TEORIA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Sub. 1* Definiţia teoriei administraţiei

Prin ştiinţă, în general, se înţelege un ansamblu sistematic de cunoştinţe despre natură, societate şi gândire sau un ansamblu de cunoştinţe dintr-un anume domeniu. Totodată, ştiinţa se mai defineşte ca fiind cunoaştere, cunoştinţă despre ceva sau pregătire intelectuală, instrucţie, învăţământ. Pentru a avea statutul de ştiinţă teoria administraţiei publice ar trebuie să conţină următoarele elemente:o un obiect propriu de cercetare;o metode şi tehnici de cercetare ştiinţifice;o capacitatea de a formula principii general valabile.

Denumirea de ştiinţă administrativă semnifică aşadar o disciplină care are ca obiect de studiu acţiunile şi activităţile specifice autorităţilor, instituţiilor şi serviciilor de natură administrativă. Teorii cu privire la ştiinţa administraţiei au fost elaborate pentru prima dată de oamenii de ştiinţă din Germania şi Austria în secolul al XVII-lea, care au predat în universităţi cursuri cameralistice; în limba germană, cuvântul “kameralien” se traduce prin "ştiinţa administraţiei". Primul autor al unei lucrării de ştiinţe cameralistice a fost Lorenz von Stein prin Teoria administraţiei, apărută în opt volume la Stuttgart, între anii 1866-1884. În Franta, bazele ştiinţei administraţiei se pun in prima jumătate a sec. al XIX-lea de către CHARLES-JEAN BONNIN care a considerat-o ştiinţă exactă. Obiectul actual al ştiinţei administrative se regăseşte în teoria administraţiei publice sub forma studiului activităţii autorităţilor, instituţiilor şi serviciilor publice, precum şi a relaţiilor dintre acestea şi cetăţeni. Teoria administraţiei publice are în vedere îmbunătăţirea structurii şi activităţii adminstraţiei în scopul creşterii eficienţei acestui serviciu pe care statul îl asigură cetăţenilor. Ştiinţa administraţiei ca disciplină socială şi politică, studiază ce este administraţia şi ce ar trebui să fie administraţia. Scopul ştiinţei administraţiei este ca, printr-o organizare raţională şi eficientă a aparatului administrativ, prin utilizarea unor metode stiintifice, să se folosească resurse umane, materiale şi financiare cît mai mici pentru obţinerea unei eficienţe cît mai mari în activitatea administraţiei.

1

Totodată, ştiinţa administraţiei ca disciplină social-politică ajută la activitatea de legiferare prin propuneri de lege organică.

Sub. 2* Aplicarea managementului în administraţie.

Termenul de management are semnificaţia de ştiinţă a conducerii, sau ansamblul activităţilor de conducere desfăşurate în scopul pregătirii, adoptării şi aplicării deciziilor optime în programarea, desfăşurarea şi reglarea proceselor microeconomice. În acelaşi timp, acest termen cuprinde atât activitatea de conducere, cât şi funcţia de conducere. Într-o organizaţie privată activitatea de conducere se materializează în prevederea unei linii de conduită, în elaborarea programelor şi adoptarea acestora la resursele umane, materiale şi financiare, în stabilirea normelor, precum şi în menţinerea lor. Această activitate de conducere care s-a dovedit viabilă în sectorul privat al economiei, a fost implementată cu succes pentru prima dată în sectorul serviciilor publice din SUA; de exemplu, administraţiile publice recurg la consilieri în management în vederea asigurării eficienţei în serviciile lor; pe lângă acţiunile desfăşurate în folosul activităţilor locale, marile servicii federale apelează la consilieri manageri pentru soluţionarea problemelor de organizare etc. Practica a dovedit că managementul ca teorie a conducerii administrative reprezintă o aplicare concretă a ştiinţei administraţiei. De asemenea, în noţiunea de mananagement sunt cuprinse şi activităţi care ţin de business (afaceri, ocupaţii), de marketing (prospectarea pieţei) şi de tip management (conducerea superioară). Managementul modern în administratia publică urmăreşte formarea unui administrator care să nu se limiteze numai la îndeplinirea funcţiilor de conducere. El trebuie să cunoască, totodată, cerinţele şi trebuinţele cetăţeanului, satisfacţiile şi nemulţumirile sale şi, astfel, să procedeze la cercetarea cauzelor care le determină. Cu alte cuvinte, el este un expert nu numai în metodele de lucru al aparatului administrativ, ci şi în domeniul nevoilor şi aspiraţiilor cetatenilor. Un alt factor important care influenţează dezvoltarea ştiinţei administraţiei în strânsă legătură cu managementul este marketingul. Acesta reprezintă, aşa cum se ştie, un ansamblu de procese prin care producţia poate fi adaptată nevoilor actuale şi,viitoare ale consumatorului, pentru satisfacerea integrală, la timpul şi locul dorit, cu mărfurile cerute de acesta în condiţiile rentabilităţii întreprinderii producătoare sau societăţii comerciale.

2

Conceptia utilizată în activitatea de marketing a societăţilor comerciale cu capital privat poate fi folosită şi în administraţia publică. Înainte de a se gândi la serviciile publice care ar fi necesare cetăţenilor, managerii administraţiei publice trebuie să gândească la fel ca un consumator (client) al serviciilor, să cerceteze piaţa, acestor servicii, nivelul de cantitate şi calitate ale acestora, cerinţele şi resursele cetăţenilor care vor beneficia de aceste prestări de servicii. Pe baza acestor reguli de marketing, autorităţile administraţiei publice îşi vor stabili strategia activităţii lor pe termen mediu sau lung. Aplicarea managementului în administraţie atât în SUA, cât şi în ţările Comunităţii Europene s-a realizat prin elaborarea unor soluţii practice utilizabile în toate administraţiile. Principalul autor al acestor soluţii şi formule practice este Luther Gulick, care şi-a concretizat ideile în formula alcătuită din literele POSD CORB, iniţialele unor principii valabile în interesul oricărei administraţii. Astfel:-, P" corespunde cuvântului planning şi presupune existenţa unor viziuni globale asupra sarcinilor administraţiei şi o planificare pe termen mediu în interiorul acesteia; - ,,O" organizing este corelarea strucutrilor din interiorul administraţiei; - S" staffing care are înţelesul de state majore în diversele servicii ale administraţiei publice, respectiv modul în care este asigurată conducerea;- "D" directing" care consemnează modalitatea de luare a deciziilor în fiecare serviciu şi criteriile după care se adoptă decizia globală; -"CO"coordinating care este studiul interrelaţiilor între unităţi administrative de acelaşi grad. -"R" reporting, informarea publicului şi a funcţionarilor publici cu privire la activitatea autorităţilor administraţiei publice; -"B budgeting care se referă la finanţare şi evaluarea costurilor. Aplicarea acestei formule a determinat autorităţile administraţiei publice din SUA, la început, apoi din Marea Britanie şi din celelalte ţări europene, la crearea în cadrul ministerelor a aşa-numitelor servicii Organizare şi Metode. care au drept obiect cercetarea permanentă a căilor, a mijloacelor şi metodelor de îmbunătăţire a activităţii autorităţilor, atât din punctul de vedere al funcţionării acestora, cât şi din punctul de vedere al reformei structurii lor. În afara acestei formule se mai aplică formula PPBS în SUA, care înseamnă planificare, programare, buget şi finanţare. În Franţa, această formulă a fost aplicată sub denumirea de RCB, rationalisation des choix budgetaires care presupune analizei sistemelor pe baza unor comparaţii cum sunt:

3

o definirea completă şi precisă a obiectivelor cercetate cu ajutorul tehnologiei informaţiei;

o eşalonarea pe termen mediu a costurilor fiecărei operaţii; În orice activitate umană se regăseşte actul conducerii acesteia. De aceea, managementul general, ca ştiintă a conducerii, se aplică în toate domeniile de activitate: economie, administraţie, învăţământ, sănătate, cultură, armată etc. Managementul general a contribuit, datorită evoluţiei sale rapide ca ştiinţă a conducerii, şi la evoluţia ştiinţei administratiei. Întrucât managementul se aplică începând cu cele mai mici organizaţii şi terminând cu întreaga societate, se poate aprecia că ştiinţa administraţiei poate fi considerată ca o ramură a managementului general. Teoria administraţiei are în prezent toate trăsăturile caracteristice ale managementului general. Este o ştiinţă politică, dar şi o artă a conducerii, trăsături pe care la îmbină în mod armonios, pentru a se putea adapta tuturor cerinţelor cetăţenilor în slujba cărora se află. Managementul general la fel ca teoria administraţiei au ca obiect viaţa socială, interacţiunea factorilor obiectivi şi subiectivi, gândirea, atitudinea, comportamentul, morala, şi organizarea colectivităţilor umane. În consecinţă, oricât de avansate ar fi metodele matematice şi cantitative de cercetare, problemele sociale nu pot fi reduse la simple ecuaţii. Atât ştiinţa administraţiei, cât şi managementul general urmăresc optimizarea sistemului social. Ambele ştiinţe trebuie să realizeze armonizarea dintre gândirea creatoare, inovaţie şi posibilităţile existente. Ele trebuie să creeze bazele progresului. Ambele ştiinţe realizează unitatea dintre inovaţie şi îmbunătăţirea activităţilor existente, şi ele trebuie să găsească modalităţi eficiente de acţiune, cu randament maxim şi efort minim.

Corelaţia dintre puterea politică, administraţie şi management.

Sub.3* AUTORITĂŢILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

1. Rolul administraţiei în realizarea funcţiei executive a statului. a). Administraţia-formă de exercitare a puterii. În prima parte a cursului a fost prezentată etimologia cuvântului "a administra” la care adăugăm şi următoarele explicaţii a conduce, a cârmui, iar pentru administraţie, aprecierea potrivit căreia această noţiune are înţelesul de totalitatea autorităţilor administrative existente într-un stat, unitate administrativ-teritorială, autoritate publică, instituţie etc.

4

În teorie, noţiunea de administraţie a fost utilizată în mai multe sensuri, şi anume:o conducerea şi îndrumarea afacerilor guvernelor si instituţiilor statului;o executarea şi/sau implementarea politicilor publice;o timpul în care se află în funcţie un şef executiv, un preşedinte,

guvernator sau primar;o termen colectiv pentru toţi oficialii din aparatul guvernamental;o supravegherea averii persoanelor decedate pentru a se plăti taxele şi a se

repartiza bunurile şi averea către moştenitori. În sens larg, termenul de administraţie publică, trebuie definit ca formă de exercitare a puterii executive în stat datorită importanţei politice pe care o reprezintă aplicarea legii la toate nivelurile societăţii acestei activităţi, practica guvernamentală. În literatura de specialitate din SUA, noţiunea de public administration are o pronunţată semnificaţie politică, deoarece este definită prin patru caracteritici specifice puterii de stat şi anume: o realizează funcţia executivă a guvernării;o garantează executarea (implementarea) politicilor publice;o mobilizează forţele umane şi materiale pentru atingerea obiectivelor

economice şi sociale din programele guvernamentale;o este o artă şi o ştiinţă a conducerii aplicate la sectorul public.

Administraţia publică este un termen mai larg decât conducerea publică (managementul public) pentru că acesta nu se limitează la management, ci include împrejurările politice, sociale, culturale economice şi legale care afectează conducerea institutiei publice. Prin administraţie publică se înţelege acea activitate care constă în principal în organizarea executării, dar şi în executarea concretă, nemijlocită a prevederilor Constituţiei, şi a celorlalte acte normative. În conformitate cu prevederile Constituţiei României administraţia publică este ansamblul activităţilor preşedintelui României, Guvernului, şi al celorlalte autorităţi publice, prin intermediul cărora puterea politică asigură îndeplinirea legilor sau, în limitele legii, prestează servicii publice. În general, activitatea administrativă este compusă din două activităţile deosebite: activitatea executivă şi activitatea de dispoziţie. o activitatea executiva constă în aplicarea directă a legilor la cazuri

concrete, iar forma juridică a realizării ei ar fi actul administrativ cu caracter general obligatoriu;

5

o activitatea de dispoziţie reprezintă dreptul organului executiv de a lua măsuri în legătură cu activitatea administrativă, iar forma juridică a realizării ei ar fi actul administrativ individual.

Continutul activitătii executive se stabileşte în functie de rolul şi poziţia diferitelor autorităţi în sistemul administraţiei de stat.Exemplu: autorităţile executive de pe treapta inferioară a sistemului (care nu mai au alte organe în subordine) realizează activitatea executivă prin aplicarea directă a legilor la cazurile concrete; autorităţile administraţiei situate pe o treaptă ierarhic superioară au în plus şi dreptul de a da dispoziţii autorităţilor subordonate. b). Deosebirile dintre administraţia de stat şi administraţia publică de după revoluţia din 1989.Înainte de 1989, administraţia de stat se afla întotdeauna la dispoziţia statului autoritar, a puterii unice, fiind organizată centralizat şi unitar la nivelul societăţii, pentru fiecare unitate administrativ- teritoriaIă.Administraţia publică, în condiţiile statului de drept, în care separarea puterilor, descentralizarea serviciilor administrative şi publice, precum şi autonomia locală administrativă constituie coordonate fundamentale, structurile organizatorice şi funcţionale ale administraţiei sunt distribuite atât la nivelul statului ca administraţie publică centrală, cât şi la nivelul colectivităţilor locale, unde este organizată şi funcţionează ca administraţia publică locală. Atât administraţia publică centrală, cât şi administraţia publică locală au structuri organizaţionale, instituţii, funcţiunii şi atribuţii specifice, exclusive (care nu pot fi exercitate de altcineva).Principiul unic al subordonării politice a instituţiilor statului a fost înlocuit cu o serie de principii de organizare şi funcţionare mai democratice şi mai eficiente cum ar fi principiul descentralizării serviciilor publice, principiul autonomiei locale, principiul subsidiarităţii, principiul participării cetăţenilor la adoptarea deciziilor şi altele, ce vor fi tratate într-un capitol separat.

c). Funcţiile sociale ale administraţiei publice. Administraţia publică centrală şi locală are ca scop realizarea următoarelor funcţii sociale:o perfecţionarea relaţiilor dintre structurile interne ale sistemului

administraţiei publice, precum şi dintre acestea şi structurile politice şi civile ale sistemului social;

6

o reforma structurală şi instituţională a administraţiei publice prin reorganizarea sarcinilor, atribuţiilor şi răspunderii autorităţilor, instituţiilor şi serviciilor publice.

o reorganizarea relaţiilor dintre administraţia publică centrală şi administraţia locală, ca subsisteme ale sistemului social-global.

o elemente ce formează subsisteme distincte şi care împreună compun mediul sau cadrul social înconjurător al administraţiei publice;

o modificarea, modernizarea şi implementarea teoriei în practica administraţiei publice prin amplificarea rolului administraţiei publice, a misiunilor sale şi a funcţiilor acesteia.

Activitatea autorităţilor, instituţiilor, serviciilor şi agenţilor administraţiei publice se caracterizează în principiu ca activitate organizatorică, deoarece administraţia are o poziţie intermediară între nivelul politic de conducere statală şi nivelul social la care se realizează deciziile politice . Trebuie reţinut că activitatea de organizare socială realizată de autorităţile administraţiei publice se desfăşoară la un nivel inferior conducerii politice pe care o realizează Parlamentul; această activitate este însă superioară conducerii ce se realizează la nivelul regiilor autonome sau societăţilor comerciale, având, drept obiect activităţi productive, de prestări servicii sau social-culturale etc.

d) Funcţiile politice ale administraţiei publice Administraţia publică îndeplineşte la nivel social global următoarele functii:o Funcţia de organizare a modului în care se aplică legile .Administraţia publică are ca misiune primordială organizarea modului în care trebuie aplicate (executate) legile şi celelalte acte normative prin utilizarea autorităţii publice şi a constrîngerii, în caz de nevoie. Statul îşi exercită puterea (funcţia) executivă numai prin intermediul administraţiei publice.

Această funcţie primară are mai multe componente si anume:- funcţia de pregătire şi participare la elaborarea deciziilor

politice;- funcţia de organizare a executării deciziilor politice;- funcţia de asigurare (chiar şi prin forţă) a executării deciziilor

politice, - funcţia de promotor al nevoilor şi intereselor cetăţenilor la nivel

local şi central.

7

o Funcţia de executarea deciziilor politice, Prin executarea în concret a legilor şi a celorlalte acte normative, administraţia execută în ultimă instanţă deciziile puterii politice întrucît legile exprimă voinţa Parlamentului care nu este altcevea decît o autoritate politică prin excelenţă. Această a doua funcţie principală are două componente secundare: -funcţia de instrument de conservare a valorilor materile şi spirituale ale societăţii. Executarea acestei funcţii asigură continuitatea şi perenitatea societăţii şi motivează acţiunile desfăşurate de autorităţile administraţiei publice în condiţiile statului de drept. Specialiştii apreciază că, prin executarea acestei funcţii, administraţia publică poate fi supusă unei anumite inerţii şi tendinţe de imobilism, în sensul că poate manifesta prin spirit refractar la nou, fiind favorabilă menţinerii ordinii stabilite:o Funcţia de organizare şi coordonare a adoptărilor ce se impun, datorită

transformărilor ce se produc inerent în evoluţia diferitelor componente ale societăţii, în special în structura economică a acesteia.

Din analiza funcţiilor administraţiei publice se reţin următoarele concluzii:

Problematica funcţiilor administraţiei publice este şi trebuie abordată din perspectivă pluridisciplinară;

administraţia publică îndeplineşte importante funcţii cu caracter politic, legate de existenţa, organizarea şi funcţionarea statului şi a colectivităţilor locale, fără de care nu se poate concepe o societate modernă;

administraţia publică a dobândit în epoca postindustrială funcţii cu un pronunţat caracter de ocrotire atât pentru colectivităţile locale, cât şi pentru fiecare membru al societăţii în parte;

conducere instituţiilor şi serviciilor publice conform unor atribuţii specifice de comandă şi control social.

administraţia publică, în exercitarea funcţiilor sale, trebuie să prevadă şi să organizeze procesul de execuţie a legilor, să decidă, dar să şi pregătească variante de decizii pentru sitemul politic, să coordoneze procesul de execuţie şi, în sfârşit, sa controleze întreaga activitate de punere în executare şi realizare valorilor politice.

e) Trăsăturile specifice activităţii administraţiei.

8

Teoria administraţiei publice actuale defineşte funcţiile administraţiei pornind de la trei aprecieri fundamentale:

o este o formă specifică a vieţii publice;o unităţile administrativ-teritoriale au calitatea de persoană juridică

de drept public (plecînd de la faptul că au un patrimoniu, un teritoriu şi o populaţie);

o administraţia publică, în baza principiului autonomiei locale este în esenţă administraţie publică şi nu administraţie de stat.

Activitatea administraţia publice centrale şi locale, prin structura, funcţiile şi obiectivele sale are o serie de trăsături specifice, cum sunt:a) este realizată de autorităţi ale statului, sau ale colectivităţilor locale, numite uneori autorităţi administrative, sau autorităţi ale administraţiei publice;b) are caracter executiv, prin faptul că duce la îndeplinire legile şi celelalte acte normative. Prin caracter executiv se înţelege şi activitatea de adoptare a unor acte normative, în baza şi în executarea, legii. c) se realizează în regim de putere publică, în temeiul prerogativelor acordate de Constituţie şi legi. În virtutea acestui regim în activitatea administraţiei prevalează interesul public atunci când vine în conflict cu interesul particular.

2. Autorităţile prin care se realizează funcţia executivă a statului. a) Autorităţile administraţiei publice.Această noţiune fundamentală pentru teoria administraţiei publice este consacrată de Constituţia României în Titlul II consacrat drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor în care, la art. 26 se precizează că autorităţile publice respectă şi ocrotesc aceste drepturi. De asemenea, Titlul III, consacrat organizării de stat, poartă chiar de denumirea Autorităţi publice. În această secţiune sunt abordate instituţii ca Parlamentul; Consiliul Legislativ; Preşedintele României; Guvern; ministere şi alte organe centrale de specialitate ale administraţiei publice; autorităţile administraţiei publice locale (consiliul local, primar, consiliul judeţean, prefect); instanţele judecătoreşti; Ministerul Public; Consiliul Superior al Magistraturii. În plus, despre autorităţi publice se vorbeşte şi în alte capitole ale Constituţiei, cum ar fi art. 55-57 privind Avocatul Poporului, art.139 privind Curtea de Conturi, sau art. 140-145 privind Curtea Constituţională.

9

Faţă de această situaţie, tragem concluzia că noţiunea de autoritate publică este folosită în două accepţiuni: - în titlul II noţiunea este folosită în sens larg, conform căreia autoritatea publică este un funcţionar public, agent care are prerogative de putere publică indiferent dacă este prevăzut sau nu în Constituţie;- în Titlul III se are în vedere un sens restrâns, potrivit căruia autorităţile publice sunt organele prin care se exercită functiile statului. Structurile organizate potrivit legii pentru realizarea puterii executive a statului în mod concret şi nemijlocit sunt autorităţi ale administraţiei publice. Această accepţiune cuprinde şi explică anumite trăsături specifice tuturor autorităţilor administraţiei publice şi anume:

o autorităţile administraţiei publice sunt organe de stat, ceea ce implică, pentru asigurarea realizării sarcinilor lor specifice, posibilitatea de a folosi forţa publică a statului;

o autorităţile administraţiei publice sunt înfiinţate prin lege sau în baza legii, pentru că înfiinţarea lor în alt mod le-ar lipsi de autoritatea publică de care au nevoie în îndeplinirea atribuţiilor ce le revin;

o întreaga activitate a acestor autorităţi ale administraţiei publice se desfăşoară pe baza şi în vederea executării legii. Această trăsătură este desprinsă din aceea că însăşi activitatea puterii executive, ale cărei sarcini le înfăptuiesc autorităţile administraţiei publice, se desfăşoară pe baza legii;

o actele juridice adoptate sau emise de aceste autorităţi sunt supuse unui control de legalitate prevăzut de lege;

o activitatea acestor autorităţi ale administraţiei publice este realizată în practică de un personal de specialitate, de funcţionarii publici;

o întreaga activitate a acestor autorităţi ale administraţiei publice se desfăşoară în interesul statului, judeţului, oraşului şi comunei, precum şi al cetăţenilor ca membri ai acestor colectivităţi umane locale.

În practică, pentru a şti dacă un organ de stat este sau nu, o autoritate a administraţiei publice, se pot folosi criteriile susmenţionate:Exemplu: Deşi unele instituţii publice, asociaţii şi fundaţii, sau agenţi economici, întrunesc unele dintre trăsăturile susmenţionate, totuşi ele nu întrunesc criteriile pentru a fi considerate autorităţi ale administraţiei publice, în primul rînd, pentru că nu sunt investite cu prerogative de putere publică.

10

b). Clasificarea autorităţilor administraţiei publice. Deşi aceste autorităţi au o denumire comună autorităţi ale administraţiei publice, în practică, între ele există deosebiri determinate de modul\ lor de formare, de organizare, de competenţă etc. Cu alte cuvinte, autorităţile administraţiei publice se clasifică în mai multe tipuri, după mai multe criterii:

o După modul lor de formare. potrivit acestui criteriu vom constata că autorităţile administraţiei publice sunt de două feluri, şi anume:

o autorităţi ale administraţiei publice alese, cum sunt consiliile judeţene, municipal, orăşeneşti şi comunale, precum şi primarii.

o autorităţi ale administraţiei publice numite, cum sunt: miniştri, conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, prefecţii şi conducătorii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi celorlalte instituţii de specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale judeţe, municipii şi oraşe.o După natura autorităţilor publice.

Potrivit acestui criteriu, autorităţilei,administraţiei publice se împart în:- autorităţi ale administraţiei publice colegiale, alcătuite din mai multe persoane cum sunt Guvernul şi consiliile judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale;- autorităţi ale administraţiei publice individuale, adică formate de o sirigură persoană:, miniştri conducătorii celorlalte instituţii şi organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, prefecţii şi conducătorii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ teritoriale precum şi primarii. De regulă, autorităţile colegiale sunt alese, după cum autorităţile individuale sunt numite, cu excepţia primarilor, care sunt aleşi.

o După criteriul competenţei teritoriale autorităţilor administraţiei publice.

Din punctul de vedere al competenţei teritoriale, autorităţile administraţie pubice se împart în-autorităţi centrale, care au competenţă pe întreg teritoriul ţării, - autorităţi locale, a căror competenţă se exercită în limitele unităţii administrativ-teritoriale în care funcţionează: judeţ, municipiu, oraş sau comună.

11

o După criteriul competenţei materiale, autorităţile se împart în:-autorităţile cu competenţă generală, care sunt acele autorităţi ale administraţiei publice competente în toate domeniile de realizare a atribuţiilor puterii executive. Din această categorie fac parte: guvernul consiliile judeţene municipale, orăşeneşti şi comunale. -autorităţile cu competenţă de specialitate, care sunt autorităţi ale administraţiei publice create pentru a realiza un domeniu de specialitate a activităţii puterii executive a administraţiei publice. Aceste autorităţi sunt: ministerele, alte organe de specialitate care se organizează în subordinea Guvernului sau a ministerelor, serviciile publice desconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate. Studiul şi cunoaşterea clasificării autorităţilor, administraţiei plubice prezintă, pe lângă interesul teoretic, şi un deosebit interes practic atît pentru modul de formare şi de organizare, cât şi, mai ales al activităţii şi al actelor juridice pe care acestea le adoptă sau le emit. Exemplu: autorităţile colegiale îşi desfaşoară activitatea în prezenţa majorităţii persoanelor ce le compun şi adoptă acte administrative ca urmare a deliberării lor; în schimb, autorităţile individuale emit acte administrative ca urmare a deciziei personale. O trăsătură comună activităţii acestor autorităţi este aceea ca, la ambele categorii de autorităţi, această activitate se desfaşoară pe baza şi în vederea executării legii.

c) Autorităţile publice şi puterea publică Conform prevederilor Constituţiei României şi legilor organice, prin putere publică se înţelege acea autoritate a administraţiei publice care reprezintă şi apără interesul public având următoarele prerogative:o îşi fundamentează capacitatea juridică pe dreptul public;o emite acte administrative de autoritate care se execută din oficiu şi

aplică direct, dacă este nevoie, măsuri administrative de constrângere cu caracter preventiv, sancţionator sau de executare silită;

o pune în aplicare sancţiunile penale stabilite de instanţele de judecată prin hotărâri definitive şi irevocabile;

o emit acte cu caracter normativ, care au forţă juridică inferioară legii, dar care se ierarhizează în funcţie de poziţia şi competenţa autorităţii care le aplică;

o orice act individual sau orice operaţiune materială efectuată de aceste autorităţi reprezintă o executare în concret a legii ( îndeplinirea legii).

12

Exemple de aplicare a legii: repararea drumurilor, curăţirea străzilor, transportul de persoane, dirijarea circulaţiei, obligarea unor cetăţeni la tratament medical pentru lichidarea unor epidemii, mobilizarea locuitorilor unei aşezări pentru înlăturarea unor calamităţi naturale sau pentru nevoile de apărare civilă, blocarea unor bunuri care sunt în desfacere prin comerţ şi nu corespund standardelor de calitate, sacrificarea unor animale bolnave pentru a împiedica extinderea unor boli şi a epizootiei, eliberarea unor autorizaţii, aplicarea unor sancţiuni Pentru a epuiza analiza noţiunii de putere publică, trebuie adăugat faptul că executarea (aducerea la îndeplinire a prevederilor unei legi) presupune două tipuri de activitate administrativă:1. activitatea de organizare, sau de pregătire a executării legilor adoptate de parlament şi a celorlalte acte normative emise de autorităţile ierarhic superioare, ordonanţe, hotărâri de guvern, ordine, circulare, instrucţiuni venite “de sus în jos”. 2. activitatea de aplicare într-un caz concret a legii, prin emiterea de acte proprii cu caracter unilateral sau bilateral ( încheierea de contracte), efectuarea de acţiuni materiale etc. Strîns leagată de noţiunea de putere publică se foloseşte adesea în teoria administraţiei şi sintagma regimul de putere publică. Regimul de putere publică este factorul comun pentru toate autorităţile publice, nu numai administrative, care au ca misiune aducerea la îndeplinire a legilor. Ca atare, regimul de putere publică are următoarele semnificaţii:

o fixează ca "plafon" al administraţiei publice legea (actele şi faptele administraţiei publice nu pot depăşi cadrul legal);

o stabileşte faptul că principiul legalităţii, este principiul fundamental în activitatea administraţiei publice; o impune aplicarea legii prin adoptarea de acte normative proprii

(organizarea executării legii);o actele administrative normative au forţa juridică inferioară legii şi

se ierarhizează în funcţie de poziţia şi competenţa autorităţii publice care le emană.

În teoria administraţiei publice se operează adesea şi cu noţiunea de"interes public" . Interesul public defineşte nevoia socială a unui individ, grup, colectivitate, naţiune, apreciată de puterea publică ca fiind utilă, (necesară), pentru desfăşurarea normală a vieţii socio-economice specifice unei colectivităţi umane.

13

Interesul public presupune pe de o parte, consacrarea legislativă a nevoilor sociale, iar pe de altă parte, stabilirea competenţei autorităţilor administraţiei publice pentru satisfacerea acestor nevoi. Principala misiune politică a administraţiei publice este satisfacerea nevoilor sociale care se manifestă la un moment dat ca interese publice. Autorităţile administraţiei publice stabilesc priorităţile şi organizează sau autorizează activităţile pentru satisfacerea acestor interese, ţinând seama de programul politic al partidelor aflate la guvernare şi de coordonatele legislative stabilite de aceste forţe politice. Nevoile sociale şi intereseIe publice fac obiectul programelor politice elaborate de partidele politice şi organizaţiiie profesionale, de celelalte organizaţii politice şi neguvernamentale, ale publicului.

Sub. 4* Eficienţa organizării administrative.

a). Calitatea organizării. Cel mai important atribut al noţiunii de eficienţă este faptul că ea are semnificaţie pozitivă. Ca funcţie a managementului calitatea este uneori folosită în teoria în administraţiei cu semnificaţia de eficienţă sau de utilitate socială. În domeniul economic, calitate defineşte totalitatea trăsăturilor şi caracteristicilor unui produs sau serviciu care-i conferă proprietatea de a satisface o cerinţă explicită sau implicită. Managementul administraţiei publice implică inevitabil anumite calităţi de organizare şi tocmai pentru a asigura eficienţa activităţii acesteia. Calitatea organizării activităţilor specifice administraţiei se regăseşte în standardele ocupaţionale sub forma cerinţelor şi responsabilităţilor ce revin tuturor managerilor şi funcţionarilor. În Uniunea Europeană s-a generalizat o anumită concepţie cu privire la calitatea organizării administraţiei publice bazată pe patru vectori : o utilizarea managementului prin obiective (MPO) pentru creşterea

eficienţei activităţii; o capacitatea managerilor şi funcţionarilor de a creşte eficienţa serviciilor

publice ;o promovarea factorului uman în politica administraţiei ; resursele umane

trebuie să fie motorul performanţei pentru că munca funcţionarilor reprezintă partea de "soft" a unei autorităţi sau instituţii;

14

o satisfacrea intereselor cetăţenilor în calitate lor de « clienţi » ai serviciilor administrative.

Dacă aceste considerente sunt luate în calcul şi se urmăreşte aplicarea permanentă a acestora în sistemul administraţiei publice se pot obţine că succesele dorite în procesul de introducere a managementului calităţii.

b) Calitatea personalului. Pentru organizarea şi funcţionarea serviciilor publice la standarde de calitate ridicate, în managementul resurselor umane teoria administraţiei publice propune implementarea unor măsuri de tipul:o Asigurarea unui management de calitate al resurselor umane;

Noţiunea de resursă umană se referă la faptul că orice individ se poate perfecţiona profesional dacă i se crează condiţiile necesare. Ar trebui avută în vedere concepţia care pune accentul pe faptul că angajaţii nu sunt o investiţie sinonimă cu capitalul fix sau mobil, ci o sursă de câştig pentru administraţie, dacă li se oferă oportunităţile necesare. Esenţa managementului resurselor umane constă în capacitatea managerilor de a asigura condiţiile necesare pentru ca angajaţii să producă mai mult şi mai bine.o Antrenarea salariatilor;

Antrenarea, ca secvenţă distinctă a procesului de management,cuprinde decizii şi acţiuni prin care se asigură participarea salariaţilor la stabilirea şi realizarea obiectivelor prin luarea în considerare a factorilor ce-i motivează. Suportul economic al antrenării îl reprezintă, aşadar, motivarea personalului, ce contribuie la armonizarea o sistemului categorial de interese economice ale participanţilor la furnizarea şi prestarea de servicii publice. Motivarea angajaţilor din administraţie, indiferent dacă sunt functionari publici sau nu, presupune corelarea recompenselor, sau a sanctiunilor materiale si moral-spirituale, cu rezultatele efectiv obtinute din realizarea obiectivelor. Motivarea poate avea următoarele caractere: o pozitivă, cand prioritare sunt recompensele materiale si/sau moral-

spirituale ;o motivarea negativă, cand, pe intrervale scurte de timp, sanctiunile sunt

prioritare;o complexă, adică să cuprindă recompense, ori sancţiuni, atât materiale,

cât şi moral spirituale, în proporţii care să faciliteze manifestarea potenţialului personalului;

15

o - diferenţiată, în sensul că dimensionarea şi acordarea de recompense sau sancţiuni să se realizeze funcţie de specificitatea persoanei, specificitatea colectivului din care aceasta face parte şi specificitatea situaţiei la care se referă. În acest fel se creează premise favorabile pentru atenuarea şi, ulterior, eliminarea caracterului colectivist sau populist de motivare;

o gradată, adică să urmărească satisfacerea diverselor categorii de nevoi specifice individului, de la nevoi de nivel inferior la cele de nivel superior.

c). Calitatea activităţii. Dacă acceptăm ipoteza că problema calităţii activităţii unei organizaţii depinde de funcţionalitatea ei, atunci trebuie să acceptăm şi concluzia că eficienţa administraţiei depinde de reducerea sau eliminarea disfuncţionalităţilor ei. În acest sens, calitatea activităţii administraţiei depinde de modul în care managementul reuşeşte să înlăture următoarele elemente de disfuncţionalitate: o criteriile de tip colectivist în acordarea recompenselor materiale;o lipsa resurselor financiare pentru plata la termen şi în cuantumul

previzionat a salariilor;o insuficienţa motivaţiei pentru participarea funcţionarului la realizarea

obiectivelor; o erorile de comunicare a sarcinilor (misiunilor) între manageri şi

executanţi; o folosirea metodelor populiste ca soluţii pentru evitarea unor stări

conflictuale.

d)Calitatea metodelor. Teoria administraţiei publice, pe baza sintezei cercetărilor ştiinţifice din economie, sociologie, politologie, informatică şi statistică matematică, propune o serie de metode care pot duce la obţinerea unor efecte benefice în activitatea administraţoiei publice, cum ar fi:o stimularea creşterii economice şi a eficienţei activităţilor industriale,

comerciale, turistice, agricole etc.;o promovarea organizarii raţionale strcturilor organizatorice şi iniţiativa

în adoptarea deciziilor;o selectarea şi ierarhizarea valorile colectivităţilor umane conform

condiţiilor de legalitate, de oportunitate şi utilitate socială;16

o reglarea fenomenelor sociale în mod obiectiv şi limitarea efectelor deformatoare ale subiectivismului persoanelor de decizie;

o aplicarea metodelor, tehnicilor şi procedeelor ştiinţifice în scopul depistării, măsurării şi evaluării proceselor care devin obiect al conducerii, eliminând amatorismul sau aprecierea subiectivă a situaţiilor;

o evaluarea corectă a influenţelor generate de factorii perturbatori.

Sub. 5* Principiul autonomiei locale.

Prin autonomie locală se înţelege dreptul (capacitatea) a autorităţilor administraţiei publice locale de a gestiona patrimoniul unităţii administrativ teritoriale în care funcţionează, precum şi capacitatea de a organiza activităţile economico-sociale în interesul colectivităţii locale şi în conformitate cu cerinţele dezvoltării durabile. Acest principiu, care se regăseşte atât în normele constituţionale, cât şi în lgislaţia privind organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, se referă la libertatea de decizie a autorităţilor administraţiei publice locale în virtutea faptului că acestea sunt alese şi reprezintă voinţa cetăţenilor care le-au ales. Principiul autonomiei locale nu se aplică asupra organizării administrativ-teritoriale întrucît statul Român are caracter unitar şi indivizibil. Exercitiul responsabilitătilor publice trebuie, de manieră generală să fie atribuit acelor autorităţi publice situate cel mai aproape de cetăţeni. La atribuirea unei responsabilităţi către o altă autoritate trebuie să se ţina seama de amploarea şi de natura sarcinii, precum şi de cerinţele de eficienţă şi economie. Competenţele atribuite autorităţilor administraţiei publice locale trebuie să fie în mod normal depline şi exclusive. Ele nu pot fi puse în discuţie sau limitate de către alte autorităţi, centrale sau regionale, decât în cazuri expres prevăzute de lege.În cazul delegării competenţelor de către o autoritate publică regională sau centrală, autorităţile administraţiei publice locale trebuie să aibă libertatea de a decide care sunt obiectivele de interes local ce trebuie realizate, ce mijloace materiale, umane şi financiare trebuie alocate, condiţiile locale specifice.

17

Autorităţile administraţiei publice locale trebuie să fie consultate, pe cât posibil, în timp util şi în mod adecvat, în cursul procesului de planificare şi de luare a deciziilor în toate problemele ce privesc colectivităţile locale.

Sub. 6* Principiul descentralizării.

Scopul prioritar al reformei administratiei publice locale constă în crearea unei administraţii capabile să-şi îndeplinească funcţiile şi rolul, în aşa fel încât să asigure dezvoltarea economică, socială şi organizaţională într-o anumită unitate administrativ-teritorială (judeţ, oraş, municipiu,. comună), într-o anumită perioadă de timp. Pentru realizarea reformei administraţiei publice locale trebuie transpus în practică principiul politico-administrativ al descentralizării. Principiul descentralizării serviciilor publice este înscris în Constituţie şi reglementat expres prin legea administraţiei publice locale. Autonomia locală reală nu se reduce doar la delegarea dreptului de a lua decizii la nivelul autorităţilor publice locale, ci implică un transfer al acestui mandat şi asupra resurselor financiare necesare pentru aplicarea deciziilor administrative. Conţinutul principiului descentralizării este determinat de delegarea multor atribuţii şi competenţe de la nivel central la nivel local, într-o serie de domenii. Potrivit acestui principiu, toate consiliile judeţene, municipale orăşeneşti şi comunale au dreptul de a-şi exercita autoritatea după cum urmează: o în domeniul financiar, prin recunoaşterea dreptului consiliilor locale de

a-şi elabora bugetul propriu, de a stabili taxe şi impozite locale, de a face investiţii etc.;

o sub aspect administrativ, prin recunoaşterea dreptului consiliilor de a-şiorganiza aparatul propriu, de a organiza instituţii şi servicii publice;o din punct de vedere patrimonial, prin recunoaşterea dreptului consiliilor

de a-şi administra singure bunurile din domeniul public şi privat;o instituţional, decizional, organizational, prin recunoaşterea dreptului

consiliilor de a-şi elabora şi implementa propriile politici publice de dezvoltare durabilă. Sub aspect doctrinar o serie de autori români, ca P. Negulescu, D. Tarangul, Ion Deleanu şi alţii au considerat că descentralizarea este o alternativă administrativă la centralizarea excesivă a administraţiei şi că ea constă în posibilitatea, recunoscută de autoritatea centrală, autorităţilor locale

18

de a adopta la nivel teritorial anumite decizii, fără a se consulta în prealabil cu Guvernul. Prin descentralizare sunt scoase din competenţa Guvernului anumite servicii publice de interes local, sau din domenii de specialitate, şi transferate în sarcina unor autorităţi ale administraţiei publice locale. Serviciile publice, în înţelesul Legii nr. 326/2000, cu modificările şi completările ulterioare, reprezintă ansamblul activităţilor şi acţiunilor de interes local desfăşurate sub autoritatea administraţiei publice locale, având ca scop furnizarea de servicii de utilitate publică. Descentralizarea serviciilor publice are la bază teoria potrivit căreia guvernanţii de la orice nivel ierarhic îşi realizează mai bine rolul dacă pot să-şi gestioneze resursele alocate, în mod autonom, deci mai eficient. Procesul descentralizării serviciilor publice se realizează prin:

Peluarea atribuţiilor de administrare şi finanţare a unor activităţi de către autorităţile administraţiei publice judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale exemplu: preluarea din sistemul centralizat a creşelor şi grădiniţelor; preluarea din sistemul centralizat a activităţii de asistenţa a persoanelor cu handicap; preluarea din sistem centralizat a protecţiei copiilor instituţionalizaţi şi a căminelor de bătrâni ; preluarea sistemului de evidenţă informatizată a persoanei etc.

Transferul de la bugetul de stat, către autorităţile administraţiei publice locale, al resurselor corespunzătoare, finanţării unor activitati de învăţământ, cultură, sănătate, poliţie comunitară, pompieri, apărare civilă;

Stabilirea echitabilă a modului de repartizare a veniturilor din impozite şi taxe locale în aşa fel încât autorităţile locale să dispună de o parte suficientă din venituri pentru realizarea sarcinilor;

Perfecţionarea legislaţiei financiare în scopul creşterii autonomiei bugetare;

Lărgirea cadrului de participare a cetăţenilor la procesul de adoptare a deciziilor de interes local şi crearea de noi forme instituţionalizate de cooperare cu societatea civilă;

Crearea unui serviciu public în folosul exclusiv al cetăţenilor pentru garantarea dreptului de petiţionare şi a dreptului la informaţie al oamenilor din fiecare localitate.

19

Sub. 7*Principiul subsidiarităţii

Principiul subsidiarităţii răspunde cerinţei sociale de a elabora deciziile privind o colectivitate locală, cât mai apropae de acea colectivitate. Principiul subsidiarităţii este o formă de descentralizare a deciziei astfel încît aceasta să reflecte realitatea locală. Mai mult decât atât, principiul subsidiarităţii creează posibilitatea de a verifica necesitatea şi oportunitatea unor acte/fapte administrative prin raportarea lor la nevoile şi resursele colectivităţii locale. Principiul subsidiarităţii, aşa cum a fost enunţat la Edinbourgh de Consiliul European în 1992 exprimă în teoria administraţiei, conceptul politic privind democraţia socială, ca formă de participare a cetăţenilor la autoguvernare. În doctrina juridică europeană se consideră că dreptul cetăţenilor de a participa la rezolvarea treburilor publice face parte din principiile democratice comune tuturor statelor membre ale Consiliului Europei. Existenţa autorităţilor administraţiei publice locale împuternicite cu responsabilităţi efective permite o administrare în acelaşi timp eficientă şi apropiată de cetăţeni, pe baza căreia se poate realiza autonomia locală.

Principiul subsidiarităţii are aşadar următoarele caracteristici:o libertatea autorităţii administraţiei publice de a adopta decizii care

privesc intersele generale ale colectivităţii locale sau pentru executarea unor lucrări de utilitate publică;

o dreptul de a-şi organiza competenţa şi de a-şi exercita atribuţiile conform nevoilor cetăţenilor;

o capacitatea de a folosi resursele materiale, financiare, umane, etc., pentru realizarea obiectivelor social-economice de interes local.

o contactul direct, rapid şi eficient al autorităţilor cu cetăţenii în scopul găsirii celor mai bune soluţii de rezolvare a problemelor de interes local.

20

Sub.8* Principiul legalităţii

Legalitatea este un principiu fundamental al activităţii administraţiei publice locale deoarece această funcţie este de natură executivă, sau altfel spus, pentru că autorităţile publice trebuie să organizeze şi să pună în executare legile şi celelalte acte normative. Actele administrative, indiferent de autoritatea emitentă, trebuie să respecte dispoziţiile legii şi a celorlaltre acte normative de rang superior. Nerespectarea legii în activitatea autorităţilor publice are ca sancţiune nulitatea actelor şi/sau faptelor administrative. Nulitatea actelor administrative emise cu încălcarea legii se constată de către instanţele judecătoreşti de contencios administrativ fie la sesizarea prefectului, fie la plîngerea persoanei căreia i s-au încălcat drepturile. Din punctul de vedere al modului în care sunt elaborate actele administrative cu caracter normativ de către autorităţile publice avem mai multe situaţii:o actele administrative adoptate prin votul majorităţii persoanelor care

compun autorităţile colegiale se numesc hotărâri;o actele administrative emise în mod unilateral poartă denumirea de

dispoziţii;o actele administrative emise de prefecţi se numesc ordine.

Autorităţile administraţiei publice au capacitatea de a-şi îndeplini sarcinile şi de a-şi exercita atribuţiile numai în domeniile în care legea le recunoaştea competenţa sau competenţă nu a fost atribuită altor autorităţi publice.Potrivit legii, capacitatea autorităţilor administraţiei publice locale de a rezolva problemele de interes public reprezintă atât un drept, cât şi o obligaţie faţă de colectivităţile care le-au ales prin vot direct. Datorită acestei simetrii juridice, atunci cînd o persoană care ocupă o funcţie de autoritate publică nu-şi îndeplineşte obligaţiile, ea poate fi suspendată din funcţie, demisă sau trimisă în judecată ; în cazul autorităţilor colegiale (consilii) acestea pot fi dizolvate, după care se organizează alegeri pentru constituirea altui organ. Competenţa materială generală, competenţa teritorială şi competenţa funcţională a autorităţilor administraţiei publice sunt prevăzute expres prin Constituţie şi legile organice. În ceea ce priveşte competenţa materială specială, cum este execuţia bugetară, înfiinţarea şi desfiinţarea serviciilor publice colaborarea şi cooperarea cu alte

21

autorităţi asocierea cu agenţi economici români sau străini etc., autorităţile locale au dreptul de a hotărî forma şi mijloacele de realizare. Legalitatea implică şi respectarea ierarhiei forţei juridice a actelor administrative potrivit căreia actele de la vârful ierarhiei au forţa juridică cea mai mare. Astfel, în adoptarea sau emiterea de acte administrative trebuie respectate, în ordine următoare: legile, ordonanţele guvernului, hotărârile de guvern, ordinele miniştrilor şi prefecţilor, hotărârile consiliilor judeţene. şi locale, dispoziţiile primarilor. Prezumţia de legalitate a actului administrativ are potrivit simetriei juridice şi consecinţa nulităţii actului în cazul în care a fost emis cu încălcarea legii. În acest caz, potrivit legii, actul administrativ ilegal nu-şi poate produce efectele juridice, fiind suspendat de drept, din momentul în care prefectul a sesizat instanţa de contencios administrativ cu privire la ilegalitatea actului.

Sub. 9* Organizarea serviciilor şi instituţiilor publice

Teoria administraţiei tratează problema conducerii structurilor sociale în sens larg ca activitate de coordonare a autorităţilor, instituţiilor, serviciilor şi agenţilor publici. Din raţiuni didactice vom utiliza noţiunea de instituţie pentru toate structurile administrative.Înfiinţarea, organizarea şi coordonarea instituţiilor publice trebuie să exprime viziunea strategică a administraţiei publice cu privire la realizarea anumitor obiective cu caracter social. Spre deosebire de persoanele juridice private care au ca scop numai obţinerea profitului, în cazul instituţiilor publice administraţia ia în consideraţie interesul general care, la rândul său, este susceptibil de interpretări diferite şi de multe ori contradictorii; Organizarea instituţiilor publice implică folosirea resurselor, instrumentelor şi procedurilor de care dispune administraţia pentru a realiza obiectivele pe care şi le-a fixat. Această capacitate de acţiune, la rândul ei, este limitată de intervenţia puterii care stabileşte obiectivele politice, de nivelul tehnologic, de limita resurselor, de relaţiile sociale şi, nu în ultimul rând, de ordinea de drept. Aceste elemente restrâng flexibilitatea instituţiilor şi limitează posibilităţile de reorganizare şi de reorientare în funcţie de dificultăţile întâlnite; Scopul organizarii unei instituţii sau serviciu public de către administraţie nu este obţinerea de profit, ci de conformare (subordonare)

22

politică sau socială. De aceea, multe decizii administrative par a fi "iraţionale" (din perspectiva managementului profesionist), dar “raţionale” pentru demnitari şi funcţionari (din perspectivă politică) fiind justificate ca expresie a voinţei reprezentanţilor partidelor politice; miniştrii, secretari de stat, preşedinţi de consilii judeţene, consilieri locali, primari etc. Organizarea instituţiilor publice nu este şi nu poate fi conexată la legile pieţei (cerere-ofertă, concurenţă, profit etc.). Spre deosebire de un agent economic privat care acţionează într-un sistem concurenţial care-l obligă la un efort permanent de adaptare, rationalizare si modernizare, instituţiile publice nu au aceste obligaţii. Instituţiile şi serviciile publice se bucură de "privilegii" care le permit să elimine eventuala presiune a concurenţei; Exemplu: prin alocarea politico-administrativă a resurselor de către putere, se elimină practic raportul corect între costuri şi valoarea cu care sunt livrate serviciile către cetăţeni. Bineînţeles, aceste particularităţi sunt mai mult sau mai puţin accentuate în funcţie de diferite moduri de organizare şi funcţionare a administraţiei la nivel local. Cunoaşterea acestor particularităţi permite autorităţilor publice locale sau centrale, să aplice formele şi metodele de conducerea administrativă corespunzătoare acestui tip de gestiune non-economică (administrativă) a instituţiilor şi serviciilor publice. Teoria modernă a administraţiei publice relevă faptul că organizarea instituţiilor publice poate să amelioreze calitatea activităţii acestora prin aplicarea unor metode de gestiune economică prin remodelarea structurilor organizatorice, prin perfecţionarea comunicaţiei cu cetăţenii şi adaptarea la factorii de mediu.

Sub. 10* Decizia politico-administrativă

Acest tip de decizie reprezintă un act de voinţă, expresie a prerogativelor de putere publică, prin care autorităţile publice stabilesc norme general obligatorii pentru autorităţile, instituţiile şi serviciile ierarhic inferioare din sistemul administraţiei publice. Nu orice decizie care provine de la o autoritate publică abilitată juridic pentru a angaja statul este o decizie politică. Puterea politică adoptă uneori decizii care nu au un caracter politic, dar asigură aplicarea politicilor adoptate de Guvern. Decizia politica angajează un viitor care are efect nu numai asupra propriei naturi, ci şi asupra dezvoltării societăţii, precum şi pentru atingerea unor obiective de interes general. - unele care ar putea fi calificate drept primare, majore sau

23

macrodecizii, care se situează pe plan istoric şi angajează "comunităţile umane în mod ireversibil, atribuindu-le obiective a căror atingere afectează totalitatea lor.

După amplitudinea efectelor pe care le produc, deciziile cu caracter politic ale administraţiei centrale pot fi clasificate în trei categorii: - macrodecizii (numite şi primare sau majore) care se aplică întregii societăţi la nivel global şi cu caracter ireversibil, stabilind obiective social-economice de amploare naţională; - mezodecizii, care afectează anumite regiuni sau colectivităţi umane; acest tip de decizii se utilizează în special în domeniul sistematizării şi amenajării teritoriului prin planuri urbanistice; - microdecizii, ( secundare sau minore) în sensul ca ele se aplică în cadrul deciziilor majore stabilite anterior. Aceste decizii au, de obicei, un caracter mai tehnic, deoarece elementele pe care le conţin pot fi tratate rational. Deciziile majore sunt decizii politice despre obiective, iar deciziile minore sunt decizii despre mijloace. Orice decizie presupune o prelucrare prealabilă a informaţiilor privind resursele, mijloacele şi efectele legate de o anumita solutie pentru alegerea variantei optime. După modul în care se desfăşoara procesul de fundamentare si de adoptare a deciziilor politice, acestea se împart în două categorii: decizii autoritare si decizii negociate:

a) Decizia autoritară se caracterizează prin faptul ca ea exprimă, în momentul alegerii variantei optime, voinţa unilaterală a autorităţii publice care adopta decizia. În adoptarea deciziei autoritare, soluţia finala este aparent voinţa unei autoritati publice (de regulă cu caracter unipersonal) pe baza propriilor sale consideratii. În realitate procesul decizional este susţinut de un procedeu vertical de informare, în timpul caruia personalul de specialitate (consilieri, experţi, ) au analizat datele problemei, au ierarhizat posibilitatile şi au elaborat variante. Sub aparenţa unei decizii unice, există în realitate două operaţiuni: una care a dus la fixarea continutului şi cealaltă care i-a conferit caracterul obligatoriu. Dacă în prima operaţiune decizia este rezultatul efortului de gândire al unor specialisti care au respectat criteriul rationalităţii, în a doua operatiune decizia poate fi un rezultat al temperamentului, al impulsurilor, simpatiilor sau

24

personalitatii demnitarului sau functionarului public care a adoptat decizia politico-administrativă.

b) Decizia negociata se obtine prin apropierea opiniilor mai multor participanţi la adoptarea deciziei pe baza unor discutii ce se finalizează printr-o întelegere care oglindeste fie o identitate, fie un compromis.În teoria administraţiei publice occidentale s-a exprimat opinia că deciziile politice sunt rezultatul unor negocieri. Această teorie corespunde democratiei pluraliste în care s-a instituţionalizat procedura de negociere între Parlament si Guvern, anterior adoptării deciziilor politice (a legilor). Decizia negociata este rezultatul dezbaterilor din comisiile parlamentare cu reprezentanţii guvernului astfel că ea depinde mai mult de ponderea grupurilor politice decât de calitatea intrinseca a argumentatiei prezentate. În mod similar, la nivel judeţean, municipal sau comunal, decizia finală, exprimată printr-o hotărâre a consiliului, exprimă rezultatul negocierilor dintre grupurile de consilieri (care reprezintă diverse partide) pe de o parte, şi între comisiile de specialitate ale consiliilor locale şi şefii de departramente (direcţii din primării). Şi în procesul de elaborare si adoptare a deciziilor negociate sunt două operaţiuni importante: prima operaţiune, elaborarea de catre institutii specializate în cercetare economică, socială, juridică, de diferite comisii parlamentare si guvernamentale, locale a variantelor de decizii; a doua operaţiune este dezbaterea variantelor şi adoptarea celei considerate optime de către Parlament, Guvern, sau de către alte instituţii cu putere de decizie. În procesul de fundamentare şi adoptare a deciziilor politico-administrative, informaţiile nu pot fi complet rationalizate, deoarece factorii de decizie sunt dominaţi de cunoştinţe implicite, rezultat al experientei lor, ale preferintelor, comportamentului si temperamentului lor. În al doilea rând, constituirea modelului pentru soluţia prezentată, care este prealabila unei decizii stiintifice, se dovedeşte aleatorie atunci când este vorba de o decizie politică, căci ceea ce caracterizează pe decidenţi este tocmai fidelitatea lor fata de un model a priori, a carui corectare nu o pot accepta fara a pierde, în acelasi timp, posibilitatea de a interveni în negocieri.

25

Sub. 11 * Participarea cetăţenilor la procesul decizional

In cursul desfăşurării procesului de elaborare a actelor normative, autorităţile administraţiei publice sunt obligate să facă public proiectul de act normativ ce urmează a fi adoptat; acest lucru trebuie realizat prin afişare la sediul propriu (într-un loc accesibil), prin anunţul în site-ul propriu şi transmiterea proiectului către mass-media locală sau centrală, după caz. În plus, autorităţile administraţiei publice trebuie să trimită proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au solicitat acest lucru. Anunţurile cu privire la elaborarea actelor normative trebuie aduse la cunoştinţa cetăţenilor cu cel puţin 30 de zile înainte de supunerea spre analiză şi adoptarea lor de către autoritatea publică. Anunţurile trebuie să cuprindă notele de fundamentare, expunerile de motive şi, după caz, referatele privind necesitatea şi opor¬tunitatea proiectului de act normativ propus, textul complet al proiectului, termenul-limită şi modalitatea prin care cei interesaţi îşi pot exprima opiniile, cu valoare de recomandare, faţă de proiectul propus.Anunţurile referitoare la actele normative ce urmează a fi elaborate în domeniul afacerilor trebuie transmise şi asociaţiilor patronale sau grupurilor legal constituite, pe domenii specifice de activitate, cu respectarea termenului prevăzut, de 30 de zile. Termenul în care persoanele fizice sau juridice interesate pot face sugestii sau propuneri cu privire la conţinutul actului normativ trebuie să fie de minimum 10 zile de la data publicării anunţului.Proiectul de act normativ se trimite spre avizare (respectiv aprobare) la autorităţile publice ierarhic superioare numai după ce s-au definitivat observaţiile şi propunerile primite din partea cetăţenilor.În cazul în care o asociaţie cetăţenească a solicitat în scris discutarea proiectului de act normativ, conducătorul autorităţii publice emitente are obligaţia de a organiza o întâlnire pentru dezbaterea proiectului cu participarea celor interesaţi. În toate cazurile în care au loc dezbateri publice, acestea trebuie să se desfăşoare în termen de maximum 10 zile de la data publicării locului şi datei de desfăşurare a dezbaterii. În situaţii de urgenţă, atunci când este periclitat interesul public, proiectele de acte normative pot fi adoptate fără respectarea acestei proceduri. Participarea cetăţenilor la dezbaterile din cadrul şedinţelor publice, cu ocazia adoptării unor hotărâri, se realizează în următoarele condiţii:

26

o anunţul privind data şi locul de desfăşurare a şedinţei publice se afişează la sediul autorităţii emitente cu cel puţin trei zile înainte; concomitent, anunţul se afişează pe site-ul instituţiei şi se comunică mass-media;

o anunţul se aduce la cunoştinţa cetăţenilor sau asociaţiilor civice care şi-au exprimat opiniile, cu valoare de recomandare, referitoare la proiectul ce urmează a fi supus dezbaterii;

o participarea persoanelor interesate la şedinţa publică se face în limita locurilor disponibile din sala de şedinţă, în ordinea de precădere generată de interesul unor asociaţii faţă de obiectul dezbaterilor; această ordine se stabileşte de către preşedintele de şedinţă; în orice caz, ordinea de precădere nu poate limita accesul mass-media.

Preşedintele şedinţei poate oferi invitaţilor posibilitatea de a se exprima cu privire la ordinea de zi; după cum se poate observa, legea nu instituie obligativitatea preşedintelui de a da cuvântul tuturor participanţilor. În practică, se permite unui reprezentant al unei asociaţii de a exprima punctul de vedere al tuturor membrilor.Adoptarea deciziilor administrative intră în competenţa exclusivă a autorităţilor administraţiei publice. Desigur că punctele de vedere exprimate în cadrul şedinţelor publice au valoare de recomandare (nefiind obligatorii pentru autoritate) şi se con¬semnează în minută. Minuta cu dezbaterile şi rezultatul votului se afişează la sediul instituţiei şi se publică în site-ul instituţiei. Atunci când dezbaterile sunt înregistrate fonic sau video se va redacta în scris şi minuta şedinţei. Minutele se păstrează în arhivă. Autorităţile administraţiei publice au obligaţia de a face public un raport anual cu privire la transparenţa decizională, care va cuprinde: numărul total al recomandărilor primite, numărul recomandărilor incluse în proiectele de acte normative şi în conţinutul actelor, numărul participanţilor le şedinţele publice, numărul dezbaterilor organizate, situaţia cazurilor în care auto¬rităţile publice au fost acţionate în instanţă, evaluarea modului în care s-a realizat colaborarea cu cetăţenii, numărul şedinţelor care nu au fost publice şi motivele pentru care au fost secrete. Raportul anual este, la rândul lui, supus publicităţii prin afişare la sediul autorităţii emitente şi pe site-ul instituţiei.

27

Sub. 12* Doctrina Uniunii Europene privind organizarea serviciilor administrative

În domeniul competenţei autorităţilor administraţiei publice din statele membre U.E. de a înfiinţa şi/sau de a organiza servicii publice (numite şi servicii universale) teoria comunitară a pus accentul pe patru vectori şi anume :

o definirea modului în care serviciile administraţiei publice trebuie să-şi îndeplinească obligaţiile faţă de colectivităţile umane;

o alegerea modului de organizare corespunzător obiectivelor sociale a serviciului public;

o procedura şi sursele de finanţare a serviciilor de interes general;o evaluarea serviciilor de interes general.

a) Libertatea organizării serviciilor Autorităţile naţionale, regionale sau locale ale statelor membre ale U.E. sunt libere, în principiu, să definească ceea ce ele consideră a fi un serviciu de interes general. Această libertate, include şi libertatea de a impune obligaţii furnizorilor de servicii, cu condiţia ca acestea să fie conforme cu regulile comunitare. În absenţa unei reglementari comunitare specifice, statelor membre U.E, le revine, în principiu, definirea obligaţiilor serviciului universal, a cerinţelor în materie de acoperire teritoriala, a normelor de calitate si securitate, a drepturilor consumatorilor şi a prevederilor în privinţa mediului. Comunitatea Europeana nu a armonizat obligaţiile serviciului public şi nu a definit prevederile comune în cadrul unei reglementari comunitare specifice decât pentru marile industrii de reţea cum sunt sectoarele de comunicaţii electronice si serviciile poştale. Cu toate acestea, atunci când asemenea obligaţii armonizate există, statele membre UE, sunt, la rândul lor, răspunzătoare de formularea şi punerea în aplicare a acestora, conform caracteristicilor specifice ale sectorului. În general, armonizarea sectorială a obligaţiilor serviciului public nu împiedică statele membre ale U.E, să impună obligaţii mai stricte sau suplimentare compatibile cu legislaţia comunitară, cu excepţia cazului în care măsurile de armonizare prevăd altceva. Pentru comunicaţiile electronice, astfel de obligaţii suplimentare nu pot fi finanţate în interiorul sectorului.

28

În cazul organizării unui serviciu de interes economic general, statele membre sunt libere să decidă asupra modului de funcţionare a serviciului, însa cu condiţia ca regulile comunitare sa fie respectate. În orice caz, gradul de deschidere a pieţei şi de concurenţă pentru un serviciu de interes economic general dat, va fi decis de regulile comunitare pertinente referitoare la piaţa interna si la concurenţă. În cazul participării statului la furnizarea serviciilor de interes general, autorităţilor publice le revine sarcina de a decide să furnizeze aceste servicii direct prin propria lor administratie sau să le încredinţeze unui terţ (societate publică sau privată). Furnizorii de servicii de interes economic general, inclusiv furnizorii de servicii interne care sunt organizaţi ca societăţi comerciale trebuie să se supună regulilor concurenţei prevăzute de Tratatul ratificat de toate statele membre. Deciziile de acordare a drepturilor speciale sau exclusive furnizorilor de servicii interne, sau de favorizare prin alte mijloace, pot constitui o încălcare a normelor comunitare în ciuda protecţiei parţiale oferite de articolul 86 din Tratat. Jurisprudenţa a demonstrat că acest lucru se întâmplă mai ales atunci când obligaţiile care trebuie îndeplinite de furnizorul de servicii nu sunt specificate în mod corespunzator, atunci când furnizorul de servicii este în mod clar incapabil să răspundă cererii, sau atunci când există un alt mijloc care eludează concurenţa. Atunci când o autoritate publică a unui stat membru al U.E, alege să încredinţeze furnizarea unui serviciu de interes general unui tert, alegerea furnizorului trebuie să respecte poziţia de egalitate pentru toţi furnizorii publici sau privati, care ar fi potenţial capabili să furnizeze acest serviciu. Aceasta regulă este o garanţie că serviciile sunt furnizate în condiţiile cele mai avantajoase din punct de vedere economic disponibile pe piaţă. În cadrul acestor reguli şi principii comunitare autorităţile publice naţionale au libertatea de a defini caracteristicile necesare urmăririi obiectivelor de politică publică. Atunci cînd legislaţia naţională nu prevede sau nu respectă regulile comunitare se vor aplica principiile Tratatului sau/şi ale directivelor CE în materie.Exemplu:

o dacă autorităţile publice naţionale încredinţează serviciul public de transport terestru unui agent economic, Comisia

29

Europeană propune ca această operaţiune să fie făcută prin contract de concesionare. (Decizia JO.C/151/ E/2002).

o dacă actul prin care autorităţile publice încredinţează unui terţ furnizarea unui serviciu de interes general nu este în acord cu directivele asupra pieţelor publice, atunci actul trebuie să respecte principiile care decurg direct din tratatul CE, în special a dispoziţiilor referitoare la libertatea de a furniza servicii şi libertatea de înfiinţare; este cazul concesionării unor lucrări prin care terţii primesc “compensaţii” pentru furnizarea serviciului prin dreptul de a exploata serviciul.

Aceste reguli si principii comunitare prevăd egalitatea modului de tratament, transparenţa, proporţionalitatea, recunoaşterea reciprocă şi protecţia drepturilor prestatorilor privaţi de servicii.În domeniul serviciilor de mediu, în special de gestionare a deşeurilor, autorităţile administraţiei publice pot acorda drepturi exclusive procesatorilor pentru reciclarea anumitor deşeuri cu condiţia să se supună regulilor de concurenţă. Deseori servicile ecologice sunt înfiintate în cadrul abordarilor inovatoare vizând asigurarea prevenţiei si reciclarii deseurilor conform principiului "responsabilitatii producatorului". Această răspundere a producătorilor de bunuri de utilitate publică implică la sfârşitul ciclului de producţie gestionarea deşeurilor rezultate după utilizarea acelor bunuri. Autorităţile administraţiei publice din statele membre ale U.E, se bucură de o libertate considerabilă privind definirea obligaţiilor şi organizarea furnizării serviciilor de interes general, sau universale. Acest lucru permite statelor membre elaborarea unor politici care să reflecte particularităţile nationale, regionale sau locale; de pildă, regiunile sărace sau slab populate pot fi tratate în mod diferit faţă de regiunile bogate sau cu populatie densă.Trebuie precizat că absenţa legislaţiei specifice poate conduce la o anumită incertitudine juridică şi la abateri ale contractului de prestări servicii de la normele comunitare La nivel european, diverse forme de cooperare între autorităţile naţionale de reglementare s-au dezvoltat în vederea îmbunatăţirii coerentei politicilor tuturor statelor membre, dar nu există o autoritate europeană de reglementare pentru nici un serviciu. Doctrina europeană consideră că schimburile de experienţă privind cele mai bune practici, care implică atât autorităţile administrative de

30

reglementare, cât şi asociaţiile sau organizaţiile noguvernamentale, sunt utile pentru perfecţionarea activităţii statale.

Sub. 13* INTERCOMUNICAREA CU CETĂŢENII

a). Noţiunea de comunicare Prin obiectivele, scopurile şi atribuţiile lor, autorităţile publice, trebuie să se comunice, în dublu sens, atât cu celelalte instituţii ale statului, cât şi cu societatea civilă, sau, mai exact, cu cetăţenii care sunt beneficiarii serviciilor administrative.

Prin comunicare se înţelege transferul de informaţii de la administraţia publică (sursa) la cetăţean (receptorul), care poate fi abordat ca persoană fizică, colectivitate sau structură socială cu sau fără personalitate juridică.

Informaţiile de interes general se transmit societăţii civile cu ajutorul unor mijloace tehnice, de tipul presei scrise sau audio¬vizuale, atunci când legea obligă administraţia să publice actele cu caracter normativ, pentru a putea fi cunoscute de către toţi locuitorii dintr-o unitate administrativ teritorială. Atunci când actele administrative au caracter individual, ele se comunică în scris sau direct prin viu grai numai persoanei fizice sau juridice interesate. Toate mijloacele de transmitere, prelucrare, decodificare şi receptare a informaţiilor formează un ansamblu de instrumente care uşurează procesul de comunicare. Ca mijloace tehnice se folosesc: telefonul, faxul, teleimprimatorul, radioul, televiziunea, presa scrisă, documentele, ceea ce impune să completăm definiţia dată mai sus comunicării.

Materia primă a procesului de comunicare este informaţia. Pentru managementul administraţiei publice, informaţia este o resursă ce poate fi folosită, cumpărată, stocată, prelucrată, vândută, dezvoltată şi controlată. Ca

31

sursă primordială, informaţia este folosită pentru controlul resurselor fizice: naturale, financiare, energetice, umane.

După domeniul de activitate din care provin şi după conţinutul lor, informaţiile se pot clasifica în: economice, sociale, profesionale, culturale, educative, de divertisment, juridice, militare etc. Autorităţile, instituţiile şi serviciile administraţiei publice folosesc toate aceste categorii de informaţii, pondere cea mai largă având-o cele din domeniul social, economic, juridic, sanitar, cultural, profesional şi educativ, ecologic.

Ceea ce trebuie reţinut cu privire la fenomenul comunicării este că informaţiile, transmise prin mijloace moderne de comunicare, au efecte psihologice deosebit de importante: ele au capacitatea de a solidariza, de a sensibiliza sau chiar de a provoca stări de criză ori de destabilizare a echilibrului politic şi social.

Cercetările recente efectuate de specialişti asupra exploziei informaţionale actuale au arătat că 95% din perioada activă a unui individ este ocupată cu o formă sau alta de comunicare: vorbit, scris, citit, ascultat, vizionat etc.

b). Componentele procesului de comunicare Orice proces de comunicare are în mod obligatoriu următoarele

elemente componente:■ sursa, care în cazul nostru este o structură a administraţiei: autoritate, instituţie, serviciu sau agent public care transmite mesajul;■ instrumentul de transmitere prin care circulă şi se transmite mesajul; de regulă, în administraţia publică, acest instrument este o publicaţie oficială, deoarece acte administrative cu caracter normativ trebuie, în mod obligatoriu, publicate pentru a produce efecte juridice;■ receptorul este colectivitatea umană care recepţionează mesajul; această colectivitate poate fi organizată în diferite forme politice, profesionale ori în structuri economice, culturale, etnice, religioase sau de altă natură;■ mesajul propriu-zis sau, altfel spus, conţinutul informaţiilor transmise de către administraţie spre societatea civilă: prin mesaj se înţelege ce se predă, ce se transmite, sau se comunică: vorbe, text scris, sunete, imagini sub formă de ştiri, veşti, comunicate, documente, scrisori etc.

Mesajul administraţiei publice, care este emis, transmis şi recepţionat, are în componenţa sa următoarele elemente:

32

- obiectul mesajului, care defineşte situaţia sau evenimentul la care se referă comunicatul; - conceptul mesajului, pe care îl are administraţia sau colectivitatea umană asupra acestui obiect, situaţii, evenimente etc. Prin concept se înţelege forma logică, reprezentând cea mai înaltă treaptă de abstractizare, susceptibilă de a permite perfecţionarea prin ridicarea progresivă a gândirii de la simplu la complex, prin oglindirea din ce în ce mai exactă a realităţii obiective în continuă transformare; - ansamblul de simboluri folosite pentru a transmite conceptul; - cunoştinţele, opiniile şi atitudinile care influenţează modul de a concepe al instituţiei care transmite mesajul.

Datorită acestor elemente, este posibilă codificarea oricărui mesaj. De exemplu, dacă o sursă transmite informaţii referitoare la o structură organizatorică, despre care suntem informaţi că reprezintă o colectivitate umană constituită pe baza unor norme legale, care are ca obiect o activitate economică şi care are ca scop furnizarea unui produs sau serviciu de interes general, putem înţelege semnificaţia informaţiei, mesajul său, adică faptul că este vorba despre un serviciu public.

Această definiţie a serviciului public e cunoscută de sursă care îşi foloseşte experienţa şi cunoştinţele teoretice şi practice pentru a transpune conceptul de „serviciu public" în simboluri: de pildă, roţile înaripate pentru serviciul public de transport de călători pe calea ferată; un fulger pentru furnizorul de energie electrică; picătura de apă pentru serviciul public respectiv etc.

Totalitatea informaţiilor transmise prin cuvinte, imagini, sunete sau simboluri va fi recepţionată de individ, sau de colectivitate, ca un mesaj unic.

Procesul de comunicare îşi atinge, aşadar, scopul dacă cetăţenii înţeleg un conţinut identic cu cel la care s-a referit administraţia publică în momentul transmiterii mesajului.

c) Etapele comunicăriiEtapele procesului de comunicare a mesajelor sunt, de regulă,

următoarele:- codificarea mesajului de către autorităţile, instituţiile sau serviciile publice;- transmiterea mesajului codificat prin mijloacele de comunicare obligatoriu prevăzute de lege;- primirea mesajului de către individ sau colectivitate;- decodificarea mesajului de către cetăţeni.

33

În cazul autorităţilor administraţiei publice, mijlocul oficial de comunicare este limbajul vorbit şi scris. Limbajul vorbit are mai multe şanse de a-şi atinge scopul, întrucât poate fi susţinut şi de gestică.

Limbajul scris rămâne forma esenţială în transmiterea informaţiilor, atât în procesul de comunicare cu structurile publice subordonate, cât şi cu cetăţenii. Forma scrisă a actelor administrative, prin intermediul cărora se transmite concret voinţa administraţiei, este cerută ad validitatem (adică pentru existenţa valabilă a actului), cât şi ad probationem (adică pentru a putea face dovada drepturilor şi obligaţiilor care se nasc, se modifică sau prin executarea actului).

e) Intercomunicarea cu cetăţenii. Procesul de comunicare implică, din partea administraţiei publice, codificarea mesajului, iar din partea cetăţeanului, decodificarea mesajului. în funcţie de codurile utilizate, de simbolurile folosite, de limbajul utilizat de administraţie şi de modul în care acesta este înţeles de cetăţeni, putem avea următoarele stări de interacţiune între administraţie şi publicul receptor:■ administraţia publică şi cetăţenii au majoritatea simbolurilor comune, adică folosesc acelaşi limbaj şi deci cea mai mare parte a mesajului este înţeleasă de către cetăţeni; în acest caz, comunicarea este facilă şi utilă, existând premisele ca mesajul să aibă efectele dorite;■ administraţia publică şi cetăţenii au un număr redus de sim¬boluri comune şi, în consecinţă, cetăţenii înţeleg numai o parte din mesajul transmis, ceea ce face ca procesul de comunicare să fie dificil;■ administraţia publică şi cetăţenii nu au un limbaj comun şi deci comunicarea nu poate avea loc. în acest caz, admi¬nistraţia va trebui să găsească alt mijloc de comunicare dacă doreşte să comunice, în măsura în care această situaţie indică existenţa unui potenţial de informaţii transmisibile;■ sfera de simboluri pe care o foloseşte societatea civilă estemult mai bogată decât cea utilizată de administraţia publicăşi, ca atare, gradul de înţelegere al administraţiei esteincomplet. Acest tip de relaţie se întâlneşte, de regulă, între funcţionarii publici incompetenţi şi cei care se adresează acestora; de asemenea, în cazul în care cetăţenii retransmit răspunsul lor, apare o dificultatea din partea administraţiei de a înţelege acest răspuns.

34

În relaţiile de comunicare dintre autorităţile, instituţiile şi serviciile publice, şi cetăţeni, trebuie luate în considerare anumite fenomene sociale specifice:- în primul rând, trebuie acceptat faptul că există obişnuinţa, adică un mod cunoscut al administraţiei publice de a folosi simbolurile în relaţiile cu cetăţenii, pentru a permite comunicarea; cu alte cuvinte, cetăţenii sunt fie informaţi, fie familiarizaţi cu termenii, expresiile şi exprimarea funcţionarilor publici cu care intră, de regulă, în contact;- în al doilea rând, trebuie avută în vedere modalitatea de răspuns a funcţionarului; atunci când administraţia transmite un mesaj cetăţenilor, aceştia reacţionează într-un anumit fel faţă de acest mesaj; administraţia publică va trebui să cunoască reacţia cetăţenilor la mesaj şi să-şi modifice limbajul în funcţie de această reacţie.

Informaţia de răspuns din partea administraţiei publice poate fi definită ca orice informaţie care, în comparaţie cu normele stabilite prin legi, hotărâri, instrucţiuni, regulamente, ordine şi dispoziţii, este transmisă în circuitul social în scopul reglării unor acte şi fapte administrative.

În interacţiunea dintre autorităţile administraţiei publice şi cetăţeni fiecare mesaj trebuie să ţină seama de răspunsul cetă¬ţeanului. Este de înţeles, aşadar, că una dintre condiţiile de bază, pe care trebuie să le îndeplinească administraţia publică, este aceea de a şti să asculte. Deşi acest lucru pare foarte simplu, el nu se realizează în practică, fapt care conduce la o comunicare greoaie şi incompletă.

Ca urmare, printre obligaţiile administraţiei publice, respectiv ale funcţionarilor publici, trebuie incluse şi cele referitoare la „descifrarea" mesajelor, potrivit unor reguli, cum sunt: respectarea dreptului cetăţeanului la exprimarea opiniei; crearea unui mediu propice comunicării; calificarea funcţionarilor publici pentru relaţiile cu publicul; efortul de a înţelege conţinutul comunicării (mesajul); expunerea punctului de vedere al administraţiei la sfârşitul convorbirii.

Aceste reguli ar trebui aplicate atât în cazul audienţelor acordate de funcţionarii publici care exercită funcţii de conducere, cât şi în cazul serviciilor publice care lucrează direct cu publicul.

35

Sub. 15 *Răspunderea consilierului.

a) Principiul răspunderii personale. Principiul răspunderii personale este definitoriu pentru orice sistem de drept democratic. Potrivit acestui principiu, o persoană poate fi trasă la răspundere pentru faptele proprii şi în mod reciproc nimeni nu poate răspunde pentru faptele altuia. Evident că tipul răspunderii depinde de natura faptei comise, astfel că răspunderea poate fi materială, disciplinară, sau penală. Indiferent de natura răspunderii ea presupune îndeplinirea cumulativă a trei condiţii: comiterea unei fapte ilicite; vinovăţia celui care a comis fapta; existenţa unei legături de cauzalitate între vinovăţie şi fapta comisă. Potrivit legii consiliile locale nu sunt abilitate să aplice sancţiuni consilierilor, dar ele pot proceda la cercetarea prealabilă a faptei pentru a stabili vinovatia unui consilier în vederea tragerii lui la răspundere de către autorităţile jurisdicţionale competente, deoarece: - consiiile locale au dreptul de a stabili comisii de anchetă şi, ca atare, de a cerceta faptele comise de către orice persoană; - potrivit regulamentului de organizare proprie, consiliul local poate lua măsuri procedurale cu privire la un consilier, respectiv interdicţia de a conduce o şedinţă, de a lua cuvîntul în şedinţă etc. avînd în vedere condiţiile răspunderii, consiliul local nu poate aplica sancţiuni înainte de a se încheia procedura cercetării şi rămânerea definitivă a hotărârii instanţei. Trebuie precizat faptul că obligaţia de plată în cazul răspunderii materiale se instituie faţă de comună (judeţ) ca personalitate juridică, deoarece consiliile nu au personalitate juridică. În mod excepţional, în cazuri expres prevăzute de lege se aplică principiul răspunderii colective. Amintim în acest sens prevederile legii administraţiei publice locale potrivit căreia ,,consilierii răspund solidar pentru activitatea consiliului local din care fac parte şi pentru hotărârile acestuia pe care le-au votat”. Răspunderea colectivă este o specie a răspunderii juridice care constă în sancţionarea tuturor membrilor autorităţii publice care au luat parte la comiterea faptei sau adoptarea actului ilicit. Soluţia este greşită din punct de vedere juridic deoarece un consilier al unei autoritiţi publice poate fi sancţionat conform răspunderii colective chiar şi în cazul in care ar fi votat împotriva actului ilicit. Răspunderea solidară pentru activitatea consiliului nu se susţine juridic deoarece: o mandatul consilierilor este politic şi numai în subsidiar, administrativ;

36

o sancţionarea unui consilier pentru opinia exprimată contravine libertăţi de opinie;

o o activitate pur politică nu poate determina o răspundere de altă natură decît politică.

Răspunderea consilierilor în mod solidar este anticonstituţională: sancţionarea consilierilor se poate face numai prin votul cetăţenilor deoarece aceştia au dreptul de a acorda sau de a retrage mandatul celor aleşi.

b) Suspendarea consilierului Instituţia suspendării consilierului pare o reminiscentă a dreptului socialist, potrivit căruia organul (politic) care numea o persoană în funcţie avea şi dreptul de a suspenda acea persoană. Măsura suspendării din funcţie a unui consilier nu poate fi argumentată juridic deoarece:o consilierul nu este încadrat cu contract de muncă într-o funcţie, ci

îndeplineşte un mandat; o consilierul nu se află în raport de subordonare faţă de consiliul din care

face parte; o consilierul îşi încetează mandatul numai ca urmare a unei hotărâri

judecatoreşti definitive prin care s-a stabilit o pedeapsă privativă de libertate.

Potrivit legii, prefectul poate dispune prin ordin suspendarea din funcţie a consilierului, fie la sesizarea instanţei, fie a Parchetului, în cazul în care consilierul a fost trimis în judecată pentru săvârşirea cu intenţie a unei fapte penale, precum şi dacă s-a pus în mişcare acţiunea penală şi s-a luat măsura arestării preventive. Cu privire la aceste prevederi sunt necesare clarificări:

- nu este clar ce se înţelege prin sesizarea motivată a instanţei de judecată; -suspendarea din funcţie, ca sancţiune, încalcă principiului prezumţiei de nevinovăţie, potrivit căruia nimeni nu poate fi tras la răspundere mai înainte de a i se fi dovedit vinovăţia.; -suspendarea durează până la soluţionarea definitivă a cauzei înseamnă că ipotetic consilierul va fi impiedicat să-şi exercite mandatul; în cazul în care-şi dovedeşte nevinoviţia, nu poate fi soluţionată problema împiedicării exercitării mandatului.

c) Încetarea mandatului Încetarea mandatului consilierilor aleşi intervine la termen, adică la sfârşitul perioadei de patru ani. Termenul de patru ani trebuie avut în vedere

37

sub aspectul legalităţii funcţionării consiliului local; durata poate fi mai mică, sau mai mare de patru ani, fără ca unui consilier să-i înceteze mandatul; deoarece activitatea unui consiliu local nu încetează din momentul alegerilor locale, ci din momentul constituirii altui consiliu.Încetarea mandatului înainte de termen poate avea loc în următoarele situaţii:

în cazul decesului trebuie avut in vedere că acest fapt atrage vacantarea unui loc din consiliul local ceea ce impune începerea procedurii de validarea altui candidat de pe lista aceluiaşi partid din care făcea parte decedatul;

în cazul demisiei: trebuie precizat că termenul este impropriu, deoarece consilierul nu are contract cu consiliul, dar, lato sensu, se poate accepta ideea demisiei din functie. Demisia este un act unilateral de vointă, şi ea trebuie făcută în scris pentru a se proba dorinţa consilierului de a se retrage. După adoptarea hotărîrii consiliului local cu privire la retragerea unui consilier şi vacantarea locului consilierul demisionar nu mai poate reveni. Hotărârea consiliului local este necesară pentru respectarea legalităţii actului administrativ (nu pentru a legaliza demisia, care depinde exclusiv de vointa demisionarului);

în caz de incompatibilitate: reamintim faptul că incompatibilitatea poate exista pînă în momentul validării mandatului; numai în cazul în care consilierul refuză să renunţe la una din funcţii intervine încetarea mandatului ;

în cazul schimbării domiciliului în altă unitate administrativ-teritorială; redactarea textului este confuză, întrucît unităţile administrative sunt de mai multe categorii. Dacă s-ar aplica strict această prevedere ar însemna că un consilier judeţean, care-şi schimbă domiciliul într-o altă comună din acelaş judeţ ar trebui invalidat. Pe de altă parte, condiţia de domiciliu este cerută de lege pentru candidat, nu şi pentru consilierul ales;

în cazul absenţei nemotivată la mai mult de trei şedinte ordinare consecutive ale consiliului local: legea nu precizează care absente trebuie motivate (consiliile au adoptat o multitudine de regulamente prin care sunt acceptate motivări rnai mult sau mai putin legitime). Deşi legea se referă la absenţele de la şedintele ordinare ale consiliului ea trebuie extinsă şi asupra şedintelor extraordinare, datorită aceleiaşi obligaţii a consilierului de a-şi îndeplini mandatul. Absenţele nu pot fi luate în considerare în cazul şedinţelor din comisii deoarece aceste forme de lucru nu produc efecte juridice şi nu se materializează în acte

38

administrative. Absenţele trebuie să fie acumulate la trei şedinte consecutive; condiţia este total necorespunzătoare, deoarece un consilier care o dată vine, o dată nu vine, poate să-şi exercite mandatul timp de patru ani deşi participă numai la 50% din şedinţe.

în cazul imposibilităţii exercitării mandatului pe o perioadă mai mare de şase luni: legea nu face distincţie cu privire la natura acestei irnposibilităţi. Teza poate fi acceptată numai dacă această imposibilitate de a exercita mandatul este imputabilă consilierului; în caz contrar, ar însemna ca un consilier să răspundă pentru fapta altuia ceea ce încalcă principiile de drept.

în caz de frauda electrală sau prin încălcarea altor dispozitii ale legii privind alegerile locale. Desigur că pentru încetarea mandatului trebuie să existe o hotărâre judecătorească definitivă prin care s-au constatat fraude. În plus, o persoană aleasă prin fraudă nu poate fi considerată consilier şi ca atare este absurd să vorbim de încetarea unei calităţi care n-a existat niciodată; mai corect ar fi să se constate inexistenţa actului, a faptului că acel mandat nu a existat niciodată.

în cazul condamnarii consilierului prin hotărăre judecătorească definitivă la o pedeapsă privativă de libertate: dacă legea nu distinge înseamnă că soluţia încetării mandatului se aplică indiferent de infracţiunea comisă. Pentru consiliu este mai important faptul că un consilier nu participă la şedinţe decât aspectul executării pedepsei privative de libertate.

în cazul punere sub interdictie a consilierului pentru debilitate sau alienare mintală, ori in cazul pierderii drepturilor electorale. În prima ipoteză este greu de crezut că un consilier devine debil după ce a fost ales (debilitatea fiind de regulă congenitală). A doua ipoteză este mai interesantă sub aspectul pierderii drepturilor electorale, adică a dreptului de a alege sau de a fi ales într-o autoritate a administraţiei publice. De regulă, pierderea acestor drepturi este consecinţa comiterii unei infracţiuni, fiind o pedeapsă complementară. Dacă orice condamnare determină încetarea mandatului nu mai este necesară precizarea cu privire la pierderea drepturilor electorale, care este intotdeauna o pedeapsa complementară faţă de pedeapsa principală.

- în cazul refuzului de a depune jurămîntul. Potrivit legii, consilierii care refuză să depună jurământul sunt consideraţi demisionaţi. Această dispoziţie este absurdă atâta timp cât demisia este un act unilateral de voinţă şi în plus, nu se poate demisiona dintr-o funcţie care nu există.

39

Mai corectă ar fi soluţia încetării mandatului (nu demisia), întrucât consilierul care refuză să depună jurământul refuză de fapt obligaţia de a-şi îndeplini mandatul ceea ce contravine legii. Acest aspect trebuie consemnat în hotărârea consiliului privind încetarea mandatului (refuzul în sine exprimă un drept de opţiune care nu are consecinţe directe în domeniul răspunderii).

d) Ocuparea locului vacant de consilier. Ca urmare a încetării mandatului unuia dintre consilieri mai înainte de expirarea termenului, în consiliul local devine vacant un loc şi, potrivit legii, acesta poate fi ocupat de următorul candidat de pe lista partidului din care făcea parte consilierul al cărui mandat a încetat. În practică s-a constatat de multe ori că un candidat înscris iniţial pe lista unui partid şi-a modificat opţiunea politică şi a trecut la alt partid. Interpretarea literală a legii ar duce la concluzia că trebuie validat următorul candidat de pe listă, indiferent dacă aparţine sau nu partidului care l-a propus. Soluţia trebuie aplicată în spiritul legii, deoarece scrutinul de listă este expresia votului politic şi ca atare trebuie validat candidatul de pe listă pe care partidul îl confirmă ca membru. Ordinea de prioritate a validării trebuie să se bazeze pe principiul apartenenţei politice a candidatului, nu a ordinii înscrierii pe listă anterior alegerilor.

Sub. 16* Trăsăturile activităţii consilierului.

a) Promovarea intereselor publice. Exercitarea mandatului de consilier local trebuie să se realizeze în interesul cetăţenilor în virtutea faptului că el este reprezentantul acestora la nivelul autorităţii administraţiei care asigură conducerea unei colectivităţi umane. În cadrul autorităţii publice în care activează consilierul trebuie să primeze interesul public şi , ca atare, interesul politic trebuie subordonat celui public. Promovarea interesului public este posibilă, în primul rând, prin culegerea informaţiilor relevante pentru situaţia socio-economică a colectivităţii locale. Această cunoaştere se realizează prin contactul direct cu cetăţenii sau cu organizaţiile acestora, sau indirect, prin intermediul presei, comunicatelor oficiale, rapoartelor de specialitate etc. În procesul selectării informaţiilor de interes general este bine să fie consultate organizaţiile

40

sociale, cum sunt asociaţiile de locatari, sindicatele, instituţiile de binefacere, deoarece ele furnizează informaţii deja structurate şi, în acelaşi timp, recepţionează răspunsurile de la consilieri. În al doilea rând, se impune legitimitatea acţiunilor întreprinse de consilier. Deşi în exercitarea mandatului, consilierii sunt ocrotiţi de lege, aceasta nu înseamnă că aceştia pot încălca normele morale sau politice; orice încălcare a acestor norme antrenează atât scăderea autorităţii personale, cât, mai ales, deteriorarea imaginii partidului din care face parte consilierul. Legitimitatea acţiunilor întreprinse de consilier presupune evitarea oricărui prilej de suspiciune sau aparenţă de incorectitudine. Această cerinţă este simplu de respectat dacă cel care are un interes personal se abţine de la vot, dacă nu implică autoritatea publică în activitatea privată, dacă evită acţiunile care nu pot fi justificate public; de câte ori o acţiune nu se poate justifica apare bănuiala de corupţie şi aceasta este cel mai mare inamic a1 imaginii politice. În a1 treilea rînd, interesul public presupune utilitatea, adică eficienţa cu care se desfaşoară activitatea consilierului. De reţinut că eficienta depinde de felul în care consilierul spune nu la activităţile inutile pentru că nu orice discuţie sau întrunire este necesară pentru interesul public; în plus, prezenţa consilierului la toate discuţiile, întâlnirile sau showurile organizate pe plan local reduce posibilitatea acestuia de a sintetiza informaţiile. Pe de altă parte, un consilier este eficient dacă îşi desfăşoară acţiunea în cunoştinţă de cauză; oricât de mică pare o problemă, ea nu se poate soluţiona decât dacă se cunosc toate condiţiile şi factorii care o determină. În plus, cu cât opinia unui consilier este mai pertinentă, cu atât va obţine adeziunea celorlalţi membri ai grupului, cât şi a altora, fiind bazati pe cunoaşterea profundă şi completă a problemei ce trebuie rezolvată.

b). Scopul politic Activitatea consilierului se desfăşoară, desigur, în concordanţă cu scopul politic a1 partidului din care face parte. Atunci când Niccolo Machiavelli afirma că în politică nu există valori morale, avea în vedere în primul rând utilitatea politicii pentru stat, nu imoralitatea de care se face atâta caz. Timiditatea, ruşinea, sentimentul de inferioritate etc. n-au ce căuta în politică; atâta timp cât acţiunea are succes nu contează că metoda sau instrumentele au fost folosite şi de adversarul politic. Nu există cineva atotştiutor, în aşa fel încât consilierul să refuze sfaturile a1tora.

41

Un alt element necesar interesului politic este inovaţia, adică aplicarea de metode şi mijloace noi pentru soluţionarea unor probleme vechi; consilierul inovator alege soluţia cea mai eficientă, atât sub aspectul costurilor, cât şi al duratei de soluţionare a cazului. Inovaţia se impune cu aceeaşi pregnanţă şi în explicarea erorilor politice; dacă eroarea este imputabilă consilierului, acesta nu trebuie să arate cu degetul nici spre colegi, nici spre adversari, mult mai utilă fiind explicarea modului în care consilierul va acţiona pentru a remedia situaţia. Pentru atingerea scopului politic este necesară şi cooperare permanentă cu funcţionarii din aparatul autoritiţii administratiei publice, cu cetăţenii, cu ONG-urile şi cu presa. În cadrul acestei cooperări, consilierul are datoria să explice, ori de căte ori este necesar, strategia politică a partidului din care face parte. Repetând punctele cheie ale strategiei politice acestea devin sloganuri, iar dacă aparatul administraţiei este utilizat pentru propagarea acestor sloganuri se construieşte mitul politic. Mitul politic nu este altceva decât doctrina partidului, prezentată în formă accesibilă cetăţenilor. De altfel, orice partid politic ajuns la putere încearcă să creeze o opinie favorabili faţă de politica sa şi utilizează în acest scop propaganda şi mijloacele de comunicare pe care le poate controla. Pe de altă parte, cooperarea cu funcţionarii din aparatul consiliului local asigură, pe lângă cunoaşterea politicii partidului şi sprijinul profesional pe care funcţionarii îl acordă consilierului. Dacă, pur teoretic, funcţionarul este “subordonat” consilierului, în practică este mai util ca şi consilierul să răspundă cererilor (intereselor) funcţionarilor.

c) Studiul de caz Studiul de caz permite analiza aprofundată a problemelor specifice din colectivitatea locală în care activează consilierul. Prin studiul de caz un consilier poate deveni ,,expert” într-o anumită problemă, dacă acumulează experienţă şi mobilitatea necesară adaptării la situaţia reală. Sursele studiului de caz pot fi diverse: scrisori de la alegători, referate din partea funcţionarilor, rapoarte din partea altor autorităţi publice, din presă, de la ONG-uri, sindicate etc. Pentru eficienţa studiului de caz trebuie aplicat principiul rezonabilităţii, pentru că cetăţenii nu aşteaptă miracole, dar aşteaptă ca un consilier să întreprindă ceva, să declanşeze o acţiune în sprijnul lor. Necesitatea soluţionării unei probleme poate apare a priori, atunci când cetăţenii se adresează pentru prima dată unui consilier, fie a posteriori, adică

42

după ce aceştia au străbătut toate procedurile administrative, iar consilierul este ultima persoană la care apelează. Soluţionarea cazului prin intermediul funcţionarului sau a compartimentului de specialitate de care depinde problema, se poate cere oral sau scris. În orice alternativă este obligatorie anunţarea în scris a petentului; mult mai grav pentru imaginea consilierului decât un răspuns negativ este lipsa răspunsului. În practică funcţionarii promit soluţionarea problemei şi, la rândul lor, consilierii promit cetaţenilor acelaşi lucru. Dacă problema nu se soluţionează de către funcţionarul desemnat consilierul trebuie să se adreseze şefului ierarhic; dacă nici la nivelul şefului ierarfic nu poate fi soluţionată, se impune un studiu de caz şi analizarea situaţiei în cadrul comisiei sau a consiliului local. Dacă la nivelul consiliului local o problemă nu poate fi soluţionată, consilierul trebuie să ceară scuze cetăţenilor, să le arate că a depus toată diligenta necesară, dar consiliul are o altă majoritate politică, sau că guvernul nu doreşte schimbarea reglementarilor existente, astfel că problema nu poate fi soluţionată. Explicarea motivelor este absolut necesars pentru că ea constituie o componentă a educaţiei politice a cetăţenilor şi a imaginii partidului din care face parte consilierul. Studiul de caz are totdeauna relevantă politică şi de aceea chiar şi un insucces trebuie folosit pentru a demonstra imperfecţiunea sistemului. Cu atât mai mult, în cazul unui succes trebuie să făcută publicitate cazului prin mass-media.

d) Publicitatea activităţii consilierului. Fiecare consilier trebuie să-şi facă public atât programul de lucru, cât mai ales rezultatele obţinute; în acest scop, se permite lauda de sine cu condiţia ca să fie amintit sprijinul primit din partea partidului pentru că într-o colectivitate locală orice succes are conotaţie politică. Foarte important pentru publicitate este modul în care se utilizează canalele de comunicaţie. Pentru unii autori defecţiunile de comunicaţia constituie cauze ale conflictelor sociale; aceste defecţiuni de comunicare se pot rezolva aplicând metode ştiinţifice de analiză a relaţiilor interumane, prin eliminarea obstacolelor din calea înţelegerii realităţii astfel încât necesităţile sistemului social să devină identice cu necesităţile individului. Publicitatea activităţii personale poate utilizată cu mare efect dacă un consilier ştie cum să furmizeze informaţiile cheie, bombele informatice. Ori

43

de câte ori consilierul prezintă succesele obţinute, trebuie să renunţe la amănuntele nesemnificative ale povestirii şi să prezinte mesajul actiună. În publicitatea activităţii personale cel mai mare impact îl are mesajul cu caracter social: viaţa, sănătatea, bunăstarea cetăţenilor. În cadrul acţiunilor destinate publicităţii sunt importante şi relaţiile cu presa. Consilierul trebuie să cunoască reporterii locali, ziarele pentru care scriu, precum şi tipul de informaţii pe care-l agreează, pentru a putea oferi exact ceea ce se doreşte. În principiu, trebuie răspuns întotdeauna unui interviu sau unei invitaţii făcută de presă. Calitatea relaţiilor cu presa depinde şi de conţinutul informaţiilor furnizate. Pentru presă este mult mai importantă o ştire care are subiect de interes public decât o ştire cu caracter persoanl; atacurile la persoană, de exemplu, nu inspiră încredere şi nici nu sunt de interes general ca să poată fi publicate. O publicitate corectă presupune desigur şi reciprocitatea obligaţiilor faţă de cetăteni. Consilierul are obligaţia de a răspunde invitaţiilor primite, iar dacă nu o poate face, trebuie să-şi ceară scuze celor care 1-au invitat. De asemenea, consilierul are datoria de a răspunde scrisorilor primite; chiar dacă nu are un răspuns mulţumitor pentru petiţionar; mult mai important este ca răspunsul să fie sincer, politicos şi scurt. În sfirşit, publicitatea nu exclude confidenţialitatea. A fi confidenţial nu înseamnă a ascunde adevărul, ci a păstra secrete informaţiile care nu sunt destinate publicităţii; informaţiile cu privire la discuţiile din partid sau grupul de consilieri nu sunt destinate consiliului sau presei. De asemenea, informaţiile referitoare la viaţa personală a funcţionarilor nu pot fi divulgate public. Aceiaş soluţie se impune cu privire la infomaţiile cu caracter economic, (cum sunt negocierile, licitaţiile, ) care trebuie să rămână secrete sub sancţiunea anulără actului în cazul divulgării lui.

Sub. 17* Organizarea consilierilor în opozitie.

Pentru a desfasura o activitate eficienta în opozitie este necesar ca grupul de consilieri sa-si stabileasca rolurile. În general, consilierii pot juca trei roluri în cadrul grupului din care fac parte: rolul de lider, care poate fi acela de sef de grup, de presedinte de comisie, de purtator de cuvânt; rolul expertului într-un anumit domeniu, care se manifesta în fapt prin participarea

44

la comisii de specialitate; rolul membrului obisnuit care participa la adoptarea hotarâri lor. Odata fixate rolurile, fiecare consilier va raspunde solicitarilor specifice în functie de pozitia sa din cadrul grupului. Un element esential în opozitie este identitatea de opinie. Indiferent de pozitia si rolul jucat de unul sau altul dintre consilieri în cadrul grupului, odata începuta opozitia la nivelul consiliului, toti trebuie sa sustina aceeasi opinie. ldentitatea de opinie nu trebuie confundata cu obedienta sau dictatura de partid, cum se afirma uneori, ci cu eficienta. Cu cât opiniile sunt mai divergente, cu atât mai mica este. sansa de .a.promova p politica si de a adopta o hotarâre. Deci, cu cât o opinie are mai multi aderenti, adica voturi, cu atât are sanse mai mari de a se materializa în administratia locala. Forma cea mai uzitata de manifestare a opozitiei este participarea la vot. Este evident ca participarea la vot trebuie sa tina seama de procedurile legale si, ca atare, opozitia se manifesta la rândul sau în cadrul legal. De pilda, ori de câte ori legea cere un anumit cvorum pentru adoptarea unei hotarâri, grupul de consilieri poate vota împotriva, astfel încât sa nu se întruneasca acel cvorum. O forma mai subtila de opozitie este votul secret . Potrivit legii administratiei publice locale, hotarârile cu privire la persoane se iau întotdeauna prin vot secret, ceea ce nu înseamna ca votul secret nu poate fi utilizat si în alte situatii. Votul secret presupune însa anumite negocieri evident înainte de adoptarea unei hotarâri, negocieri prin care mai multe grupuri cu opinii politice convergente îsi stabilesc o strategie comuna. Odata" fixata alegerea unei persoane, se solicita votul secret, precum si procedura de vot: cu buletine, liste, bile etc. Întrucît procedura de vot se refera exclusiv la consilieri, rezulta ca pentru alegerea altor persoane din afara consiliului, decât consilierii nu este necesar votul secret. Metoda retragerii de la vot, desi nereglementata juridic, este o forma extrema de manifestare a opozitiei fata de o politica sau un act administrativ. Retragerea de la vot nu poate fi asimilata cu absenta de la lucrarile consiliului local si ca atare nu poate atrage dizolvarea consiliului pe acest temei. Membii consiliului sunt prezenti la sedinta, iau parte la dezbateri, dar numai în ceea ce prIveste votul, nu participa ca urmare a retragerii. De altfel, un grup de consilieri poate participa la votarea mai multor proiecte de hotarâri, dar sa se retraga de la vot, numai la un singur proiect. Grupul de consilieri aflat în opozitie trebuie sa utilizeze întrebările si interpelarile adresate primarului si, prin intermediul acestuia, celorlalti

45

conducatori de servicii publice, în primul rând pentru a-si exprima dezacordul fata de o anumita politica, dar si pentru a-si exprima propria opinie .

46