CAPITOLUL I CONSIDERAŢII GENERALE

În cadrul sistemului financiar în care se desfăşoară relaţiile financiare, un rol distinct specific îl ocupă relaţiile bugetare care se manifestă în procesul formarii repartizării şi utilizării fondurilor bugetare necesare organelor statului de la nivel naţional şi de la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale - relaţii ce se derulează în cadrul unui sistem unitar de bugete. În ţara noastră nevoile de resurse la nivelul societăţii şi posibilităţile de acoperire a acestor nevoi sunt reflectate în bugetul consolidat al statului iar gestionarea resurselor financiare publice se realizează prin intermediul: bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor locale, bugetelor fondurilor speciale, bugetului trezoreriei statului, bugetelor altor instituţii cu caracter autonom, în condiţiile asigurării echilibrului financiar. Bugetul consolidat al statului reflectă fluxurile financiare publice de formare a veniturilor fiscale şi nefiscale şi de repartizare a acestora pe destinaţii potrivit cu nevoia socială şi cu obiectivele de politică financiară şi economică a guvernului. Buget general consolidat - ansamblul bugetelor, componente ale sistemului bugetar, agregate şi consolidate pentru a forma un întreg . Conform Legii nr. 500 din 11 iulie 2002 , privind finanţele publice , bugetul consolidat al statului cuprinde : a) bugetului de stat; b) bugetului asigurărilor sociale de stat; c) bugetelor fondurilor speciale; d) bugetului trezoreriei statului; e) bugetelor instituţiilor publice autonome; f) bugetelor instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz; g) bugetelor instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii; h) bugetului fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigura din fonduri publice; i) bugetului fondurilor externe nerambursabile. Sistemul bugetar al statului cuprinde ansamblul relaţiilor şi al formelor organizatorice prin care se asigură formarea, repartizarea şi utilizarea fondurilor bugetare. Structura acestuia este determinată de ierarhizarea dreptului de decizie şi a competenţei de a stabili nivelul impozitelor, taxelor şi altor contribuţii a veniturilor bugetare, instituirea unui sistem unitar de stabilire a acestora la nivelul fiecărei verigi, precum şi a modalităţilor specifice de încasare a veniturilor şi de alocare pe destinaţii a resurselor bugetare. Această ierarhizare, competenţe şi modalităţi sunt stabilite prin legi de organizare şi funcţionare pentru organele centrale şi locale ale puterii şi administraţiei de stat, completate sau modificate prin legea anuală de aprobare a bugetului de stat şi al bugetului asigurărilor sociale de stat.

Bugetul public consolidat al statului pe lângă caracterul său statistic asigură şi informaţiile necesare organului executiv - guvernul în cunoaşterea modului cum a decurs

1

execuţia bugetară în exerciţiul financiar expirat, mai contribuie şi la stabilirea de către legislativ, în concordanţă cu programele de guvernare a armonizării politicilor bugetare cu politicile economice corespunzătoare etapelor respective. Bugetul public naţional constituie veriga centrală a sistemului financiar al ţării şi este privit ca un document care prezintă previziunea pentru o anumită perioadă (an, trimestru) atât a veniturilor cât şi a cheltuielilor statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice de interes naţional sau local, aprobat la diferite nivele după care devine un document cu putere de lege, cu caracter operativ şi obligatoriu pentru cei care gestionează şi urmăresc execuţia fiecăruia din bugetele componente. Ca o primă concluzie putem afirma că Bugetul public naţional reprezintă expresia sintetizată a relaţiilor economice ce se manifestă în procesele formării şi utilizării principalului fond centralizat de mijloace băneşti ale statului şi a fondurilor unităţilor administrativ - teritoriale, în vederea finanţării activităţilor social culturale (învăţământ, sănătate, cultură şi artă, sport, protecţie socială şi ecologică, activităţilor de cult; de cercetare ştiinţifică, de modernizare şi dezvoltare a infrastructurii, de gospodărire comunală, de apărare naţională, de securitate şi a ordinii publice şi de drept; de integrare şi participare la forumurile internaţionale unde statul a aderat sau doreşte să adere). Deşi Bugetul Public Naţional reflectă doar relaţiile ce se manifestă în procesele de formare, repartizare şi utilizare a principalelor fonduri băneşti ale statului la nivelul puterii şi administraţiei centrale de stat şi la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, el se regăseşte numai în sfera finanţelor publice în care statul este în mod obligatoriu unul dintre subiecţii relaţiilor respective, fie în procesul mobilizării (constituirii) resurselor, fie în cel al utilizării lor (distribuirea acestora) şi se caracterizează prin două laturi esenţiale:

latura relaţiilor care se nasc în procesul formării pe baza aprobării legislativului a principalelor fonduri de mijloace băneşti ale statului la nivel central şi la cel a veniturilor bugetare ;

latura relaţiilor ce reies din repartizarea fondurilor bugetare, denumite alocaţii bugetare, aprobate de acelaşi for legislativ şi care se materializează în alocaţii bugetare.

CAPITOLUL II FUNCŢIILE BUGETULUI PUBLIC NAŢIONAL

În cadrul mecanismului de funcţionare a economiei de piaţă, bugetul public naţional îndeplineşte în procesul de constituire a celor mai importante fonduri băneşti la dispoziţia autorităţilor publice, două funcţii de bază: a) Funcţia de repartiţie are în vedere constituirea fondurilor bugetare şi alocarea acestora pe destinaţii, potrivit normelor prevăzute în legea anuală de aprobare a bugetului public şi cuprinde două faze: constituirea fondurilor şi distribuirea acestora. Constituirea fondurilor bugetare constituie prima fază, la constituirea lor participând agenţii economici, indiferent de forma de organizare şi de proprietate, instituţiile publice şi unităţile din subordinea acestora; contribuabilii persoane fizice; persoanele juridice şi fizice rezidente în străinătate; persoanele fizice străine rezidente sau nerezidente în condiţiile prevederilor convenţiilor de evitarea dublei impuneri.

2

Aşadar, constituirea fondurilor publice se realizează în procesul distribuirii şi redistribuirii produsului intern brut, între diverse persoane juridice şi fizice pe de o parte şi stat pe de altă parte. Distribuirea reprezintă a doua fază a funcţiei de repartiţie a fondurilor băneşti la dispoziţia autorităţilor publice şi constă în distribuirea resurselor financiare publice pe beneficiari persoane fizice şi juridice, respectiv alocarea (repartizarea) pe destinaţii a fondurilor financiare constituite în condiţiile legii.

b) Funcţia de control se realizează în strânsă legătură cu cea de repartiţie şi vizează corelaţiile ce se manifestă între bugetul public şi subiecţii care participă la constituirea acestuia, la utilizarea resurselor ce le sunt alocate, la sfera de manifestare funcţia de control fiind mai largă decât cea de repartiţie, deoarece vizează, pe lângă constituirea şi repartizarea fondurilor din bugetul public naţional, şi modul de utilizare a acestora. Necesitatea funcţiei de control este determinată de faptul că fondurile bugetare constituite la dispoziţia statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice, aparţin întregii societăţi, colectivităţilor locale şi care sunt interesate, atât în asigurarea resurselor băneşti necesare satisfacerii nevoilor sociale şi dirijarea lor spre priorităţile stabilite de autorităţile abilitate, cât şi asupra utilizării acestor resurse în condiţii de maximă eficienţă economică, eficacitate socială şi de altă natură. Faptul că resursele bugetare îşi au izvorul în majoritatea lor, în produsul intern brut impune organizarea unui control riguros, asupra modului de constituire, repartizare şi utilizare a fondurilor bugetare publice, asupra păstrării integrităţii şi a bunei gospodăriri a bunurilor proprietate de stat, asupra încasării integrale şi la timp a obligaţiilor bugetare, concomitent cu onorarea plăţilor datorate către furnizori şi diverşi terţi. În ţara noastră, controlul asupra execuţiei bugetare se exercită de : organe ale Curţii de conturi, organe ale Ministerului Finanţelor Publice; organe specializate ale ministerelor, departamentelor, instituţiilor publice centrale, atribuţii de control având şi Parlamentul şi Guvernul României.

CAPITOLUL III BUGETUL DE STAT

3.1. CONŢINUT ŞI CARACTERISTICI

Bugetul de stat reprezintă actul juridic în care sunt prevăzute şi autorizate în formă legislativă veniturile şi cheltuielile anuale ale statului, are aprobarea parlamentară sub forma indicatorilor bugetari, ceea ce îi dă un caracter obligatoriu, şi este aprobat prin legea anuală. Bugetul de stat se elaborează pe o perioadă de un an calendaristic dar între prevederile înscrise în legea bugetului de stat şi pe parcursul execuţiei acestuia pot interveni unele neconcordanţe între veniturile realizate (ce pot fi mai mici sau mai mari) şi cheltuielile realizate (care dease-meni pot fi mai mari sau mai mici) ceea ce impune rectificarea acestuia de către Guvern şi aprobarea de către puterea legislativă, dar numai în cadrul aceluiaşi exerciţiu bugetar.

3

Bugetul de stat cuprinde resursele financiare mobilizate la dispoziţia statului şi repartizarea acestora în vederea realizării obiectivelor de dezvoltare economică şi socială a ţării, precum şi pentru funcţionarea autorităţilor publice centrale şi locale. Constituirea resurselor financiare se face pe seama impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a veniturilor nefiscale, prelevate de la persoane juridice şi fizice, cu luarea în consideraţie a potenţialului lor economic şi a altor criterii stabilite de lege. Dimensionarea cheltuielilor bugetare şi repartizarea acestora pe destinaţii şi beneficiarii de resurse financiare alocate se efectuează în concordanţă cu obiectivele strategiei de dezvoltare economico-sociaiă cu priorităţile imediate stabilite de autorităţile publice competente. Nivelul resurselor (veniturilor), cât şi dimensionarea cheltuielilor sunt stabilite prin legi bugetare anuale în concordanţă cu evoluţia economiei.

3.2. PRINCIPIILE DE BAZĂ ALE ELABORĂRII BUGETULUI DE STAT

Atât prin Constituţie, cât şi prin Legea Finanţelor Publice nr. 500/11.07.2002 , sunt stabilite principiile în baza cărora se elaborează şi se execută bugetul de stat, principii valabile şi pentru celelalte bugete ce compun bugetul public naţional. Principiile bugetare sunt norme orientative ce guverneaza realizarea procesului bugetar. Scopul lor este acela de a preciza conditiile in care se face elaborarea si executia bugetului public. In tara noastra, aceste principii bugetare sunt precizate in legea finantelor publice, mentionata mai inainte.

Principiile bugetare sunt urmatoarele:1. principiul unicitatii bugetului;2. principiul universalitatii bugetului;3. principiul echilibrului bugetar;4. principiul anualitatii bugetului;5. principiul publicitatii bugetului;6. principiul specializarii;7. principiul unităţii monetare8. principiul realitatii bugetare;9. principiul neafectarii veniturilor bugetare .

I. Principiul unicităţii constă în însuşirea bugetului de a fi unic, atât din punct de vedere al aprobării, cât şi al gestionării, printr-un sistem unitar de indicatori şi corelaţii. Astfel, bugetul de sfat se aprobă prin legea anuală de către Parlament; bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat se aprobă de organul ierarhic superior al acestora, dacă legea nu prevede altfel. Principiul unicităţii stă la baza constituirii resurselor de finanţare şi utilizare într-un sistem pe bază de legi, la nivelul întregii ţări şi se aprobă pentru o perioadă de un an calendaristic (un exerciţiu financiar). Principiul unicităţii presupune înscrierea tuturor veniturilor şi cheltuielilor statului, în sumele lor globale, într-un singur document care oferă informaţii de ansamblu privind resursele publice şi utilizarea lor, înlesnind Parlamentului să aprecieze corect structura şi volumul cheltuielilor propuse de Guvern, dând posibilitatea puterii legislative de a lua

4

unele decizii de anulare sau respingere a anumitor cheltuieli, iar după aprobare să poată exercita un control riguros asupra execuţiei veniturilor şi cheltuielilor publice. Unicitatea este asigurată de sistemul conturilor naţionale, în cadrul căruia conturile administraţiei publice grupează atât veniturile, cât şi cheltuielile statului.

II. Principiul universalităţii potrivit căruia elaborarea şi execuţia bugetului se realizează într-un sistem de norme obligatorii prevăzute de legea finanţelor publice, norme ce sunt obligatorii la elaborarea şi aprobarea prin legile anuale de adoptare a bugetului de stat, norme recunoscute pe plan internaţional şi acceptate ca valabile de către instituţiile internaţionale (Fondul monetar internaţional; Banca mondială; Uniunea europeană) şi în relaţiile interstatale. Universalitatea presupune că atât veniturile, cât şi cheltuielile publice vor fi înscrise în buget în sumele lor totale, fără omisiuni şi fără compensări între cheltuieli şi venituri proprii, pentru a facilita ca în buget, veniturile să figureze cu sumele lor brute, iar cheltuielile cu sumele lor totale, oferind puterii legislative posibilitatea de a cunoaşte veniturile pe care executivul urmează să le încaseze în cursul anului, precum şi a destinaţiei ce va fi dată acestora. În unele situaţii sunt necesare şi acceptarea unor excepţii de ia principiul universalităţii, cum ar fi:

donaţiile acordate cu o destinaţie specială de către cei care o face, dar care nu majorează resursele publice totale şi sunt utilizate numai pentru realizarea acelor acţiuni dorite de cel care efectuează donaţia;

fondurile de sprijin ce se constituie din resurse financiare acordate de diverse persoane juridice sau fizice şi puse la dispoziţia administraţiilor publice în scopul realizării numai a anumitor lucrări publice sau prestaţii bine delimitate de care va beneficia o anumită colectivitate locală sau umană;

reconstituirea creditelor bugetare urmarea restituirii către buget a unor sume necuvenite acordate din bugetele anilor precedenţi, constatate de către organele de control financiar ale Curţii de conturi, ale Guvernului sau ale Ministerului Finanţelor Publice.

Respectarea prevederilor Legii finanţelor publice şi ale legilor anuale constituie elementul esenţial al principiului universalităţii atât în faza adoptării cât şi pe parcursul execuţiei bugetului de stat, ca de altfel şi a celorlalte bugete (bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat bugetele fondurilor speciale).

III. Principiul echilibrului potrivit căruia pentru ca un buget să fie valabil veniturile prevăzute a se realiza trebuie să asigure acoperirea cheltuielilor propuse a se efectua în perioada de referinţă, respectiv pentru un an calendaristic (fiscal).Potrivit unei norme constituţionale, nici o cheltuială nu poate fi aprobată fără stabilirea resurselor de finanţare, ca urmare bugetul trebuie să fie echilibrat sub forma unei balanţe unde veniturile trebuie să acopere cheltuielile. Echilibrul bugetar trebuie asigurat atât anual cât şi pe trimestre, eventual veniturile pot depăşi cheltuielile cumulate de la începutul anului până la finele perioadei de raportare. IV. Principiul anualităţii prevăzut de Legea finanţelor publice, şi de Constituţia României presupune ca fundamentarea, echilibrarea şi analiza execuţiei bugetare să aibă

5

drept criterii de referinţă anul ca durată a exerciţiului financiar, bugetul întocmit ca proiect de către Guvern, aprobat de către Parlament şi raportat anual prin dările de seamă ce cuprind conturile anuale şi raportul de gestiune privind exerciţiul bugetar încheiat. Anualitatea bugetului are două semnificaţii distincte: prima se referă la perioada de timp pentru care se întocmeşte şi se aprobă bugetul, iar cea de a doua, la perioada de timp în care se încasează veniturile şi se efectuează cheltuielile aferente unui buget, conform autorizaţiei date de către Parlament Guvernului. Apreciindu-se că eficacitatea controlului parlamentar asupra activităţii de gestionare a resurselor publice a Guvernului este reală doar în condiţiile autorizaţiei efectuării de cheltuieli publice pentru perioade nu prea îndelungate, din raţiuni de ordin politic s-a ales durata de un an, de obicei anul calendaristic. Orice venit şi orice cheltuială neefectuată până la 31 decembrie, se va încasa sau se va plăti în contul bugetului anului următor, iar creditele bugetare neutilizate până la închiderea anului sunt nule de drept, (potrivit sistemului de gestiune de stabilire a operaţiunilor bugetare).

V. Principiul publicităţii, potrivit căruia, după aprobarea bugetului de stat anual de către Parlament acesta trebuie publicat în Monitorul Oficial, dată de la care începe execuţia acestuia. Pentru o bună informare a cetăţenilor cu privire la cifrele înscrise în bugetul de stat şi informare a contribuabililor cu privire la nivelul fiscalităţii şi la evoluţia veniturilor şi cheltuielilor bugetare, printr-o formă cât mai simplă, clară şi precisă, publicitatea este asigurată prin mass media, în presa scrisă şi audio-vizuală. În contextul participării ţării la relaţiile economice, financiare şi monetare internaţionale, sau în calitate de membră al unor organisme sau instituţii internaţionale, mondiale sau regionale, publicitatea cu privire la situaţia finanţelor publice, evoluţia veniturilor şi cheltuielilor bugetare, starea de echilibru sau dezechilibru, evoluţia datoriei publice, disponibilităţile din contul trezoreriei statului, se realizează şi prin diverse studii întocmite de organele financiare de specialitate, publicate în reviste de specialitate şi transmise organelor financiar-bancare interesate interne sau externe. Având în vedere că, pentru a intra în relaţii economice, financiare şi monetare, cu diverse ţări, organisme internaţionale, investitori străini, etc. pentru desfăşurarea activităţilor de export, de comerţ exterior, este necesar stabilirea gradului de bonitate şi de risc al ţării, publicitatea cu privire la cele menţionate mai sus trebuie asigurată şi prin mijloace moderne şi rapide de informare, ca de exemplu: deschiderea unei pagini pe internet prin care se va prezenta permanent evoluţia indicatorilor bugetari şi financiari.

VI. Principiul specializării bugetare Veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu şi se aproba în buget pe surse de provenienta si, respectiv, pe categorii de cheltuieli, grupate după natura lor economică şi destinaţia acestora, potrivit clasificaţiei bugetare. VII. Principiul unităţii monetare Toate operaţiunile bugetare se exprima în moneda naţionala.

6

VIII. Principiul realităţii acţionează mai ales în perioada de fundamentare a proiectului de buget presupune evaluarea realistă a veniturilor şi dimensionarea judicioasă şi în conformitate cu prevederile legale a cheltuielilor bugetare şi care vizează mobilizarea tuturor veniturilor ce pot fi atrase la bugetul statului şi stabilirea obiectivă a priorităţilor la cheltuielile ce pot fi finanţate din veniturile bugetare. Pentru a elabora un proiect de buget realist şi mai ales modern, care să satisfacă cerinţele rezultate din Programul de guvernare, este necesară folosirea unor tehnici de previziune şi de analiză la nivel macroeconomic care să permită evidenţierea impactului economico-social şi politic determinate de modul de procurare a veniturilor bugetare şi de nivelul şi destinaţia cheltuielilor bugetare. Metodele (tehnicile) de previzionare a cuantumului veniturilor ce se pot realiza, depind de modul de înţelegere şi stadiul de funcţionare a economiei de piaţă şi instrumentele fiscale prin care statul doreşte să acţioneze, prin promovarea de acte normative în domeniul fiscal. La determinarea şi previzionarea cheltuielilor bugetare metodele folosite trebuie să aibă în vedere sarcinile asumate de Guvern, prin Programul de guvernare, pentru stimularea dezvoltării econornico-sociale, asigurarea unei protecţii sociale sau asumarea unei situaţii de austeritate, cu consecinţe care pot corecta sau agrava dezechilibrele economice şi deficitele bugetare. Pentru determinarea cuantumului veniturilor ce urmează a fi prevăzute în bugetul de stat (ce reprezintă necesităţile de resurse financiare) şi nivelul cheltuielilor ce pot îi finanţate din bugetul de stat, în practica financiar-bugetară se folosesc metode clasice, cât şi metode moderne bazate pe analiza cost-avantaje, finanţarea pe bază de programe şi alte studii de eficienţă. Între metodele clasice ce se pot folosi se pot enumera:

metoda automată, care presupune ca la întocmirea bugetului pe anul următor, la stabilirea prevederilor de venituri şi cheltuieli, se ţine seama de execuţia anului încheiat anterior celui în care se fac propunerile pentru anul următor. Având în vedere că propunerile pentru anul următor se fac în anul curent, iar datele privind execuţia bugetară, luată ca nivel de orientare, se referă la anul precedent, fără a ţine seama de evoluţia economică a anului în care se fac propunerile de proiect de buget pentru anul următor, este dezavantajoasă şi anacronică mai ales într-o economie instabilă:

metoda majorării (diminuării) care ia în considerare rezultatele exerciţiilor bugetare pe un interval mai lung sau mai scurt premergătoare anului pentru care se elaborează proiectul de buget, prin care se determină ritmul mediu anual de creştere (sau descreştere) a veniturilor şi cheltuielilor bugetare. Aplicându-se acest ritm se determină nivelul veni-turilor şi cheltuielilor bugetare pe anul următor, iar prin extrapolarea ten-dinţelor rezultate din evoluţia indicatorilor aferente perioadei considerate drept bază, se determină nivelul veniturilor şi cheltuielilor ce urmează a fi prevăzute în proiectul bugetului de stat;

metoda evaluării directe ce presupune efectuarea de calcule concrete pentru fiecare sursă de venit, estimarea făcându-se ţinând seama atât de

7

execuţia preliminată pe anul în curs, dar şi de previziunile în domeniul economic şi social în anul următor şi de propunerile făcute de executiv către legislativ cu privire la necesarul de resurse financiare pentru finanţarea acţiunilor şi activităţilor economico-sociale prevăzute în programul de guvernare pe anul următor.

Dimensionarea prevederilor indicatorilor bugetari trebuie să se realizeze în directă corelaţie cu nivelul produsului intern brut previzionat pentru anul următor, în condiţiile unei rate estimate a inflaţiei şi a unui curs de schimb previzibil al monedei naţionale. La evaluarea cheltuielilor din fondurile bugetare nu trebuie urmărit în special, creşterea acestora în funcţie de influenţa ratei inflaţiei sau a scăderii cursului de schimb a monedei ci trebuiesc avute în vedere reducerea acestora la nivelul strict necesar, creşterea eficienţei şi economicităţii lor, precum şi la suportarea acestora pe seama altor surse de finanţare. Folosirea acestor metode clasice de elaborare şi aprobare a bugetului de stat implică sau mai mult impun rectificări periodice în funcţie de realizarea indicatorilor bugetari nivelul realizării veniturilor şi stadiul efectuării cheltuielilor pe parcursul execuţiei bugetului de stat, rectificări ce trebuiesc supuse aprobării puterii legislative, iar până la aprobare efectul este deja înregistrat.Toate cele trei metode clasice sunt folosite în perioadele de tranziţie la economia de piaţă, prin care se încearcă rezolvarea problemelor curente cu care se confruntă guvernele aflate ia putere, pentru a asigura suportabilitatea la presiunile economico-sociale la care sunt supuse. Metodele moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari: După cum am văzut metodele clasice de evaluare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare prezintă limitele determinate de volumul insuficient de informaţii şi de imposibilitatea previzionării şi cuantificării nivelului veniturilor şi a cheltuielilor bugetare pentru o perioadă de timp şi mai ales care nu vizează eficienţa acţiunilor ce ar urma să se realizeze prin acordarea de mijloace bugetare acordate. Drept urmare se impune renunţarea la aceste metode clasice folosite la elaborarea bugetelor în favoarea unor metode moderne, practicate de către ţările cu state vechi în aplicarea economiei de piaţă. Metodele moderne de raţionalizare a opţiunilor bugetare se bazează, în principal, pe analiza cost - avantaje sau cost - eficacitate, a căror aplicabilitate este condiţionată de existenţa a cel puţin două sau mai multe variante pentru realizarea unei acţiuni sau a unui obiectiv, cu costuri diferite şi rezultate diferite. Metoda de analiză cost - avantaje, presupune utilizarea unui set întreg de tehnici care să asigure alocarea eficientă a resurselor limitate între cele două sectoare privat şi public, precum şi între diferitele proiecte ale sectorului public. în formă simplificată metoda cost - avantaje reprezintă un mod practic de a alege acea variantă care maximizează rezul-tatele ce se pot obţine cu un anumit nivel al costurilor sau conduce la obţinerea aceloraşi efecte cu costuri minime. Această metodă este folosită, în special, pentru selectarea obiectivelor de investiţii ale sectorului public în domeniile: infrastructurii, al asigurării securităţii energetice, alimentare sau protecţiei mediului şi al protecţiei sociale (construcţii de locuinţe sociale,

8

cămine de protecţia copilului şi a bătrânilor, cămine - spital, etc), obiective ce urmează să satisfacă nevoia unei largi colectivităţi regionale sau chiar naţionale. Şi această metodă are anumite limite, ea confruntându-se cu o serie de dificultăţi legate de dimensionarea reală a costurilor totale, având în vedere că unele obiective nu se pot realiza într-un singur an bugetar, cât şi cu privire la acoperirea efectelor ce se pot obţine în timp, fără a mai considera şi o serie de factori de influenţă - rata inflaţiei, cursul de schimb al monedei naţionale faţă de alte monede convertibile, situaţia politică internă, situaţia internaţională şi relaţiile cu organele financiare internaţionale. Metoda de planificare, programare, bugetizare care se referă tot la identificarea obiectivelor ce trebuie finanţate pe termen lung şi cuantificarea valorii costurilor, cu determinarea mărimii creditelor bugetare ce urmează a fi înscrise anual în bugetul de stat. Finanţarea se va asigura numai după analizarea mai multor variante de programe întocmite pentru acelaşi obiectiv, după criterii comune de eficacitate, valabile pentru toţi ordonatorii principali de credite. Fazele metodei planificare, programare, bugetizare sunt:

- Planificarea prin care se stabileşte în urma unor studii prospective, obiectivele ce urmează a se analiza pe termen lung şi căile de realizarea acestora cu integrarea în procesul administrativ de elaborare a bugetului, cu posibilitatea ca acestea să fie supuse unor revizuiri periodice în funcţie de condiţiile economice, sociale şi politice nou apărute.- Programarea ce presupune definirea clară a obiectivelor ce urmează a fi realizate, după alegerea unuia dintre programele alternative propuse care răspunde cel mai bine obiectivelor de perspectivă şi care maximizează rezultatele la acelaşi efort bugetar şi care corespunde politicii administrative în domeniul asumat.- Bugetizarea care reprezintă, înscrierea în bugetul de stat a tranşei anuale din creditul bugetar corespunzător realizării obiectivelor de program prevăzute pentru anul de referinţă după ce programul a fost ales prin finanţarea pe parcursul mai multor execuţii bugetare.

Această metodă ce funcţionează pe criterii uneori strict tehnocratice, limitează într-o oarecare măsură libertatea deciziei politice de a se pronunţa asupra unor programe întocmite pe criterii ştiinţifice, dar este eficientă în cazul asumării responsabilităţii administratorului de a realiza obiective pe termen mijlociu sau lung, cu consecinţe asupra realizării opţiunilor strategice privind dezvoltarea economico - socială.

- Metoda managmentului prin obiective (MMO) Dimensionarea indicatorilor cuprinşi în bugetul de stat care să satisfacă necesităţile reale ale economiei la un moment dat a impus căutarea de soluţii noi bazate pe calcule ştiinţifice, folosind tehnica de calcul, care să permită cuantificarea cât mai exactă a efortului bugetar, urmărirea obţinerii veniturilor ce urmează a se realiza din aplicarea politicii fiscale promovate, şi a efectului ce s-ar obţine din alocarea fondurilor constituite. Metoda managmentului prin obiective, se poate utiliza la nivelul ordonatorilor principali de credite (ministere, organe ale administraţiei de stat), unde pentru fiecare domeniu de activitate cel care gestionează resursele financiare publice îşi defineşte propriile sale obiective şi contribuţia la finalizarea acţiunilor. - Metoda raţionalizării opţiunilor bugetare se bazează pe o analiză sisternică, ce vizează dimensionarea indicatorilor bugetari în contextul gestiuni prin obiective a resurselor publice. Analiza sisternică urmăreşte ca prin interaţii succesive să reformuleze

9

obiectivele şi mijloacele utilizate pentru atingerea lor, dând posibilitatea celor care decid să aleagă un mod de acţiune preferenţial dintre mai multe alternative. Raţionalizarea opţiunilor bugetare este considerată ca fiind o metodă coerentă de elaborare a bugetului, de execuţie a acestuia şi de control. Principalele faze ale metodei raţionalizării opţiunilor bugetare sunt:

a) Studiul unde se realizează:- formularea problemei;- identificarea obiectivelor şi a mijloacelor de realizarea lor;- confruntarea soluţiilor de realizare a obiectivelor;- elaborarea programelor alternative sau- redefinirea obiectivelor.b) Decizia când se realizează:- alegerea programului care maximizează efectele;- elaborarea bugetului - program;- includerea în bugetul anual.c) Execuţia când se urmăreşte:- realizarea programului;- efectuarea cheltuielilor;

- identificarea efectelor obţinute d) Controlul care are drept scop:- verificarea modului cum s-a realizat determinarea indicatorilor de gestionare a resurselor şi

de execuţie a acestora;- reevaluarea opţiunilor, în urma cunoaşterii rezultatului controlului;- reajustarea programelor, în funcţie de noile informaţiideţinute.

Metoda raţionalizării opţiunilor bugetare porneşte de la comensurarea cheltuielilor generate de realizarea unui program şi de la identificarea resurselor ce pot fi mobilizate şi afectate. La aprobarea bugetului practic se votează varianta optimă ce a rezultat, cea ce reduce la minimum decizia politică pe de o parte. Pe de altă parte pe parcursul execuţiei bugetare ordonatorii principali de credite nu mai au libertatea gestionării resurselor, ci îşi asumă obligaţia de a realiza obiectivul într-o anumită cantitate, la un anumit nivel calitativ şi într-un interval de timp strict delimitat.

Conţinutul fazelor procesului bugetar

Înainte de a descrie conţinutul fazelor procesului bugetar, se impune a defini anumiţi termeni şi anumite expresii ce sunt utilizate în practica financiar - bugetară, expresii ce de fapt reprezintă instrumente de operare în toate fazele procesului bugetar.

1. Venituri bugetare - resurse băneşti care se cuvin bugetului, în baza unor prevederi legale, formate din impozite, taxe şi alte vărsăminte.

2. Cheltuieli bugetare - alocaţii aprobate şi efectuate în limita şi cu destinaţiile stabilite prin bugetul aprobat

3. Clasificaţia bugetară - gruparea, într-o ordine obligatorie şi după criterii unitare, precis determinate, a veniturilor şi cheltuielilor cuprinse în buget, ce se utilizează atât în faza de elaborare şi aprobare a bugetului, cât şi în execuţia acestuia, servind la înscrierea în buget a veniturilor în funcţie de provenienţa lor şi a cheltuielilor în raport cu

10

obiectivul sau cu funcţia căreia îi sunt destinate aceste cheltuieli şi cu caracterul economic al operaţiunilor în care acestea se concretizează

4. Articol bugetar- subdiviziune a clasificaţiei bugetare deschis în funcţie de caracterul economic al operaţiunilor în care acestea se concretizează şi care desemnează natura unei cheltuieli, indiferent de acţiunea la care se referă.

5. Ordonator de credite - conducător al administraţiei centrale, locale sau al instituţiilor publice din subordinea acestora mandat prin lege să contribuie la proiectarea bugetului şi la executarea acestuia după aprobare. Ordonatorii de credite sunt ierarhizaţi pe trei nivele:

- ordonatorii principali de credite din această categorie fac parte miniştrii şi conducătorii organelor centrale finanţaţi din bugetul de stat;

- ordonatorii secundari de credite, din această categorie fac parte conducătorii instituţiilor de stat care au în subordine instituţii de stat cu personalitate juridică (Direcţia de Sănătate, Direcţia de Finanţe Publice, Inspectorate Şcolare, Direcţia de Muncă şi Solidaritate Socială);

- ordonatorii terţiari de credite, conducătorii instituţiilor de stat care nu au în subordine unităţi cu personalitate juridică, aceştiş fiind răspunzători numai de folosirea creditelor repartizate;

6. Credit bugetar - suma aprobată prin buget reprezentând limita maximă până la care se pot angaja şi efectua cheltuieli;

7. Echilibru bugetar - egalitatea dintre veniturile bugetare şi cheltuielile bugetare în cadrul unui exerciţiu bugetar;

8. Exerciţiu bugetar- activitatea de încasare a veniturilor bugetare şi de efectuare a cheltuielilor aprobate prin buget;

9. Execuţia de casă a bugetului - complexul de operaţiuni care se referă la încasarea, păstrarea şi eliberarea de resurse financiare pentru efectuarea cheltuielilor publice;

10. Vărsământ - plata unei sume, efectuată de un agent economic, o instituţie publică, sau financiară în vederea stingerii unei obligaţii legale;

11. Impozit - prelevarea unei părţi din veniturile şi averea persoanelor fizice şi juridice, obligatorie, cu titlu nerambursabil şi fără contra-prestaţie;

12. Taxă - suma plătită de o persoană fizică sau juridică de regulă pentru serviciile prestate acesteia de către un agent economic, o instituţie sau un serviciu de utilitate publică;

13 Împrumut - suma acordată de un creditor unei autorităţi a administraţiei publice, rambursabilă ia un anumit termen (scadenţă) cu obţinerea unei sume în plus (dobândă) în favoarea creditorului;

14. Dobândă - preţul folosirii temporare a capitalului împrumutat;15. Trezorerie - totalitatea operaţiunilor băneşti financiare şi bugetare, efectuate

de către autorităţile executive pentru mobilizarea mijloacelor băneşti necesare îndeplinirii sarcinilor şi funcţiilor acestora.

3.3. ELABORAREA PROIECTULUI DE BUGET

11

În Anglia, unde proiectul bugetului public se elaborează sub coordonarea Cancelarului Tezaurului, se practică sistemul iniţiativei guvernamentale, care constă în abilitarea Guvernului de a stabili sau sprijini măsurile vizând aprobarea cheltuielilor publice sau instituirea de venituri publice. în această concepţie, Instituţia Tezaurului Public primeşte şi centralizează toate propunerile de cheltuieli elaborate de celelalte ministere, având dreptul de a controla aceste propuneri şi de a cere eventuala lor revizuire. în cazul ivirii divergenţelor, soluţionarea acestora se realizează de către Primul ministru sau de către Guvern. De asemenea, Tezaurul are competenţă în a se îngriji de stabilirea structurii şi a dimensiunii veniturilor publice. Propunerile bugetare pot fi amendate de către Camera Comunelor, dar aceste amendamente trebuie să fie însuşite de către Guvern. De aceea, cel mai adesea această cameră evită modificarea propunerilor bugetare primite. Camera Lorzilor primeşte proiectul bugetului doar pentru informarea sa, întrucât nu are atribuţii în acest domeniu. În Franţa şi în alte ţări europene la elaborarea proiectului de buget se practică sistemul mixt şi se referă la asumarea iniţiativei bugetare atât de către Parlament, cât şi de către Guvern. Potrivit acestui sistem, Ministerul Finanţelor are rolul îndrumării metodologice a operaţiunilor de elaborare a proiectelor de buget şi a centralizării propunerilor tuturor ministerelor şi al altor subiecţi bugetari, întocmind o schiţă de buget cu alocaţiile bugetare şi veniturile publice propuse. Dacă între orientările de politică bugetară elaborate de Ministerul Finanţelor şi nivelurile transmise de acesta pentru diversele tipuri de cheltuieli, pe de o parte, şi propunerile proprii ale ministerelor, diverselor agenţii guvernamentale sau centre de responsabilitate, pe de altă parte, intervin divergenţe, acestea sunt analizate, în prima instanţă de către specialiştii în domeniu. în etapa a doua, se încearcă soluţionarea divergenţelor, prin discuţii ale Ministerului Finanţelor cu ceilalţi miniştri sau conducători ai centrelor de responsabilitate, iar în a treia etapă se ajunge la Primul ministru. Echilibrarea şi definitivarea proiectului de buget, precum şi elaborarea finală a textului celorlalte documente însoţitoare ale proiectului se realizează de către Guvern, după care, toate acestea se înaintează Parlamentului spre dezbatere şi aprobare. Aceste documente sunt următoarele:

- expunerea de motive şi proiectul de lege pentru aprobarea bugetului;- anexele la proiectul de lege, care redau structura veniturilor şi a alocaţiilor

bugetare, potrivit cerinţelor acceptate în aplicarea principiilor unităţii bugetului şi al specializării bugetare;

- elementele de fundamentare luate în considerare de către Guvern, care sunt necesare Parlamentului pentru analiza proiectului de buget.

Propunerile bugetare ale Guvernului sunt discutate detaliat în cadrul Comisiei de specialitate a fiecărei camere, după care se dezbat în şedinţele publice ale camerelor, precum şi în reuniuni comune ale Parlamentului. Întrucât proiectul de buget a fost însuşit de către Guvern, fiecare membru al Guvernului are obligaţia de a susţine acest proiect în cadrul dezbaterilor parlamentare, în măsura în care este solicitat să participe la asemenea dezbateri. În S.U.A., la elaborarea proiectului de buget sta sistemul iniţiativei prezidenţiale unde proiectul bugetului federal este elaborat de către Preşedintele ţării. în acest scop

12

funcţionează un birou bugetar special, care centralizează şi revizuieşte propunerile departamentelor şi le prezintă Preşedintelui spre examinare. După definitivarea sa de către Preşedintele ţării, proiectul de buget este înaintat Congresului, împreună cu un raport asupra situaţiei financiare de ansamblu a federaţiei şi asupra contului execuţiei bugetare pe anul expirat. De asemenea raportul se referă la mersul execuţiei bugetare pe anul în curs, precum şi ia programul financiar a! executivului pentru anul următor. în fine, în acest mesaj al Preşedintelui sunt expuse, în mod sistematic, şi orientările generate ale politicii interne şi externe a S.U.A. În România proiectul de buget de stat (de fapt proiectul legii bugetare anuale) este rezultatul unui proces complex, cu caracter iterativ, care constă în dimensionarea mărimii alocaţiei bugetare destinate finanţării obiectivelor şi acţiunilor de utilitate publică ale perioadei, precum şi a resurselor financiare ce urmează să fie mobilizate în acest scop, pe surse de provenienţă. Totodată, proiectul legii bugetare cuprinde o serie de prevederi cu privire la modul în care urmează a fi aplicată legislaţia referitoare la veniturile mobilizabile, la repartizarea şi utilizarea creditelor bugetare, la unele limite cu caracter normativ vizând constituirea unor fonduri ale microeconomici sau efectuarea unor cheltuieli (de reclamă, sponsorizare protocol, etc), la facilităţile fiscale nou instituite, la majorarea sau diminuarea unor cote de impozite, etc. Proiectul de buget este elaborat de Guvern prin subsistemul instituţiilor publice aflate în structura acestuia, în el fiind reflectate principalele opţiuni ale Guvernului în diversele domenii ale vieţii social-economice, acest proiect devenind un document complex de cea mai mare importanţă. Elaborarea proiectului de buget se face în raport de rezultatele obţinute în domeniile econornico-sociale finanţate de la buget, urmărindu~se în special armonizarea alocării şi utilizarea eficientă a resurselor bugetare. În acest scop, este obiectiv necesară structurarea cheltuielilor fiecărei unităţi din componenţa guvernului (ministere, instituţii centrale, etc.) pe programe specifice atribuţiilor acestora, precum şi stabilirea de criterii concrete de performanţă adoptate la particularităţile fiecărui sector de activitate, pentru evaluarea eficienţei, eficacităţii şi economicităţii programelor cu finanţare bugetară şi pe ansamblul bugetului. Pentru a permite factorilor de decizie atât eliminarea în cea mai mare măsură, a subiectivismului şi arbitrariului în alocarea resurselor, cât şi aprecierea corectă a eficienţei, eficacităţii şi economicităţii cu care sunt utilizate fondurile publice, este obligatorie, elaborarea unor criterii de performanţă, concrete în raport cu specificul fiecărui sector guvernamental. , Semnificaţia acestor noţiuni:

- eficienţa exprimă rezultatele ce se obţin dintr-o activitate econornico-socială prin utilizarea anumitor resurse economice (materiale financiare şi umane, cuantificarea ei făcându-se ca raport între efectele (rezultatele) obţinute şi eforturile (cheltuielile) făcute într-o perioadă de timp, fie invers, potrivit nivelului de performanţă preconizat.

- eficacitatea constituie calitatea pe care o are acţiunea de a produce rezultatele scontate, cuantificarea ei fiind dată de raportul dintre rezultatul (sau efortul) efectiv înregistrat şi rezultatul (sau efortul) prevăzut la proiectarea unui anumit program economico-social.

13

economicitatea se materializează în surprinderea fenomenului de reducere a volumului mijloacelor consumate efectiv pentru realizarea unui anumit volum al rezultatelor proiectate.

Revenind la mecanismul elaborării proiectului de buget, trebuie subliniat că atribuţiile de coordonare, finalizare şi prezentare la Guvern a acestuia le are Ministerul Finanţelor Publice. Acesta, împreună cu o serie de instituţii de prognoză, B.N.R. şi celelalte ministere, stabileşte pe baza programului de guvernare aprobat de Parlament, premisele de la care se porneşte în elaborarea proiectului de buget. Aceste premise se referă la principalii parametrii macroeconomici care condiţionează fundamentarea proiectului de buget în corelaţie cu evoluţiile din economie, fiind vorba de indicatorii sintetici (expl: evoluţia produsului intern brut, a ratei inflaţiei, a gradului de fiscalitate, evoluţia creditului intern. În prima fază instituţiile publice formulează propuneri de alocaţii bugetare pentru anul viitor, pornind de la cheltuielile aprobate în anul curent şi de proiectele de viitor, potrivit programului guvernamental în domeniul respectiv de activitate, în anul următor. Pe baza acestor propuneri, Ministerul Finanţelor Publice, după consultarea primului ministru, emite nivelurile orientative pentru cheltuielile fiecărui sector public finanţat de la buget, limitele în cadrul cărora trebuie să se înscrie propunerile de cheltuieli, fiind trimise ministerelor şi celorlalte agenţii guvernamentale. La rândul lor, acestea defalcă plafoanele orientative de cheltuieli pe fiecare dintre instituţiile bugetare din subordine, acestea urmând să-şi fundamenteze în detaliu şi pe total volumul de cheltuieli considerate necesare pentru buna funcţionare. De obicei, cu ocazia centralizării cererilor de fonduri formulate de ministere şi alte agenţii guvernamentale, Ministerul Finanţelor Publice constată că acestea sunt substanţial mai mari chiar decât cele iniţiale, astfel că prin hotărâri de guvern şi norme metodologice acesta stabileşte procedurile de conciliere a contradicţiilor între Ministerul Finanţelor Publice şi ceilalţi solicitanţi, pe anumite niveluri aie ierarhiilor de competenţă, urmând ca divergenţele care nu au fost conciliate să fie soluţionate în cadrul Guvernului, astfel încât după această etapă proiectul să fie supus spre aprobare Parlamentului. La concilieri stau la bază o serie de criterii, prioritare respectiv cele prevăzute în programul de guvernare pentru fiecare sector de activitate, precum şi cele privind eficienţa, eficacitatea şi economicitatea apreciate în raport cu indicatorii specifici de performanţă din fiecare domeniu bugetar. Odată finalizat, proiectul de buget acesta se concretizează într-un pachet de documente care constă în:

expunerea de motive şi proiectul legii bugetului de stat; anexele la proiectul de lege bugetară în care sunt reflectate veniturile pe

diferite categorii de impozite, taxe şi alte surse; informaţiile documentare privind modul de fundamentare a bugetului

ce sunt utile forului legislativ Proiectul de buget, conţinând setul de documente enumerate mai sus se transmite Parlamentului spre aprobare.

3.4. APROBAREA BUGETULUI

14

Întrucât proiectul bugetului de stat are incidenţă asupra celei mai mari părţi a populaţiei ţării, conţinând prelevări la fondurile publice efectuate din veniturile persoanelor fizice şi juridice, el reprezentând principalul instrument şi mijloc de înfăptuire a politicii economico-sociaie şi financiare a statului, este în mod obiectiv obligatoriu ca aprobarea prevederilor bugetare să o facă forul legislativ, Parlamentul, în care sunt reprezentate interesele cetăţenilor. Sursele de venituri le reprezintă impozitele, taxele şi alte contribuţii ce sunt reglementate în mod exclusiv prin legi anterioare aprobate de Parlament, uneori însă regimul fiscal poate fi modificat prin prevederi de amendare a cadrului juridic reglementat, în special asupra nivelului cotelor impozitelor sau nivelul mărimii taxelor, prevăzute în proiectul de buget şi care sunt valabile numai pentru anul bugetar respectiv. La fel de importantă ca decizia fiscală care videază veniturile bugetare, este decizia de alocare a resurselor bugetare pe diferite destinaţii sociale şi economice, materializarea acesteia localizându-se în partea de cheltuieli a proiectului de buget transmis forului legislativ spre aprobare. Pentru aprobarea în Parlament proiectul de buget parcurge o serie de etape:

prima fază este prezentarea, în plenul Parlamentului, de către primul ministru (sau ministrul finanţelor publice) a raportului pe marginea proiectului de buget;

a doua fază o constituie examinarea acestuia în comisiile permanente ale Parlamentului, structurate pe domenii: educaţie, cultură, ocrotirea sănătăţii, amenajarea teritoriului şi protecţia mediului, apărare şi siguranţă naţională, agricultură, industrie, transporturi etc. , unde se pot depune o serie de amendamente;

urmează analiza şi aprobarea proiectului de buget în comisia de buget, finanţe, bănci unde se ia şi decizia de admitere sau respingere a amendamentelor formulate în comisiile permanente de specialitate, hotărârea finală urmând a fi luată în plenul Parlamentului;

următoarea fază o constituie dezbaterea şi aprobarea proiectului de buget în Parlament;

ultima fază o reprezintă promulgarea de către Preşedintele României a iegii bugetului aprobată de Parlament.

Data intrării în vigoare este cea în care aceasta este făcută publică în Monitorul Oficial al României, moment în care bugetul devine operaţional, trecându-se la execuţia acestuia care se realizează pe durata anului bugetar. Foarte important în aprobarea bugetului de stat, îl constituie termenul votării şi promulgării care, potrivit prevederilor Legii finanţelor publice, este cel mai târziu la data de 31 decembrie al anului curent pentru anul următor, ce trebuie aprobat pe ansamblu, pe capitole, pe articole şi pe ministere şi celelalte organe centrale de stat. În practică, se întâlnesc, însă situaţii când fie Guvernul nu se încadrează în termenul prevăzut de lege pentru depunerea proiectului de buget, sau când dezbaterea parlamentară se prelungeşte peste durata limită prevăzută iniţial, iar legea bugetară anuală să nu fie votată până la începutul exerciţiului financiar următor. În situaţia în care bugetul de stat nu s-a aprobat cu cel, puţin trei zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, Guvernul aplică în anul următor prevederile din bugetul anului precedent sau cele prevăzute în proiectul de buget prezentate spre aprobare

15

Parlamentului, în condiţiile respectării normelor elaborate de Ministerul Finanţelor Publice pentru finanţare a acţiunilor social-economice până la aprobarea bugetului, Guvernul având încredinţarea legală pentru aceasta. în aceste cazuri, ţinând seama că proiectul de buget a devenit un instrument tot mai activ, dar şi mai complex utiiizat de Guvern în scopul influenţării creşterii economice şi al redistribuirii veniturilor în societate, posibilităţile Parlamentului de a efectua modificări substanţiale, vizând fondul politicii fiscal-bugetare devin tot mai restrânse. Aceasta este determinată de o execuţie provizorie stabilită de Guvern, cu o decizie preponderent politică a acestuia, fără a ţine seama de caracterul democratic al reprezentanţilor aleşi în Parlament. Pentru anul 2010 , Bugetul de stat a fost aprobat de Parlamentul Romaniei prin Legea nr. 11 din 26 ianuarie 2010 si publicat in Monitorul Oficial al Romaniei nr. 60 din 27 ianuarie 2010 .

3.5. STRUCTURA BUGETULUI DE STAT Bugetul de stat este constituit din venituri si cheltuielile anuale ale statului . Veniturile sunt structurate in bugetul de stat pe capitole şi subcapitole, iar cheltuielile pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum şi alineate, după caz. Cheltuielile prevăzute în capitole şi articole au destinaţie precisa şi limitată. Numărul de salariaţi, permanenţi şi temporari, şi fondul salariilor de baza se aproba distinct, prin anexa la bugetul fiecărui ordonator principal de credite. Numărul de salariaţi aprobat fiecărei instituţii publice nu poate fi depăşit. Cheltuielile de capital se cuprind la fiecare capitol bugetar, în conformitate cu creditele de angajament şi duratele de realizare a investiţiilor. Programele se aproba ca anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite. Fondurile externe nerambursabile se cuprind în anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite şi se aproba o data cu acestea. In bugetul de stat se includ Fondul de rezerva bugetară la dispoziţia Guvernului şi Fondul de intervenţie la dispoziţia Guvernului. Fondul de rezerva bugetară la dispoziţia Guvernului se repartizează unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat şi ai bugetelor locale, pe baza de hotărâri ale Guvernului, pentru finanţarea unor cheltuieli urgente sau neprevăzute apărute în timpul exerciţiului bugetar. Alocarea de sume din Fondul de rezerva bugetară la dispoziţia Guvernului, pentru bugetele locale, se face prin majorarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat sau a transferurilor de la bugetul de stat către bugetele locale pentru investiţii finanţate parţial din împrumuturi externe, după caz. Fondul de intervenţie la dispoziţia Guvernului se repartizează unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat şi ai bugetelor locale, pe baza de hotărâri ale Guvernului, pentru finanţarea unor acţiuni urgente în vederea inlaturarii efectelor unor calamitaţi naturale şi sprijinirii persoanelor fizice sinistrate. In cursul exerciţiului bugetar Fondul de intervenţie la dispoziţia Guvernului poate fi majorat de Guvern din Fondul de rezerva bugetară la dispoziţia Guvernului, în funcţie de necesităţile privind asigurarea sumelor pentru înlăturarea efectelor calamităţilor naturale.

16

Veniturile bugetului de stat reprezintă principalele resurse financiare publice care sunt mobilizate la dispoziţia statului, în condiţiile legii. Aceste venituri se constituie, conform legii, pe seama impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi veniturilor nefiscale încasate de la agenţi economici şi contribuabili (persoane fizice), din vărsăminte de la instituţiile publice cât şi alte venituri aprobate anual prin legea bugetară. Veniturile, sunt înscrise în bugetul de stat, pe capitole şi subcapitole corespunzător clasificaţiei bugetare aprobată prin ordin al ministrului finanţelor publice. Principalele venituri ale bugetului de stat se grupează după cum urmează:

I. Venituri curente :A. Venituri fiscale

a1) impozite directe, formate din:- impozitul pe profit;- impozitul pe venit;- alte venituri.

a2) impozite indirecte, formate din:- taxa pe valoarea adăugată;- accize şi impozit pe circulaţie;- taxe vamale;- alte impozite indirecte.

B Venituri nefiscale- vărsăminte din profitul net al regiilor autonome;- vărsăminte de ia instituţiile publice;- diverse venituri. II. Venituri din capital .

Veniturile bugetului asigurărilor sociale, sunt constituite în principal din contribuţii pentru asigurările sociale de stat şi contribuţii pentru pensia suplimentară, aprobate distinct prin legea anuală.a bugetului asigurărilor sociale. Tot prin legea bugetului asigurărilor sociale, sunt aprobate şi veniturile Fondului pentru plata ajutorului de şomaj constituit în cea mai mare parte din contribuţii de la persoane juridice şi fizice care utilizează muncă salariată. Veniturile bugetului asigurărilor sociale, inclusiv cele privind Fondul pentru plata ajutorului de şomaj sunt administrate de către Ministerul Muncii , Familiei si Protectiei Sociale. Veniturile proprii ale bugetelor locale, sunt constituite din impozite, taxe şi alte venituri cu destinaţie specială, grupate pe capitole şi subcapitole potrivit clasificaţiei indicatorilor privind finanţele publice (aprobată de Ministerul Finanţelor Publice) şi sunt aprobate de consiliile locale sau judeţene, după caz, în condiţiile legii. Veniturile lăsate la dispoziţia bugetelor locale pentru echilibrarea acestora prin defalcarea unor sume din impozitul pe venit încasat la bugetul de stat, sunt aprobate prin legea anuală a bugetului de stat.

Cheltuieli bugetului de stat reprezinta sumele aprobate anual în bugetul de stat, în limitele şi potrivit destinaţiilor stabilite prin legea bugetara anuala , pe care statul le poate angaja pe parcursul exercitiului bugetar anual.

Prin legea bugetară anuală se aprobă creditele bugetare ca limită maximă, care nu poate fi depăşită, pentru cheltuielile fiecărui exerciţiu bugetar, pe acţiuni social-culturale

17

(învăţământ, sănătate, cultură şi artă, asistenţă socială s.a.), apărare, ordine publică, siguranţă naţională, autoritate publică, acţiuni economice, precum şi pentru alte acţiuni, ce se finanţează de la bugetul de stat.

Cheltuielile care se înscriu în bugetul de stat se grupează pe baza clasificaţiei bugetare elaborată de Ministerul Finanţelor Publice. Această clasificaţie cuprinde la cheltuieli: părţi, capitole, subcapitole, titluri şi articole, precum şi alineatele, după caz, care sunt aprobate prin lege.

In cadrul fiecărui capitol de cheltuieli bugetare, prin legea bugetară anuală (prin anexe distincte) sunt prevăzute şi aprobate următoarele categorii principale de cheltuieli:

a) cheltuieli curente, desfăşurate pe:

- cheltuieli de personal;

- cheltuieli materiale şi servicii;

- subvenţii;

- rezerve;

- transferuri.

b) cheltuieli de capital

c) rambursări de credite, plăţi de dobânzi şi comisioane la credite.

Creditele bugetare aprobate pentru cheltuielile unui exerciţiu bugetar, nu pot fi utilizate pentru finanţarea cheltuielilor aferente altui exerciţiu.

De asemenea creditele bugetare, aprobate unui ordonator principal de credite prin legea bugetară anuală, nu pot fi utilizate pentru finanţarea cheltuielilor altui ordonator principal de credite. Totodată, cheltuielile aprobate prin lege la un capitol nu pot fi utilizate pentru finanţarea cheltuielilor aprobate altui capitol.

Alocaţiile pentru cheltuielile de personal şi de capital, aprobate pentru ordonatorii principali de credite şi, în cadrul acestora, pe capitole, nu pot fi majorate şi nu pot fi utilizate la alte articole de cheltuieli.

În mod excepţional şi pe baza unor justificări corespunzătoare, virările de credite de la un capitol la altul al clasificaţiei bugetare, cu excepţia cheltuielilor de personal şi de capital, se pot efectua, în cadrul bugetului unui ordonator principal de credite, înainte de angajarea cheltuielilor şi numai începând cu trirn. III al anului, cu acordul Ministerului Finanţelor Publice.

Modificarea în cursul exerciţiului bugetar a creditelor bugetare se poate face numai în condiţiile prevăzute de Legea finanţelor publice şi de Legea bugetului de stat anuală. Legea bugetară anuală poate fi modificată prin legi rectificative, care se prezintă spre aprobare Parlamentului cel mai târziu până la data de 30 noiembrie.

Creditele bugetare aprobate prin bugetul de stat, potrivit legii, pot fi folosite pentru finanţarea cheltuielilor, la cererea ordonatorilor principali de credite, numai după deschiderea de credite sau alimentarea cu fonduri de către Ministerul Finanţelor Publice a conturilor deschise pe seama acestora la trezoreria statului sau la unităţile bancare, după caz.

18

Creditele bugetare deschise pe subdiviziunile clasificaţiei bugetare, reprezintă limită maximă până la care ordonatorii de credite pot angaja efectuarea plăţii.

Acordarea fondurilor de la bugetul de stat se face numai în limita creditelor bugetare şi potrivit destinaţiilor aprobate, ţinând seama de gradul de folosire a resurselor deschise anterior, cu respectarea dispoziţiilor legale care reglementează efectuarea cheltuielilor respective. Ordonatorii de credite, conform legii, au obligaţia de a angaja şi utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiilor publice respective şi cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare.

Angajarea şi efectuarea cheltuielilor din sumele aprobate prin bugetul de stat, se poate aproba de ordonatorul de credite şi se efectuează numai cu viza prealabilă pentru controlul preventiv intern acordată de conducătorul compartimentului financiar-contabil sau a altor persoane împuternicite cu exercitarea controlului financiar preventiv.

Este interzisă efectuarea de plăţi direct din veniturile încasate pentru bugetul de stat, cu excepţia cazurilor prevăzute de lege.

Legea nr. 11 din 26 ianuarie 2010 , a bugetului de stat pe anul 2010 prevede şi autorizează pentru anul bugetar 2010 veniturile pe capitole şi subcapitole şi cheltuielile pe destinaţii şi pe ordonatori principali de credite pentru bugetul de stat, bugetele Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate, creditelor externe, fondurilor externe nerambursabile şi activităţilor finanţate integral din venituri proprii.Veniturile şi cheltuielile se grupează în buget pe baza clasificaţiei bugetare. Sinteza bugetului de stat pe anul 2010, detaliată la venituri pe capitole şi subcapitole, iar la cheltuieli, pe părţi, capitole, subcapitole, paragrafe, respectiv titluri, articole şi alineate, după caz, este prevăzută în Anexa nr. 1 la Legea nr. 11 din 26 ianuarie 2010 , a bugetului de stat pe anul 2010 . Bugetul de stat pe anul 2010 s-a aprobat la venituri în sumă de 66.654,3 milioane lei, iar la cheltuieli, în sumă de 101.678,4 milioane lei, cu un deficit de 35.024,1 milioane lei.

3.6. EXECUŢIA BUGETULUI

Execuţia bugetului constă în încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor aprobate de Parlament. Fiind un proces deosebit de amplu şi de complex, la execuţia bugetului participă un număr foarte mare de operatori bugetari, începând cu aparatul fiscal central şi teritorial al Ministerului Finanţelor Publice, ministerele şi alte agenţii guvernamentale, şi până la instituţiile publice operative - şcoli, spitale, muzee, teatre, unităţi militare, instanţe judecătoreşti, unităţi administrativ teritoriale şi alte entităţi publice care primesc transferuri de la bugetul de stat sau care sunt finanţate de la bugetul de stat. Responsabilitatea execuţiei bugetare revine Guvernului, prin instituţiile sale competente cărora li s-a acordat competenţe de administrare atât a procesului de colectare la un nivel cât mai ridicat a veniturilor, cât şi a procesului de utilizare eficientă a alocaţiilor bugetare, respectându-se principiul potrivit căruia veniturile reprezintă limite minime de realizat,

19

iar cheltuielile bugetare aprobate reprezintă limite maxime ce nu pot fi depăşite, instituţiile publice fiind obligate să respecte întocmai destinaţiile stabilite pentru fiecare alocaţie bugetară. Urmărirea operativă a execuţiei bugetare se realizează de către Ministerul Finanţelor Publice, căruia îi revine sarcina de a menţine pe tot parcursul execuţiei, raportul dintre veniturile şi cheltuielile în limitele aprobate prin legea bugetară anuală. Derularea execuţiei bugetului de stat, respectiv încasarea veniturilor cuvenite bugetului precum şi efectuarea plăţilor de la buget se realizează prin trezoreria statului şi a unităţilor sale teritoriale, ocazie cu care se efectuează şi un control fiscal - bugetar prealabil.

A. Execuţia veniturilor bugetului de stat Veniturile sistemului bugetar, cumulate la nivel naţional, alcătuiesc veniturile bugetare totale care, după consolidare, prin eliminarea transferurilor dintre bugete, vor evidenţia dimensiunile efortului financiar public pe anul respectiv, starea de echilibru sau dezechilibru, după caz. Executia veniturilor se realizează cu ajutorul aparatului fiscal al Ministerului Finanţelor Publice, şi cuprinde 4 etape succesive şi anume: aşezarea, lichidarea, emiterea titlului de percepere şi perceperea propriu-zisă a impozitului.

Aşezarea impozitului, reprezintă identificarea şi dimensionarea (stabilirea) materiei impozabile de care dispune o persoană juridică sau fizică şi care este supusă impozitării potrivit legilor fiscale specifice naturii sursei de venit.

Lichidarea constă în determinarea cuantumului impozitului datorat de o persoană fizică şi juridică în funcţie de mărimea (volumul) materiei impozabile, de cotele de impozit şi alte condiţii prevăzută de actul normativ care reglementează fiecare impozit în parte.

Emiterea titlului de percepere a impozitului, operaţiune prin care se înscriu într-un document (dispoziţie) în baza căruia se autorizează perceperea impozitului ca venit şi care reprezintă titlu de încasare sau un titlu executoriu de încasare prin procedurile specifice executării silite, în cazul în care contribuabilul nu îşi achită din proprie iniţiativă obligaţia faţă de buget.

Perceperea impozitului constă în încasarea efectivă a acestuia în cuantumul şi la termenele stabilite, operaţiune prin care se sting obligaţiile fiecărui contribuabil faţă de buget, încasarea realizânduse de către unităţile trezoreriei statului. Conform clasificaţiei bugetare funcţionale principalele venituri ale bugetului de stat se prevăd în legea bugetară anuală aprobata de catre Parlamentul Romaniei .

B. Execuţia cheltuielilor bugetului de stat Cheltuielile sistemului bugetar, cumulate la nivel naţional, alcătuiesc cheltuielile bugetare totale care, după consolidare, prin eliminarea transferurilor dintre bugete, vor evidenţia dimensiunile efortului financiar public pe anul respectiv, starea de echilibru sau dezechilibru, după caz. În execuţia cheltuielilor bugetului de stat se parcurg patru faze procedurale succesive pentru fiecare alocaţie bugetară, etape prin care se urmăresc respectarea destinaţiei şi a cuantumului aprobat pentru fiecare categorie de cheltuieli bugetare şi care vizează angajarea lichidarea, ordonanţarea şi plata propriu-zisă a alocaţiei.

20

Angajarea cheltuielilor bugetare reprezintă asumarea deciziei de angajare, de către un ordonator de credite (conducătorii instituţiilor publice) asupra cheltuielilor bugetare şi care generează obligaţia unei instituţii publice de a efectua plăţi pe seama creditelor deschise din Bugetul de stat pentru livrarea de bunuri, executarea de lucrări sau prestări servicii.Angajarea cheltuielilor şi efectuarea plăţilor nu pot avea loc dacă acestea nu rezultă dintr-un act legal - contracte, comenzi, facturi prin care sunt stabilite obligaţiile furnizorilor şi ale beneficiarului şi fără a purta viza de control financiar preventiv a şefului compartimentului financiar contabil sau a înlocuitorului acestuia.

Lichidarea reprezintă operaţiunea prin care se verifică şi se constată realizarea furnizării bunurilor, a execuţiei lucrărilor şi/sau a serviciilor prestate, în urma recepţiilor efectuate, în funcţie de care se stabileşte cuantumul sumelor ce urmează a fi achitate din creditul bugetar aprobat. Fiind o operaţiune posterioară realizării livrărilor de mărfuri, lucrărilor executate şi / sau serviciilor prestate către o instituţie de stat angajatoare a cheltuielilor bugetare, lichidarea trebuie să aibă la bază acte justificative - facturi, avize de însoţire, procese verbale de recepţie, situaţii de lucrări, etc- prin care se determină cuantumul (nivelul) plăţilor ce urmează a se efectua de către instituţia publică beneficiară.

Ordonanţarea constituie actul de emitere, de către instituţia publică, a ordinului de plată, prin care, pe baza evaluării realizate prin lichidare, se dispune plata unei sume de bani din alocaţia bugetară în favoarea unui terţ, operaţiune care va fi deasemenea vizată de către controlul financiar preventiv.

Plata reprezintă achitarea efectivă de către instituţia publică a sumei datorate către furnizori sau creditori pentru stingerea obligaţiilor băneşti faţă de aceştia pentru livrările de mărfuri, executarea de lucrări şi/sau serviciile prestate. Derularea plăţilor se realizează prin unităţile teritoriale ale trezoreriei statului şi care ia rândul lor înainte de a debita contul instituţiei publice deschis la trezoreria unde aceasta este arondată, efectuează un control bugetar prealabil, verificând încadrarea în prevederile bugetului de venituri şi cheltuieli al acesteia aprobat de cei competenţi, încadrarea în limita creditelor deschise pentru o anumită perioadă şi pe destinaţii distincte (în special a celor privind cheltuielile salai iale şi a celor de capital) şi chiar verificarea documentelor justificative (facturi, situaţii de lucrări state de piaţă, achitarea obligaţiilor bugetare etc.) Conform clasificaţiei bugetare funcţionale principalele cheltuieli ale bugetului de stat se prevăd în legea bugetară anuală .

3.7. INCHIDEREA EXECUŢIEI BUGETARA

Închiderea execuţiei bugetare se efectuează prin întocmirea contului de execuţie bugetară, la sfârşitul anului bugetar, în care sunt reflectate executarea veniturilor, efectuarea cheltuielilor bugetare, modul curn s-a respectat încadrarea în veniturile, cheltuielile şi destinaţia soldului bugetar aprobat prin legea anuală a bugetului. Contul de execuţie bugetară cuprinde operaţiunile de încasări ale veniturilor şi plăţile efectuate în contul cheltuielilor realizate efectiv în anul bugetar respectiv, indiferent de exerciţiul bugetar la care se referă.

21

Contul de execuţie bugetară se întocmeşte de Ministerul Finanţelor Publice pe baza dărilor de seamă şi a conturilor privind execuţia de casă a bugetului elaborate de fiecare instituţie publică. Aceste documente de raportare contabilă se centralizează pe verticală la nivelul fiecărui ordonator de credite, care depune apoi la Ministerul Finanţelor Publice, situaţia execuţiei bugetare din domeniul său de activitate. Ministerul Finanţelor Publice întocmeşte Contul general de execuţie bugetară pe care-l prezintă Guvernului spre analiză discutare şi care hotărăşte supunerea lui Parlamentului pentru dezbatere şi aprobare.

3.8. CONTROLUL EXECUŢIEI BUGETARE

Controlul vizând legalitatea şi realitatea datelor cuprinse în contul de execuţie bugetară este un control ulterior şi se realizează de către Curtea de Conturi înainte de supunerea spre dezbatere şi aprobare a Parlamentului. Curtea de Conturi, instituţia supremă de control financiar şi de jurisdicţie, verifică eficienţa, eficacitatea şi economicitatea execuţiei bugetare, pronunţându-se şi asupra modului de gestionare a banilor publici de către fiecare instituţie publică şi pe ansamblu bugetului. După verificare dacă nu s-au constatat nelegalităţi şi prejudicii aduse fondurilor publice, Curtea de Conturi emite actul de descărcare de gestiune fiecărui ordonator de credite (conducătorului instituţiei publice). În final se prezintă Parlamentului raportul privind controlul contului de execuţie bugetară în vederea dezbaterii şi aprobării contului. De menţionat că, pe parcursul anului bugetar, controlul asupra execuţiei bugetare se exercită şi de către organele de control ale Ministerului Finanţelor Publice şi ale Guvernului. în afara controlului financiar se exercită şi un control politic realizat de către Parlament atât pe parcursul execuţiei, cât şi odată cu aprobarea contului de execuţie anuală bugetară.

3.9. APROBAREA EXECUŢIEI BUGETARE

Raportul întocmit de către Curtea de Conturi se supune spre dezbatere în forul legislativ, respectiv Parlamentul, fiind analizat mai întâi în comisiile permanente buget - finanţe ale celor două camere, după care în plen se dezbate proiectul de Lege privind aprobarea contului de execuţie bugetară. Guvernul prezintă sinteza evoluţiilor economico-financiare din anul la care se referă execuţia bugetară şi factorii care au influenţat evoluţia acestuia şi în continuare se trece la discutarea pe articole a proiectului legii privind aprobarea contului de execuţie bugetară, ocazie cu care se pot solicita verificări suplimentare din partea Curţii de Conturi a anumitor aspecte ale execuţiei cu raportări ulterioare. In final proiectul de lege privind aprobarea contului de execuţie bugetară se supune votului parlamentarilor, iar dacă acesta este favorabil el marchează încheierea etapelor procesului bugetar.

22