ETICA SI CORUPTIE IN ADMINISTRATIE PUBLICA

Ce este administratia publica?Notiunea de administratie publica este una extrem de de controversata atunci cand vine vorba de definirea ei. Pe de o parte opinia generala a oamenilor este diferita, uneori contradictorie, iar pe de alta parte autorii de specialitate, teoreticienii nu au reusit inca sa se puna de acord cu privire la o definitie clara. O prima definitie ar putea fi cea data de Antonie Iorgovan, conform caruia administratia publica reprezinta o categorie de autoritate publica, care potrivit Constitutiei si legilor este chemata sa execute legea, sau, in limitele legii sa presteze servicii public, uzand, in acest scop, de prerogativele specifice puterii publice. Cu alte cuvinte, potrivit acestui autor, administratia publica nu este altceva decat o parte integranta a puterii executive, care, pe langa faptul ca executa legile, le pune in practica, mai presteaza servicii servicii publice, adica servicii in beneficiul cetatenilor. Autoritatea administartiei publice rezida, tot in opinia autorului, in faptul ca este o putere publica, adica o autoritate, care, chiar daca nu este aleasa, este numita de persoanele alese de popor sa ii reprezinte. O a doua definitie a conceptului de administratie publica ar putea fi cea a lui Charles Debbash, conform caruia ea este aparatul de gestiune a problemelor publice. Altfel spus,cand un popor, o comunitate locala se confrunta cu o problema, fie ea de ordin etnic, transportational (nevoia de un mijloc de transport in comun care sa aiba o anumita ruta), atunci administratia publica nu este altceva decat instiutia care ofera solutia acestei probleme. Administraia este una din instituiile publice care compun statul i este format, la rndul ei, din alte instituii i organisme permanente, cum ar fi: Banca Central, Poliia, Administraiile Financiare, etc., adic totalitatea puterilor de guvernmnt asupra unui teritoriu, fr dreptul de a dispune de acesta. Astfel c, noiunea de administraie public se poate nelege fcnd conexiunea ntre cele menionate anterior cu adjectivul public, - care arat apartenena unei colectiviti sau proveniena de la o colectivitate.

Guvernul, ministerele, consiliile locale, primarii diferitelor localiti, .a. sunt organe de stat competente s ia msuri i s emit dispoziii cu caracter obligatoriu; ele sunt autoriti ale administraiei publice ns difer prin competena teritorial care poate fi extins pe ntreg teritoriu naional sau pe teritoriul unitii administrative unde au fost alese. Trebuie menionat faptul c atribuia este prerogativ recunoscut unui organ, compartiment sau persoan iar ansamblul lor compune competea unui organ, compatriment funcional sau persoane.

Problematica eticii in administratie publicaDefinirea eticii si a deontologiei Etica este o ramur a filosofiei i studiaz principiile i aciunile de natur moral. Potrivit lui Richard T. DeGeorge morala sau moralitatea analizeaz activitile i practicile umane din perspectiva binelui sau a rului. De asemenea, morala urmrete valorile reflectate de aceste activiti sau practici, precum i regulile prin care sunt promovate ntr-un context dat. Moralitatea unei societi, a unui sistem politic sau a unei organizaii publice este reprezentat de ceea ce este considerat pozitiv sau negativ n cadrul grupului respectiv. Ea reflect valorile pe care membri grupului le consider importante i este exprimat prin legi, reguli, politici sau proceduri, dar n egal msur prin norme informale1. Deontologia este un set de reguli etice care se refer la o profesie anume. Cuvntul provine din limba greac (deon ceea ce trebuie fcut) i descrie normele obligatorii pentru practicarea unei profesii. Teoriile organizaionale clasice au nclinat s ofere un rol redus caracteristicilor personale deinute de ctre indivizii care populeaz instituiile publice. Presupunerea general era c un sistem bun va ajunge prin a influena pe cei care activeaz n cadrul su, producnd prin urmare oameni de calitate. Ultimele decade ale secolului XX i primii ani ai mileniului III ne-au oferit suficiente exemple de eecuri importante ale organizaiilor publice i private, datorate unui comportament defectuos din punct de vedere etic al liderilor acestora. Aceste eecuri au evideniat importana componentei morale n managementul unei instituii. Comportamentul corupt poate s deturneze organizaia de la scopurile pentru care activeaz, poate produce risip 1 Richard T. DeGeorge, n Denhardt, 1999, p.116

de resurse, lips de ncredere n rndul partenerilor i a clienilor. Rezultatul este o atenie din ce n ce mai mare acordat n studiul i practica administraiei publice problemelor legate de etica administrativa. In cunoscutul su eseu numit The Study of Administration politologul american Wodrow Wilson, ulterior preedinte al Statelor Unite, a promovat ideea existenei unei delimitri clare ntre sfera administrativ i cea politic. Astfel, politicienii sunt cei care i-au deciziile, funcionarii urmnd s le pun n practic. Domeniul administraiei publice este un domeniu identic cu cel al afacerilor. Este separat de agitaia i conflictele care caracterizeaz viaa politica. Este o parte a acesteia din urm n aceeai msur n care mainile sunt parte a produciei industriale. Dar este n acelai timp ridicat la un nivel mult superior celui plictisitor de simplu detaliu tehnic, deoarece este legat direct de principiile perene ale nelepciunii politice i de adevrul permanent al progresului politic. Deriv de aici ideea unei responsabilizri a funcionarilorfa de politicieni, reprezentani ai voinei populare. Aceast responsabilizare pornete de la premiza c mandatul primit de oamenii politici din partea cetenilor trebuie dus la ndeplinire aa cum a fost acordat, aceasta fiind o condiie indispensabil pentru funcionarea unei societi democratice. In acelai eseu Wilson vorbete i de o responsabilitate a funcionarilor publici fa de interesul public, respectiv fa de ceteni. Rspunznd la ntrebarea: ce rol trebuie s joace opinia public n raport cu administraia, Wilson afirm c aceasta este criticul autorizat al actvitilor din acest domeniu. Ideea supremaiei statului n raport cu individul a dominat gndirea i practica politic o lung perioad de timp, fiind practic necontestat pn spre sfritul secolului al XVIII-lea. In antichitatea greco-roman ntreaga via a individului era subordonat intereselor statului, libertatea personal fiind un concept necunoscut. Cetatea ideal prezentat de Platon n Republica presupunea supunerea fiecrui membru al acesteia destinului hrzit de ctre divinitate, doar n acest fel ei putnd fi utili comunitii. La rndul su Aristotel afirm c individul nu poate fi considerat om dect atunci cnd are calitatea de membru al cetii. Pentru a-i susine afirmaia el compar cetatea cu organismul uman, spunnd c aa cum o mn desprins de corp devine un obiect nefolositor, lipsit de via, la fel orice persoan i pierde statutul de om n afara cetii: Statul este de la natur superior familiei sau individului, n msura n care ntregul este cu necesitate deasupra prii; ca exemplu, cnd un corp este distrus prile desprinse din el devin

simple obiecte lipsite de via i valoare...Dovada c statul este o creaie a naturii i este superior individului este c acesta din urm, atunci cnd este izolat, nu poate s i ndeplineasc menirea de om i prin urmare este ca o parte n relaie cu ntregul. Dar cel care este incapabil s triasc n societate, sau care nu are nevoie deoarece poate s i asume destinul individual trebuie s fie un animal sau un zeu: nu este parte a statului. O abordare similar se regsete la filozoful german Hegel. Acesta afirm c statul este o creaie divin, care ulterior a fost desvrit de ctre evoluia istoric. Statul prin urmare are o natur suprauman i o raiune de existen i evoluie care transcede voinei muritorilor de rnd. Viaa acestora este determinat de ctre stat, iar fericirea fiecrui membru al societii este dependent de fericirea colectiv. Filosofia lui Hegel a alimentat ideologiile totalitariste care vor aprea ncepnd cu sfritul secolului XIX. Concluzionnd etica statului propune un set de norme care subordoneaz total individul statului i unui aa zis interes superior al acestuia.

Coruptia in administratia publicaS ncercm mai nti s definim acest fenomen care la noi n ar este obiectul a numeroase dezbateri publice i controverse politice. Autorii americani Willam L. Richter, Frances Burke i Jameson W. Doig consider c exist trei tipuri de definiii> O prim definiie este legat de conceptul de interes public: Vorbim de corupie ori de cte ori un personaj deintor al unei funcii publice, printr-o recompens financiar sau de alt natur, care nu este prevzut de lege este ndemnat s acioneze n favoarea celui care a furnizat recompensa, prejudiciind n acest fel interesul public. Aceast definiie este imprecis n msura n care este greu de precizat ce anume nseamn interes public. Cel de-al doilea tip de definiii au ca element central conceptul de ndatorire public sau ndatorirea celui care lucreaz ntr-o funcie public. Un comportament care deviaz de la ndatoririle oficiale n scopul de a obine ctiguri personale.. n acest caz, att timp ct nu exist confuzii cu privire la ceea ce semnific ndatorire public, actele de corupie pot fi identificate cu o mai mare precizie. O alt categorie de definiii pornesc de la plasarea activitilor desfurate de ctre sectorul public ntr-un context de pia. Corupia implic transferul de la criteriile stabilite prin

legi i regulamente la criterii care au la baz modelul pieei libere. Conform acestei definiii normele pe baza crora i desfoar activitatea instituiile publice i angajaii lor sunt de multe ori constrngtoare i prin urmare, ele sunt evitate cu ajutorul practicilor corupte. Unii specialiti vorbesc despre corupie nevinovat, inocent. Pentru a nelege mai bine aceast abordare s ne gndim la un parc n cadrul cruia arhitectul a trasat un numr de alei. Dup un timp alte alei apar traversnd spaiul verde. Motivul este simplu: cetenii gsesc ci mai convenabile pentru a se deplasa. Din acest motiv unii arhiteci las parcurile iniial fr alei, lsnd pe cei care l utilizeaz s aleag traseele, care ulterior vor fi permanentizate. La fel se pune problema i n cazul legilor i a regulamentelor: nu ar fi mai bine s ateptm s vedem cum se stabilesc aceste legi n mod natural urmnd s fie formalizate ulterior. Conflictul ntre normele formale i cele informale sunt mai acute n situaia importurile dintr-o alt cultur. Este cazul proceselor de modernizare care s-au produs n ntreaga lume sub influena civilizaiei occidentale (potrivit unor autori ar fi i cazul Romniei vezi teoria formelor fr fond elaborat de Spiru Haret). Corupia este un fenomen prezent n toate rile lumii, n toate tipurile de regim sau sistem politic i, n acelai timp este caracteristic tuturor epocilor istorice. Totui s-a observat c gradul de rspndire a practicilor care pot fi considerate corupte difer substanial de la ar la ar, observatorii fiind n general de acord c n rile aparinnd civilizaiei occidentale fenomenul este mai puin prezent. Au fost asfel indentificate cteva aspecte care influeneaz gradul de corupie: aspectele culturale; n absena autoritii statului sau atunci cnd statul nu i exercit dintr-un motiv sau altul autoritatea n mod ferm (nu are capacitatea cum se ntmpl n cazul zonelor greu accesibile sau un anumit domeniu nu este reglementat) sau legislaia nu este bine dezvoltat, societatea i dezvolt propriile norme, propriile practici care guverneaz relaiile dintre oameni; dac autoritatea public decide s reglementeze un astfel de domeniu, pot aprea contradicii sau chiar conflicte ntre legile care se ncearc a fi impuse i normele proprii ale comunitii; un bun exemplu l reprezint practicile populare care exist n Romnia producerea de buturi alcoolice n gospodrie, sacrificarea unor animale, etc.; n perspectiva aderrii la Uniunea European asemenea obiceiuri vor trebui interzise sau cel puin strict reglementate; este foarte probabil ca ncercarea autoritilor de a impune regulile Uniunii Europene n aceste cazuri se va lovi de rezisten; o prim problem va fi

legat de cei care vor trebui s aplice noile reguli (funcionarii); cum s convingi un agent de poliie dintr-o localitate rural c obiceiuri strmoeti care pentru toat lumea par naturale i inofensive trebuie interzise i c trebuie s-i pedepseasc constenii dac i sacrific porcul n ajunul Crciunului fr anestezie). Capacitatea instituional statului de a impune reguli; se poate ntmpla ca de multe ori eforturile necesare pentru a ine sub control fenomenul corupiei s depeasc posibilitile statului; este mai ales cazul rilor n tranziie care se confrunt cu lipsa acut de resurse; este dificil s lupi mpotriva celor care ncalc legea atunci cnd nu reueti s asiguri o salarizare corespunztoare funcionarilor implicai n proces; la fel, se ntmpl destul de des ca din punct de vedere tehnic, autoritile publice s nu fie capabile s concureze cu infractorii (chiar n ri dezvoltate Statele Unite, de exemplu micile comuniti sunt obligate s cear ajutorul autoritilor federale pentru a putea face fa crimei organizate); Gradul de implicare a statului n societate; acest aspect este important n principal n ceea ce privete domeniul economic; corupia nseamn utilizarea unor poziii publice pentru a obine foloase personale; cu ct mai mai multe sunt aceste poziii oficiale (cazul ntreprinderilor de stat), cu att mai multe sunt posibilitile de corupie; Tipul de regim politic; experiena a dovedit c n regimurile n care circulaia elitelor este redus (un anumit partid rmne la putere foarte mult vreme) se creaz structuri sau procese paralele cu cele oficiale, de multe ori mai relevante ca acestea din urm, care se bazeaz pe activiti ilegale sau le alimenteaz. Conflictul de interese Conflictul de interese este definit ca fiind situaia n care o persoan care deine o funcie public obine sau poate obine foloase personale. Studiu de caz: Personajul X este angajat al Consiliului Local Y; din aceast poziie el afl detalii n legtur cu proiectul de construire a oselei de centur care urmeaz s ocoleasc oraul; el cumpr teren n zonele prin care va trece aceast osea; datorit faptului c detaliile despre proiect nu sunt nc publice el va reui s cumpere la un pre sczut, urmnd s vnd apoi terenul la un pre mult mai mare ctre Consiliul Local, obinnd un profit considerabil. Care sunt problemele etice ridicate de cazul de mai sus? Cum pot fi evitate astfel de

cazuri? Pentru foarte mult lume un astfel de comportament poate prea natural. Viaa fiecruia dintre noi nu nseamn dect folosirea informaiilor care ajung la noi din diferite surse. A interzice acest lucru poate fi interpretat ca o nclcare a drepturilor pe care fiecare dintre noi le avem. Persoana X din cazul de mai sus poate afirma: dac nu cumpr eu terenul o va face altcineva; este corect ca eu s fiu exclus din acest joc pentru c am o funcie public? nu este aceasta o form de discriminare? n alt ordine de idei muli pot s considere c o astfel de aciune nu a prejudiciat pe nimeni sau c nu constituie un act de corupie. Un alt aspect important privete identificarea unor astfel de cazuri. tiind c risc s fie acuzat de lips de corectitudine, funcionarul poate s nu fac el tranzacia, ci s vnd informaia unei alte persoane, urmnd s primeasc o parte din profitul obinut (comision). O prim afirmaie se impune: un astfel de comportament este de natur s prejudicieze interesul public; terenul n cauz va fi cumprat din bani publici, cu alte cuvinte din banii contribuabililor; cheltuirea unei sume mai mari pentru acest proiect va avea drept consecin fie creterea taxelor pentru a acoperi diferena de sum, fie transferul de bani de la alte proiecte; prin urmare noi toi vom fi afectai. Pe de alt parte, n competiia de zi cu zi care exist ntre membri unei comuniti, un astfel de individ este favorizat. Mai mult chiar, ocup o funcie oficial, prin urmare este pltit din bani publici. Cum poate fi combtut un astfel de comportament? Un prim rspuns este transparena procesului decizional. Dac toate etapele alctuirii unui asfel de proiect sunt fcute publice avantajul celui din interior dispare. Sigur, se poate afirma c n aceast situaie cel care deine terenul, aflnd de proiect, va ridica preul, rezultatul pentru bugetul Consiliului Local fiind acelai: mai muli bani cheltuii. n acest caz exist posibilitatea construirii unor proiecte alternative. Legile privind exproprierea pentru interesul public pot, de asemenea, s conin prevederi care s nu permit specularea unor astfel de situaii. O alt soluie folosit este motivarea suplimentar a funcionarilor care intr n posesia unor asfel de informaii (sporul de confidenialitate). Cadourile sau foloasele necuvenite. Intr-o societate cum este cea romneasc a merge cu un buchet de flori sau alte atenii la un funcionar care trebuie s-i asigure un anumit serviciu pare lucrul cel mai firesc din lume. Muli din compatrioii notri consider chiar un altfel de comportament inacceptabil: nu pot s

m duc cu mna goal. De multe ori o astfel de practic nu are consecine, este inofensiv. Oferim cadouri pentru servicii care oricum ne vor fi prestate. Eventual obinem o mai mare promtitudine. Ne reamintim ns, c Weber insista n teoria sa despre modelul birocratic ideal asupra necesitii ca singura surs de venituri a birocratului s fie salariul, crendu-se n acest fel o dependen a acestuia fa de locul su de munc. Cu alte cuvinte scopul este asigurarea unei loialiti a angajatului fa de instituia n care lucreaz i fa de scopurile pentru care funcioneaz instituia. Schimbarea prioritilor n cadrul activitii (servirea unei persoane peste rnd) poate afecta eficiena instituiei, imaginea ei n exterior, etc. n alt ordine de idei, primirea de cadouri poate s creeze obligaii pentru viitor, obligaii care s conduc la acte de corupie mai grave. Abuzul n funcie Vom prezenta din nou un exemplu din categoria celor inofensive pentru a ilustra acest fenomen. Persoana X este angajat recent ntr-o instituie public. Activitatea sa presupune deplasri frecvente. n urma acestor deplasri trebuie s deconteze cheltuielile. Dup un timp constat c, pentru aceeai deplasare suma decontat de el este mai mic dect a unor colegi. Cu alte cuvinte el cheltuie mai puini bani pentru aceeai activitate. Explicaia este simpl: cei cu mai mare experien tiu s umfle nota de plat. Ulterior, cineva vine i i atrage atenia c n acest fel ceilali sunt pui ntr-o situaie delicat i exist riscul de a atrage atenia efilor ierarhici. X are de ales: se va integra n colectiv, procednd i el la fel sau se va expune riscului de a fi izolat de colectiv, de a fi considerat indezirabil, etc. Cazul prezentat mai sus este plin de nvminte. Pe de o parte este ilustrativ pentru felul n care cultura organizaional sau comportamentul general din cadrul unei colectiviti poate s se impun asupra comportamentului individului. Cu alte cuvinte, o organizaie care cuprinde sau tolereaz membri corupi va tinde s-I corup i pe noii venii. n alt ordine de idei, dei cel mai adesea sumele implicate sunt mici ele reprezint o cheltuial suplimentar pentru bugetele publice. De asemenea, astfel de practici pot constitui baza de pornire pentru acte mai grave (cine fur azi un ou). Mita Din pcate acest fenomen ne este foarte familiar. n acest caz este pus n discuie nsi autoritatea statului. Prin intermediul mitei efectul legilor este modificat, regulile fiind stabilite nu

de ctre instituiile abilitate, ci de ctre prile implicate n procesul de dare i luare a mitei. Generalizarea fenomenului poate avea efecte dramatice punnd n discuie uneori chiar existena regimului. Exemplul alegerilor parlamentare din 2000 este elocvent: foarte muli din concetenii notri au votat cu un partid care se pronun deschis pentru nlocuirea sistemului democratic n sperana c vor scpa de corupie. Metode de lupta impotriva coruptiei Transparena proceselor care se desfoar n administraia public, n principal a celor prin care se iau decizii este crucial pentru pstrarea fenomenului corupiei n limite acceptabile. Toate rile democratice au adoptat o legislaie specific a crei scop este asigurarea accesului la informaii a publicului. Totui realizarea unei bune transparene ridic unele probleme. n primul rnd implic unele costuri suplimentare, att materiale, dar i, ceea ce este mai important legate de timpul suplimentar pe care l presupun. n al doilea rnd, avnd n vedere faptul c documentele emise de instituiile publice conine de cele mai multe ori detalii tehnice, apar probleme de comunicare, de nelegere a lor de ctre ceteanul de rnd. Astfel este necesar un efort suplimentar din partea instituiei publice pentru a face materialele accesibile, ori pentru a reveni cu explicaii atunci cnd lucrurile nu sunt bine nelese. De multe ori ns instituiile publice nu au resurse suficiente pentru a face acest lucru. Alteori complexitatea tehnic a documentului este folosit pentru a ascunde detaliile care nu se dorete s fie fcute publice. Ierarhizarea responsabilitilor i instanelor de control Prin acest procedeu se urmrete clarificarea responsabilitilor care sunt deinute ntr-o instituie public. De asemenea, o astfel de ierarhizare permite creerea unor agenii specializate de control, cu o dotare logistic foarte bun i cu un nivel adecvat de salarizare. De regul, aceste agenii au n competen doar cazurile grave, ceea ce le asigur o mai mare eficien. Coduri etice profesionale O modalitate care s-a dovedit extrem de eficient n combaterea corupiei este crearea de ctre asociaiile profesionale a celor care activeaz n administraie a unor coduri de conduit.

Uneori aceste coduri sunt chiar mai severe dect legislaia elaborat de stat n domeniu. Rolul lor este s asigure un anumit nivel de profesionalism i de corectitudine n cadrul profesiei. Fluieratul n biseric O practic creia I se d o importan din ce n ce mai mare n cadrul organizaiilor publice i nu numai este sesizarea aspectelor negative din cadrul lor chiar de ctre unii angajai, denumit n limbaj popular fluierat n biseric. n general angajaii unei instituii publice nu apeleaz prea des la acest procedeu. Pe de o parte nu exist reinerea de a-i turna colegul. Pe de alt parte ns, cel mai adesea cel care fluier n biseric ajunge s fie pedepsit chiar mai aspru dect cei n legtur cu care a fcut sesizarea. Pedeapsa poate s mbrace forma unei sanciuni, dar cel mai adesea se produce pe ci informale (izolarea reclamantului, creerea unei atmosfere neplcute n jurul su etc. Fiind o surs important de informaii privitoare la fenomenele de corupie, multe state occidentale sau chiar autoriti locale sau instituii publice au luat msuri pentru stimularea acestei practici. Metode arhi-cunoscute cum ar fi cutia de sugestii i sesizri sau mai moderne cum ar fi internetul sunt folosite pe scar larg. n unele state exist chiar legi speciale pentru protejarea celor care sesizeaz astfel de aspecte negative.

Bibliografie: 4. Aristotel, Politica, Batoche Books, Kitchener, 1999. 1.Richter, William L. , Burke, Frances, Doig, James W., Combating Corruption, Encouraging

Ethics, ASPA Publications, Washington, 1990. 2.Singer, Peter, editor, A Companion to Ethics, Blackwell Publishing, Oxford, 1993. 3.Cooper, Terry L., Handbook of Administrative Ethics, Marcel Dekker, Inc, New York, 1994. 5.Machiavelli, Niccollo, Principele, Editura Antet, Bucureti 2000 6.Shafritz, Jay M., Russell, E.W., Public Administration, Longman, New York, 1996. 7.Stillman, Richard J., Public Administration. Concepts and Cases, Houghton Mifflin Company, Boston 2000. 8.Starling, Grover, Managing the Public Sector, Harcourt Brace College Publishers, Forth Worth, 1998. 9.Denhardt, Robert B., Public Administration. An Action Orientation, Watsworth, 1999. 10.Klitgaard, Robert, MacLean-Abaroa, Ronald, Parris, H.Lindsey, Orae corupte. Ghid practic de tratament i prevenire, Humanitas, 2006 11.Johnston, Michael, Corupia i formele sale, Polirom, 2007.

Academia de Studii Economice Facultatea de Administratie si Management Public

Etica si coruptie in administratie publica

Coordonator stiintific: Pacesila Mihaela

Student: Murgoci Ana Maria Anul: I Grupa: 207