Facultatea de Științe Economice

POLITICI FINANCIARE PUBLICE

CURS MASTERConf. univ. dr. Gheorghița Dincă

Tema nr. 7TEORIA OPŢIUNII PUBLICE (PUBLIC CHOICE) – sinteza

• Neoliberalismul este o reînnoire, o revalorificare a ideilor liberalismului economic, atât la nivel de teorie, cât şi la nivel de politică economică. Astfel, neoliberalii recunosc conceptul de ordine naturală, plasează în centrul doctrinei lor noțiunea de individualism economic, acordă o atenție deosebită analizei pieței şi a prețului. Cât priveşte politica economică, ei se pronunță pentru înfăptuirea privatizării, reducerea impozitelor şi a cheltuielilor publice. Spre deosebire de autorii liberalismului tradițional, neoliberalii sunt conştienți că o intervenție limitată a statului în economie şi societate este absolut necesară. Scopul intervenției statului constă nu în limitarea libertăților economice, ci din contră, în apărarea lor, în crearea acelui cadru legislativ care protejează piața şi concurența.

• Neoliberalismul, cel mai influent curent teoretic din Occident în perioada actuală, este divizat în mai multe şcoli, cele mai cunoscute fiind:

• şcoala de la Freiburg (Walter Eucken), • şcoala monetaristă din Chicago (Milton Friedman),• şcoala ultraliberală austriacă (F. Hayek, L. Mises),• economiştii ofertei (A. Laffer, G. Gilder), • noua şcoala clasică (R. Lucas, Th. Sargent), • şcoala public choice (J.M. Buchanan, G. Tullock)

• Argumentele care au stat la baza expansiunii şi a impactului deosebit ale teoriei opțiunii publice au constat atât în fundamentarea deosebită a acestei teorii, care şi-a găsit rădăcini nu numai în plan filozofic şi moral, dar şi în situația financiar – fiscală dificilă a majorității țărilor occidentale, care au experimentat, cu excepția S.U.A. şi parțial a Marii Britanii, diferite variante ale statului bunăstării în anii care au urmat celui de-al doilea război mondial.

• Sinteza preceptelor teoriei opţiunii publice:1. Din punct de vedere metodologic, teoria opțiunii

publice poate fi considerată una individualistă. Individualismul, ca metodă analitică, sugerează că toată teoretizarea, toată analiza, se rezumă în final, la considerații cu care se confruntă persoana individuală, în calitatea sa de decident. Indiferent de rolul individului în structura reală a opțiunii sociale – fie că este conducător, fie că este condus – analiza se limitează la o examinare a problemei privind opțiunea şi a mijloacelor sau posibilităților de a rezolva această problemă.

• Abordarea sau metoda individualistă tinde să şteargă orice distincție logică între sectoarele “public” şi “privat” ale activității umane. Acțiunea colectivă împreună cu acțiunea privată este motivată de scopuri concepute individual şi toată acțiunea continuă numai după ce este făcut un calcul mental de către individ sau indivizi;

2. Aspectul inovator al doctrinei public choice constă în faptul aceasta îndrăzneşte să analizeze instituțiile politice şi implicit acțiunea guvernamentală prin prisma unei viziuni economice, îndepărtându-se astfel de concepțiile politice tradiționale. Nu există nici un motiv plauzibil pentru care omul, acționând în vederea maximizării utilității sale pe piață, s-ar comporta altfel când este vorba de bunuri publice.

• Postularea unui aşa-zis „bine comun” nu este numai ineficientă, ci şi dăunătoare, deoarece împiedică individul (care este, în fond, în orice democrație cel care contează) să-şi satisfacă în cel mai eficient mod nevoile. Renunțarea la binele propriu pentru cel colectiv echivalează cu sprijinirea unei utopii, proces care dus până la ultimele consecințe nu creează decât insatisfacție;

3. Cercetătorii opțiunii publice scot în evidență “eşecurile sistemului de stat”: risipa, redistribuirea inadecvată a veniturilor etc., şi analizează modul în care statele iau decizii cu privire la impozite, cheltuieli, reglementări şi alte probleme de politică economică. La fel ca în jocul piețelor, jocul de pe scena politică trebuie să pună de acord nevoile oamenilor pentru bunuri colective cu posibilitatea economiei de a furniza aceste bunuri.

• Participanții cei mai importanți la jocul politic, politicienii, sunt preocupați în primul rând de câştigarea alegerilor, în timp ce participanții cei mai importanți la jocul piețelor, firmele, au ca obiectiv obținerea de profit;

4. Teoria opțiunilor publice, deşi este de dată recentă, a reuşit să furnizeze o serie de explicații cu privire la motivația votării, funcționarea grupurilor de interes şi a acțiunii colective, a sistemului judiciar, a birocrației politice şi administrative, a societății umane constituționale etc.;

5. Buchanan şi ceilalți adepți ai teoriei opțiunii publice propun o nouă abordare a modului de adoptare a deciziilor economice majore, prin utilizarea principiilor democrației politice reale. În acest sens, pentru luarea unor decizii care să corespundă voinței votanților este necesar să se proiecteze un cadru constituțional bazat pe consultarea directă a cetățenilor;

6. Deşi a plecat de la analiza procesului politic, Buchanan a mutat accentul dinspre problema stabilității politice către obținerea unei combinații de eficiență economică şi echitate, sub auspiciile regulii majorității;

7. Reprezentanții teoriei opțiunii publice propun revizuirea legilor constituționale fundamentale pentru a preveni dominația intereselor particulare în procesul de guvernare şi pentru a asigura o îndeplinire eficientă a funcțiilor statului;

8. Promotorii acestei teorii sunt de acord cu o dimensiune redusă şi o intervenție limitată a statului, care să se concretizeze în crearea cadrului juridic şi a setului de reguli ce trebuie respectate de către toți participanții la viața social-economică pentru a se putea asigura o funcționare corespunzătoare a economiei de piață.

• Tendințele manifestate în practica economică şi politică a mai multor state occidentale confirmă legitimitatea măsurilor şi soluțiilor propuse de promotorii teoriei opțiunii publice chiar dacă uneori acestea sunt însoțite de rețete de natură intervenționistă, keynesiste (vezi cazul Suediei, Noii Zeelande, Australia, Italiei, Danemarcei).

• În perioada contemporană, în majoritatea statelor lumii, atât în cele dezvoltate cât şi în cele în curs de dezvoltare, se înregistrează o creştere a cheltuielilor bugetare, în special datorită creşterii cheltuielilor militare şi a celor cu asistența socială, şi implicit a necesităților de resurse financiare publice. Drept urmare, guvernele şi-au diversificat metodele de colectare a veniturilor bugetare, conducând în final la creşterea presiunii fiscale asupra plătitorilor de impozite şi taxe, persoane fizice şi juridice.

• Dacă din punct de vedere fiscal-bugetar aceste metode au avut efectul scontat, din punct de vedere social-economic, acestea au determinat acumularea de tensiuni la nivelul maselor de contribuabili, care devin tot mai reticenți în a plăti un volum considerabil de impozite ascunse (cuprinse în prețul bunurilor şi serviciilor consumate), care se adaugă impozitelor directe, de asemenea stabilite în cuantum foarte ridicat.

• Globalizarea şi creşterea permanentă a standardelor de calitate şi eficiență a activității, manifestată în toate domeniile de activitate, inclusiv în cele non-profit, conduc la reducerea constantă a disponibilității contribuabililor de a finanța programe sociale ineficiente, prin care anumite categorii social-profesionale dobândesc avantaje nemeritate, iar cele care au cu adevărat nevoie de protecție suferă în continuare.

• În plus, sectorul de stat şi administrația publică au reprezentat pentru multă vreme un refugiu călduț, neinfluențat în nici un fel de schimbările profunde care au afectat sectorul privat din economie. Astfel, în timp ce angajații firmelor private s-au confruntat, chiar în țările cele mai dezvoltate, cu probleme grave provenite din amenințarea continuă a pierderii locurilor de muncă (ca urmare a globalizării şi a intensificării concurenței pe plan internațional), funcționarii publici şi personalul angajat în sectorul de stat au fost protejați de orice presiuni (cu prețul însă al creşterii fiscalității şi a deficitelor bugetare) pentru mai multă vreme. Aceasta în condițiile în care, indicatorii de eficiență şi de productivitate ai muncii acestora nu au atins niciodată niveluri spectaculoase, iar pentru multă vreme atitudinea funcționarilor publici față de indivizi şi întreprinderile private putea fi calificată drept cel mult îngăduitoare.

• Guvernele majorității țărilor dezvoltate au fost nevoite să accepte aceste realități (inclusiv ca urmare a eforturilor depuse de reformatorii fiscali) şi au procedat la promovarea unor reforme care au vizat, în principal, reducerea tendinței de creştere a cheltuielilor publice, creşterea concurenței în furnizarea de bunuri şi servicii publice, limitarea şi reducerea numărului de persoane angajate în sectorul public, reorganizarea şi creşterea eficienței activității instituțiilor publice.

• Ne-am îndreptat atenția asupra demersurilor autorilor teoriei opțiunii publice care au influențat practica politică, economică şi financiar-fiscală din S.U.A. Exemplul S.U.A. nu este însă unul dintre cele mai elocvente, deoarece, prin tradiție, S.U.A. au cunoscut o puternică tradiție liberală, statele ce compun federația s-au bucurat dintotdeauna de o autonomie considerabilă, iar administrația publică americană s-a caracterizat, în general, prin eficiență şi promptitudine.

• În plus, deficitele fiscale americane nu se datorează în primul rând politicilor sociale prea generoase şi unui sector de stat prea extins şi ineficient, ci mai degrabă datorită rolului asumat de S.U.A. de jandarm mondial, care a implicat cheltuieli militare considerabile (7,7% din totalul cheltuielilor publice şi 2,9% din P.I.B.)

• În S.U.A. organizațiile civice susținute conceptual de Școala din Virginia au avut rezultate palpabile, concretizate în reducerea fiscalității, reducându-se progresivitatea impunerii, precum şi o direcționare a cheltuirii fondurilor publice pe destinațiile corespunzătoare intereselor majorității reale (sănătate, învățământ şi cercetare şi infrastructură).

• Am urmărit implementarea principiilor teoriei opțiunii publice în practica economică, politică şi socială a câtorva țări, cum ar fi Noua Zeelandă, Australia, Danemarca, Suedia şi Italia, fiecare din aceste țări având un context social-politic diferit. Danemarca, Suedia şi Italia au avut o puternică tradiție social-democrată, fapt confirmat şi de coloratura politică a guvernelor care s-au succedat în aceste țări după cel de-al doilea război mondial. Australia şi Noua Zeelandă au fost influențate evident de statutul lor de colonii britanice şi implicit de tradiția liberală anglo-saxonă, însă nici în cazul acestora elementele social democrate nu pot fi neglijate.

• Toate cele cinci țări au înregistrat însă evoluții evidente în direcțiile menționate anterior, cu variații individuale datorate mediului economic şi social – politic diferit.

• Concluziile ce se pot desprinde din analiza evoluțiilor din cele cinci țări studiate sunt, în mare aceleaşi. Sectoarele de stat sunt într-o regresie evidentă peste tot în lume, majoritatea țărilor dezvoltate încercând să privatizeze chiar şi monopolurile tradiționale (Anglia a privatizat o bună parte din căile ferate, Germania a privatizat Deutsche Telekom, iar statul francez a renunțat la majoritatea intereselor sale în economie), iar administrația publică a suferit la rândul său, modificări şi ajustări, impuse de necesitatea adaptării la cerințele unor clienți (contribuabili şi beneficiari) tot mai pretențioşi.

• Protecția şi asistența socială trebuie limitată la categoriile sociale defavorizate (copii orfani, femei singure cu copii în întreținere, bătrâni fără mijloace de întreținere, persoane cu handicap), iar pentru toți ceilalți protecția trebuie să vină din prestarea unei munci utile pentru societate, pentru facilitarea căreia trebuie promovate într-adevăr măsuri fiscale, economice şi de altă natură.

• Creşterea inegalităților de venituri şi imposibilitatea de a renunța la unele componente de bază ale statului asistențial au pus guvernele în fața unor mari dileme şi alegeri de politică economică.

• Aceste căutări s-au reflectat în apropierea programelor economice ale partidelor social-democrate şi ale celor liberale sau creştin-democrate (în Europa) sau între Partidul Democrat şi cel Republican în S.U.A.; toate partidele par să fie în căutarea unei formule magice care să asigure flexibilitate şi dinamism economiei, fără a tensiona excesiv structurile sociale.

• In România, în condițiile actuale, în care se urmăreşte impulsionarea creşterii economice şi gestionarea unui deficit bugetar de cel mult 3%, se manifestă cu pregnanță necesitatea reducerii fiscalității.

• Creşterea economică ar fi motivată în două moduri, prin reducerea evaziunii fiscale ca efect al diminuării economiei subterane şi prin creşterea interesului românilor de a câştiga cât mai mult şi de a nu pierde timp încercând să găsească căi cvasilegale şi întortocheate de a-si dirija finanțele personale prin canale mai puțin impozitate.

• Este esențial ca procesul reformei (economice şi politice) să nu fie acaparat de grupuri restrânse de interese, care să lucreze împotriva interesului public, a cetățenilor în general; trebuie să se evite “capturarea” statului de către grupuri de interese. De aici rezultă nevoia funcționării eficiente a sistemului de control, nevoia de transparență şi asumarea responsabilității de către funcționarul public, la orice nivel. Lupta împotriva corupției rămâne una dintre provocările importante ale tranziției.

În contextul tranziției la economia de piață, statului îi revine un rol evident: acela de a asigura respectarea contractelor, de a garanta drepturile de proprietate şi de a oferi servicii publice, cum sunt educația şi sănătatea publică, servicii sociale şi infrastructura de bază (telecomunicații, transporturi etc.) şi, nu în cele din urmă, acela de a stabili un sistem legislativ eficient. Acțiunile statului trebuie să fie previzibile, transparente şi explicabile. În prezența unor informații incomplete despre intențiile decidenților, politicile structurale pot fi inconsistente de-a lungul timpului şi agenții privați pot suferi pierderi de utilitate, datorită aşteptărilor neîmplinite în ceea ce priveşte reformele.

• Critici aduse teoriei opţiunii publice• Principalul punct critic la adresa teoriei opțiunii

publice este acela că aceasta are deficiențe de ordin ideologic. Comparând şi analizând seturi alternative de reguli constituționale, atât dintre cele care există, cât şi dintre cele care ar putea fi introduse, se pune întrebarea cum poate teoria opțiunii publice să rămână neutră ca atare din punct de vedere ştiințific. Pentru a răspunde la această întrebare este necesar să ținem cont de orientarea predominantă a filosofilor şi cercetătorilor sociali de la jumătatea secolului al XX-lea, atunci când a fost creată teoria opțiunii publice.

• Ideologia social-democrată era predominantă şi era susținută de un program de cercetare neutru denumit economia teoretică a bunăstării care se concentra pe identificarea eşecurilor pieței, în scopul demonstrării unor standarde idealiste. Pe scurt, această ramură a cercetării ştiințifice oferea teorii despre eşecurile pieței. Buchanan a adresat însă întrebarea legitimă: eşec față de ce altceva? Ipoteza implicită a fost totdeauna aceea că, corecțiile politizate ale eşecurilor pieței vor funcționa în mod perfect. Cu alte cuvinte, eşecurile pieței erau puse față în față cu politici idealiste. În acest moment a apărut teoria opțiunii publice şi a furnizat analiza comportamentului persoanelor care acționează politic fie că sunt votanți, politicieni sau birocrați. Aceste analize au expus comparațiile false în esența lor pe care le promovau cercetătorii în atenția opiniei publice.

• Teoria opțiunii publice a devenit un set de teorii referitoare la eşecurile statului, ca un răspuns la teoriile privind eşecurile pieței rezultate din economia bunăstării.

• Programul de cercetare al opțiunii publice poate fi privit mai bine ca o corecție a teoriilor ştiințifice decât promovarea unei ideologii antiguvernamentale.

• Indiferent de deficiențele ideologice, expunerea la analiza oferită de teoria opțiunii publice creează o atitudine mai critică față de soluțiile politice la problemele socio-economice. Opțiunea publică îl obligă pe cercetător să fie pragmatic în compararea aranjamentelor constituționale alternative, excluzând corecțiile birocratice ca soluții ale eşecurilor pieței.

• O altă critică la adresa teoriei opțiunii publice aduce în discuție imoralitatea. Sursa acestei acuzații este contestarea aplicării în politică a principiului interesului personal, mai exact modelele economice comportamentale au în centrul lor avuția netă, ca variabilă măsurabilă din exterior, considerată drept cel mai important bun pe care indivizii caută să-l maximizeze. Condamnarea morală a opțiunii publice este centrată pe punerea la îndoială a transferului acestui element al teoriei economice în cadrul analizei politice. Criticii au contestat faptul că persoanele care acționează politic ca votanți sau legiuitori s-ar comporta la fel ca şi pe piață.

• Astfel, indivizii ar fi motivați diferit atunci când aceştia ar alege pentru colectivitate decât pentru ei înşişi în constituirea opțiunilor lor private. În esență, această critică provine dintr-o neînțelegere alimentată de nereuşita economiştilor de a-şi recunoaşte limitele demersurilor lor. Modelul economic comportamental, chiar dacă este restricționat la activitatea de pe piață, nu ar trebui să fie considerat pentru a oferi sursa şi finalitatea tuturor soluțiilor ştiințifice. Indivizii acționează din mai multe motive, iar modelul economic îşi îndreaptă atenția numai asupra uneia din multiplele forțe posibile care stau la baza acțiunii umane.

• Opțiunea publică, ca un program de cercetare amplu, utilizează ipoteza că indivizii nu devin automat lipsiți de orice interes pe măsură ce se implică politic. Persoanele care răspund în mod previzibil la motivațiile curente de pe piață îşi vor menține cel puțin în parte comportamentul lor atunci când acționează în calitatea lor de cetățeni. Teoreticianul opțiunii publice trebuie să recunoască desigur că vigoarea şi puterea predictivă a modelului strict economic de comportament este oarecum redus pe măsura trecerii de la piața privată la opțiunile colective. Persoanele în roluri politice pot într-adevăr să acționeze într-o anumită măsură în direcția a ceea ce este considerat interes general. Această recunoaştere nu implică însă că modelul explicativ de bază îşi pierde tot potențialul său predictiv sau că motivațiile curente nu mai contează.

• Idea lui Buchanan cu privire la generațiile viitoare este puternic combătută de şcoala aşteptărilor raționale. În esență, adepții teoriei aşteptărilor raționale afirmă că oamenii apreciază corect viitorul şi se gândesc cu mărinimie la urmaşii lor. Argumentul cel mai puternic împotriva ideilor lui Buchanan îl reprezintă faptul evident că deficitul bugetar federal a dispărut în 1997, iar excedentele au început să se înmulțească. Aceasta datorită faptului că în 1990, 1993 şi 1997, Congresul a adoptat legi menite să reducă ritmul de creştere a cheltuielilor federale şi (în 1990 şi 1993) să crească impozitele mai ales pentru americanii cu venituri mari.

• Mai important este însă faptul că veniturile au crescut într-un ritm exploziv, în vreme ce o lungă şi puternică expansiune economică a făcut ca rata şomajului să scadă la un nivel nemaivăzut de americani din anii 1960. Mai mulți americani cu locuri de muncă au însemnat mai mulți oameni care au un venit propriu şi plătesc impozite. De asemenea, creşterea profiturilor companiilor a determinat sporirea veniturilor din impozitele plătite de către acestea şi intensificarea semnificativă a activității pe piața bursieră. Între iunie 1995 şi iunie 1998, indicele bursier Dow Jones s-a dublat, iar investitorii care obțineau profituri mari plăteau şi impozitele corespunzătoare.

• Bugetul excedentar demonstrează într-adevăr faptul că americanii nu sunt chiar atât de ignoranți şi de pasivi pe cât credeau susținătorii teoriei opțiunii publice.

• De fapt, în anii 1990 bugetele s-au echilibrat în toate țările industrializate. Canada, Suedia şi Australia, care la începutul deceniului erau amenințate de dificultăți financiare semnificative, au renunțat la multe programe guvernamentale cu scopul de a-şi recâştiga credibilitatea. În Europa, membrii Uniunii Europene au semnat “Tratatul de la Maastricht”, care-i obligă pe fiecare dintre ei să-şi controleze deficitele şi să le mențină cel mult în anumite limite – în caz contrar pierzând şansa de a fi cuprinse în programul de introducere a monedei unice. Numai Japonia a pierdut trenul, pentru că o teribilă recesiune a făcut ca bugetul să atingă dimensiuni alarmante.

• În prezent nici o societate modernă nu se încadrează perfect în economia de piață sau cea de comandă. Mai degrabă s-ar putea spune că toate societățile au la bază economia mixtă, cu elemente preluate atât de la economia de piață, cât şi de la economia de comandă. Diferă numai modul în care sunt organizate şi ponderea unora sau altora dintre acestea.

• În SUA, majoritatea deciziilor se iau pe piață, însă statul joacă un rol important în ceea ce priveşte modificarea normelor după care funcționează piața. El este cel care stabileşte legile şi regulile care guvernează viața economică, cel care prestează servicii educaționale şi polițieneşti, cel care controlează fenomenul poluării şi cadrul de desfăşurare a afacerilor. Rusia şi celelalte țări foste socialiste din Europa de Est, nemulțumite de performanțele economiei de comandă, au pornit fiecare în căutarea unui anumit tip de economie mixtă.

• Nu trebuie să neglijăm însă faptul că, într-o țară industrializată modernă, statul se implică în toate sferele vieții economice. Instrumentele pe care acesta le utilizează cu scopul de a influența activitatea economică privată se pot împărți în trei mari categorii:

1. Impozitele, care reduc veniturile şi, prin urmare, cheltuielile cu caracter privat, furnizând resursele necesare sectorului public (pentru construcția de poduri, drumuri, colectarea gunoaielor, etc.). Sistemul fiscal serveşte, de asemenea, la descurajarea unor activități, precum fumatul, prin aplicarea accizelor şi la încurajarea altora, cum ar fi construcția de locuințe, prin aplicarea unor impozite mai mici;

2. Cheltuielile, care determină firmele sau lucrătorii să producă anumite bunuri şi servicii (servicii educaționale, apărare națională, protecție publică), şi transferurile de la buget (pentru asistența şi protecția socială), care asigură veniturile unei părți a populației;

3. Reglementările sau măsurile de control, care permit ori nu permit oamenilor să desfăşoare anumite activități economice (de exemplu reglementări referitoare la limita în care este admisă poluarea, la condițiile de muncă, etc.).

• Buchanan şi Tullock au formulat o teorie a pieței politice şi o concepție despre birocrație (îndreptate spre criticarea omniprezenței statului). Această teorie utilizează microeconomia tradițională pentru analiza procesului deciziilor indivizilor şi deciziilor colective, pentru aprecierea eficienței comparate a pieței şi a statului, pentru a sesiza motivațiile birocrațiilor şi pentru a interpreta o noțiune ambiguă cum este bunăstarea socială.

• Deşi poate fi criticată pe alocuri, datorită unor ipoteze simplificatoare pe care le utilizează în explicarea pozițiilor sale şi a soluțiilor pe care le propune, teoria opțiunii publice rămâne un reper semnificativ în cadrul curentelor de gândire actuale, care oferă puncte de sprijin deosebite în rezolvarea problemelor dificile cu care se confruntă societatea contemporană.

• Ea nu îşi propune, în primul rând, să se constituie într-un instrument ideologic, în sprijinul unor anumite clase sociale şi în defavoarea altora, ci să contribuie la promovarea intereselor cetățenilor şi la creşterea eficienței cu care sunt cheltuite resursele financiare publice, în interesul general al societății.

• Considerăm că rolul economiştilor trebuie să fie acela de a studia diferitele alternative promovate de principalele curente de gândire şi de a găsi acel mix de instrumente şi politici care să ofere cele mai bune soluții în rezolvarea problemelor economiei şi societății contemporane.