1

DREPT ADMINISTRATIV COMPARAT

CURSUL 1

DREPT COMPARAT – NOŢIUNI, IZVOARE, OBIECT DE

REGLEMENTARE

1.Consideraţii generale - Noţiuni introductive

Abordarea dreptului comparat, în general, şi a celui administrativ, în special,

presupune o abordare conceptuală aprofundată asupra fenomenului administrativ, a

relaţiei sale cu puterea politică şi, nu în ultimul rând, a sensului noţiunii de

administraţie publică, al cărui studiu îl presupune.

De aceea, conceptul "drept comparat" nu poate fi întâlnit nici în legislaţiile

naţionale, nici la nivel european.1

"Dreptul comparat este, întâi de toate, o metodă de a dobândi cunoştinţe.

Îmbogăţeşte şi extinde gama de soluţii şi oferă persoanei care foloseşte

această posibilitate în mod critic, o soluţie mai bună la o problemă concretă"2

Cu alte cuvinte, dreptul comparat asigura, printr-o abordare selectivă a

realităţilor juridice din statele naţionale, identificarea unor principii comune care să

permită, din perspectiva unei cooperări internaţionale, pregătirea unei unificări a

dreptului şi eliminarea sau reducerea pe cât posibil a diferenţelor dintre sistemele

de drept naţional.

Actualitatea cunoaşterii şi definirii conceptului "drept comparat" este strâns

legată de fenomenul politic al integrării europene, al identificării principiilor şi

normelor juridice pentru reglementarea organizării şi funcţionării organismelor

europene transnaţionale, identificarea elementelor comune de reglementare dar şi

specificul sistemelor de drept naţional, care oefră diversitate în aplicarea normelor

de drept.

De altfel, un asemenea deziderat de unificare a normelor juridice, alături de

cele comerciale, îl regăsim în tratatele constitutive ale Comunităţii Europene, ca

fiind metoda sau mijloc de realizare a integrării europene. Din ramurile dreptului,

dreptul public şi cel administrativ, cu prioritate, a cunoscut cea mai amplă evoluţie,

atât conceptuală, cât şi transpunerea în jurisprudenţă.

1 L.J. Constantinesco - Rechstvergleichung, vol. I Berlin 1975, p. 206 - urm.

2 M. Cappelletti - Integrare prin drept: Europa şi experienţa federală .americanaO introducere generală. vol.

I Berlin, New York, 1986, p. 1-25

Ioan Alexandru - Drept administrativ comparat, editia a II-a revăzută, Editura Lumina Lex,

Bucureşti 2003, p. 6 - 7.

2

Cele mai importante teorii cu privire la interesul public general sau serviciul

public, au fost examinate de teoreticieni de naţionalităţi diferite, care au abordat

concomitent şi din punct de vedere comparativ cu alte teorii specifice altor sisteme

de drept străine, modul de aplicare şi interpretare a conceptelor la realităţile

naţionale.

Din acest motiv, putem reţine ca o caracteristică a dreptului comparat,

posibilitatea de a transpune şi experimenta în practică, modele din sisteme de drept

diferite, identificarea structurilor administrative proprii, principiile de organizare şi

funcţionare a acestora, competenţele lor la formele de control politic sau statal

asupra administraţiei şi chiar definirea noţiunii de administraţie publică.

Imposibilitatea identificării unei noţiuni unitare comune asupra

administraţiei publice, este cauzată de divergenţa de opinii exprimată în teorie şi

practică de către specialiştii de drept administrativ şi ai celor de drept

constituţional cu privire la conţinutul acestei noţiuni, a puterii executive şi a

autorităţilor care o realizează.

Din punct de vedere "istoric", evoluţia administraţiei unui stat a străbătut un

drum anevoios, corespunzător diferitelor epoci, reglementări politice, până la a

îmbrăca "haina" de public, desemnând trecerea aparatului de gestiune a afacerilor

statului, din subordinea monarhului, a domnitorului, a conducătorului sau

partidului unic, în slujba "cetăţenilor"3 ,ceea ce l-a determinat pe Charles Debbasch

să afirme că "dreptul administrativ trebuie să răspundă la două necesităţi: să

garanteze cetăţenilor o funcţionare a administraţiei conform exigenţelor statului de

drept şi să asigure disciplina internă a administraţiei pentru a face posibilă o

funcţionare a sa cât mai bună".4

2.Administraţia publică şi dreptul aplicabil

2.1.Administraţia publică şi dreptul aplicabil acesteia în dreptul

românesc şi comparat

În penultima ediţie a Tratatului de drept administrativ din 2001, prof.

Antonie Iorgovan preciza că “Fiecare noţiune presupune identificarea unor note

dominante ale conţinutului său, care le ordonează logic după regula gen proxim,

3 Cezar Corneliu Manda - Contractul administrativ în spaţiul juridic european - Drept administrativ

comparat. Editura Lumina Lex, Bucureşti 2005, p. 19-20 4 Charles Debbasch - Droit administratif, 6-eme, Editura Economică, Paris, 2002, p. 3.

3

diferenţa specifică, delimitând astfel, în planul gândirii abstracte , nu numai

„graniţele fenomenului, procesului pe care-l evocă, dar însăşi esenţa acestuia”5.

Abordarea din perspectivă comparată a administraţiei publice presupune, cu

necessitate, definirea corectă a conceptelor cu care urmează a întreprinde

demersul nostru.

Această abordare conceptuală este impusă şi de multitudinea definiţiilor

formulate în teoria şi literatura de specialitate din dreptul românesc şi comparat.

Fără a intra în examinarea etimologică a noţiunii de administraţie, pe care

nimeni nu a contestat-o ca reprezentând îndeplinirea unei acţiuni comandate,

varietatea conţinutului noţiunii de administraţie publică a condus la o diversitate de

definiţii, funcţie de evoluţia istorică a mediului economic, social şi politic în care

aceasta s-a dezvoltat.

În mod sintetic, abordarea noţiunii de administraţie publică s-a făcut cu

predilecţie în trei mari sensuri6:

- din perspectiva corelaţiei ei cu activitatea executivă - „ administraţia este

o componentă a puterii executive, fără a fi singura componentă a acesteia;

- din punct de vedere funcţional şi organic – este un ansamblu de activităţi şi

mijloace prin care anumite persoane morale urmăresc satisfacerea unei nevoi de

interes general;

- prin prisma scopurilor, mijloacelor sale şi regimului juridic specific - care

presupune realizarea interesului public prin intermediul sau cu sprijinul puterii

publice.7

I. Cele mai multe teorii şi definiţii ale administraţiei publice le întâlnim în

doctrina franceză, a cărei evoluţie influenţează în mare parte şi concepţia

românească în această materie.

De altfel, conceptele franceze despre administraţia publică, pot fi la rândul lor

sistematizate istoric, înainte şi după adoptarea Constituţiei din 1958.

Astfel, în perioada anterioară anului 1958, teoriile consacrate administraţiei

publice, cunoscute sub denumirea “Concepţia constituţională tradiţională”,

defineau administraţia ca fiind “acţiunea puterii executive prin procedee de putere

publică”. Cele mai multe definiţii aveau la bază serviciul public şi interesul public,

administraţia publică fiind percepută ca o activitate de prestare a serviciului public,

sau un ansamblu de servicii publice.

După adoptarea Constituţiei din 1958, cele mai reprezentative opinii au fost

formulate de:

5 Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001, p.3

6 IoanVida – Puterea executivă şi administraţia publică,Regia Autonomă Monitorul Oficial Bucureşti, 1994, p.10

7 Jurgen Schwartze – Droit administratif, Office des publications officielles de Communautes Europeennes,

Bruyllanr, Paris, 1994, p.2

4

1. prof. André de Lambadère8, care consideră că la baza dreptului

administrativ, se află noţiunea de serviciu public, iar administraţia este un

„ansamblu de autorităţi, agenţi şi organisme însărcinate sub impulsul puterilor

publice, cu asigurarea intervenţiilor statului modern”.

2. prof. Jean Rivero9 porneşte în definirea noţiunii de administraţie publică, de

la sensul organic şi material al acestuia, invocând necesitatea delimitării

administraţiei publice faţă de acţiunea particularilor, pe criteriul scopurilor şi

mijloacelor, interesul public şi puterea publică.Autorul distinge astfel între

activitatea de guvernare care se referă la deciziile esenţiale care angajează viitorul

naţional, în timp ce administraţia are în vedere problemele curente “a gira o

afacere”.

3. prof. Georges Vedel10

- pornind de la dispoziţiile constituţionale privind

atribuţiile Guvernului şi ale Preşedintelui Republicii – reţine drept criterii pentru

delimitarea sferei administraţiei publice – criteriul organic şi al naturii activităţii, şi

defineşte administraţia publică ca fiind “ansamblul activităţilor Guvernului şi

autorităţilor descentralizate, străină conducerii relaţiilor internaţionale şi

raporturilor dintre puterile publice care se exercită într-un regim de putere

publică”.

II. Deosebit de aceste teorii, în doctrina germană, caracterul abstract al

noţiunii de administraţie publică a condus la concluzia că „administraţia se lasă

descrisă dar nu definită”11

, „având ca obiect propriile afaceri desfăşurate la

iniţiativa sa.”12

Deşi în cele mai multe abordări se tratează administraţia ca o realitate social,

axată pe interesul public, fiind un ansamblu de servicii publice, în doctrina

germană nu se poate determina o “definiţie “ a administraţiei

III. În sensul aceluiaşi demers conceptual, reţinem că în sistemul anglo-

saxon bazat pe dreptul comun (cammon-low) preocuparea pentru definirea

administraţiei publice a fost şi este cu atât mai dificilă, cu cât dreptul public a fost

întotdeauna examinat ca o parte a acestuia13

, iar consacrarea principiului

supremaţiei Parlamentului a făcut imposibilă abordarea distinctă a administraţiei

serviciilor în general cu toate reformele administrative înfăptuite în Anglia cu

privire la „ guvernământul local”.Analiza activităţii de natură executivă se face

prin excluderea activităţii ce reprezintă funcţia legislativă şi juridică a statului.

8 André de Lambadère – Traté de droit administratif, 6-eme, Ed. Paris, LGDJ, 1973 , vol.I, p. 11-15

9 Jean Rivero - Droit administrative, 2-eme, Dalloz, Paris, 1987, p. 11-17

10 Georges Vedel – Pierre Delvolvé – Droit administrative, Presses Universitaires, France, Ed. Paris 1988, p. 52-93

11 Antonie Iorgovan – op.cit., vol.I, p.14-19, p.22-30.

12 Ernst Forsthoff - Troité de Institution administrative allemand traduit de l'allemand parr Michel Fremont,

Etabissements, Emile Bruylant, Bruxelles, 1969, p. 35 13

A.V.Dicey – Introductory oto the study of the Law of the Constitution, 1885, pp.177-178

5

Lipsa unei preocupări teoretice sau practice pentru definirea noţiunii de

administraţie a făcut ca şi în prezent în sistemul anglo-saxon, dreptul administrativ,

ramură a dreptului public ce are ca obiect studiul administraţiei publice să fie

examinat împreună cu dreptul constituţional, sub denumirea generică „drept

relativ la administraţia publică”.

IV. Diferit de aceste teorii, se impune a reţine şi teoria americană care

pentru definirea noţiunii de „administraţie” foloseşte următoarele noţiuni:

- conducerea şi îndrumarea afacerilor şi instituţiilor;

- oficialii din aparatul guvernamental;

- executarea politicii;

- perioada în care ocupă o funcţie orice şef executiv.14

Ceea ce în mod uzual este cunoscut sub numele „Public Administration”

este definit în diferite forme, cum ar fi „activitatea prin care se realizează

scopurile şi obiectivele guvernului”, „domeniu de activitate preocupat de

mijloacele pentru implementarea valorilor politice, ca identificându-se cu latura

executorie a guvernării sau menită a realiza scopurile guvernamentale şi până la a

fi considerată că acoperă toate cele trei laturi executivă, legislativă,

jurisdicţională, fiind o parte „a procesului politic, dar deosebită de administraţia

privată”.15

Întrucât lucrarea are în vedere o prezentare comparativă a sistemelor

administrative contemporane, se impune a reţine şi alte definiţii date administraţiei

publice în statele europene comunitare, sub influenţa teoriilor franceze sau

germane în materie.

Astfel, în sistemul belgian şi luxemburghez, administraţia este definită

pornind de la teoria serviciului public şi delimitarea sferei administraţiei publice,

pe criteriile funcţional şi organizaţional.

Tot sub influenţa franceză, dar adepţi ai definiţiei prin excluderea din

activitatea administrativă a statului, a tot ce este legislativ şi judiciar, pentru a

determina administraţia publică, se înscriu şi sistemele danez şi olandez.

De asemenea, există sisteme de drept în care delimitarea sferei administraţiei

publice se face apelând la criteriul subiectiv sau obiectiv (Spania, Italia), material

sau formal, organic (Grecia, Portugalia) sau prin simpla determinare a autorităţilor,

organelor, care desfăşoară administraţie (ex. Elveţia, Irlanda).

Sub aspectul reglementării constituţionale a administraţiei publice, trebuie

reţinut că toate statele europene comunitare fac referire la puterea executivă,

autoritatea publică, putere de stat, funcţie executivă, ca expresie a consacrării

principiului separaţiei sau echilibrului celor trei puteri ale statului.

14

Dictionary of American government and politics – 1998 – The Darsey Press Chicago, 1988 15

Richard Stilman – Public Administration: concepts and cases, 1978, Boston Hanghlon Wifflin, p. 39

6

2.2.Dreptul aplicabil administraţiei publice

Dată în privinţa definirii administraţiei publice, am reţinut numeroase

nuanţări substanţiale în timp, la fel se poate spune şi despre dreptul aplicabil

acestei activităţi.

Analiza sistemelor europene ne permite să evidenţiem două “tipuri” de drept

aplicabil administraţiei în spaţiul european:

- sistemul anglo-saxon care nu recunoaşte existenţa dreptului administrativ

ca ramură distinctă a dreptului comun, astfel că administraţia este supusă normelor

de drept comun (cammon low), ca şi litigiile administrative care se soluţionează de

instanţe judiciare de drept comun. Studiul dreptului administrativ se face împreună

cu dreptul constituţional, sub numele “dreptul relativ la administraţia publică”;

- sistemul francofon întâlnit în majoritatea statelor europene, fundamentat pe

recunoaşterea dreptului exorbitant pentru administraţia de stat, respectiv dreptul

administrativ, cu recunoaşterea existenţei jurisdicţiilor administrative separate de

tribunalele de drept comun, structurate în sistem, în frunte cu o instanţă supremă

administrativă .

În timp, teoria dreptului exorbitant a fost atenuată prin recunoaşterea, alături

de normele dreptului administrativ, a normelor de drept comun (drept civil)

aplicabile administraţiei de stat. Se vorbeşte tot mai mult în literatura

contemporană de sorginte franceză de “dualitatea dreptului aplicabil

administraţiei de stat”16

- cât priveşte sistemul de drept American la care am făcut referire cu ocazia

definirii noţiunii de administraţie publică, dreptul administrativ în S.U.A. este

definit ca un drept referitor la procedurile şi procesele agenţilor, ceea ce ne permite

a concluziona că există un drept exorbitant aplicabil administraţiei, dar în egală

măsură se recunoaşte aplicarea normelor de drept comun în soluţionarea litigiilor

în care parte este o autoritate administrativă.

În sistemul de drept românesc, cu toate opiniile divergente susţinute în literatura

de specialitate, trebuie să recunoaştem teza pluralităţii de norme aplicabile

administraţiei de drept administrativ, privat sau alte ramuri ale dreptului public.17

2.3. Administraţia publică - puterea executivă

În numeroase abordări teoretice, administraţia a fost examinată prin

raportare la activitatea sau funcţiile statului, printr-o analiză „negativă” a

elementelor sale componente, de forma a tot ceea ce nu poate fi calificat ca

aparţinând legislativului sau justiţiei, este activitatea de natură executivă.

16

J.M.Auby- Traite de science administrative, Paris, p.185 17

Antonie Iorgovan- op.cit., p.115

7

În fapt, la baza analizei raportului dintre administraţie şi puterea executivă,

se află tocmai principiul general al separaţiei puterilor în stat, care fără a avea un

caracter absolut, sub aspectul delimitării clare a acestor trei puteri permite existenţa

unor relaţii de control şi o întrepătrundere a acestora, din nevoia de a realiza în

mod unitar şi continuu funcţiile statului.

Din punct de vedere funcţional, puterea executivă este o funcţie distinctă a

statului, care cuprinde atribuţii specifice şi se realizează de autorităţi distincte.

Deosebirile dintre noţiunile administraţie şi putere executivă au fost relevate,

mai cu seamă, de autori, specialişti în dreptul constituţional care, uneori, definesc

noţiunea de executiv ca fiind „funcţie administrativă a statului”.

În mod tradiţional, funcţia administrativă este una din cele trei funcţii ale

statului, alături de cea legislativă şi jurisdicţională18

şi se realizează în mod

constant prin intermediul a două categorii de organe - şeful statului şi Guvernul.

În concepţia unora dintre autorii de drept constituţional francez19

„administraţia este acţiunea puterii executive, bazată pe procedee de putere

publică”, ceea ce presupune că administraţia nu este singura sarcină a

executivului, dar este o sarcină exclusivă a acestuia, neputând fi exercitată de

puterea legislativă sau judecătorească.

Opus acestei opinii, J.Rivero, face o delimitare a guvernului de

administraţie, printr-o abordare conceptuală a celor două activităţi, astfel ”a

guverna înseamnă a lua decizii esenţiale care angajează viitorul naţional, în timp

ce administraţia este o sarcină cotidiană, care nu are proporţiile celei de a

guverna”.20

În fapt, puterea executivă desemnează acea funcţie a statului care asigură

executarea legii „Această funcţie înglobează activităţi extrem de diverse. În rândul

acestora intră executarea funcţiei de şef al statului, coordonarea acţiunii

administraţiei publice pentru punerea în aplicare a legii, desfăşurarea unor

acţiuni directe de aplicare a legii, sau de organizare a aplicării legii, exercitarea

unor atribuţii ce privesc impulsionarea procesului legislativ, ca şi conducerea

generală a statului”21

Din punct de vedere structural, autoritatea care execută funcţia executivă nu

se confundă cu administraţia publică.

Un mod de abordare total diferit de al autorilor şi teoreticienilor francezi, îl

regăsim în sistemul de drept englez, unde conceptul de „guvern”, fie include

întreaga putere de stat, fie împreună cu administraţia exercită funcţia executivă.22

18

André de Laubadére – Traité de Droit administratif, LGDJ Paris, 1980, p.229 şi urm 19

GeorgeVedel, Pierre Delvolve – op.cit., p.56 şi urm. 20

Jean Rivero –op.cit., p.15 21

Ioan Vida –op.cit., p.30-31. 22

A.V.Dicey – op.cit., p. 203-230;

Hood Phillips – S.Mackson – Drept constituţional şi administrativ, Londra, 1978, pp.29-39

8

Cât priveşte funcţia executivă sau administrativă, aceasta „reprezintă

activitatea generală şi detaliată a guvernului conformă cu legea, incluzând

identificarea strategiilor, modului în care legea poate fi făcută să faciliteze o

strategie”.

Teoria şi practica de specialitate disting, din punct de vedere al structurii

executivului,douăforme:

- executivul monocratic/monist;

- executivul dualist.

Executivul monist/monocratic, se caracterizează prin deţinerea funcţiei

executive de către o singură entitate statală, indiferent că are o formă individuală

(ex. rege, preşedinţi ) sau chiar colegială (consulii romani sau directoratul în Franţa

sau, în zilele noastre, Consiliul Federal Elveţian).

Funcţie de entitatea statală deţinătoare a puterii politice, se poate vorbi de

anumite caracteristici ale puterii executive.

Astfel, în cazul monocraţiei monarhice, în persoana monarhului, vom regăsi

trăsăturile ambelor puteri - executivă, legislativă (ex. în Belgia –puterea legislativă

se exercită în mod colectiv de Rege, Camera Reprezentanţilor şi Senat; Regele

numeşte miniştrii, secretari de stat, acestora din urmă le stabileşte şi atribuţii,

ratifică alegerea preşedintelui colegiului executiv al comunei, exercită tutela

administrativă asupra colectivităţilor locale).

Un sistem asemănător întâlnim în Danemarca, în timp ce în sistemul spaniol

Constituţia stipulează că „regele este şeful statului, în atribuţiile sale, regăsindu-se

şi numirea şi revocarea preşedintelui guvernului, numirea şi destituirea membrilor

guvernului, la propunerea preşedintelui, etc. Guvernul este acela care exercită

funcţia executivă”.

În Olanda, deasemenea, regele împreună cu miniştrii, formează Guvernul,

dar primul ministru şi miniştrii sunt numiţi şi revocaţi prin decret regal.

Monocraţia executivului cunoaşte, în evoluţia contemporană, şi expresia

unei delimitări clare a puterilor în regimurile politice prezidenţiale, când

preşedintele statului este şi şeful executivului.

Modelul tipic al regimului prezidenţial îl reprezintă S.U.A., unde, potrivit

art.2 din Constituţie, puterea executivă este exercitată de Preşedinte.

Deşi norma constituţională nu determină şi limitele exercitării acestei puteri,

executivul nu se confundă cu administraţia.

Executivul dualist se caracterizează prin aceea că funcţia executivă revine

sau se distribuie unei persoane şi unui organ colegial care dispun de autonomie

relativă. De regulă, persoana îndeplineşte funcţia de şef al statului, iar organul

colegial, de cabinet ministerial (Guvern, Consiliu de Miniştrii).

Natura executivului depinde, în egală măsură, şi de natura relaţiilor dintre

cele două autorităţi. Executivul dualist este specific regimurilor parlamentare, care

9

au un şef de stat desemnat de parlament şi un guvern condus de un prim

ministru/premier, ca şef al executivului.

Spre exemplificare, vom aminti Germania unde puterea executivă federală

este, potrivit regimului parlamentar, încredinţată şefului de stat, în baza

principiului neresponsabilităţii şi unui organ colegial - guvernul responsabil.

Preşedintele Republicii federale este ales de Adunarea Federală, reprezintă

republica pe plan internaţional şi-i revin atribuţii în materia încheierii tratatelor,

acreditării personalului diplomatic, numirea în funcţie a unor înalţi funcţionari

publici, acordarea de graţieri individuale, etc.

Guvernul federal este alcătuit din miniştrii federali, sub conducerea unui

cancelar federal, ales la propunerea Preşedintelui, de către Parlament.

Specificul acestei ţări este „prioritatea/preeminenţa puterii executive a

cancelarului” căruia îi revine întreaga responsabilitate politică.

O altă ţară europeană cu regim parlamentar, în care executivul este dualist,

este Italia, unde structura bicefală este reprezentată de şeful statului (Preşedintele

Republicii) şi cabinetul (Consiliul de Miniştri), având în frunte un preşedinte.

În timp ce preşedintelui îi revin principalele atribuţii de reprezentare a

statului şi a unităţii naţionale, el având şi atribuţii de numire, Guvernul se compune

din miniştri şi preşedintele Consiliului de Miniştri. De reţinut că, în Constituţia

italiană, între puterea executivă şi administraţie nu se poate pune semnul egal,

existând reglementări distincte pentru Guvern ( titlul III ) şi „Administraţia

publică” ( secţiunea a II a).

Un exemplu de monocraţie dualistă, care combină cele două exemple

relatate, ni-l prezintă Franţa, situat între modelul prezidenţial şi cel parlamentar, cu

scopul de a echilibra cele trei puteri.

Astfel, executivul este compus din Preşedinte ales prin vot universal şi

guvernul desemnat de preşedinte, ceea ce face ca acest sistem să fie asemănător

executivului monist. (Preşedintele conduce lucrările Consiliului de Miniştri,

semnează actele acestuia, numeşte în funcţii publice, etc.)

Nici în sistemul francez, puterea executivă nu se confundă cu administraţia

publică.

2.4. Organizarea adminsitrativ teritorială a administraţiei

Determinarea corectă a organizării administraţiei publice şi a funcţionării

acesteia nu se poate face fără abordarea organizării administrativ teritoriale a

administraţiei, a celor două criterii fundamentale în organizarea şi funcţionarea

administraţiei publice, respectiv criteriul teritorial şi criteriul funcţional.

Cele două criterii mai sus amintite, permit, în acelaşi timp, şi o clasificare a

autorităţilor administraţiei publice, după cum urmează:

10

- criteriul teritorial determină categoriile de autorităţi centrale şi locale,

funcţie de interesele colectivităţilor pe care le reprezintă şi le realizează

colectivitatea naţională şi colectivitatea locală.

Pe lângă acestea, la nivel teritorial, local, fiinţează, de asemenea, şi serviciile

publice deconcentrate ale administraţiei publice centrale de specialitate, cu

competenţă teritorială şi care sunt structuri exterioare ale autorităţilor centrale de

stat, între care există relaţii de colaborare. Funcţie de natura activităţii acestor

servicii deconcentrate, relaţiile stabilite între acestea şi autorităţile locale sunt nu

numai de colaborare, ci foarte variate ”exprimând fie o centralizare accentuată, fie

o autonomie diferenţiată”23

- criteriul funcţional sau al competenţei materiale, determină delimitarea

autorităţilor administraţiei publice în autorităţi cu competenţă generală şi

autorităţi cu competenţă de specialitate.

În literatura de specialitate, autorităţile administraţiei publice de specialitate

se mai numesc şi autorităţi de ramură sau domeniu.

În această categorie, vom regăsi, la nivel central, ministerele şi celelalte

autorităţi centrale de specialitate, subordonate Guvernului, ministerelor şi

autorităţilor administrative autonome, iar la nivel local, întâlnim serviciile publice

deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale, a căror activitate este

condusă de prefect, ca reprezentant al guvernului în teritoriu.

Criteriul funcţional permite o structurare optimă a autorităţilor, funcţie de

nevoile reale de realizat, dar şi de capacitatea acestora de a gestiona interesele

naţionale sau locale, în timp ce criteriul teritorial permite înfiinţarea autorităţilor la

nivelul unităţilor administrativ teritoriale, în vederea gestionării directe a

intereselor colectivităţilor locale, concomitent cu participarea activă a cetăţenilor la

actul de administraţie curentă.

Acest grad de descentralizare, concomitent cu creşterea autonomiei locale,

nu trebuie privit decât în contextul statului unitar, din punct de vedere pur

administrativ, în scopul satisfacerii cu maximă eficienţă a intereselor locale.

Analiza coroborată a celor două criterii de organizare şi funcţionare a

administraţiei (teritorial şi funcţional), conturează o structurare ierarhică a

autorităţilor (structurilor) administraţiei publice cu caracter statal, de cele mai

multe ori, pe baza subordonării, până la nivel central, faţă de un organ „suprem”

(Guvern), la care se adaugă autorităţile centrale autonome şi se continuă cu

autorităţile locale autonome.

În contextul lucrării de faţă, una din noţiunile ce se impun a fi avute în

vedere, este aceea de organizare administrativă a teritoriului.

23

Ioan Alexandru- Administraţia publică. Teorii, realităţi, perspective, ed. a III a, Ed. Lumina Lex, 2002., p.237

11

“Organizarea administrativă a teritoriului este delimitarea teritoriului unui

stat, în unităţi administrativ-teritoriale, făcută cu scopul realizării unitare a

puterii, funcţie de anumite obiective şi criterii. Realizarea unitară a puterii se

înfăptuieşte prin organele de stat aşezate în teritoriu”.24

Prin Constituţie şi lege, statul determină, pe de o parte, organizarea

administrativă a teritoriului, iar pe de altă parte, stabileşte competenţa autorităţilor

publice din aceste unităţi administrativ teritoriale.

Din această perspectivă, identificăm administraţia publică centrală şi

administraţia teritorială, administraţia de stat şi administraţia locală, administraţia

generală şi administraţia specializată.25

În categoria administraţie centrală, regăsim autorităţile puterii executive cu

dublul rol, atât politic, cât şi administrativ (şeful statului, Guvernul), la care se

adaugă ministerele sau alte autorităţi organizate la nivel central, cu o competenţă

teritorială generală.

Pe lângă autorităţile statale reprezentate de administraţia centrală şi

structurile sale teritoriale, întâlnim şi autorităţi locale, autonome, care au ca

principală sarcină administrarea intereselor colectivităţilor locale.

În privinţa conceptelor de administraţie generală şi administraţie de

specialitate, vom reţine că, în timp ce în sfera primei categorii intră toate domeniile

administraţiei publice, administraţia specializată presupune o competenţă limitată a

autorităţilor, la un domeniu sau ramură.

În toate aceste situaţii, raporturile dintre autorităţile centrale şi cele

teritoriale locale sunt caracterizate prin grade diferite de dependenţă faţă de centru,

după cum organizarea administraţiei publice are la bază principiul centralizării,

descentralizării sau desconcentrării.

Demersul nostru se referă la organizarea administrativă a teritoriului sau

teritorială, ca acţiune primară de constituire, pentru prima dată, a mai multor unităţi

administrative, neavând importanţă pe câte niveluri se organizează acestea şi care

sunt raporturile dintre ele26

.

Când însă organizării administrative a teritoriului, determinată la un moment

dat, i se aduc mici modificări care nu afectează structura sau nivelul pe care sunt

constituite unităţile administrativ teritoriale, suntem în prezenţa unei activităţi de

„îmbunătăţire a organizării administrativ-teritoriale” şi, nicidecum, o reorganizare

administrativă a teritoriului statului (ex. înfiinţarea sau desfiinţarea unor comune,

oraşe sau judeţe, trecerea unor sate de la o comună la alta, etc.).

24

Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu – op.cit., p.382 25

Andre de Laubedere, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet – Traité de droit a administratif, Ed. LGDJ Paris,

1988,p.53 26

Nicolae Prisca - Drept constituţional, Bucureşti, Ed.Didacticăşi Pedagogică, 1977, p.163-164

12

Reorganizarea administrativ-teritorială are în vedere elementele esenţiale

ale organizării teritoriului, cum ar fi modificarea nivelurilor de organizare a

unităţilor administrativ-teritoriale, raporturile dintre acestea şi stat (ex. trei niveluri,

în locul celor două existente).

O altă noţiune, de asemenea întâlnită în lucrări de specialitate, este aceea de

„împărţire” sau „reîmpărţire” administrativă a teritoriului. Prin prisma normei

constituţionale care defineşte caracterul unitar şi independent al statului, o

asemenea exprimare este improprie.

Unităţile administrativ teritoriale sunt componente ale teritoriului naţional-

unitar, indivizibil şi inalienabil, iar situaţia că acestea se bucură de autonomie

locală, nu are nici-o consecinţă asupra statului, pentru că ele nu se opun acestuia.

Modul şi modelul de organizare administrativ teritorială este de fapt un atribut

exclusiv al statului care-şi exercită prerogativele suveranităţii pe întregul său

teritoriu.

Ca o ultimă clarificare terminologică, se impune delimitarea noţiunilor

structura de stat şi organizare administrativă a teritoriului. Cea mai elocventă

comparaţie a celor două noţiuni de natură a surprinde deosebirile de conţinut, este

aceea dintre unităţile administrativ teritoriale şi subiectele de federaţie27

.

În acest sens, în timp ce subiectele de federaţie îndeplinesc funcţii

guvernamentale, unităţile administrativ-teritoriale îndeplinesc funcţii

administrative, în timp ce primele sunt colectivităţi politice individualizate şi

distincte, având fiecare sistem legislativ, administrativ şi judecătoresc, unităţile

administrativ teritoriale nu dispun de aceste autorităţi.

Aceste două noţiuni sunt strâns legate între ele, deoarece privesc două

aspecte ale uneia şi aceleiaşi baze de organizare a puterii de stat, şi anume

teritoriul, numai că ele au fiecare un conţinut şi sens propriu.

Aşadar, deosebirea dintre structura de stat şi organizarea administrativ-

teritorială, constă în faptul că prima se referă la organizarea puterii la nivelul

statului, în întregul său, în timp ce organizarea administrativă a teritoriului are în

vedere crearea pe teritoriului statului a unui număr de unităţi cu scopul realizării

unei conduceri de stat eficiente pe plan local. Denumirea de unităţi administrative

este folosită pentru a se distinge de cele politice. 28

În contextul reglementărilor actuale, sub influenţa doctrinei franceze-

sintagma “unităţile administrativ teritoriale” are două sensuri, şi anume: de

colectivitate teritorială locală şi de circumscripţie administrativ teritorială.29

Din etimologia cuvântului „circumscripţie”, vom deduce sensul noţiunii de

circumscripţie administrativ-teritorială, ca referindu-se la competenţa teritorială

27

Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu – op.cit., p.382 28

Tudor Drăganu – Drept constituţional, Bucureşti, Ed. Didactucă şi Pedagogică, 1972, p.152-154 29

Jean Rivero,Marcel Waline – op.cit., p.287

13

a unor autorităţi (ex. prefectul are competenţa teritorială circumscrisă la

circumscripţia administrativă judeţeană)

Cât priveşte însă colectivităţile teritoriale locale30

, avem în vedere

populaţia care locuieşte într-o porţiune a teritoriului de stat, care dispune de o

organizare administrativă de sine stătătoare şi are interese specifice.

Astfel definită colectivitatea teritorială, presupune că statul, care reprezintă

suma a trei elemente: teritoriu, populaţie şi suveranitate, dintre care populaţia este

elementul indispensabil, este el însăşi o colectivitate teritorială, dar naţională31

De altfel, literatura de specialitate românească, interbelică, analiza existenţa

subiectelor de drept public politico-teritoriale, ca fiind „persoane morale de drept

public cu referire la stat şi unităţile administrativ-teritoriale”.32

Cele două sensuri date noţiunii de unitate administrativ teritorială, prezintă

importanţă pentru studiul de faţă, din perspectiva consecinţelor practice pe care

cele două noţiuni le nasc. Astfel, privită ca o circumscripţie administrativ-

teritorială, prezintă relevanţă pentru explicarea principiului deconcentrării

administrative, în timp ce sensul de colectivitate teritorială locală face trimitere la

procedeul descentralizării administrative, ceea ce prezintă consecinţe sub aspectul

raporturilor dintre centru şi teritoriu.33

Totodată, nu trebuie neglijat faptul că unităţile administrativ teritoriale sunt

subiecte de drept constituţional, doar dacă sunt înţelese ca grupuri de populaţie

organizate în teritoriu, deci colectivităţi teritoriale locale, iar nu ca părţi de

teritoriu, adică în sensul de circumscripţie administrativ-teritorială.34

În fapt, cele două noţiuni se pot chiar confunda, întrucât elementul

definitoriu, comun, al acestora-teritoriul, este, de cele mai multe ori, identic (se

suprapune).

Circumscripţia teritorial-administrativă, marchează şi limita teritoriului unei

colectivităţi teritoriale locale. Această stare de fapt a fost numită în doctrina

franceză ca o „dedublare funcţională” .

Astfel definite cele două noţiuni, înseamnă că însumarea circumscripţiilor

administrativ-teritoriale ale statului, definesc teritoriul naţional.

Ca atare, organizarea administrativă a teritoriului unui stat, nu trebuie să

suprapună teritoriile a două sau mai multe colectivităţi teritoriale, locale şi nici să

nu cuprindă eventual teritoriul unei colectivităţi teritoriale locale în teritoriile a

două colectivităţi teritoriale locale superioare35

.

30

Rodica Narcisa Petrescu – op.cit., p.123 31

Georges Vedel, Pierre Delvolve – Droit administratif, Dalloz, Paris, 1994, tone 2, ed. 12, Presses Universitairs

de France, Paris 1992, p.392 32

Paul Negulescu – Tratat de drept administrativ român, Tipografiile Române, Bucureşti, 1925, p.254-urm. 33

Corneliu Liviu Popescu – Autonomia locală şi Integrarea Europeană, Ed.All Beck, 1999 p.33-urm. 34

Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu – op.cit., p.382 35

Georges Vedel - Pierre Delvolve – op.cit. p.413-415

14

Cum organizarea administrativ teritorială reprezintă o delimitare

administrativă a teritoriului de stat în unităţi administrativ teritoriale, sau cum spun

doctrinarii francezi, “decupaj administrativ al teritoriului”36

, vom regăsi în

categoria unităţilor administrativ-teritoriale, unităţile de bază şi de nivel

intermediar, situate între nivelul de bază şi nivelul de stat.

Evoluţia istorică a statelor lumii, a permis conturarea mai multor sisteme de

organizare administrativ-teritorială cu elemente specifice, funcţie de structura

de stat a fiecăruia, de caracterul său unitar sau federativ, cât şi raportate la tradiţiile

istorice ale acestora.

Constituţia României în forma revizuită consacră aceleaşi unităţi

administrativ- teritoriale:judeţul, oraşul, comuna.

Ceea ce se poate reţine ca o constantă din punct de vedere al organizării

administrativ-teritoriale, la nivelul statelor europene, este realitatea că, indiferent

de tipul de stat, la baza acestui sistem, este colectivitatea locală, comuna, în

calitatea sa de „colectivitate naturală a populaţiei între care există raporturi de

vecinătate”37

.

Pe măsura diferenţierii statelor, după întinderea şi mărimea lor, vom

identifica între comună şi stat, constituirea unor structuri administrative

intermediare, precum departamente, regiuni, districte, provincii, judeţe sau

comitate.

După cum, în unele state europene, între comitate, departamente, provincii

există ca circumscripţii, districte, arondismente, organizate şi înfiinţate fie ca

persoane de drept public, fie ca simple circumscripţii teritoriale, fără personalitate

juridică (ex. în Marea Britanie ). La această analiză sintetică, se impune a reţine şi

categoria statelor (deşi puţine la număr) în care sunt înfiinţate colectivităţi

regionale, ca expresie fie a descentralizării administrative, fie ca formă de

organizare administrativ-teritorială “tradiţională”, fără consecinţe sub aspectul

organizării administrative.

Dacă la această analiză a structurilor administrative avem în vedere şi statul

federal, începând cu anii 1960-1970, în Europa Occidentală s-a accentuat tendinţa

de reducere a numărului colectivităţilor teritoriale locale de bază, concomitent cu

creşterea dimensiunilor lor şi regionalizarea, vom avea imaginea complexă a ceea

ce presupune organizarea administraţiei publice în spaţiul european, în care, la

baza organizării administrative al acestora, se află comuna şi colectivităţile

intermediare, “deasupra” cărora se află statele membre, cu propriile lor organe şi

într-o poziţie supraordonată tuturor, statul federal şi administraţia federală.

Jean Pierre Dubois – Droit administratif, Eyrolles Paris, 1992, p.15

Andre de Laubaderre,Yves Gaudemet,Jean Claude Venezia – op.cit., p.4-urm 36

J.M.Auby - Traite de science administratif, Paris 1993, Ed. Dalloz p.52-urm. 37

Ioan Vida – op.cit., p.172

15

Această politică a făcut ca numărul comunelor de mici dimensiuni să fie

redus, până la eliminarea lor, concomitent cu generalizarea unor colectivităţi

teritoriale locale de bază, de dimensiuni mai mari. Din punct de vedere al nivelelor

de administraţie, dintre nivelul de bază şi nivelul statal, putem clasifica sistemele

administrative contemporane în: (sau nu au 1, 2 nivele intermediare) sisteme cu un

singur nivel de administraţie locală ( Luxemburg, Grecia, Portugalia); cu două

nivele de administraţie locale (Danemarca, Olanda, Regatul Unit, Irlanda) şi cu

trei nivele de administraţie locală (Franţa, Italia, Spania )38

. Cele trei sisteme le

regăsim numai la statele unitare, pentru că numai în cazul acestora organizarea

teritorială are un caracter administrativ. În privinţa statelor federale, organizarea

administrativă are atât un caracter administrativ, cât şi politic.

O trăsătură aparte vom regăsi, cu ocazia analizei comparative în Franţa, unde

sistemul de cooperare intercomunală a devenit un nivel distinct de administraţie

locală, ceea ce face ca în această ţară să existe patru nivele de administraţie locală,

care, împreună cu nivelul statal şi comunitar, formează opt paliere, de structuri de

putere publică.

România se încadrează în categoria ţărilor cu un singur nivel intermediar,

deci cu sistem departamental de administraţie publică.

Cele trei nivele de administraţie din sistemul românesc, corespund prevederilor

constituţionale cuprinse în art.3 (3), potrivit căruia, pe plan intern, sub aspect

administrativ, teritoriul este organizat în comune, oraşe şi judeţe, ceea ce

corespunde stadiului actual de organizare al societăţii noastre.

Facem o asemenea precizare, întrucât nu de puţine ori, în mediile politice s-a

invocat nevoia instituirii nivelului „regional”, spre a fi mai apropiaţi de modelul

european.

În mod concret, (în fapt), instituirea nivelului regional, ar reprezenta costuri

în plus pentru administraţie, ar spori birocraţia şi ar împieta asupra realizării

principiului autonomiei locale.

De altfel, raportat la dimensiunile teritoriului nostru naţional, România nu

justifică patru nivele de administraţie publică, respectiv cu două nivele

intermediare - regiunea şi judeţul.

Ca o măsură de raţionalizare a organizării administrative, se impune

creşterea dimensiunii judeţelor, prin reducerea numărului acestora, şi eventuala

lor transformare în regiuni.

38

Corneliu Liviu Popescu - Reînfiinţarea judeţelor “abuziv” desfiinţate – o falsă problemă, Revista de Drept

Public nr.1, 1998, p.107

Corneliu Liviu Popescu – Reforma organizării administrative a teritoriului şi al administraţiei publice locale –

experienţa României. Analele Universităţii din Bucureşti nr.III, 2005

16

Această soluţie este nu numai practică, dar mult mai uşor de realizat,

întrucât, spre deosebire de regionalizare, care presupune revizuirea Constituţiei,

reducerea numărului judeţelor este o problemă de domeniul legii organice.

De asemenea, există şi varianta creerii unor regiuni administrative, sub

forma circumscripţiilor administrativ teritoriale ale administraţiei de stat, sau

structuri de cooperare instituţională între colectivităţile teritoriale locale.

Legea nr.215/2001, republicată, a administraţiei publice locale, are în

vedere, constituirea unor asociaţii intercomunitare, dar fără a determina natura

juridică de drept public a acestor asociaţii.

În spiritul celor de mai sus, precizăm că nici Carta europeană a autonomiei

locale, nu prevede expres dimensiunea unei colectivităţi sau un număr de niveluri

de administraţie locală, dar impune consultarea prealabilă a colectivităţilor

teritoriale locale pentru orice modificare a limitelor lor teritoriale locale, eventual

prin referendum, dacă legea o prevede.

Ca o concluzie finală la aceste comentarii, vom reţine că cele trei paliere

principale ale construcţiei europene, sunt: nivelul local, nivelul statal şi nivelul

internaţional-regional european.

Tuturor acestor niveluri le sunt proprii competenţe specifice, partajate, între

acestea existând raporturi de colaborare.

Diversitatea structurilor şi nivelurilor administrative din statele europene,

face greoaie o clasificare a acestora. Se poate, însă, reţine că în statele cu un singur

nivel de administraţie locală, cel de bază, palierul local are un caracter unitar, cu

cât întâlnim mai multe niveluri intermediare şi modul de stabilire şi partajare a

competenţei acestora este mai diversificat. De asemenea, întâlnim elemente

specifice, acolo unde nivelul intermediar, inferior statului, are atât un caracter

administrativ, cât şi politic, ca în cazul regiunilor din Spania şi Italia, sau sistemul

francez în care formele de cooperare intercomunală reprezintă un nivel intermediar

distinct între cel comunal şi cel departamental, ajungând la şase nivele de autorităţi

publice, fără să neglijăm specificitatea structurii administrative din statele federale:

Germania, Austria, Belgia.

Toate aceste structuri, paliere administrative, apar, se dezvoltă şi se

diversifică pe fondul existenţei statelor naţional-suverane.

Cele trei paliere de bază-nivelul local, statal şi regional european alcătuiesc,

în concepţia teoreticienilor, „un bloc public”, a cărui organizare şi funcţionare este

asigurată de principiului subsidiarităţii.

În art.4 al Cartei europene a autonomiei locale, acest principiu este înscris ca

stând la baza relaţiilor dintre stat şi colectivităţile teritoriale locale.

Potrivit principiului general al autonomiei locale, autorităţile administraţiei

publice locale dispun de capacitatea pentru toate domeniile care nu sunt excluse

din sfera sa de competenţă sau care se găsesc în competenţa altei autorităţi. În

17

principiu, sfera de competenţă şi responsabilităţile cele mai numeroase le găsim în

sarcina autorităţilor de bază, plenitudinea şi exclusivitatea competenţei acestora,

neputând fi limitată decât în cazurile prevăzute de lege.

18

CURSUL 2

DREPTUL ADMINISTRATIV EUROPEAN - NOŢIUNI, PRINCIPII

Analiza conceptuală la care am procedat prin definirea noţiunilor de

administraţie publică în evoluţia istorică, în diferite sisteme de drept, dovedeşte că

nu se poate vorbi de un model de administraţie publică european. Legislaţia

primară a Uniunii Europene (Tratatul de la Roma din 1957 şi Tratat de la

Maastricht din 1992) nu stabileşte un asemenea model pentru statele membre.

Prin raportare la cele două sensuri date administraţiei publice, am putea

reţine că, din punct de vedere formal, vom putea identifica instituţiile şi structurile

administrative europene, iar din punct de vedere material se impune a examina

activitatea de organizare a executării şi de executare în concret a legislaţiei

comunitare (primară şi derivată).

Fără a enunţa entităţile structurale administrative care fac obiectul de studiu

al dreptului comunitar, nu putem să nu reţinem că administraţia europeană, din

punct de vedere formal, cuprinde "toate activităţile exercitate de organele a căror

sarcină principală este administrarea în sens material, fie că aceste activităţi sunt

în sens material administrative, guvernamentale, legislative sau judecătoreşti".39

Ceea ce aduce nou în practica juridică, naşterea dreptului european este

raportul de interdependenţă, dar şi de autonomie pe care l-a stabilit între dreptul

european comunitar cu regim supranaţional şi ordinea de drept naţională,

particulară fiecăruia dintre statele membre. În realitate, "este preferabil ca relaţiile

dintre ordinea juridică internă şi cea comunitară să fie privite în termeni de

cooperare, cu respectarea trăsăturilor proprii fiecăreia dintre ele.40

Ordinea juridică

europeană este concepută ca o ordine de triere, cu caracter de cooperare". 41

Practica a demonstrat că evoluţia instituţiilor europene şi a ordinii juridice

nu se poate limita doar la recunoaşterea şi cunoaşterea ordinii de drept naţionale, ci

se impune şi o analiză pertinentă a punctelor comune şi a diferenţelor dintre

acestea pentru o permanentă completare şi dezvoltarea lor.

39

Jurgen Schwarze -European Administrative Law Office for official publications of the European

Communities Sweet and Maxwell, 1992, p. 12 40

Rene Joliet - Les droits instituţional des Communitautes europeennes Liege, Faculte du Droit, 1983, p. 326

urm. 41

Ioan Alexandru - op. cit p. 15/trimitere - Peter M. HubLer.

19

În opinia autorului J. Schwarze - dreptul comunitar este format din norme de

drept administrativ, în primul rând,42

în particular, de drept administrativ

economic şi management public. Aceasta, deoarece vizează, pe de o parte

organizarea şi funcţionarea instituţiilor comunitare "actele emise de acestea

conform cu tratatele de bază şi reglementările derivate”, iar pe de altă parte,

vizează rolul de „mijlocitor al administraţiilor publice naţionale, în realizarea

politicilor comunitare".

"Acquis-ul comunitar" este sintagma care defineşte totalitatea normelor

juridice care reglementează activităţile Uniunii Europene, acţiunile si politicile

comunitare, introdusă prin Tratatul de la Maastricht, care contribuie la "apropierea"

şi "convergenţa" politicilor administrative ale guvernelor naţionale pentru crearea

"spaţiului administrativ european".

Dreptul administrativ european este, în cea mai mare parte, creaţia

jurisprudenţei, astfel că, acţionând ca o curte administrativă, a consacrat

principalele principii pe care statele membre trebuie să le respecte, precum:

principiul administratiei prin lege, principiul proproţionalităţii, al certitudinii

legale, nediscriminarea, protecţia solicitărilor legitime, dreptul la o audienţă în

cadrul procedurilor decizionale din administraţie, condiţii egale de acces la curţile

administrative, etc.

Din perspectiva democratizării administraţiei, a apropierii de cetăţean,

consacrarea acestor principii nu este pe deplin recunoscută, ea fiind doar la nivel

doctrinar, ceea ce presupune desemnarea unui "set de principii şi reguli privind

organizarea şi managementul administraţiei publice şi relaţiile dintre administraţii

şi cetăţeni”.43

2.1.Spaţiul administrativ european

Din nevoia recunoaşterii convergenţelor dintre dreptul naţional, ordinea de

drept nationala şi cea comunitară, s-a consacrat sintagma "spaţiu public european",

pentru a cărei existenţă se impun a fi îndeplinite următoarele condiţii:44

- existenţa unei Uniuni fondate pe drept;

- existenţa instituţiilor comunitare care funcţionează democratic;

- existenţa unui cadru organizat de dezbateri în viaţa publică, bazat pe

existenţa mijloacelor create cetăţenilor din Uniune să se exprime public;

- existenţa cadrului care să permită conceptelor conturate în urma

dezbaterilor din viaţa publică să fie legiferate prin intermediul dreptului public.

42

J. Schwarze - Droit administratif europeen vol I - Office des publications officialles de communitautes

Europeenes, Bruxelles 1994, pag.8 43

J. Ziller - Administration comparees: Les systemes politico-administratifs de l'Europe des Douze

Montchrestien Paris 1993. 44

I. Alexandru si colectiv- Drept administrativ european - Editura Lumina Lex, Bucureşti 2005, pag.96+97

20

Pentru a vorbi însă de un "spaţiu administrativ european", trebuie să fie

consacrate şi recunoscute de statele comunitare anumite principii, reguli, norme şi,

fireşte, respectate ca atare; procesul de convergenţă să fie real, ceea ce presupune

"reducerea variantelor şi a disparităţilor dintre sistemele administrative şi

identificarea unui pachet de caracteristici comune europene"45

Dintre factorii care pot influenţa convergenţa administrativă, sunt:

- Tratatele Comunităţii Europene şi legislaţia secundară de implementare a

lor care sunt parte componentă a ordinii de drept a statelor membre.

- contactul permanent dintre oficialii statelor membre şi dintre acestea şi cei

ai Comunităţii Europene

- Curtea Europeană de Justiţie

- întrepătrunderea legislaţiei Comunităţii Europene în sistemele naţionale

- o nouă dimensiune europeană cu privire la studiul administraţiei publice

- convergenţa pe baza criteriilor - atractivitate şi impunerea modelului

superior (Johan P. Olden)

Analizând legislaţia primară şi secundară a Uniunii Europene, vom putea

identifica numeroase elemente de conţinut ale spaţiului administrativ european

printre care amintim:

a) În legislaţia primară

- cooperarea în domeniul administrativ;

- apropierea legislaţiilor administrative;

- eliminarea barierelor administrative;

- clauza compromisorie în constractele de drept public;

- dreptul la o bună (corectă) administrare;

- dreptul la repararea prejudiciului produs de instituţii şi agenţi comunitari;

- limba de comunicare cu instituţiile Uniunii;

- verificarea juridică a deciziilor administrative;

- sedentaritatea funcţionarilor publici;

- egalitatea de tratament a cetăţenilor în relaţia cu administraţia;

- dreptul de petiţionare;

- constituirea comisiei de anchetă pentru administrare defectuoasă;

- mediatorul european ( buna şi reaua administratie);

- aplicarea sancţiunilor administrative.

b) În legislaţia secundară

- mijloacele juridice de acţiune ale administraţiei europene în materia actelor

administrative unilaterale, contracte publice (deschiderea spre concurenţă) si

45

Ioan Alexandru - Administraţia Publică. Teoria Realitati Perspective, editia a II-a Editura Lumina Lex

2001, p. 205

Ioan Alexandru si colectiv - op. cit. p. 102 - 113

21

contractul de concesiune (principiul egalităţii de tratament pentru operatorii publici

şi privaţi)

Tratatele şi interpretările Curţii Europene de Justiţie oferă reglementări cu

privire la modalitatea de elaborare a actului administrativ, motivarea acestuia,

consacrarea principiului intangibilităţii sale, semnarea şi comunicarea acestuia,

principiul proporţionalităţii efectelor nulităţii actului, prezumţia de validitate,

retragerea/retractarea actului nelegal, modificarea şi abrogarea actului

administrativ

- mijloacele de personal - funcţia publică în instituţiile comunitare, respectiv

statutul funcţionarilor comunitari, cu toate componentele sale privind recrutarea,

promovarea, avansarea, salarizarea, etc.

2.2.Principiile dreptului administrativ european

La analiza normelor legale şi constituţionale din ţările comunităţii europene,

vom observa că asemenea principii nu sunt consacrate în mod distinct, unele apar

în legislaţia curentă, în alte ţări sunt reglementate în coduri specifice sau chiar în

proceduri administrative specifice instituţiilor publice.

Cu privire la recunoaşterea acestor principii, s-au conturat mai multe opinii

- concepţia (teoria) minimală potrivit căreia acestea ar trebui să fie

consacrate prin lege şi recunoscute de celelelte state participante46

;

- concepţia (teoria) maximală trebuie să cuprindă numai principiile statelor

membre care oferă o mai largă protecţie a individului;

- concepţia (teoria) consensului potrivit căreia aceste principii ar trebui să

fie cuprinse în toate legislaţiile naţionale, fie şi într-o formă foarte generală;

- concepţia (teoria) comparaţiei evolutive potrivit căreia nu este nevoie ca

principiile să fie consacrate în lege în toate statele membre, ele putând fi deduse.

Aminteam că principiile generale ale dreptului administrativ european

sunt creaţia Curţii Europene de Justiţie, astfel că ele se pot grupa astfel:

- încrederea şi previzibilitatea;

- deschiderea şi transparenţa;

- responsabilitatea;

- eficienţa şi eficacitatea.

1.Principiile încrederii şi previzibilităţii au drept scop eliminarea

arbitrariului în administraţia publică, ceea ce presupune că este o dimensiune a

legalităţii administrative, atât sub aspectul competenţelor în capacitatea de a emite

un act administrativ în condiţiile şi în conformitate cu legea, cât şi al libertăţii de

apreciere în emiterea sa.

46

H. Schwartze - op. cit., p. 71- urm

22

Acest principiu nu se confundă cu puterea discreţionară a administraţiei dacă

aceasta respectă limita legii si nici cu abuzul de putere, dar are in vedere

componenta proportionalitate, adica aplicarea legii nu se face prin prisma unui

câştig sau avantaj, ci cu respectarea procedurii de elaborare, într-un termen

rezonabil, de către funcţionari şi agenţi profesionişti imparţiali ei dau dovadă de

independenţă şi integritate profesională

2.Principiul deschiderii şi transparenţei - acest principiu este garantat prin

procedurile din Regulamentul 1049/2005 al Parlamentului European şi Consiliului

din 30 mai 2001 cu privire la accesul publicului la documentele Parlamentului

european, Consiliului şi comisiei şi presupune asigurarea participării cetăţenilor la

procesul decizional. Regulamentul cuprinde, de asemenea, şi excepţii de la accesul

publicului cu privire la anumite documente, obligaţia autorităţilor publice de a-şi

motiva deciziile.

3. Răspunderea (responsabilitatea) este un instrument care arată în ce

măsură s-a respectat principiul legalităţii, dacă sunt respectate condiţiile elaborării

actului, dacă angajaţii şi-au îndeplinit sarcinile legale.

Răspunderea intervine pentru aplicarea greşită a dreptului comunitar şi are în

vedere şi măsuri reparatorii pentru acoperirea daunelor. Acest principiu se

realizează prin mecanisme precum: curţi de justiţie, presă, corpuri de control,

sondaje etc.

4.Principiile eficienţei şi eficacitaţii sunt specifice managementului şi

urmăresc, cu prioritate, raportul dintre rezultatul obţinut şi obiectivul propus, iar

eficienţa se referă la raportul dintre rezultatul şi mijloacele folosite. Un rol

important în acest domeniu îl are Curtea de Conturi Europeană, care urmăreşte,

prin activitatea sa, verificarea legalităţii şi a principiilor de economicitate,

eficienţa, eficacitatea în gestionarea mijloacelor financiare şi de exploatare a

bunurilor instituţiilor Uniunii Europene.

2.3.Izvoarele dreptului administrativ european

Izvoarele dreptului administrativ european reprezintă acel ansamblu de

reguli şi norme juridice aplicabile ordinii de drept comunitară.

Ele se pot clasifica după mai multe criterii:

1) după sursa de reglementare şi de aplicare:

a) izvoare primare (originare/fundamentale) cele cuprinse in tratatele

constitutive ale comunităţilor şi cele de modificare ale acestora convenţii,

protocoale, acte de aderare;

b) izvoare de drept derivat/legislaţia dreptului derivat (secundară)-

regulamentul, directiva, decizia, recomandările şi avizele. Caracterul derivat are în

vedere subordonarea acestora faţă de prevederile tratatelor.

23

Dreptul primar cuprinde norme obligatorii de punere în executare a

politicilor comunitare.

Regulamentul are caracter general, forţă obligatorie şi aplicabilitate directă,

ele devin valide şi obligatorii automat, fără altă procedură de validare de către

statele membre.

Directivele se adresează mai multor state şi nu au aplicabilitate directă, fiind

lăsată la latitudinea statelor destinatare, alegerea formelor şi a mijloacelor de

realizare a acestora. Ele pot fi, la rândul lor, directive cadru şi directive de

executare.

Deciziile sunt acte cu forţă obligatorie pentru situaţii particulare, pentru

părţile cărora le sunt destinate, echivalând cu acte administrative interne.

Recomandările şi avizele nu au forţă obligatorie, impunând o anumită

conduită statelor europene

c) Izvoare complementare (drept terţiar) cuprind acordurile internaţionale la

care Comunitatea Europeană este parte şi convenţiile dintre statele membre.

Acestea pot fi, la rândul lor:

-acorduri rezultat al deciziilor adoptate de reprezentanţii guvernelor

statelor membre reuniţi în consiliu

- acorduri pe care le prevăd tratatele

Dreptul cutumiar - cutuma reprezintă un obicei, o practică îndelungată

acceptată ca regulă în rapoartele dintre subiecte de drept.

Este un izvor nescris.

Jurisprudenţa este activitatea de la Curtea Europeană de Justiţie care

asigură respectarea dreptului comunitar în interpretarea şi aplicarea uniformă a

tratatelor .

Punerea în aplicare a acestui principiu de către Curtea Europeană de Justiţie

presupune mai multe componente şi anume:

- principiul interpretării uniforme - pe întreg ansamblul comunităţii, funcţie

de finalitatea urmărită de reglementarea europeană;

- principiul autonomiei de interpretare care presupune că interpretarea se

face în cadrul propriilor surse comunitare, fără invocarea vreunui text din dreptul

naţional;

- principiul loialităţii faţă de comunitate să garanteze aplicarea adresată a

dreptului comunitar pe teritoriul lor.

Principiile generale ale dreptului reprezintă o sursă secundară şi se pot

subclasifica:

- principii de drept clasice - neretroactivitatea actelor administrative;

- recunoaşterea drepturilor dobândite;

- dreptul la apărare;

- principiul bunei credinţe;

24

- principiul echităţii;

- principii generale comune dreptului statelor membre:

- egalitatea faţă de reglementările economice;

- sancţionarea îmbogăţirii fără just temei;

- principii privitoare la natura comunităţilor

- principiul nediscriminării sau al egalităţii de tratament;

- principiul proporţionalităţii;

- principiul preferinţei comunitare.

- principiul recunoaşterii principiilor fundamentale ale omului

Recunoaşterea şi aplicarea dreptului comunitar european şi cel administrativ

presupune câteva aprecieri asupra raportului stabilit în aplicarea principiilor

generale între ordinea de drept internă şi cea comunitară. Astfel, cunoscut fiind că

un principiu al sistemului juridic european îl reprezintă autonomia, ceea ce nu

exclude colaborarea cu sistemele juridice naţionale şi în acest fel compilind

lacunele sau deficienţele de ordin legislativ al statelor membre.

Un alt principiu regulă, cu privire la dreptul comunitar, îl reprezintă

aplicabilitatea directă a dreptului comunitar (atât dreptul originar, cât şi

derivat).

Regulile dreptului comunitar stabilite de tratatul însuşi sau la baza

procedurilor pe care le-a instituit, se aplică de plin drept, în acelaşi moment şi cu

efecte identice pe întreaga întindere a teritoriului comunităţii. 47

Tratatele au putere

obligatorie prin ele însele, în cadrul ordinii juridice, aplicabile pe teritoriul

fiecăruia dintre statele membre. Acest principiu presupune că punerea în executare

a prevederilor comunitare se realizează imediat, fără altă formalitate de ordin

legislativ, precum: ratificarea, preluarea, transformarea, căpătând direct şi

nemijlocit caracter de obligativitate.

O altă consecinţă o reprezintă efectul direct al normelor dreptului

comunitar, în sensul că norma comunitară se integrează automat în ordinea internă

a statelor membre şi completează, din oficiu, ordinea de drept a acestora.

Altă caracteristică a dreptului comunitar o reprezintă prioritatea dreptului

comunitar, în virtutea căruia se conferă o eficacitate crescută normelor

comunitare, prin acordarea preferinţelor, în consens cu normele naţionale, ceea ce

presupune o recunoaştere a supremaţiei dreptului comunitar.

Supremaţia dreptului comunitar se manifestă nu numai faţă de actele

normative ordinare, cât şi faţă de constituţia ţărilor membre, ceea ce generează o

obligaţie absolută de abţinere a statelor membre de a nu aplica nicio normă de

drept intern care contravine dreptului comunitar şi, pe cale de consecinţă, să

47

Hotărârea CJCE din 13 iulie 1972 pronunţată în afacerea nr. 48/1975/ .Geneva versus Italia

Hotărârea CJCE din 9 martie 1978 pronunţată în afacerea nr. 106/1977 cazul Simmenthal

25

modifice toate actele normative cu care vin în conflict, pentru a le face compatibile

cu dreptul comunitar.

26

CURS 3

REGIMURI ADMINISTRATIVE CONTEMPORANE

Ca urmare a diversităţii sistemelor administrative contemporane consacrate

la nivel constituţional şi legal în statele lumii şi regimul administrativ-teritorial

aplicabil acestora este diferit.

În literatura de specialitate sunt consacrate mai multe regimuri juridice care

reglementează raportul dintre centru şi teritoriu, şi anume48

:

- regimul de centralizare administrativă;

- regimul de deconcentrare administrativă;

- regimul de descentralizare administrativă (de autonomie locală).

O terminologie diferită întâlnim în doctrina germană, care clasifică

administraţia de stat în administraţie directă şi administraţie indirectă de stat, în

condiţiile în care statul deleagă atributele sale colectivităţii teritoriale locale49

.

Fiind vorba de un regim administrativ teritorial, el are ca obiect

administraţia publică, fără a afecta unitatea politică a statului, ceea ce permite

examinarea acestor regimuri, raportat la statele unitare, dar şi la statele federale,

sau în interiorul statelor federale.

Determinarea regimului juridic aplicabil raporturilor administrative dintre

centru şi teritoriu, este nu numai o realitate teoretică, ci şi o necesitate practică

pentru că, niciun stat nu poate fi administrat doar de la centru prin organele

administraţiei publice centrale.

O formulă consacrată de doctrina franceză spune că „se poate guverna de

departe, dar se poate administra numai de aproape”50

.

Expresie a celor două principii fundamentale de organizare administrativă

a teritoriului, centralizarea şi descentralizarea, regimurile administrative teritoriale

se caracterizează prin următoarele:

1. regimul administrativ centralizat-consacră existenţa statului, ca

singura persoană morală de drept public, politico-teritorială, cu interesele sale şi

alcătuind o singură colectivitate teritorială.

Ca o consecinţă a acestei organizări, există o singură categorie de organe

ale administraţiei publice, respectiv administraţia de stat.

48

Antonie Iorgovan – op.cit., p.52

Ioan Santai – Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Universitatea Lucian Blaga, Sibiu, 1998, p.112

Rodica Narcisa Petrescu – Dreptul administrativ, ed. a-2a, Ed. Cordial Lex, Cluj Napoca, 1997,p.42-43 49

Hartmut Maurer – Droit administratif allemand ( traduit par – Michel Fremont – Librairie Generale de droit et

jurisprudence, Paris 1994, p.19 50

Andre Laubadere – Jean Claude Venezia - Yves Gaudemet – Traite de droit administratif , 13 ed,. 1994,

Librairie Generale de droit et de Jurisprudence, Paris, p.53-54

27

Toate structurile administrativ teritoriale ale administraţiei statale sunt

organizate şi funcţionează ca agenţi ai statului, supuşi puterii ierarhice,

răspunzătoare în faţa acestora şi revocabile. Rolul acestora se reduce la punerea în

executare a ordinelor, fără nicio iniţiativă proprie.

Acest regim anihilează orice intervenţie a agentului teritorial şi capacitatea

sa decizională, după formula „ paralizia extremităţilor şi apoplexia centrului”51

.

2. regimul administrativ deconcentrat - vine să înlăture incovenientele

regimului centralizat, în sensul că agenţii teritoriali nu sunt simplii executanţi ai

centrului, ci sunt organizaţi ca autorităţi administrative propriu-zise, cu capacitate

decizională proprie, subordonată centrului, răspunzătoare faţă de acesta în privinţa

realizării intereselor statului, numite şi revocabile de către acestea.

Deşi se menţine principiul subordonării ierarhice, deconcentrarea

administrativă oferă posibilitatea autorităţilor deconcentrate de a aplica în concret,

adaptat specificului local, măsurile autorităţilor centrale.

3. regimul administrativ descentralizat (de autonomie locală) - are la baza

recunoaşterea calităţii de subiect de drept public teritorial, colectivităţilor locale.

Acestea dispun de autonomie organizatorică (prin reglementarea

autorităţilor administrative alese prin vot direct), autonomie funcţională (în a lua

cele mai adecvate măsuri pentru realizarea intereselor locale) şi de autonomie

decizională, în limita competenţei legale şi funcţie de posibilele resurse financiare

şi umane de care dispun.

Ele nu pot fi revocate, nu se subordonează autorităţilor statale si celor

teritoriale şi nici nu sunt supuse unui control ierarhic.

Autonomia de natură administrativă, consacrată în acest regim

administrativ, recunoaşte un drept de supraveghere generală a acestor colectivităţi

teritoriale locale şi a autorităţilor lor, sub forma controlului de tutelă administrativă

din partea administraţiei statale, centrale sau teritoriale.

Tutela administrativă îmbracă mai multe forme:

- formă rigidă care afectează însăşi conţinutul autonomiei locale,

potrivit căreia organul de tutelă are dreptul de a aproba actele organelor controlate

şi dreptul de a se substitui acestuia în adoptarea unui act;

- o formă mai „liberală”, potrivit cărei organul de tutelă are dreptul de

a anula actul organului controlat;

- o altă formă poate „cea mai liberală”, aceea în care organul de tutelă

nu dispune decât de dreptul de a sesiza instanţa de judecată cu privire la un act pe

care-l consideră nelegal, în vederea anulării sale.

51

Jacques Baguenard – La descentralisation territoriale- Presses Universitares de France, Paris, 1980, p.8

28

Cât priveşte autoritatea investită cu realizarea tutelei administrative,

aceasta poate fi un organ al administraţiei de stat centrale (Guvernul, Ministerul de

Interne) sau teritoriale (prefectul, controlor).

Doctrina franceză de specialitate tratează regimul de descentralizare printr-

o prezentare coroborată a descentralizării administrative cu deconcentrarea

administrativă, ca fiind indisolubil legate, de unde şi denumirea “regimuri de

descentrare administrativă”52

.

Această teză presupune împărţirea administraţiei publice în administraţia

statală, reprezentată de administraţia de stat centrală şi administraţia de stat

teritorială şi administraţia colectivităţilor teritoriale locale. Posibilele confuzii

terminologice se pot datora şi fenomenului de „dedublare funcţională”, când o

anumită autoritate îndeplineşte, pe lângă atribuţiile sale principale, şi atribute

delegate, ce intră în competenţa celorlalte tipuri de colectivităţi teritoriale.

La fel de interesantă este şi abordarea noţiunii de “delocalizare” care

priveşte mutarea sediului unor autorităţi administrative centrale din capitala ţării,

spre teritoriu.102

În fapt, acest concept nu are legătură nici cu descentralizarea

administrativă, nici cu deconcentrarea, întrucât criteriul de delimitare între

administraţia centrală şi administraţia teritorială este cel al competenţei teritoriale

şi nu un criteriu geografic al sediului autorităţii.

Indiferent de regimul administrativ consacrat într-un stat sau altul,

teoreticienii şi practicienii din domeniul administrativ şi chiar constituţional au

relevat avantajele şi dezavantajele fiecăruia dintre acestea, determinând o

diversitate de soluţii de la aplicarea unuia dintre ele, până la aplicarea lor

concomitentă.

3.1.Tipuri de sisteme administrative europene contemporane

Prezentarea sistematică a trăsăturilor specifice statelor europene, sub

aspectul formei de guvernământ a regimului politic, cât şi a structurii de stat, sunt

de natură a ne permite o examinare succintă a structurilor administrativ-teritoriale

şi a nivelului de administraţie existent în acestea.

Pentru aceasta vom realiza o grupare a statelor după structura de stat, unitară

sau federală, pentru a analiza structurile administraţiei teritoriale şi a nivelelor de

administraţie existente în statele Uniunii Europene:

52

Paul Bernard – L’état et descentralisation – La documentation Francaise, Paris 1983, p.120-121, p.67-68

Olivier Duhamel, Yves Meny – Dictionnaire constitutionnel, Presses Universitaires de France, Paris, 1992,

p.265 102

Jean Rivero, Marcel Waline – Droit administratif, 15 ed, Dalloz, Paris, 1994 p269

29

3.1.1.State unitare

1.Danemarca - este structurată la nivel de bază, în 273 comune, cu regim de colectivităţi

locale;

- la nivel departamental 14 comitate şi 2 oraşe comitat (Copenhaga şi

Frederiksberg) cu regim de colectivitate locală.

2.Finlanda - la nivel de bază are 452 comune cu regim de colectivitate locală (şi 350

organisme de cooperare intercomunală);

- la nivel departamental 19 regiuni de dezvoltare, (având competenţă

administrativă limitată);

- 6 provincii cu regim circumscripţii administrative ale statului.

3.Franţa - la nivel de bază -36621 comune cu regim de colectivităţi locale (15.000

organisme de cooperare intercomunală);

- la nivel departamental 96 departamente şi un oraş departament (Paris) cu

regim de colectivităţi locale;

- la nivel regional -21 regiuni cu regim de colectivităţi locale.

4.Grecia - la nivel de bază -900 oraşe şi 133 comune cu regim de colectivităţi locale

(numeroase organisme de cooperare intercomunală);

- la nivel departamental – 51 departamente cu regim de colectivitate locală;

- 13 regiuni – cu statul de circumscripţii administrative ale statului.

5.Irlanda

- la nivel de bază -5 burguri, 49 districte urbane şi 30 comisariate urbane cu

regim de colectivităţi locale;

- la nivelul departamental- 26 comitate, 5 comitate burg, cu regim de

colectivitate locală;

- 8 regiuni cu statul de circumscripţii administrative ale statului.

6.Luxemburg

- la nivelul de bază 117 comune cu regim de colectivităţile locale (organisme

de cooperare intercomunale);

- la nivel departamental – 3 districte, cu regim de circumscripţii administrative

ale statului.

7.Olanda

- la nivel de bază 640 comune cu regim de colectivităţi locale ( organisme de

cooperare intercomunală);

- la nivel departamental 12 provincii , cu regim de colectivităţi locale.

8.Portugalia

- la nivelul de bază 308 municipii cu regim de colectivităţi locale;

30

- 4241 parohii la nivel inframunicipl, cu statut de colectivitate locală

(funcţionează şi organisme de cooperare intermunicipală;

- la nivel departamental – 18 districte cu regim de circumscripţie

deconcentrată a statului;

- la nivel regional -5 regiuni cu statut de circumscripţii administrative ale

statului;

9.Marea Britanie

- la nivel de bază :

-36 districte metropolitane şi 238 districte cu regim de colectivităţi locale

(la nivel inframunicipal, peste 10.000 parohii) şi Anglia;

- 22 circumscripţii cu statut de colectivităţi locale în Ţara Galilor;

-32 circumscripţii cu regim de colectivitate locală în Scoţia;

-26 districte cu regim de colectivităţi locale în Irlanda de Nord.

-la nivel departamental întâlnim doar în Anglia 34 comitate şi un oraş

comitat Londra, cu regim de colectivităţi locale

De reţinut în privinţa Marii Britanii, că Ţara Galilor, Scoţia şi Irlanda de

Nord, sunt examinate sub calitatea de comitate regională.

10.Suedia

- la nivel de bază 289 comune cu regim de colectivităţi locale (numeroase

organisme de cooperare intercomunală);

la nivel departamental 24 comunităţi cu regim de colectivităţi locale.

11.Estonia

- ca unităţi de bază -207 comune rurale şi 47 de oraşe, 15 arondismente cu

statut de asociaţii ale comunităţilor locale

12.Letonia

- ca unităţi de bază 492 comune rurale şi 69 de oraşe, 26 de arondismente şi 7

oraşe (care au consilii consultative)

13.Lituania

- ca nivel de bază 56 de municipalităţi la nivelul arondismentului, din care 12

urbane şi 44 rurale,

- 10 unităţi administrative superioare la nivel departamental, (care au ca

autorităţi consilii provinciale) 2 agenţii regionale de dezvoltare, fără statut

de colectivitate locală

14.Polonia

- ca unităţi de bază 2489 comune, din care 65 au statut de arondisment, 373

arondismente, din care 65 oraşe,

- la nivel regional 16 voievodate.

15.Republica Cehă

- ca unităţi de bază 6242 comune rurale şi urbane,

31

- 77 de arondismente, la care se adaugă Praga şi 3 oraşe cu statut de

arondisment

- 13 regiuni şi municipiul Praga cu regim regional

16.Slovacia

- ca unităţi de bază 2875 comune urbane şi rurale,

- 79 de arondismente din care 2 cu statut de oraşe

- 8 regiuni

17.Slovenia

- ca unităţi de bază 192 comune, 58 de arondismente şi 12 regiuni

18. Ungaria - la nivel de bază 382 comune şi 22 de oraşe cu statut provincial, cu regim de

colectivităţi locale, municipii

- la nivel departamental 19 comitate ci capitala Budapesta cu regim de

colectivităţi locale

3.1.2.State federale

1.Germania

- la nivel de bază 14.865 comune cu regim de colectivităţi locale ( şi

numeroase organisme de cooperare intercomunală, diferite de la un land la

altul)

- la nivel departamental 323 arondismente cu regim de colectivitate locală, din

care 112 sunt oraşe-arondisment

- la nivel regional am reţinut că sunt asimilate cele 16 landuri cu regim de

state federate, din care 3 sunt oraşe stat.

2.Austria

- la nivel de bază – 2351 comune, cu regim de colectivităţi locale ( cu

numeroase organisme de cooperare intercomunală al căror statut diferă de la

un land la altul)

- la nivel departamental -99 districte cu statut de circumscripţii administrativă

a statului

- la nivel regional se asimilează cele 9 landuri cu statut de state federate

3.Belgia

- la nivel de bază 589 comune, cu regim de colectivitate locală, din care 19

Regiunea Bruxelles, 262 în Regiunea Valonă şi 308 în Regiunea Flamandă

(au şi organisme de cooperare intercomunală)

- la nivel departamental 10 provincii cu statut de colectivitate locală, din care

5 în Regiunea Valonă şi 5 în Regiunea Flamandă

- la nivel regional – 3 regiuni ( Flamandă, Valonă, Bruxelles ) şi 3 comunităţi

(flamandă, franceză, germană)

32

3.1.3.State care au structuri regionale sau comunităţi autonome

1.Italia ( stat regional)

- la nivel de bază 8100 comune cu regim de colectivităţi locale

- la nivel departamental 103 provincii şi 3 provincii cu statut special, cu regim

de colectivităţi locale

- la nivel regional – 20 regiuni din care 5 cu statut special, având regim de

comunităţi autonome

2.Spania (ţara „autonomiilor”)

- la nivel de bază -8089 comune, cu regim de colectivităţi locale ( în unele

regiuni există structuri inframunicipale numite parohii şi o serie de

organisme de cooperare intercomunală

- la nivel departamental – 50 provincii cu regim de colectivităţi locale

- la nivel regional – 15 regiuni cu statut de comunităţi autonome

Din această prezentare, reţinem următoarele caracteristici:

1)Diversitatea şi varietatea de structuri şi autorităţi existente în statele

comunităţii europene, de la autorităţi locale de bază mai mici decât comunele (ex.

parohia, în Portugalia), şi până la regiunile din Italia sau Spania, respectiv Belgia,

unde comunităţile şi regiunile se deosebesc din punct de vedere al teritoriului şi

sferei lor de competenţă.

2)De asemenea, am observat că structurile existente la nivel departamental

nu au în toate cazurile statut de colectivităţi locale, şi, ca atare, nu reprezintă un

nivel intermediar de administraţie (Finlanda, Luxembourg, Portugalia, Austria,

etc.).

Din acest punct de vedere, al nivelelor intermediare de administraţie

publică locală, statele comunitare se pot clasifica, astfel:

- state în care nu există nivel intermediar-Austria, Finlanda, Luxemburg,

Portugalia;

- state cu un singur nivel intermediar-Anglia, Belgia, Danemarca,

Germania,Grecia, Irlanda, Italia, Olanda, Spania, Suedia, Lituania, Slovacia,

Slovenia, Polonia

- state cu două niveluri de administraţie publică locală intermediară -Franţa

3)Tot ca o trăsătură a celor examinate, reţinem multitudinea formelor,

organismelor de cooperare intercomunală, inframunicipală, etc., ceea ce

demonstrează strânsa legătură pe orizontală între aceste autorităţi, în vederea

realizării unor interese comune.

4) Din punct de vedere al denumirii colectivităţilor, vom observa o oarecare

constantă, în a considera, la nivel de bază, comuna (oraşul), pentru a se diferenţia

doar din punct de vedere al mărimii sau importanţei acesteia, mici excepţii pentru

capitalele unor state care au un regim sau statut special.

33

5)Pe de altă parte, întâlnim şi structuri sau colectivităţi cu aceleaşi

denumiri, dar cu un statut sau regim juridic diferit de la un stat la altul.

Spre pildă, în Anglia, parohiile sunt structuri inframunicipale, cu scopul de a

realiza anumite servicii publice de interes local, precum: iluminat, reparaţii

trotuare, cimitire, etc., uneori cu competenţe chiar asemănătoare colectivităţilor

locale de la nivel de bază .

Spre deosebire de Anglia, în Portugalia, parohiile sunt circumscripţii

religioase, de dimensiuni mici, care pot avea înfiinţate organe proprii. Funcţie de

numărul de populaţie, parohiile pot fi:de categoria I, cu cel puţin 5000 locuitori, de

categoria a II a , între 800-5000 de categoria a III a, sub 800 locuitori.

Parohiile au o competenţă asemănătoare comunelor.

În Spania, de asemenea, parohiile sunt doar simple organisme

inframunicipale.

Tot în Spania există posibilitatea înfiinţării, prin lege, în cadrul

comunităţilor autonome, a unor colectivităţi teritoriale locale, mai mici decât

comuna, cu caracter facultativ.

6)În plus, ca o dovadă a sporirii competenţelor şi intereselor colectivităţilor

teritoriale locale de a-şi soluţiona singure problemele locale, vom reţine

generalizarea formelor de cooperare între aceste colectivităţi locale, dar şi de

instituire a modalităţilor de participare al cetăţenilor la treburile colectivităţilor

sub forma organismelor inframunicipale.

Este şi aceasta o dovadă a faptului că autorităţile locale, caută modalităţi şi

forme de a-şi soluţiona singure treburile locale şi interesele, prin intermediul

serviciilor publice, fără a apela la structurile intermediare sau la intervenţia

statului.

7) O altă trăsătură este aceea că statul îşi exercită supravegherea generală,

prin forme şi modalităţi, care nu presupun subordonarea sau substituirea în locul

autorităţilor de bază, pentru soluţionarea problemelor de interes local, de regulă

sub forma:

- controlul de legalitate al actelor;

- tutela administrativă-tipică asupra actelor şi persoanelor;

- numirea sau eliberarea unor funcţionari publici sau reprezentanţi ai

guvernului în teritoriu;

- acordarea de subvenţii şi alte mijloace financiare pentru acoperirea sau

asigurarea unor servicii de interes local.

34

CURS 4

ORGANIZAREA ADMIN ISTRAŢIEI PUBLICE

DIN PUNCT DE VEDERE STRUCTURAL

Examinarea autorităţilor administraţiei publice pe criteriul funcţional, al

competenţei materiale şi territorial, sub aspectul organizării lor spaţiale, nu este

suficientă dacă nu avem în vedere şi organizarea, din punct de vedere structural, al

ordonării acestora într-un sistem.

Fără a ne întoarce la principiul centralizării, care avea în vedere structurarea

în sistem a organizării administraţiei de stat pe principiul general al subordonării,

nu putem neglija categoria de autorităţi ale administraţiei publice, proprie puterii

executive care, prin natura activităţii lor, se ordonează şi stabilesc între ele mai

multe categorii de relaţii.

Din punct de vedere etimologic, prin structură se înţelege „a construi, a

clădi”53

, provine de la latinescul „struere” şi reprezintă o „modalitate de alcătuire,

de construcţie, de organizare a unui corp sau a unui domeniu de activitate”54

.

În literatura franceză, prin structură se înţelege „dispunerea părţilor care

formează un întreg/sau un lot, atât modul în care sunt ordonate elementele unui

sistem, cât şi relaţiile ce se stabilesc între acestea în procesul realizării funcţiilor

sistemului respectiv”55

.

În doctrina românească s-au exprimat mai multe puncte de vedere cu privire

la definirea noţiunii de structură. Astfel, prin structură înţelegem „ordinea şi

poziţia elementelor care compun un organ al administraţiei”56

, „felul în care se

organizează realizarea administraţiei publice, ca activitate”. 57

Chiar dacă, în esenţă, diferenţe de conţinut nu regăsim în definiţiile

formulate de literatura de specialitate, vom observa că termenii uzuali „structură”,

„formă de organizare”, sunt, de cele mai multe ori, sinonimi, ceea ce le deosebeşte

fiind doar elementul de conţinut, activitatea desfăşurată de acestea, care sunt

rezultatul „sarcinilor”, competenţelor pe care aceste autorităţi ale administraţiei

publice le au de realizat.

Din acest punct de vedere, vom putea deduce că structura acestor autorităţi

nu poate fi unică, identică, de vreme ce autorităţile au o competenţă materială

diferită.

53

Alexandru Negoiţă –op.cit., p. 59 54

Ioan Alexandru – op. cit, p. 236 55

A. Lalande – Vocabulaire tehnique et critique de la psiholophie – PUF 1962, p. 724, 1031 56

M.T. Oroveanu – op. cit., p. 116 57

Alexandru Negoiţă – Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura. Atlas, Lex SRL, Bucureşti,

1993, p. 17

35

Pentru ştiinţa administraţiei s-a reţinut în literatura de specialitate că

„raţiunea de structură este, mai adesea, echivalentă cu cea de organizare, în măsura

în care, prin organizare se are în vedere constituirea (înfiinţarea) unui organ

(autoritate) a administraţiei publice din diferite elemente componente. Ca atare,

uneori, aceste două noţiuni vor fi folosite împreună, pe când cea de „structură

organizatorică”, numai pentru a indica organizarea internă a unei autorităţi (organ)

a administraţiei publice.58

Această distincţie permite calificarea corectă a naturii juridice a unei

autorităţi şi deosebirea faţă de o structură internă a acesteia.

Un organ sau autoritate, instituţie administrativă, sunt, potrivit teoriei

administrative, un colectiv uman constituit în condiţiile legii, sau a unei activităţi,

alcătuit din funcţionari publici şi personal contractual, conduşi de conducători aleşi

sau numiţi, care au o competenţă legală şi dispun pentru realizarea acesteia de

mijloace materiale şi financiare.

Din structura unei autorităţi publice fac parte compartimente funcţionale ce

poartă denumiri diverse, precum: departamente, agenţie, compartiment, comisie,

direcţie, direcţie generală, serviciu, oficiu, birou, inspecţie, inspectorat, care

reprezintă aparatul de lucru al acestei autorităţi sau instituţii, „organizarea internă”

sau structura funcţională a acesteia, care nu dispune de personalitate juridică.

Ca noţiune generală, structura are în vedere modul de ordonare al

elementelor unui sistem şi relaţiile stabilite între acestea, cu ocazia realizării

funcţiilor sale.

În literatura de specialitate s-au conturat mai multe tipuri de structuri59

:

1. structura lineară sau ierarhică – care reflectă, pe principiul subordonării,

modul de realizare al unei conduceri unitare;

2. structura funcţională care permite mai mulţi poli de conducere;

3. structura mixtă care poate combina ambele sisteme (ierarhic şi funcţional).

Necesitatea structurării în sistem a autorităţilor publice este impusă de

asigurarea coerenţei în organizarea executării şi executarea în concret a legii de

către toate structurile administrative, constituite la nivel central, teritorial şi local.

Cele mai importante criterii de structurare în sistem a autorităţilor

administraţiei publice sunt:

- criteriul teritorial căruia îi corespunde structura ierarhică;

- criteriul competenţei materiale căruia îi corespunde structura funcţională.

Analiza efectuată conduce la concluzia că administraţia publică românească are

o structură mixtă.

58

Corneliu Manda – Ştiinţa administraţiei, Editura Lumina lex, Bucureşti, 2004, p. 125

59

Ioan Alexandru – op. cit. , p. 236 - 243

36

Criteriul teritorial pune în evidenţă spaţiul sau teritoriul în limita căruia

poate acţiona, respectiv colectivitatea (statală, naţională sau locală) ale cărei

interese le gestionează. Acest criteriu permite şi clasificarea autorităţilor din punct

de vedere al competenţei teritoriale, în autorităţi ale administraţiei publice:

- centrale;

- teritoriale;

- locale.

Dacă în privinţa acestor două categorii centrale şi locale putem aprecia

criteriul teritorial prin prisma modului lor de organizare şi funcţionare, pentru

autorităţile teritoriale avem în vedere coroborarea cu criteriul funcţional, întrucât

aceste autorităţi sunt, în fapt, potrivit normelor constituţionale, servicii publice

descentralizate sau structuri teritoriale ale anumitor autorităţi ale administraţiei

publice centrale.

Deşi acest criteriu permite determinarea structurală a unui sistem de

autorităţi, aceasta trebuie privită în mod dinamic, nu rigid, ca o demarcaţie totală,

între acestea, existând relaţii de cooperare, colaborare, exercitând în condiţiile legii

atribuţii partajate, împreună sau „cu sprijinul” unora dintre ele.

Cât priveşte autorităţile administraţiei publice locale autonome, este lesne de

înţeles, aşa cum am dezvoltat la principiul general al organizării şi funcţionării, că

între acestea şi respectiv între ele la nivel local, judeţean, nu se stabilesc relaţii de

subordonare, ci doar de cooperare şi colaborare în condiţiile Constituţiei şi ale

Legii nr.215/2001 privind administraţia publică locală, ca o consecinţă a existenţei

principiului autonomiei locale, ştiinţa administraţiei examinează cu privire la acest

principiu fundamental de organizare şi funcţionare al administraţiei publice locale,

condiţiile necesare pentru existenţa acesteia.

Astfel, suntem în prezenţa principiului autonomiei locale, dacă sunt

îndeplinite următoarele condiţii:

- existenţa unei colectivităţi locale - un grup de locuitori, cetăţeni, populaţie

într-un spaţiu geografic determinat, care au interese specific, în raport cu

interesele generale de la nivel naţional (potrivit art.3(4) din Legea

nr.215/2001, prin colectivităţi locale se înţelege ” totalitatea locuitorilor din

unitatea administrativ-teritoriala”);

- existenţa unor mijloace materiale şi băneşti la dispoziţia colectivităţii locale

pe care le gestionează în mod autonom.

Potrivit prevederilor Legii nr.215/2001 a administraţiei publice locale,

autorităţile administraţiei teritoriale au personalitate juridică, au un buget de

venituri şi cheltuieli de care dispune în vederea rezolvării intereselor colectivităţii

locale.

37

Totodată, potrivit Legii nr. 273/200660

a finanţelor publice locale, sunt

stabilite modalităţile de aprobare a veniturilor proprii şi a modului de gestionare a

mijloacelor financiare locale.

- conducere proprie, aleasă la nivel local - are în vedere realizarea

principiului eligibilităţii acestor autorităţi, prin intermediul cărora să se

rezolve interesele comunităţii locale.

În Legea nr.215/2001, art.3(2) prevede că “autonomia locală se exercită de

consiliile locale si primari, precum si de consiliile judetene, autoritati ale

administratiei publice locale, alese prin vot universal, egal, direct, secret si liber

exprimat”.

- existenţa unei competenţe proprii a autorităţilor locale faţă de alte

categorii de autorităţi, stabilite prin Constituţie şi lege.

Din acest punct de vedere, vom reţine, pe de o parte, competenţa proprie

determinată „ex legae” pentru acestea, dar şi relaţiile stabilite cu alte autorităţi

publice şi servicii publice, agenţi economici, în vederea realizării sarcinilor sale.

De altfel, în art.5(1) se stipulează că: “Autoritatile administratiei publice locale

exercita, in conditiile legii, competente exclusive, competente partajate si

competente delegate”.

Totodată, potrivit Legii cadru nr.195/2006 a descentralizării, fără a

absolutiza principiul autonomiei locale şi a nega legătura sistemică dintre

autorităţile administraţiei publice, prin prisma conţinutului administraţiei publice,

de a fi o activitate de organizare a executării şi de executare în concret a legii,

competenţele autorităţii administraţiei publice au fost clasificate în:

competente delegate - competentele atribuite prin lege autoritatilor

administratiei publice locale, impreuna cu resursele financiare corespunzatoare, de

catre autoritatile publice centrale, pentru a le exercita in numele si in limitele

stabilite de catre acestea;

competente exclusive - competentele atribuite prin lege autoritatilor

administratiei publice locale de realizarea carora acestea sunt responsabile.

Autoritatile administratiei publice locale au dreptul de decizie si dispun de

resursele si mijloacele necesare indeplinirii competentelor, cu respectarea

normelor, criteriilor si standardelor stabilite de lege;

competente partajate - competentele exercitate de catre autoritatile

administratiei publice locale, impreuna cu alte niveluri ale administratiei publice

(judetean sau central), cu o separare clara a finantarii si a puterii de decizie pentru

fiecare responsabil in parte;

60

Legea nr.273/2006 a finanţelor publice locale – Publicată în Monitorul Oficial nr.618/2006

38

În sinteza organizării administraţiei publice din punct de vedere structural,

putem spune că, sub aspectul criteriului funcţional (sau al competenţei materiale)

autorităţile administraţiei publice se clasifică în:

- autorităţi cu competenţă materială generală;

- autorităţi cu competenţă materială specială (de specialitate),

în timp ce, din punct de vedere al criteriului teritorial, autorităţile administraţiei

publice se clasifică în:

- autorităţi centrale (inclusiv autorităţi autonome);

- autorităţi teritoriale;

- autorităţi locale.

Fără a intra în detaliu cu privire la aceste categorii care fac obiect de studiu

la disciplina dreptului administrativ, vom remarca necesitatea examinării prin

elementele ştiinţei administraţiei a modului şi criteriilor de structurare în sistem a

acestor autorităţi, a principiilor de organizare şi funcţionare, cât şi a personalului

(funcţionari publici) care activează în cadrul acestora.

39

CURS 5

RAPORTURILE DINTRE AUTORITĂŢILE ADMINISTRAŢIEI

PUBLICE CENTRALE ŞI LOCALE, ÎN ŢĂRI CU O TREAPTĂ

INTERMEDIARĂ

Analiza statelor europene membre ale Uniunii Europene sau nu, cât şi a altor

state ale lumii, evidenţiază diversitatea de structuri existente, funcţie de

organizarea administrativ teritorială a acestora, de regimul politic instituit şi de

forma de guvernământ consacrată. În funcţie de distribuirea acestor structuri

administrative de la nivel central spre local, pe unităţi sau nivele de administraţie,

putem clasifica statele, astfel:

- state fără un nivel intermediar;

- state cu un nivel intermediar ;

- state cu două nivele intermediare .

La această clasificare, adăugăm statele federale, prin similare cu statele

având un nivel administrativ regional.

Pentru a proceda la o analiză comparativă a relaţiilor dintre administraţia

centrală şi administraţia locală din statele lumii şi, cu prioritate, ale celor membre

ale Uniunii Europene, am apreciat, ca un prim criteriu de selecţie şi grupare a

acestora, structura de stat (unitară sau federală) şi, în al doilea rând, nivelele de

administraţie consacrate la nivel constituţional (un nivel intermediar, două, etc.)

1. DANEMARCA

Potrivit Constituţiei Daneze, încă din 1849 a fost consacrat principiul

separaţiei puterilor în stat61

. Astfel, Parlamentul danez este ales prin vot universal,

o dată la patru ani şi este alcătuit din 179 membri, fiind singura putere legiuitoare.

Administraţia publică în Danemarca este organizată pe trei nivele: stat, judeţ şi

local.

Guvernul care reprezintă puterea executivă, poartă răspunderea pentru

realizarea politicii generale, Danemarca fiind o monarhie constituţională, Regina

are puterea constituţională de a numi şeful guvernului şi membri acestuia, funcţie

de configuraţia partidelor din parlament.

De regulă, durata mandatului Guvernului, coincide cu durata unei legislaturi,

cu excepţia cazurilor când se votează în Parlament o moţiune de cenzură.

61

Constitution of Danemark from Wikipedia,Encyclopedia;

Constitutions of the Countries of the World, Issued, 1995, Oceana Publication inc., Dobbs Fery, New York;

Webster’s New World Encyclopedia College Edition, Prentice – Hall General Reference, New York, 1993;

Horia C. Matei – Statele lumii. Mica enciclopedie de istorie, Ed. Mirania, Bucureşti, 1992, p. 182

40

Constituţia daneză reglementează şi punerea în discuţie a responsabilităţii

individuale a unui ministru, care duce la demisia acestuia fără consecinţe asupra

întregului guvern. Guvernul are în compoziţia sa, atât miniştri de stat, cât şi

miniştri fără portofoliu.

Adminstraţia centrală este reprezentată de un număr variabil de ministere,

agenţii, comisii înfiinţate în principalele domenii ale vieţii economico-sociale şi

culturale, conduse de către un ministru de stat.

În componenţa Guvernului sunt şi alţi miniştri cu însărcinări speciale sau

“delegati” a urmări mai multe domenii concurente, numit ministru fără

portofoliu. Determinarea numărului acestor miniştri şi a membrilor Guvernului

în general, este în competenţa Primului Ministru, care propune Reginei

componenţa Guvernului, spre a fi numit.

Totdată, asemenea agenţii şi comisii se pot înfiinţa şi la nivel teritorial, fiind

urmărite, supravegheate în vederea respectării legii de către autorităţile

guvernamentale.

În privinţa administraţiei publice locale, Danemarca a cunoscut un

accentuat proces de descentralizare al administraţiei, începând cu anul 1970.

Sistemul danez are la bază ca structură administrativă comuna, ceea ce face

ca judeţul să reprezinte nivelul intermediar.

După 1970, ceea ce a caracterizat democraţia administraţiei locale a fost

accentuatul proces de descentralizare, cu o redimensionare a numărului acestor

autorităţi.

Astfel, numărul judeţelor a scăzut de la 25 la 14, iar al comunelor a crescut

de la 100 la 275, două dintre aceste autorităţi Copenhaga şi Frederiksburg sunt atât

autorităţile locale, cât şi judeţene.

Legislaţia daneză, consacră doar principiile generale de organizare şi

funcţionare ale administraţiei publice, consacrând în favoarea autorităţilor locale, o

mare autonomie funcţională şi decizională şi conferindu-le competenţa generală (în

toate materiile de interes local).

Întrucât administraţia daneză este structurată cu un nivel intermediar, legea

stabileşte atât competenţele exclusive, cât şi partajarea acestora pe nivele de

administraţie.

Autorităţile locale sunt conduse de autorităţile alese în mod direct, pe o

durată de 4 ani, consiliul putând fi alcătuit dintr-un număr de consilieri impar, între

9 şi 31 de membri.

Din rândul consilierilor se alege un preşedinte (primar) pe aceeaşi durată de

4 ani. Pentru buna administrare a afacerilor sale, consiliul alege un comitet

financiar.

Pentru autorităţile mai mari, ca număr de populaţie, consiliul alege o

corporaţie pentru a urmări administrarea afacerilor locale.

41

Deosebit de atribuţiile generale ale autorităţilor locale (comunale şi

municipale), judeţele au ca principală responsabilitate realizarea serviciilor de

sănătate şi spitaliceşti, învăţământ, mediu, transport, sau învăţământ de un anumit

nivel.

Sistemul de organizare danez permite realizarea unei mari şi reale autonomii

locale. La nivel local, autorităţile se pot asocia, în vederea realizării unor servicii

de interes comun sau a unor corporaţii.

Statul şi guvernul central, prin Ministerul de Interne şi 14 comisii de

supraveghere, constituite la nivelul fiecărui judeţ (alcătuite dintr-un reprezentant al

statului şi 4 consilieri judeţeni), urmăresc activitatea consiliilor locale de la nivelul

judeţelor sub aspectul realizării actelor normative (este aşadar un control de

legalitate).

Ca expresie a recunoaşterii şi consacrării constituţionale a principiului

autonomiei locale, între autorităţile centrale şi cele locale nu există raporturi de

subordonare. Sunt reglementate raporturile de: cooperare, colaborare în realizarea

serviciilor publice generale.

În exercitarea acestui drept la autonomie, autorităţile locale pot contesta

măsurile dispuse de consiliile de supraveghere, fie la Ministerul de Interne, fie în

faţa instanţelor judecătoreşti.

Aşadar, autonomia locală daneză funcţionează în mod real în paralel cu

descentralizarea şi deconcentrarea .

Serviciile publice guvernamentale (agenţii, comisii, etc.) funcţionează şi la

nivel teritorial.

Sistemul danez instituie, în realizarea unor servicii generale, posibilitatea

delegării şi a transferului de atribuţii în favoarea autorităţilor administraţiei publice

locale, instituind şi natura relaţiilor de cooperare între autorităţi situate la acelaşi

nivel de administraţie, cât şi pe nivele diferite, în vederea satisfacerii la un nivel

superior, a nevoilor colectivităţilor locale.

2. OLANDA

Ca şi în Danemarca, autorităţile publice sunt organizate pe trei nivele:

administraţie de stat, provincială şi a municipalităţilor.

Potrivit Constituţiei din 198262

, administraţia de stat este condusă de

Guvern, care este alcătuit din regină şi miniştri. În practică, cabinetul cuprinde un

număr de miniştri condus de un ministru numit preşedinte. Fiecare din miniştri

62

Constitution of Holand from Wikipedia, the free encyclopedia;

Constitutions of the Countries of the World, Issued, 1995, Oceana Publication inc., Dobbs Fery, New York

Webster’s New World Encyclopedia College Edition, Prentice – Hall General Reference, New York, 1993

Horia C. Matei – Statele lumii. Mica enciclopedie de istorie, Ed. Mirania, Bucureşti, 1992

42

răspund în faţa Parlamentului. Durata mandatului este variabilă de 2 ani sau 2,5

ani.

La nivel intermediar este organizată administraţia provincială,

reprezentată de un comisar regal, care, prin statutul său are obligaţia de a urmări şi

realiza directivele emise de guvern.

Autorităţile locale alese la nivelul municipalităţilor, ca şi cele provinciale,

dispun de atribuţii sporite şi de o reală autonomie în realizarea sarcinilor.

Atât comisarii regelui, cât şi primarii, sunt numiţi prin decret regal.

Supravegherea statului asupra provinciilor şi a municipalităţilor, se reduce la

modul în care se realizează interesul naţional şi se respectă de către aceste

autorităţi cadrul legislativ general, astfel încât deciziile organelor locale, care sunt

contrare intereselor generale, pot fi anulate prin decret regal.

Controlul realizat de stat prin intermediul Comisarului regal, este un control

de legalitate, a posteriori, care poate dispune inclusiv anularea actelor autorităţilor

locale.

Ca şi în Danemarca, atât formele de cooperare dintre autorităţile locale, cât

şi corporaţiile profesionale constituite la nivelul autorităţilor locale, sunt menite a

sprijini realizarea serviciilor publice locale, motiv pentru care ele sunt supuse atât

supravegherii provinciei, cât şi a statului.

Controlul statului se manifestă şi cu privire la realizarea atribuţiilor delegate

sau transferate către autorităţile provinciale sau locale, materializate în realizarea

unor servicii de interes general, în utilizarea unor subvenţii sau cu ocazia înfiinţării

prin cooperarea autorităţilor locale a unor corporaţii profesionale. 3. SUEDIA

Monarhie constituţională, ca şi cea mai mare parte a ţărilor nordice

europene, Suedia cunoaşte o organizare similară acestora.

Constituţia din 197463

, consacră principiul suveranităţii poporului şi al

Parlamentului, democraţia suedeză, fiind esenţial reprezentativă, iar regimul

parlamentar raţionalizat este monist.

Organul legislativ şi reprezentativ al poporului este Riksdag-ul, alcătuit din

349 membrii, monocameral, ales din anul 1994 pe o durată de 4 ani.

Alegerile ordinare coincid cu cele locale. De reţinut, potrivit Constituţiei

suedeze, în relaţia Parlament-Guvern nu este prevăzut controlul de

constituţionalitate al legilor.

Guvernul este desemnat de Riksdag-ul fără nici o contribuţie din partea

şefului statului şi fără a avea nevoie de un vot de încredere.

63

Constitution of Sweden from Wikipedia, the free encyclopedia;

Constitutions of the Countries of the World, Issued, 1995, Oceana Publication inc., Dobbs Fery, New York;

Webster’s New World Encyclopedia College Edition, Prentice – Hall General Reference, New York, 1993.

43

Preşedintele Riksdag-ului desemnează Primul ministru, după consultarea

vicepreşedintelui şi a reprezentanţilor partidelor din Parlament.

La rândul său, Primul ministru desemnează şi poate elibera din funcţie

miniştrii pe care îi aduce la cunoştinţa Parlamentului.

Un element specific Constituţiei suedeze îl reprezintă controlul

administrativ exercitat de Riksdag asupra Guvernului, prin „Comisia

Constituţiei” care decide acuzarea miniştrilor în faţa Curţii Supreme pentru

infracţiuni săvârşite în exerciţiul funcţiei.

De asemenea, la nivelul Riksdag-ului, există 6 comisari de supraveghere

şi un procuror parlamentar, care poate asista la deliberările tribunalelor şi a

serviciilor publice administrative şi poate decide punerea sub acuzare a

funcţionarilor publici.

„Modelul suedez” (la francezi mediatorul, iar la englezi comisarul

parlamentar) este modelul unei ţări în care dominant este principiul consensului,

bazat pe ideologia sociala a democraţiei şi a pluralismului democratic.

În privinţa autorităţilor locale, acestea beneficiază de autonomie locală

(autoguvernare) şi dispun de autorităţi (consilieri–aleşi prin vot direct şi primar),

alese pe o durată de 4 ani.

În teritoriu, supravegherea generală a acestora este asigurată de un

funcţionar public de carieră –prefect, absolvent de studii juridice. Autorităţile

alese - consiliul şi primarii, au competenţa stabilită de lege şi dispun de o mare

autonomie financiară şi funcţională.

Administraţia locală, potrivit legii, este structurată cu un singur nivel

intermediar, la nivelul comitatului. Suedia este organizată la nivel de bază în 289 de comune şi 24 comunităţi

cu regim departamental. De asemenea, există numeroase forme de asociere ale

comunităţilor locale, ca mijloc de realizarea a unor servicii de interes general.

Suedia dispune de un sistem de autonomie locală, bazat pe

descentralizarea şi transferul competenţelor statului către aceste autorităţi.

Între autorităţile locale nu există raporturi de subordonare, iar asupra

acestora se realizează, pe de o parte, supravegherea de către prefect, ca

reprezentant al a statului în comitat (înalt funcţionar public de carieră) care

urmăreşte respectarea legii de către autorităţile locale, iar pe de altă parte, prin

comisarii de supraveghere sau procurorul parlamentar. Ambele forme de control

sunt întemeiate pe principiul legalităţii în activitatea administraţiei locale. 4. GRECIA

Potrivit Constituţiei din 1975, modificată în 2001, Grecia este o republică

independentă şi suverană cu regim prezidenţial64

, Preşedintele fiind grec şi 64

Constitution of Greece from Wikipedia, the free encyclopedia;

Constitutions of the Countries of the World, Issued, 1995, Oceana Publication inc., Dobbs Fery, New York;

44

vicepreşedintele turc, aleşi de comunităţile greacă şi turcă (art. 1) în mod direct,

prin sufragiu universal şi vot secret (art. 39).

Puterea executivă este asigurată de preşedinte şi de vicepreşedinte, care

pentru a asigura această activitate desemnează un Consiliu de Miniştri compus

din 7 miniştri greci şi 3 miniştri turci din rândul sau, din afara Casei

Reprezentanţilor.

Primul ministru este desemnat de preşedintele Republicii, în persoana

şefului de partid, care dispune de majoritatea absolută în Parlament sau cel mai

bine reprezentat.

Durata mandatului Guvernului este de 3 ani.

Administraţia centrală este alcătuită din ministere, secretariate de stat,

consilii, organisme colegiale, menite a realiza interesul naţional.

Sistemul constituţional grec stipulează dreptul de veto al preşedintelui sau

vicepreşedintelui Republicii, cu privire la deciziile adoptate de Consiliul de

Miniştrii, pe care le poate returna, dar şi dreptul de veto exercitat înainte de

promulgarea legilor sau decretelor Casei Reprezentanţilor, în materii, precum:

apărare, securitate, afaceri externe.

Constituţia nu face referire la unităţile administrativ teritoriale sau la

circumscripţiile teritoriale, proclamând doar principiul că teritoriul republicii este

indivizibil (art.185), dar face referire la consiliile municipale, la serviciile publice

de interes naţional sau local, la funcţionari publici.

Aşadar, este de domeniul legii reglementarea celorlalte categorii de

autorităţi, respectiv la nivel regional, ca nivel intermediar, unde întâlnim

prefectul ca reprezentant al administraţiei publice, cu statut de organ cu

competenţă generală în regiune, alături de care funcţionează organe speciale ale

ministerelor deconcentrate în teritoriu.

În calitatea lor de autorităţi executive, competenţa lor se reduce la punerea în

executare a legii şi la urmărirea realizării serviciilor publice naţionale.

Autorităţile locale sunt reprezentate de oraşe şi municipii, înfiinţate pe

model corporatist.

Potrivit legii organice, aceste autorităţi dispun de competenţa generală în

domeniile stabilite de lege şi sunt supuse dreptului de supraveghere generală al

statului şi prefectului cu privire la respectarea legalităţii. La nivel local,

funcţionează numeroase servicii publice şi corporaţii individuale supuse atât

regimului de drept public, cât şi de drept privat (colegii) care nu se subordonează

autorităţilor locale.

Aşadar, legea distinge între administraţia autonomă generală (autorităţile

locale tipice:consilii municipale, primari), alese în mod direct pe o durată de 4 ani

Webster’s New World Encyclopedia College Edition, Prentice – Hall General Reference, New York, 1993.

45

şi administraţia autonomă specială, alcătuită din aceste “corporaţii” ( servicii

publice).

De asemenea, municipalităţi separate se creează în cele mai mari oraşe ale

republicii, cu următoarea delimitare: separarea municipalităţilor elene şi turce alese

de fiecare dintre aceste comunităţi. În oraşe, administraţia este reprezentată de o

echipă de coordonare, formată din doi membri aleşi de Consiliul municipalităţii

elene, doi membri aleşi de Consiliul municipalităţii turce şi un preşedinte ales de

comun acord între cele două consilii ale municipalităţilor din oraş. Aceste

municipalităţi dispun de o competenţă importantă în materie financiar-fiscală,

reglementată chiar de Constituţie.

În privinţa altor localităţi, stipulări speciale se fac de către organele

municipalităţii, conform prevederilor legii.

Fată de această modalitate de organizare şi funcţionare a administraţiei

publice în Grecia, rezultă că nu există raporturi de subordonare între centru şi local,

doar cooperarea şi supravegherea generală din partea statului prin prefect, la nivel

regional şi urmărirea folosirii resurselor financiare de către corporaţiile publice.

Ca reprezentant al statului la nivel intermediar, prefectul exercită controlul

de legalitate asupra actelor autorităţilor locale, putând sesiza instanţa de judecată,

în vederea anulării lor. Pe de altă parte, asupra autorităţilor autonome speciale

(corporaţiile), s-a instituit un control al statului de specialitate prin intermediul

ministerelor de resort, sau prin serviciile deconcentrate, organizate la nivelul

municipalităţilor, cu prioritate în materie financiară şi al gestionării patrimoniului. 5. IRLANDA

Potrivit Constituţiei din 193765

, în Irlanda preşedintele este ales prin sufragiu

universal direct, tocmai ca o dovadă a dobândirii suveranităţii poporului irlandez,

pe o durată de 7 ani.

Sub influenţa tradiţiei britanice, bazele administraţiei irlandeze sunt date

de doctrina „ultra vires”, în virtutea căreia administraţia nu are voie să-şi

depăşească puterile statutare.

Administraţia centrală este reprezentată de Guvern şi ministere, agenţii,

secretariate şi comisii de specialitate.

Şeful Guvernului (Prim Ministru) este numit de preşedintele Republicii,

la propunerea Camerei Deputaţilor, în persoana şefului de partid care are

majoritatea parlamentară, sau a celui mai important partid din coaliţia

65

Constitution of Ireland from Wikipedia, the free encyclopedia;

Constitutions of the Countries of the World, Issued, 1995, Oceana Publication inc., Dobbs Fery, New York;

Webster’s New World Encyclopedia College Edition, Prentice – Hall General Reference, New York, 1993

Horia C. Matei – Statele lumii. Mica enciclopedie de istorie, Ed. Mirania, Bucureşti, 1992

46

guvernamentală, şi, nu de puţine ori, după organizarea unor alegeri indirecte, prin

sufragiu universal.

Primul Ministru, după desemnare, îşi prezintă lista membrilor Guvernului

Camerei Deputaţilor, pentru a obţine votul de încredere.

Durata mandatului Guvernului este dată de durata unei legislaturi.

Administraţia centrală este coordonată prin intermediul miniştrilor şi a

comisiilor, corpurilor de specialitate, miniştri purtând răspunderea pentru

domeniile lor în faţa Parlamentului. Structura administraţiei centrale irlandeze este

mult asemănătoare cu modelul serviciului civil britanic, pe care l-am prezentat

deja.

În privinţa guvernării locale sub directa influenţă a modelului britanic,

sistemul irlandez nu a reuşit încă să democratizeze autonomia locală.

Din 1970, alături de autorităţile locale (consilii) şi manager (primar), sunt

instituite şi corpurile sponsorizate de stat care dispun de competenţe cedate

„transferate” de la autorităţile locale (ex.în domeniul asigurării sănătăţii). Aceste

corpuri sponsorizate de stat, pot fi stabilite prin act al parlamentului, ordin

ministerial, sau pot fi simple întreprinderi private, investite cu puteri specifice şi

făcând obiectul supravegherii ministeriale.

Astfel, consiliul, ca autoritate local aleasă, ca şi managerul de ţinut (judeţ),

este numit de un corp nominativ special stabilit prin lege şi dispune de competenţe

determinate prin statut.

Guvernarea locală irlandeză se face pe trei nivele:

- la nivelul judeţelor (ţinuturilor): 34 de autorităţi locale, din care 29 consilii

judeţene şi 5 orăşeneşti;

- sub nivelul judeţelor, la nivelul oraşelor: 80 de autorităţi locale cu rol

reprezentativ pentru oraş, cu funcţii de consilii locale;

- la nivel regional: 8 autorităţi regionale cu rol de monitorizare a modului de

folosire a fondurilor alocate de Uniunea Europeană;

- la nivel regional: două Adunări Regionale cu atribuţii în privinţa

conducerii programelor regionale şi a monitorizării impactului programelor

de asistenţă ale Uniunii Europene.

Deşi au competenţa determinată prin lege, guvernamentul local irlandez

nu se bucură de aceeaşi autonomie totală, ca şi cel britanic. Astfel, pe lângă

supravegherea guvernamentală, este instituit şi un regim special de restricţionare a

competenţei lor proprii, prin crearea, în mod nejustificat, a unui număr mare de

corpuri sponsorizate de stat, care preiau din atributele acestora.

Între ţinuturi şi comitate, pe de o parte, şi autorităţile municipale,

orăşeneşti (burguri, comitate burg, districte, urbane, etc.), nu există raporturi de

subordonare, ci doar simple relaţii de cooperare pentru servicii de interes

47

comun, toate însă fiind supuse supravegherii administraţiei centrale, sub aspectul

respectării legalităţii în activitatea lor şi al evitării încălcării drepturilor cetăţeneşti.

De altfel, constituirea celor 8 autorităţi la nivel regional, are tocmai menirea

de a urmări realizarea unor programe comunitare, care nu se circumscriu

competenţei teritoriale ale unei singure autorităţi locale, acestea nefiind

colectivităţi locale, ci doar circumscripţii administrative ale statului.

Aşa cum am prezentat şi cu prilejul examinării sistemului administrativ

englez, şi în Irlanda este instituită supravegherea generală a administraţiei locale

prin secretarul de stat şi comisarul parlamentar cu privire la legalitatea actelor

acestora.

În plus, numărul redus de competenţe transferate sau delegate, diminuează

capacitatea decizională a autorităţilor locale, doar la atribuţiile recunoscute prin act

guvernamental sau parlamentar. Corpurile sponsorizate de stat, la rândul lor, preiau

o parte din competenţa autorităţilor locale. Asupra acestora din urmă este instituit

controlul de specialitate al ministerelor de resort.

Cu toate aceste restricţii, nu există raporturi de subordonare între autorităţile

centrală şi cea locală, supravegherea generală, având ca scop doar realizarea

serviciilor de interes general.

ITALIA şi SPANIA

Structura politico-administrativă a acestor două state comunitare, în

literatura de specialitate, este tratată în contextul temei noastre, ca state cu

structuri regionale66

, nefiind incluse în categoria state cu un singur nivel

intermediar.

Apreciez însă, că în contextul reglementărilor constituţionale ale acestor

două state, întrucât nivelul regional este consacrat ca un regim special, de

comunitate autonomă, acesta nu îi creează natura juridică de colectivitate

locală, şi, pe cale de consecinţă, acesta nu poate fi considerat un alt nivel de

administraţie.

Ca atare, vom examina în contextul aceluiaşi capitol şi structura politico-

administrativă a Spaniei şi Italiei. 6. ITALIA

Potrivit Constituţiei din 194767

, Italia este o republică în care preşedintele, ca

şef al statului, se alege pe o durată de 7 ani, în mod indirect, de un colegiu elector

compus din deputaţi şi senatori şi câte 3 delegaţi din partea fiecărei regiuni, cu

majoritatea de 2/3 din numărul membrilor colegiului.

66

Jacques Ziller – Administrations comparees, les systeme politico-administratifs de l”Europe des Douze, Ed.

Montchrestien, Paris, 1993 67

Constitution of Italy from Wikipedia, the free Encyclopedia;

Horia C. Matei – Statele lumii. Mica enciclopedie de istorie, Ed. Mirania, Bucureşti, 1992

48

Parlamentul italian este bicameral, egalitar (Camera Deputaţilor şi Senat),

ales pe o durată de 5 ani.

Ca o notă distinctivă pentru reglementarea puterii legislative italiene, în

contextul legislaţiei statelor membre ale Uniunii Europene, amintim că numai Italia

cunoaşte sistemul „referendumului abrogativ”68

, potrivit căruia un act normativ

se poate anula prin această procedură legală, cu singura limită în privinţa obiectului

său referitor la legile fiscale, bugetare şi cele de ratificare a tratatelor

internaţionale.

Cu privire la puterea executivă, autoritatea centrală în Italia este

Consiliul de Miniştri, şi, pe cale de consecinţă, şeful acestuia, denumit Preşedinte

este numit de Preşedintele Republicii.

Consiliul de Miniştri în întregul său (lista miniştrilor), trebuie să obţină votul

de încredere al celor două Camere pentru a-şi putea exercita mandatul.

În compunerea Consiliului de Miniştri intră Preşedintele acestuia şi miniştri,

cu sau fără portofoliu. Mandatul Consiliului de Miniştri, încetează odată cu

demisia Preşedintelui Consiliului, prezentată Preşedintelui Republicii, care însă o

poate refuza. Demisia este obligatorie când se pierde încrederea uneia din Camere.

Administraţia centrală de specialitate cuprinde, pe lângă ministere,

secretariate de stat, consilii, comisii, etc.

Guvernul poate dispune de delegare legislativă, potrivit Constituţiei, pe calea

unei proceduri ordinare, caz în care decretele legislative sunt emise sub controlul

Camerei Constituţionale, pe calea unei proceduri de urgenţă, prin decrete, legi,

supuse condiţiei de confirmare (notificate ) în aceeaşi zi în Camerele parlamentare.

Constituţia italiană reglementează cu privire la autorităţile locale

„principiul autonomiei administrative locale”, bazat pe maxima descentralizare

a serviciilor, iar sub influenţa Constituţiei spaniole din 1931, recunoaşte expres

statutul regional şi de autonomie pentru 5 regiuni, iar pentru celelalte 15,

stabileşte doar un statut de descentralizare.

Potrivit principiului descentralizării teritoriale, autorităţile locale-regiunile,

provinciile, municipalităţile, dispun de drepturi şi competenţă exclusive în

materia autoguvernării, fiind totodată reglementate şi atribuţiile partajate, între stat

şi regiuni.

Ca autorităţi locale, întâlnim consiliile alese prin sufragiu universal direct

şi primarul care este preşedintele consiliului ales din rândul consilierilor

acestuia prin vot indirect.

Reţinem, de asemenea, poziţia prefectului numit în fiecare provincie (în

nr. de 103 şi 3 cu statut special) de Ministerul Afacerilor Interne, sub autoritatea

68

Constituţia Republicii Italiene, Ed. All Beck, 1998, art.75

49

căruia se află. Acesta exercită tutela administrativă asupra activităţilor autorităţilor

locale.

Cu privire la regimul juridic al regiunilor, precizăm că prin Constituţia

italiană se conferă acestora competenţă legislativă în adoptarea unor acte

normative în „regimurile obişnuite”, în domenii paralele cu domeniul

reglementat de puterea legiuitoare, dar şi competenţa legislativă exclusivă în

domenii specifice, în cadrul „regimurilor speciale”.

Limitele acestor competenţe sunt determinate prin Constituţie, iar statul

poate conferi regiunilor, puteri mai mari.

De asemenea, anumite regiuni pot delega sau transfera puterile lor

administrative, provinciilor sau municipalităţilor.

La nivel teritorial, statul dispune de servicii descentralizate, dar pe lângă

acestea sunt şi serviciile publice organizate de regiuni, provincii sau

municipalităţi cu statut de persoane juridice de drept public.

Regiunile dispun de autonomie financiară, în limitele stabilite prin lege.

Şi la nivelul regiunilor sunt autorităţi alese: consiliul regional, cu

competenţe legislative (conform Constituţiei şi legii), consiliul administrativ

(executiv) şi preşedintele, care reprezintă regiunea şi exercită atribuţiile delegate

de stat.

În Italia, sunt 20 de regiuni, din care 5 au statut special.

La nivelul regiunilor, este numit câte un comisar al guvernului, care

asigură funcţiile administrative statale în teritoriu.

Tutela administrativă şi controlul statului asupra activităţii consiliului

regional au în vedere respectarea legii şi, pe cale de consecinţă, acesta poate fi

dizolvat ori de câte ori săvârşeşte acte contrare Constituţiei, sau acte grave de

violare a legii.

De asemenea, Consiliul regional poate fi dizolvat, dacă nu dispune, la

indicaţia Guvernului, schimbarea Consiliului administrativ sau a preşedintelui

pentru fapte de încălcare a legii.

Pe de altă parte, activitatea consiliului regional este supravegheată şi

controlată de către comisarul guvernului. Acesta avizează legile aprobate de Consiliul regional, care trebuie să fie

conforme cu legea, act al puterii legiuitoare. La nivel de bază, vom întâlni cele mai cunoscute colectivităţi locale:

comunele care dispun de acelaşi fel de autorităţi locale ca şi provinciile. Italia are

în prezent 8100 comune.

Potrivit prevederilor constituţionale, provinciile şi comunele sunt instituţii

autonome şi, totodată, circumscripţii de descentralizare statală şi regională.

Instituirea formelor de control, supravegherea prin comisarul guvernului,

alături de prefect, ca reprezentant al statului în fiecare provincie, care vizează

50

legalitatea actelor autorităţilor locale şi conformitatea acestora cu legea, sunt o

garanţie a respectării de către autorităţile locale a atribuţiilor delegate şi transferate

de stat, dar şi un mijloc de înlăturare a excesului de putere în activitatea acestora.

Sistemul de măsuri pe care organul de control îl poate lua: anularea actului,

sesizarea în vederea dizolvării consiliului de către Guvern, sunt dovada unei

descentralizări, concomitente cu întărirea controlului de stat.

Cu toate acestea, între autorităţile locale constituite la nivelul de bază sau

intermediar şi cel statal, nu există raporturi de subordonare 7. SPANIA

Spania este un tip de stat cu structură regională şi comunitară, o formă

intermediară între statul federal şi unitar pe care unii autori o definesc, astfel:

„ Modelul statului regional a fost conceput de autorii Constituţiei spaniole

republicane din 1931 sub denumirea de stat integral. Distincţia dintre statul

regional şi statul federal este în primul rând de natură juridică. În statul regional

există o singură ordine constituţională, aceea a statului central originar şi

Constituţia este cea care determină statutul şi atribuţiile organelor regionale, dar

potrivit principiului federalist de repartizate a competenţelor legislative,

Dimpotrivă, statul federal posedă o dualitate de ordine constituţională: ordinea

statutului federal, ordinile statelor federate”.69

În sensul acestor consideraţii, amintim şi un argument de text, art.145 din

Constituţia Spaniei, care prevede că “ Federalizarea comunităţilor autonome nu

poate fi autorizată în niciu-un caz”70

Constituţia din 1978, consacră monarhia constituţională, ca formă de

guvernământ şi principiul autonomiei regionale, definind procedura de

constituire a acestor comitate autonome (condiţiile se refereau, în fapt, la

caracteristici istorice, culturale şi economice comune şi la situarea limitrofă a

provinciilor). Constituirea acestora se face prin statut care trebuie să corespundă

prevederilor Constituţiei.

Urmare a faptului că nu există o altă reglementare, nici în Constituţie,

nici legală privind competenţa fiecăruia din cele 15 comitate autonome

existente în prezent, acestea au competenţe diferite.

Ceea ce este comun tuturor celor 15 regiuni spaniole, este competenţa

legislativă a acestora şi existenţa autorităţilor proprii celor trei puteri ale

statului, ca şi un stat federat.

Deşi este o monarhie parlamentară, cu sistemul bicameral inegal,

desemnarea candidatului pentru funcţia de Preşedinte al Guvernului, nu se face

69

Phililippe Lauvaux – Les grandes democraties contemporaines, PUF, Paris, 1990, p.134 70

Constituţia Spaniei – Ed. All Educaţional, Bucureşti, 1998, p.73

Horia C. Matei – Statele lumii. Mica enciclopedie de istorie, Ed. Mirania, Bucureşti, 1992

51

de Rege singur, ci printr-un acord între Rege şi Preşedintele Congresului

Deputaţilor.

Candidatul astfel desemnat trebuie să obţină votul de încredere al

Congresului, cu majoritate absolută, după care procedează la formarea Guvernului.

Membrii Guvernului sunt numiţi şi demişi de Rege, la propunerea

Preşedintelui Guvernului. Guvernul este alcătuit din miniştri, secretari de stat, sunt

numiţi de Preşedintele Guvernului, dar nu fac parte din Guvern.

Mandatul Guvernului încetează nu numai în cazul pierderii încrederii

parlamentare (aprobarea unei moţiuni), dar şi în cazul demisiei Preşedintelui

Guvernului.

Din punct de vedere al autorităţilor locale, Spania este organizată astfel:

15 regiuni, cu regim de comunităţi autonome, 50 de provincii la nivel

departamental şi 8089 municipii urbane şi rurale, la nivel de bază.

Există, de asemenea, reglementate zonele metropolitane Barcelona şi

Valencia, iar în unele regiuni parohiile cu regim de diviziune inframunicipală.

Grija legiuitorului constituant spaniol în partajarea atribuţiilor statului şi al

celorlalte autorităţi, este evidentă.

Constituţia reglementează în mod distinct competenţele exclusive ale

statului şi ale comunităţilor autonome, cât şi transferul şi delegarea

competenţelor statului către aceste comunităţi autonome.

De altfel, între autonomia locală recunoscută colectivităţilor locale: provincii

şi comune, municipii, respectiv regimul autonomiei locale al regiunilor, nu există

identitate.

În timp ce regiunile dispun de competenţă legislativă, autorităţile locale

(comune, provincii) au doar autonomie administrativă, competenţa lor deşi

generală, se circumscrie afacerilor locale proprii.

Din acest motiv, putem spune că în mod corect, constituantul s-a văzut

nevoit a reglementa cadrul legal al celor „două autonomii”.

De altfel, Constituţia este aceea care determină regimul juridic al

colectivităţilor teritoriale locale, respectiv organizarea, funcţionarea acestora,

statutul funcţionarilor publici locali, procedurile administrative, răspunderea

administrativă, etc.

Aşadar, competenţa statului şi a autorităţilor este partajată în materia

dreptului de a reglementa domenii ce fac parte din competenţa lor legală.

Pe de altă parte şi autorităţile locale pot adopta acte cu respectarea normelor

legale ale statului, ale regiunilor şi conform competenţei lor proprii.

Partajarea competenţelor se face pe criteriul din Constituţie al

determinării materiilor în care pot reglementa şi al principiului potrivit căruia

atribuţiile care nu sunt rezervate expres statului pot fi exercitate de aceste

autorităţi-regiuni sau colectivităţi teritoriale locale.

52

Cât priveşte competenţa provinciilor, acestea au ca principal scop

coordonarea serviciilor municipale, asistenţa juridică, economică, tehnică pentru

municipii rurale, prestări servicii, etc., substituindu-se de multe ori

municipalităţilor care nu au capacitatea de a-şi îndeplini atribuţiile.

Provinciile, ca nivel intermediar între administraţia locală şi cea statală,

exercită şi atribuţii delegate în domenii prevăzute şi cu sursele alocate, sub directa

îndrumare şi controlul celui care deleagă.

În materia delegării de atribuţii, o importanţă deosebită o reprezintă acordul

colectivităţilor teritoriale locale care urmează a prelua atribuţia, având

posibilitatea să aprecieze capacitatea acesteia de îndeplini atributele delegate.

În privinţa competenţei municipalităţilor, acestea sunt diverse, urmărind

realizarea serviciilor locale. Legea stabileşte, de asemenea, un număr de servicii

locale minime, pe care toate municipalităţile trebuie să le asigure, precum: iluminat

public, administrare cimitire, colectare reziduuri menajere, salubritate, alimentare

cu apă potabilă, canalizare, întreţinere străzi, control alimente şi băuturi.

Pentru a veni în sprijinul autorităţilor de mai mică putere, legiuitorul a

prevăzut pârghiile legale de a le sprijini în realizarea acestor servicii minimale, fie

pe calea scutirii municipiilor de anumite obligaţii pe care nu le poate îndeplini, fie

ajutorul conferit de provincii pentru asigurarea serviciilor minimale.

Constituţia spaniolă garantează autonomia teritorială şi consacră

principiul solidarităţii naţionalităţilor şi regiunilor care o compun .

Municipiile pot exercita la rândul lor atribuţii delegate de stat, de

comunităţile autonome sau de provincii.

Ca autorităţi la nivelul regiunilor autonome sunt prevăzute: Adunarea

Legislativă, aleasă prin vot direct pentru 4 ani, Consiliul regional de guvernare,

organul executiv al regiunii şi Preşedintele comunităţii, ales de Adunare şi

numit de Rege, care conduce Consiliul regional şi răspunde în faţa adunării

(asemănător Primului Ministru).

Actele adoptate de Adunarea legislativă sunt supuse controlului Tribunalului

Constituţional.

Nivelul intermediar în Spania îl reprezintă provincia, cu autorităţile sale:

- consiliul provinciei-ca organ deliberativ, cu competenţe normative şi de

control, ales de consilierii municipali dintre aceştia;

- comisia de guvernare-alcătuită dintr-un preşedinte şi deputaţii provinciali

numiţi;

- preşedintele-ales de consiliul provinciei, dintre membrii săi (autoritate

executivă);

La nivelul de bază, administraţia locală spaniolă este reprezentată de

municipii, ale cărei autorităţi sunt:

53

- consiliul municipal alcătuit din consilieri aleşi prin vot direct pentru un

mandat de 4 ani;

- comisia de guvernare alcătuită din primar şi un număr de consilieri

desemnaţi de aceştia;

- primarul-şeful executivului are competenţa de a numi şi revoca adjuncţii

săi şi membrii comisie de guvernare.

Aceste organe au caracter obligatoriu. În privinţa organelor facultative,

legea lasă la latitudinea comitatelor autonome şi locale, înfiinţarea acestora.

Între cele două nivele, de bază şi intermediar nu există raporturi de

subordonare.

Controlul asupra actelor autorităţilor locale are ca obiect numai

legalitatea acestora. La nivel regional acest control se exercită de un organ special al

Guvernului, iar pentru colectivităţile teritoriale locale, prin delegatul

guvernului de la nivel provincial, pe calea promovării unei acţiuni în faţa

tribunalului administrativ.

Dreptul de control al statului se poate materializa şi în instrucţiunile pe care

Guvernul le poate da cu privire la executarea prevederilor Constituţiei şi a legilor

statului, autorităţilor, comunităţilor autonome.

Din analiza modului de organizare şi funcţionare a autorităţilor

administraţiei publice din Spania, rezultă clar importanţa creerii cadrului real al

autonomiei locale şi al descentralizării.

Modificările legislative privind regimul local, organizarea şi funcţionarea

colectivităţilor locale „Pactul autonomiilor” prin care se extinde competenţa

regiunilor, sunt menite să creeze cadrul unei autonomii autentice, fără nicio

suprapunere pe cele trei nivele.

Mai mult chiar, în spiritul principiului solidarităţii, statul veghează la

stabilirea unui echilibru economic între părţile din teritoriu.

În toate cazurile, dreptul statal are un caracter supleativ în raport cu dreptul

comunităţilor autonome, aceste comunităţi devenind “colaboratori” ai statului, în

materii financiare şi de gestiune a impozitelor.

Iată de ce apreciam că acest sistem politic administrativ regional,

constituit în prezent nu trebuie să neglijeze faptul că nu schimbă structura

administrativă a statului spaniol, care nu are în prezent decât un nivel

intermediar reglementat constituţional - provincia. 8. POLONIA

Potrivit Constituţiei poloneze din 199771

, “ Republica Polonă este un stat

unitar“, în care puterea legislativă este exercitată de Adunarea Deputaţilor (Casa 71

Constitution of Poland from Wikipedia, the free encyclopedia;

Horia C. Matei – Statele lumii. Mica enciclopedie de istorie, Ed. Mirania, Bucureşti, 1992

54

Reprezentanţilor-Seim-ul) şi Senat. Preşedintele este reprezentantul suprem al

Republicii şi garantul continuităţii şi autorităţii statului. Acesta este ales de naţiune

în mod direct, pe o perioadă de 5 ani, cu posibilitatea de a fi reales, pentru încă un

mandat.

Puterea executivă este, de asemenea, reprezentată de Consiliul de

Miniştri şi administraţia guvernamentală.

Consiliul de Miniştri (Guvernul) este compus din Preşedintele Consiliului,

Primul Ministru şi miniştrii. Vicepreşedinţii Consiliului de Miniştri pot fi numiţi,

de asemenea, în Consiliul de Miniştri, după cum atât Primulul Ministru, cât şi

vicepreşedinţii pot îndeplini funcţiile ministrului.

Din Consiliul de Miniştri mai pot face parte şi preşedinţii altor Comitete

specificate în statute (legi).

Administraţia guvernamentală (centrală) este asigurată de miniştrii, cât şi

de preşedinţii Comitetelor, care conduc domeniile particulare ale administraţiei sau

îndeplinesc alte servicii acordate de Primul Ministru, cât şi de preşedintele

comitetelor.

În privinţa guvernării locale, potrivit Constituţiei poloneze, administraţia

locală nu va îndeplini sarcini rezervate prin Constituţie sau statute, organelor sau

altor autorităţi publice.

Ca unităţi de bază ale administraţiei locale, Constituţia reglementează

Comunele, în prezent în număr de 2489.

Alte unităţi ale administraţiei locale sau regionale vor fi specificate prin

statute. Polonia are reglementat prin lege, ca unităţi ale administraţiei publice, 373

arondismente, din care 65 cu statut de oraşe şi 16 voievodate cu statut regional.

Unităţile administraţiei locale au personalitate juridică şi dispun de dreptul

de autoadministrare şi alte drepturi specifice.

Sarcinile unităţilor administraţiei locale sunt îndeplinite sub directa lor

responsabilitate de către organele executive şi constitutive.

Organele executive şi constitutive sunt alese prin vot direct, universal, egal

şi secret, potrivit legii, pe o durată de 4 ani.

Membrii unei comunităţi administrative pot decide, prin referendum,

domeniile ce intră în competenţa comunităţii lor, inclusiv demiterea unui organ al

administraţiei locale stabilit prin alegere directă.

Activitatea autorităţilor locale este supusă verificării, revizuirii, sub

aspectul legalităţii sale de către Prim Ministru şi voievozi şi în privinţa materiilor

financiare, de către Camerele regionale de audit. La moţiunea Primului Ministru,

Adunarea Deputaţilor (Seimul) poate dizolva organul constitutiv al administraţiei

locale dacă acesta a încălcat flagrant Constituţia şi Statutul .

55

În privinţa controlului exercitat de stat, acesta este un control de legalitate

care poate conduce la sesizarea instanţei de judecată pentru anularea actului

nelegal.

Nici Constituţia şi nici legea de organizare a administraţiei locale nu

reglementează existenţa unor raporturi de subordonare între autorităţile centrale şi

cele locale.

Controlul statului este nu numai în temeiul supravegherii generale, un

control de legalitate, dar el poate îmbrăca şi forma unui control de specialitate în

domenii determinate de lege (ex. financiar).

În această materie, legea reglementează dreptul de control al autorităţilor

locale, de către camerele regionale de audit.

Unităţile administraţiei locale, au dreptul să se asocieze între ele, să participe

la asociaţiile internaţionale ale comunităţilor locale sau regionale şi să coopereze

cu comunităţile locale sau regionale ale altor state. 9. LITUANIA

În conformitate cu Constituţia din 1992, Lituania este o republică

democratică şi independentă72

, în care Preşedintele Republicii, în calitate de

conducător al statului, este ales în mod direct, pentru o perioadă de 5 ani. Aceeaşi

persoană poate fi aleasă preşedinte doar pentru două termene consecutive.

Guvernul Republicii Lituania este format de Prim Ministru şi miniştrii,

aprobat de Parlament (Seimas), la propunerea Preşedintelui Republicii.

Primul Ministru şi miniştri sunt numiţi de Preşedintele Republicii şi pot fi

totodată demişi cu aprobarea Parlamentului.

Guvernul rezolvă afacerile administraţiei de stat. La lucrările Guvernului

poate lua parte şi Controlorul Statului.

Guvernul este răspunzător pentru întreaga sa activitate de administraţie în

faţa Parlamentului (Seimas-ului).

Constituţia reglementează atribuţiile generale ale Guvernului şi miniştrilor,

incapacităţile şi incompatibilităţile acestora, cazurile de reînvestire a Guvernului

sau de respingere a acestuia de către Parlament.

Din punct de vedere al guvernării locale, Lituania este structurată cu un

nivel de bază-municipalitate (în total 56, din care 12 urbane şi 44 rurale) şi cu un

nivel departamental, reprezentat de 10 unităţi administrative superioare.

Potrivit Constituţiei, unităţile administrative prevăzute de lege, sunt în drept

să se administreze, prin intermediul consiliului local ales pe o perioadă de doi ani,

prin vot direct, secret şi universal.

72

Constitution of Lithuania from Wikipedia, the free encyclopedia;

Constitutions of the Countries of the World, Issued, 1995, Oceana Publication inc., Dobbs Fery, New York, p. 1-

urm.;

Webster’s New World Encyclopedia College Edition, Prentice – Hall General Reference, New York, 1993.

56

Consiliile locale formează comitetele executive care răspund în faţa acestora

pentru modul de punere în executare a legilor, actelor Guvernului şi a consiliilor

locale ce le-am ales.

Statul susţine autorităţile locale „Consiliile locale vor acţiona liber şi

independent în limitele competenţei lor stabilite prin constituţie şi lege având

propriul lor buget şi dreptul de a stabili propriile sale taxe, având dreptul de a

apela Curtea cu privire la violarea drepturilor lor”.

În unităţile administrative mai mari, administraţia este organizată de Guvern

în concordanţă cu prevederile legale în 10 unităţi la nivel înalt (departamental).

Conducerea lor se asigură de un reprezentant al Guvernului numit şi urmăresc

supravegherea executării Constituţiei, respectarea legilor ţării şi a implementării

hotărârilor guvernului.

Puterile reprezentanţilor guvernului şi procedurile implementării, sunt

stabilite prin lege.

De asemenea, Parlamentul, în condiţiile legii, poate introduce temporar o

directă administrare a guvernării locale teritoriale (în teritoriul municipalităţii).

În privinţa răspunderii autorităţilor locale, Constituţia Lituaniei stipulează că

“faptele şi acţiunile consiliului local, ca şi ale structurilor lor executive şi

funcţionarii care violează drepturile cetăţenilor, pot fi reclamate în faţa justiţiei

lor “(art. 124).

Controlul Statului se realizează în condiţiile legii. Aceasta se realizează în

mod direct prin Controlorul Statului, ales pe o durată de 5 ani, de Parlament

(Seimas-ul), la propunerea Preşedintelui Republicii.

Controlorul Statului supraveghează şi verifică legalitatea şi managementul

utilizării proprietăţii statului şi realizarea bugetului de stat, cât şi alte competenţe

stabilite de lege.

La această formă de control se adaugă controlul realizat de reprezentantul

guvernamental numit la nivel departamental, care la rândul lui, în realizarea

controlului de legalitate al actelor autorităţilor locale, poate solicita Curţii (instanţa

de judecată) anularea actelor nelegale.

Forma instituită de “administrare directă temporară” nu este o încălcare a

principiului autonomiei locale, ci o formă de “solidaritate”, în temeiul căreia, pe o

durată determinată în condiţiile legii, o autoritate locală poate fi administrată, în

vederea redresării sale, a echilibrării veniturilor şi a dobândirii capacităţii de a se

administra (de regulă, lipsa veniturilor proprii poate determina o asemenea

incapacitate).

Cu excepţia acestei forme de “întrajutorare”, legislaţia nu prevede

subordonarea autorităţilor administraţiei locale faţă de cele centrale sau

departamentale.

57

10. SLOVACIA

Potrivit Constituţiei aprobată în 1992, Slovacia este un stat suveran,

democrat73

, guvernat de lege, în care Preşedintele este ales de Consiliul Naţional

al Republicii, prin vot secret pe o perioadă de 5 ani.

Guvernul este corpul executiv suprem al Republicii şi este alcătuit din Prim

Ministru, vicepriministrii şi miniştrii.

Primul Ministru este numit de Preşedintele Republicii. Constituţia

reglementează incompatibilităţile membrilor guvernului, atribuţiile sale generale şi

responsabilitatea acestora.

Atât competenţele autorităţilor administraţiei publice guvernamentale, cât

şi a celor locale, sunt stabilite prin lege.

În privinţa administraţiei locale, Constituţia Slovacă, prevede că unitatea de

bază a administraţiei locale este municipalitatea (art. 64).

Municipalitatea este un teritoriu independent şi o unitate administrativă a

republicii, o corporaţie responsabilă pentru proprietatea şi resursele financiare

stabilite prin lege, care va fi finanţată în primul rând din resursele proprii şi apoi

din sursele naţionale.

Municipalitatea poate revendica dreptul de a scădea limitele impozitelor şi

taxelor stabilite de lege.

Municipalitatea are dreptul de a forma asociaţii cu alte comunităţi în

probleme de interes comun.

Autoadministrarea este hotărâtă prin adunări locale, prin referendum,

deci de către autorităţile locale.

Autorităţile municipale include: Oficiul municipal (primăria) şi primarul.

Primăria este constituită din reprezentanţi locali aleşi prin vot direct,

universal, egal şi secret.

Primarul este de asemenea ales prin vot direct de cetăţeni şi este funcţionarul

executiv care exercită puterile executive şi reprezintă municipalitatea în toate

materiile.

Municipalitatea poate adopta statutul oraşului în condiţiile legii, determinând

totodată şi structura autorităţilor municipale.

Municipalitatea poate fi delegată să exercite puteri ale administraţiei

statului în condiţiile legii, fiind în aceste materii controlată şi supervizată de

guvern.

Potrivit Constituţiei, autoguvernarea subdiviziunilor la (de) nivel înalt se

defineşte prin lege.

73

Constitution of Slovakia from Wikipedia, the free encyclopedia;

Horia C. Matei – Statele lumii. Mica enciclopedie de istorie, Ed. Mirania, Bucureşti, 1992

58

Astfel, Slovacia are ca nivel de bază comunităţile rurale, în număr de 2875,

la care se adaugă 79 de arondismente şi un număr de 8 regiuni. Competenţele,

atribuţiile şi limitele acestora sunt determinate de lege. Arondismentele sunt

reglementate ca fiind noul nivel intermediar de administraţie în sistemul slovac

cu competenţe de a urmări şi supraveghea respectarea legii în activitatea executivă

a municipalităţilor.

Potrivit legislaţiei slovace, regiunea are ca statut regimul de autoguvernare

fiind numită şi diviziune teritorială superioară.

Reglementarea principiului autoadminstrării cu sensul de autonomie

funcţională, demonstrează pe deplin lipsa oricăror raporturi de subordonare între

administraţia centrală şi cea locală. Mai mult chiar, Constituţia stabileşte că

autorităţile locale pot fi delegate să exercite puteri ale administraţiei statului.

De altfel, pe lângă controlul de legalitate exercitat asupra activităţii

autorităţilor locale, de la nivel intermediar (arondisment) asupra autorităţilor locale

se exercită un control de specialitate al statului, prin ministerele de resort, fie sub

forma avizării actelor, fie sub forma aprobării în materiile delegate (ex.

împrumuturi, patrimoniu, etc.)

11. SLOVENIA

În conformitate cu Constituţia din 1991, revizuită din 200374

, Slovenia este o

republică democratică, cu un parlament unicameral, reprezentat de Adunarea

Naţională aleasă prin vot direct pentru o durată de 4 ani.

Ca un element de noutate, sub aspectul structurilor instituţionale de rang

constituţional, reţinem existenţa unui Corp reprezentativ privind interesele sociale,

economice, profesionale şi locale, numit Consiliul Naţional, alcătuit din 40 de

membri: câte 4 reprezentanţi ai salariaţilor, ai lucrătorilor, ai fermierilor sau din

profesiile independente, 6 reprezentanţi din mediul necomercial şi 22 reprezentanţi

ai intereselor locale. Competenţele acestui consiliu, reglementate prin lege, permit

propunerea unor acte normative în materiile pe care le reprezintă, solicitarea

organizării referendumului pentru probleme de interes general, fără ca prin aceasta

să se substituie Adunării Naţionale (Parlamentul).

Preşedintele este ales în mod direct, pentru o perioadă de 5 ani, putând fi

ales pentru maxim două mandate.

Sub aspectul puterii executive, aceasta este reprezentată de guvern,

alcătuit din preşedinte şi miniştrii.

Preşedintele Guvernului se alege de către Parlament, ca şi miniştrii.

Miniştrii sunt solidar răspunzători pentru activitatea Guvernului şi fiecare

pentru activitatea ministerului.

74

Constitution of Slovenia from Wikipedia, the free encyclopedia;

Horia C. Matei – Statele lumii. Mica enciclopedie de istorie, Ed. Mirania, Bucureşti, 1992

59

Competenţele, organizarea şi funcţionarea Guvernului şi a numărului

ministerelor se determină prin lege.

Administraţia de stat, potrivit Constituţiei, competenţele sale, numirea

funcţionarilor este reglementată de lege. Activităţile administraţiei de stat sunt

îndrumate direct de ministere.

Autoguvernarea (autonomia) comunităţilor, a întreprinderilor,

organizaţiilor şi indivizilor poate fi protejată de lege, pentru ca autoritatea publică

să îndeplinească îndatoririle autorităţilor de stat.

Cu privire la administraţia locală în Slovenia, potrivit art.9 şi art.138 din

Constituţie “autonomia locală este garantată” în municipalităţi şi în alte

comunităţi locale.

Municipalităţile sunt comunităţi locale autonome, al cărui teritoriu cuprinde

o aşezare sau câteva aşezări legate împreună de nevoi comune şi interese ale

cetăţenilor.

Municipalitatea este stabilită de lege, urmând un referendum prin care se

manifestă voinţa cetăţenilor de a avea un teritoriu determinat.

Teritoriul municipalităţii este, de asemenea, definit prin lege.

Sub aspectul competenţei, acestea cuprind afacerile locale care pot fi

reglementate autonom de municipalităţi şi care influenţează numai cetăţenii

acesteia.

Ca o limită a autorităţii locale, Constituţia reglementează situaţia când, cu

consimţământul municipalităţilor, sau mai larg, al comunităţii locale autonome,

statul poate stabili îndatoriri specifice în jurisdicţia municipalităţii, dacă statul

prevede resurse financiare în acest scop.

Slovenia are ca nivel de bază comuna, în număr de 192, 58 de

arondismente, ca nivel intermediar şi 12 regiuni.

Regiunea are statutul regimului de autoguvernare, numită şi diviziune

teritorială superioară.

Municipalităţile urbane îndeplinesc propria lor competenţă şi îndatoriri

particulare din competenţa statului, în legătură cu dezvoltarea urbană, prevăzută

de lege.

Pentru a dobândi caracterul de municipalitate urbană, un oraş trebuie să

îndeplinească procedura şi condiţiile stabilite de lege.

Municipalităţile pot decide independent şi să se alăture comunităţilor

autonome mai largi, la fel ca regiunile, pentru a reglementa şi conduce afacerile

locale de importanţă mai mare.

De asemenea, în acord cu astfel de comunităţi statul poate trece problemele

din competenţa acestora în propria competenţă, determinând participarea

comunităţilor la îndeplinirea unor probleme particulare în competenţa statului.

60

Deşi Constituţia prevede atât delegarea competenţelor de la stat la

autorităţile locale, cât şi trecerea unor responsabilităţi ale comunităţilor, cu acordul

lor la stat, acestea au ca scop rezolvarea unor servicii publice de interes general şi

nu subordonarea acestora.

Transferul de competenţe, principiile şi criteriile de realizare a acestui

transfer, sunt stabilite prin lege.

Autorităţile statului supervizează legalitatea activităţii comunităţilor

locale.

Constituţia Sloveniei, reglementează şi alte forme de autoguvernare.

Astfel, cetăţenii pot forma asociaţii autonome pentru apărarea intereselor lor şi pot

avea autoritatea legală de a conduce în mod independent problemele particulare

dinlăuntrul competenţei statului (în activităţile sociale). 12. UNGARIA

Ca republică independentă şi democratică, în Ungaria, organul suprem al

statului şi de reprezentare populară reprezintă Parlamentul, ales pentru o durată de

4 ani.

Parlamentul, în calitatea sa de organ suprem în stat, alege Preşedintele, pe

o durată de 5 ani.

În privinţa puterii executive, aceasta este reprezentată de Guvern alcătuit

din Prim Ministru şi miniştrii.

Primul Ministru este ales cu majoritatea simplă de membrii Parlamentului.

Numărul şi competenţa ministerelor sunt stabilite prin lege.

Guvernul şi membrii săi sunt responsabili în faţa Parlamentului.

Constituţia75

stipulează ca atribuţie principală a miniştrilor, aceea de a asigura

legalitatea activităţii autorităţilor, prin Ministerul de Interne.

Primul Ministru poate fi înlocuit de un ministru desemnat de el.

Miniştrii pot fi numiţi şi demişi de Preşedinte, la propunerea Primului

Ministru.

În privinţa teritoriului Ungariei, acesta este împărţit în unităţile administrativ

teritoriale, incluzând capitală, judeţe, oraşe, municipii.

Capitala se divide în sectoare, care alcătuiesc la rândul lor oraşele.

Legea este aceea care stabileşte drepturile şi obligaţiile guvernării şi

autorităţii locale. Din punct de vedere teritorial, Ungaria are 19 comitate şi 22 de

oraşe cu statut provincial, la care se adaugă capitala Budapesta.

Organele reprezentative ale acestor colectivităţi-consilii, sunt alese pe o

durată de 4 ani.

75

Constitution of Hungary from Wikipedia, the free encyclopedia;

Horia C. Matei – Statele lumii. Mica enciclopedie de istorie, Ed. Mirania, Bucureşti, 1992

61

Autorităţile locale, au datoria de a-şi respecta obligaţiile, competenţa pentru

a nu fi în conflict cu puterea/competenţa autorităţilor de nivel superior.

Atât consiliile locale, cât şi primarul, sunt aleşi prin vot direct.

Drepturile şi îndatoririle administraţiei locale sunt determinate prin lege,

administraţia putând apela pentru protejarea drepturilor sale la Curtea

Constituţională. Consiliul local se poate dizolva înainte de expirarea mandatului, în

condiţiile legii administraţiei locale, dată la care se încheie şi mandatul primarului.

Primarul este şeful consiliului local şi el poate, în cazuri excepţionale, să

îndeplinească sarcinile şi atribuţiile administraţiei locale, integral, în baza unei

autorizări legale.

Consiliul local îşi conduce şi administrează în mod independent afacerile lor

şi îşi administrează propriile venituri.

Autoguvernarea locală înseamnă autonomia locală şi exercitarea autorităţii

publice, în interesul populaţiei.

Dacă drepturile fundamentale ale autorităţilor locale sunt aceleaşi,

îndatoririle şi responsabilităţile acestora pot fi diferite, potrivit legii de

reglementare.

Primarul este preşedintele organului local, care poate alege comitete şi îşi

poate exercita propria funcţie, în mod autonom.

De asemenea, Primarul, în mod excepţional, poate în baza legii, sau a unei

autorizări legale, să exercite atât îndatoriri ale administraţiei locale, cât şi ale

autorităţii de stat.

Prin lege, se pot determina competenţele autoguvernării locale, cât şi

limitarea drepturilor fundamentale ale autorităţilor locale.

Tot prin lege, sau decret guvernamental, anumite funcţii ale administraţiei

locale de stat se pot încredinţa notarului şi, excepţional, directorului adjunct din

organul local.

Cu toate că legislaţia ungară reglementează mai multe modalităţi de limitare

a drepturilor autorităţilor locale sau o preluare din competenţa acestora a unor

atribuţii şi responsabilităţi de stat spre a fi transferate altor autorităţi, acestea nu

reprezintă încălcări ale autonomiei locale, întrucât aceste atribuţii fac parte din

categoria atributelor de stat delegate ce se exercită de autorităţile locale.

Pe de altă parte, controlul asupra autorităţilor locale, este doar un control de

legalitate asupra actelor acestora, fără a presupune existenţa unui raport de

subordonare între stat, autorităţile centrale şi cele locale. 13. REPUBLICA CEHĂ

Constituţia Republicii Cehe a fost aprobată în anul 1992 şi revizuită în 1997şi în 200076

.

76

Constitution of Czech Republic from Wikipedia, the free encyclopedia;

Horia C. Matei – Statele lumii. Mica enciclopedie de istorie, Ed. Mirania, Bucureşti, 1992

62

Dintr-un stat federal, R.S.F. Cehia s-a împărţit în două state unitare:

Republica Cehă şi Slovacia.

Cehia este un stat unitar şi democratic, o republică în care puterea legislativă

o reprezintă Parlamentul cu cele 2 camere: Camera Deputaţilor (200 membri)

aleşi pe 4 ani şi Senatul ales pe 6 ani (la termen de 2 ani, 1/3 din acestea se aleg).

Preşedintele care este “şeful statului” este ales de Parlament pe o durată de 5 ani.

În privinţa Guvernului, acesta este organul suprem al puterii executive,

alcătuit din Prim Ministru, viceprim ministru şi miniştrii, responsabili în faţa

Camerei Deputaţilor. Primul Ministru este numit de Preşedinte.

Preşedintele numeşte şi îl demite pe Primul Ministru, cât şi pe alţi membrii

ai Guvernului, îl revocă şi acceptă demisia sa. Preşedintele acordă votul de

încredere Guvernului.

Administraţia centrală de specialitate este reprezentată de minsitere şi

instituţii administrative stabilite de lege, ca şi relaţiile funcţionale dintre acestea.

În Capitolul IV “Administraţia teritorială”, Constituţia Cehă prevede că

“Republica Cehă este împărţită în municipii care sunt unităţi teritoriale de bază

autonome şi regiunile ca unităţi administrativ teritoriale mai mari”. Acestea

dispun de dreptul la autoadministrare, fiind “comunităţi de cetăţeni”. Municipiile

fac parte dintr-o regiune administrativ teritorială, iar regiunile pot fi create sau

dizolvate numai prin legi constituţionale.

Unităţile administrativ teritoriale sunt corporaţii publice, care pot deţine

proprietăţi şi pot coordona propriile afaceri pe baza propriului buget.

Municipalităţile şi regiunile sunt administrate prin consiliu, care

funcţionează independent.

Actele consiliilor locale se numesc ordonanţe.

Statul poate interveni în afacerile unităţilor teritoriale, numai pentru a urmări

procedura legală şi numai în condiţiile prevăzute de lege.

Membrii Consiliului de conducere al municipalităţilor, sunt aleşi prin vot

universal, egal, direct pe o perioadă de 4 ani.

Competenţele acestor Consilii sunt stabilite prin statut (lege), neputându-se

substitui una în competenţele alteia.

Determinarea constituţională a atributelor este în funcţie de principiul

excluderii-revine consiliului local municipal dacă nu sunt atribuite consiliilor

regionale.

Atribuţiile din competenţa statului în materia administraţiei, pot fi delegate

acestor consilii, numai în condiţiile legii (statutului).

Regiunea reprezintă nivelul intermediar de administraţie, a cărui competenţă

este determinată de lege, fără a putea afecta competenţa municipalităţilor.

63

Constituţia, ca şi legea, interzic imixtiunea unei autorităţi statale sau de nivel

superior în competenţa autorităţii locale, ceea ce demonstrează inexistenţa unor

raporturi de subordonare între acestea. Controlul de legalitate asupra activităţii

autorităţilor locale vizează doar conformitatea ordonanţelor acestora cu legea.

Analiza raporturilor dintre administraţia publică centrală şi administraţia

publică locală din ţările examinate permite sintetizarea mai multor concluzii:

Diversitatea de structuri administrative şi a denumirilor acestora, este

specifică atât regimului politic, cât şi tradiţiilor fiecărei ţări, dar, indiferent de

denumirea sa, nivelul intermediar are doar competenţă de a realiza unele servicii de

interes general sau de a coordona anumite activităţi de interes general (sănătate,

învăţământ, urbanism, asistenţă socială)

Noile state comunitare (foste comuniste) au procedat la adoptarea

modificării Constituţiilor, în vederea armonizării legislaţiei naţionale cu cea

comunitară.

Cea mai mare parte a acestor ţări şi-au constituit regiunea ca treaptă

intermediară şi au consacrat, la nivel de principiu constituţional, autonomia locală.

Definirea principiului autonomiei locale sau al autoadministrării, este

raportată la tradiţiile fiecărui stat şi lasă la latitudinea legiuitorului ordinar definirea

conţinutului şi a limitelor sale.

Controlul statului asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice locale,

se realizează prin intermediul unor structuri specializate guvernamentale, prin

prefect, cât şi prin autorităţi autonome (de tipul ombudsmenului).

În nici unul din sistemele administrative examinate, nu se poate reţine

subordonarea ca principiu de organizare şi funcţionare al administraţiei publice

locale.

Controlul asupra autorităţilor administraţiei publice locale, este un control de

legalitate, a posteriori, cu privire la legalitatea actelor autorităţilor administraţiei

publice locale, în limitele şi condiţiile expres determinate de lege.

De asemenea, s-a generalizat instituirea instanţelor de contencios

administrativ, ca instanţe specializate în soluţionarea litigiilor dintre administraţie

şi cetăţean.

Modul de organizare şi funcţionare al autorităţilor administraţiei publice

centrale şi locale, păstrează specificitatea fiecărui regim politic naţional şi tradiţiile

sale istorice, dar prin modificările legislative consacră descentralizarea

administrativă şi financiară şi autonomia locală, transferul de atribuţii şi de

responsabilităţi de la autorităţile centrale şi intermediare, către autorităţile locale de

bază, partajarea competenţei pe nivele de administraţie.

Din analiza reglementărilor legale privind organizarea şi funcţionarea

administraţiei publice din ţările examinate, rezultă, totodată, rolul conferit de

64

legiuitor, formelor asociative ale autorităţilor administrative locale, asociaţiilor

intercomunale şi intercomunitare, cu personalitate juridică, create, instituite,

tocmai ca un mijloc de întrajutorare a autorităţilor administraţiei publice locale, de

dimensiuni mai mici şi cu potenţial economic redus, de a realiza serviciile publice

minimale pentru colectivitatea locală, dar şi pentru realizarea unor programe

comune de dezvoltare în domenii de interes general. Fără a deveni un nivel de

administraţie publică, aceste forme de asociere cu personalitate juridică, au fie un

regim de drept public, fie de drept privat şi reprezintă forme de cooperare şi

colaborare dintre autorităţile administraţiei publice locale, în vederea realizării

intereselor generale ale comunităţilor teritoriale locale.

Modificările legislative ale statelor comunitare foste comuniste, au avut, de

asemenea, în vedere şi organizarea administrativ teritorială a colectivităţilor

teritoriale locale, redimensionarea acestora, de regulă, prin comasarea sau

desfiinţarea localităţilor mici (comune sub 5.000 locuitori) şi respectiv înfiinţarea

regiunilor, ca unitate teritorială de referinţă pentru procesul de integrare europeană.

65

CURS 6

ANALIZA ORGANIZĂRII ŞI FUNCŢIONĂRII

ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ÎN ŢĂRI CU DOUĂ

TREPTE INTERMEDIARE DE ORGANIZARE

ADMINISTRATIVĂ

În acest curs vom examina două sisteme administrative, al căror specific au

influenţat toate celelalte sisteme europene: Marea Britanie, cu specificul său

rezultat din lipsa unei Constituţii scrise şi a supremaţiei Parlamentului şi Franţa, cu

regimul său semiprezidenţial şi cu numeroase forme asociative ale autorităţilor

administraţiei publice locale, recunoscute ca nivele de administraţie.

1. FRANŢA

În configuraţia statelor europene membre ale Uniunii, un loc aparte ocupă

Franţa, prin sistemul administrativ instituit, sub forma reglementării nivelelor de

administraţie, între nivelul de bază şi cel statal.

Caracterizat ca un sistem în principal centralizat, administraţia franceză

încearcă prin această metodă a descentraliza activităţile şi a transfera

responsabilităţi către autorităţile administraţiei publice locale, de la nivelul de

bază, pentru a satisface nevoile colectivităţilor locale şi a pune în aplicare

principiul autonomiei locale.

Sistemul administrativ francez are, de asemenea, multe elemente de

specificitate ce rezidă din regimul politic consacrat.

Din punct de vedere al formei de guvernământ, Franţa este o republică, în

care preşedintele se alege prin vot direct, pe o durată de 5 ani, mandat ce poate fi

reînnoit în mod nelimitat. Influenţa politică a Preşedintelui este foarte importantă,

atât în relaţia cu Parlamentul, cât şi cu Guvernul.

Parlamentul francez este bicameral, inegalitar şi este format din Adunarea

Naţională şi Senat, cu un mandat de 5 ani, Adunarea Naţională şi de 9 ani, pentru

Senat.

În timp ce Adunarea Naţională este alcătuită din deputaţi aleşi prin

sufragiu universal pe departamente, proporţional cu numărul populaţiei, Senatul se

alege de o adunare de „mari electori” (deputaţi, consilii, etc.)

Adunarea poate fi dizolvată oricând de Preşedintele Republicii, ceea ce

alături de alte prerogative ale acestuia, demonstrează preeminenţa executivului

asupra legislativului.

66

De altfel, Guvernul (Consiliul de miniştrii) răspunde decât în faţa

Adunării Naţionale, având şi competenţă foarte largă în materia activităţii

legislative şi chiar să modifice prin decrete, legi anterioare Constituţiei.

De asemenea, Guvernul poate cere Camerei să se pronunţe asupra

unui act normativ.

Sub aspectul puterii executive, este cunoscut faptul că Franţa este o

republică semiprezidenţială, cu un executiv bicefal, reprezentată de Preşedinte

şi Guvern, în care prerogativele preşedintelui sunt foarte puternice (ex. poate

supune un proiect de lege direct referendumului, fără a-l trece prin Parlament).

Şeful Guvernului, Primul Ministru, este numit de Preşedinte din rândul

formaţiunii politice majoritare în Parlament.

Membrii Guvernului sunt propuşi de Primul Ministru şi numiţi de

Preşedinte.

De reţinut că în Franţa, funcţia guvernamentală este incompatibilă cu

cea parlamentară.

În componenţa guvernului intră Primul Ministru, miniştrii şi secretari de

stat (care nu participă la şedinţe decât în cazul dezbaterii unor probleme de

competenţa lor), cât şi a unor miniştrii delegaţi (care au dreptul să participe la

şedinţele de guvern).

Denumirea de ministru de stat nu semnifică o diferenţiere a portofoliului

ministerial, având doar un rol „onorific”, fiind lăsată la aprecierea Primului

Ministru sau a Preşedintelui.

Stabilirea numărului de miniştrii şi a atribuţiilor acestora este în

competenţa guvernului. Şedinţele guvernului (Consiliul de Miniştrii) se desfăşoară

sub preşedinţia Preşedintelui Republicii, iar deciziile acestuia se semnează de

Preşedinte. Actele Guvernului se adoptă prin consens, la propunerea Preşedintelui

Republicii, care, în situaţii excepţionale, poate decide singur, doar cu avizul

membrilor Consiliului de Miniştrii.

În privinţa organizării şi funcţionării administraţiei publice locale, Franţa

se caracterizează prin aceea că este tipul statului unitar fundamentat pe principiul

centralizării, dar care a realizat o descentralizare a autorităţilor locale, pe un model

total diferit de „self government”-ul englez.

Descentralizarea franceză presupune un transfer de competenţă de la stat

către autorităţile locale alese şi dreptul de decizie al acestora în domenii de larg

interes cetăţenesc.

Din punct de vedere al organizării administrativ teritoriale, Franţa

cuprinde 21 de regiuni, 96 departamente şi 36621 comune. La acestea se alătură şi

15.000 organisme de cooperare intercomunală care nu au însă regim de

colectivităţi locale.

67

În această structură administrativă, nu avem cuprinsă Corsica şi cele patru

regiuni monodepartamentale şi teritoriile de peste mări, respectiv Noua Caledonie,

Polinezia Franceză, Guadelupe, Guiana şi Martinica.

Ceea ce vom analiza reprezintă partea „continentală” a Franţei.

Specific este faptul că transferul de competenţă către autorităţile locale,

către cele trei nivele ale administraţiei publice locale, s-a făcut prin lege,

determinându-se caracterul administrativ al acestor atribuţii şi totodată obligatoriu.

Repartizarea competenţelor pe cele trei nivele este următoarea:

- la nivel regional - atributele sunt de sinteză (reflecţie), dezvoltare şi

impulsionare a activităţii economico-sociale;

- la nivel departamental - atribuţiile sunt de echilibrare intercomunală

(solidaritate);

- la nivel comunal - atribuţii specifice realizării utilităţilor în domeniul

urbanismului („controlului solului”).

Întrucât cele mai multe din atribuţiile şi responsabilităţile autorităţilor

locale se realizează în comune, cu o oarecare ierarhizare a acestora, prin lege s-au

determinat trei principii generale care stabilesc modul de exercitare al atribuţiilor

transferate şi anume:

- inexistenţa unei tutele între colectivităţile locale (între ele);

- compensarea de către stat a cheltuielilor necesare transferului de

atribuţii;

- realizarea competenţelor transferate în baza transferului de bunuri,

personal şi servicii, cât şi a capacităţii normative (de reglementare) necesare.

Aminteam că în Franţa sunt organizate 21 de regiuni cu statut unic, la care

se adaugă Corsica cu regim special de autonomie.

Regiunea este colectivitatea teritorială locală situată, aşadar, la primul

nivel intermediar. Dintre atribuţiile sale, printre cele mai importante, amintim:

adoptarea bugetului regiunii, organizarea serviciilor administrative regionale,

adoptarea planului de dezvoltare regional, amenajarea teritoriului regiunii,

învăţământ (profesional şi ucenicia).

Organele regiunii sunt:

-Consiliul regional- ales prin sufragiu universal, direct, pe departamente,

pentru un mandat de 5 ani, alcătuit din consilieri, având rol de autoritate

deliberativă;

-Preşedintele Consiliului, ca autoritate executivă, pe o durată de 4 ani;

-Comisia permanentă-alcătuită din Preşedintele Consiliului, un număr

determinat de vicepreşedinţi şi alţi consilieri;

-Comitetul economic şi social, alcătuit din reprezentanţi ai unor organisme

cu caracter economic, social, profesional, educaţie, ştiinţă, cultural, sportiv, cu rol

68

consultativ în probleme specifice domeniului lor, în vederea supunerii aprobării

Consiliului regional.

La nivelul regiunii, statul este reprezentat de prefect care îşi exercită

competenţa şi autoritatea asupra serviciilor deconcentrate ale ministerelor de la

nivel regional.

Prefectul regiunii are rang de prefect departamental, el având autoritate

ierarhică asupra prefecţilor, celorlalte departamente care alcătuiesc regiunea.

La al doilea nivel intermediar, Franţa are organizat un regim de

colectivitate teritorială locală-departamentul. Cu excepţia Parisului care este

oraş–departament, toate celelalte departamente au un statut unic.

Ca atribuţii principale, departamentul: adoptă bugetul, organizează

servicii departamentale, acordă ajutoare sociale, asigură servicii medicale,

transport şcolar, programe de echipare a localităţilor rurale, elaborarea planurilor

de urbanism şi protecţia mediului la nivel departamental.

Ca autorităţi, departamentul are:

- un consiliu general-ca autoritate deliberativă, aleasă în mod direct, în

circumscripţii electorale numite cantoane, pentru un mandat de 6 ani, alcătuit din

consilieri generali, iar ½ din aceştia se reînnoiesc la fiecare 3 ani;

- preşedintele consiliului general este autoritate executivă şi este ales

din rândul membrilor consiliului, la fiecare 3 ani, cu ocazia reînnoirii acestuia;

- comisia permanentă este un organ colegial, alcătuit din Preşedintele

Consiliului general-vicepreşedinte şi alţi membrii desemnaţi de consiliul general,

cu atribuţii delegate de acesta.

Ca şi la nivelul regiunii, la nivel departamental, statul este reprezentat de

prefect, care îşi exercită prerogativele de autoritate asupra serviciilor

deconcentrate ale miniştrilor, organizate la nivelul departamentului.

Administraţia publică locală de bază este reprezentată de comune, care

sunt de mai multe categorii:

- comune rurale-cu o populaţie sub 3500 locuitori;

- comune cu o populaţie peste 3500 locuitori;

- comune urbane, cu unele diferenţieri de competenţe.

Specific competenţelor comunelor, sunt cele două categorii determinate

prin lege, atribuţii proprii şi atribuţii delegate.

Competenţele proprii se referă la adoptarea bugetului, organizarea

serviciilor administrative comunale, gestionare patrimoniu, transport şcolar,

acordarea ajutoarelor de urgenţă, elaborarea planului de urbanism, emiterea

autorizaţiilor de construcţie, elaborarea planului de dezvoltare intercomunal, etc.

Competenţele delegate sunt determinate prin acte normative speciale şi au

ca obiect principal: starea civilă, comunicarea şi publicarea actelor normative ale

69

organelor statului, sau publicarea legilor, asigurarea ordinii publice, organizarea

alegerilor.

Ca autorităţi, la nivelul comunei funcţionează:

- consiliul municipal-ca autoritate deliberativă, alcătuit din consilieri

municipali, aleşi prin sufragiu universal, direct, pe o durată de 6 ani (lucrează pe

comisii);

- primarul, ca autoritate executivă, ales în mod indirect, dintre consilierii

municipali.

Pe lângă atribuţiile de a executa hotărârile consiliului municipal, primarul

are şi atribuţii proprii, ca: eliberarea de autorizaţii, menţinerea ordinii publice, etc.,

cât şi executarea legii şi a hotărârilor de guvern, este ofiţer de poliţie judiciară şi

ofiţer de stare civilă, ca reprezentant al statului în comună.

Faţă de natura diferită a atribuţiilor primarului, acesta le exercită în mod

autonom pe cele proprii şi respectiv ale comunei şi sub autoritatea sau

subordonarea ierarhică pe cele delegate.

Consiliul municipal alege, de asemenea, dintre membrii săi un număr de

viceprimari pentru a-l ajuta în activitatea de execuţie pe primar. Acesta din urmă,

la rândul său, poate delega din atribuţiile sale .

Dată fiind structurarea diferenţiată pe două nivele intermediare şi un nivel

de bază a administraţiei publice locale din Franţa, este interesant de reţinut şi

natura relaţiilor stabilite între acestea şi ale statului faţă de acestea.

Din acest punct de vedere, putem reţine existenţa următoarelor categorii

de relaţii:

- relaţii de colaborare-cooperare între autorităţile colectivităţilor

teritoriale locale intermediare de nivel diferit, cât şi între autorităţile administraţiei

publice de bază;

- relaţii de asociere şi parteneriat între colectivităţile teritoriale locale;

- relaţii de „tutelă” administrativă, în materia controlului administrativ

general asupra actelor autorităţilor administraţiei publice locale, exercitat de

prefect.

Tutela administrativă se exercită în faţa tribunalului administrativ, fără a

avea drept consecinţă suspendarea de drept a actului atacat.

De asemenea, în materia controlului jurisdicţional, acesta se exercită de

către tribunale administrative.

De altfel, Franţa este cunoscută ca fiind ţara cu sistemul dualist

jurisdicţional. Organul suprem al instanţelor administrative este Consiliul de Stat.

Actualul sistem francez, de autonomie locală, s-a materializat în practică,

abia după anul 1970.

70

Deşi colectivităţile teritoriale locale (departamentul, comuna) erau

recunoscute din 1871, 1884, Franţa nu a recunoscut decât mult mai târziu

competenţa funcţională a acestora.

Ca o dovadă a acestor „reticenţe” în abordarea autonomiei funcţionale,

amintim faptul că regiunile au avut mai întâi statut de instituţii publice, cu

competenţă limitată, ca abia după 1982, acesta să capete regim de colectivităţi

teritoriale locale.

Controlul statului, ca expresie a centralismului autoritar francez, era

exprimat prin „tutela administrativă” exercitată prin prefect, care efectua atât

control de legalitate (a posteriori), cât şi oportunitate (a priori), putând chiar să

anuleze actele considerate ilegale ale autorităţilor locale, mai mult chiar prefectul

departamentului cumula şi funcţia de autoritate executivă a colectivităţii teritoriale

departamentale.

Legea descentralizării, adoptată în 1982, realizează o adevărată reformă a

administraţiei publice locale franceze, prin transferul de competenţă în favoarea

colectivităţilor teritoriale locale – recunoaşterea statutului de colectivitate locală

pentru regiuni, înlăturarea tutelei administrative şi înlocuirea acesteia cu controlul

de legalitate „a posteriori”, transferul competenţelor departamentale de la prefect,

către Preşedintele Consiliului general, etc.

Alte modificări aduse legislaţiei în materia autorităţilor locale o reprezintă

şi partajarea competenţelor între comună, departament şi regiune, din 1983, pe

principiul subsidiarităţii, iar din 1986 au loc alegeri directe pentru consiliile

generale. 2.MAREA BRITANIE

Ceea ce este specific Marii Britanii este inexistenţa unei Constituţii scrise.

Ca atare, reglementările de natură constituţională sunt cuprinse în mai multe

documente, care alături de cutumă, practica statornicită în sistemul englez,

reglementează întregul sistem politic77

.

Marea Britanie are ca regim politic, regimul parlamentar, având ca

trăsătura dominantă „supremaţia” Parlamentului.

Potrivit acestui principiu, singura autoritate legislativă este Parlamentul care

poate adopta sau anula orice lege doreşte.

Puterea Parlamentului primează şi în faţa actelor instanţelor judecătoreşti.

Limitele puterilor se referă, în principal, la imposibilitatea efectuării de

schimbări care să afecteze statutul monarhului sau a liniei succesorale, fără

aprobarea celorlalte ţări din Commonwalth, care o recunosc pe regină ca şef al

statului, nu poate aproba lege care să contravină dreptului internaţional, iar în caz

77

Constitution of Great Britain from Wikipedia, the free encyclopedia;

Constitutions of the Countries of the World, Issued, 1995, Oceana Publication inc., Dobbs Fery, New York;

Webster’s New World Encyclopedia College Edition, Prentice – Hall General Reference, New York, 1993.

71

de „conflict” sau neînţelegeri între Marea Britanie şi Comunitatea Europeană, sub

aspectul legislaţiei acesteia, prioritare sunt normele dreptului comunitar.

Din punct de vedere terminologic, noţiunea de „Parlament” are mai multe

sensuri, semnificaţii:

- regina şi cele două camere ale Parlamentului;

- Camerele Parlamentului-Camera Comunelor şi Camera Lorzilor;

- Camera Comunelor-când se au în vedere deputaţii, ca membrii ai

Parlamentului.

Tot ca o trăsătură a sistemului bicameral al parlamentului britanic, reţinem

inegalitatea celor două camere.

Astfel, Camera Comunelor, denumită şi Camera inferioară, este alcătuită din

659 membri, aleşi prin sufragiu universal direct, proporţional cu numărul

populaţiei, iar Camera Lorzilor sau Camera superioară, este compusă din 26 de

lorzi spirituali, arhiepiscopi, episcopi ai Bisericii anglicane, lorzi temporali, din

care 800 sunt lorzi ereditari şi peste 300 lorzi pe viaţă, înnobilaţi de Regină.

Una din reformele declanşate în sistemul englez din 1999 are în vedere şi

reducerea numărului membrilor din Camera Lorzilor, prin eliminarea lorzilor

ereditari, începând cu anul 2002.

Durata mandatului parlamentar este de cel mult 5 ani, dar el poate înceta şi

înainte de termen, dacă Primul ministru apreciază că este un moment convenabil

pentru alegeri.

Poziţia inegală a celor două camere este reflectată nu în componenţa

numerică, ci în privinţa competenţei sale. Astfel:

- răspunderea Guvernului nu se angajează decât în faţa Camerei Comunelor;

- Camera Lorzilor nu se poate opune adoptării unei legi mai mult de un an;

- Camera Lorzilor are şi competenţă în materie jurisdicţională de ultim grad.

În privinţa competenţei primare a Parlamentului, reflexia supremaţiei sale

este dovedită de cele două categorii de acte pe care le poate adopta:

- „public bills”-ceea ce ar corespunde cu legea-act normativ cu caracter

general;

- „private bills”- acte individuale.

Deosebirea între cele două categorii de acte se reflectă şi în capacitatea

iniţiatorului unuia dintre aceste două categorii. Spre exemplificare, drept iniţiativă

în materia „private bills” pot avea şi colectivităţile locale sau instituţiile private, în

măsura în care domeniile pentru care sunt iniţiate nu sunt reglementate în legislaţia

existentă. Procedura de motivare şi susţinere a iniţiativei are loc în faţa comisiilor

parlamentare prin avocaţii care susţin audieri publice.

În privinţa iniţiativei legislative continentale „public bills”, aceasta aparţine

coroanei, prin Guvern şi membrii camerelor.

72

Faptul că Primul ministru are competenţa de a stabili ordinea de zi a

Camerei, ca lider al majorităţii, el deţine cea mai importantă poziţie şi puterile cele

mai mari, putând decide asupra viitorului unui proiect de lege.

Practica engleză de după 1946, permite şi delegarea legislativă, în favoarea

Guvernului, în temeiul unei legi de abilitare.

Prin prisma formei de guvernământ, Marea Britanie este o monarhie

constituţională ereditară, în care şeful statului „domneşte, nu guvernează”.

Aşadar, Guvernul ales acţionează în numele Coroanei, puterile monarhului, ale

Reginei, limitându-se la sfătuirea Primului Ministru şi a Guvernului. Instituţia

Coroanei conferă, de altfel, continuitate şi stabilitate în viaţa politică.

Prin sintagma „prerogativă regală” sau „dreptul regal”, se înţeleg puterile

monarhului pe care acesta le exercită în mod direct, fără acordul Parlamentului.

Toate puterile Coroanei se exercită de către Guvern, în numele Coroanei.

Judecătorii sunt numiţi tot la recomandarea Prim Ministrului, ca şi miniştrii,

lorzii şi episcopii sau persoanele cărora li se pot acorda onoruri.

Regina dispune de un Consiliu privat, din care fac parte aproximativ 300

persoane, cu titlu de consilieri personali, ţinuţi să păstreze sub jurământ secretul şi

loialitatea faţă de Coroană.

Primul Ministru şi membrii Guvernului sunt membrii ai Parlamentului, în

marea lor majoritate. Ca număr, cabinetul nu depăşeşte 20 de miniştrii. Durata

mandatului lor nu poate depăşi 5 ani.

Deşi numirea cabinetului şi a Primului Ministru se face de Coroană, în fapt,

ea este condiţionată, în baza convenţiilor constituţionale, de numirea în funcţia

de Prim Ministru a şefului partidului majoritar din Camera Comunelor, ceea ce

conduce la concluzia că acesta este ales prin sufragiu universal indirect.

Structura Guvernului se întemeiază tot pe Convenţii Constituţionale şi

cuprinde mai multe categorii de miniştrii:

- miniştrii departamentali-numiţi şi secretari de stat, care conduc un minister;

Aceştia sunt ajutaţi de miniştrii de stat, ca adjuncţi şi secretari de stat parlamentari;

- miniştrii fără portofoliu ce ocupă în mod uzual funcţii onorifice;

- membrii ai grupului parlamentar care au competenţe în organizarea votului

în Parlament;

- consilierii juridici ai Guvernului.

Toate aceste patru categorii ce alcătuiesc guvernul, cabinetul, sunt numite de

Primul Ministru, care stabileşte şi componenţa cabinetului, ca autoritate

guvernamentală. Primul Ministru stabileşte atât numărul acestora, cât şi

remanierea lor.

Deciziile cabinetului se iau prin consens, dezacordul unuia din miniştri,

putând fi asimilat cu demisia sa.

73

Puterile Primului Ministru nu se reduc la numirea cabinetului, acesta făcând

recomandări pentru numiri şi în biserica anglicană, în numirea judecătorilor de

la Înalta Curte de Justiţie sau a consilierilor particulari.

În desfăşurarea activităţii sale, cabinetul se întruneşte săptămânal sau ori de

câte ori este necesar, având la dispoziţie numeroase comitete şi subcomitete

temporare sau permanente pe domenii de activitate.

Cabinetul dispune de un secretar permanent care este şi şeful serviciului

civil, care dispune de puternice prerogative.

Faţă de specificul britanic, administraţia publică centrală este alcătuită din

departamentele centrale, conduse de miniştri – un număr de 15 considerate majore,

din care exemplificăm: al alimentaţiei, agriculturii şi pescuitului, al apărării,

educaţiei şi ştiinţei, muncii, al energiei, mediului înconjurător, afaceri externe, de

interne, etc.- Ministerul Irlandei de Nord, al Scoţiei şi Ţării Galilor şi un număr de

16 departamente mai mici sau subdepartamente, conduse de miniştrii ce nu fac

parte din cabinet.

Administraţia centrală cuprinde, din punct de vedere al personalului, pe

lângă miniştri, miniştri secretari de stat, secretari parlamentari şi funcţionari civili

permanenţi, conduşi de un înalt funcţionar, denumit secretar permanent.

Specificitatea sistemului politico-administrativ englez nu se referă numai la

administraţia centrală, ci şi în privinţa „guvernământului local”.

Printre particularităţile sistemului britanic în materia administraţiei publice

locale, se pot reţine următoarele:

- diversitatea de reglementări privind colectivităţile teritoriale, de la o regiune

la alta, ca şi diferenţe în privinţa organizării administrativ teritoriale a acestor

regiuni;

- în lipsa unei Constituţii scrise, Parlamentul poate modifica oricând consideră

necesar statutul juridic al colectivităţilor teritoriale;

- terminologia întâlnită în sistemul britanic pentru activitatea autorităţilor locale

este „local guvernment” (guvernare locală), strict determinată de lege şi supusă

controlului din partea statului, atât din punct de vedere administrativ, cât şi

jurisdicţional, ceea ce o aseamănă, ca regim juridic, cu autonomia locală din

celelalte state europene.

De altfel, jurisprudenţa a statuat, cu privire la actele autorităţilor locale, lipsa

competenţei generale a colectivităţilor locale, în conformitate cu principiul ultra

vires, ceea ce face ca orice act de autoritate al acestora să aibă la bază o abilitare

legală fie scrisă, fie de cutumă.

Privitor la raporturile dintre cabinet/guvern şi administraţia publică

locală, acestea au la bază regula (principiul) competenţei legale atribuite. Specific

sistemului administrativ britanic este principiul descentralizării, sub două forme:

- delegarea puterilor;

74

- transferul puterilor.

Delegarea presupune posibilitatea de a lua decizii la nivel local, în timp ce

transferul se referă la atribuirea libertăţii de luare a deciziei politice.

Dacă în privinţa transferului de competenţă, sfera de atribuţii este mai

mare, în privinţa delegării, aceasta este supusă condiţiei aprobării centrale şi

stabilirii competenţei, pe domeniile date (ex. în domeniul muncii, sănătăţii,

securităţii sociale, mediului, comerţ, implementarea, la nivel local a politicii

naţionale, se face prin delegare de către nivelele regionale).

În Marea Britanie, există diferenţieri în materia delegării şi transferului

de competenţă în cele patru regiuni, astfel :

- în Anglia sunt recunoscute cele mai multe atribuţii delegate;

- Scoţia, în prezent are un mini-guvern, condus de un secretar de stat,

membru al cabinetului;

- Ţara Galilor dispune de un număr redus de competenţe transferate;

- Irlanda de Nord-în urma conflictului dintre catolicii irlandezi şi coloniştii

prezbiterieni, scoţienii protestanţi aplică principiul autodeterminării. Printr-un

regulament intern, ţara este împărţită în 6 ţinuturi, în nord şi 26 de ţinuturi, în sud.

Ca urmare, există 2 parlamente: unul la Dublin şi cel de-al doilea a Starmont (lângă

Belfast).

Conflictele continue, degenerând în violenţe în aceste teritorii, au făcut ca în

anul 1972, guvernul britanic să preia toate responsabilităţile pentru afacerile de

nord din Irlanda şi dizolvarea Parlamentului din Stormont, până la restabilirea

ordinii, deci ca soluţie temporară.

În 1998 aprilie, a fost semnat şi acordul de pace din această zonă.

Politicienii şi specialiştii în problema britanică au propus ca soluţie la

această stare de conflict continuă, crearea unui stat federal, cu guvernul central la

Dublin, care să presupună un transfer de atribuţii către statele din nord şi din sud.

Structura locală este bazată pe distincţia dintre zonele urbane şi locale,

capitala având un regim diferit.

Astfel, Anglia este organizată, la nivel departamental, în 34 de comitate,

la care se adaugă Londra. La nivel de bază, există 36 districte metropolitane şi

238 districte. Londra este alcătuită din 32 de burguri şi cetatea Londrei şi la

nivel inframunicipal sunt constituite 10.000 de parohii.

Ţara Galilor nu are nivel departamental, iar ca nivel de bază are

organizate 22 de circumscripţii.

Scoţia nu dispune de nivel departamental, iar ca nivel de bază are 32 de

circumscripţii. Irlanda de Nord nu dispune de nivel departamental şi are organizate 26

de districte.

75

Autorităţile colectivităţilor teritoriale locale sunt consiliile formate din

membrii aleşi, al căror număr este determinat după numărul populaţiei.

Consilierii se aleg prin vot direct, pe durata unui mandat de 4 ani. Consiliile

locale au atât atribuţii obligatorii (ex. adoptarea bugetului), dar în acelaşi timp, pot

delega exercitarea unora dintre acestea unor comisii sau funcţionari publici.

În sistemul englez, nu există un echivalent al funcţiei de primar. Sub

titulatura „major” din sistem englez sau galez, se desemnează acel consilier ales

pentru prezidarea şedinţelor consiliului şi reprezentarea acestuia.

Cea mai importantă poziţie în consiliu o are „leader”, cel care prezidează,

de regulă, comisia de politică generală şi preşedintele principalelor comisii.

Ca şef al executivului local există un funcţionar public, salarizat, un

„chief executive”, ajutat de o echipă managerială, alcătuită din şefii serviciilor ce

corespund, ca atribuţii, cu competenţa fiecărei comisii.

În Marea Britanie statul nu dispune de o autoritate guvernamentală în

unităţile administrativ teritoriale (ex. prefectul).

Există însă un secretar de stat responsabil cu relaţiile dintre stat şi

autorităţile locale pentru Scoţia, Ţara Galilor şi Irlanda de Nord.

Tot ca un element de specificitate al activităţii administraţiei publice

locale engleze este şi repartizarea atribuţiilor între acestea, după cum urmează:

În Anglia consiliile de comitat au competenţe în domenii, precum: educaţie,

transport, construcţii civile şi întreţinere drumuri, servicii sociale, protecţia

consumatorilor, prevenirea şi stingerea incendiilor, depozitarea deşeurilor, ordine

publică.

Consiliile de district au atribuţii în domeniile: fond locativ, protecţie

sanitară, igienă publică şi salubritate, protecţie mediu, construcţii colective de

serviciu .

Consiliile parohiale au competenţă în: lotizarea cimitirelor publice,

amenajare zone verzi, baze sportive, cimitire, parcări, întreţinere trotuare, iluminat

public.

Consiliile districtuale şi cele de comitat au şi atribuţii comune pe care le

exercită, în mod concret, în domeniul urbanismului, gestionare muzee, parcuri şi

activităţi organizate pentru petrecerea timpului liber.

Totodată, activitatea consiliilor parohiale se exercită în comun cu consiliile

districtuale.

În Ţara Galilor, Adunarea naţională galeză are competenţe de reglementare

„secundum legum”, în domenii, ca: sănătate, educaţie, formare profesională, ordine

publică, telecomunicaţii, finanţe publice, justiţie, penitenciare.

Consiliile organizate la nivelul de bază au competenţe în domenii, precum:

dezvoltare economică, transport, construcţii, întreţinere drumuri, protecţie mediu,

76

agricultură, silvicultură, asigurarea locuinţelor colective, deşeuri, servicii sociale,

prevenirea incendiilor, cultură, artă, sport.

În Scoţia întâlnim acelaşi mod de organizare între cele două niveluri de

administraţie locală, cu deosebirea că Parlamentul Scoţian are atât competenţă de

reglementare primară, cât şi secundum legem în domeniile sale.

Irlanda de Nord-Adunarea semiautonomă are putere de reglementare

primară şi secundum legem în materii, ca: justiţie, patrimoniul comunităţii,

educaţie, fond locativ, cultură, sănătate, administraţiei locală.

Din anul 1973, atribuţiile consiliului de district au fost preluate de

autorităţile statului (consiliile de circumscripţii).

Din examinarea sferei de competenţă ale autorităţilor locale, rezultă că

acestea fie au rol de reglementare, fie de atragere a altor organe locale la realizarea

activităţii, sau ca prestator de servicii, cu poziţie de monopol.

Modificarea statutului autorităţilor locale engleze, le transformă pe acestea

în furnizor direct de servicii.

Un aspect important cu privire la autorităţile administraţiei publice locale

din Marea Britanie, îl reprezintă relaţia dintre aceste nivele locale.

În Anglia, de regulă, consiliul de comitat şi consiliul de district au statute

egale, astfel că între acestea nu există raporturi de subordonare, cât priveşte

exercitarea atribuţiilor exclusive. În privinţa atribuţiilor concurente, comitatul şi districtul sunt obligate să

se pună de acord şi să acţioneze împreună.

În Ţara Galilor şi Scoţia, Adunarea Naţională şi Parlamentul Scoţian,

exercită controlul de legalitate şi financiar asupra consiliilor de autoritate

unică, fără ca între aceste autorităţi să existe relaţii de subordonare.

În Irlanda de Nord lipsa unor atribuţii exclusive ale consiliului de district

duce la inexistenţa unor relaţii între acestea şi Adunarea semi-autonomă.

Controlul administrativ în Marea Britanie asupra colectivităţilor locale,

presupune următoarele forme instituţionalizate:

- în Anglia, controlul asupra colectivităţilor locale se exercită prin

intermediul Secretariatului de stat pentru mediu, transporturi şi regiuni;

- în Ţara Galilor şi Scoţia, acest control se realizează de autorităţile

regionale;

- în Irlanda de Nord, controlul se realizează asupra celor 9 circumscripţii

administrative, de către secretarul de stat pentru Irlanda de Nord. Controlul este

supus condiţiilor expres prevăzute de lege. În anumite domenii se impune o

autorizaţie specială pentru autorităţile locale, în vederea exercitării atribuţiilor lor

(ex. contractare de împrumuturi).Această autorizare prealabilă este o formă de

control indirect asupra activităţii financiare a autorităţilor locale.

77

O altă formă de control asupra actelor autorităţilor locale o reprezintă

recursul ierarhic, aflat la dispoziţia cetăţenilor, ori de câte ori sunt vătămaţi prin

actele unei autorităţi.

Autoritatea de control va numi un inspector care va ancheta cauza,

pronunţându-se în cadrul unei proceduri jurisdicţionale.

Tot o formă de control administrativ o reprezintă şi stabilirea, între

anumite limite, a impozitelor şi taxelor locale de către secretariatul de stat (cu

excepţia Scoţiei unde competenţa aparţine Parlamentului).

O altă modalitate de control general asupra activităţii autorităţilor locale

engleze, posibilitatea oricărei persoane lezate printr-un act al acestora, de a se

adresa justiţiei pentru verificarea legalităţii actului. Această posibilitate şi

capacitate o au şi autorităţile locale faţă de deciziile guvernamentale sau ale altor

autorităţi locale.

Instituţia competentă a soluţiona aceste cauze, este o instanţă de drept

comun, în baza principiilor dreptului civil.

Cu toate că Marea Britanie cunoaşte principiul autonomiei locale încă din

1835, administraţia publică locală a fost, începând cu anul 1972 supusă tot mai

mult unor tendinţe de centralizare manifestate prin întregirea unor competenţe şi

diminuarea autonomiei locale, prin limitarea capacităţii decizionale şi a autonomiei

financiare.

Neajunsurile acestor acţiuni au determinat Guvernul ca din 1991, să instituie

o comisie însărcinată cu reforma administraţiei publice locale din Marea Britanie.

Conform studiilor efectuate în 1972, guvernarea locală în Anglia înseamnă:

- organizarea pe două nivele de bază, unde funcţionau consiliile de district şi

nivelul intermediar, cu consiliile de comitat;

- existenţa, în marile aglomeraţii urbane, a 6 consilii de comitat

metropolitan, desfiinţate în 1985 şi instituirea unui singur nivel de administraţie

publică locală în marile aglomeraţii, respectiv 36 de consilii de district

metropolitan;

- în restul teritoriului, administraţia publică locală funcţionează pe două

niveluri, respectiv unul intermediar, reprezentat de 34 de consilii de comitat;

- nivelul de bază cu 238 consilii de district.

Faţă de aceste modificări aduse de reforma administrativă din Marea

Britanie, vom identifica următoarele structuri:

În Ţara Galilor reforma structurează administraţia pe două niveluri:

- 8 consilii de comitat;

- 37 consilii de district fiecare cuprinzând mai multe circumscripţii numite

comunităţi cu câte un consiliu, de forma parohiilor engleze.

Din 1995, aceste circumscripţii au fost desfiinţate.

78

În urma referendumului din 1997, s-a înfiinţat ca autoritate de nivel regional

Adunarea naţională galeză, iar administraţia publică locală este organizată pe

două niveluri, după cum urmează:

- nivelul regional reprezentat de Adunarea naţională galeză;

- nivelul de bază reprezentat de consiliile de autoritate unică, care

înlocuieşte consiliile de comitat şi de district, în număr de 22.

Scoţia, până la reforma administraţiei publice locale, avea tot două niveluri

formate din 9 consilii regionale (ca nivel intermediar) şi 53 consilii de district (ca

nivel de bază) şi ca nivel inframunicipal, 1350 de consilii ale comunităţilor, care

reprezentau o formă de coordonare administrativă şi participare cetăţenească (nu

sunt autorităţi ale administraţiei publice locale).

Din 1997, consiliile regionale şi de district au fost desfiinţate şi s-au instituit

32 de consilii de autoritate unică în fiecare din unităţile administrativ teritoriale,

numite circumscripţii. Aceste consilii sunt unitate de bază.

Din 11 septembrie 1997 s-a înfiinţat, ca autoritate de nivel regional

,Parlamentul Scoţian.

Scoţia are, ca şi Ţara Galilor, administraţie publică locală organizată pe

două niveluri:

- nivelul regional reprezentat de Parlamentul Scoţian;

- nivelul de bază reprezentat de consiliile de autoritate unică.

Irlanda de Nord a avut până în 1998 un singur nivel de administraţie

publică locală, de bază, reprezentat de 26 consilii de district.

După Acordul din 10 aprilie 1998 privind reglementarea conflictului din

Irlanda de Nord, la 25 mai a fost aleasă Adunarea semiautonomă a Irlandei de

Nord, ca autoritate de nivel regional.

În prezent, Irlanda de Nord are organizată administraţia publică locală pe

două nivele:

- Adunarea semiautonomă la nivel regional;

- 26 de consilii de district la nivelul de bază ( cu competenţe foarte limitate).

Analiza la care am procedat, demonstrează specificul regimului

constituţional şi de organizare administrativă din Marea Britanie, care face ca din

analiza structurală, pe un singur nivel de administraţie, la nivel naţional, după

reforma din administraţia locală, să întâlnim în toate cele trei componente ale

statului britanic, două nivele de administraţie: regional şi de bază.

Relaţiile dintre centru şi local se materializează, după cum am observat,

în cele două forme de colaborare în rezolvarea sarcinilor publice: delegarea şi

transferul de atribuţii, în lipsa oricărui raport de subordonare faţă de centru.

Urmărirea excesului de putere în activitatea autorităţilor locale, revine unor

autorităţi statale (ale statului), sub forma controlului administrativ printr-o

79

autoritate autorizată (Secretariat de Stat) şi de către cetăţean, sub forma

recursului ierarhic sau/şi în faţa instanţelor de drept comun.

Analiza celor două state cu două trepte intermediare, Franţa şi Marea

Britanie, relevă două sisteme administrative, cu principii de organizare şi

funcţionare diferite.

Sistemul frnacez şi englez oferă cea mai elocventă dovadă a unităţii prin

diversitatea existentă în Europa comunitară.

Un sistem fundamentat pe guvernare locală, în care intervenţia statului se

reduce la controlul asupra folosirii resurselor alocate sub forma subvenţiilor pentru

serviciile publice de interes general, ca în Marea Britanie, cu un sistem de tip

descentralizat, în care autonomia locală se manifestă în formele sale

instituţionalizate, şi în limitele legale prestabilite, în care controlul statului se

exercită activ asupra actelor şi autorităţilor locale.

În sistemul englez, aminteam că nu se poate reţine ca drept aplicabil, dreptul

public, ceea ce face ca litigiile ce au ca obiect actele autorităţilor administraţiei

publice locale să fie de competenţa instanţelor de drept comun. Deosebit de

sistemul englez, Franţa reprezintă un “model” pentru sistemele europene adepte ale

teoriei dreptului exorbitant al administraţiei, în care tribunalele administrative sunt

organizate şi funcţionează ca sistem în frunte cu o instanţă supremă, Consiliul de

Stat.

De asemenea, dreptul administrativ, ca ramură distinctă a dreptului public,

este aplicabil întegului sistem administrativ francez, care are reglementat, în mod

unitar, procedurile şi controlul administrativ al autorităţilor administraţiei publice

locale.

Formele asociative instituite în sistemul francez, sunt o modalitate de

“solidaritate şi întrajutorare” între autorităţile administraţiei publice locale, au

personalitate juridică, fiind persoane juridice de drept public şi constituie, după

modificarea legislativă din 1982, un nou nivel de administraţie. De asemenea,

acestea îşi pot transfera atât atribuţiile şi responsabilităţile, cât şi resursele.

Participarea administraţiei publice locale la actul decizional se manifestă şi

prin cumulul funcţiilor de ales local cu cea de parlamentar, în ponderea şi

condiţiile determinate de lege.

Toate aceste forme de manifestare a autonomiei locale nu trebuie să

neglijeze însă faptul că în Franţa, colectivităţile teritoriale locale sunt nu numai

foarte numeroase numeric, dar şi mărimea acestora este foarte mică, ceea ce a

condus la necesitatea asocierii acestora pentru realizarea unor servicii de interes

local.

Modificările legislative survenite după 1989, inclusiv în privinţa exercitării

controlului asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice locale,

80

demonstrează necesitatea autonomiei funcţionale şi decizionale a colectivităţilor

teritoriale locale şi a autorităţilor acestora.

Controlul de legalitate a înlocuit controlul general care avea în vedere şi

oportunitatea actelor, s-a restrâns la controlul a posteriori şi a eliminat etapa a

priori, înlăturând, aşadar, unele forme de “subordonare” a activităţii autorităţilor

administraţiei publice locale, care permitea autorităţilor de control să dispună

anularea sau suspendarea actelor acestora.

Pe linia democratizării administraţiei publice din Franţa, amintim şi

modificarea legislativă, care a consacrat transferul de competenţă şi

responsabilităţi către autorităţile locale, prin reglementarea partajării competenţei

pe nivele de administraţie, din 1983.

Raporturile dintre administraţia publică centrală şi locală, în state cu o

treaptă intermediară şi cu două trepte intermediare. Comparaţie

Diversitatea modului de organizare şi funcţionare, de structurare a

administraţiei publice, şi, nu în ultimul rând, a autorităţilor chemate să

îndeplinească administraţia publică actuală, fac greoaie abordarea lor comparativă,

ca urmare, în lipsa unor metode de asimilare şi examinare globală a acestora, din

punct de vedere al principiilor generale, al nivelelor de administraţie, al formei de

stat, a raporturilor stabilite între centru şi periferie, sau chiar al raporturilor stabilite

între centru şi periferie, între cele trei puteri.

În privinţa criteriului de comparaţie, a modului în care sunt reglementate

raporturile dintre centru/periferie, din analiza sistemelor administrative

europene, pe de o parte, rezultă note comune dar şi deosebirile esenţiale care pot

releva criteriile favorabile spre un sistem sau altul sau avantajele unuia sau altuia.

Ca un element comun şi comparabil pentru toate statele (state cu o treaptă,

cu două intermediare şi state federale), întâlnim colectivitatea teritorială de bază

comună, cu denumiri diferenţiate, dar reprezentând în fapt, nucleul acestei

structuri de nivel local.

Din treaptă în treaptă, funcţie de mărimea colectivităţii teritoriale, vom

observa o diversificare a autorităţilor şi o sporire a atribuţiilor sale, astfel:

- în cazul statelor cu administraţie organizată pe principiul centralizării,

tendinţa este ca cele mai importante atribute să fie transferate până la colectivitatea

de bază, dar sub directul control al statului şi cu o ierarhizare a autorităţilor

determinate prin lege;

- în state cu administraţie organizată pe principiul descentralizării,

operează un transfer de competenţe şi responsabilităţi, sub tutela administrativă a

statului sau exercitată autonom de colectivităţi de bază (Marea Britanie).

81

În ambele situaţii, însă, în statele contemporane, trăsătura dominantă a

relaţiilor stabilite între autorităţile administraţiei publice locale, indiferent de

nivelul situării acestora, este aceea a colaborării şi cooperării în vederea realizării

serviciilor publice sau intereselor colectivităţii teritoriale pe care o reprezintă.

Aşadar, relaţiile de dominaţie şi subordonare existente în sistemul

centralizat cu unul sau două niveluri intermediare de administraţie, sunt înlocuite

de relaţiile de cooperare şi colaborare.

Singura trăsătură a relaţiei fost ierarhice sau de subordonare se menţine,

îmbrăcând forma controlului şi supravegherii de către stat prin autorităţile

sale (ex. controlor, prefect, funcţionar sau secretar de stat) asupra competenţelor

sale delegate sau a sumelor alocate de la bugetul de stat pentru realizarea unor

servicii publice generale (ex. subvenţiile pentru transport, energie sau alocaţii

pentru sănătate, asistenţă socială).

În contextul accentuării descentralizării şi al întăririi autonomiei locale,

principiul subsidiarităţii îşi face tot mai mult simţită prezenţa.

Ca atare, pe nivele de administraţie, fiecare dintre autorităţile

administrative au determinate atribuţii exclusive exprese şi separate, astfel încât

intervenţia uneia asupra alteia să se reducă la maxim, după cum forma de

intervenţie asupra competenţelor unei autorităţi aflate pe un nivel inferior să fie

strict determinată şi limitată prin lege.

Din analiza diferitelor structuri administrative din statele cu un singur

nivel intermediar, cele mai relevante raporturi între nivelul intermediar şi cel de

bază sunt cele de colaborare, cooperare pentru realizarea intereselor ambelor

colectivităţi teritoriale, de echilibrare a resurselor colectivităţilor de bază şi nu în

ultimul rând, de control asupra legalităţii actelor lor a posteriori, ca o garanţie a

respectării competenţelor proprii şi delegate.

În privinţa statelor cu două nivele de administraţie (Franţa), asistăm la o

partajare a competenţelor celor trei categorii de autorităţi, astfel încât să nu fie

afectate competenţele proprii ale fiecăruia dintre aceste categorii şi nici să nu existe

suprapunerea unor competenţe.

Ca atare, este exclusă subordonarea, iar în cazul transferului de

competenţe, echilibrul se realizează pe calea compensării cheltuielilor financiare şi

cu resurse de personal pentru colectivităţile de bază, pe măsura necesarului de

executat.

Controlul exercitat de stat (supervizare), prin prefect, controlor este un

control de strictă legalitate a actelor, neavând nicio implicaţie cu privire la relaţiile

funcţionale dintre autorităţile intermediare şi cele de bază, sub aspectul

subordonării.

De altfel, acest aspect îl întâlnim atât în sistemul englez, bazat pe self

government, unde controlul administrativ al colectivităţilor teritoriale locale se

82

realizează diferenţiat, dar şi în sistemul spaniol sau italian, unde existenţa

regiunilor autonome nu schimbă natura controlului statului şi nici nu modifică

nivelele de administraţie publică. (ex. în Anglia, controlul se realizează prin

secretarul de stat pentru mediu, transporturi şi regiuni, în timp ce în Ţara Galilor şi

Scoţia, de autorităţile regionale, iar în Irlanda de Nord, de secretarul de stat pentru

Irlanda de Nord, îmbrăcând forme diferite: autorizări, recursul ierarhic al

cetăţenilor, sau stabilirea unor limite de competenţă, în materia impozitelor şi

taxelor locale).

În mod fără echivoc, procesul de descentralizare şi deconcentrare cunoaşte

o evoluţie ascendentă în toate statele lumii contemporane, paralel cu recunoaşterea

unei reale autonomii funcţionale şi decizionale, în favoarea autorităţilor de la

nivelul de bază.

De asemenea, statul continuă să transfere către colectivităţile locale

atribuţii din competenţa sa, menţinându-şi dreptul de control general asupra actelor

acestor autorităţi, sub aspectul respectării condiţiei de legalitate şi, respectiv, de

urmărire a modului de folosire a resurselor alocate de la nivel statal.

Toate acestea, exclud raporturile de subordonare, statul şi colectivităţile

locale, aflându-se într-o cooperare şi colaborare directă, în vederea realizării

serviciilor publice de interes local şi general.

83

CURS 7

RAPORTURILE DINTRE ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

CENTRALĂ ŞI ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ ÎN

STATE FEDERALE

Deşi se afirma că "există atâtea federalisme, câte federaţii există"78

, modelul

general de stat federal se păstrează în liniile sale generale.

Evoluţia societăţii desemnează că tendinţele în evoluţia fenomenului federal

sunt:

- de centralizare-bazat pe modelul statului;

- de descentralizare-bazat pe modelul confederaţiei.

Realităţile economice, politice şi financiare influenţează tendinţe

centralizatoare a sistemelor federale, în care statul federal concentrează

principalele competenţe, de drept comun, iar statele federate, având doar

competenţe reziduale sau, aşa cum se reţine în literatura de specialitate franceză,

"asistăm la o transformare a federalismului dualist (cu caracter structural) într-un

federalism cooperativ (cu caracter funcţional)”79

.

Analiza statelor federale europene contemporane permite a evidenţia

dinamica şi transformarea statului federal şi a federalismului, în general. Astfel, de

la cunoscutele state federale formate din confederaţie (Germania, Elveţia), asistăm

la transformarea unor state unitare în state federale (ex. Belgia), dar şi la o

transformare a statelor federale în unitare, prin segregarea totală a acestora (ex.

Republica Cehoslovacia, RSF Iugoslavia).

Aceasta demonstrează că alegerea unui sistem sau altul/federal sau unitar,

reprezintă, în ultimă instanţă, o opţiune politică, ce ţine de tradiţii, de cultură.

" Tradiţia şi în România este de neacceptare a federalismului justificate

istoric prin acţiunea de făurire şi apoi de consolidare a statului naţional unitar.

Astfel art. 1 din Constituţia din 1866, definea statul român ca stat indivizibil, art. 1

din Constituţie din 1923, ca stat unitar şi indivizibil, art. 1 din Constituţia din

1938, ca stat naţional unitar şi indivizibil. Potrivit Constituţiei noastre, “România

este stat naţional suveran, independent, unitar şi indivizibil"80

.

78

Bernard Chanteboun – Droit Constituţionnel et Science Politique, 11 edition, Armand Colin, Paris, 1994, pag.

67. 79

Marcel Prelot, Jean Bonlouis – Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, 11 edition, Dalloz Paris, 1990,

pag. 80

Corneliu Liviu Popescu – op. cit. p. 28

Cristian Ionescu – op.cit., p.27

84

În doctrina europeană a ultimelor decenii s-a susţinut că federalismul este

soluţia ideală pentru dificultăţile economice şi politice ale lumii contemporane.

Strâns legat de fenomenul federalismului în perioada contemporană, s-a

examinat şi fenomenul regionalismului. De altfel, la o analiză comparată a

statelor europene comunitare, Statele federate membre ale federaţiei sunt asimilate

cu nivelul regional.

Examinarea realităţilor administrative din statele europene, relevă însă

sensul diferit al acestui concept. Astfel, regionalizarea poate fi de mai multe

feluri:81

- politică - ex. în Spania şi Italia, cunoscute ca state regionale, în care

regiunile reprezintă un nivel intermediar între comunitatea de bază şi stat, ele fiind

cunoscute şi ca state regionale sau autonome, o formă la limita dintre statul

naţional şi cel federativ, cum spunea J.Rivero. Aceste regiuni dispun de puteri

legislative şi de structuri instituţionalizate ca ale unui stat.82

Dacă în Spania, pe lângă provinciile limitrofe, nivel superior celui de bază,

sunt reglementate şi 27 de comunităţi autonome care dispun de putere legislativă şi

structuri instituţionale specifice unui stat, în Italia, regiunile sunt nivel intermediar,

alcătuite din provincii, situate între stat şi nivelul de bază, beneficiare de

autonomie. Din cele 20 de regiuni, 15 sunt de drept comun, iar 5 au caracter

special, ele având atât competenţa administrativă, cât şi legislativă, în condiţiile

Constituţiei şi a statutelor regionale aprobate prin lege.

- încorporată - rezultată din unirea mai multor state care îşi păstrează

individualitatea, atât administrativ, cât şi legislativ (într-un stat unitar) (ex. Regatul

Unit al Marii Britanii).

În această formă a statului unitar, capacitatea statelor componente se

absoarbe de capacitatea statului rezultat, componentele sale, păstrându-şi doar

identitatea şi individualitatea sub aspect administrativ şi legislativ. Este cunoscut

faptul că “local governement” este consacrat de timpuriu faţă de guvernarea

centrală.

- diversificată - în care regiunile sunt stabilite atât pe criteriu teritorial şi

politic, cât şi pe criterii, lingvistice, cultură etc. (ex. Belgia).

Până la transformarea sa într-un stat federal, Belgia reprezenta modul tipic al

acestei forme. De altfel, transformarea sa într-un stat federal a fost tocmai

consecinţa atributelor autonomiei exercitată de cele trei regiuni: flamandă, franceză

şi valonă, care depăşesc simplul nivel al autonomiei teritoriale, căpătând capacitate

legislativă şi jurisdicţională şi devenind mici state componente ale unui stat

federal.

81

Marcel Prellot, Jean Bonlouis – op. cit., p.255-259 82

Corneliu Liviu Popescu – Autonomia locală şi integrarea europeană, Ed. All Beck, 1999, p.140-144

85

- administrativă clasică prin descentralizarea şi crearea regiunilor cu statut

de colectivitate teritorială locală autonomă din punct de vedere administrativ (ex.

Franţa). În Franţa, după reforma administrativă din 1982, au fost create 22 de

regiuni metropolitane şi 4 regiuni de peste mări, deşi este cunoscută ca o ţară cu

sistem departamental. În 1995, prin legea de amenajare a teritoriului în Franţa, s-au

creat şi ţările care nu sunt colectivităţi teritoriale locale distincte sau circumscripţii

administrativ teritoriale, obiectivul lor este realizat de către colectivităţile locale a

unui anumit proiect comun de dezvoltare;

- funcţională - rezultată prin deconcentrarea şi crearea regiunilor cu statut

de circumscripţie a administraţiei de stat (ex. Grecia);

- prin cooperare - în care regiunile reprezintă formele instituţionalizate de

Legea pentru cooperarea dintre colectivităţile teritoriale locale. Putem exemplifica,

în acest sens, România, care, prin Legea nr.151/1998 privind dezvoltarea regională

în România83

, abrogată prin Legea nr.315/200484

, constituie 8 regiuni de dezvoltare

prin asocierea judeţelor şi Consiliului general al municipiului Bucureşti şi a altor

consilii locale interesate.

Acestea nu au statutul unei unităţi administrativ teritoriale, nici colectivitatea

teritorială locală, nu are personalitate juridică, fiind doar o formă de cooperare

între judeţe şi colectivităţile teritoriale locale pe arii prioritare.

Aşadar, constituirea regiunilor de dezvoltare prin asocierea judeţelor printr-o

formă contractuală instituţionalizată prin lege, cu caracter de permanenţă, cu

structuri instituţionalizate proprii, nu întotdeauna pe criteriul vecinătăţii, ea se

circumscrie unei zone geografice care să aibă comun anumite caracteristici. Legea

nu distinge nici cu privire la numărul judeţelor ce pot compune o regiune de

dezvoltare şi nici nu interzice ca un judeţ să facă parte în acelaşi timp din două sau

mai multe regiuni de dezvoltare.

Caracterul convenţional al înfiinţării acestora face ca ele să poată fi înfiinţate

pe durată determinată sau nedeterminată, putând fi desfiinţate de judeţele

interesate. Regiunea de dezvoltare dispune de structuri de conducere

instituţionalizate prin lege, atât cu caracter deliberativ, cât şi executiv (Agenţia de

dezvoltare care este un organism neguvernamental, nonprofit, de utilitate publică,

cu personalitate juridică).

“Dezvoltarea regională a fost concepută de către legiuitorul român ca o

componentă esenţială a strategiei generale de reformă şi a politicii de

descentralizare administrativă şi economică”85

.

83

Legea nr. 151/1998 privind dezvoltarea regională în România - Publicată în Monitorul Oficial nr.

265/16.07.1998 84

Legea nr.315/2004 privind dezvoltarea regională în România– Publicată în Monitorul Oficial

nr.577/29.06.2004 85

Anton Trăilescu- Drept administrativ, ed.a-2-a, Ed. All Beck, p.89-90

86

Regiunile de dezvoltare constituite, în conformitate cu prevederile Legii nr.

315/2004, nu sunt unităţi administrativ teritoriale şi nu au personalitate juridică

(art.5 alin.2).

Prin Legea nr.78/1999 de aprobare a Ordonanţei Guvernului nr.120/199886

pentru ratificarea de catre Romania a Conventiei-cadru europene privind

cooperarea transfrontaliera a colectivitatilor sau autoritatilor teritoriale, adoptata la

Madrid la 21 mai 1980, în sensul prevederilor art.2 paragraful 2 din Convenţia-

cadru europeană privind cooperarea transfrontalieră, colectivităţile sau autorităţile

teritoriale desemnate să exercite funcţiile regionale sunt, potrivit legislaţiei române

în vigoare, judeţele, respectiv consiliile judeţene.

Deşi România a cunoscut sistemul regional ca unităţi ale organizării

administrativ teritoriale, în perioada 1950-1968, pe model sovietic, cu 18 regiuni,

la fel de bine cunoscut este că, în acest sistem, principiul autonomiei locale era

inexistent.

În prezent, o asemenea organizare nu se justifică şi nici nu poate fi motivată

ca o necesitate în contextul evoluţiei viitoare a României, de vreme ce chiar

numărul judeţelor existente pare nejustificat de mare, din perspectiva eficientizării

şi raţionalizării administraţiei din ţara noastră. “Căutarea unei colectivităţi

teritoriale locale cu talia şi greutatea suficiente pentru descentralizare, constituie

un argument al organizării regionale”87

, ceea ce în ţara noastră nu se justifică.

Ceea ce se justifică cu adevărat în procesul de reformă al administraţiei

publice locale româneşti, este o redimensionare a judeţelor, ca nivel departamental,

cu definirea capacităţii sale de drept public a interesului judeţean pe care-l

reprezintă şi cu capacitate decizională proprie, nu de coordonare a serviciilor

publice care să poată suplini eventual serviciul public de interes general pe care

colectivităţile locale nici nu le pot satisface.

În realitate, fenomenul regionalizării ţine cont mai mult de factorii

economici, demografici, tradiţii istorice, religie şi etnie, dar aceasta nu este de

natură a permite generalizarea sa sau impunerea sa ca necesitate, mai cu seamă

pentru stabilirea unui nivel regional care ar contribui la slăbirea fenomenului cu

notele sale caracteristice, neputând intra în concurs cu regiunile din alte state de

dimensiuni incompatibile. Abia atunci s-ar remarca decalajele regionale.

Ultimele trei decenii sunt cunoscute ca marcate de creşterea influenţei şi

importanţei regiunilor în Europa. Denis de Rougemont, care anticipase acest

Dana Tofan – Consideraţii în legătură cu legea privind organizarea regională în România, în Dreptul

nr.5/1999, p.3 86

Ordonanţa Guvernului nr.120/1998 pentru ratificarea de catre Romania a Conventiei-cadru europene

privind cooperarea transfrontaliera a colectivitatilor sau autoritatilor teritoriale, adoptata la Madrid la 21

mai 1980-Publicată în Monitorul Oficial nr.329/31.08.1998 87

AndréLaubadére, Jean Claude Venezia,, Yves Gaudemet – op.cit., p.128-130

87

proces în demersul construcţiei europene, spunea că ,,federalismul şi regionalismul

sunt neseparabile”.88

Ceea ce presupune curentul marcat de sintagma „Europa a regiunilor”, este

înţelegerea regiunii, atât ca nivel intermediar între autorităţile locale şi cele

centrale, dar ea devine şi a treia componentă alături de stat şi localităţi între care se

dezvoltă procesul de integrare europeană.

Acestei tendinţe regionaliste, cele mai multe state îi caută soluţii, o respinge

sau o ignoră. Dacă ar trebui să identificăm noţiunea de regiune, ar trebui să căutăm

între colectivitatea locală şi stat, pentru a-i identifica elementele de spaţiu şi grup.

Inclusiv documentele Consiliului Europei sunt ambigue. Astfel, Consiliul

Europei defineşte regiunea ca fiind „un interval de dimensiune medie, susceptibil

de a fi determinat geografic şi care este considerat ca omogen”89

, în timp ce

Uniunea Europeană o defineşte mai mult din punct de vedere administrativ ca fiind

„eşalonul imediat inferior celui al statului”.

În Cartea Comunitară a Regionalizării, document elaborat de Parlamentul

European în 18 martie 1988 şi adoptat ca document oficial al Comunităţii

Europene la 19 decembrie 1988, stipulează la art.1 următoarele:

“În cadrul acestei Carte, prin regiune se înţelege un teritoriu care formează,

din punct de vedere geografic, o uniune netă, sau un ansamblu similar de teritoriu

în care există continuitate, în care populaţia posedă anumite elemente comune şi

care doreşte să-şi păstreze specificitatea astfel rezultată şi să o dezvolte cu scopul

de a stimula progresul cultural, social şi economic”.

Prin elementele comune ale unei populaţii concrete, se înţelege o

specificitate comună în materie de limbă, cultură, tradiţie istorică şi interese legate

de economie şi transporturi. Nu este neapărat necesar ca toate aceste elemente să

fie reunite în toate cazurile.

Diferitele denumiri şi natura juridico-politică pe care aceste entităţi le pot

primi în diferite state-comunităţi autonome, landuri naţionalităţi, etc., nu le exclud

din consideraţiile stabilite în prezenta Carte.

Art.2 prevede că ,,statele membre ale Comunităţii Europene sunt invitate,

având în vedere voinţa populară, tradiţia istorică şi necesitatea unei administrări

eficiente şi adecvate a funcţiilor ce le revin, în special de planificare a dezvoltării

economice, să instituţionalizeze în teritoriile lor (sau să menţină acolo unde există)

regiuni în sensul art.1 al aceste Carte”.

Ca atare, Uniunea Europeană, în prezent consideră nivelul regional ca un

nivel administrativ, inferior nivelului central. Conform Nomenclatorului Unităţilor

Teritoriale Statistice (NUTS), fiecare stat membru are în structura sa trei tipuri de

88

Denis de Rougemont – L’avenir est notre affaire, Ed. Seuil Paris, 1978, p.27 89

Ioan Alexandru – op.cit. p.631

88

unităţi teritoriale: nivelul localităţii, nivelul departamental/judeţean, nivelul

regional.

Adunarea Regiunilor a definit, la rândul său, regiunile, ca fiind „ acele

entităţi politice de nivel inferior statului care dispun de anumite competenţe

exercitate de un guvern, care la rândul lor este răspunzător în faţa unei adunări

alese în mod democratic.”

Necesitatea şi continuitatea regiunilor în context european, are la bază

următoarele obiective:

-necesitatea realizării coeziunii economice şi sociale;

-apropierea necesară a cetăţenilor de realitatea Uniunii Europene, printr-o

accentuată democratizare instituţională;

-regiunile sunt exponentul Europei pluraliste, bazată pe convieţuirea

diverselor realităţi culturale, lingvistice şi sociale.

Indiferent cum se încearcă definirea sau explicarea rolului său în contextul

statal, curentul regional are numeroşi critici care nu-i recunosc noutatea şi,

dimpotrivă, îi găsesc explicaţia, chiar în contextul actual al integrării, când s-a pus

problema delegării competenţei, la nivel suprastatal, „Regiunea ce reprezintă

aşadar un model politic al Europei sau o reformă, ori o revoluţie”.90

Strâns legat de noţiunea de regiune, avem de clarificat alte două noţiuni,

regionalism şi regionalizare. Regionalismul este un proces ce are în vedere

conştientizarea intereselor comune şi a aspiraţiilor celor ce ocupă o regiune, de a

participa la gestionarea acestor interese. Sub aspectul intereselor lor, acestea se

asemănau cu colectivităţile care-şi urmăresc propriile afaceri locale.

De această dată, regionalismul este o mişcare bazată pe revendicări

economice, sociale, culturale, locale, care tind să obţină o anumită putere regională

prin înfiinţarea de instituţii regionale. Regionalismul nu este doar rezultatul unei

conştientizări a dezechilibrului regional, ci mai degrabă, o conştientizare a

nedezvoltării socio-culturale şi a centralismul statului naţional.

Spre deosebire de regionalism, regionalizarea percepe regiunea ca pe un

teritoriu omogen, căruia statul îi recunoaşte identitatea pentru a putea participa la

gestionarea propriilor afaceri.

Aşadar, suntem în prezenţa unui proces de conştientizare a

dezechilibrului regional, care determină statul la o descentralizare şi

deconcentrare la nivel regional, a activităţii economice şi a instituţiilor cu

capacitate decizională.

Dacă regionalismul este un proces început de jos în sus, regionalizarea este

inversă, de sus în jos, de la stat către aceste entităţi.

90

Ioan Alexandru – op.cit., p.633

89

Se pune în acest context în discuţie care este rolul statului în procesul

regionalizării. Întreaga construcţie europeană impune regândirea şi reconsiderarea

predominanţei statului, care rămâne garantul interesului public, fie pentru a

concilia partenerii sociali, el va fi supus atât unui proces de descentralizare, dar şi

de recunoaştere a autonomiei regiunilor. Problematica regionalismului pune din

nou în discuţie temele mereu actuale: democraţie, federalism, rolul statului, etc.,

aşa cum spunea Denis de Rougemont, “înţelegerea realităţii regionale este o

problemă de educaţie sau de readaptare, care o să ne ia cel puţin doisprezece ani,

chiar dacă începem de îndată” (1970). În fapt, chiar dacă acceptăm că Europa nu

mai poate fi o Europă a statelor membre, ea trebuie să-şi dezvolte o strategie,

bazată pe culturi regionale, care nu poate neglija obiceiurile, ritualurile şi

mentalităţile teritoriale.

De aceea, abordarea rolului statului nu se poate reduce la crearea unui model

de organizaţie statală perfect aplicabilă fiecărei ţări, sau la nivel european, ci

trebuie să înglobeze specificul regional, în vederea asigurării libertăţii, egalităţii şi

a bunăstării cetăţeanului.

Iată, aşadar, cum regionalizarea este un proces administrativ care constă în

crearea de spaţii mai mari de cooperare sau de stabilire a unui nou nivel în

organizarea teritorială a statului, la nivel regional şi transferul de competenţe la

acest nivel.

“Regiunea se hrăneşte din criza statului şi incapacitatea celorlalte

colectivităţi teritoriale locale de a-şi asuma anumite sarcini"91

, al cărui rol creşte

sub efectul "Europei regiunilor" şi datorită necesităţii adecvării acţiunii

administrative.92

Convergenţa dintre conceptele regionalism, regionalizare şi federalism,

federalizare se desprinde tocmai din contextul european contemporan, când

analizăm nivelul de administraţie situat imediat sub nivelul statelor unitare, cât şi

subiecţii federaţiilor, sunt definite prin termenul generic "regiune".

Dacă federalizarea presupune un proces de creare a federaţiei, federalismul

urmăreşte o îmbinare a colectivităţilor politice apropiate, cu respectarea

particularităţilor fiecăreia.

De altfel, în funcţie de locul pe care îl ocupă regionalizarea în cadrul

structurii constituţionale şi administrative a statului, la nivel european putem

identifica următoarele tipuri de regionalizare:

- regionalizare administrativă (Grecia, Portugalia, Anglia, Suedia);

- regionalizare prin intermediul autorităţilor locale existente (Germania,

Danemarca, Finlanda, Irlanda);

91

Bruno Remond – La Region une unite politique d’avenire, 2 Edition, Monchrestien, Paris, 1995, pag. 137 92

Olivier Diederichs, Ivan Luben – La deconcentration, Presses Universitares de France, Paris, 1995, pag. 5

90

- descentralizare regională (Franţa, Ţara Galilor, Polonia, Cehia);

- regionalizare politică sau autonomie regională sau instituţională (Spania,

Italia, Belgia);

- regionalizarea prin intermediul autorităţilor federale (Elveţia, Belgia,

Germania, Austria).

În mare măsură, regionalizarea este rezultatul dezvoltării instituţionale şi

politice specifice fiecărei ţări, comunităţile europene, jucând un rol minor în acest

proces. A fost încurajată regionalizarea ca un catalizator pentru implementarea

politicilor de eliminare a dezechilibrelor şi asigurarea coeziunii sociale.

În prezent, aproape toate ţările Europei Centrale şi de Vest, au elaborat

concepţia dezvoltării regionale şi au adoptat sau pregătit reglementări privind

dezvoltarea regională.

Acquis-ul pentru Capitolul 21, al negocierilor de pre-aderare, intitulat

“Politica regională şi coordonarea instrumentelor structurale”, lasă la latitudinea

statelor modalitatea de organizare şi managementul fondurilor structurale.

Spre exemplificare, în multe din statele foste comuniste care au aderat în

2004 la comunitate, numai Polonia şi Cehia, au creat regiuni ale colectivităţilor

teritoriale, în Ungaria, dezvoltarea regională se realizează prin cooperarea între

provincii, în Letonia, crearea regiunilor, număr şi forma acestora s-a supus unei

dezbateri publice etc.

Se observă, aşadar, în această perioadă istorică, o tot mai mare presiune

asupra statului, pe de o parte din interior, din partea colectivităţilor teritoriale

locale, şi pe de altă parte, din exterior, din politica europeană comunitară.

În amplul proces al integrării europene, statul nu poate rămâne în afara

modificărilor şi transformărilor instituţionale sau al descentralizării, cedarea de

atribuţii neavând însă consecinţe asupra slăbirii suveranităţii sale.

Statul naţional unitar sau federal rămâne elementul fundamental în procesul

integrării europene, de aceea "Europa regiunilor" este o simplă metaforă, fără nici

un corespondent real în drept .

Coexistenţa statelor unitare, federale, descentralizate sau regionalizate este o

realitate a Europei contemporane şi o condiţie preliminară pentru construcţia

europeană viitoare.

Analiza raporturilor în statele federale, membre ale Uniunii Europene

Examinarea conceptului stat federal se poate face pornind chiar de la

etimologia cuvântului “federaţie”, care provine de la latinescul “fedus” şi “fidere”,

ceea ce tradus înseamnă “acord bazat pe încredere”.

91

Aşadar, elementul esenţial al federaţiilor îl constituie faptul că temeiul

legitimităţii autorităţii centrale este dat de actul constitutiv al federaţiei. Instituţia

federalismului aparţine dreptului intern al statelor, ţine de dreptul constituţional.

Complexitatea acestei forme de organizare statală explică şi slaba răspândire

a federalismului în lumea contemporană.

Competenţele autorităţii centrale sunt cele atribuite prin actul constitutiv, de

regulă Constituţia, de către subiectele care formează federaţia, în timp ce

competenţele autorităţilor locale, chiar dacă sunt “păstrate”, nu sunt dobândite.

În federaţie, puterea este centralizată cu acordul subiectelor federaţiei şi

prevăzută în Constituţie, subiectele păstrându-şi puterile suverane originare.

Evoluţiile federaţiilor sunt variate şi foarte specifice. Pentru a putea extrage

principiile şi elementele comune ale acestora, se impune a efectua o analiză a

evoluţiei celor mai reprezentative.

Pentru a evidenţia mecanismul funcţionării autorităţilor administraţiei

publice în statele federale, vom examina câteva sisteme administrative din cele mai

cunoscute state federale structurate, astfel:

- state federale membre ale Uniunii Europene ( Germania, Austria,

Belgia);

- alte state federale.

GERMANIA

Caracterul de stat federal al Germaniei, rezultă din chiar textul constituţional

care, în art. 20, stipulează că „Germania este stat federal, democrat şi social”, iar

în art.30 „exercitarea puterilor publice şi îndeplinirea îndatoririlor statale cad în

sarcina landurilor în măsura în care această lege fundamentală nu prevede sau

admite o altă reglementare”.93

Iată aşadar că principiul constituţional este cel al priorităţii federaţiei în

consens cu legislaţia landurilor.

Statul federal german este compus din 16 state denumite landuri, fiecare

dintre ele având o conducere proprie şi participând la elaborarea legislaţiei federale

şi trei oraşe state: Berlin, Hamburg, Bremen.

Ca state unitare, cele 16 landuri germane, cuprind în constituţiile lor,

obligaţia de a respecta principiile statului de drept republican, democratic şi social

şi libera administrare a comunelor.

Din punct de vedere al celor trei puteri instituite în Germania, vom aminti că

forumul legislativ al acesteia (Parlamentul) este bicameral. O cameră este

Bundestag-ul (sau Dieta federală) compusă din 622 deputaţi, aleşi pe o perioadă

de 4 ani, prin sufragiu universal, egal, direct şi secret -1/2 în circumscripţii

93

Legea fundamentală pentru Republica Federală Germană, Ed. All, Bucureşti, 1998

92

uninominale şi 1/2 pe baza listelor de candidaţi, la nivelul landurilor sau al statului

federal. Cea de a doua Cameră a Parlamentului German o reprezintă Bundesrat-ul,

sau Consiliul federal, alcătuit din 68 de reprezentanţi ai guvernelor landurilor.

Prin această cameră, statele federale iau parte la adoptarea legislaţiei şi

administrarea federaţiei.

De regulă, reprezentarea landurilor se face de către şeful de guvern şi câţiva

miniştrii (al afacerilor federale, de interne, de justiţie sau finanţe).

Durata mandatului celor două Camere este de patru ani.

Dacă în privinţa Dietei federale, aceasta, în condiţiile Constituţiei, poate fi

dizolvată, Consiliul federal nu poate fi dizolvat.

Un element specific pentru sistemul bicameral german este inegalitatea

celor două camere. Guvernul federal răspunde numai în faţa Dietei federale, de

asemenea, Dieta federală poate adopta legi, chiar în cazul opoziţiei Consiliului

federal, cu o majoritate de 2/3.

Parlamentul federal are şi ele limitele sale, în sensul că nu poate legifera în

materiile rezervate landurilor, dar dispune, la rândul său, de competenţe exclusive

de reglementare, în materii precum: apărare, relaţii externe, cetăţenie, monedă,

vamă, comerţ exterior, transporturi federale pe căi ferate, aeriene, telecomunicaţii,

poliţie federală, etc. Există de asemenea domenii în care ambele organe legislative,

federal şi federat au competenţa de reglementare, cu respectarea principiului

general ca, în caz de conflict de legi, să primeze principiul federal.

Constituţia germană are în materia procedurii legislative, anumite

reglementări prin care se accentuează rolul controlului federal. Astfel, există legi în

adoptarea cărora avizul Consiliului federal este obligatoriu, după cum Parlamentul

federal poate delega Guvernului federal, unor miniştrii sau guvernelor landurilor,

dreptul de a stabili măsuri prin ordonanţe, în temeiul unei legi de abilitare. Aceste

ordonanţe trebuie, de asemenea, să obţină avizul Consiliului federal.

Aşadar, procedura de adoptare a unor legi, cât şi partajarea competenţelor

între Guvernul federal şi Guvernele landurilor, demonstrează

conlucrarea/cooperarea dintre administraţia federală şi cea a landurilor.

Preşedintele Germaniei este ales indirect, pentru un mandat de 5 ani, ce se

poate reînnoi o singură dată, de un colegiu elector numit Convenţia Federală, care

are în componenţa sa Dieta federală şi un număr egal de membrii desemnaţi de

parlamentele landurilor.

Preşedintele are atribuţii de reprezentare a federaţiei pe plan internaţional, în

materia încheierii tratatelor cu alte state, cât şi în primirea trimişilor diplomatici.

Are, de asemenea, atribuţii de numire cu privire la anumiţi magistraţi şi

funcţionari federali.Oricare din cele două camere pot cere punerea sub acuzare a

preşedintelui în faţa Tribunalului Constituţional Federal.

93

Guvernul federal este compus din Cancelarul Federal, vicecancelar şi din

miniştrii federali. Cancelarul Federal este ales de Bundestag, fără dezbateri, la

propunerea Preşedintelui federal (care îl şi numeşte).

Miniştrii federali sunt numiţi şi revocaţi de Bundestag, la propunerea

Cancelarului federal

Membrii Guvernului federal pot fi parlamentari, în schimb ei sunt

incompatibili cu calitatea de membri ai Guvernelor landurilor sau ai parlamentelor

landurilor. Mandatul Guvernului federal este de 4 ani şi poartă răspunderea în faţa

Parlamentului, putându-şi angaja răspunderea pe cale moţiunii de cenzură

constructivă. Această procedură permite Dietei federale eliberarea din funcţie a

Cancelarului, concomitent cu alegerea unui nou Cancelar, ca un mijloc de control

al executivului de către legislativ.

Pe de altă parte, şi cancelarul poate determina dizolvarea Dietei federale,

prin solicitarea unui vot de încredere.

Poziţia cancelarului în Guvernul federal este foarte puternică, el stabilind

limitele directoare ale politicii guvernamentale.

Cancelarul este acela care reprezintă guvernul în faţa şefului statului, a

Parlamentului şi a opiniei publice şi conduce şedinţele cabinetului. Deciziile se iau

prin consens, la propunerea cancelarului.

Cabinetul este alcătuit dintr-un vicecancelar şi din miniştrii care beneficiază

de autonomie în conducerea ministerului stabilit. Guvernul federal veghează

asupra aplicării legilor federale de către landuri, putând, în acest sens, să-şi trimită

delegaţi pe lângă autorităţile superioare ale landurilor, cu acordul acestora sau în

caz de refuz, cu aprobarea Consiliului federal.

Potrivit principului federal, la nivelul celor 16 state federate, vom întâlni o

organizare similară a autorităţilor, reprezentând cele trei puteri, respectiv: o Dietă

aleasă prin sufragiu universal direct, pe o durată de 4 ani, un Guvern responsabil în

faţa Dietei, condus de ministru sau preşedinte ales de Dieta.

Potrivit articolelor 28 şi 30 din Constituţie, Federaţia garantează că ordinea

constituţională a landurilor corespunde drepturilor fundamentale.

Ordinea constituţională în landuri trebuie să fie în concordanţă cu principiile

stabilite de dreptul republican. Exercitarea puterilor publice şi îndeplinirea

îndatoririlor statale, cad în sarcina landurilor, în măsura în care Constituţia nu

prevede sau admite o altă reglementare. De asemenea, Constituţia consacră

principiul supremaţiei dreptului federal (“Dreptul federal primează asupra

dreptului landurilor”).94

94

Constitution of Germania from Wikipedia, the free encyclopedia

Constitutions of the Countries of the World, Issued, 1995, Oceana Publication inc., Dobbs Fery, New York;

Webster’s New World Encyclopedia College Edition, Prentice – Hall General Reference, New York, 1993;

Horia C. Matei – Statele lumii. Mica enciclopedie de istorie, Ed. Mirania, Bucureşti, 1992

94

Pe de altă parte, Constituţia reglementează “constrângerea federală” în

cazul în care un land nu-şi îndeplineşte obligaţiile federale ce le revin din

Constituţie sau altă lege federală. Pentru aducerea la îndeplinire a constrângerilor

federale, Guvernul federal sau reprezentantul său, cu încuviinţarea Consiliului

Federal, are dreptul de a da dispoziţii obligatorii, tuturor landurilor şi autorităţilor

acestora.

Constituţia delimitează competenţa între Federaţie şi landuri, sub forma

“legiferării exclusive şi concurente”.

În privinţa administraţiei locale este specific Germaniei organizarea pe

trei nivele de autoritate şi anume: guvernul federal, landurile (statele federate)

nivel regional, arondismentele, ca autorităţi locale (nivel departamental) şi

comunele, (8501) ca nivel de bază

Atât legislaţia federală, cât şi a landurilor garantează autonomia comunelor,

capacitatea juridică a comunelor, ceea ce explică marea diversitate de colectivităţi

locale. De altfel, atât comunele, cât şi arondismentele dispun de autonomie şi

competenţe partajate prin legea landului.

Comunelor trebuie să le fie garantat dreptul de a reglementa toate

problemele comunităţii locale, în cadrul legii, cu răspundere proprie.

Comunele au o mare putere decizională „în toate problemele comunităţii

locale”, putând interveni chiar şi în elaborarea textelor legale care au în vedere

statutul acestora. Ele sunt însă supuse, în condiţiile Constituţiei landurilor,

controlului Curţii Constituţionale Federale. Deşi dispun de o mare autonomie, atât

comunele, cât şi arondismentele, landurile îşi pot exercita tutela asupra acestora în

condiţiile legii, fiecărui land.

Controlul statal general asupra legalităţii actelor, poate duce atât la anularea

actului nelegal, cât şi la dizolvarea organului ales.

Între comune şi arondismente nu există raporturi de subordonare.

Ambele sunt colectivităţile teritoriale locale care dispun de autonomie

administrativă, fără a avea suveranitate ca landurile. De asemenea, acestea au

autonomie limitată şi atribuţii delegate de statele federale şi de land.

Fiecare land îşi stabileşte prin lege proprie condiţiile de funcţionare ale

autorităţilor şi colectivităţilor locale.

Arondismentul este nu numai colectivitatea teritorială locală, dar şi

circumscripţia administrativă a landului, cu competenţe bine determinate printr-un

cod special. Arondismentul dispune de organe alese, respectiv adunarea

arondismentului, aleasă prin vot direct, pentru un mandat de 5 ani, condusă de un

preşedinte.

95

Preşedintele este ales de adunarea arondismentului, pe o perioadă de 6-12

ani, în funcţie de land şi este funcţionar public, în urma unui proces de selecţie din

cel puţin trei candidaţi, de către o comisie din care face parte şi ministrul de interne

al landului.

El este atât Preşedintele adunării arondismentului, cât şi şeful aparatului

administrativ al acestuia şi are o poziţie superioară faţă de funcţionarii

arondismentului şi de funcţionarii landurilor de la nivelul arondismentului.

Fiecare land îşi stabileşte prin lege proprie condiţiile de funcţionare ale

autorităţilor şi colectivităţilor locale.

Prin comună înţelegem atât oraşe, cât şi mici localităţi rurale.

Organele alese ale comunei sunt: consiliul municipal, care, funcţie de

numărul populaţiei, poate fi compus din 5-59 membrii şi primarul. Nu toate

autorităţile locale au ca organ executiv, primarul.

În Germania sunt cunoscute 3 sisteme de organizare a administraţiei:

- modelul primarului (în comunele rurale, cu prioritate) ales prin vot

direct pentru 8 ani, iar consiliul comunal, pentru 5 ani, prin vot direct;

- modelul sistemului colegial (modelul consiliului);

Potrivit acestui model, consiliul este ales pe 4 ani şi are atribuţii importante,

fiind condus de primar. Consiliul împuterniceşte, pentru administrarea autorităţii,

un director municipal, asistat de o comisie municipală. În acest sistem, primarul are

un rol onorific.

- modelul mandatului magistratului, presupune un organ deliberativ-

consiliu ales de populaţie pe 4 ani şi a magistratului, tot un organ colegial executiv,

compus din primar şi adjuncţii săi.

Comunele şi aglomerările urbane, pe lângă competenţele lor exclusive, mai

pot avea şi funcţii delegate de stat şi arondisment.

În realizarea serviciilor obligatorii sau facultative la nivel local, comunităţile

se bucură de mare autoritate, având la bază principiile autonomiei locale şi al

autonomiei de organizare.

O componentă importantă în realizarea autonomiei locale şi în mică măsură

a autonomiei administrative, o reprezintă formele de cooperare ale

administraţiei intercomunale, în condiţiile legii landurilor, prin transferul unor

competenţe. “Asociaţiile comunale din cadrul domeniului legal de probleme după

lege au dreptul de autoadministrare. De asemenea, comunele au capacitatea de a

crea „sindicate cu vocaţie specială”, adică persoane morale de drept public şi cu

autonomie administrativă” ( art.28(2) din Constituţia Germaniei).

Aceste forme de cooperare intercomunală, reprezintă, în fapt, servicii ce

interesează mai multe comune, precum: sănătate, pompieri, poliţie, salvare,

învăţământ, etc., urmărind un control asupra exercitării legilor landului de către

comune, exercitarea sarcinilor ce depăşesc competenţa teritorială şi capacitatea

96

fiecărei comune – finanţarea în parte de către comunele beneficiare şi numai unele

componente transmise de stat.

Un principiu de bază al federalismului german îl reprezintă colaborarea şi

solidaritatea, astfel că singurul control căruia îi sunt supuse autorităţile locale în

urma împărţirii impozitelor pe diferite nivele de guvernare, este verificarea

capacităţii de împrumut sau de îndatorarea al acestora. Comunele beneficiază, de

asemenea, de subvenţii, pot contracta împrumuturi într-o limită determinată de

legea federală.

Iată, aşadar, că autonomia colectivităţilor locale se înscrie pe aceeaşi linie

favorabilă autonomiei landurilor şi supunerii acestora numai legii. Atât statele

federale, cât şi autorităţile locale dispun de plenitudine de competenţă în

materiile stabilite de Constituţia landului şi de legile acestuia şi în mod clar

partajate.

Urmare a modului unitar de reglementare a organizării şi funcţionării

administraţiei publice în Germania, între cele trei nivele de administraţie se

stabilesc raporturi de cooperare pentru realizarea unor servicii de interes

local, dar şi de tutelă administrativă, ori de câte ori se verifică modul de

gestionare al subvenţiilor acordate de Guvernul federal sau de exercitare a

atributelor delegate de land. BELGIA

Alegerea Belgiei pentru examinare în lucrarea de faţă a pornit de la realitatea

că acesta este singurul stat din UE care a trecut de la structura unitară la cea

federală. Este potrivit Constituţiei un stat federal alcătuit din comunităţi şi

regiuni.95

Pe de altă parte, specificitatea Belgiei constă şi în structura de stat şi

organizarea complexă a teritoriului acesteia.

Astfel, Belgia are trei comunităţi: franceză, flamandă, germanofonă şi trei

regiuni: valonă, flamandă, Bruxelles. Ea are de asemenea, patru spaţii

lingvistice: de limbă franceză, de limbă olandeză, bilingvă, a capitalei Bruxelles,

de limbă germană.

Ceea ce face din Belgia un stat federal atipic, este faptul că nici comunităţile,

nici regiunile nu dispun de o Constituţie şi organe jurisdicţionale proprii.

Prin lege, teritoriul poate fi divizat într-un număr mai mare de provincii.

95

Constituţia Belgiei –adoptată în 1920, revizuită în 1994 - Constitution of Belgium from Wikipedia, the free

encyclopedia

Constitutions of the Countries of the World, Issued, 1995, Oceana Publication inc., Dobbs Fery, New York;

Webster’s New World Encyclopedia College Edition, Prentice – Hall General Reference, New York, 1993;

Horia C. Matei – Statele lumii. Mica enciclopedie de istorie, Ed. Mirania, Bucureşti, 1992

97

Comunităţile şi regiunile au putere pentru propriile materii în condiţiile

stabilite de lege.

Ca formă de guvernământ, Belgia este o monarhie constituţională, puterile

regelui fiind ereditare în descendenţa directă, naturală şi legitimă, în ordinea

naşterii şi cu excluderea perpetuă a femeilor şi a descendenţilor lor.

Persoana regelui este inviolabilă, el numeşte şi revocă miniştrii, gradele

militare şi alte funcţii administrative şi diplomatice. El poate dizolva Camerele

simultan şi succesiv.

Puterea legislativă aparţine unui Parlament alcătuit din două camere cu

puteri egale-Camera Reprezentanţilor, formată din deputaţi aleşi pe arondismente

şi Senatul, ales prin vot direct

În privinţa Guvernului, Constituţia reglementează la modul general,

organizarea şi funcţionare acestuia, lăsând pe seama altor acte normative

reglementarea detaliată a atribuţiilor sale.

Guvernul federal este alcătuit din miniştrii care sunt răspunzători în faţa

camerelor. Ei sunt numiţi de rege care-i poate şi revoca. Nici unul din membrii

familiei regale nu poate fi ministru.

Există pe lângă miniştrii răspunzători ai unor ministere şi miniştrii fără

portofoliu.

Investitura Guvernului (Consiliul de Miniştrii) se face de către Parlament,

după numirea Primului Ministru de către rege, cu condiţia de a cuprinde un număr

egal de miniştrii de expresie franceză şi olandeză .

Consiliul de miniştrii include cel mult 15 miniştrii cu posibila excepţie a

Primului Ministru. Consiliul de Miniştrii include în mod egal vorbitorii de limba

franceză şi de limba olandeză. Cazurile de responsabilitate ale miniştrilor sunt

determinate prin lege .

Din punct de vedere al structurilor administraţiei locale, Belgia cuprinde 3

regiuni, 10 provincii cu statut de colectivităţi locale şi 589 comune.

La nivelul regiunilor şi comunităţilor sunt constituite consilii alcătuite din

reprezentanţi aleşi direct, pentru o perioadă de 5 ani.

Legea instituie incompatibilitatea în ocuparea funcţiei de membru al

Consiliului regiunilor sau comunităţilor cu cea de membru al Camerei

Reprezentanţilor.

De asemenea, la nivelul Comunităţilor şi Regiunilor există câte un Guvern, a

căror alegere, competenţă şi responsabilitate sunt stabilite prin act al acestor

autorităţi (decizii, hotărâri, decrete, etc.) aplicabile şi secretarilor de stat regionali.

Consiliile regionale, ca şi cele ale comunităţilor lingvistice acţionează în

comun, ca organe de coordonare şi consultare inter-comunitar, chiar dacă

acestea au reglementate responsabilităţi proprii.

98

Comuna, ca nivel de administraţie locală, beneficiază de o autonomie

sporită şi este condusă de un consiliu comunal şi de primar. Consiliul este ales prin

sufragiu universal, pe o durată de 6 ani, cu un număr stabilit, funcţie de numărul

populaţiei, între 7-55 membrii.

Consiliul comunal se alege prin scrutin majoritar, iar primarul este desemnat

de rege (guvernul central), la propunerea majorităţii consiliului comunal.

Primarul şi adjuncţii desemnaţi de consiliul comunal dintre membrii săi,

alcătuiesc colegiul care reprezintă puterea executivă a comunei, care poartă

răspunderea pentru deciziile aplicate în faţa consiliului.

Plenitudinea de competenţă aparţine consiliului comunal, cu limitele stabilite

de lege.

Primarul, în nume propriu, este şi reprezentantul puterii centrale în comună,

urmărind îndeplinirea în plan local a măsurilor stabilite la nivel central, regional,

provincial.

La nivel comunal şi provincial, se recunoaşte principiul descentralizării

atribuţiilor pe baza legii, dar şi intervenţia autorităţilor de supraveghere sau a

puterii legislative federale pentru a preveni violarea legii sau afectarea interesului

public, respectiv consiliile regionale sau ale comunităţilor.

Şi în Belgia există sistemul de cooperare intercomunală pentru realizarea

unor servicii de interes general, organizaţiile astfel constituite, fiind persoane

morale de drept public, putându-se transforma în societăţi sau asociaţii cu scop

lucrativ.

Constituţia face vorbire de “entităţi urbane” şi federaţii ale comunelor,

care dispun de un consiliu şi un comitet executiv, cu un preşedinte ales din cadrul

Consiliului, alegere ratificată de Rege, a căror competenţă este determinată de lege.

De asemenea, mai multe federaţii ale comunelor pot coopera, sau se pot

asocia cu una sau mai multe entităţi urbane, în condiţiile legii, pentru a administra

împreună şi pentru a rezolva probleme de competenţa lor.

Având şi atribuţii delegate de statul federal de exercitat, autorităţile locale,

comunele şi organele lor, sunt supuse controlului de tutelă exercitat de regiuni,

după cum actele aprobate de consilierii comunali sunt supuse aprobării autorităţilor

superioare.

Belgia nu consacră pentru provincii şi regiuni calitatea de state federate, ci

recunoaşte doar autonomia acestora în materii determinate prin lege. AUSTRIA

În conformitate cu prevederile Constituţiei adoptată în 1920 şi revizuită în

1929, Austria este un stat federal, compus din nouă state autonome, inclusiv

Viena96

. 96

Constituţia Austriei – Constitution of Belgia from Wikipedia, the free encyclopedia;

Horia C. Matei – Statele lumii, Mica Enciclopedie de istorie, Ed. Meronia, Bucureşti 1999, p. 42

99

Cele mai înalte autorităţi executive sunt: Preşedintele federal, miniştri

federali, secretari de stat şi membrii guvernelor statelor (art.119).

Preşedintele Austriei se alege prin sufragiu direct, pentru un mandat de 6

ani care poate fi reînnoit o singură dată şi poate fi destituit prin referendum.

Preşedintele federal este responsabil faţă de Adunarea Federală. În privinţa

regimului parlamentar, în Austria este aplicabil principiul inegalitarismului celor

două camere - Camera Reprezentanţilor sau Camera Superioară şi Senatul.

Guvernul federal şi Primul Ministru (cancelarul federal) sunt numiţi de

preşedinte, fără a fi necesar votul de încredere al Parlamentului.

De reţinut cu privire la calitatea de membru al Guvernului, starea de

incompatibilitate a acestora cu calitatea de parlamentar.

Din Guvernul federal, ales de Cancelarul federal, mai fac parte, vice

cancelarul şi miniştrii federali, secretari de stat, toţi fiind răspunzători în faţa

Camerei Reprezentanţilor.

În privinţa administraţiei centrale, a ministerelor, numărul acestora,

competenţele şi organizarea lor internă este reglementată prin legea federală, după

cum, prin reglementare federală, un ministru poate avea în responsabilitatea sa

unul sau două ministere.

Puterea executivă a fiecărui stat este exercitată de Guvernul statului ales de

Parlamentul Statului, cu respectarea condiţiei ca membrii Guvernului să nu

aparţină Parlamentului Statului.

Din Guvernul Statului fac parte: guvernatorul statului, un număr de

deputaţi şi alţi membrii.

În măsura în care nu există o altă administraţie federală directă,

guvernatorul statului şi autorităţile statului subordonate lui, exercita puterea

executivă a federaţiei.

Constituţia austriacă reglementează competenţele exclusive (cadru) ale

federaţiei şi respectiv al statelor federale. Astfel, în timp ce legislaţia "cadru" este o

problemă a federaţiei, problema implementării legilor, este responsabilitatea

statelor.

Guvernatorul Statului reprezintă statul federat, care în privinţa

administraţiei federale, indirect, este răspunzător în faţa Guvernului federal.

După cum aminteam, Statul federal este alcătuit din nouă landuri cu statut

de state federate.

De asemenea, Constituţia, în art. 115, reglementează "judeţul (district,

comitat ) în număr de 99, cu statut de circumscripţii administrative ale statului, a

căror competenţă va fi determinată prin legislaţia statului federat, în deplină

concordanţă cu prevederile constituţiei federale”.

100

Aşadar, unitatea prin care se realizează autoadministrarea este districtul

care reprezintă, totodată, o entitate economică independentă şi care, pentru

realizarea unor servicii publice generale, poate forma asociaţii districtuale, pe baza

legislaţiei generale.

Totodată, se pot constitui districte locale şi regionale, în conformitate cu

reglementările federale.

La nivel de bază, cu statut de colectivitate locală, se află comunele (2351 ca

număr) şi numeroase organisme de cooperare intercomunală, diferite de la land, la

land.

Din punct de vedere al autorităţilor judeţene/locale sunt reglementate:

- parlamentul judeţean - ca instituţie reprezentativă populară;

- comitetul judeţean (consiliul local) sau în oraşele cu Constituţie proprie,

Senatul oraşului;

- primarul.

Alegerea pentru Parlamentul judeţean are la bază reprezentarea

proporţională, prin vot egal, direct, secret şi personal a cetăţenilor federaţiei cu

domiciliul în judeţul respectiv.

Judeţul are o competenţă proprie exclusiv sau preponderent referitoare la

comunitatea locală (judeţeană ), dar şi competenţa stabilită de federaţie sau de stat.

Primarul, membrii, comitetului judeţean şi, după caz, alţi oficiali ai oraşului,

sunt responsabili în faţa Parlamentului judeţului pentru performanţele privind

propria sferă de competenţă a judeţului.

Judeţul (districtul) poate avea, pe lângă o competenţă proprie şi

competenţe “desemnate" sau delegate de legea federală sau legea statului pe care

trebuie să le execute, întocmai sub controlul autorităţilor federale sau federate.

Primarul are, pe lângă sfera sa de competenţă exclusivă, şi competenţe

delegate de legea federală sau a statului, dar poate, la rândul său, să transfere din

aceste atribuţii, membrilor comitetului districtual sau altor autorităţi, create în

condiţiile legii (exemplu: Comitetele oficiale).

Cu privire la competenţele delegate, federaţia şi statul exercită dreptul de

supervizare a districtului, prin autorităţi de supervizare.

Dreptul de control asupra executării competenţelor proprii desemnate sau

transferate, se realizează diferenţiat, prin autorităţi ale federaţiei, pentru sfera de

competenţă a acesteia şi prin autorităţi ale administraţiei publice ordinare, pentru

competenţele statului.

Autoritatea de supervizare poate propune chiar dizolvarea Parlamentului

districtual, care se dispune, funcţie de competenţele încălcate de Guvernatorul

Statului sau de Guvernul Statului, iar pentru încălcarea competenţelor proprii ale

districtelor, autoritatea de supervizare poate aplica direct sancţiunea.

101

Totodată, în măsura în care Constituţia nu prevede ca fiind cedată federaţiei

o anumită competenţă de legiferare, aceasta rămâne atât în privinţa adoptării, cât şi

a executării, în sarcina statelor. După cum aminteam, federaţia poate controla

modul de executare a legislaţiei în materii ce privesc comunităţile locale, dar poate

şi delega aceste atribuţii judeţului, informând despre aceasta Guvernatorul statului.

Pentru punerea în executare a legii, între federaţie şi statele federale se pot

încheia acorduri cu privire la competenţele acestora, după cum asemenea acorduri

se pot încheia şi între statele federate în materiile ce fac obiectul de reglementare al

acestora.

102

CURS 8

ANALIZA RAPORTURILOR DINTRE ADMINISTRAŢIA CENTRALĂ ŞI

LOCALĂ, ÎN STATE FEDERALE, MEMBRE ALE UNIUNII EUROPENE

ELVEŢIA

Alegerea acestui stat se datorează specificităţii sale în privinţa formei de

guvernământ şi a structurii de stat, fiind un stat federal, deşi numit impropriu

confederaţie, dar având ca formă de guvernământ directoratul sau regimul de

adunare.

Potrivit art.42 din Constituţia federală97

a Confederaţiei Elveţiene,

“Confederaţia îndeplineşte obligaţiile pe care i le atribuie Constituţia” şi “îşi

asumă obligaţiile care trebuie să fie reglementate într-o manieră uniformă”.

Autorităţile federale legislative sunt: Adunarea Federală bicamerală,

alcătuită din două consilii cu aceeaşi competenţă, Consiliul Naţional, format din

200 de deputaţi, în raport cu numărul populaţiei cantoanelor, pe baza sufragiului

direct şi Consiliul Federal, alcătuit din 46 de deputaţi desemnaţi câte doi din

fiecare canton şi unul din fiecare semicanton.

Membrii Consiliului Naţional ai Consiliului Federal şi cancelarul

confederaţiei sunt aleşi pe patru ani. Aceste două consilii îşi exercită competenţa în

materie federală, deliberând atât separat, cât şi în comun.

Autoritatea executivă în Elveţia o reprezintă Consiliul Confederal sau

autoritatea directorală şi executivă, este alcătuită din 7 membrii aleşi de cele două

Consilii reunite dintre membrii Consiliului Naţional, pe o durată de 4 ani.

Consiliul confederal are un preşedinte asistat de un vicepreşedinte,

desemnaţi prin rotaţie dintre membrii consiliului, pentru o durată de 1 an.

Principalul său atribut este de a veghea la respectarea Constituţiei federale şi

a constituţiilor cantoanelor, de numiri în funcţie, probleme de securitate. El nu se

confundă cu un cabinet, neavând un program, ci îşi desfăşoară activitatea în mod

colegial, denumit „de adunare”, în caz de dezacord „el nu demisionează, el se

înclină”98

.

Administraţia federală este divizată în departamente conduse de un

membru al Consiliului federal.

97

Constituţia Elveţiei adoptată în 1998, revizuită în februarie 2004 98

Constitution of Switzerland from Wikipedia, the free encyclopedia

Constitutions of the Countries of the World, Issued, 1995, Oceana Publication inc., Dobbs Fery, New York;

Webster’s New World Encyclopedia College Edition, Prentice – Hall General Reference, New York, 1993;

Horia C. Matei – Statele lumii. Mica enciclopedie de istorie, Ed. Mirania, Bucureşti, 1992

103

Pe lângă această autoritate executivă, la nivel federal există şi o cancelarie

federală condusă de un cancelar ales pe o perioadă de 4 ani, cu misiunea de a

asigura secretariatul Adunării federale şi a Consiliului federal.

Consiliul federal asigură colaborarea dintre confederaţie şi cantoane,

abrogă actele legislative ale acestora, când executivul de drept federal o impune,

veghează la respectarea dreptului federal a constituţiilor şi convenţiilor cantonale,

etc.

În privinţa structurii administraţiei publice, Elveţia are un sistem cu trei

nivele, deşi la nivel constituţional sunt reglementate doar două nivele: al

confederaţiei şi al cantoanelor.

Statul central este numit confederaţie şi are 23 cantoane şi 3021 comune.

Cantoanele sunt suverane, astfel încât suveranitatea lor nu este limitată de

Constituţia federală şi îşi exercită toate drepturile care nu sunt delegate

Confederaţiei. Cantoanele îşi definesc obligaţiile în cadrul competenţelor lor

(art.343).

Cantoanele participă la procesul decizional pe plan federal, în condiţiile

Constituţiei federale, orice diferend între cantoane sau între cantoane şi

confederaţie se rezolvă prin negociere sau mediere.

Dreptul federal primează în faţa dreptului cantonal.

Comuna nu este subiect de drept federal, ci o instituţie de drept cantonal,

puterile sale nefiind stabilite prin Constituţie.

Recunoaşterea ca nivel administrativ a comunei se datorează unor

reglementări federale care implică direct comuna în aplicarea lor.

Specific Elveţiei este diversitatea comunelor ca mărime, competenţă,

autonomie sau mod de organizare, gradul lor de autonomie, depinzând de legislaţia

cantonală.

Potrivit Constituţiei federale, autonomia comunală este garantată în limitele

fixate de dreptul cantonal, astfel că, în art.51 “Constituţiile cantonale” se stipulează

că fiecare comună are o constituţie democrată, acceptată de populaţie şi care

trebuie revizuită dacă majoritatea corpului electoral o cere.

Comunele sunt conduse de un organ deliberativ, numit adunarea cetăţenilor

sau de un parlament ales. Cantonul exercită un control foarte sever şi riguros în

materia finanţelor comunale.

În toate cantoanele este reglementat referendumul obligatoriu în materia

aprobării bugetului, cheltuielilor importante, înstrăinării imobiliare şi

regulamentele comunale.

Pentru comunele ce au parlament ales, referendumul este facultativ, cu un

obiect determinat în mod enunţiativ în legile cantonale.

104

Aşadar, în sistemul directorial de adunare, caracteristic este principiul

autonomiei cantoanelor şi comunelor, cu competenţe limitate ale comunelor şi

tutela severă a cantoanelor, în materie financiară.

Raporturile dintre Adunarea federală, Consiliul federal şi autorităţile

cantonate sau comune, sunt relaţii de colaborare în vederea realizării serviciilor

comunitare, a intereselor colectivităţilor şi al respectării legilor federale.

Confederaţia şi cantoanele îşi acordă ajutor reciproc în realizarea obligaţiilor

lor şi colaborează între ele. Ele îşi acordă susţinere şi ajutor reciproc în domeniul

administrativ şi juridic.

În relaţiile de ajutor reciproc stabilite de Constituţia federală, Confederaţia la

rândul său, informează cantoanele despre proiectele sale, în timp util şi în mod

detaliat şi consultativ, atunci când sunt atinse obligaţiile acestora. Totodată,

Confederaţia veghează asupra cantoanelor pentru respectarea dreptului federal şi

asigură surse de finanţare suficiente.

Cantoanele pot încheia convenţii între ele sau să se constituie în

organizaţii şi instituţii comune pentru realizarea unor obiective de interes

regional, fără a afecta dreptul confederaţiei sau al altor cantoane.

De asemenea, Constituţia federală stipulează şi procedura de consultare a

cantoanelor, partidelor politice şi mediilor interesate asupra unor proiecte de

anvergură şi asupra tratatelor internaţionale importante.

Aşadar, cantoanele sunt elemente statale autonome care pot supune spre

aprobarea Adunării Federale, propriile constituţii şi legi, cât timp nu vin în

contradicţie cu legislaţia federală.

Statul are doar acea competenţă care este stipulată expres în Constituţie. FEDERAŢIA RUSĂ

Selectarea spre examinare a Federaţiei Ruse, este o consecinţă a

transformărilor suferite de “marele” stat sovietic prin desprinderea din Uniune, a

statelor independente, unele dintre acestea devenind membre ale Uniunii Europene.

Federaţia Rusă este “un stat democratic, federativ de drept, cu formă republicană

de conducere.”

În structura sa, Federaţia Rusă include republici, ţinuturi, regiuni, oraşe de

importanţă federală, regiuni autonome, districte autonome.

Ca orice stat federal, statul, republica dispun de Constituţie99

şi legislaţie

proprie, în timp ce toate celelalte subiecte de drept au statutul şi legislaţia lor

separată.

Transformările survenite în Rusia după 1989, au condus la consacrarea

principiului separaţiei puterilor în stat.

99

Constituţia Federaţiei Ruse apărută în 1992 şi revizuită în 1993 şi 1996

105

Cele trei puteri sunt reprezentate de Preşedintele Federaţiei Ruse, de

Adunarea Federală (Consiliul Federaţiei, Duma de Stat), de Guvernul

Federaţiei Ruse şi de instanţele judecătoreşti ale Federaţiei. La nivelul

componentelor Federaţiei, de asemenea, cele trei puteri sunt reprezentate de

organele înfiinţate în mod corespunzător.

Structura federaţiei cuprinde: republicile, ţinuturile, regiunile şi districtele,

cu determinarea lor prin Constituţia federaţiei şi constituţiile fiecărei republici.

În competenţa Federaţiei se află cele mai importante domenii de

reglementat, cum ar fi: teritoriul, Constituţia federală, structura federativă,

drepturile şi libertăţile fundamentale, reglementarea sistemului de organe proprii

fiecărei puteri, apărarea, politica internă, externă, controlul statului, sistemul

judecătoresc, apărarea şi securitatea, etc.

Competenţa republicilor şi a celorlalte subiecte ale federaţiei este

determinată de domeniile specifice, mai puţin cele ce intră în sfera Federaţiei. Între

subiecţii federaţiei nu se stabilesc frontiere vamale, taxe, impozite. Conflictele de

legi, între legea federală şi cea a unui subiect al Federaţiei, se rezolvă prin

acordarea priorităţii legii federale.

Şeful statului are atribuţii proprii de reprezentare, garant al drepturilor şi

libertăţilor cetăţeneşti de numire în materie legislativă, de comandat al forţelor

armate, atribuţii ce ţin de situaţii excepţionale (stare de urgenţă) de numiri,

acordări grade, graţiere şi amnistie, etc.

El este răspunzător pentru înaltă trădare în faţa Dumei de Stat.

Parlamentul Federaţiei Ruse numit şi Adunarea Federală, este bicameral,

alcătuit din Consiliul Federaţiei, compus din 178 membrii, câte 2 pentru fiecare

subiect al Federaţiei şi Duma de Stat, compusă din 450 deputaţi, aleşi pe 4 ani.

Constituţia Rusiei stabileşte, în mod detaliat, competenţele Consiliului Federaţiei

celor două camere, în mod distinct.

Duma de Stat este camera care-şi dă acordul cu privire la numirea de către

Preşedinte a Guvernului federal.

Preşedintele poate dizolva Duma de Stat în caz de respingere de 3 ori a

candidaţilor pentru preşedintele Guvernului Federaţiei.

Guvernul Federaţiei Ruse realizează puterea executivă şi este alcătuit din

Preşedintele Guvernului Federaţiei Ruse (premier), locţiitorii săi şi miniştrii

federali, alţi miniştrii şi şefi de departamente. Parlamentul numeşte numai

premierul, nu şi ceilalţi miniştrii.

Din 1993, Constituţia rusă are în vedere, ca structuri ale guvernării locale şi

regionale, următoarele 21 de enclave etnice, cu statut de republică, 10 regiuni

autonome, 6 teritorii şi 49 de provincii.100

100

Constitution of Russian Federation from Wikipedia, the free encyclopedia

106

De asemenea, Moscova şi St. Petersburg sunt independente, cu statut de

oraşe federale, asemănătoare regimului provinciilor.

Toate aceste unităţi teritoriale sunt reprezentate de consilieri aleşi şi primari,

care dispun de întreaga jurisdicţie şi competenţă.

Constituţia rusă cuprinde competenţele partajate la nivelul federal şi al

celorlalte nivele de administraţie, sub forma competenţelor rezervate pentru

Guvernul central şi a celei reziduale, în sarcina primarilor acestor unităţi teritoriale.

Constituţia Federaţiei reglementează în mod distinct autoconducerea locală

şi organele acesteia, garantarea lor, prin forme de autonomie reală şi prin

controlul statului, în materia folosirii mijloacelor materiale şi financiare alocate de

stat.

Ultimii ani au adus numeroase modificări în viaţa politică a Federaţiei Ruse,

ca urmare a stabilirii unui nou raport între cele trei puteri, între Preşedinte, Guvern

şi Duma de Stat, care au în vederea posibilitatea transferului unor atribuţii de la

Preşedinte către Parlament şi stabilirea unor noi relaţii cu fostele state sovietice,

devenite independente, din perspectiva integrării acestora în Uniunea Europeană.

Ca o privire generală, cu toate elementele de progres înregistrate de

Federaţia Rusă, nu putem absolutiza trecerea bruscă a Rusiei, de la principiul

centralismului excesiv, la principiul descentralizării prin autonomie locală a

componentelor sale. Paşii făcuţi pentru consolidarea dreptului la autonomie a

republicilor şi a transferului de competenţă de la statul federal, la republicile

componente şi regiuni, sunt dovezi ale încercărilor Federaţiei Ruse de a

descentraliza Statul Federal Rus. S.U.A.

S.U.A. reprezintă un model de regim, cu totul aparte în analiza sistemelor

administrative contemporane.

Sunt o republică prezidenţială, iar ca structură de stat, un stat federal,

potrivit Constituţiei din 1787, completată cu 26 amendamente, compusă din 50 de

state şi un district federal, Columbia, pe teritoriul căruia se afla capitala.

Constituţia americană consacră ca principiu fundamental, separaţia celor trei

puteri.

Importanţa pe care sistemul constituţional american o acordă Congresului

SUA, ca organ legislativ este dată de poziţia sau locul reglementării acestuia în

normele constituţionale101

.

Constitutions of the Countries of the World, Issued, 1995, Oceana Publication inc., Dobbs Fery, New York;

Webster’s New World Encyclopedia College Edition, Prentice – Hall General Reference, New York, 1993;

Horia C. Matei – Statele lumii. Mica enciclopedie de istorie, Ed. Mirania, Bucureşti, 1992

101

Constitutions of the Countries of the World, Issued, 1995, Oceana Publication inc., Dobbs Fery, New York;

Webster’s New World Encyclopedia College Edition, Prentice – Hall General Reference, New York, 1993;

Horia C. Matei – Statele lumii. Mica enciclopedie de istorie, Ed. Mirania, Bucureşti, 1992

107

Sistemul parlamentar american este bicameral, Congresul (Parlamentul)

fiind alcătuit din Camera Reprezentanţilor şi Senat.

Chiar dacă Senatul are anumite puteri rezervate exclusiv ( ex. numirea unor

înalţi funcţionari federali sau în materia tratatelor internaţionale), cele două camere

dispun de atribuţii comune

Camera Reprezentantelor este compusă din 435 membrii aleşi pe o durată de

2 ani pe baza scrutinului uninominal, într-un singur tur, la care se adaugă 5 membri

fără drept de vot, reprezentând districtul Columbia, insulele Virgine Americane,

Samoa Americană şi Guam şi Comisarul rezident al Insulei Porto Rico.

Senatul se compune din 100 de senatori aleşi câte doi de fiecare stat, pe o

durată de 6 ani direct de alegători, pe baza scrutinului majoritar, cu un singur tur de

scrutin.

Cu figura proeminentă a preşedintelui în fruntea puterii executive cu un

congres bicameral, reprezentând puterea legislativă şi cu o putere judecătorească

având în frunte Curtea Supremă a SUA, sistemul american este unul din cele mai

democratice din lume, în care echilibrul celor trei puteri şi autonomia statelor

permit realizarea, a ceea ce Abraham Lincoln „proclama guvernarea poporului de

către popor şi pentru popor”102

Preşedintele este şeful statului şi al executivului (al Guvernului) ales de

marii electori, al căror număr este egal cu al deputaţilor şi senatorilor luaţi

împreună. Constituţia nu consacră instituţia „consiliul de miniştrii” sau „guvern”,

dar preşedintele are un cabinet prezidenţial alcătuit din miniştrii, secretari de stat şi

şefi de departamente numiţi de acesta şi răspunzători în faţa sa.

Relaţia stabilită între Congres şi Preşedinte ca exponent al puterii executive

este biunivocă. Astfel, preşedintele prezintă sau adresează mesaje Congresului şi

poate exercita un drept de veto, când nu este de acord cu textul unei legi adoptate

de acesta, Congresul de asemenea are posibilitatea de a-l destitui pe preşedinte, în

condiţiile atragerii răspunderii penale a acestuia, sau îi poate bloca anumite

iniţiative prin respingerea aprobării unor credite.

Cabinetul este format din: secretar de stat, procurorul general, secretarii

apărării pentru interior, pentru agricultură, pentru comerţ, pentru muncă, pentru

sănătate, pentru construcţii de locuinţe şi organizare urbană, pentru transporturi,

pentru energie, pentru educaţie.

Membrii cabinetului nu sunt membrii ai Congresului şi nu iau parte la

dezbaterile acestuia, singura relaţie cu acesta constă în faptul că Preşedintele

S.U.A. ia acordul Senatului la numirea acestora.

Cabinetul se întruneşte la iniţiativa Preşedintelui, luarea deciziilor fiind în

competenţa acestuia. Pentru exemplificarea puterii decizionale a preşedintelui sunt

102

An Outline of American Government, USIA, 1990, P.122

108

cunoscute cuvintele lui Abraham Lincoln cu privire la adoptarea unei decizii

„şapte da, un nu al preşedintelui, prin urmare hotărârea este nu”103

La dispoziţia Preşedintelui sunt, de asemenea, înfiinţate birouri, consilii şi

Cancelaria Casei Albe, care cuprinde secretariatul său personal, colaboratorii

apropiaţi şi servicii de specialitate în diferite domenii precum buget, economie în

general, apărare, politică internă şi administraţie, tehnologie, mediu, domeniu

comercial etc., organizate sub forma unor oficii, agenţii, comisii, consilii.

Tot acest personal, secretari/miniştri, asistenţi ai Preşedintelui, reţinem că ei

sunt numiţi şi ca atare pot fi înlăturaţi din funcţie de Preşedinte, fără o altă

procedură prealabilă sau pot demisiona.

Preşedintele nu dispune în mod personal de dreptul de iniţiativă legislativă,

dar se poate opune legilor adoptate prin exercitarea dreptului de veto.

O trăsătură a sistemului politic american o reprezintă şi existenţa funcţiei de

vicepreşedinte, desemnat odată cu preşedintele, ca partener al acestuia, selectat

din rândul aceluiaşi partid şi care, pe perioada cât Preşedintele este în funcţie,

îndeplineşte funcţia de Preşedinte al Senatului.

Preşedintele este şeful puterii executive, iar „cabinetul său”, împreună cu

departamentele, agenţiile, comisiile şi corporaţiile înfiinţate, reprezintă, în fapt,

Guvernul federal, central sau naţional al S.U.A.

Principiul federalismului instituit în S.U.A., presupune o divizare a

puterii între cele două nivele, naţional şi statal.

Din punct de vedere legal, statele componente sunt egale între ele şi fiecare

Guvern statal este egal cu guvernul naţional „Teoretic, în timp ce ele operează în

aceeaşi arie geografică şi cu aceeaşi oameni, ele nu conduc aceeaşi oameni cu

privire la îndeplinirea aceloraşi îndatoriri”104

Din modul de organizare al puterii executive americane, rezultă că

„administraţia guvernamentală” sau centrală de specialitate este alcătuită din

numeroase agenţii, departamente, consilii şi comisii de specialitate.

Miniştrii care poartă numele de secretari executivi, au puteri sporite în

domeniul pe care îl coordonează, fără a exista o funcţie echivalentă de Prim

Ministru sau preşedinte al Consiliului de miniştrii. Cel mai important ministru este

secretarul de stat.

Secretarul de stat şi secretarii executivi au secretari asistenţi şi

subsecretari. Aceştia, de regulă, sunt aleşi dintre conducătorii afacerilor sau cu

calităţi deosebite în ramura pentru care este desemnat. Administraţia federală,

distinctă de cea a statelor componente, asigură realizarea deciziilor federale,

103

Scurtă istorie a Statelor Unite ale Americii, Edit. Sitex-Geolop, Bucureşti, 1995, p.312 104

Stephen I.Wesby – Government and Politics The Process and Structures of Policy Marking in American

Goverment, New York, 1973, p.34-38

109

colaborând ori de câte ori este nevoie cu administraţia statelor sau exercitând

asupra acestora un control limitat.

Cât priveşte guvernul statelor, acestea au o structură similară guvernului

federal. Este condus de un guvernator, ales pe o perioadă de 4 ani. La fiecare doi

ani se alege 1/3 din guvernatori.

Din examinarea guvernelor statelor americane, vom observa o diversitate de

modele, funcţie de reglementarea constituţională a fiecărui stat, de vreme ce există

şi state în care sunt în fiinţă mai mult de o constituţie (ex. Louisiana are 11

constituţii). Similitudinea constă în conducerea administrativă a statelor de către un

guvernator, întrucât în privinţa structurilor administrative şi a competenţelor

guvernatorilor, reglementările sunt, de asemenea, diferite.

Spre pildă, sunt state în care puterea guvernatorului este supremă, inclusiv în

numirea funcţionarilor publici, în stabilirea bugetului şi a impozitelor, în timp ce în

alte state, există posibilitatea alegerii unor anumite categorii de funcţionari publici

(înalţi funcţionari) direct de către cetăţeni (ex. procurorul general, locotenentul

guvernatorului, secretarul de stat, auditorul , trezorierul sau inspectorul pe

probleme de învăţământ).

În acest fel, rolul guvernatorului de a realiza controlul asupra administraţiei

statului respectiv este din ce în ce mai mic. Mai mult chiar, programul şi politica

guvernatorului poate să fie opusă activităţii acestora care sunt însă răspunzători

numai în faţa celor ce i-au ales.

Toate aceste diferenţe dintre state, fac de multe ori imposibilă realizarea

unor programe federale sau îngreunează urmărirea realizării acestora, la un anumit

standard unitar.

Este un argument în plus pentru a susţine tendinţa de centralizare pe care

politica federală o instituie tot mai mult, ca o condiţie pentru realizarea unitară a

drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti şi pentru asigurarea unor programe generale

între graniţele S.U.A.

De altfel, în privinţa raportului federaţie americană-drepturile statului, este

importantă definirea „Amendamentului X”, adoptat în 1791, potrivit căruia „Acele

puteri care nu sunt nici delegate de Constituţia Statelor Unite, nici interzise de ea

pentru state sunt rezervate pentru aceste state sau pentru popor”.

Relevant pentru aceste relaţii dintre statul federal şi statele federate sunt

următoarele principii:

- revizuirea Constituţiei federale nu se poate face decât cu participarea

statelor federale, cu respectarea condiţiilor procedurale prin cererea de revizuire

din partea a 2/3 din statele federale şi aprobarea amendamentelor, într-un termen

dat de către ¾ din state;

- fiecare stat federat, în virtutea suveranităţii sale interne are dreptul să-şi

adopte propria Constituţie;

110

- statele dispun de competenţa legislativă, cu excepţia problemelor

transferate în competenţa statului federal (ex. sunt competenţe în materia statutului

persoanelor sistemului electoral, legislaţie penală, bancară, circulaţie, organizare

judiciară, învăţământ, sănătate, probleme sociale, armele, jocuri, droguri).

Iată aşadar că, pe fondul autonomiei statelor, puterile statului federal sunt

destul de extinse, de vreme ce acesta trebuie să intervină pentru eliminarea

disparităţilor şi realizarea unitară a unor obiective economice şi sociale, conducând

la o tendinţă actuală de „centralizare”.

Privitor la sistemul de guvernare locală din S.U.A., acesta este supus legii

statului federal, ceea ce face ca în sistemul american să se întâlnească mai multe

forme de guvernământ local.

Cele mai importante autorităţi locale sunt cele ale oraşelor şi ale

comitatelor (care cuprind 3/4 din locuitori).

A. Sistemele cele mai cunoscute în guvernarea locală a oraşelor, sunt

următoarele:

a) sistemul cartei speciale-acordat de stat fiecărui oraş pe care îl

supraveghează sub aspectul administraţiei municipale;

b) sistemul cartei clasificate-acordat de stat prin lege, în mod diferenţiat,

funcţie de categoria oraşului, condiţionat de populaţie şi importanţa localităţii.

Guvernământul municipal poate îmbrăca, la rândul său, trei forme:

1. guvernământul local, cu primar şi consiliu

în raportul dintre primar-consiliu, se pot întâlni două situaţii:

a) primar forte - situaţie în care consiliu are un număr mic de membri, de

la 2 la 50, funcţie de mărimea localităţii. Aceştia sunt aleşi ca şi primarul pe

cartiere, pe o durată de la 1 la 6 ani, cu competenţe legislative şi de aprobare a

bugetului, inclusiv de numiri a funcţionarilor publici. Primarul nu este membru al

consiliului, el are puteri executive, şi poate opune dreptul său de veto consiliului.

Este o persoană independentă, ales pe baza susţinerii politice, pe o perioada

de doi sau patru ani. Au de asemenea competenţă în a numi funcţionari, fără

consimţământul consiliului, având competenţe asemănătoare preşedintelui statului.

b) primar slab - în acest sistem, consiliul este acela care controlează

administraţia şi numeşte şefii serviciilor şi funcţionarii publici municipali.

De această dată, dreptul de veto aparţine consiliului, la propunerile

primarului. Acesta din urmă are mai mult un rol onorific şi este specific oraşelor

mici.

2. guvernământul local prin comisie practicat în aproximativ 20% din

oraşele americane mijlocii. În acest sistem, electoratul alege un număr de 3,5,7

comisari, pe o durată de 2-4 ani, pe circumscripţie, fără coloratură politică.

111

Comisia lucrează în plen, sub preşedinţia unuia dintre comisari, fiecare

dintre aceştia fiind şeful unui serviciu municipal. Comisarii pot fi revocaţi înainte

de termen.

3. guvernământul local prin administrator al oraşului

Specific acestui sistem „city manager system” este funcţionarea

concomitentă a unui administrator care asigură gestiunea, controlul acestora şi

numirea funcţionarilor şi agenţilor, fiind un specialist în administraţie municipală

şi respectiv primarul.

Ca atare, „managerul este un profesionist de carieră, nesusţinut politic, faţă

de primar care este ales de electorat”.

B. Pe lângă guvernământul municipal, aminteam că fiinţează şi sistemul

comitatelor.

Comitatele au personalitate juridică şi imunitate jurisdicţională, ca şi statele.

Ele sunt administrate, după următoarele sisteme:

- sistemul cartei speciale;

- sistemul cartei opţionale;

- pe baza unor reguli proprii de guvernare, care trebuie să se conformeze

principiilor generale ale statului din care face parte.

Conducerea comitatului este asigurată de un consiliu, alcătuit din 3 până la

25 sau 100 de membrii în cele mari, pe o durată de 2-4 ani şi ofiţeri. Ofiţerii

exercită funcţiile executive de şefi ai serviciilor de specialitate: trezorier, cleric,

şerif, etc.

Din această prezentare, rezultă cât de diferenţiată este structura

administraţiei locale în S.U.A., ceea ce face ca regula conformităţii cu legea

statului, să fie condiţie primordială a funcţionării acesteia.

De altfel, regula structurării pe cele trei puteri a statelor federate, după

modelul federal şi supravegherea de către agenţiile şi companiile naţionale, a

realizării politicii federale, este condiţia sine qua non, a asigurării unităţii prin

diversitate a statelor americane.

Statele federate beneficiază, după cum am constatat, de o adevărată

autonomie, ceea ce aduce în actualitate vorbele lui Abraham Lincoln „că tot aşa

precum individul este împuternicit de natură să facă ce doreşte cu el însuşi şi cu

rodul muncii sale în măsura în care nu se interferează cu drepturile altor oameni,

tot aşa orice comunitate, ca stat are dreptul de a face ceea ce doreşte, în legătură

cu preocupările sale, fără a se interfera cu drepturile altor state, iar guvernul

federal în principiu nu are dreptul de a interveni în alte probleme decât aria

problemelor” 105

Respectfully Quoted, A.Dictionare of Qvatations Resquested from the Congressional Research Service –Library

of Congress, Washington, 1989, p.331

112

Specific deci sistemului federal american este determinarea competenţelor

federale şi federate, prin Constituţia federală şi Constituţia statelor, prin

fixarea propriilor forme instituţionalizate. În privinţa raporturilor dintre

administraţia federală şi cea locală şi a statelor, este lesne de înţeles că acestea

nu au la bază nici un fel de subordonare, ci o autonomie clară, definită de lege106

.

Mai mult, toate aceste state şi colectivităţi sunt asociate în exerciţiul puterii

centrale şi suverane, în ceea ce priveşte competenţele proprii.

Pe de altă parte, dreptul de „control” sau de supraveghere generală al

autorităţilor federale se limitează doar la atributele conferite de normele

constituţionale.

Realizarea intereselor statului federal şi al anumitor interese generale,

naţionale au condus la înfiinţarea unor agenţii, corporaţii independente, detaşate

de serviciile comunale, de autorităţile guvernamentale. Ele nu sunt cuprinse în

departamentele ministeriale, sunt sub conducerea şi coordonarea unor comisii cu

putere de decizie (functional comissions) şi se află sub autoritatea preşedintelui.

(ex.comisia pentru tarife vamale, comisia pentru comerţul între statele federaţiei

americane, comisia veteranilor).

În sistemul federal american, relaţia centru/local în materia furnizării de

servicii publice, impune instituirea unei forme care să îmbine necesitatea şi

oportunitatea serviciului cu autonomia autorităţilor. Modelul american este un

„model de interacţiune”, potrivit căruia pentru furnizarea serviciilor publice,

se instituie districtele speciale.

Ori de câte ori furnizarea unui serviciu public depăşeşte competenţa

teritorială a unei autorităţi, se instituie un district special care realizează „o

conciliere a graniţelor politice cu cele ale serviciilor”107

De multe ori, instituirea districtelor speciale a fost determinată de

competenţa restrictivă sau limitată a autorităţilor locale, în înfiinţarea unor servicii

publice.

Potrivit principiului „Regula lui Dillan” autorităţile locale îşi exercită

competenţele, după cum urmează:

- toate cele acordate în scris de Constituţie;

- toate cele ce decurg necesar sau de drept, sau ce au legătură cu cele

acordate prin Constituţie;

- toate cele esenţiale obiectivelor şi scopurilor declarate ca indispensabile108

.

Pe de altă parte, statele stabilesc reglementări care impun condiţiile pentru

înfiinţarea unor servicii publice legate de populaţie, de mărimea localităţii, etc., în

caz contrar serviciile sunt deservite de autorităţile comitatului, contra taxă.

106

Constitution of S.U.A. from Wikipedia, the free encyclopedia 107

Ioan Alexandru - op.cit., p.307 108

M.Kesell John – Fiscal Administration – The Dorsey Press, 1986, p.129

113

De asemenea, în această materie îşi găseşte aplicarea şi teoria mandatului

acordat autorităţilor federale, sau statale, autorităţilor locale, care presupune

„orice responsabilitate, acţiune sau procedură care este impusă de o sferă a

guvernării asupra alteia, printr-o acţiune constituţională, legislativă,

administrativă, executivă sau juridică, printr-un ordin direct sau aceasta este

cerută ca o condiţie de ajutor”109

Mandatele sunt de două feluri:

- mandat program-care stabileşte ce servicii trebuiesc furnizate;

- mandat procedural-care stabileşte performanţele serviciului.

Funcţie de modul de îndeplinire al acestor mandate, guvernul federal şi cel

statal, pot să aprecieze modul de implementare şi furnizare a serviciului în mod

corespunzător, penalizând sau acordând locaţii şi alte resurse (subvenţii) pentru

realizarea unitară pe întreg teritoriu al ţării, a unui serviciu.

Iată aşadar, cum prin metoda interacţiunii de „implicare şi retragere” a

autorităţilor centrale în atributele autorităţilor locale, se poate ajunge la

eficientizarea serviciilor furnizate, egalizând astfel serviciul pe întreg teritoriul

ţării.

Modul în care este organizat sistemul politic şi administrativ american, şi pe

care l-am sintetizat prin prisma temei lucrării, demonstrează că federalismul nu

este o teorie învechită şi o stavilă în calea autonomiei statelor şi a autorităţilor

locale. În măsura în care acesta se adaptează şi găseşte noi soluţii de punerea în

practică a politicilor generale ale statului, el reprezintă un adevărat catalizator şi

liant al puterilor locale şi teritoriale, un mijloc de întărire al autorităţii statului. CANADA

Alegerea prezentării sitemului canadian, are la bază combinaţia pe care acest

sistem, între modelul britanic al monarhiei constituţionale şi cel american, sub a

cărui influenţă s-a transformat în mod constant, cu elementele de specificitate ale

guvernării locale de influenţă britanică.

Fiind una din membrele Commonwealth-ului, şeful statului canadian este

„de jure” Regina (suveranul) Marii Britanii, reprezentată de un guvernator general.

De fapt însă, statul este condus de un parlament bicameral şi de un guvern

federal.

Sub influenţa principiului englez al „preeminenţei parlamentare”,

Parlamentul, alcătuit din Senat şi Camera Comunelor, adoptă legi în domeniile

acordate în competenţe sa de Constituţie care nu pot intra în vigoare decât după

promulgarea lor de către regină personal (pentru legile federale), sau de către

guvernatorul general sau guvernatorul general supleant. Sunt şi situaţii când, în

prealabil promulgării unei legi, se poartă consultări cu cabinetul, dar aceasta nu 109

Robin .J.Hilderth , W.B. and Miller G - Living with Mandates A. Guide for Elected Officials University of

Georgia, 1983

114

poate condiţiona hotărârea parlamentului care poate ţine cont de avizul cabinetului

său, poate vota împotriva acestuia.

Puterea executivă se exercită în numele reginei, în mod formal prin

reprezentantul său autorizat- guvernatorul general, care este canadian numit de

regină cu avizul Prim-ului Ministru canadian.

Ca stat federal, Canada este compusă din 10 provincii autonome şi două

teritorii aflate sub controlul guvernului central.

Cu privire la puterea executivă care se exercită de către regină, Legea

constituţională din 1867 stipulează „Guvernarea şi puterea executivă a Canadei

aparţine reginei”.

Această autoritate este delegată de către suverană guvernatorului general, al

cărui mandat are o durată de 5 ani şi poate fi prelungit cu încă un an.

La nivelul provinciilor, regina este reprezentată de locotenentul

guvernator.

Nici o lege nu intră în vigoare fără promulgare regală, fie personal, fie prin

guvernatorul general supleant.

Canada, dispune de un cabinet în frunte cu un Prim Ministru.

De regulă, Primul Ministru trebuie să fie deputat în Camera Comunelor şi

este numit de guvernatorul general.

Primul Ministru are puteri sporite în privinţa constituirii cabinetului şi

asupra membrilor săi. Astfel, acesta îşi alege personal miniştrii şi poate cere

oricăruia dintre ei să-şi prezinte demisia, în caz de refuz putând chiar să recomande

guvernatorului general demiterea celui în cauză.

În adoptarea deciziilor, Primul Ministru are de asemenea rolul hotărâtor,

nefiind aplicabilă regula majorităţii. Singura condiţie pentru membrii cabinetului,

este ca aceştia să facă parte din Consiliul Privat al Reginei pentru Canada.

Din acest Consiliu Privat, fac parte toţi foştii şi actualii miniştrii, foştii şi

actualii preşedinţi ai Curţii Supreme a Canadei, foşti preşedinţi ai Senatului şi

oratori ai Camerei Comunelor, cât şi anumiţi cetăţeni eminenţi.

Ca şi Primul Ministru, membrii cabinetului trebuie să facă parte din Camera

Comunelor.

De asemenea, există obiceiul ca, din fiecare provincie să fie un reprezentant

în cabinet şi cel puţin un loc să fie ocupat de un reprezentant anglofon de religie

catolică, din comunitatea irlandeză sau de reprezentanţi ai altor minorităţi etnice.

Ca o structură administrativă la nivel federal, există un secretariat pentru

conferinţe interguvernamentale care asigură suportul administrativ pentru

pregătirea şedinţelor cabinetului, întrunirile interguvernamentale federal-provincial

sau interprovinciale. Acest secretariat este condus de un secretar federal ajutat de

un secretar asistent.

115

Provinciile canadiene dispun de asemenea, de competenţă legislativă,

executivă şi judecătorească.

Puterea executivă în provincie o deţine locotenentul-guvernator, care

reprezintă regina, numit pe o perioadă de 5 ani.

Cu deosebirile esenţiale privind cabinetul federal şi puterile reginei, în cele

mai multe cazuri, modelul federal american a fost însuşit şi de practica canadiană

care s-a îndepărtat tot mai mult de tradiţiile şi obiceiurile britanice.

În privinţa regimului local, în fiecare din provinciile canadiene există pe

modelul Camerei Comunelor o adunare legislativă. Competenţa acestei adunări are

în vedere problemele specifice fiecărei provincii (impozite, taxe spitale, lucrări de

interes local, proprietăţile), legile fiind promulgate de locotenentul guvernator,

reprezentantul reginei în teritoriu. Membrii adunării legislative sunt aleşi pe

circumscripţii electorale, determinate în funcţie de populaţie.

Limitele competenţei adunării legislative sunt stipulate în Legea

Constituţională din 1982, potrivit căreia „provinciile îşi pot modifica propriile

constituţii provinciale, dar nu pot legifera cu privire la puterile locotenentului

guvernator la dreptul la vot al cetăţenilor proprii sau la succesiune. De asemenea,

Parlamentul federal nu-şi poate aroga puteri cu privire la excluderea unei

provincii din Confederaţie”110

.

În alte domenii, există o competenţă partajată între Parlamentul federal

şi cel provincial, iar în caz de conflict legislativ, au prioritatea dispoziţiilor

legilor federale.

Dealtfel, prevederile constituţionale din 1867, stipulează „că toate domeniile

în care nu sunt expres prevăzute spre a intra în competenţa adunărilor provinciale,

sunt de resortul Parlamentului federal”.

Aparent, competenţa Parlamentului federal, pare a fi mai cuprinzătoare decât

a provinciilor, în fapt însă, acesta îşi exercită atributele mai cu seamă în materii de

interes naţional (ex. bancar, radiodifuziune, transporturi feroviare, maritime,

navale, poştă, întreprinderi de stat, etc.)

În materie precum asistenţa socială, protecţia muncii, agricultură, etc.,

provinciile îşi exercită competenţa exclusivă. De asemenea, în scopul realizării

unor servicii la standarde superioare în materia serviciilor de asistenţă socială,

guvernul federal acordă anumite subvenţii cu privire la care îşi exercită controlul

folosirii acestora. Iată în acest fel că, spre deosebire de autonomia engleză, aşa

numită „self-government”, prin sine însuşi, regimul canadian adoptă modelul

american al uşoarei centralizări a competenţei spre guvernul federal.

110

Constitution of Canada from Wikipedia, the free encyclopedia

Constitutions of the Countries of the World, Issued, 1995, Oceana Publication inc., Dobbs Fery, New York;

Webster’s New World Encyclopedia College Edition, Prentice – Hall General Reference, New York, 1993;

Horia C. Matei – Statele lumii. Mica enciclopedie de istorie, Ed. Mirania, Bucureşti, 1992

116

În sistemul canadian, colectivităţile locale sunt stabilite de lege, atât sub

aspectul structurii, a capacităţii, cât şi cu privire la resursele acestora, având însă

libertatea de acţiune specific sistemului „self-government”

Ca şi în modelul britanic, în Canada există 5000 de administraţii municipale,

precum: comitate, burguri, comitate burguri, districte urbane şi rurale, comune.

Comitatele sunt structuri administrativ teritoriale, de rang intermediar între

provincii şi colectivităţi locale.

În componenţa lor pot intra, burguri, districte urbane şi rurale, inclusiv

comune. Conducerea acestora se asigură de către un consiliu, ale prin vot secret.

Comunele sunt conduse de un consiliu comunal, ales prin vot secret compus

din 3-10 membrii, şi de un primar.

Deasupra comunelor întâlnim districtele rurale şi urbane, conduse de un

consiliu districtual alcătuit dintr-un consilier al fiecărei comune. Preşedintele

consiliului districtual poate fi ales din membrii acestuia sau din afara sa.

Burgurile sunt aglomerări urbane mai importante, înfiinţate pin act al

adunării legislative provinciale şi sunt administrate de consilii alese compuse din

primar, alderman şi consilieri.

Primarul se alege dintre consilieri sau aldermani.

Comitatele sunt organizate asemănător burgurilor în locul primarului, fiind

ales un chairman.

Numărul consilierilor comitatului sunt stabiliţi de guvernul provincial, iar

competenţele acestuia sunt legate de sănătate, şomaj, educaţie, controlul

autorităţilor interioare.

Comitatele-burguri se referă la oraşele mari, asimilate cu comitatele.

Dată fiind originea comună a burgului şi comitatului, acestea întrunesc

competenţele ambelor forme ale colectivităţilor locale.

La nivelul colectivităţilor locale sunt organizate numeroase servicii locale,

aflate sub controlul guvernului provincial, în măsura în care au caracter obligatoriu

sau au caracter facultativ, dar în mod necesar autorizate de lege (ex. politic, control

sanitar, canalizare, construcţii, drumuri, parcuri şi grădini, învăţământ, transport în

comun, gaze, electricitate, etc.).

Ca urmare a faptului că numeroase servicii locale necesită subvenţii de la

statul federal, tot mai des aceste autorităţi se subordonează guvernului federal.

Controlul guvernamental se exercită în materia controlului subunităţilor,

putând duce până la suspendarea provizorie a unei autorităţi locale. Această

realitate face ca tot mai multe atribute ale autorităţilor locale să fie preluate în

competenţa administraţiei centrale, guvernamentale.

Am putut constata din analiza structurilor administrative canadiene, atât

deosebiri faţă de sistemul federal american, dată fiind originea britanică a

117

sistemului canadian, dar şi influenţele din ce în ce mai mari din perspectiva

urmăririi realizării serviciilor public într-un mod unitar pe întreg teritoriul naţional.

De altfel, relaţiile dintre guvernul federal şi cel provincial se

caracterizează nu numai printr-o autonomie, ci chiar prin recunoaşterea „self-

goverment”, demonstrată de competenţele partajate de Constituţia federală şi de

legile provinciale.

Pe de altă arte, controlul guvernului federal este o modalitate de a asigura

serviciile de interes naţional în mod eficient şi unitar, inclusiv pin acordarea de

subvenţii, şi în temeiul unor relaţii de subordonare. Provinciile dispun aşadar de

autonomia unor state componente cu cele trei puteri instituite şi funcţionale.

118

CURS 9

RAPORTURILE DINTRE ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ CENTRALĂ

ŞI LOCALĂ ÎN STATE FEDERALE.PRIVIRE COMPARATIVĂ CU

STATE UNITARE CU O TREAPTĂ ŞI DOUĂ TREPTE

INTERMEDIARE

Din analiza sistemelor administrative ale statelor federale examinate, rezultă

că există două mari categorii de autorităţi de nivel central şi altele de nivel local,

determinate de regulă prin Constituţie, sau printr-o lege organică.

Ca atare, competenţa acestora este determinată în mod legal, ea putând fi în

condiţiile legii, transferată sau delegată.

De asemenea, în privinţa autorităţilor centrale, cu caracter statal, acestea

sunt de regulă desemnate sau numite de Parlament ( vezi guvernele ) sau alese în

mod direct, prin sufragiu universal, egal, direct (Preşedintele), ori indirect, şi îşi

exercită competenţa asupra întregului teritoriu al ţării. Aşadar, guvernul, cabinetul

ca autoritate centrală îşi exercită prerogativele în materia guvernării şi a

administrării intereselor naţionale.

Chiar dacă statul îşi deleagă sau transferă atributele sale ca o expresie a

descentralizării actului decizional, atributele se realizează de către cel delegat, sub

directul control al autorităţii centrale.

Evoluţia statelor federale, indiferent de tendinţa acestuia spre centralizare

sau descentralizare, nu a putut înlătura autonomia, autodeterminarea sau

autogestionarea autorităţilor de nivel local şi cu atât mai puţin, a autorităţilor

statale componente.

Dimpotrivă, echilibrul puterilor în sistemul federal determină stabilirea

competenţei partajate, a federaţiei şi statelor componente, acestea la rândul lor

acordând o autonomie decizională şi funcţională deplină autorităţilor de nivel local.

Ca şi în cazul statelor unitare, şi cu privire la statele federale, putem reţine

diversitatea de structuri şi relaţii funcţionale în sistemul administraţiei, funcţie de

regimul politic şi tradiţiile naţionale.

Cu titlu de elemente caracteristice, din analiza la care am procedat pentru

statele federale, putem reţine următoarele:

- încă din momentul constituirii federaţiei, subiectele federaţiei au un statut

bine determinat, care le permite asumarea de obligaţii şi cedarea unor prerogative;

- entităţile componente îşi exprimă voinţa generală de a constitui şi exista în

cadrul federaţiei;

119

- delimitarea între subiecţii federaţiei nu este întâmplătoare, arbitrară, ci ea

corespunde unor clivaje naturale indiferent de natura lor - etnică, istorică,

ideologică, de mentalitate etc.

Aceste caracteristici determină ca relaţiile dintre centru/periferie, sau între

nivelul central şi local să fie mult mai complex decât în statele unitare.

Pe de o parte, avem relaţii stabilite între federaţie şi statele federate, între

federaţie şi autorităţile locale din statele federate şi dintre statele federate şi

autorităţile locale din cadrul acestora.

Pe de altă parte, numărul de autorităţi este diferit de la un stat federal la

altul, atribuţiile, funcţiile acestor autorităţi sunt de asemenea variate, iar

structura, organizarea şi funcţionarea acestora diferă de la un stat la altul.

Ceea ce poate fi reţinut însă, ca o constantă pentru sistemele administrative

examinate, este reglementarea prin Constituţie a autorităţilor executive, atât de

nivel federal,cât şi al statelor componente, concomitent cu definirea autoguvernării

locale.

Determinarea competenţei pe categorii de autorităţi, partajarea atribuţiilor şi

stabilirea modalităţilor de cooperare, negociere între acestea, în scopul realizării

serviciilor publice, vin în sprijinul afirmaţiei că în statele federale, nu numai că se

recunoaşte, dar se şi garantează principiul autonomiei locale.

Relaţia federaţie-stat-comunitate locală, din perspectiva realizării

intereselor comunităţilor locale, se materializează în soluţia constituţională

adoptată de statele federale privind delegarea sau transferul atribuţiilor de la

federaţie către stat, şi respectiv, de la stat către unităţile administrative inferioare.

Consecinţa imediată a acestei modalităţi de realizare a principiului

autoadministrării, este dreptul de supraveghere al federaţiei sau statului, cu

privire la modul în care aceste atribuţii se înfăptuiesc de către autorităţile locale,

sau de supervizare a legalităţii actelor adoptate în executarea competenţei delegate.

Aşadar, fără a exista o relaţie de subordonare între aceste categorii de

autorităţi centrale sau locale, punerea în executare a propriilor atribuţii

presupune, pe de o parte respectarea competenţei exclusive a celuilalt, şi în

mod coroborat colaborarea, în vederea punerii în executare a legii, în

interesul comunităţii pe care o reprezintă.

Din analiza sistemelor federale prezentate, reţinem dreptul autorităţii

federale de a coordona modul de realizare a activităţilor transferate sau

delegate, autorităţilor de nivel inferior, sau de a superviza legalitatea actelor

acestora. Cel mai elocvent mod de exemplificare o reprezintă materia financiar-

fiscală, unde în condiţiile normelor constituţionale sau ale legilor, această

"coordonare", vizează realizarea unei egalităţi de tratament, fie într-o dimensiune

verticală (între diferite nivele guvernamentale), fie pe orizontală, (între guverne

120

aflate la acelaşi nivel). În toate statele federale analizate însă, pentru nivelul local,

Constituţia garantează "autoguvernarea".

Generalizarea principiilor descentralizării şi al subsidiarităţii în statele

comunitare federale au condus la continuarea procesului de delegare a puterilor

către nivelele locale de guvernare, la creşterea responsabilităţii acestora în

utilizarea resurselor transferate şi nu în ultimul rând, la cooperarea dintre diferitele

nivele administrative, în vederea realizării unor servicii eficiente şi de calitate.

Putem sintetiza aşadar că, în statele federale, raporturile centru/local

periferie, sunt raporturi bazate pe cooperare, colaborare, negociere, în realizarea

unor servicii de interes naţional sau local, cu elemente de supraveghere generală

asupra modului cum sunt respectate prevederile Constituţiei federale.

Fără a ne limita la analiza sistemelor administrative examinate, vom reţine

că, indiferent de structura de stat, unitară sau federală, ceea ce concretizează etapa

actuală este varietatea şi diversitatea de structuri, forme şi modalităţi de organizare

al acestora pe nivele administrative.

Gradul de descentralizare şi de autonomie locală este diferit de la un sistem

la altul ca şi mărimea unităţilor administrative şi complexitatea atribuţiilor

acestora.

Pentru o analiză comparativă a raportului dintre administraţia centrală şi cea

locală, în statele federale şi unitare vom reţine ca elemente comune, următoarele:

- determinarea la nivel constituţional a structurilor administrative, atât a

celor de nivel central, cât şi a nivelului local;

- reglementarea categoriilor de competenţă exclusivă şi partajată a

autorităţilor executive, funcţie de nivelul de administraţie;

- reglementarea, în mod similar, a instituţiei statului, Preşedintelui,

componentă a puterii executive sub aspectul categoriei de atribuţii generale, mod

de alegere direct, indirect, durată mandat;

- reglementarea prin Constituţie, a unei autorităţi centrale cu competenţă

generală în materia guvernării statului şi administrării intereselor naţionale,

indiferent de denumirea acestuia (Guvern, Consiliul de Miniştrii, Cabinet, Consiliu

etc.);

- stabilirea, prin Constituţie sau lege, a unor structuri administrative de rang

guvernamental cu competenţă generală, de coordonare a politicilor sectoriale

(ministere, departamente, companii, agenţii, servicii etc.);

- recunoaşterea şi garantarea la nivel constituţional a autoguvernării locale

(autoadministrării) ;

- determinarea ca unitate de bază a autoguvernării locale a comunei;

- reglementarea autorităţilor alese (executive şi deliberative) în mod direct la

nivelul unităţilor de guvernare locală, a responsabilităţilor acestora şi a gestionării

în nume şi interes propriu a veniturilor comunităţilor;

121

- reglementarea raporturilor stabilite între diferitele nivele de administraţie,

fie prin norma Constituţională, fie prin trimitere la lege;

- recunoaşterea personalităţii juridice a unităţilor teritoriale/nivelelor de

administraţie şi a formelor de asociere a acestora, pentru realizarea unor servicii de

interes comun ;

- reglementarea posibilităţii delegării sau transferului de competenţă, de la

stat şi autorităţile centrale, către autorităţile locale;

- controlul sau supravegherea generală asupra activităţii autorităţilor locale,

atât sub aspectul utilizării fondurilor publice, cât şi sub aspectul legalităţii actelor şi

a punerii în executarea constituţiei şi a legii.

Dacă am putut determina trăsături comune pentru cele două categorii de

sisteme, putem să evidenţiem şi principalele lor deosebiri.

De altfel, trăsăturile pe care le-am reţinut ca fiind caracteristice structurii de

stat federal şi unitar, reprezintă fundamentul deosebirilor dintre raporturile ce se

stabilesc între nivelele de administraţie ale celor două forme de stat.

Astfel, existenţa unui singur rând de organe centrale în statele unitare pentru

cele trei puteri ale statului, face ca acestea să fie structurate şi reflectate teritorial,

printr-un corespondent al acestora. În statele federale, fiecare din statele

componente au propria Constituţie, care reglementează în mod diferit aceste

categorii de organe şi competenţa lor, cu singura condiţie de a respecta Constituţia

federală şi competenţa exclusivă a organelor federale.

În măsura în care organizarea administrativă a unui stat este întemeiată pe

principiul centralizării, toate structurile administrative şi autorităţile locale sunt

structurate pe principiul subordonării şi al ierarhiei stricte fără a fi posibilă

exercitarea unor drepturi de autonomie decizională .

În aceste sisteme centralizate, autorităţile locale nu beneficiază decât de

dreptul de executant al deciziilor autorităţilor centrale.

Autorităţile centrale, în aceste sisteme administrative, au de asemenea

capacitatea de a anula actele autorităţilor subordonate şi de a se substitui

acestora, în emiterea lor, iar cu privire la organe, persoane sau autorităţi, pot

dispune dizolvarea sau, după caz, suspendarea şi demiterea deţinătorului funcţiei.

Diversitatea de reglementare conduce şi la o diversitate de unităţi

administrative şi autorităţi ale autoguvernării locale, cu competenţă diferită.

Altfel, în materia organizării administrative, statelor unitare le este specific

atât principiul centralizării (ex. Franţa), ceea ce presupune un control sau

supraveghere strictă a autorităţilor locale de către stat sau reprezentanţii acestuia,

cât şi principiul descentralizării, deconcentrării sau al autonomiei locale (ex. Marea

Britanie), care conferă drepturi depline de autoguvernare autorităţii locale.

Ambele sisteme au avantajele şi dezavantajele lor, funcţie de capacitatea

decizională a fiecărei categorii de autorităţi, dar şi de regimul politic existent.

122

Pentru mulţi teoreticieni, principiul centralizării apare ca necesar din

perspectiva realizării unitare a unor interese naţionale, a eliminării decalajelor

dintre colectivităţi şi rezolvarea intereselor comunităţilor, care nu se poate face

decât pe calea descentralizării serviciilor, a transferului de atribuţii şi resurse către

colectivităţile locale, singurele care pot cunoaşte nevoile locale.

Mai mult chiar, procesul descentralizării asigură şi participarea directă şi

activă a comunităţii la luarea deciziilor.

Pentru statele unitare, stabilirea raporturilor de cooperare, colaborare sau

chiar de subordonare dintre autorităţi, este reglementată în mod unitar prin

Constituţie sau lege, putând fi sancţionată orice încălcare a sa, fie pe calea

controlului de tutelă, fie prin jurisdicţiile administrative anume stabilite.

De altfel, prezenţa tutelei administrative în statul unitar, îl deosebeşte

esenţial de statul federal, care nu poate concepe acest control în raporturile dintre

federaţie şi componentele sale.

Tutela administrativă în statul unitar există în raporturile dintre stat şi

colectivităţile teritoriale locale, nu şi între colectivităţile teritoriale locale între ele,

după cum colectivităţile teritoriale locale de nivel superior nu pot exercita tutela

administrativă asupra colectivităţilor teritoriale locale inferioare (ex. în Franţa,

acest fel de tutelă este interzisă expres de lege)

În privinţa statelor federale, raporturile dintre administraţia centrală şi

administraţia locală, capătă noi conotaţii, pe de o parte, ca urmare a faptului că

aceste raporturi dintre centru şi periferie există între autorităţile federale şi

autorităţile locale ale statelor componente, iar pe de altă parte, există şi raportul

dintre autorităţile centrale ale statelor federate şi autorităţile locale din aceste state.

Aparent, s-ar putea spune că dublul raport este în defavoarea autorităţilor

locale care sunt în acest fel dublu subordonate.

În fapt, de cele mai multe ori, statele federate sunt acelea care stabilesc

raporturile funcţionale dintre centru şi periferie, fără ca autorităţile locale să intre

în relaţii directe cu autorităţile federale.

Pe de altă parte, autorităţile federale în domeniile rezervate lor prin

prevederile constituţionale îşi pot extinde dreptul de control şi supraveghere până

la autorităţile locale din statele federate, fără a intra în raporturi cu acestea ( de

subordonare).

Practica contemporană a demonstrat că autorităţile locale în statele

federale dispun de o mare autonomie funcţională, stabilită prin legi ale

statelor federate. Între statele federale şi statele federate, în raport cu

autorităţile locale nu există suprapuneri sau duble subordonări ca urmare a

partajării competenţei acestora şi pe care le regăsim consacrate în constituţiile

federale şi ale statelor federate. Autorităţile locale sunt suverane în exercitarea

competenţei lor.

123

Raporturile cel mai des întâlnite între statele federale şi autorităţile locale din

statele federate, sunt raporturi de cooperare, colaborare, în vederea realizării

unor interese şi servicii de interes naţional, sau de control şi supraveghere

asupra folosirii unor resurse financiare alocate sub forma modului de utilizare a

subvenţiilor de la bugetul de stat, cât şi relaţia de supervizare a legalităţii activităţii

acestora în activitatea de punere în executare a legii.

După cum aminteam, între autorităţile publice intermediare şi cele

locale, nu există raporturi de subordonare.

Astfel, în Spania, autoritatea de control la nivelul regiunii este un organ

special al Guvernului, iar la nivel provincial, un delegat al Guvernului pentru

autorităţile teritoriale locale de nivel inferior. Nu există deci o suprapunere sau o

substituire, ambele autorităţi de control având competenţe determinate, şi limitate

de condiţiile legii. De asemenea, întâlnim un sistem asemănător de control prin

reprezentantul Guvernului-(comisar) în Italia, fără ca aceste autorităţi de control să

implice subordonarea autorităţilor situate pe nivele diferite.

Pentru a putea face o analiză comparativă şi prin raportare la statele

federale, va trebui să avem în vedere că repartizarea competenţelor între satul

federal şi statele federate şi relaţiile stabilite între acestea sunt tratate în literatura

de specialitate prin asimilare cu nivelul regional. Aşadar, statul federat printr-o

asimilare formală, va fi examinat ca având statutul unei regiuni.

Cu toate acestea, vom reţine principiul liberei administrări a

comunităţilor teritoriale locale de bază (comunale), lipsa raporturilor de

subordonare între nivelele administraţiei local şi existenţa unui control

diferenţiat, după natura atribuţiilor controlate. Putem exemplifica în acest

sens, regimul administrativ german.

Deosebit de sistemele studiate care au tot un control de legalitate a

posteriori, sistemul federal german cunoaşte mai mult stadii sau forme de control,

indiferent că vizează nivelul de bază sau intermediar, şi anume:

- dreptul autorităţii de control de a fi informată;

- dezaprobarea organului de control în cazul refuzului emitentului de a

revoca actul, manifestată fie prin anularea acestuia, fie prin emiterea unui act cu

conţinut contrar;

- substituirea în luarea unei decizii şi urmărirea exercitării sale;

- numirea unui comisar, ori de câte ori apar blocaje;

- demiterea preşedintelui arondismentului sau dizolvarea Adunării.

a) Cu privire la controlul asupra actelor emise în executarea atributelor

proprii de către autorităţile administraţiei publice locale (comunale sau

intermediare), acesta este un control de legalitate, „a posteriori” care se exercită

de preşedintele arondismentului, ca reprezentant al landului în cazul colectivităţilor

124

de bază, sau de un organ desconcentrat al landului aflat în subordinea ministrului

de interne, dacă este un control asupra autorităţilor arondismentului.

b) Controlul asupra exercitării atribuţiilor delegate de land comunelor,

este atât un control de legalitate, cât şi de oportunitate şi se exercită de aceleaşi

autorităţi de control amintite.

Din această analiză comparativă sumară, nu putem distinge diferenţe

substanţiale între statele unitare sau federale, sau între state cu o treaptă

intermediară, sau cu două trepte de administraţie, sub aspectul naturii relaţiilor

stabilite între nivelurile de administraţie sau între stat/centru şi periferie, ci doar

modalităţi diferite de realizare a aceloraşi competenţe

Aşadar, în statele unitare, competenţa autorităţilor locale, cât de extinsă ar fi

ea, este o competenţă “atribuită” de autoritatea centrală, ceea ce face ca autoritatea

centrală să-şi menţină dreptul de control asupra activităţii autorităţilor locale.

În statele federale, autoritatea centrală (a statului federat sau federal) poate

interveni în domeniile în care competenţa aparţine autorităţilor locale, numai în

modul prevăzut expres de constituţia federală (competenţă statului fiind în fapt o

competenţă reziduală).

O altă deosebire priveşte definirea principiului autonomiei locale

(autoguvernarea, autoadministrarea).

Existenţa statului unitar nu contravine principiului descentralizării pe baza

autonomiei locale, cu singura deosebire că la baza acestui principiu se află criterii:

etnice, culturale, administrative.

Organizarea administrativ teritorială a administraţiei

Determinarea corectă a organizării administraţiei publice şi a funcţionării

acesteia nu se poate face fără abordarea organizării administrativ teritoriale a

administraţiei, a celor două criterii fundamentale în organizarea şi funcţionarea

administraţiei publice, respectiv criteriul teritorial şi criteriul funcţional.

Cele două criterii mai sus amintite, permit în acelaşi timp şi o clasificare a

autorităţilor administraţiei publice, după cum urmează:

- criteriul teritorial, determină categoriile de autorităţi centrale şi locale,

funcţie de interesele colectivităţilor pe care le reprezintă şi le realizează

colectivitatea naţională şi colectivitatea locală.

Pe lângă acestea, la nivel teritorial, local, fiinţează, de asemenea şi serviciile

publice deconcentrate ale administraţiei publice centrale de specialitate, cu

competenţă teritorială şi care sunt structuri exterioare ale autorităţilor centrale de

stat, între care există relaţii de colaborare. Funcţie de natura activităţii acestor

servicii deconcentrate, relaţiile stabilite între acestea şi autorităţile locale sunt nu

125

numai de colaborare, ci foarte variate ”exprimând fie o centralizare accentuată, fie

o autonomie diferenţiată”111

- criteriul funcţional sau al competenţei materiale, determină delimitarea

autorităţilor administraţiei publice în autorităţi cu competenţă generală şi

autorităţi cu competenţă de specialitate.

În literatura de specialitate, autorităţile administraţiei publice de specialitate

se mai numesc şi autorităţi de ramură sau domeniu.

În această categorie, vom regăsi la nivel central ministerele şi celelalte

autorităţi centrale de specialitate, subordonate Guvernului, ministerelor şi

autorităţilor administrative autonome, iar la nivel local, întâlnim serviciile publice

deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale, a căror activitate este

condusă de prefect, ca reprezentant al guvernului în teritoriu.

Criteriul funcţional permite o structurare optimă a autorităţilor, funcţie de

nevoile reale de realizat, dar şi de capacitatea acestora de a gestiona interesele

naţionale sau locale, în timp ce criteriul teritorial permite înfiinţarea autorităţilor la

nivelul unităţilor administrativ teritoriale, în vederea gestionării directe a

intereselor colectivităţilor locale, concomitent cu participarea activă a cetăţenilor la

actul de administraţie curentă.

Acest grad de descentralizare, concomitent cu creşterea autonomiei locale,

nu trebuie privit decât în contextul statului unitar, din punct de vedere pur

administrativ, în scopul satisfacerii cu maximă eficienţă a intereselor locale.

Analiza coroborată a celor două criterii de organizare şi funcţionare a

administraţiei (teritorial şi funcţional), conturează o structurare ierarhică a

autorităţilor (structurilor) administraţiei publice cu caracter statal, de cele mai

multe ori, pe baza subordonării, până la nivel central, faţă de un organ „suprem”

(Guvern), la care se adaugă autorităţile centrale autonome şi se continuă cu

autorităţile locale autonome.

În contextul lucrării de faţă, una din noţiunile ce se impun a fi avute în

vedere, este aceea de organizare administrativă a teritoriului.

“Organizarea administrativă a teritoriului este delimitarea teritoriului unui

stat, în unităţi administrativ-teritoriale, făcută cu scopul realizării unitare a

puterii, funcţie de anumite obiective şi criterii. Realizarea unitară a puterii se

înfăptuieşte prin organele de stat aşezate în teritoriu”.112

Prin Constituţie şi lege, statul determină, pe de o parte, organizarea

administrativă a teritoriului, iar pe de altă parte, stabileşte competenţa autorităţilor

publice din aceste unităţi administrativ teritoriale.

111

Ioan Alexandru- op.cit.., p.237 112

Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu – op.cit., p.382

126

Din această perspectivă, identificăm administraţia publică centrală şi

administraţia teritorială, administraţia de stat şi administraţia locală, administraţia

generală şi administraţia specializată.113

În categoria administraţie centrală, regăsim autorităţile puterii executive cu

dublul rol, atât politic, cât şi administrativ (şeful statului, Guvernul), la care se

adaugă ministerele sau alte autorităţi organizate la nivel central, cu o competenţă

teritorială generală.

Pe lângă autorităţile statale reprezentate de administraţia centrală şi

structurile sale teritoriale, întâlnim şi autorităţi locale, autonome, care au ca

principală sarcină administrarea intereselor colectivităţilor locale.

În privinţa conceptelor de administraţie generală şi administraţie de

specialitate, vom reţine că, în timp ce în sfera primei categorii intră toate domeniile

administraţiei publice, administraţia specializată presupune o competenţă limitată a

autorităţilor, la un domeniu sau ramură.

În toate aceste situaţii, raporturile dintre autorităţile centrale şi cele

teritoriale locale sunt caracterizate prin grade diferite de dependenţă faţă de centru,

după cum organizarea administraţiei publice are la bază principiul centralizării,

descentralizării sau deconcentrării.

Demersul nostru se referă la organizarea administrativă a teritoriului sau

teritorială, ca acţiune primară de constituire pentru prima dată, a mai multor unităţi

administrative, neavând importanţă pe câte niveluri se organizează acestea şi care

sunt raporturile dintre ele114

.

Când însă organizării administrative a teritoriului, determinată la un moment

dat, i se aduc mici modificări care nu afectează structura sau nivelul pe care sunt

constituite unităţile administrativ teritoriale, suntem în prezenţa unei activităţi de

„îmbunătăţire a organizării administrativ-teritoriale” şi nicidecum o reorganizare

administrativă a teritoriului statului (ex. înfiinţarea sau desfiinţarea unor comune,

oraşe sau judeţe, trecerea unor sate de la o comună la alta, etc.).

Reorganizarea administrativ-teritorială are în vedere elementele esenţiale ale

organizării teritoriului, cum ar fi modificarea nivelurilor de organizare a unităţilor

administrativ-teritoriale, raporturile dintre acestea şi stat (ex. trei niveluri, în locul

celor două existente).

O altă noţiune, de asemenea întâlnită în lucrări de specialitate, este aceea de

„împărţire” sau „reîmpărţire” administrativă a teritoriului. Prin prisma normei

constituţionale care defineşte caracterul unitar şi independent al statului, o

asemenea exprimare este improprie.

113

Andre de Laubedere, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet – Traité de droit a administratif, Ed.

LGDJ Paris, 1988,p.53 114

Nicolae Prisca - op.cit., p.163-164

127

Unităţile administrativ teritoriale sunt componente ale teritoriului naţional-

unitar, indivizibil şi inalienabil, iar situaţia că acestea se bucură de autonomie

locală, nu are nicio consecinţă asupra statului, pentru că ele nu se opun acestuia.

Modul şi modelul de organizare administrativ teritorială este de fapt un atribut

exclusiv al statului care-şi exercită prerogativele suveranităţii pe întregul său

teritoriu.

Ca o ultimă clarificare terminologică, se impune delimitarea noţiunilor

structura de stat şi organizare administrativă a teritoriului. Cea mai elocventă

comparaţie a celor două noţiuni de natură a surprinde deosebirile de conţinut, este

aceea dintre unităţile administrativ teritoriale şi subiectele de federaţie115

.

În acest sens, în timp ce subiectele de federaţie îndeplinesc funcţii

guvernamentale, unităţile administrativ-teritoriale îndeplinesc funcţii

administrative, în timp ce primele sunt colectivităţi politice individualizate şi

distincte, având fiecare sistem legislativ, administrativ şi judecătoresc, unităţile

administrativ teritoriale nu dispun de aceste autorităţi.

Aceste două noţiuni sunt strâns legate între ele, deoarece privesc două

aspecte ale uneia şi aceleiaşi baze de organizare a puterii de stat, şi anume

teritoriul, numai că ele au fiecare un conţinut şi sens propriu.

Aşadar, deosebirea dintre structura de stat şi organizarea administrativ-

teritorială, constă în faptul că prima se referă la organizarea puterii la nivelul

statului, în întregul său, în timp ce organizarea administrativă a teritoriului are în

vedere crearea pe teritoriul statului a unui număr de unităţi, cu scopul realizării

unei conduceri de stat eficiente pe plan local. Denumirea de unităţi administrative

este folosită pentru a se distinge de cele politice. 116

În contextul reglementărilor actuale, sub influenţa doctrinei franceze-

sintagma “unităţile administrativ teritoriale” are două sensuri, şi anume: de

colectivitate teritorială locală şi de circumscripţie administrativ teritorială.117

Din etimologia cuvântului „circumscripţie”, vom deduce sensul noţiunii de

circumscripţie administrativ-teritorială, ca referindu-se la competenţa teritorială a

unor autorităţi (ex. prefectul are competenţa teritorială circumscrisă la

circumscripţia administrativă judeţeană) .

Cât priveşte însă colectivităţile teritoriale locale118

, avem în vedere populaţia

care locuieşte într-o porţiune a teritoriului de stat, care dispune de o organizare

administrativă de sine stătătoare şi are interese specifice.

115

Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu – op.cit., p.382 116

Tudor Drăganu – Drept constituţional, Bucureşti, Ed.itura Didactucă şi Pedagogică, 1972, p.152-154 117

Jean Rivero,Marcel Waline – op.cit., p.287 118

Rodica Narcisa Petrescu – op.cit., p.123

128

Astfel definită colectivitatea teritorială, presupune că statul, care reprezintă

suma a trei elemente: teritoriu, populaţie şi suveranitate, dintre care populaţia este

elementul indispensabil , este el însuşi o colectivitate teritorială, dar naţională119

De altfel, literatura de specialitate românească, interbelică, analiza existenţa

subiectelor de drept public politico-teritoriale, ca fiind persoane morale de drept

public cu referire la stat şi unităţile administrativ-teritoriale.120

Cele două sensuri date noţiunii de unitate administrativ teritorială, prezintă

importanţă pentru studiul de faţă, din perspectiva consecinţelor practice pe care

cele două noţiuni le nasc. Astfel, privită ca o circumscripţie administrativ-

teritorială, prezintă relevanţă pentru explicarea principiului deconcentrării

administrative, în timp ce sensul de colectivitate teritorială locală face trimitere la

procedeul descentralizării administrative, ceea ce prezintă consecinţe sub aspectul

raporturilor dintre centru şi teritoriu.121

Totodată, nu trebuie neglijat faptul că unităţile administrativ teritoriale sunt

subiecte de drept constituţional doar dacă sunt înţelese ca grupuri de populaţie

organizate în teritoriu, deci colectivităţi teritoriale locale, iar nu ca părţi de

teritoriu, adică în sensul de circumscripţie administrativ-teritorială.122

În fapt, cele două noţiuni se pot chiar confunda, întrucât elementul

definitoriu, comun, al acestora-teritoriul, este de cele mai multe ori identic (se

suprapune).

Circumscripţia teritorial-administrativă, marchează şi limita teritoriului unei

colectivităţi teritoriale locale. Această stare de fapt a fost numită în doctrina

franceză ca o „dedublare funcţională” .

Astfel definite cele două noţiuni, înseamnă că însumarea circumscripţiilor

administrativ-teritoriale ale statului, definesc teritoriul naţional.

Ca atare, organizarea administrativă a teritoriului unui stat, nu trebuie să

suprapună teritoriile a două sau mai multe colectivităţi teritoriale, locale şi nici să

nu cuprindă eventual teritoriul unei colectivităţi teritoriale locale în teritoriile a

două colectivităţi teritoriale locale superioare123

.

Cum organizarea administrativ teritorială reprezintă o delimitare

administrativă a teritoriului de stat în unităţi administrativ teritoriale, sau cum spun

doctrinarii francezi, “decupaj administrativ al teritoriului”124

, vom regăsi în

119

Georges Vedel, Pierre Delvolve – op.cit., p.392 120

Paul Negulescu – Tratat de drept administrativ român, Tipografiile Române, Bucureşti, 1925, p.254-urm. 121

Corneliu Liviu Popescu – Autonomia locală şi Integrarea Europeană, Editura All Beck, 1999 p.33-urm. 122

Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu – op.cit., p.382 123

Georges Vedel - Pierre Delvolve – op.cit. p.413-415

Jean Pierre Dubois – Droit administratif, Eyrolles Paris, 1992, p.15

Andre de Laubaderre,Yves Gaudemet,Jean Claude Venezia – op.cit., p.4-urm 124

J.M.Auby - Traite de science administratif, Paris 1993, Ed. Dalloz p.52-urm.

129

categoria unităţilor administrativ-teritoriale, unităţile de bază şi de nivel

intermediar, situate între nivelul de bază şi nivelul de stat.

130

CURS 10

CONTROLUL ADMINISTRATIV ASUPRA COLECTIVITĂŢILOR

LOCALE ÎN DREPTUL COMPARAT

Cu privire la controlul asupra colectivităţilor locale, se impune a face

câteva precizări privind două din formele principale consacrate în Constituţie

statelor europene comunitare în egală măsură consacrat şi în Constituţia României.

Menţionăm că o formă a controlului administrativ asupra administraţiei

publice locale este consacrată în Constituţia statelor europene şi în Constituţia

României. Statul, prin intermediul instituţiei „mediatorului”, ombudsmanului,

având ca obiectiv principal supravegherea legalităţii acţiunii administrative, cu

precădere în scopul apărării cetăţeanului de abuzurile autorităţilor administraţiei

publice.

Indiferent de terminologia folosită de normele constituţionale ale ţărilor

europene (ex. Suedia-ombudsmanul, Finlanda, Franţa, Marea Britanie-mediator,

Danemarca- ombudsman pentru administraţia civilă şi armata, Norvegia-mediator

pentru administraţia civilă, Portugalia-apărător, Germania-delegatul apărării sau

comisarul parlamentar militar al dreptăţii, Belgia-mediator federal, Spania-apărător

al poporului, Irlanda-ombudsmanului, Austria-trimviratul de mediatori, Olanda-

ombudsmanului naţional naţional, Polonia-comisionarul pentru protecţia

drepturilor civile, România- Avocatul Poporului), această instituţie este diferită de

puterea executivă şi de instanţele administrative. Ea reprezintă o garanţie a statului

de drept alături de contenciosul administrativ şi contenciosul constituţional.

În fapt, instanţa desemnează un împuternicit al legiuitorului cu controlul

executivului, fără a se putea substitui sau modifica actele autorităţii controlate.

Din examinarea Constituţiilor ţărilor europene care consacră această formă

de control, putem reţine mai multe criterii de clasificare a instituţiei

ombudsmanului. 1.Din punct de vedere instituţional, mediatorul ombudsmanului poate fi

subordonat:

- Parlamentului (ex.Marea Britanie, Germania, Austria, Suedia, Danemarca,

Finlanda, Ungaria, Portugalia);

- executivului (ex. Franţa).

2. Din punct de vedere al modului de desemnare, reţinem că pot fi:

- numiţi de puterea legislativă (ex.Suedia, Danemarca, Finlanda, Germania,

Spania, România);

- numiţi de Parlament la propunerea executivului sau Guvernului;

- numiţi de executiv sau Guvern (Italia);

- numiţi de executiv după consultarea legislativului (ex. Grecia)

131

3.Din punct de vedere al sferei de cuprindere a competenţei

ombudsmanului, aceştia pot avea:

- competenţe generale;

- competenţe specializate-domenii (ex.protecţia consumatorului-Suedia,

Danemarca).

4. În funcţie de competenţa teritorială, ombudsmanul poate avea

competenţă:

- teritorială naţională (în douăsprezece state europene-Danemarca, Suedia,

Finlanda, Franţa, Irlanda, Olanda, Austria, Iugoslavia, Marea Britanie,

Belgia, Grecia, Spania)

- regională (ex.Italia, Marea Britanie)

- locală (ex. Elveţia)

5. Sub aspectul numărului ombudsmanilor există:

- sistemul unic- Danemarca, Franţa, Irlanda, Portugalia);

- sistemul multiplu-Suedia, Austria, Belgia-sub forma organelor colegiale

alcătuite din două sau mai multe persoane.

În sinteză, activitatea acestei instituţii, este de a primi plângerile cetăţenilor

împotriva administraţiei, de a supraveghea respectarea drepturilor şi libertăţilor

fundamentale şi a legalităţii, de a cerceta şi controla administraţia publică, de a

media şi recomanda măsurile legale. Aşadar, ombudsmanul nu este legiuitor, nu

este organism de guvernare, nu este nici judecător sau avocat.

Cât priveşte instituţia Avocatul Poporului din România, aceasta este o

autoritate administrativă autonomă, subordonată puterii legislative şi independentă

faţă de orice autoritate publică. Activitatea Avocatul Poporului reprezintă o formă

specială a controlului administrativ, fără a se putea substitui sau supraordona unei

autorităţi a administraţiei publice, dar putând recomanda măsuri de intrare în

legalitate să propună îmbunătăţirea reglementărilor legale într-un domeniu.

Trebuie adăugat la aceste atribuţii generale, prerogativele conferite prin

Legea nr.181/2002125

, referitoare la:

- dreptul de a fi consultat în ceea ce priveşte excepţiile de

neconstituţionalitate ale legii şi ordonanţelor de guvern, care se referă la

drepturile, libertăţile cetăţenilor;

- avizarea proiectelor de acte normative în domeniul drepturilor şi libertăţilor

cetăţenilor, la solicitarea iniţiatorilor;

- sesizarea Curţii Constituţionale privind neconstituţionalitatea legii, înainte

de promulgare şi posibilitatea de a ridica direct, excepţia de

neconsituţionalitate în faţa Curţii126

;

125

Legea nr.35/1997 privind organizarea si functionarea institutiei Avocatul Poporului – Publicată în

Monitorul Oficial nr.844/15.09.2004

132

- abilitatea conferită de lege de a sesiza direct instanţa de contencios

administrativ (Legea nr.554/2004);

A doua formă de control asupra administraţiei publice locale, o reprezintă

tutela administrativă.

De regulă, controlul asupra colectivităţilor locale este strâns legat de regimul

administrativ consacrat.

Astfel, într-un sistem centralizat, controlul nu poate fi decât ierarhic,

presupunând subordonarea autorităţilor, este atât un control prealabil, cât şi

posterior, care poate conduce la suspendarea, anularea sau reformarea actelor

autorităţii subordonate pe materie de ilegalitate sau de oportunitate şi de

sancţionare disciplinară, până la revocarea din funcţie sau a organului local cu

privire la persoane şi autorităţi.

În sistemele deconcentrate administrative, în care autorităţilor administraţiei

publice locale li se recunoaşte puterea decizională, dar cu menţinerea dependenţei

ierarhice, autoritatea centrală, deconcentrată rămâne în subordonarea ierarhică a

organelor de control.

În regimul descentralizării administrative, se înlătură subordonarea ierarhică

a autorităţilor locale faţă de autorităţile centrale şi înlocuirea acesteia cu tutela

administrativă. Consacrarea principiului autonomiei locale conduce la înlocuirea

treptată a tutelei administrative cu controlul jurisdicţional, având ca obiect

verificarea legalităţii actelor.

Tendinţa actuală este de a restrânge la minim prerogativele autorităţilor de

tutelă a statului şi de înlocuirea sa treptată cu contextul administrativ prezent şi în

Carta Europeană a autonomiei locale, care prevede necesitatea reglementării

acestei forme de control în legislaţiile naţionale, prin Constituţie sau lege.

„Fiind un control de legalitate, controlul administrativ al colectivităţilor

locale trebuie să aibă în vedere respectarea proporţionalităţii intereselor

autorităţii de control în raport cu importanţa intereselor pe care aceasta înţelege

să le ocrotească”127

Recunoaşterea şi consacrarea la nivel constituţional a principiului

autonomiei locale, cu toate deosebirile de definire cunoscute în statele europene,

fundamentează o nouă configuraţie a relaţiilor între autorităţile administraţiei

centrale şi locale.

Controlul asupra colectivităţilor locale are ca principal obiectiv evitarea

depăşirii de către acestea a limitelor autonomiei, dar şi pentru a garanta echilibrul

dintre interesul general, interesul local şi drepturile individuale.

126

Legea 233/2004 entru modificarea si completarea Legii nr. 35/1997 privind organizarea si functionarea

institutiei Avocatul Poporului – Publicată în Monitorul Oficial nr.553/22.06.2004 127

Art.8 din Carta Europeană – Exerciţiul autonom al puterii locale modif.prin Legea 199/1997, M.Of. nr.331/26

nov.1997

133

Aminteam că în spiritul noilor reglementări constituţionale europene,

controlul administrativ este un control de legalitate asupra colectivităţilor locale a

autorităţilor acestora, asupra acţiunii lor materializate în acte administrative

adoptate.

În rare cazuri, controlul exercitat de autorităţile superioare (centrale) este şi

un control de oportunitate şi se fundamentează pe existenţa atribuţiilor, sarcinilor

delegate autorităţilor administraţiei publice locale.

Din acest punct de vedere, am putea spune că nu toate sistemele europene au

consacrat această formă de control.

Spre exemplificare, în Marea Britanie, unde autorităţile locale au decât o

competenţă expres determinată, atribuită prin norme juridice, neavând şi atribuţii

delegate, controlul nu poate fi decât de legalitate.

În privinţa sistemelor administrative de influenţă franceză, unde autorităţile

administraţiei publice locale au în competenţa şi exerciţiul unor atribute delegate,

vom întâlni mai multe situaţii :

- pe de o parte, autoritatea locală se manifestă în dubla calitate, de

reprezentant al puterii locale, dar şi de agent al statului, fiind supus

subordonării ierarhice faţă de organele statale pentru atribuţiile delegate (de

dublare funcţională a colectivităţilor locale);

- pe de altă parte, autoritatea are determinate separat competenţe proprii şi

competenţe delegate, pentru acestea din urmă, exercitând un control de

oportunitate, statul.

Spre exemplificare, legislaţia ungară reglementează „inaplicabilitatea”

principiului autonomiei locale, în raport de competenţele delegate. Acestea sunt în

sarcina unui funcţionar, ale cărui acte, în exercitarea dreptului de control al

statului, poate face obiectul unui recurs în faţa şefului administraţiei care se poate

anula, modifica sau reconsidera.

Există totodată sisteme administrative în care dubla calitate a autorităţilor

locale, în speţă a primarului, nu este recunoscută decât în baza „acordului de

delegare”.

Aşadar, primarul sau altă autoritate locală, nu poate fi şi agent al statului „cu

respectarea strictă a puterii de auto–organizare a serviciilor locale” (Legea

privind bazele regimului local din 2 aprilie 1985-din Spania, potrivit căreia

„delegarea trebuie să fie acceptată de către municipalitatea interesată, mai puţin

dacă ea este obligatoriu impusă de lege, caz în care legea va prevede o dotare

economică corespunzătoare”.

Acordul de delegare cuprinde anvergura, conţinutul, condiţiile şi durata

delegării, cât şi controlul rezervat autorităţii delegate.

În privinţa dreptului de control al autorităţii delegate, acesta cuprinde

îndrumarea şi suspendarea exercitării atributelor delegate, emiterea de instrucţiuni

134

generale, informarea asupra gestiunii, iar în caz de neexecutare, a refuzului de

informare sau executare necorespunzătoare, administraţia delegată poate revoca

delegarea sau să exercite competenţa delegată prin substituirea municipalităţii. Cu

privire la actele nelegale ale autorităţii delegate, acestea pot fi contestate în faţa

autorităţii delegate.

Posibilitatea delegării atribuţiilor în condiţiile expres determinate de lege,

este reglementată şi de Constituţiile Austriei şi a Germaniei, potrivit cărora „există

posibilitatea transmiterii funcţiilor delegate nu numai în cadrul relaţiilor dintre

statul federal şi municipalităţi, dar şi între cele dintre landurile austriece şi

municipalitate” (art.130 din Constituţia Austriei) sau potrivit Constituţiei

Germaniei „se admite posibilitatea îndeplinirii directivele landurilor numai în

situaţia când există o depoziţie expresă a legii, care priveşte un domeniu concret,

bine definit”

Sub aspectul sferei de cuprindere a controlului administrativ asupra

actelor autorităţilor administraţiei publice locale, în timp ce în majoritatea

sistemelor examinate, controlul are ca obiect întreaga activitatea a autorităţilor

administraţiei publice locale (ex. Ungaria, Irlanda, România), în alte sisteme se

face diferenţierea funcţie de natura actului (ex. Italia-nu sunt supuse controlului

actele ce vizează autonomia de organizare şi autonomia contabilă, în Suedia sunt

supuse controlului numai actele adoptate cu privire la activităţile obligatorii ale

autorităţilor locale, nu şi cele pentru activităţile voluntare, în Polonia, sunt supuse

controlului actele ce reflectă caracterul public al sarcinilor administraţiei locale).

Se impune a face o precizare cu privire la controlul reglementat în sistemul

românesc. Prin Legea nr.215/2001 privind administraţia publică locală, se instituia

controlul administrativ de forma tutelei administrative asupra actelor autorităţilor

administraţiei publice locale, mai puţin asupra actelor de gestiune, prevedere

menţinută în forma iniţială a Legii nr.330/2004 privind instituţia prefectului.

Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, cât şi Ordonanţa de

Urgenţă a Guvernului nr.179/2005 de modificare a Legii nr.340/2004 a instituţiei

prefectului, prevăd expres, modificând astfel şi prevederile Legii nr.215/2001,

controlul actelor de gestiune ca excepţie de la controlul de tutelă, de unde

concluzia lărgirii sferei controlului asupra actelor emise adoptate de autorităţile

administraţiei publice locale.

Controlul asupra actelor administrative este, de regulă, un control de

legalitate cu specificitatea fiecărui sistem de drept sub aspectul definirii

conţinutului principiului legalităţii (ex: - în sistemul prezent prin noţiunea de

legalitate, se înţelege nu numai Constituţia şi Legea, ci şi decretele şi ordinele

ministeriale, în sistemul legislativ se are în vedere legislaţia primară, legislaţia

secundară, jurisprudenţa şi common law, cât şi directivele şi circularele Guvernului

central (quasi-law), în timp ce în Germania, unde Constiuţia federală garantează

135

dreptul de autoadministrare, controlul de legalitate se raportează la Legea land-

urilor.

Pe de altă parte, în legislaţia unor ţări europene, întâlnim reglementări cu

privire la aspectele legalităţii supuse examinării (ex:în sistemul francez,

controlul de legalitate priveşte competenţa, condiţiile de formă şi de procedură, în

Regatul Unit, Codul Statuar aprobat de Parlament stabileşte un număr de

recomandări asupra conducerii treburilor publice, precum: justiţia, echitatea,

transparenţa vieţii locale).

Deşi sub influenţa dezvoltării Cartei Europene a autonomiei locale, controlul

administrativ în forma actuală este mai mult un control de legalitate, există în

legislaţia unor ţări stipulate şi prevederi privind exercitarea controlului de

oportunitate, cu precădere privitor la executarea sarcinilor delegate de către

autorităţile superioare (ex: Germania, deşi nu este instituit control de legalitate

asupra competenţei proprii, este reglementat control de oportunitate asupra

sarcinilor delegate, fie de Legea federală, fie de Legea landurilor. Totodată,

legislaţia comunală a landurilor poate cuprinde şi prevederi referitoare la sarcinile

obligatorii aflate sub tutelă, situaţie în care landul are dreptul de a îndruma

comunele în rezolvarea atributelor sale).

În privinţa autorităţii însărcinate cu efectuarea controlului, trebuie să

pornim tot de la prevederile art. 8 din Carta Europeană a autonomiei locale, care

stabileşte în această materie următoarele reguli:

- control administrativ asupra colectivităţilor locale se exercită în condiţiile

strict determinate, în formele şi cazurile prevăzute de Constituţie şi lege;

- controlul are ca scop asigurarea respectului legalităţii şi a principiilor

constituţionale şi uneori oportunitatea cu privire la executarea sarcinilor

delegate de colectivităţile superioare;

- respectarea, cu ocazia exercitării controlului, a principiului

proporţionalităţii între amploarea intervenţiei autorităţilor de control şi

importanţa intereselor pe care înţelege să le apere;

Regula reglementării în statele europene a competenţei de control a

tribunalelor asupra întregii activităţi administrative, trebuie examinată şi prin

raportare la diversitatea sistemelor de control consacrate, la organizarea teritorială

a statelor europene care prevăd numeroase instanţe sau autorităţi intermediare de

control, în funcţie de nivelele de administraţie.

Există astfel sisteme de drept în care competenţa de control revine unui

organ regional (ex:Italia-comitetele regionale de control, în Spania-statul prin

organismele sale specializate şi tribunalul constituţional, în Franţa- capacitatea

prefectului şi a ministrului de interne al descentralizării, în Ungaria-prin ministrul

de interne, sau în Polonia-de Primul Ministru şi de organele deconcentrate-

voievozi, în timp ce în Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlanda de Nord-acest

136

control se realizează prin departamentele ministeriale, în Suedia-prin organisme

specializate, precum: Biroul Naţional al Sănătăţii, Comitetul Naţional de

Informatică, Comitetul Naţional al Învăţământului, în Finlanda, ministerele şi

agenţiile centrale în domeniile aflate în competenţa lor, în timp ce în statele

federale importanţa revine land-urilor în Germania, sau cantoanelor în Elveţia).

Aminteam că cea mai mare parte a sistemelor europene consacră competenţa

exercitării controlului administrativ în sarcina tribunalelor administrative (ex:

Finlanda, Suedia).

Controlul de legalitate asupra actelor administrative adoptate sau emise de

autorităţile locale este un control a posteriori şi se declanşează fie din oficiu (ex:

prin guvernator în Turcia şi Bulgaria, prin prefecţi în Franţa şi România, prin

voievozi în Polonia, prin birouri de administraţie publică în Ungaria, comitetele

regionale în Italia, guvernator cantonal în Elveţia, auditori în Regatul Unit).

Controlul însă poate fi declanşat şi la cererea autorităţii controlate (ca o

formă de control preventiv), sau la cererea unui terţ ca expresie a dreptului

cetăţeanului de a participa la gestiunea afacerilor publice (ex: Franţa, ţările nordice,

Germania).

Ca măsuri pe care le poate dispune organul de control, amintim ca şi în

dreptul românesc, suspendarea actelor şi acordurilor locale, anularea actelor, dar şi

de substituire în locul autorităţilor locale, în cazul activităţilor obligatorii (ex: în

Regatul Unit legislaţia permite ministerelor să exercite funcţiile colectivităţilor, în

cazul în care atribuţiile obligatorii nu s-au realizat sau le-a realizat incorect).

Cu privire la controlul asupra colectivităţilor locale, trebuie să precizăm că

există atât reglementări în privinţa recursului administrativ al colectivităţilor

locale, prin care este sesizat superiorul ierarhic, pentru modificarea sau revocarea

deciziei (ex: sistemul german, bulgar), cât şi recursul jurisdicţional exercitat de

colectivitatea locală în faţa tribunalului administrativ, împotriva unui act de

anulare, sau al exerciţiului legal al tutelei administrative (ex: Italia).

Am amintit mai mult, textele legale privitoare la activitatea autorităţilor

administraţiei publice locale, şi mai puţin cu privire la persoane şi autorităţi.

În mod constant, legislaţia statelor europene, ca şi cea românească, vizează

sancţiuni, precum: suspendarea, demiterea funcţionarilor, primarului, consilierilor,

cât şi dizolvarea autorităţilor deliberative, colective.

Ca şi în privinţa controlului asupra actelor emise sau adoptate, şi în această

materie, legea prevede posibilitatea contestării, a recursului jurisdicţional

împotriva măsurilor dispuse de către cel sancţionat (ex:România, potrivit Legii

nr.215/2001, primarul, consiliul se pot adresa, în termen de 10 zile, potrivit legii

contenciosului administrativ, instituţiei de judecată, pentru suspendarea actului

emis, ca şi în cazul demiterii primarului sau al dizolvării consiliului local, când

137

hotărârea Guvernului poate fi contestată în faţa instanţei de contencios

administrativ. În ambele cazuri, procedura prealabilă, nu se efectuează.

Şi în cazul controlului asupra autorităţilor administraţiei publice locale

(consiliu, primar), controlul este tot de legalitate.

Din analiza autorităţilor administraţiei publice, a raporturilor dintre acestea

şi a controlului exercitat de stat cu privire la activitatea lor, sunt suficiente pentru a

releva elemente de compatibilitate a sistemului administrativ românesc cu

sistemele administrative europene comunitare. O asemenea analiză, relevă însă

necesitatea reformării şi restructurării administraţiei publice româneşti pentru

apropiatul proces de integrare.