Teorii privind organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale

Modele clasice în administraţia publică

Modelul liberal cel mai des întâlnit în ţări precum Franţa, Marea Britanie, Germania, Italia, este bazat pe

regimul statului legal, în care administraţia este un instrument al puterii legislative.

Modelul weberian - „birocraţia este tipul cel mai pur de dominaţie legală”.

Ambele se revendică din principiul separaţiei puterilor în stat a lui Montesquieu (se definesc şi demonstrează

egalitatea celor trei puteri fără de care unitatea statului ar fi distrusă, dar fără pînă la recunoaşterea autonomiei

administraţiei, întrucât este necesar un organ suprem care să realizeze unitatea statului). Raymond Aron,

apreciază că Montesquieu a promovat separaţia puterilor ca idee esenţială „nu ca o separaţie în sens juridic, ci

ceea ce s-ar putea numi echilibrul puterilor sociale, condiţie a libertăţii politice”. Pornind de la condiţia

echilibrului puterilor pentru realizarea libertăţii, el examinează noile societăţi contemporane capitaliste,

relevînd rivalităţi permanente între clasele conducătoare şi interesele acestora (dintre funcţionari şi oamenii

politici, dintre cei aleşi şi cei numiţi, dintre scopurile acestor categorii prin prisma interesului direct al

fiecăreia).

Opus modelelor care excludeau orice element de natură emoţională, personală, cerînd chiar dezumanizarea

administraţiei, sînt modelele teoreticienilor anilor 1930-1940 (Robert K. Merton - care analizează disfuncţiile

formalismului şi ritualismului rigid, Michel Crozier - care apreciază că aceste disfuncţionalităţi se datorează în

fapt incapacităţii umane de a alege soluţia optimă1, Francois Borricaud - care susţine poliarhia, un sistem

descentralizat al puterilor, cu existenţa unui centru de putere în calitate de arbitru, chemat să supravegheze

conflictele etc.).

Teorii noi

Susţinătorul teoriei descentralizării, Michel Crozier, încearcă să demonstreze că remediul în administraţie, baza

schimbării sale o constituie descentralizarea. Elementul de blocaj al sistemului social îl reprezintă centralismul

excesiv, înţeles nu ca o concentrare a puterii în mâna agentului aflat în vârful ierarhiei, ci ca o incapacitate a

decidenţilor de a dispune în concordanţă cu realitatea pe care nu o cunosc şi de care sunt rupţi. Trebuie o noua

distribuţie a competenţelor între cei care decid şi nu cunosc problemele administraţiei şi cei care realizează

decizia şi care dispun de cunoştinţe şi informaţii dar nu au drept de decizie.

Teoria statului holding vrea de asemenea o remediere a celor două crize cu care se confruntă statul

contemporan, supraierarhizat şi rigid: criza civilizaţiei (a finalităţilor acesteia) şi criza gestiunii (a mijloacelor).

Soluţia propusă ar fi eliminarea birocraţiei şi înlocuirea sistemului piramidal ierarhizat cu o multitudine de

agenţi însărcinaţi, printr-un domeniu specific, cu optimizarea rezultatelor intervenţiilor publice . Modelul

suedez se apropie de această teorie. Aceste “imagini”, modele, teorii nu-şi pot demonstra viabilitatea decât în

măsura în care conduc la schimbarea, transformarea administraţiei.

Sisteme europene de organizare şi funcţionare a administraţiei publice locale

1 Alegerea individuală este rezultatul opţiunii sale limitate la condiţiile sale intelectuale şi materiale şi nu reprezintă opţiunea organizaţiei.

1

Centralizarea, descentralizarea, deconcentrarea, principii proprii administraţiei publice, trebuie transpuse în

sistemul de relaţii din administraţia publică, în aşa fel încât, să se poată lua ceea ce ar permite eficientizarea

administraţiei într-un timp relativ scurt şi cu cât mai puţine sacrificii.

Analiza organizării şi funcţionării administraţiei publice presupune nu numai examinarea principiilor generale,

ci şi determinarea relaţiilor stabilite între acestea pe diferite trepte de organizare, în cadrul raportului centru-

local, examinarea modului de structurare în sistem a autorităţilor administraţiei publice, analiză care trebuie

făcută în contextul regimului politic, a formei de guvernământ sau a structurii specifice fiecărui stat.

Există două entităţi-colectivităţi reglementate prin legea fundamentală: colectivitatea naţională şi colectivitatea

locală. Trebuie determinat regimul juridic al celor două colectivităţi, spaţiul (teritoriul) înăuntrul cărora acestea

îşi pot exercita prerogativele legale prin intermediul autorităţilor alese. Structurile administrative - autorităţi la

nivel central, teritorial şi local - este strâns legată de modul de delimitare a teritoriului statului în circumscripţii,

în diviziuni administrativ teritoriale.

Examinarea organizării administrativ teritoriale a statelor din UE, demonstrează diversitatea de structuri,

permite identificarea raporturilor stabilite între centru/ local, şi existenţa (sau nu) între centru (stat) şi local a

unui nivel intermediar.

Administraţia publică locală presupune întrunirea a trei elemente constitutive:

- delimitarea unei diviziuni administrativ teritoriale a statului;

- existenţa unei autorităţi care să reprezinte colectivitatea din această diviziune administrativ-teritorială cu

competenţă generală proprie şi autonomă faţă de stat;

- existenţa unei forme de control asupra acesteia.

Cât priveşte administraţia publică de nivel intermediar, aceasta are următoarele trăsături:

- situarea între administraţia statală şi administraţia publică locală de bază;

- reglementarea existenţei sale la nivelul unor diviziuni administrativ teritoriale intermediare;

- autoritatea la nivelul intermediar are competenţă proprie, dar respectă atât competenţa de nivel superior, cât şi pe

cea de nivel inferior.

Deşi există numeroase asemănări, fiecare stat îşi pune amprenta tradiţiilor şi evoluţiei sale istorice. Există o

diversitate de forme şi structuri: state federale cu regim politic prezidenţial sau parlamentar, state unitare cu

regim politic semiprezidenţial, monarhie constituţională sau regim prezidenţial. Putem reţine:

1) Diversitatea şi varietatea de structuri şi autorităţi existente, de la autorităţi locale de bază mai mici decât

comunele (ex. parohia în Portugalia), şi până la regiunile din Italia sau Spania, respectiv Belgia unde

comunităţile şi regiunile se deosebesc din punct de vedere al teritoriului şi sferei de competenţă.

2) Structurile la nivel departamental nu au în toate cazurile statut de colectivităţi locale şi ca atare nu

reprezintă un nivel intermediar de administraţie (Finlanda, Luxemburg, Portugalia, Austria etc.). Din acest

punct de vedere, statele comunitare se pot clasifica în:

- state în care nu există nivel intermediar (Austria, Finlanda, Luxemburg, Portugalia);

2

- state cu un singur nivel intermediar (Anglia, Belgia, Danemarca, Germania, Grecia, Irlanda, Italia,

Olanda, Spania, Suedia, Lituania, Slovacia, Slovenia, Polonia);

- cu două niveluri de administraţie publică locală intermediară (Franţa).

3) Există o multitudine de forme, organisme de cooperare intercomunală, inframunicipală etc., ceea ce

demonstrează strânsa legătură pe orizontală între aceste autorităţi, în vederea realizării unor interese comune.

4) Din punct de vedere al denumirii colectivităţilor vom observa o oarecare constantă; se consideră la nivel de

bază, comuna (satul) şi oraşul.

5) Există structuri sau colectivităţi cu aceleaşi denumiri dar cu un statut sau regim juridic diferit de la un stat

la altul. De exemplu, în Anglia parohiile sunt structuri inframunicipale cu scopul de a realiza anumite servicii

publice de interes local, precum: iluminat, reparaţii trotuare, cimitire etc., uneori cu competenţe chiar

asemănătoare colectivităţilor locale de la nivel de bază. Spre deosebire de Anglia, în Portugalia, parohiile sunt

circumscripţii religioase, de dimensiuni mici; în funcţie de numărul locuitorilor, parohiile pot fi de categoria I -

cu cel puţin 5000 locuitori, de categoria a II- a - între 800-5000, în categoria a III a - sub 800 locuitori. Parohiile

au o competenţă asemănătoare comunelor. În Spania, de asemenea parohiile sunt doar simple organisme

inframunicipale. În Spania există posibilitatea înfiinţării prin lege, în cadrul comunităţilor autonome, a unor

colectivităţi teritoriale locale mai mici decât comuna, cu caracter facultativ.

6) O dovadă a sporirii competenţelor colectivităţilor teritoriale locale şi a tendinţelor de a-şi rezolva singure

problemele locale, vom reţine generalizarea formelor de cooperare între aceste colectivităţi locale, dar şi de

instituire a modalităţilor de participare a cetăţenilor la treburile colectivităţilor sub forma organismelor

inframunicipale.

7) Statul exercită supravegherea generală prin forme şi modalităţi diferite (care nu presupun subordonarea sau

substituirea autorităţilor de bază pentru soluţionarea problemelor de interes local):

- controlul legalităţii actelor;

- tutela administrativă asupra actelor şi persoanelor;

- numirea sau eliberarea unor funcţionari publici sau reprezentanţi ai guvernului în teritoriu;

- acordarea de subvenţii şi alte mijloace financiare pentru acoperirea sau asigurarea unor servicii de interes local

etc.

Direcţii principale ale reformei în administraţia publică

1. O primă direcţie în reformarea acestei activităţi statale o reprezintă atragerea cetăţeanului la adoptarea

actului decizional. Simpla proclamare a transparenţei în administraţie nu este suficientă pentru a asigura

finalitatea actului decizional. Se impune cu necesitate adoptarea legislaţiei adecvate care să permită participarea

activă şi efectivă a societăţii civile la pregătirea şi adoptarea actului decizional.

2. Competenţele revin autorităţilor administraţiei publice situate cel mai aproape de acesta.

3. O altă direcţie o reprezintă transferul de competenţe către administraţia organizată la nivelul de bază, cea

care cunoaşte cel mai bine nevoile sociale şi care poate propune cele mai eficiente şi oportune măsuri pentru

soluţionarea acestora.

3. Transferul de competenţe nu se poate face fără resurse financiare alocate din bugetul de stat, în completarea

veniturilor existente la nivel local.

3

4. Altă direcţie importantă este formarea factorului uman, respectiv recrutarea şi pregătirea unui corp de

funcţionari publici în măsură a satisface atât nevoile autorităţii pe linia competenţei şi profesionalismului, cât şi

pentru a corespunde statutului moral şi civic al colectivităţii pe care o reprezintă.

5. Modernizarea procedurilor de gestiune publică, de evaluare a politicilor publice, concomitent cu

descentralizarea activităţii şi raţionalizarea serviciilor publice în general.

6. Reformarea administraţiei nu se poate realiza fără o separare a responsabilităţilor nivelului politic de cel

administrativ, ceea ce depinde în ultimă instanţă de voinţa guvernanţilor (care vor o administraţie performantă

bazată pe carieră, profesionalism şi experienţă, sau o administraţie aservită interesului politic de moment).

7. Dialogul şi consultarea cu societatea civilă (constituită sau nu în forme instituţionale) şi implementarea unei

noi strategii de comunicare.

8. Legătura dintre administraţie şi mediul politic: lipsa de omogenitate politică, poate conduce de multe ori la

reglementări în administraţia publică care nu sunt în slujba cetăţeanului, ci reprezintă simple interese de grup.

Coeziunea dintre politic şi administraţie reprezintă succesul reformării. Factorul politic influenţează direct

reformele din administraţie atât la nivel de reglementare, cât şi în planul punerii sale în executare prin politicile

publice aprobate.

ANALIZA STRUCTURII ADMINISTRATIVE A STATELOR MEMBRE ALE UNIUNII EUROPENE

1. State unitare

Danemarca

- este structurată la nivel de bază, în 273 comune, cu regim de colectivităţi locale;

- la nivel departamental 14 comitate şi 2 oraşe comitat (Copenhaga şi Frederiksberg) cu regim de colectivitate locală.

Finlanda

- la nivel de bază are 452 comune cu regim de colectivitate locală (şi 350 organisme

de cooperare intercomunală);

- la nivel departamental 19 regiuni de dezvoltare, (având competenţă administrativă limitată);

- 6 provincii cu regim circumscripţii administrative ale statului.

Franţa

- la nivel de bază -36621 comune cu regim de colectivităţi locale (15.000 organisme de cooperare intercomunală);

- la nivel departamental 96 departamente şi un oraş departament (Paris) cu regim de colectivităţi locale;

- la nivel regional -21 regiuni cu regim de colectivităţi locale.

Grecia

- la nivel de bază -900 oraşe şi 133 comune cu regim de colectivităţi locale (numeroase organisme de cooperare intercomunală);

- la nivel departamental – 51 departamente cu regim de colectivitate locală;

- 13 regiuni – cu statut de circumscripţii administrative ale statului.

Irlanda

- la nivel de bază - 5 burguri, 49 districte urbane şi 30 comisariate urbane cu regim de colectivităţi locale;

- la nivelul departamental - 26 comitate, 5 comitate burg, cu regim de colectivitate locală;

- 8 regiuni cu statul de circumscripţii administrative ale statului.

Luxemburg

- la nivelul de bază 117 comune cu regim de colectivităţile locale (organisme de cooperare intercomunale);

- la nivel departamental – 3 districte, cu regim de circumscripţii administrative ale statului.

Olanda

- la nivel de bază 640 comune cu regim de colectivităţi locale ( organisme de cooperare intercomunală);

- la nivel departamental 12 provincii, cu regim de colectivităţi locale.

Portugalia

- la nivelul de bază 308 municipii cu regim de colectivităţi locale;

4

- 4241 parohii la nivel inframunicipal, cu statut de colectivitate locală (funcţionează şi organisme de cooperare intermunicipală);

- la nivel departamental – 18 districte cu regim de circumscripţie deconcentrată a statului;

- la nivel regional - 5 regiuni cu statut de circumscripţii administrative ale statului;

Marea Britanie

- la nivel de bază :

- 36 districte metropolitane şi 238 districte cu regim de colectivităţi locale (la nivel inframunicipal, peste 10.000 parohii) şi Anglia;

- 22 circumscripţii cu statut de colectivităţi locale în Ţara Galilor;

- 32 circumscripţii cu regim de colectivitate locală în Scoţia;

- 26 districte cu regim de colectivităţi locale în Irlanda de Nord.

- la nivel departamental întâlnim doar în Anglia 34 comitate şi un oraş comitat Londra, cu regim de colectivităţi locale.

Suedia

- la nivel de bază 289 comune cu regim de colectivităţi locale (numeroase organisme de cooperare intercomunală);

- la nivel departamental 24 comunităţi cu regim de colectivităţi locale.

Estonia

- ca unităţi de bază - 207 comune rurale şi 47 de oraşe, 15 arondismente cu statut de asociaţii ale comunităţilor locale.

Letonia

- ca unităţi de bază 492 comune rurale şi 69 de oraşe, 26 de arondismente şi 7 oraşe (care au consilii consultative).

Lituania

- ca nivel de bază 56 de municipalităţi la nivelul arondismentului, din care 12 urbane şi 44 rurale;

- 10 unităţi administrative superioare la nivel departamental, (care au ca autorităţi consilii provinciale), 2 agenţii regionale de dezvoltare, fără statut de

colectivitate locală.

Polonia

- ca unităţi de bază 2489 comune, din care 65 au statut de arondisment; 373 arondismente, din care 65 oraşe;

- la nivel regional 16 voievodate.

Republica Cehă

- ca unităţi de bază 6242 comune rurale şi urbane;

- 77 de arondismente, la care se adaugă Praga şi 3 oraşe cu statut de arondisment;

- 13 regiuni şi municipiul Praga cu regim regional.

Slovacia

- ca unităţi de bază 2875 comune urbane şi rurale;

- 79 de arondismente din care 2 cu statut de oraşe;

- 8 regiuni.

Slovenia

- ca unităţi de bază: 192 comune, 58 de arondismente şi 12 regiuni.

2. State federale

Germania

- la nivel de bază 14.865 comune cu regim de colectivităţi locale (şi numeroase organisme de cooperare intercomunală, diferite de la un land la altul);

- la nivel departamental 323 arondismente cu regim de colectivitate locală, din care 112 sunt oraşe-arondisment;

- la nivel regional am reţinut că sunt asimilate cele 16 landuri cu regim de state federate.

Austria

- la nivel de bază – 2351 comune, cu regim de colectivităţi locale ( cu numeroase organisme de cooperare intercomunală al căror statut diferă de la un

land la altul);

- la nivel departamental - 99 districte cu statut de circumscripţii administrativă a statului;

- la nivel regional se asimilează cele 9 landuri cu statut de state federate.

Belgia

- la nivel de bază 589 comune, cu regim de colectivitate locală, din care 19 în Regiunea Bruxelles, 262 în Regiunea Valonă şi 308 în Regiunea

Flamandă (au şi organisme de cooperare intercomunală);

- la nivel departamental 10 provincii cu statut de colectivitate locală, din care 5 în Regiunea Valonă şi 5 în Regiunea Flamandă;

- la nivel regional – 3 regiuni ( Flamandă, Valonă, Bruxelles ) şi 3 comunităţi (flamandă, franceză, germană).

5

3. State care au structuri regionale sau comunităţi autonome

Italia ( stat regional)

- la nivel de bază 8100 comune cu regim de colectivităţi locale;

- la nivel departamental 103 provincii şi 3 provincii cu statut special, cu regim de colectivităţi locale;

- la nivel regional – 20 regiuni din care 5 cu statut special, având regim de comunităţi autonome.

Spania (ţara „autonomiilor”)

- la nivel de bază - 8089 comune, cu regim de colectivităţi locale ( în unele regiuni există structuri inframunicipale numite parohii şi o serie de organisme

de cooperare intercomunală);

- la nivel departamental – 50 provincii cu regim de colectivităţi locale;

- la nivel regional – 15 regiuni cu statut de comunităţi autonome.

BIBLIOGRAFIE

Ioan Alexandru, Administraţie publică. Teorii, realităţi, perspective, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002

Corneliu Popescu, Autonomia locală şi integrarea europeană, Editura All Beck, 1999

Philippe Morin, Les Commaunautes europeennes, L’Union europeenne – Droit institutional, Paris, Ed. Pelone, 1993

Jacques Ziller, Administrations comparées de l’Europe, Paris, Montchrestien, 1993

6