru. Se vor aplica chestionare, se vor realiza focus-grupuri, se va face analiza de documente şi date secundare. Orice metodă de culegere a datelor este bună în condiţiile în care ea ne ajută să structurăm opiniile acestor stakeholderi în alternative. E posibil ca opiniile anumitor grupuri să coincidă. De aceea, în


momentul în care structurăm alternativele de politică publică o să grupăm opiniile pe categorii, tipuri de acţiune. Exemplu: o opţiune va propune rezolvarea problemei prin creşterea informaţiei despre influenţele nocive ale consumului de droguri; altă opţiune va propune îmtărirea sancţiunilor; alta va prezenta o combinaţie a primelor două etc)

Utilizând această metodă putem obţine relativ simplu câteva posibile scheme de intervenţie in materie de politică publică . (vezi Anexa 2)c) Şi aici avem posibilitatea de a realiza ceea ce numim „varianta originală”.

Pasul IV. Evaluarea şi compararea alternativelor

După ce am pregătit prezentarea fiecărei opţiuni (alternative) urmează pasul în care analistul recomandă clientului cea mai bună alternativă de selectat pentru adoptarea ei ca politică publică. Acest proces presupune doi paşi: evaluarea fiecărei alternative prin raportare la criteriile pe care le-am stabilit în pasul II şi compararea lor pentru a decide care este cea mai „bună”, adică cea mai aproape de standardul pe care l-am fixat prin criterii.Evaluarea opţiunilor (alternativelor) şi prezentarea lor sub forma unor strategii posibile de acţiune publică (posibil curs de acţiune al politicii publice) reprezintă punctul cheie în analiza de politici publice. Evaluând şi comparând opţiunile încercăm să vedem care dintre ele răspund mai bine nevoilor clientului, care au un impact mai mare în sensul dorit de client, care sunt cele care răspund mai bine criteriilor de evaluare.Pentru a face mai simplu acest proces vă recomandăm să utilizaţi următorul procedeu: Fiecare alternativă o să primească o notă, de la 1 la 5, raportat la modul în care răspunde fiecărui criteriu în parte. De exemplu:

Criteriul1 Criteriul 2 Criteriul 3 etc.Opţiunea 1 Nota 3 Nota 3 Nota 3Opţiunea 2 Nota 1 Nota 5 Nota 3Opţiunea 3 etc. Nota 4 Nota 5 Nota 5

Rezultă faptul că opţiunea trei răspunde cel mai bine criteriilor noastre. Aceasta opţiune o să fie recomandată de către analist spre implementare. Rezultatele evaluării pot să fie prezentate în diverse forme: grafice, tabele comparative, scenarii etc. Important este ca analistul să păstreze o atitudine neutră faţă de toate alternativele (să nu încerce să „favorizeze” o alternativă prin forma de prezentare)Unii clienţi s-ar putea să ceară să argumentaţi puternic alternativa pe care o recomandaţi spre implementare deoarece o detaliere de argumente puternice o să le fie de folos în negocierile ce vor urma pentru impunerea alternativei respective ca politică publică. Trebuie să înţelegem faptul că nicio alternativă nu este perfectă şi fiecare dintre ele prezintă un mixt de avantaje tehnice şi politice. Se poate să găsim o situaţie în care alternativa cea mai bună din punct de vedere tehnic să fie foarte slabă politic (fezabilitate politică scăzută ) sau invers.Un alt element de reţinut este acela că analizele de politici publice se realizează de cele mai multe ori cu mari constrîngeri de timp (sau altele: bani, lipsa de date etc). Trebuie să ne adaptăm la aceste situaţii constrângătoare şi să oferim clientului cea mai bună analiză


posibilă în condiţiile date (exemplu: un raport cu privire la realizarea unei scheme de politică publică pentru combaterea consumului de droguri în rândul liceenilor din comunitate e nevoie să fie realizat în maxim două săptămâni pentru a fundamenta în timp util decizia membrilor consilului local).

Pasul V. Monitorizarea şi evaluarea politicii publice implementate

Acest pas poate să fie opţional şi intervine după ce politica publică a început să fie implementată. Uneori clientul apelează la acelaşi analist pentru evaluare şi monitorizare. Dar nu este obligatoriu să se procedeze astfel. Partea legată de evaluare şi monitorizare o să fie abordată separat, într-un alt modul de studiu.

A. Modelul secvenţial – stadii in procesul de realizare al politicii publice

Prin diversele modele de analiză al procesului de realizare a politicilor publice se încearcă prezentarea dinamicii procesului de luare a deciziilor guvernamentale. Cel mai cunoscut şi utilizat model explicativ este modelul secvenţial. Acest model împarte procesul de realizare a politicilor publice în secvenţe, pe care le analizează separat. Secvenţele sunt: formularea agendei, formularea politicii, luarea deciziei, implementarea politicii, evaluarea politicii.

Conform acestui model, formularea agendei se referă la procesul prin care problemele ajung în atenţia guvernanţilor; formularea politicilor face referire la procesul prin care sunt formulate de către guvernanţi opţiunile de politici; luarea deciziei se referă la procesul prin care guvernanţii decid să acţioneze într-un anumit fel (sau să nu acţioneze); implementarea politicii face referire la procesul prin care guvernanţii aplică politica adoptată; evaluarea politicii aplicate se referă la procesul prin care rezultatele politicii sunt monitorizate atât de către instituţiile statului cât şi de către societate. Modelul secvenţial a impus analiştilor de politici publice să fie mai sensibili la complexitatea procesului de luare a deciziilor de politică publică. De asemenea, a făcut mai vizibil caracterul interinstituţional al procesului de realizare al politicilor publice, depăşind varianta „clasică” de analiză a rolului unor instituţii, considerate separat, în procesul de realizare al politicii publice (executivul, legislativul, puterea judecătorească). Modelul secvenţial transcende graniţele dintre instituţii şi pune accentul pe modul în care indivizii, grupurile şi instituţiile interacţionează în procesul de realizare a politicilor publice.Criticile aduse acestui model subliniază faptul că ambiţia de a reflecta procesul de realizare al politicilor publice este cumva exagerată. În realitate rareori procesul de realizare al politicilor publice urmăreşte schema secvenţială propusă aici. Acest model are o mare valoare euristică, dar e recomandat să se utilizeze mai degrabă în analizele realizate în univesităţi. Modelul secvenţial „împinge” cumva realitatea să intre în matricea creată de noi.Iată secvenţele de analiză propuse de acest model:

1. Formularea agendei


Acest prim stadiu al politicilor publice este poate unul dintre cele mai critice, întrebarea legitimă fiind cum ajunge o anumită problemă în atenţia guvernanţilor.

În primul rând, formularea agendei desemnează pur şi simplu recunoaşterea unei probleme de către guvernanţi.

O distincţie care se poate face este între agenda publică sau sistemică şi agenda formală sau instituţională. Agenda publică constă în toate problemele care în mod obişnuit sunt percepute de către membrii unei comunităţi politice ca meritând atenţia publică şi care sunt în puterea şi jurisdicţia de rezolvare a autorităţilor. Practic, aceasta este în mod esenţial o agendă de discuţii a societăţii a unor probleme cum ar fi criminalitatea sau îngrijirea sănătăţii. Fiecare societate are sute de astfel de probleme pe care cetăţenii consideră că ar trebui să le rezolve guvernanţii. Totuşi, doar o mică parte din aceste probleme din agenda publică este luată în considerare de către guvern. În momentul în care guvernul a acceptat că trebuie să facă ceva în legătură cu problema respectivă, aceasta intră în agenda instituţională. Altfel spus, agenda publică este o agendă pentru discuţii, în timp ce agenda instituţională este una pentru acţiune.

Se pot identifica patru faze pe care o problemă le străbate în drumul ei, între agenda publică şi cea instituţională, a administraţiei: iniţierea problemei, specificarea soluţiilor, lărgirea sprijinului pentru rezolvarea problemei şi intrarea pe agenda instituţională. Iniţiativa pentru rezolvarea problemei vine, de obicei, din afara structurilor guvernamentale, din cadrul unor grupuri non-guvernamentale şi se extinde îndeajuns de mult pentru a ajunge în cadrul agendei publice. Rolul cheie în acest caz este legat de grupurile sociale care au anumite cereri sau doleanţe care, pentru a fi rezolvate, trebuie să ajungă întâi în cadrul opiniei publice pentru ca aceasta să le sprijine. Desigur, faptul că la capătul procesului problemele acestor grupuri au intrat pe agenda guvernului nu înseamnă în mod necesar şi rezolvarea lor. Nu înseamnă decât că acestea au fost aduse la cunoştinţa guvernului pentru o examinare mai atentă.

O altă cale prin care anumite probleme pot să ajungă în atenţia guvernanţilor este prin iniţiativa unor grupuri de interese din interiorul sistemului, care nu vor în mod necesar ca cererile lor să ajungă pe agenda publică.

2. Formularea politicilor – comunităţi şi reţele de politici

În momentul în care guvernul a luat la cunoştinţă de existenţa unei probleme şi de necesitatea de a face ceva în cazul ei, guvernanţii trebuie să se decidă asupra acţiunii care trebuie îndeplinite. Pentru acest lucru ei trebuie să analizeze opţiunile care li se oferă pentru rezolvarea problemei, adică să intre în formularea politicii. Esenţa căutării unei soluţii pentru problema respectivă este descoperirea acelor acţiuni care sunt posibile sau nu.

Putem identifica o serie de caracteristici ale formulării politicilor: Formularea nu trebuie să se limiteze la un set de actori. Prin urmare pot foarte

bine să fie două sau trei grupuri care să formuleze propuneri.


Formularea poate începe fără o definire clară a problemei sau fără ca cei care propun soluţii să fie în contact cu grupurile afectate de problemă.

Nu întotdeauna guvernanţii formulează soluţii. Este posibil ca perioada de timp alocată formulării să fie mai lungă, putându-se

întâmpla ca în acest interval să intervină reformulări fără ca una din soluţii să capete un sprijin consistent.

Procesul în sine nu are niciodată efecte neutre. Cineva întotdeauna câştigă şi întotdeauna va fi cineva care pierde.

Formularea politicii implică eliminarea opţiunilor până când una sau mai multe va fi aleasă de către guvernanţi.

Subsisteme ale politicilor publice

Întrebarea legitimă care apare este cine este practic implicat în procesul formulării. Este acest proces o activitate publică sau privată? Formularea alternativelor se realizează în cadrul unor segmente ale sistemului politic, aşa numitele subsisteme. În principal, fie că este vorba de subsisteme publice, fie că este vorba de subsisteme private, există două modalităţi de organizare a lor: reţele şi comunităţi de politici.

Reţele de politici

Reţelele de politici sunt acele legături care unesc actorii din cadrul statului şi din cadrul societăţii în cadrul procesului politicilor publice. Interacţiunea dintre aceşti actori, fie că este vorba de instituţii ale statului sau de actori din cadrul societăţii de tipul organizaţiilor neguvernamentale sau a sindicatelor, este fundamentală pentru formularea şi dezvoltarea politicilor publice. Reţelele variază în funcţie de interesele membrilor reţelei, tipul de apartenenţă al acestora la reţea, gradul de interdependenţă al fiecărui membru, gradul de izolare a reţelei faţă de alte reţele şi variaţiile în distribuirea resurselor între membri. Cuvântul cheie în identificarea membrilor este interesul. Motivul pentru care aceştia intră într-o reţea este îndeplinirea intereselor lor.

Comunităţi de politici

Comunităţile de politici identifică acei actori sau potenţiali actori din cadrul sferei politicii respective care împărtăşesc un scop comun. Reţeaua este procesul de legătură din interiorul unei comunităţi sau dintre două sau mai multe comunităţi.

În acest fel se integrează două seturi de motivaţii care ghidează acţiunile celor implicaţi în formularea politicilor: cunoaşterea sau expertiza şi interesul material. Comunitatea de politici este asociată astfel cu o cunoaştere specifică a problemei, iar reţeaua cu urmărirea intereselor materiale. Separaţia între reţelele şi comunităţile unui subsistem nu este desigur totală, există un grad de suprapunere: cei care au interese legate de o anumită arie de politică publică vor dobândi şi cunoştinţe legate de respectiva arie.

3. Luarea deciziei


Ca şi în cazul celorlalte stadii din cadrul ciclului politicilor publice şi în acest caz putem găsi cel puţin trei modele: modelul raţional de luare a deciziilor, cel gradual şi cel aşa numit al coşului de gunoi.

Modelul raţional

Acest model presupune că indivizii sunt raţionali, deciziile pe care le iau fiind şi ele raţionale, logice. Teoreticienii acestui model au identificat cel puţin patru secvenţe de derulare a procesului:

Ţinta pentru rezolvarea problemei este stabilită. Toate strategiile alternative pentru atingerea scopului sunt examinate. Toate consecinţele semnificative ale fiecărei strategii alternative sunt

predicţionate şi este estimată probabilitatea ca acele consecinţe să aibă loc. În final, strategia care rezolvă cel mai bine problema sau o rezolvă la costurile

cele mai mici este aleasă.

După cum se poate observa, acest model presupune că există un centru unic de decizie, că cei care trebuie să ia decizii sunt indivizi bine pregătiţi profesional, care au timp să se gândească la toate alternativele posibile, şi, poate mai important, că au la dispoziţie o gamă completă de informaţii. Un asemenea model de luare a deciziei ar trebui să găsească cele mai bune soluţii pentru o problemă, dar în realitatea cotidiană foarte rar se pot îndeplini toate aceste condiţii. Mai mult, încercarea de a prevedea fiecare efect al fiecărui factor care poate să intervină în proces este dificilă, oricât de complex ar fi conceput modelul, ceea ce ne arată că acest model poate fi întâlnit cel mult în rezolvarea unor probleme foarte simple.

Modelul gradual

Acest model defineşte procesul de luare a deciziilor ca un proces politic caracterizat de negociere şi de compromisuri făcute de actori care au interese proprii şi care trebuie să ia decizii. Deciziile care sunt luate în cele din urmă reprezintă mai degrabă ceea ce este politic fezabil, decât ceea ce ar fi de dorit.

Şi în acest model putem identifica câteva stadii: Limitarea analizelor la câteva alternative de politici cât mai cunoscute

de către actori. Luarea în considerare în cadrul analizelor a ţintelor politicii şi a

aspectelor empirice ale problemei. Preocupare analitică mai mare pentru lucrurile rele care trebuie să fie

îndreptate, mai degrabă decât scopuri pozitive care trebuie descoperite.

Ideea de bază este că trebuie să ne folosim de ceea ce avem, putând să îmbunătăţim, să remediem defectele sistemului, nu trebuie să


reinventăm totul de la început, cu alte costuri şi fără a şti exact care sunt consecinţele. Experienţa lucrurilor deja făcute este cea care trebuie să ne ghideze.

Există un stadiu în care se greşeşte, în care se încearcă. Analizele explorează doar unele (nu toate) consecinţe importante ale

alternativelor luate în discuţie. Fragmentarea muncii la cât mai mulţi participanţi, astfel încât fiecare

să îşi aducă partea de contribuţie în rezolvarea de ansamblu a problemei.

Modelul coşului de gunoi

Teoreticienii acestui model de luare a deciziei au ca ipoteză de lucru că celelalte modele presupun un nivel de intenţionalitate, de înţelegere a problemelor şi de predictibilitate a relaţiilor dintre actori care pur şi simplu nu există în realitate. Luarea deciziilor este un proces extrem de ambiguu şi imprevizibil şi este doar parţial legat de căutarea unor mijloace pentru atingerea scopurilor. Actorii îşi definesc scopurile şi mijloacele de atingere ale acestora pe măsură ce înaintează în proces, care proces este în mod necesar întâmplător şi imprevizibil. Cu alte cuvinte, nu există un model de luare a deciziilor, acest lucru întâmplându-se adesea ad-hoc.

4. Implementarea politicii

După ce o problemă a ajuns pe agenda instituţională, şi mai multe opţiuni au fost propuse pentru a o rezolva, iar guvernul s-a decis asupra uneia, ceea ce mai rămâne este punerea în practică a deciziei. Acesta este stadiul implementării politicii din cadrul ciclului politicilor publice şi este definit ca „procesul în care programe sau politici sunt puse în practică; arată transpunerea planurilor în practică” (Mc Laughlin, citat în Howlett, 1995, p. 153). Acest stadiu poate părea puţin problematic, dar numeroase studii demonstrează că de multe ori o politică publică a eşuat nu pentru că nu ar fi avut mijloacele corecte, sau pentru că nu s-a ales calea cea mai bună, soluţia cea mai bună, pentru a rezolva problema respectivă, ci pur şi simplu pentru că nu a fost bine pusă în practică.

Există o serie de factori care pot îngreuna transpunerea în practică a politicilor publice. Printre aceştia putem să enumerăm: natura propriu-zisă a problemelor, condiţiile sociale, condiţiile economice, noile tehnologii care sunt sau nu la îndemâna guvernanţilor, cicumstanţele politice, opoziţia sau insuficienţa (cantitativă sau calitativă) a aparatului administrativ care este însărcinat cu implementarea politicii respective, resursele economice şi politice ale grupurilor ţintă, lipsa sprijinului opiniei publice.

5. Evaluarea politicii

Evaluarea închide ciclul politicii publice. Ea transmite reacţia de feed-back generată de efectele respectivei politici publice, declanşând astfel un nou ciclu: evaluarea unei decizii politice influenţează acţiunile actorilor politici şi agenda acestora, iniţiind un nou ciclu,


ce se va finaliza cu o nouă decizie. Evaluarea are totdeauna loc – dovadă frecventele modificări ale legislaţiei şi ale deciziilor administraţiei. De multe ori ea se produce însă informal. La un nivel mai general, evaluarea politicii se poate face pe trei căi: evaluare administrativă, juridică şi politică, care diferă între ele prin felul în care sunt conduse, prin actorii implicaţi şi efectele lor.

Evaluarea juridicăAl doilea mare tip de evaluare nu are ca ţintă bugetele, cheltuielile sau eficacitatea, ci probemele legale legate de felul în care guvernul implementează programele respective. Acest tip de evaluare priveşte practic posibilele conflicte dintre acţiunile guvernului şi prevederile constituţionale, drepturile omului. Acest tip de evaluare este realizat, de cele mai multe ori de către curţile de judecată în a căror jurisdicţie intră consecinţele aplicării politicii publice.

Evaluarea politică – consultări cu subsistemele politicilor şi cu opinia publicăEvaluarea politică a politicilor guvernului este făcută de toţi cei interesaţi de lumea politică. Spre deosebire de evaluările administrative sau juridice, evaluarea politică nu este în mod necesar una sistematică sau tehnic sofisticată.

De cele mai multe ori cei ce fac acest lucru nu sunt interesaţi de îmbunătăţirea politicii respective, ci doresc să o schimbe sau să îşi exprime sprijinul.

Deşi se poate spune că acest tip de evaluare este continuă, ea afectează procesul politicilor doar în anumite ocazii. Acest lucru se întâmplă cu ocazia alegerilor electorale sau cu ocazia unui referendum, când cetăţenii au posibilitatea de a judeca performanţele guvernului respectiv.

Un alt model obişnuit de evaluare politică sunt consultările cu grupurile de interese (sindicate, patronate, organizaţii non-guvernamentale etc.), sau cu celelalte subsisteme politice. Acestea pot să aibă loc fie sub forma unor simple întâlniri, fie în forme mai complexe, de tipul programe, anchete, comitete consultative.

Evaluarea administrativă – performanţa managerială şi sistemele de bugetare

evaluarea efortului – încearcă să măsoare cantitatea intrărilor în program, adică mărimea efortului pe care l-au făcut guvernanţii pentru îndeplinirea scopului. Aceste intrări pot fi numărul de persoane implicate în program, spaţiile de birouri, comunicaţiile, transporturile etc. Toate acestea sunt evaluate în funcţie de câţi bani s-au cheltuit pentru ele. Scopul acestei evaluări este de a fi o bază de date pentru viitoare evaluări ale eficienţei sau calităţii serviciilor oferite;

evaluarea performaţei sau a impactului – examinează mai degrabă ieşirile din program decât intrările. Exemple de ieşiri pot fi paturi de spitale sau locuri în şcoli, număr de pacienţi îngrijiţi sau de şcolari care învaţă. Principalul scop al evaluării performanţei este de a determina ceea ce produce politica aplicată, faţă de obiectivele pe care şi le-a propus. Acest tip de evaluare produce date care sunt utilizate ca intrări pentru evaluările mai complexe şi mai cuprinzătoare care urmează;


evaluarea adecvării performanţei sau evaluarea eficacităţii – intenţionează să afle dacă programul face ceea ce se presupune că ar trebui să facă. În acest tip de evaluare, performanţa unui program dat este comparată cu scopurile sale declarate pentru a putea stabili dacă programul îşi îndeplineşte obiectivele şi/sau dacă obiectivele trebuie reajustate în lumina realizărilor programului. Pe baza rezultatelor acestei analize se pot face recomandări pentru schimbarea sau nu a politicii publice. Deşi acest tip de evaluare este cel mai folositor pentru factorii de decizie, este şi cel mai greu de realizat, deoarece nivelul de informaţii necesar este imens, iar nivelul de sofisticare cerut pentru a duce la capăt evaluarea este mai mare decât există în general disponibil;

evaluarea eficienţei (cost – eficacitate) încearcă să evalueze costurile programului şi dacă aceeaşi cantitate şi calitate a rezultatelor ar fi putut fi obţinută într-un mod mai eficient, sau, cu alte cuvinte, la preţuri mai mici. Evaluarea intrărilor şi a rezultatelor sunt principalele puncte de referinţă în această formă de evaluare, fapt extrem de important în lumina constrângerilor bugetare.

evaluarea procesului încearcă să evalueze metodele organizaţionale, inclusiv regulile procedurale şi de operare, care au fost utilizate pentru îndeplinirea programului. Obiectivul este de a vedea dacă procesul în sine poate fi făcut mai eficient. Pentru îndeplinirea acestui obiectiv procesul de implementare a politicii este de obicei împărţit în sarcini distincte, ca planificarea strategică, managementul financiar, pentru ca în cele din urmă fiecare din aceste sarcini să fie evaluate.

Analiza cost – beneficiuCea mai elaborată metodă de evaluare o reprezintă analiza cost-beneficiu. Acest tip de analiză, importat din domeniul de afaceri, este o metodă prin care se poate evalua o politică publică din punctul de vedere al banilor care sunt cheltuiţi pentru ea şi al beneficiilor care se vor obţine. Diferenţa faţă de analiza cost – eficacitate descrisă mai sus este că de această dată se identifică nu numai cel mai economic mod de a atinge un rezultat (eficienţa productivă) ci se determină ce utilizare alternativă a resurselor existente este cea mai benefică pentru societate (eficienţa alocativă). Putem astfel decide nu care este cel mai ieftin mod de a construi un anume pod, ci care dintre două posibile poduri este mai important să îl construim. Practic, obiectivul acestei analize este de a găsi modul în care se pot obţine aceleaşi rezultate cu costuri mai mici, sau rezultate mai bune la acelaşi nivel de costuri. Analiza implică evaluarea tuturor alternativelor şi a consecinţelor lor în termeni de costuri şi beneficii monetare şi alegerea acelei alternative care maximizează beneficiile şi reduce costurile.Costurile şi beneficiile sunt astfel determinate de:

1. Enumerarea tuturor consecinţelor negative şi pozitive care pot să apară din implementarea unei opţiuni.

2. Estimarea probabilităţii de realizare a fiecărei consecinţe.3. Estimarea (în termeni monetari) a costurilor şi beneficiilor societăţii în cazul

fiecărei consecinţe.4. Calcularea pierderilor şi câştigurilor prevăzute pentru fiecare consecinţă prin

înmulţirea punctelor 2. şi 3.


5. Convertirea acestor sume în valoarea lor la un moment de referinţă – de obicei momentul în care se face analiza (un miliard de lei în 2001 nu are aceeaşi valoare ca un miliard de lei în 2005).

6. Calcularea valorii nete prezente a proiectului, prin însumarea valorii tuturor beneficiilor obţinute de societate prin punerea în practică a respectivei opţiuni şi scăderea din această sumă a valorii costurilor suportate de societate (costurile investiţiei şi consecinţele negative produse).

Optimul paretian – orice acţiune poate fi făcută doar dacă în urma ei cel puţin o persoană are de câştigat şi nici una nu pierde nimic – acest criteriu poate funcţiona practic doar în activitatea economică. Pentru a ghida deciziile administraţiei a fost derivat un alt criteriu: criteriul Kaldor – doar acele alternative de politici publice care maximizează beneficiul net faţă de costuri pot să fie alese. Altfel spus, o politică poate fi aleasă chiar dacă vor exista unele pierderi, atâta vreme cât câştigurile totale sunt mai mari decât suma tuturor pierderilor. Pe baza analizei cost - beneficii vom aloca reursele acelui proiect (dintre cele care îndeplinesc criteriul lui Kaldor) care are o valoare netă prezentă mai mare.

B. Modele lineare care explică procesul de realizare a politicilor publice

Modelele lineare explicative pentru procesul de realizare a politicilor publice împart procesul de raslizare a politicilor publice în paşi, încercînd să arate cum evoluează decizia. Vă prezentăm în continuare un grafic realizat de Merilee Grindle şi John Thomas care sintetizează abordarea acestui model linear. Aşa cum se poate observa, procesul de luare a deciziei e împărţit în trei faze (agenda, decizia şi implementarea). Din analiza acestui model ar rezulta faptul că procesul de luare a deciziei în politici publice este foarte coerent, organizat, raţional, având un început, un mijloc şi un sfîrşit, iar fiecare parte este legată logic de celelalte. Cei doi autori ne spun că e foarte confortabil să ne gândim că procesul are loc în acest mod în realitate. Dar lucrurile nu sunt în fapt nici pe departe atît de simple şi clare.

FAZA AGENDEI FAZA DECIZIEI FAZA IMPLEMENTARII

Reforma

Pe Agenda

În afara Agendei

Decizie în favoareareformei

Decizie împotriva

reformei

Implementare desucces

Implementarefără succes

Întărireainstituţiilor

Întărireavoinţei politice

Modelul linear al formarii politicilor


C.Modelul interactiv de formare a politicilor publice

Pornind de la critica modelului linear cei doi autori formulează teoria modelului interactiv de formare a politicilor publice. Ei pornesc de la considerarea procesului de decizie în materie de politici publice, aşa cum apare el în realitate. Iniţiativele de reformă în politici publice pot să fie alterate sau schimbate în oricare stadiu al procesului prin presiunea şi interacţiunea între diverşi participanţi la proces, în special prin intervenţia celor care se opun schimbării status-quo-ului de politică publică.În acest model conflictul în jurul deciziei de politică publică este pus în evidenţă. Acest conflict se regăseşte atât în fazele de formulare a politicii publice, cât şi în fazele de ratificare (legitimare) şi chiar în faza de implementare. Conform acestui model procesul de decizie în politica publică trebuie văzut ca o serie de stadii formale şi informale, în care interacţionează o diversitate de actori având fiecare propriile interese şi preocupări vis-a-vis de luarea unei decizii într-un anume sens.Efectele schimbării de politică publică devin mai vizibile în faza de implementare. Şi în această fază pot avea loc schimbări ale concepţiei originale.Trebuie reţinut faptul că orice schimbare de politică publică implică schimbări la nivelul costurilor şi beneficiilor, la nivelul structurii instituţionale. Fiecare decizie de politică publică implică „câştigători” şi „perdanţi”. Aceştia pot să fie din sfera politică, din sfera birocratică sau din publicul politicii publice în cauză.

Respins /Implementa

t

Resurse necesare: stabilesc şi mobilizează resurse

Model interactiv al formării politicilor publice

Probleme

Agenda politicilor

Fazele deciziei

Caracteristicile politicilor publice

Spatiulconflictual

Public Birocratic

Respins /Implementat

Creatorii

politicilor publice

pentru susţinerea reformei

PoliticeFinanciareManageriale

Tehnice

Managerii politicilor publice

stabilesc şi mobilizează resurse

pentru susţinerea reformei

Rezultate potenţiale multiple


I. INSTRUMENTELE POLITICILOR PUBLICE

Instrumentele politicilor publice sunt acele mijloace prin care administraţia încearcă să pună în efect politicile publice.

O posibilă clasificare identifică zece mari tipuri de instrumente de politici publice:

Instrumente de voluntariat Instrumente mixte Instrumente de reglementare Familie şi comunitate Informaţii şi recomandări ReglementăriOrganizaţii de voluntari Subvenţii Întreprinderi publicePieţe private Vinderea unor drepturi de

proprietateAsigurarea directă a bunului / serviciului

Impozite Nivel de implicare al statului Scăzut Ridicat

Sursa: Howlett, 1995

Instrumentele voluntarePrincipala caracteristică a instrumentelor voluntare este că ele nu implică sau implică puţin guvernul. Guvernul decide adesea că nu va face nimic pentru a rezolva problema respectivă, considerând că acest lucru poate fi făcut cel mai bine de către piaţă, familie, sau de către organizaţiile de voluntari (inclusiv unele foarte puternice precum biserica).

Instrumentele de reglementareAceste instrumente direcţionează acţiunea individuală sau a unor firme pentru rezolvarea unei probleme. Guvernul poate emite reglementări prin care anumite activităţi să fie preluate / furnizate de un terţ (individ sau firmă), sau poate decide să facă el acele activităţi.

Instrumentele mixteAcestea combină elemente din cadrul instrumentelor de voluntariat şi a celor de reglementare. Acestea permit guvernului diferite grade de implicare, care pot merge de la un minimum de diseminare a informaţiilor până la maximum impozitarea unor activităţi care nu sunt dorite.


ANEXE

Anexa 1. ( după Carl V. Patton şi David S. Sawicki - “Basic Methods of Policy Analysis and Planning”)

Identificarea alternativelor

Analiza de politici publice pivotează în jurul problemei alegerii alternativelor. In alegerea celei mai potrivite alternative utilizăm criteriile de evaluare care măsoară compatibilitatea alternativelor în discuţie prin raportare la obiectivul de indeplinit. Cea mai bună alternativă este aleasă dintr-un set de alternative posibile. Realizarea listei de alternative cât mai bogată, mai generoasă, este un pas foarte important. Pe această listă este bine să se găsească toate alternativele fezabile. Nu trebuie să le judecăm de la început. Cea mai bună alternativă se va selecta prin comparatie şi raportare la diferitele criterii stabilite de către analist.

Crearea alternativelor: Modificarea soluţiilor existente ca o modalitate de a genera noi alternative.Tabelul de mai jos are o funcţie euristică. În momentul în care doriţi să realizaţi o alternativă de tip status-quo modificat puteţi utiliza tabelul ca sursă de inspiraţie. Aici sunt prezentate câteva tipuri de schimbări paramentrice des utilizate. Nu este o listă exhaustivă. Mărire Măreşte, lărgeşte.Adaugă resurse.Aplică mai des.Multiplică.

Exagerează.Adaugă noi componente.Micşorează Micşoraţi, scurtaţi, îngustaţi.Miniaturizaţi. Omiteţi, renunţaţi la, împărţiţi,

fragmentaţi.Substituiţi Schimbaţi între ele componentele. Schimbaţi ordinea.Utilizaţi materiale

diferite. Schimbaţi locaţia. Schimbaţi finanţarea.Combinaţi Amestecaţi două abordări.Combinaţi departamente.Combinaţi scopuri.

Combinaţi finanţări.Rearanjaţi Rearanjaţi. Inversaţi. Schimbaţi secvenţele. Acceleraţi implementarea.

Încetiniţi implementarea. Rearanjaţi ordinea activităţilor.

Se pot schimba şi locaţia, ritmul de implementare, modul de organizare al programului. Locaţia Locaţia singulară versus locaţie multiplă. Locaţie nodală, centru şi filiale,

aranjamente liniare. Locaţie permanentă versus locaţie temporară. Mobilă, rotativă, mixtă sau segregată.

Timing Acccelerat, moderat, lent. Secvenţe. În acelaşi timp. Finanţare Oferire sau cumpărare. Cu taxe sau user free. Subsidii. Utilizare de preţuri

marginale sau medii. Plata în funţie de posibilităţi sau de beneficiile derivate. Co-plată. Deductibil. Parţial subvenţionat. Total subvenţionat.

Organizare Centralizat, descentralizat. Tipul de mandat, tipul de reglementare. Prohibitoriu. Organizarea informaţiei. Accent pe decizia individuală.


Anexa 2. (după documente USAID – Implementing policy change series http://www.usaid.gov/democracy/ipcindex.html )

Analiza stakeholderilor: un instrument vital pentru managementul strategic

Recunoaşterea rolului cheie jucat de stakeholderi în determinarea politicii, în implementarea acesteia şi în ceea ce priveşte rezultatele ei, a condus către considerarea analizei stakeholderilor ca reprezentând un instrument vital al managementului strategic.

Scop: analiza stakeholderilor are ca scop precizarea intereselor indivizilor şi grupurilor care trebuie considerate în momentul în care se ia o decizie. În acelaşi timp analiza ar trebui să indice de ce este necesar să fie luate în considerare aceste interese.

Actorii sau grupurile ale căror interese trebuie considerate în analiză: Actorii/grupurile care se află în poziţii ce pot produce daune ori pot slăbi

autoritatea sau suportul politic al decidentului/organizaţiei. Actorii/grupurile a căror prezenţă sau suport furnizează un beneficiu net ori

întăresc o organizaţie sau sporesc autoritatea decidentului(şi capacitatea de a asigura conformarea la decizii).

Actorii/grupurile care sunt capabili să influenţeze direcţia acţiunilor organizaţiei sau să se amestece în acestea.

Analiza stakeholderilor se centrează pe două elemente cheie:a) Interesul pe care grupurile/actorii îl au într-o problemă particulară.b) Cantitatea şi tipul resurselor pe care ei le pot mobiliza pentru a influenţa

rezultatele în ceea ce priveşte problema respectivă.

Regula: doar acele grupuri sau actori care deţin resurse reale şi mobilizabile ce pot fi aplicate pentru sau împotriva organizaţiei şi care au interese vis-a-vis de problema respectivă trebuie luate în considerare. Ele sunt acelea care au capacitatea de a influenţa în mod direct rezultatele politicii.

Abordări ale analizei stakeholderilor

Brinkerhoff (1991)– abordarea analizei stakeholderilor din perspectiva lui Brinkerhoff se centrează pe utilizarea ei ca instrument pentru conducerea programelor. Aceastră centrare subliniază identificarea a ceea ce programul are nevoie de la stakeholderii săi pentru a fi efectiv implementat. Aceste nevoi sunt prezentate în termeni de tipuri de schimbări între program şi stakeholderii lui principali.(De exemplu: financiare, intrări fizice, suport politic, asistenţă tehnică, aprobări etc.) Stakeholderii sunt identificaţi şi clasificaţi în funcţie de:

resursele pe care ei le controlează de interesele lor vis-a-vis de activităţile programului şi rezultatele care se vor

obţine


de importanţa lor în cadrul diferitelor tipuri de schimbări. Brinkerhoff face o matrice a analizei stakeholderilor în care actorii preocupaţi de o problemă particulară sunt aşezaţi pe o axă verticală, în timp ce axa orizontală prezintă anumite tipuri de schimbări(sau resurse) pe care actorii le pot aduce în program. Limitele acestei abordări:

1. în timp ce schimbările sau resursele sunt notate, gradul în care aceste resurse sunt de fapt importante pentru rezultatele problemei nu sunt uşor de perceput.

2. nu este indicat gradul în care grupul are capacitatea de a mobiliza resursele sau schimbările notate.

Honadle şi Cooper (1989) – matricea lor aşează de-a lungul axei orizontale actorii sau stakeholderii principali şi pe axa verticală pun o serie de probleme în cadrul cărora aceşti stakeholderi e posibil să aibă un impact sau capacitatea de a le rezolva. Această matrice nu este clară în ceea ce priveşte cum pot, de fapt, stakeholderii ajuta în rezolvarea problemei indicate. Matricea nu indică nivelul de interes al stakeholderilor vis-a vis de problema respectivă.

Gamman (1991)- este o abordare mai descriptivă şi analitică şi de aceea mai cuprinzătoare. Această abordare nu înşiră doar actorii importanţi ci intenţionează să măsoare importanţa lor relativă, interesele şi obiectivele lor, cum aceste interese intră în conflict cu altele şi liderii fiecărui grup. Analistul trebuie să ia în considerare actorii/grupurile care ies în evidenţă şi să determine care grupuri nemobilizate sau neorganizate pot fi afectate de politică şi cum se pot simţi vis-a-vis de acea politică. Această abordare cere un grad mare de familiaritate cu mediul. Astfel, dacă se realizează o asemenea analiză, trebuie făcut un efort pentru a obţine asistenţă de la cei care deţin informaţiile la nivel local.Limite:

1. nu specifică cât de multe şi care grupuri sunt sau trebuie să fie luate în considerare.

2. nu examinează natura resurselor stakeholderilor şi nici capacitatea lor de a mobiliza aceste resurse.

Lindenberg şi Crosby (1981) – dezvoltă o matrice în care informaţia pentru fiecare grup este aranjată în conformitate cu interesele acestuia, nivelul resurselor pe care le posedă, capacitatea de a mobiliza aceste resurse şi poziţia grupului vis-a-vis de problema în discuţie.

Tabelul 1Grupul Interesul grupului în

ceea ce priveşte problema

Resursele Capacitatea de a mobiliza resursele

Poziţia vis-a-vis de problemă

În prima celulă sunt specificate grupurile care vor fi afectate de politică sau de decizia ce se va adopta.


În cadrul celei de-a doua sunt listate acele interese ale grupului care vor fi afectate. Întrebarea la care trebuie să se răspundă este care sunt interesele specifice ale grupului în ceea ce priveşte politica? Este necesar să fie selectate doar acele două sau trei interese ori aşteptări care sunt cele mai importante.

În a treia celulă sunt notate acele resurse pe care grupul le posedă care pot fi aduse să susţină luarea deciziei sau implementarea politicii. Întrebările la care trebuie să se ofere răspuns sunt: poate grupul să ofere cunoaştere sau informaţii specifice? Statusul sau prezenţa grupului de o parte a problemei poate fi importantă pentru implementarea sau blocarea acesteia?

Dacă grupul posedă resurse ce pot fi aduse pentru susţinere, este important de ştiut dacă acesta este capabil să mobilizeze aceste resurse repede sau mai lent. O mobilizare rapidă este avantajoasă dacă problema este urgentă şi mai puţin avantajoasă dacă impactul acesteia este mai îndepărtat. În cea de-a patra celulă trebuie notată tocmai capacitatea de a mobiliza resursele.

În final trebuie specificată poziţia grupului în ceea ce priveşte problema.

Regulă: trebuie luaţi în considerare doar acei actori cu o poziţie faţă de problemă şi resurse care pot fi aduse pentru susţinere. Analiza stakeholderilor este utilă pentru a câştiga o mai bună înţelegere a intereselor şi resurselor actorilor importanţi pentru luarea deciziei de politică şi implementarea acesteia. Pentru a spori efectele ei este bine dacă se foloseşte în combinaţie cu alte metode ale managementului strategic: harta politică, analiza jocului de putere/forţelor politice, analiza mediului politic. Combinată cu harta politică analiza stakeholderilor poate ajuta la stabilirea locului grupurilor politice pe hartă.

Cum trebuie condusă o analiză de stakeholderi

Sunt câteva motive pentru care se realizează analiza stakeholderilor:a) Identificarea clientului şi locului său în mediu (cine este, ce se presupune că va

face, importanţa poziţiei sale în comparaţie cu alţii) şi pentru a înţelege câteva din presiunile şi aşteptările vis-a-vis de rolul pe care îl joacă.

b) Analistul trebuie să dobândească o înţelegere mai largă a mediului şi a modului în care stakeholderii interacţionează cu acest mediu şi cu organizaţia cu scopul de a juca un rol mai eficace în relaţia cu clientul.

c) Managerii pot deţine opţiuni solide în ceea ce priveşte stakeholderii care sunt în conflict cu percepţiile generalizate din mediu.

d) Analistul poate produce un decupaj iniţial care să fie examinat de client.

Paşii ce trebuie urmaţi: Întocmirea unei liste a grupurilor care par a fi cele mai relevante pentru problema

de politică luată în considerare. Nu trebuie să fie restrictivă această listă în această fază, este bine să fie dezvoltată o listă amplă care apoi să fie redusă.

Dacă este disponibilă suficientă informaţie se poate lua în considerare schiţarea unei hărţi politice sau să se încerce o analiză a forţelor politice/jocului de putere.


Elaborarea unor ipoteze preliminare referitoare la dispunerea stakeholderilor şi la importanţa lor relativă.

Căutarea celor care deţin informaţii la nivel local pentru a obţine opiniile lor referitor la principalii actori şi la interesele lor. Analistul este încurajat să utilizeze cât mai multe persoane care pot oferi asemenea informaţii: jurnalişti, oficiali ai bisericii, lideri ai grupurilor de afaceri, parlamentari, lideri ai partidelor politice, oficiali ai organizaţiilor finanţatoare internaţionale, lideri ai grupurilor de interes, profesori universitari, consultanţi, oficiali ai ambasadelor, sindicaliştii, comentatori radio şi tv, institute de management, oficiali militari. Metodele utilizate pentru a obţine informaţii pot fi: interviurile,panel cu grupuri informale, ateliere de lucru.

Sunt două momente în care analiza stakeholderilor este decisivă:1. Când politica este formulată – în momentul în care deciziile privind cine

este în favoarea ei sunt luate. În acest moment în care stakeholderii nu sunt luaţi în considerare, managerii pot furniza un important aspect în ceea ce priveşte stakeholderii decisivi şi a modului cum pot afecta ei rezultatele politicii. Din moment ce factorii de decizie (policy makers) nu se află în contact direct sau au de-a face foarte puţin cu stakeholderii importanţi, informaţia oferită de manager poate fi decisivă.

2. La formularea strategiei de implementare a politicii. Este importantă o analiză a stakeholderilor pentru a se cunoaşte unde există suport pentru politică.

Anexa 3. (după documente USAID – Implementing policy change series http://www.usaid.gov/democracy/ipcindex.html )

Implementarea politicilor publice

Există în general câteva trăsături importante ce disting activităţile de schimbare a politicilor publice de proiecte şi programe. Aceste particularităţi combină ceea ce determină un proces complex şi dificil de implementare a politicilor publice, chiar şi pentru cei mai experimentaţi manageri. Aceste trăsături distinctive sunt:

Implementarea politicilor publice nu este un proces coerent şi linear. Prin implementarea politicilor publice, schimbarea este cel mai adesea multi direcţională, fragmentată, frecvent întreruptă şi impredictibilă. Cum se stabileşte succesiunea acţiunilor şi spre ce se îndreaptă atenţia poate fi extrem de dificil şi poate varia în timpul procesului de schimbare a politicilor publice.

Procesul implementării politicilor publice nu poate fi sarcina unei singure agenţii. În majoritatea cazurilor, politicile publice necesită acţiunea comună a diverselor agenţii sau grupuri. Chiar dacă una dintre acestea este oficial agenţia care îndrumă, în realitate nu există entitate individuală „răspunzătoare” de implementarea politicilor publice Autoritatea şi responsabilitatea sunt împărţite între actorii implicaţi, ceea ce presupune că managementul tradiţional al comenzii şi controlului nu este aplicabil.


Procesul de implementare al politicilor publice generează câştigători şi învinşi. Spre deosebire de proiecte şi programe care distribuie selectiv beneficiile unor grupuri, politicile publice implică în general dezavantajarea unor grupuri prin aplicarea de impozite concomitent cu avantajarea altor grupuri. Acest lucru presupune faptul că reformele politicilor publice au adesea un caracter politic ridicat.

Dificultatea obţinerii resursele necesare implementării politicilor publice. Proiectele şi programele au bugete consacrate, spre deosebire de politicile publice–în special la începutul reformei-care nu deţin fonduri pentru implementare. Realizarea progresului în ceea ce priveşte politicile publice presupune lobby pentru noi fonduri, identificarea surselor existente pentru implementare şi susţinere dar şi negociere pentru redistribuirea resurselor. Toate aceste eforturi sunt supuse proceselor asociate formării bugetelor naţionale şi curentelor politice schimbătoare.

Cadrul implementării politicii publice (CIP)

Caracteristicile diverse ale implementării politicii publice au arătat necesitatea dezvoltării de către cei care le vor pune în aplicare, a unui nou mod de gândirea asupra folosirii procesului de reformă. Prin CIP, USAID a dezvoltat o modalitate în scopul sprijinirii managerilor de politici publice în înţelegerea şi folosirea dificultăţilor asociate cu implementarea politicilor publice. Cadrul propus de USAID împarte implementarea în şase cerinţe secvenţiale .

Cerinţa 1- Legitimare Legitimarea sau modalitatea prin care politica este acceptată ca fiind importantă,

dezirabilă şi realizabilă, poate fi critică pentru politicile ale căror fonduri provin din donaţii, şi care riscă să fie văzute ca fiind impuse de către donatori. Legitimarea presupune obţinerea sprijinului persoanelor potrivite în ţara respectivă în vederea impulsionării procesului de reformă. Rezultatul acestei cerinţe este apariţia unui individ sau grup care să fie privit drept „campion al politicii publice” şi care să îşi asume conducerea sarcinilor ulterioare ale implementării.

Cerinţa 2-Instituire-formareInstituirea-formarea, sau obţinerea sprijinului activ de la cele grupuri care privesc

reforma propusă ca fiind dezirabilă şi benefică, necesită transformarea acesteia în angajament în scopul realizării obiectivelor politicilor publice. Instituirea-formarea este diferită de legitimare în sensul că oamenii pot privi reforma ca fiind dezirabilă, dar nu sunt dispuşi spre alocarea de resurse sau efort în vederea realizării acesteia. Concomitent cu procesul de căutare al susţinătorilor, instituirea-formarea îşi propune să reducă opoziţia grupurilor ce consideră reforma ca fiind dăunătoare. Această cerinţă trebuie aplicată pe tot parcursul procesului de implementare în vederea asigurării sprijinului continuu şi evitării întârzierilor.

Cerinţa 3-Acumulare de resurseAcumularea de resurse presupune asigurarea faptului că bugetele prezente şi

viitoare dar şi resursele umane alocate sunt suficiente pentru sprijinirea cerinţelor implementării politicilor publice. Realizarea acestei cerinţe poate implica o varietate de


activităţi, cum ar fi negocieri cu ministerele pentru fondurile alocate de la buget sau realizarea unor noi sisteme de alocare a resurselor.

Cerinţa 4-Structura/Modelul organizaţionalStructura/modelul organizaţional implică reglarea obiectivelor, procedurilor,

sistemelor sau structurilor, în cadrul agenţiilor responsabile cu implementarea politicilor publice. Această cerinţă poate implica constituirea unor noi organizaţii, formale şi informale, care vor face legătura cu diversele părţi care deţin rol diverse în implementare.

Cerinţa 5-Acţiuni de mobilizareAcţiunile de mobilizare se construiesc în jurul tuturor părţilor implicate în

implementarea politicilor, care îşi pun la dispoziţie devotamentul şi resursele în vederea identificării şi realizării strategiilor de acţiune şi a realizării schimbării. Acţiunile de mobilizare aduc împreună în cadrul structurii organizaţionale create, părţile implicate în implementare şi resursele aferente în scopul dezvoltării şi parcurgerii etapelor necesare pentru transformarea intenţiei în rezultate.

Cerinţa 6-Impactul de monitorizareImpactul de monitorizare sau dezvoltarea şi folosirea sistemelor în vederea

monitorizării progresului implementării, reprezintă ultima cerinţă a implementării politicilor publice. Monitorizarea sistemelor atrag pe de o parte, atenţia factorilor de decizie asupra obstacolelor implementării şi pe de altă parte îi informează asupra impactului intenţionat sau neintenţionat ca efect al eforturilor implementării.

Dimensiunea managementului strategic al implementării politicii publice

O modalitate importantă de folosire a cadrelor implementării politicii publice o reprezintă diagnosticarea problemelor şi barierelor întâmpinate în efortul reformei implementării. Un exemplu în acest sens îl reprezintă dificultăţile în securizarea resurselor necesare întâmpinate de părţile care au puterea în implementare (cerinţa 3), ceea ce presupune că nu a fost acordată suficientă atenţie legitimizării politicii publice şi părţilor cu putere în implementare care vor putea susţine politica (cerinţa 1 şi 2). Dincolo de analiză, cadrul implementării poate ajuta părţile implicate din punctul de vedere al dimensiunii manageriale a implementării politicii publice. În acest caz se pot contura strategiile de implementare în vederea obţinerii obiectivelor pe termen lung şi/sau a unui ghid zilnic al managementului reformei prin punctarea zonelor care necesită atenţie imediată.

O dată ce părţile care deţin puterea în implementare au localizat succesiunea cerinţelor procesului de implementare şi au determinat ce nevoi trebuie satisfăcute, managementul strategic poate uşura efortul atingerii obiectivelor. Managementul strategic poate fi privit mai degrabă ca un mod de gândire sau de abordare a unei probleme decât un simplu ghid. Managementul strategic ajută părţile implicate în implementare prin direcţionarea lor către o privire exterioară asupra mediului extern, privire interioară asupra organizaţiilor şi a structurilor şi în perspectivă asupra strategiilor sau resurselor. Privirea exterioară şi cea în perspectivă sunt elemente esenţiale ale managementului strategic şi merg mai departe de dimensiunea “nimeni nu este la putere” caracteristică procesului de implementare al politicilor publice.


Calităţile managementului strategic pentru schimbarea procesului de implementare a politicii publice

Calităţile managementul strategic sunt importante deoarece permit părţilor implicate în implementare să facă faţă provocărilor reformei politicilor publice. Managementul strategic poate fi privit în termenii unei “prescurtări” conceptuale ca fiind capacitatea de a privi exterior, interior şi în perspectivă.

Privire exterioară. Este cunoscută tendinţa managerilor de concentrare asupra preocupărilor zilnice ale rutinei birocratice şi lipsei atenţiei către performanţă. Părţile implicate în implementarea politicilor publice trebuie să îşi dezvolte capacitatea de extindere a atenţiei dincolo de graniţele propriei organizaţii, ceea ce presupune conştientizarea a ceea ce este “acolo”(out-there) şi găsirea modalităţilor potrivite de răspuns. Acest lucru presupune identificarea stakeholderilor cheie; creearea oportunităţilor pentru participare; identificarea parteneriatelor în sectoarele publice, private sau voluntare; selectarea obiectivelor posibile şi rezolvarea conflictelor.

Privire interioară . Obţinerea rezultatelor este dependentă de structurile interne eficiente, sisteme şi proceduri. Specifice acestui caz sunt dificultatea identificării modalităţilor eficiente de realizare şi implementare a programelor; conducerea organizaţilor; angajarea, instruirea şi motivarea personalului; alocarea, monitorizarea şi contabilizarea resurselor. Lipsa unui nivel minim de eficienţă operaţională va produce dificultăţi în gândirea şi acţiunea strategică.

Perspectiva. În vederea obţinerii scopurilor politicilor publice este imperios implicarea concomitentă a strategiilor, structurii şi a resurselor. Aceasta presupune atenţia către sustenabilitate, ceea ce implică capacitatea de a anticipa şi a fi pro-activ, nu de a răspunde prompt şi în timp util. Este insuficient să fii pregătit pentru ceea ce este critic astăzi, părţile implicate în implementare fiind nevoite să aibă capacitatea de a identifica şi a fi pregătite pentru tot ceea ce va fi critic în fiecare din zilele care urmează. Este importantă capacitatea operaţională în evaluare şi monitorizare, care se extinde către acele capacităţi] cum ar fi conducere, organizare şi viziune în perspectivă.

Metodele implementării politicii publice

Pentru a ajuta părţile implicate în implementare în înţelegerea diverselor elemente ale managementului strategic(perspectiva externă, internă şi viitoare), USAID a realizat dezvoltarea şi prelucrarea unui set de metode de implementare a politicii publice. Acest set de metode este mobil şi poate fi aplicat politicilor dintr-o gamă largă de sectoare, dar şi cerinţelor secvenţiale ale implementării politicilor publice. Mai mult, acest set de metode poate ajuta părţile implicate în implementare să realizeze un model de politică publică democratic şi operaţional. Un exemplu în acest sens este răspândirea informaţiei despre noile politici, implicarea cetăţenilor în procesului reformei, dar şi construirea proceselor de răspuns şi responsabilizare a acestora. În cele ce urmează sunt prezentate exemple de astfel de metode.

Analiza părţilor interesate(stakeholder)


Analiza stakeholderilor ajută managerii în identificarea indivizilor sau grupurilor care au un interes, sau o miză în procesul de luarea deciziei. Această metodă furnizează o modalitate de asigurare a sprijinului sau opoziţiei stakeholderilor şi de evaluare a resurselor pe care părţile interesate le au la dispoziţie pentru a acţiona. Acesta metodă presupune realizarea unei liste a stakeholderilor, clasificarea acestora în susţinători, opozanţi şi părţi neutre, evaluarea resurselor pe care le au la dispoziţie şi cu care sprijină sau se opun politicilor publice dar şi capacitatea acestora de a angaja aceste resurse, şi nu în ultimul rând care sunt grupurile cele mai importante ale căror influenţă trebuie căutată.

Localizarea politică

Localizarea politică prezintă analiza stakeholderilor prin crearea unei reprezentări grafice a mediului politic pentru o anumită politică publică. Această reprezentare oferă o viziune de ansamblu asupra opoziţiei şi susţinerii implementării politicii şi permite părţilor implicate găsirea acelor posibilităţi prin care strategiile de implementare pot reface coaliţiile susţinătorilor şi opozanţilor.

Seminariile de politici publice

Seminariile de politici publice sunt o metodă care permite schimbul informaţilor între stakeholderi, discuţia problemelor şi construirea consensului dar şi dezvoltarea unor planuri de acţiune. Seminariile pe teme de politică publică sunt o variantă a întâlnirilor de planificare a echipelor de implementare şi a seminariilor de lansare de proiect folosite în stadiul de început al programelor.

Negocierea

Negocierea este predominantă în implementarea politicilor publice şi este constituită dintr-un set de metode analitice ce presupun aducerea problemelor existente la punctul negocierii, determinarea rezultatelor acceptabile şi definirea strategiilor câştigătoare. Aceste metode sunt integrate tehnicilor de comunicare inter-personale pentru realizarea discuţiilor, rezolvarea conflictelor şi realizarea înţelegerii(acordului).

Coordonarea

Coordonarea implică legăturile între actori multipli care au diverse roluri în implementarea politicilor publice în aşa fel încât paşii reformei pe care îi parcurg să fie complementari şi să contribuie la realizarea rezultatelor proiectate ale reformei politicii publice. Coordonarea presupune schimbul de informaţii, schimbul de resurse şi acţiunea comună. Canalizarea atenţiei pe coordonare poate ajuta partenerii procesului de implementare a politicilor publice în specificarea modalităţilor de coordonare folositoare, în stabilirea unor reguli de bază pentru parteneriat, şi asigurarea ca regulile să nu devină prea formale şi constrângătoare şi căutarea oportunităţilor de tipul câştig-câştig(win-win) în lucrul în echipă.


Anexa 4.

Caracteristicile analizei de politici publice

O atenţie deosebită trebuie acordată managementului implementării de politici publice. Procesul de management strategic în abordarea politicii publice poate fi privit ca un proces ciclic, cuprinzând câţiva paşi importanţi:

Crearea unui cadru de dezbatere şi analiză a strategiei de implementare a politicii publice

Analiza situaţiei politicii publice, incluzând analiza mediului politic şi birocratic, conţinutul politicii publice, analiza aşteptărilor şi resurselor grupurilor interesate în rezultatele deciziei de politică publică (stakeholderi)

Identificarea problemelor strategice Design de politică publică şi strategia de implementare Design pentru procesul de monitorizare si evaluare a politicii publice în aşa fel

încât să se poată face eventualele ajustări necesare.

Implementarea de politici publice nu reprezintă un proces simplu, mecanic de punere în practică a deciziilor. Implementarea politicilor publice reprezintă un proces in sine, o secvenţă specifică a ciclului de realizare a politicii publice, de reuşita căreia depinde succesul general al politicii publice în cauză. Faza de implementare a politicii publice marchează elementul de reformă adus de politica publică, dă substanţă deciziilor de schimbare a status-quo-ului unei politici considerate ca necesitând schimbare sau în implementarea unei politici publice noi.Prin implementarea deciziilor de alocare de resurse (materiale, financiare, simbolice sau logistice) în vederea rezolvării unei probleme sociale identificate si transpuse in limbaj politic pe agenda factorilor de decizie, se vor crea efecte în mediul specific politicii publice respective. Cu alte cuvinte, se va altera staus quo-ul politicii publice iniţiale (se va schimba ceva) sau se vor produce schimbări pentru persoane şi grupuri vizate de o politică publică nouă.

Specific pentru faza de implementare recomandăm managerilor din sectorul public utilizarea analizei caracteristicilor politicii publice (Policy Characteristics Analysis). Acest tip de analiză reprezintă un instrument de lucru foarte util pentru înţelegerea dimensiunii si dinamicii politicii publice, mediului in care politica publică operează, suportului sau opoziţiei din partea publicului sau administraţiei.

Analiza caracteristicilor politicii publice ajută la structurarea strategiei de implementare a politicii publice, oferind detalii despre specificul politicii publice şi a mediului în care ea operează. Scopul utilizării acestui instrument este acela de a susţine efortul pentru înţelegerea sistematică a politicii publice care urmează să se implementeze.Prin utilizarea analizei caracteristicilor politicii publice managerii din administraţia publică pot obţine informaţii despre:

Motivaţia pentru care o anume schemă de politică publică a fost realizată (de ce această politică publică)


Contextul în care politica publică se va implementa (mediul politic, administrativ, percepţia publicului)

Care vor fi consecinţele schimbărilor introduse de plitica publică (pentru cine, în ce sens)

Care vor fi cele mai probabile reacţii ale publicului sau administraţiei în momentul implementării politicii publice.

În analiza politicii publice trebuie să luăm în considerare atât elemente care ţin de consecinţele asupra publicului cât şi elemente care ţin de constrângerile birocratice. În funcţie de natura politicii publice aceste două elemente vor influenţa specific condiţiile şi dinamica procesului de implementare. EXEMPLU: O politică publică care îşi propune eliminarea subsidiilor va prezenta o complexitate administrativă minoră, poate fi implemetată cu usurinţă, dar va genera reacţie publică imediată şi semnificativă.O politică publică care îşi propune descentralizarea cere un efort administrativ considerabil, se va extinde pe o perioadă mare de timp şi nu va avea un impact imediat asupra publicului. Dar va produce reacţii diverse din partea administraţiei.

Procesul de implementare a oricărei scheme de politică publică prezintă o combinaţie de elemente tehnice şi metodologice, unele care ţin de implicarea birocraţiei şi altele care ţin de reacţia publicului. Analiza caracteristicilor politicii publice oferă cadrul teoretic şi metodologic prin care putem identifica elementele esenţiale legate de implementarea unei politici publice, putem înţelege cine sunt cei afectaţi de decizia de alocare de resurse într-un anume domeniu de politică publică (indivizi, grupuri, entităţi juridice), în ce sens sunt afectaţi, cu ce posibile consecinţe.

Vă oferim o schemă simplă de analiză a caracteristicilor unei politici publice

1. Ce îşi propune să facă politica publică?(scopul politicii publice)2. Care este impactul dorit prin implementarea politicii publice? Ce se aşteaptă ca ea

să genereze sau să faciliteze? 3. Ce anume a impulsionat (generat) apariţia politicii publice? Ce iniţiative sau ce

grupuri au stat la baza impunerii ei pe agenda politică? 4. Cine a jucat un rol decisiv în adoptarea politicii publice respective? A apărut în

urma recomandării unei organizaţii donatoare ca o condiţionalitate? A apărut în urma unui proces politic de negociere şi în cazul acesta care a fost poziţia originală a celui care a stat la originea propunerii iniţiale? Toate sunt întrebări care vă pot ajuta să înţelegeţi voinţa politică din spatele deciziei.

5. Care este natura beneficiilor? Vor fi persoane şi grupuri afectate atât în zona publicului cât şi în zona birocraţiei. Întrebări specifice care vă pot ajuta să analizaţi caracteristicile beneficiilor pentru fiecare categorie de beneficiar în parte. Variabilele includ:

Vizibilitatea beneficiilor Distanţa în timp în care se văd beneficiile între implementare şi impact Nivelul îmbunătăţirii pe care o aduce noua schemă de politică publică faţă

de status-quo


Gradul de concentrare Gradul în care beneficiile par să fie cu sumă zero.

2. Care este natura costurilor implicate de reforma politicii publice şi cine sunt cei care le vor suporta? Deciziile de politică publică produc atât „câştigători” cât şi „perdanţi” atât în zona publicului cât şi în zona birocraţiei. Încercând să răspundeţi la următorul set de întrebări puteţi înţelege mai bine natura costurilor pentru fiecare grup în parte:

Vizibilitatea costurilor Distanţa în timp în care se văd costurile între implementare şi impact Gradul de deteriorare al situaţiei după status-quo – cât de dureroasă va fi

„tranziţia” Cum se grupează costurile pe: financiare, politice si costuri legate de

statut.

3. Care este gradul de complexitate al schimbărilor aduse de noua politică publică – atît pentru public cât şi pentru birocraţie? Anumite politici pot implica schimbări majore pentru public, altele pentru birocraţie, altele pentru ambele categorii. Gradul şi complexitatea schimbării pentru public şi/sau birocraţie încercând să răspundeţi la următoarele chestiuni:

Varietatea schimbărilor nou introduse Care sunt schimbările pentru public? Care sunt schimbările pentru birocraţie?


Bibliografie:

1. Buchanan, James M.1980.”Rent Seeking and Profit Seeking”. In “Toward a Theory of the Rent-seeking Society” editata de James M. Buchanan, Robert D. Tollison si Gordon Tullock. Texax A&M University Press.

2. Buchanan, James M. si Gordon Tullock.1962.”The Calculus of Consent”. University of Mishigan Press.

3. Bennet, Douglas C. si Kenneth E. Sharpe.1985.”Transnational Corporations versus the State:The Political Economy of the Mexican Auto Industry”.Princeton University Press.

4. Dye, Thomas R..”Understanding Public Policy” 1998, Prentice-Hall.

5. Dunn, William N.1978”Public Policy Analysis”

6. Easton, David.1965.”A Framework of Political Analysis” Prentice Hall

7. Grindle, Merilee S.1980.”Politics and Policy Implementation in the Third World”.Princeton University Press.

8. Grindle. Merilee S. si Thomas, John W.1991.”Public choices and policy change:the political economy of reform”. The Johns Hopkins University Press.

9. Howlett, Michael, M. Ramesh, Studying Public Policy – Policy Cycles and Policy Susystems, Oxford University Press, Oxford et al., 1995;

10. Le Grand, Julian, Will Bartlett, Quasi – Markets and Social Policy, MacMillan, London et al., 1993;

11. Lindblom, Charles E.1959.”The Science of Muddling Through” in Public Administration Review

12. Lindblom,Charles.” The policy-Making Process”(Englewood Cliffs, NJ:Prentice Hall, 1980),p.26

13. Lowi, Theodore J..1969.”The End of Liberalism:Ideology, Policy,and the Crisis of Public Authoritz”.New York.Holmes and Meier.

14. MacRae, Duncan.1979.”Concepts and Methods of Policy Analysis” în Society no:16 din 1979

15. Migdal, Joel. 1987.”Strong States, Weak States:Power and Accomodation”. In volumul “Understanding Political Development” editat de Myron Weiner si Samuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and Co


16. Migdal, Joel.1988.”Strong Societies and Weak States:State-Society Relations and State Capabilities in the Third World”.Princeton University Press.

17. Nordlinger, Eric A.1987 “Taking the State Seriously”. In volumul “Understanding Political Development” editat de Myron Weiner si Samuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and Co. 15. Peters, B. Guy, American Public Policy: Promise and performance, 2nd edition, Chatham House Publishers, Chatham NJ, 1986

18. Quade, Edward S.1982.”Analysis for Public Decisions” New York:Elsevier Scientific

19. Rondinelli, Dennis A.1973. “Urban Planning as Policy Analysis:Management of Urban Change” in Jounal of the American Institute of Planners

20. Stepan, Alfred.1978.”The State and the Society”.Princeton University Press

21. Skocpol, Theda.1985.”Bringing the State Back In:Strategies of anlysis in Current Research”In volumul “Bringing the State Back In” editat de Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer si Theda Skocpol. Cambridge University Press.

22. Sabatier, Paul A. 1999.”Theoretical Lenses on Public Policy”. Westview Press.

23. Stone, Deborah.1988.”Policy Paradox:the art of political decision making”. W.W.Norton&Company, New York.

24. Thoenig, Jean-Claude. In “Traite de Science Politique” coordonat de M. Grawitz şi Jean Lecca, vol.IV. PUF 1992

25. Ukeles, Jacob B.1977.”Policy Analysis:Myth or Reality?” în Public Administration Review no:37 din 1977.

26. Weimer, David L. şi Vining Aidan R.1989.”Policy Analysis:Concepts and Practice” Englewood Cliffs NJ:Prentice Hall.

27. Williams, Walter.1971.”Social Policy research and Analysis:the experience in the Federal Social Agencies”.New York: American Elsevier

28. Wildavschy, Aaron.1975.”Budgeting:A Comparative Theory of Budgetary Processes”.Boston. Little, Brown.

29. Wildavschy, Aaron.1979.”Speaking Trouth to Power. The Art and Craft of Policy Analysis”Boston. Little, Brown.

30. USAID – Implementing policy change series http://www.usaid.gov/democracy/ipcindex.html

81702043 Politici Publice Si Administratie Mihaela Lambru Oct2007

Documents

Transcript of 81702043 Politici Publice Si Administratie Mihaela Lambru Oct2007