1

SISTEME ADMINISTRATIVE COMPARATE

1.Noţiuni introductive privind Dreptul comparat

În ceea ce priveşte Conceptul o definiţie unică, general recunoscută a dreptului comparat, nu se

poate întâlni nici în legislaţiile naţionale şi nici la nivel european1. Plecând de la sensul textual al expresiei,

dreptul comparativ poate fi descris ca punerea faţă în faţă a legislaţiilor diferite, având în vedere că acest

proces poate fi extins atât la spiritul şi stilul întregului sistem legal (aşa-numitele macro-comparaţii), cât

şi la soluţiile problemelor individuale, aşa cum apar ele în variatele sisteme legale în discuţie (aşa-numitele

micro-comparaţii).

Dreptul comparativ este, întâi de toate, o metodă de a dobândi cunoştinţe, în gradul în care

expune această caracteristică, el este capabil să ofere o varietate de soluţii la probleme mai multe şi mai

diverse decât cele oferite de o ştiinţă juridică cu preocupare naţională. Dreptul comparat îmbogăţeşte şi

extinde “gama de soluţii” şi oferă persoanei care foloseşte critic această posibilitate de a găsi o “soluţie

mai bună” la o problemă concretă2.

Mai mult, dreptul comparat urmăreşte, de asemenea, ţeluri specifice relevante pentru practică.

Astfel, studii comparative sunt des folositoare pentru acţiunile de pregătire a procesului legislativ şi

această metodă de drept comparat facilitează atât crearea unui drept nou, cât şi sarcina unei unificări

supranaţionale de drepturi, în sfârşii, dreptul comparat poate fi o soluţie pentru judecători în interpretarea

legii şi în rolul lor creativ de “creatori” de legi3.

Atunci când este vorba de elaborarea dreptului naţional, legislatorii au recurs frecvent în multe

domenii şi în multe ţări la materialele elaborate de jurişti ce utilizează metoda dreptului comparat.

În dreptul organizaţiilor internaţionale, folosirea dreptului comparat este, în temeiul politicilor

legale, o precondiţie necesară pentru orice tip de creaţie de drept; astfel, este folosit, pe de o parte, la

crearea organizaţiei înseşi (formularea tratatului de fondare) şi, pe de altă parte, pentru regulile

autonome din sfera internă (crearea unui drept secundar). Motivul constă în făptul că, cunoştinţele

adunate din variatele legislaţii naţionale ale statelor membre dintr-o organizaţie internaţională nu

reprezintă doar un “rezervor” de idei binevenite pentru formarea legislaţiei acestei organizaţii. Din contră,

o analiză mai amănunţită a legislaţiilor naţionale va demonstra ce valori sunt apte pentru o implementare

1 O sumă de definiţii variate poate fi găsită în L.J. Constantinesco, Rechstvergleichung, vol.l, Berlin, 1971, p.206 şi urm. şi A.F. Schnitzler, Vergleichende Rechtslehre, ediţia a 2-a, Basel, 1961, p.106 şi urm., p.108 2 M. Cappelletti et al., Integrare prin drept; Europa şi experienţa federală americană. O introducere generală; Integrare prin lege, voi. l, Berlin/N. York, 1986, p.l şi urm., p5 şi urm., asupra dreptului comparat ca o "a treia şcoală" între pozitivisumul juridic şi gândirea juridică naturală 3 Al. Oteteleşanu,"Curs de Drept Civil Comparat", Ed. "Cultura Poporului" Bucureşti, 1936

2

pozitivă în interiorul unei comunităţi de state şi care procese sunt cele mai potrivite pentru a asigura

realizarea la maximum a principiilor comune. Cu alte cuvinte, dreptul comparat poate să aducă o

contribuţie decisivă la dezvoltarea şi funcţionarea efectivă a unei organizaţii internaţionale şi la aprobarea

cadrului legislativ intern al acesteia.

1.1.Funcţiile dreptului comparat

Rolul dreptului comparat, utilitatea pe care o prezintă se relevă în teoria funcţiilor acestuia.

Literatura de specialitate a cristalizat această teorie prin desprinderea următoarelor funcţii:

• funcţia de cunoaştere a dreptului naţional;

• funcţia normativă;

• funcţia ştiinţifică;

• funcţia de a contribui la unificarea legislaţiilor.

Fiecare dintre acestea legitimează una din faţetele practicării dreptului

comparat, ale metodei comparative şi invederează multiplu pe care îl, reprezintă acesta.

1.2.Natura dreptului comparat şi regulile comparaţiei

În orice disciplină ştiinţifică problema naturii este fundamentală. Desigur, în multe cazuri ea nu

suscită complicaţii deosebite. Se impune o distincţie între ramurile de drept tradiţional şi dreptul

comparat. Dreptul civil, dreptul penal, comercial, administrativ reprezintă ansambluri de norme

juridice, clasificate în raport de un obiect şi uneori o metodă specifică. Dreptul comparat nu este un

ansamblu de norme, nu reprezintă o ramură de drept. Se poate afirma că este un ansamblu de procedee

potrivit cărora se face compararea normelor de sisteme diferite. Al. Oteteleşanu se întreba : “ De ce

dreptul străin nu este drept comparat?” Pentru că studiul dreptului străin nu urmăreşte un scop ştiinţific,

ci mai degrabă unul de erudiţie, care poate fi util în alte discipline juridice, dar care nu constituie ceea

ce se numeşte de obicei “o ştiinţă”. O ştiinţă trebuie să aibă un obiect şi un scop propriu, care nu se

descoperă în studiile de drept străin. Dimpotrivă dreptul comparat are un obiect şi un scop propriu, el

constituie deci o disciplină ştiinţifică care utilizează informaţiile oferite de dreptul străin, dar nu întreg

dreptul străin, ci dreptul popoarelor cu o anumită civilizaţie.

1.3.Cele patru reguli ale comparaţii

Cercetările întreprinse în secolul nostru au reuşit să pună în lumină faptul că operaţia de

compare a drepturilor nu trebuie făcută la întâmplare, neorganizat, fără o anumită rigoare în abordarea

aspectelor pe care le ridică punerea în paralel a două sau mai multe reglementări. Ideile unor

comparatişti de prestigiu - Saleilles, Lambert, David - au condus la conturarea unor norme, care trebuie

să stea la baza oricărei comparaţii juridice, la stabilirea regulilor metodei comparative. Se poate

3

cristaliza, în felul acesta o metodologie proprie ştiinţei juridice, reprezentând tot ce este mai valoros în

acest patrimoniu acumulat de gândirea comparatistă modernă.

A compara numai ceea ce este comparabil este cea dintâi normă de care trebuie să ţină seama

orice cercetător care pune în paralel sisteme de drept sau instituţii sau reguli aparţinând unor sisteme

juridice diferite.

Strâns legată de această regulă este şi aceea că cercetarea unei instituţii trebuie făcută luând în

considerare întreaga amenajare a izvoarelor de drept dintr-un anumit sistem juridic.

A patra regulă poate fi formulată astfel: în aprecierea termenului de comparat trebuie să se ţină

seama de sensul avut iniţial, ci şi de cele dobândite ulterior în procesul de aplicare. Comparatistul se

interesează mai puţin de regula de drept în sine decât de fenomenul social care îi justifică existenţa.

1.4.Procesul metodologic

Acest proces nu poate avea loc întâmplător. Ştiinţa juridică l-a analizat pe larg, decompunându-l

în elemente logice pe care le cuprinde, reuşind în felul acesta să jaloneze o metodă ştiinţifică de

efectuare a comparaţie. În logica formală, comparaţia este definită ca o operaţie ce urmăreşte constarea

unor elemente identice sau divergente la două sau mai multe fenomene.

Procesul comparaţiei reclamă trei termeni logici:

• comparatum;

• comparandum;

• tertium comparationis.

Comparatum este de obicei legislaţia naţională a comparatistului.

Aceasta se întâmplă atunci când comparaţia are loc în scopul perfecţionării propriei legislaţii

sau a unei mai bune cunoaşteri a acesteia.

Termenul de comparandum poate fi singular atunci când se compară dreptul a două state, după

cum poate fi multiplu, când se iau ca termen de comparaţie mai multe sisteme naţionale.

Termenul tertium comparationis nu trebuie confundat cu rezultatul sau concluzia comparaţiei,

cu acel “drept comun legislativ”. Tertium comparationis după cum remarca Y. Eminescu nu este un

element final, ci unul prealabil comparaţiei. El este ales, iar nu dedus”.

De departe însă cea mai importantă funcţie a dreptului comparat, este de a pregăti o unificare

transnaţională (parţială) a dreptului, de a fi implementat în legislaţiile naţionale, al cărei scop este “de

a reduce sau a elimina pe cât posibil” diferenţele dintre sistemele de drept naţionale. Asemenea proiecte

pot fi întreprinse cu succes numai pe baza unei folosiri intensive a dreptului comparat. Unificarea dreptului

este mai puţin o chestiune de putere şi mai mult o problemă de convingere şi de dezvoltare a consensului.

4

La aceasta ar trebui adăugat că diferenţele existente în legislaţiile naţionale pot fi puse într-adevăr în

evidenţă numai prin folosirea dreptului comparat şi că unificarea drepturilor şi dreptul comparat sunt

din acest motiv legate irevocabil unul de celălalt.

O unificare a legislaţiei se poate realiza pe două căi: pe de o parte, prin intermediul “legilor

uniforme”, negociate între state şi puse în aplicare în fiecare stat şi, pe de altă parte, prin activităţile

legislative supranaţionale ale organizaţiilor suprastatale. Această din urmă formă de unificare a drepturilor

este tipică comunităţilor ce vizează o integrare economică regională. Integrarea economică este de fapt

greu de imaginat fără unificarea simultană a regulilor comerciale, adică fără o integrare legală. Articolul

100 C.E.E. ilustrează legătura dintre integrarea economică şi cea legislativă în contextul tratatelor

fondatoare ale Comunităţii Europene. Această clauză fixează competenţa Consiliului de a adopta

directive apropiind acele prevederi şi reglementări legale ale statelor membre care “afectează direct

întemeierea şi funcţionarea Pieţei Comune”.

Studiul comparativ se sfârşeşte cu o evaluare critică a rezultatelor obţinute prin intermediul

comparaţiei. Aceasta înseamnă că în fiecare caz în parte este necesar să se determine care din mai multe

soluţii este mai potrivită şi, astfel, preferată ca o soluţie “mai bună”.

În timp ce această evaluare este în principiu o problemă de apreciere separată a soluţiilor

naţionale existente, în care este avut în vedere dreptul organizaţiilor internaţionale, o evaluare legală a

scopurilor organizaţiei în discuţie trebuie, de asemenea, luată în considerare, deoarece numai atunci

procesul comparativ va dobândi un cadru şi un standard în interiorul căruia se pot judeca soluţiile

diferite. Aceasta devine clar dacă privim principiile de legalitate dezvoltate de Curtea Europeană şi

care predomină în interiorul Comunităţii. Un studiu comparativ “autonom” ce ia în considerare numai

sistemele naţionale relevante ar putea, desigur, să constituie paşi semnificativi spre dezvoltarea unei

poziţii comune cu privire la probleme specifice. Totuşi, în interesul unei realizări adecvate a sarcinilor şi

obiectivelor Uniunii, nu este suficient să ne bazăm numai pe aceste elemente comune în formularea

principiilor legale ale dreptului comunitar, în plus, este necesară o evaluare a acestor elemente, faţă de

standardele scopului particular al integrării, urmat în Tratat.

Acest punct de vedere mai rezultă din decizia Curţii în cazul “Internationale

Handelsgesellschaft” din 17 decembrie 1970, în care s-a afirmat expres că: “respectarea drepturilor

fundamentale este parte integrantă a principiilor generale de drept protejate de Curtea de Justiţie.

Protecţia unor asemenea drepturi, inspirată de tradiţiile constituţionale comune ale statelor membre,

trebuie asigurată în interiorul cadrului structural şi al obiectivelor Comunităţii”.

5

2. Conceptul de sistem administrativ public

şi componentele sale4

K Abordată într-o viziune sistemică, activitatea specifică administraţiei publice se desfăşoară prin

intermediul unei multitudini de forme instituţionale ce constituie un angrenaj instituţional, ale cărui

principii de organizare variază în funcţie de problemele puse, de presiunile exterioare şi de preocupările

proprii, dar care presupune şi integrarea sa în mediul social, politic şi economic existent cu multiple

diferenţieri în spaţiu şi timp.

Sistemul administrativ al unui stat sau uniuni de state poate fi definit ca un ansamblu coerent

de structuri, instituţii şi reglementări interdependente prin care se înfăptuieşte activitatea de

administraţie publică, ca proces real.

În sensul teoriei sistemelor, sistemul administrativ apare ca un subsistem al mediului social, ce

reprezintă, în acelaşi sens, un sistem integrator, de mare complexitate.

Prin urmare, sistemul administrativ trebuie conceput ca parte integrantă a sistemului social,

aflată în interacţiune permanentă şi reciprocă cu celelalte componente ale acestuia. Astfel, pe de o parte,

interesează modul cum mediul social furnizează administraţiei publice impulsurile şi susţinerea necesare

îndeplinirii misiunilor acesteia. Pe de altă parte, se are în vedere faptul că sistemul administrativ este în

măsură să-şi formeze propriile capacităţi şi să-şi cuantifice nevoile, influenţând la rândul său asupra

evoluţiei mediului social.

La rândul său, sintagma mediu al sistemului administrativ (ecosistem) semnifică “un ansamblu

de elemente susceptibile de a exercita o influenţă asupra funcţionării sistemului sau care sunt influenţate

la rândul lor, de către acesta”.5

Structurarea şi funcţionarea sistemului administrativ sunt condiţionate deci, în mod obiectiv, de

alte elemente de structură ale societăţii globale, legate între ele printr-o serie de interacţiuni; el comunică

cu acest mediu prin informaţii reciproce şi prin procesul întrebare-răspuns. În acest proces, întrebările

acced către sistemul administrativ printr-o reţea de comunicaţii şi sunt complementare, atât între ele, cât

şi cu cele care emană din interiorul sistemului administrativ însuşi. La rândul lor, răspunsurile pe care le

dă sistemul administrativ iau forma deciziilor şi acţiunilor concrete cu impact asupra evoluţiei societăţii.

Procesul de schimb şi comunicare dintre sistemul administrativ şi mediul exterior crează două

situaţii, şi anume: 4 Onofrei M, - Sisteme administrative comparate, Iaşi, 2003

6

• pe de o parte, sistemul poate fi deschis asupra mediului, prin schimbul unui ansamblu diversificat

de informaţii, dar în acelaşi timp, sistemul administrativ tinde să-şi creeze propriul determinism

intern, limitându-şi densitatea comunicaţiilor cu exteriorul;

• pe de altă parte, acest sistem se poate plasa într-o situaţie de dependenţă sau să încerce să-şi

controleze şi să domine mediul, creând un centru autonom de putere şi propriile valori.

În ipostaza de sistem distinct, dispunând de competenţe proprii, administraţia publică se

consolidează pe baza unor mecanisme directe sau indirecte, care stabilesc gradul său de autonomie, în

raport cu sistemul, celelalte subsisteme şi chiar cu mediul social, politic. În atari condiţii sistemul

administrativ public tinde să se distanţeze de sistemul politic şi să devină un sistem distinct care să aibă

propria legitimitate, deşi rămâne sub influenţa politicului.

Prin prisma manifestării şi întăririi autonomiei, sistemul administrativ îşi constituie bazele

proprii de existenţă şi funcţionare cu următoarele componente: 1.birocraţie, 2.tehnocraţie, 3.tehno-

birocraţie.

1. Birocraţia se poate defini ca “sistemul în care preponderenţa în direcţia realizării afacerilor

publice, aparţine serviciilor administrative, adică birourilor”.6 Birocraţia presupune ca administraţia să

înregistreze următoarele mutaţii:

a) - să se transforme într-o lume îngrădită, capabilă să reziste impulsurilor exterioare. Ea

devine astfel independentă de corpul electoral şi de guvernanţi care nu mai exercită asupra sa o influenţă

directă. În această optică, Statutul funcţionarului public, din democraţiile europene, maximizează

securitatea profesională şi garantează autonomia acestuia, iar administraţia se constituie ca o categorie

socială, o corporaţie care are interese proprii.

b) - tinde să devină un centru de putere, în măsură să dobândească forţă politică şi capacitate

de decizie.

Puterea birocratică a fost considerată, uneori, inevitabilă şi binefăcătoare. În acest sens, potrivit

lui Max Weber, apariţia statelor moderne a fost legată de constituirea unui corp de lucrători intelectuali,

specializaţi, dotaţi cu independenţă şi stabilitate. La rândul său, A. Mathiot considera că birocraţia are

avantaje apreciabile, deoarece funcţionarii publici, recrutaţi în funcţie de talentul lor, menţin

continuitatea statului şi a serviciilor publice.

În alte opinii (A. Touraine), se consideră că birocraţia este incompatibilă cu principiile

democraţiei, deoarece afacerile publice sunt încredinţate unor funcţionari neimplicaţi politic. Chiar

5 Chevalier, J., Loschak – Introduction à la science administrative; Memento Dalloz; Paris; 1974; p.58 6 Chevalier, J., Loschak, D. – op. cit.; p.64

7

dacă activitatea administraţiei rămâne funcţională în raport cu natura şi regulile sale, ea înregistrează

disfuncţionalităţi din punct de vedere al intenţiilor şi semnificaţiilor sociale.

2.Tehnocraţia se defineşte ca “sistemul în care preponderenţa în direcţia realizării afacerilor

publice, aparţine tehnicienilor”.7 Aceste persoane iau anumite decizii în funcţie de considerentele de

eficacitate tehnică, fără a face referiri la exigenţele politice. Spre deosebire de agenţii dintr-o

organizaţie birocratică, tehnocraţii nu se mulţumesc numai să aplice regulile, ci au facultatea de a crea,

de a impune noutăţile.

Implantarea tehnocraţilor generează iluzia realizării controlului politic de către administraţie,

Max Weber semnala deja o ascensiune publică irezistibilă a tehnicienilor, care pe de o parte reduce

rolul şi puterea politicului, iar pe de altă parte, generează fenomenul de confuzie între omul politic şi

expert.

Preponderenţa tehnicienilor în cadrul sistemului politic este consecinţa unui fenomen general al

societăţii industriale, dominată de tehnocraţi. Complexitatea problemelor de rezolvat a dus la apariţia

unei noi pături sociale formată din ingineri, savanţi, manageri, la o “castă a tehnologilor”. Pe aceasta J.

K. Galbraith o numeşte “tehnostructură” şi este formată din specialişti care deţin fiecare câte o parte

din informaţiile necesare întregului ansamblu ce va deţine puterea. În opinia lui Maurice Duverger,

această evoluţie va conduce la o osmoză treptată între tehnicienii privaţi şi cei publici, care au aceeaşi

origine şi apără aceleaşi interese.

Pe de altă parte, influenţa tehnocraţilor asupra afacerilor publice este contestată; în absenţa

omogenităţii sociale şi a unei doctrine proprii, specialiştii nu vor putea constitui un grup dominant în

cadrul sistemului politic. În măsura în care tehnocraţia compromite jocul politic şi secretul de stat, ea

devine incompatibilă cu principiile democraţiei.

3) Tehno-birocraţia este o alianţă între virtuţiile de organizare şi competenţele de ordin tehnic.

Cele două noţiuni nu se suprapun; puterea birourilor nu se sprijină întotdeauna pe specializare şi

calificare tehnică. Invers, câmpul tehnocraţiei îl depăşeşte pe cel birocratic, în măsura în care fenomene

analoage se produc în afara cadrului administrativ.

Tehnocraţia poate să aducă birocraţiei, forţă şi prestigiu şi să o pună în valoare prin imprimarea

unui caracter dinamic. La rândul său, birocraţia constituie un punct de sprijin pentru tehnocraţie.

Tehnicienii care se bazează pe aparatul birocratic devin mult mai capabili şi mai competenţi.

În concluzie, tehno-birocraţia reprezintă un model raţional de organizare a sistemului

administrativ public, capabil să atingă un înalt grad de eficienţă, fiind bazat pe cunoştinţe tehnice. 7 Chevalier, J., Loschak, D. – op. cit.; p.65

8

2.2. Integrarea sistemului administrativ în mediul social8

Sistemul administrativ se află în relaţii de intercondiţionare cu mediul sau sistemul social de

care este determinat şi asupra căruia acţionează. În accepţiune de mediu, sistemul social este format din

mai multe elemente distincte aşezate într-o structură ierarhizată, dar aflate în interacţiune. În această

accepţiune, componentele sistemului social sunt, conform opiniei lui J.W.Lapierre, următoarele:9

• sistemul politic, compus din instituţiile şi organizaţiile politice;

• sistemul biosocial. Acesta cuprinde ansamblul proceselor sociale care în grupările umane, asigură

condiţiile necesare creşterii demografice;

• sistemul ecologic, care cuprinde relaţiile populaţiei cu spaţiul pe care îl amenajează şi pe care

trăieşte;

• sistemul economic, care se referă la modul de organizare a activităţilor de producţie şi de schimburi

de bunuri şi servicii;

• sistemul cultural, definit prin ansamblul valorilor materiale şi spirituale create de societatea

omenească de-a lungul istoriei. El cuprinde în sens larg, obiceiurile, normele, instituţiile şi

organizaţiile prin care se propagă valorile culturale în societate.

Este de admis că absenţa sistemului administrativ dintre componentele sistemului social implică

integrarea sa în sistemul politic, ceea ce contravine şi principiului de separaţie a puterilor în stat.

Totuşi, aceste sisteme sunt interdependente şi unele dintre ele exercită influenţe determinante asupra

evoluţiei altora. În consonanţă cu cele de mai sus, prezintă interes teza liberală a primatului politicului.

Pentru liberali, sistemul politic guvernează prin propriile sale legi, posedă o realitate proprie,

ireductibilă la alte subsisteme sociale, şi mai mult, funcţionarea sa regulatoare, este fundamentală

pentru ansamblul societăţii. Potrivit acestor interpretări, autonomia politicului semnifică faptul că

sistemul politic îşi găseşte în el însuşi principiile explicative. Deşi sunt condiţionate de elemente

exterioare, structurile politice determină structurile economice şi sociale. Astfel, proprietatea privată

asupra mijloacelor de producţie nu determină într-o atât de mare măsură natura instituţiilor politice, iar

succesiunea lor nu este legată de transformările tehnice. În această viziune, puterea politică, se

consideră a fi la originea sistemului economic, a claselor sociale şi a conştiinţei de clasă.

8 Onofrei M, - Sisteme administrative comparate, Iaşi, 2003 9 Chevalier, J., Loschack, D. – op. cit.; p.68

9

Încă de pe vremea lui Aristotel, teoreticienii politici au încercat să descopere legile obiective

care guvernează fenomenele politice; ei s-au străduit să clasifice regimurile politice în funcţie de

caracteristicile proprii (ex: Montesquieu) sau să analizeze mijloacele prin care, în toate statele, o clasă

conducătoare accede la putere şi încearcă să şi-o menţină (ex: Pareto, Mosca, Michels).

În viziunea liberală tradiţională, sistemul politic este indispensabil pentru a asigura ordinea şi

pacea socială. Argumentele aduse, în acest sens, sunt următoarele:

• pentru a deveni o realitate istorică, orice societate are nevoie de o forţă de impuls, iar această forţă

este puterea politică;

• politica este în căutarea binelui comun; ea transcede interesele particulare în numele interesului

general;

• istoria a dovedit că voinţa politică, nu numai că învinge condiţiile social-economice, dificultăţile

geografice, tradiţiile culturale şi structurile familiale, dar mai ales, le modifică profund.

Pe aceeaşi traiectorie se înscrie şi opinia sociologilor americani, care consideră că politica este

în centrul integrării tuturor componentelor analitice ale sistemului social (Parsons). Sistemul politic

uneşte interesele indivizilor şi ale grupurilor, asigură comunicarea şi socializarea politică. Voinţa

politică conduce la convertirea cererilor provenind din mediu în decizii şi în acţiuni care asigură

regularizarea sistemului social, în ansamblu.

Teza cu privire la primatul politicului asupra sistemului social a fost contrazisă de Marx, care

considera că structura economică a societăţii este fundamentul real al edificiilor juridic şi politic. El

avea să fundamenteze teza cu privire la primatul infrastructurilor. Pentru marxişti, relaţiile

fundamentale din societate sunt raporturile de producţie dintre oameni şi natură sau dintre oameni şi

locul lor de muncă. Ele relevă următorii factori: condiţiile naturale, tehnice, organizarea şi diviziunea

socială a muncii. Modurile de producţie determină instituţiile familiale, religioase, politice, juridice

care formează suprastructurile societăţii.

Din acest motiv, puterea politică nu ar reprezenta decât un instrument de dominare a unei clase

de către alta. Dreptul devine expresia raporturilor sociale impuse în sistemul capitalist de către

burghezie, în calitate de clasă conducătoare. Ideologia era un ansamblu de valori şi convingeri prin care

burghezia dorea să impună întregii societăţi un “mod de viaţă”, în care statul să fie reprezentantul

interesului general al societăţii.

Totuşi, este de admis că statul nu este un simplu instrument al clasei dominante, ci dispune de o

anumită autonomie faţă de aceasta. Această autonomie a statului îi permite, în egală măsură, să

10

satisfacă interesele economice ale grupărilor sociale care deţin puterea politică, dar să realizeze şi alte

obiective de interes public larg.

Instituţiile puterii de stat posedă însă o coeziune internă specifică. Potrivit analizei marxiste,

sistemul administrativ conţine două componente: aparatul represiv de stat şi aparatele ideologice de

stat.10

Aparatul represiv de stat este unic şi aparţine în întregime domeniului public. El funcţionează în

caz de violenţă şi restabileşte, prin forţă, condiţiile politice în vederea asigurării unui climat normal

raporturilor economice şi sociale.

Aparatele ideologice de stat sunt multiple şi provin, atât din domeniul public, cât şi din cel

privat. Ele funcţionează în exclusivitate pe criterii ideologice. Nici o clasă politică nu poate să deţină în

mod durabil puterea de stat, fără a recurge la structurile ideologice şi culturale, care să constituie cadrul

luptei politice. Aceste structuri dobândesc şi păstrează o autonomie relativă.

Ideologia are rolul de a ascunde contradicţiile reale şi anume raporturile dintre agenţii

economici privite ca raporturi de clasă. În opinia lui Gramsci, conceptul de “hegemonie” indică o

situaţie istorică în care dominaţia unei clase este fondată, nu numai pe forţă şi violenţă, ci mai ales pe

consimţământul activ al claselor dominate.

Totodată, ideologia are rolul de a “masca” anumite disfuncţionalităţi ale modului de producţie

care pot fi valorificate sub formă de capital politic. Există chiar o anumită modestie a clasei dominante,

care în dorinţa realegerii, se autodenigrează şi îşi recunoaşte greşelile, înainte ca adversarii politici să

facă aşa ceva. Această aparentă modestie, alături de vidul politic, confuzia elitelor şi lipsa de curaj a

clasei politice sunt factorii generatori ai tehnocraţiei. Astfel, “în loc de “vizionari” se pun “gestionari”,

funcţionari care continuă să populeze cabinetele ministeriale, ducând la expansiunea tehnocraţilor şi

generând performanţe mediocre în administraţia publică”.11

Aşadar, sistemul administrativ public trebuie să se adapteze constrângerilor provenind de la

elementele sistemului social, care o influenţează extrem de mult. Dar, după cum am văzut, analiza

liberală tradiţională, bazată pe voluntarism politic, face din administraţia publică un instrument de

acţiune asupra sistemului social.

Analiza marxistă plasează administraţia printre mijloacele de constrângere ale statului şi o

consideră ca o superstructură determinată de raporturile de producţie, dar dispunând de o relativă

autonomie.

10 Chevalier, J., Loschak, D. – op. cit.; p.71 11 Grjebine, A – La politique economique ou la maitrise des contraintes; Edition du Seuil; Paris; 1991; p.35.

11

2.3. Interrelaţiile sistemului administrativ cu sistemul politic12

Sistemul administrativ se intercondiţionează şi întreţine raporturi privilegiate cu sistemul

politic. Cel mai adesea se consideră chiar că administraţia publică este parte a sistemului politic şi are

funcţia de asigurare a coeziunii sociale, dar, în acelaşi timp, dispune de o relativă autonomie faţă de

sistemul politic.

Pe de o parte, sistemul administrativ apare ca fiind strâns legată de puterea politică, care îi

conferă legimitate şi, astfel, acţiunea sa poartă pecetea autorităţii statului.

Pe de altă parte, sistemul administrativ recurge la trăsăturile specifice şi la competenţele sale

pentru a se opune, forţei politice care tinde să o controleze.

Influenţa pe care sistemul politic o exercită asupra sistemului administrativ este de două

tipuri :

1) influenţa ideologiilor şi a sistemelor de valori (politice);

2) influenţa instituţiilor (politice).

În legătură cu primul tip de influenţe, se invocă faptul că administraţia nu este animată de o

ideologie specifică, acţiunea sa nu se legitimează prin ea însăşi, ci toate acestea provin din sistemul de

valori dominant în societate, care poate fi liberal, autoritar, socialist etc.

În ţările ataşate liberalismului, evoluţia în plan administrativ s-a produs concomitent cu cea a

instituţiilor politice. Primatul acordat individului de către liberalismul tradiţional, a antrenat, pe de o

parte, stricta limitare a competenţelor statului (menţinerea ordinii şi respectarea regulilor concurenţei),

iar pe de altă parte, a dus la supunerea administraţiei publice, faţă de principiile de legalitate.

Evoluţia societăţii atestă, însă, că inflexiunea principiilor liberale este însoţită de dezvoltarea

puterilor administraţiei publice, căreia i-a fost încredinţată şi o funcţie de regulator economic.

În regimurile autoritare sau fasciste, cultul personalităţii şi voinţa de renovare naţională sunt

însoţite de extinderea puterii instituţiilor administraţiei publice care se transformă într-un instrument

indispensabil de realizare a proiectelor partidului unic. Beneficiind de competenţe discreţionare, şi fiind

eliberată de necesitatea respectării normelor de drept, sistemul administrativ public trebuie, însă, să facă

dovada unei loialităţi absolute faţă de sistemul politic.

În fostele ţări socialiste, instituţiile administraţiei publice nu reprezentau decât instrumente

aflate în serviciul construcţiei socialismului. Acest sistem, administrativ public şi-a pus amprenta

asupra ansamblului vieţii economico-sociale, impunând exigenţa şi disciplina stricte caracteristice

centralismului democratic de tip comunist. 12 Onofrei M, - Sisteme administrative comparate, Iaşi, 2003

12

În ţările aflate în curs de dezvoltare, punerea în practică a sistemului administrativ este, adesea,

condiţionată de o serie de preocupări de ordin ideologic şi politic (orientare politică, probleme de

dezvoltare) şi mai puţin de considerente de utilitate şi eficienţă.

În concluzie, se poate afirma că influenţa sistemului de valori politice asupra sistemului

administrativ este evidenţiată prin fidelitate faţă de regimul politic, cerinţă care se presupune respectată

de toţi funcţionarii publici, indiferent de postul ocupat.

Cel de-al doilea tip de influenţă decurge din acţiunea instituţiilor politice. Tipul relaţiilor de

putere şi condiţiile de luptă politică influenţează administraţia şi explică variantele posibile de

organizare ale acesteia, în cadrul aceluiaşi sistem politic. În acest sens, se constată că situaţia

administraţiei publice în interiorul sistemului politic depinde de: regimul constituţional; structura

statului; sistemul de partid.

Regimul constituţional influenţează sistemul administrativ, după cum este vorba de un

regim parlamentar sau de unul prezidenţial. În principiu, în regimurile parlamentare, Parlamentul are un

drept de supraveghere extrem de redus, asupra funcţionării administraţiei. Astfel, administraţia este

protejată de crizele ministeriale şi posedă o largă autonomie faţă de guvernanţi. Spre deosebire, în

regimurile prezidenţiale, administraţia este supusă, de regulă, unui control riguros şi se află în sfera de

influenţă a luptei pentru putere. Dependenţa faţă de instituţia prezidenţială estepregnantă, mergând

până la a se practica sistemul nominalizării pentru funcţiile publice.

La rândul său, structura statului, care poate fi federală sau de tip unitar, exercită influenţe

semnificative asupra sistemului administrativ. Federalismul antrenează suprapunerea a două

administraţii distincte, în care fiecare exercită competenţe proprii prin intermediul funcţionarilor supuşi

unui statut specific. Statele unitare, dimpotrivă, asigură unitatea sistemului administrativ, dar nu

interzic o structură diversificată a acestuia.

Statele unitare pot recunoaşte existenţa colectivităţilor locale, dotate cu personalitate juridică şi

conduse de reprezentanţi aleşi care dispun de atribuţii limitate (în condiţiile descentralizării) sau sunt

supuşi puterii centrale (în cazul centralizării), căreia îi încredinţează ansamblul afacerilor

administrative.

În fine, sistemul de partid îşi pune amprenta asupra funcţionării sistemului administrativ, după

cum există regimul partidului unic, bipartidism sau multipartidism. În cazul prezenţei unui singur partid

la conducere, administraţia este supusă acestuia şi îi sunt influenţate, atât organizarea (inclusiv numirea

funcţionarilor), cât şi funcţionarea sa. Partidul poate să lase în seama administraţiei numai

responsabilitatea gestiunii curente.

13

Impactul bi/multipartidismului asupra administraţiei publice este mai puţin net. Bipartidismul a

condus, fie la sistemul falsurilor (“spoils system”), ca în S.U.A. în perioada 1832-1883, fie la presiuni

deosebite pentru ocuparea unor posturi importante, ca în Marea Britanie, fie la repartizarea echilibrată a

funcţiilor publice între partide, ca în Austria.

Multipartidismul a antrenat o polarizare variabilă încheiată cu existenţa unei grupări politice

dominante la un moment dat (Italia, Suedia, Franţa), care, venită la putere deţine cvasimonopolul

asupra posturilor de conducere, în administraţia publică.

14

3.Sisteme administrative în Uniunea Europeană13 3.1. Învestitura guvernului în ţări cu regim parlamentar

Regimul parlamentar este promovat în mai multe ţări cum sunt: Germania, Italia, Grecia etc.

Germania

Stat federal

Astfel, în condiţiile Constituţiei Germaniei, Cancelarul Federal este ales de Parlament

(Bundestag), la propunerea Preşedintelui Republicii federale. Odată investit, Cancelarul propune

numirea miniştrilor federali de către Preşedintele Republicii, revocarea acestora din funcţie făcându-se

în mod similar. La intrarea în funcţie, Cancelarul şi miniştrii federali depun în faţa Bundestag-ului

jurământul de credinţă, identic cu cel al Preşedintelui Republicii.

Parlamentul federal al Germaniei are o structură bicamerală fiind alcătuit din Bundestag şi

Bundesrat.

Bundestag-ul este ales pe o perioadă de patru ani prin vot universal, egal, direct şi secret.

Fiecare alegător dispune de două voturi. Un vot îl acordă persoanei care şi-a prezentat candidatura în

circumscripţia electorală unde este arondat, iar altul, listei prezentate de un partid politic în landul în

care domiciliază. Repartizarea mandatelor se face prin combinarea sistemului reprezentării

proporţionale cu sistemul de scrutin majoritar. Adică, mandatele se atribuie proporţional cu numărul

voturilor obţinute de fiecare partid, dar este ales candidatul care a întrunit majoritatea relativă a

voturilor.

Conform Legii electorale14, teritoriul ţării este împărţit într-un număr de circumscripţii

electorale, egal cu jumătatea numărului de locuri existente în Cameră, în fiecare dintre ele alegându-se

un deputat prin scrutin majoritar. Ca atare, candidatul care obţine majoritatea simplă a voturilor este

declarat ales. Cealaltă jumătate a locurilor din Bundestag va fi completată cu candidaţii aleşi care au

fost desemnaţi pe liste stabilite de partidele politice în fiecare land.

Bundesrat-ul, cea de-a doua cameră a Parlamentului federal este compus din reprezentanţii

guvernelor celor 16 landuri, care sunt numiţi dintre miniştrii landurilor, proporţional cu numărul

locuitorilor acestora, cel puţin 3 şi cel mult 5 reprezentanţi.

13 A se vedea Onofrei M, Sisteme administrative comparate, Iaşi , 2003 14 "Legea Fundamentală pentru Republica Federală Germania", editura ALL, Bucureşti, 1998.

15

Fig.nr.2. Structura Guvernului federal în Germania

Constituţia

Ramura legislativă Ramura executivă Ramura juridică

Cancelaria Federală

Cabinete Comisii

Ministere operative

- de Interne - Externe - al Economiei - Alimentaţiei, Agriculturii şi Silviculturii - Muncii si Asigurărilor sociale - Pentru Protecţia Familiei si Seniorilor - Poştei şi Telecomunicaţiilor - Pentru Condiţia Femeii şi a Tineretului - Pentru construcţii şi Planificare Urbană - Mediului Ambiant, Protecţiei naturii si Securităţii Nucleare - Funciar - Justiţiei - Transporturilor - Apărării - Sănătăţii - Pentru Cercetare şi Tehnologie - Educatiei şi Ştiinţei - Pentru Cooperare Economică

Consilii, Asesorii şi Comisii

Administrarea directă a statului

Administrarea indirectă a statului

Instituţii publice

Autorităţi Federale superioare subordonate ministerelor federale

Autorităţi Federale Intermediare

Autorităţi Federale Subordonate

16

Fiecare cameră este condusă de un preşedinte şi vicepreşedinti asistaţi. Preşedintele

Bundestagului se alege pe durata mandatului legislativ, iar al Bundesratului este desemnat anual. La

activitatea legislativă participă ambele Camere. Proiectul unei legi este trimis către Guvernul federal,

mai întâi Bundesratului, spre a fi adoptat, iar apoi este înaintat Bundestagului spre a vota acel proiect şi

a-l transforma în lege. În cadrul camerelor se constituie comisii permanente. Bundestagul poate institui

şi comisii de anchetă asupra unor probleme bine determinate. Există posibilitatea să se ivească un

dezacord între cele două camere. În această situaţie, pentru examinarea textelor divergente, se instituie

o comisie comună formată din deputaţi si membri ai Bundesratului (1/3 din componenţa nominală a

comisiei), pentru a se ajunge la un text unanim acceptat.

În sistemul administrativ german, “jocul politic” se face exclusiv în camera care reprezintă

naţiunea – Bundestag, unde deputaţii sunt aleşi prin vot. Ei reprezintă landurile care participă la

administraţia Federaţiei, nefiind subordonaţi nici unui mandat şi nici unei instrucţiuni, ci numai

propriei lor conştiinţe. În plus, obţinerea votului, de către candidatul la funcţia de Cancelar Federal, nu

este legată de prezentarea unui program politic de guvernare, acesta fiind subînţeles, întrucât candidatul

este, potrivit practicii create, reprezentantul unui partid politic sau chiar liderul acestuia.

Cancelarul este cea mai importantă personalitate politică a statului federal, care determină

orientarea întregii politici interne şi externe, deţinând rolul principal în Guvernul federal, atribuţii

esenţiale îi revin Cancelarului, implicit, şi în domeniul administrativ. Cancelarul propune miniştrii care,

ulterior, vor fi numiţi de Preşedinte, al cărui rol este mai mult de reprezentare, fără a mai fi nevoie de

vreo investitură specială din partea Parlamentului.

Miniştrii sunt subordonaţi întru totul cancelarului, singurul care răspunde în faţa Bundestagului

pentru activitatea Guvernului federal, pentru măsurile de politică internă şi externă adoptate de catre

Guvernul federal. În domeniul de activitate pe care îl conduc, miniştrii au dreptul de a emite dispozitii

obligatorii. Trebuie precizat faptul că demisia cancelarului atrage dupa sine, în mod automat, demisia

întregului Guvern. Organigrama tipică a unui minister federal german este prezentată în Fig.nr.3.

17

Fig.nr.3. Organigrama tipică a unui minister în Germania

Sursa: "Administracion Publica: Modelos 1992 - Alemania", 1993, p.15

Adunarea Federală compusă din membrii Bundestagului, cărora li se adaugă un număr egal de

membri desemnaţi de adunările reprezentative ale landurilor, au obligaţia de a alege cu majoritate de

voturi Preşedintele federal. Condiţiile de eligibilitate ale candidatului la preşedinţie sunt:

• cetăţenia germană;

• vârsta de 40 ani.

Mandatul preşedintelui este de 5 ani cu posibilitatea realegerii sale doar o singură dată.

Preşedintele federal deţine următoarele prerogative:

• reprezentarea Germaniei pe plan internaţional;

• încheierea tratatelor internaţionale;

• acreditarea şi primirea reprezentanţilor diplomatici;

• numirea şi revocarea judecătorilor;

• promulgarea legilor;

• atribuţii în ceea ce priveşte formarea Guvernului.

Prin Constituţie se stabileşte incompatibilitatea funcţie de Preşedinte federal cu cea de membru

al Guvernului sau al unei Camere legislative de la nivel federal sau local. De asemenea, preşedintele

federal nu poate exercita o funcţie remunerată, nici o profesie sau meserie şi nu poate face parte din

Consiliul de Administraţie al unei firme.

Ministru

Secretar de stat

Şef de Direcţie

Şef de Subdirecţie

Şef de Departament

18

În caz de incapacitate a Preşedintelui federal de a-şi exercita funcţiile sau de expirare a

mandatului său, prerogativele prezidenţiale sunt preluate de preşedintele Bundesratului.

Italia

Republică

Potrivit Constituţiei Italiei, Preşedintele Republicii numeşte Preşedintele Consiliului de

Miniştri, iar la propunerea acestuia, pe miniştri. Guvernul trebuie să obţină încrederea ambelor Camere

ale Parlamentului, Italia fiind unul dintre puţinele state unitare cu Parlament bicameral. Cu toate

acestea, este posibil ca Guvernul să fie investit şi în ipoteza votului contrar al unei Camere; dar un

asemenea Guvern are puţine şanse să supravieţuiască, fiind de presupus că acea Cameră îi va bloca

orice iniţiativă legislativă.

Tocmai de aceea, Preşedintele Consiliului de Miniştri, ca şi partidul / partidele din spatele lor,

depun mari eforturi pentru a obţine votul de învestitură în fiecare Cameră. Uneori, acest fapt este

posibil datorită votului acordat de senatorii pe viaţă,15 numiţi de Preşedintele Republicii.

Grecia

Republică

Constituţia Greciei dă dreptul Preşedintelui Republicii să numească Primul-Ministru, iar la

propunerea acestuia, numeşte şi revocă ceilalţi membri ai Guvernului şi secretarii de stat. Preşedintele

Republicii numeşte ca Prim-Ministru pe şeful partidului care dispune în Camera Deputaţilor de

majoritate absolută. Dacă nici un partid nu dispune de această majoritate, Preşedintele Republicii dă o

misiune exploratorie şefului de partid care are majoritatea relativă, în scopul analizării posibilităţilor de

formare a unui Guvern, care să obţină votul de încredere al Camerei.

3.2. Investitura guvernului în ţări cu monarhie constituţională

Monarhia constituţională este aplicată într-o serie de ţări ca: Marea Britanie, Belgia, Olanda,

Spania etc.

19

Marea Britanie

Monarhie

constituţională

Astfel, potrivit uzanţelor constituţionale britanice, liderul partidului care a câştigat alegerile

pentru Camera Comunelor devine automat Primul-Ministru, actul de numire al Reginei având un

caracter pur protocolar. Datorită sistemului politic englez, alegerile sunt câştigate, fie de Partidul

conservator, fie de Partidul laburist, astfel că, problema unui vot de încredere este lipsită de sens.

De aici nu trebuie înţeles că, Primul-Ministru nu vine în faţa Camerei Comunelor să-şi prezinte

Programul de guvernare, dar această operaţie ţine exclusiv de politic şi de etica guvernării, nu de

procedurile parlamentare, în sens strict juridic. Sistemul nu exclude controlul exercitat permanent de

către Parlament asupra Guvernului, existând practica prezentării săptămânale a Primului-Ministru în

faţa Camerei Comunelor.

Belgia

Monarhie

constituţională

În Belgia, formarea Guvernului este un drept exclusiv al suveranului.

Olanda

Monarhie

constituţională

În Olanda, Primul-Ministru, precum şi ceilalţi membri sunt numiţi prin decret regal,

contrasemnat chiar de Primul-Ministru, fapt care constituie o inadvertenţă juridică.

Spania

Monarhie

constituţională

15 Preşedintele Italiei poate numi 5 senatori pe viaţă dintre cetăţenii care au merite pentru patrie prin actele lor sau prin

realizările lor excepţionale. Acest “grup” are acum rolul de “reglator politic” în procedura de investire a Guvernului (după A. Iorgovan, op. cit. p.138).

20

În Spania, formula de învestitură a Guvernului se menţine în limitele parlamentarismului clasic

şi cunoaşte trei etape:

• propunerea candidatului la postul de Preşedinte al Consiliului de Miniştri;

• prezentarea de către candidat a programului politic de guvernare în faţa Congresului Deputaţilor şi

solicitarea votului său de încredere;

• numirea Preşedintelui Consiliului de Miniştri şi a membrilor Guvernului.

3.3. Investitura guvernului în ţări cu regim semi-prezidenţial

(Franţa, Portugalia)

Franţa

Republică

Constituţia Franţei leagă învestitura Guvernului exclusiv de voinţa Preşedintelui Republicii. În

practică, însă, Preşedintele Republicii este influenţat de configuraţia politică a Parlamentului, mai exact

a Adunării Naţionale, care are rol de Cameră Politică. Franţa, începând cu anul 1986, a trecut prin

situaţii de coabitare politică, cum este şi în prezent, în cadrul cărora, un Preşedinte socialist a fost

nevoit, faţă de majoritatea parlamentară, să numească un Prim-Ministru de centru-dreapta. Astfel,

problema votului de investitură apare numai atunci când partidul care formează Guvernul deţine

majoritatea absolută în Adunarea Naţională.

Portugalia

Republică

În Portugalia, Primul-Ministru este numit de Preşedinte, după ascultarea partidelor din

Adunarea Republicii şi ţinând seama de rezultatele alegerilor. Programul Guvernului este supus

aprecierii Parlamentului printr-o declaraţie a Primului-Ministru. Dezbaterea parlamentară asupra

acestui program, nu poate să depăşească trei zile şi până la încheierea ei, orice grup parlamentar poate

propune respingerea programului, iar guvernul, la rândul său, poate cere vot de încredere.

21

Durata mandatului Guvernului, într-un regim parlamentar, este dată de durata mandatului

Parlamentului; iar într-un regim prezidenţial – de durata mandatului Preşedintelui. În realitate, durata

mandatului Guvernului este dată de durata majorităţii parlamentare. Viaţa politică mondială ne oferă

constant exemple de alegeri anticipate, ca urmare a dizolvării Parlamentului.

Noul Parlament va începe un nou mandat (de regulă, stabilit la 4 sau 5 ani), dar nimic nu poate

garanta că nici acest mandat nu va fi dus până la capăt, existând posibilitatea de a se ajunge la noi

alegeri anticipate. Sunt ţări cu tradiţii democratice, exemplul tipic fiind Italia, unde cel puţin după

război, regula a reprezentat-o organizarea de alegeri anticipate şi nu a alegerilor la expirarea

mandatului.

22

4.Structuri administrative publice locale

în ţări ale Uniunii Europene

Structura administraţiei publice teritoriale depinde de opţiunea generală, între principiile de

centralizare şi principiile de descentralizare. Necesitatea existenţei unor structuri locale este

determinată de faptul că organele administraţiei publice centrale nu pot să asigure îndeplinirea

sarcinilor administrative în fiecare punct al teritoriului şi au nevoie de o reţea locală.

În cadrul Uniunii Europene se întâlnesc, atât sisteme administrative unitare/centralizate

(Franţa, Italia), cât şi sisteme administrative federale (Germania). Aceste două forme de organizare

îşi pun amprenta asupra modului de structurare al administraţiei publice locale. Astfel, o colectivitate

teritorială aparţinând unui stat unitar, se distinge de o alta, membră a unui stat federal; prima va avea

numai competenţe în plan administrativ şi nu va afecta structura unitară a statului.

Spre deosebire, un stat membru al unei federaţii dobândeşte, în afara unor competenţe

administrative, şi unele puteri proprii garantate de Constituţie, în materie legislativă, executivă şi

judecătorească.

Indiferent dacă sunt integrate într-un sistem administrativ unitar sau într-o federaţie,

colectivităţile locale beneficiază de sprijinul financiar al statului, administraţiilor centrale (federale),

dar se găsesc şi în postura de contribuabili, după cum realizează un venit mediu pe locuitor mai mic,

respectiv mai mare faţă de media naţională.

Amenajarea teritoriului urmăreşte obiective de justiţie teritorială şi rentabilitate economică.

Astfel, Legea privind amenajarea teritoriului adoptată în Franţa la 4 februarie 1995, răspunde la două

principii cheie, şi anume:16

1) principiul echităţii – stipulează că egalitatea şanselor poate fi compatibilă cu tratamente

fiscale inegale, în funcţie de puterea contributivă;

2) principiul eficienţei – conform căruia amenajarea teritoriului trebuie să favorizeze o

dezvoltare echilibrată şi durabilă.

4.1.Structuri administrative publice locale în state federale

Statul federal formează o uniune de drept constituţional; el este un stat descentralizat din

punct de vedere politico-administrativ, rezultat din suprapunerea a două tipuri de state - statul federal

16 Crespy, A., Moreau, J.R. – La péréquation financiere entre les collectivités locales et l’aménagement du teritoire; Les éditions du C.N.F.P.T.; Paris; 1996; p.7

23

şi statele federate - acestea din urmă renunţând la utilizarea exclusivă a suveranităţii lor. Ca o

consecinţă logică, există două ordini constituţionale şi anume:

a) ordinea majoră a federaţiei;

b) ordinele minore ale statelor componente.

Federaţia17 este un fel de uniune de tip constituţional care are la bază ca act de drept intern,

constituţia federală. Statul federal are patru trăsături18 caracteristice principale:

• unitatea statului federal;

• pluralitatea de state (federate);

• autonomia constituţională a statelor federate;

• suprapunerea parţială a celor două ordini constituţionale.

1. În ceea ce priveşte unitatea statului federal, aceasta se relevă în două dimensiuni şi anume:

- din punctul de vedere al dreptului internaţional;

- din punctul de vedere al dreptului constituţional.

Statul federal este unic sub aspectul dreptului internaţional, problema organizării federale fiind

o chestiune de drept intern. Statul federal apare singur ca subiect al dreptului internaţional public, are

singur capacitate internaţională. De asemenea, în plan internaţional există unitate de cetăţenie, cea

federală şi cea a statului federat, neexistând situaţie de dublă cetăţenie.

2. Cel de al doilea aspect se referă la pluralitatea de state federate (16 landuri în Germania),

elementele componente ale federaţiei reprezentând, ele însele, entităţi politice complete.

3. Această trăsătură se justifică, din punct de vedere istoric, prin modul de apariţie a federaţiei.

Statele federale au o ordine constituţională proprie, un sistem propriu de organe ale celor trei puteri

(legislativă, executivă, judecătorească) şi o legislaţie proprie.

4. În legătură cu ultimul aspect, se poate aprecia că ordinea constituţională a federaţiei limitează

ordinea constituţională a statelor federate, sub aspecte ca regimul politic sau forma de guvernământ.

Conform logicii federaţiei, partajul competenţelor între federaţie şi statele federate se face în

favoarea celor din urmă. Competenţa de drept comun aparţine statelor federate, federaţia nedispunând

decât de o competenţă reziduală19 (numită competenţă de atribuţie).

Aceste caracteristici fac ca fenomenul federal să fie unul complex şi variat, prezentând de

fiecare dată trăsături specifice, care tind, fiecare, să rezolve cât mai bine problemele particulare cărora

sunt chemate să le dea soluţii optime.

17 Prelot, M.; Boulouis, J. - Institutions politiques et droit constitutionnel; 11e édition; Dalloz; Paris, 1990; p.261. 18 idem, p.262. 19 Pactet, P. - Institutions politiques. Droit constitutionnel; 13e édition Masson Paris-Millan-Barcelona; 1994; p.57.

24

Sistemul administrativ din Germania asigură o largă autonomie locală, care rezultă, atât din

structura federală a statului, cât şi din existenţa colectivităţilor locale, ale căror resurse şi atribuţii sunt

mult mai mari decât în oricare alt stat al Uniunii Europene.

Structura administrativă20 a Germaniei a cunoscut o evoluţie neregulată, marcată uneori de un

grad ridicat de autonomie din partea colectivităţilor locale, iar alteori de o incidenţă crescută a puterilor

statului. Astfel, în statele care s-au născut din Sfântul Imperiu Roman Germanic, monarhia a pus în

aplicare o politică foarte centralizată. După primul război mondial, odată cu instituirea Republicii de la

Weimar, s-a evidenţiat o tendinţă netă în favoarea unei mari libertăţi acordată colectivităţilor locale,

statuată ulterior prin vot universal.

Slaba gestiune practicată de anumite colectivităţi locale, însoţită de marea criză economică

mondială, marcată în mod particular prin deprecierea mărcii germane, au determinat eşecul sistemului

administrativ bazat pe autonomie locală. Odată cu instituirea regimului naţional-socialist s-a aplicat cu

rigoare o politică de unificare a administraţiilor publice locale. Sistemul electoral a fost suprimat şi pe

scena politică germană s-a aplicat un regim centralizat de stat bazat pe principiile Fuhrerului (“Fuhrer

Prinzip”).

Organizarea locală a fost realizată prin intermediul unor agenţii publice numite direct de către

puterea politică (“Staathalter”). O lege promulgată în anul 1935, privind organizarea comunelor, a

stabilit noile principii de autoritate şi centralism. Prin instaurarea regimului hitlerist, se deschidea o

nouă perioadă, în cadrul căreia fiecare autoritate de ocupaţie urma să administreze direct zona care i-a

fost atribuită. Procesul urma să se desfăşoare gradual, pe măsura progreselor înregistrate în privinţa

epurărilor. Adunările şi autorităţile executive ale colectivităţilor locale, după ce în prima fază au fost

numite de către puterea de ocupaţie, erau ulterior alese în “mod liber”, conform modalităţilor diverse,

specifice fiecărei regiuni.

Administraţia publică locală se supune unor reguli stabilite prin Constituţia adoptată în anul

1949. Aceasta prevede că Germania este un stat federal şi defineşte competenţele respective ale

Federaţiei statelor membre (numite “Landuri”), acordând o largă autonomie locală. Pentru a avea o

imagine de ansamblu, este de remarcat faptul că Federaţia angajează 13% din funcţionarii publici, în

timp ce landurile şi comunele angajează 54% şi respectiv 33% dintre aceştia; bugetul federaţiei asigură

acoperirea a 48,5% din cheltuielile publice, în timp ce landurile şi comunele realizează 33% şi

respectiv 18%.

Germania, fosta RFG, a fost mult timp statul federal veritabil al Uniunii Europene. Împărţirea

fostei RFG în 11 landuri datează din 23 mai 1949, dată la care s-a promulgat Legea Fundamentală

25

("GRUNDGESTETZ"). În fosta RDG, cele 5 landuri au fost abolite în 1952. După unificarea din 3

octombrie 1990, ele au fost restabilite şi integrate în RFG şi, implicit, în Comunitatea Europeană.

Astfel, geneza federalismului german se datorează landurilor, văzute ca formaţiuni statale, preexistente

statului federal. Dacă în perioada 1935-1945, Germania a fost un stat unitar, în anul 1949 s-a revenit la

organizarea federativă a statului în landuri; astfel, federalismul a fost privit ca un element de libertate.

În noile condiţii, în Germania există 16 astfel de "state federate": Baden-Württemberg, Bavaria,

Berlin, Brandenburg, Brëmen, Hamburg, Hessen, Lower Saxony, Mecklenburg-West Pomerania,

Renania de Nord-Westphalia, Rhineland-Palatinate, Saarland, Saxony, Saxony-Anhalt, Schleswig-

Holstein, Thuringia. Populaţia acestor landuri variază de la 676.000 locuitori (landul Bremen) -

17.962.000 locuitori (Renania de Nord-Westphalia).

În fruntea fiecărui land se află un ministru-preşedinte, ales de către Parlamentul landului. La

rândul său, ministrul-preşedinte numeşte miniştrii landului şi îşi face cunoscut programul politic pe

care doreşte să-l realizeze. Miniştrii răspund în faţa Parlamentului de Land şi, cu acordul acestuia, pot

fi revocaţi de către ministrul-preşedinte. Landul este divizat într-un anumit număr de circumscripţii;

cetăţenii landurilor sunt suverani în privinţa modului de organizare în propriul resort teritorial. Un

guvern de land are o structură asemănătoare celei din Fig.nr.4. Structura tipică a unui land (Renania

de Nord) .

20 Debbasch, Ch. – op. cit.; p.384

26

Din acest motiv, nu există un regim uniform de organizare al landurilor, fiecare având propria

structură funcţională. Autonomia landurilor rezultă în primul rând din repartiţia competenţelor

legislative, care este însă limitată prin Constituţie. Astfel, Constituţia defineşte domeniile care sunt în

exclusivitate de competenţa Federaţiei sau chiar a landurilor şi domeniile care sunt de competenţă

comună/concurentă, atât pentru statul federal, cât şi pentru landuri.

Federaţia deţine în exclusivitate atribuţiuni legate de următoarele domenii: afaceri externe,

apărare naţională, protecţie civilă, comerţ exterior, direcţia vămilor, poştă şi telecomunicaţii, căi ferate,

Constituţia

Ramura legislativă Ramura executivă Ramura juridică

Primul Ministru

Cabinet Comisii

Ministere operative

- de Interne - Justiţiei - Culturii - Funciar - pentru Ştiinţă şi Cercetare - Muncii, Sănătăţii şi Asigurările Sociale - pentru Economie şi Tehnologie - Mediului Ambiant, al Planificarii Regionale şi Agriculturii - Urbanismului, Calităţii vieţii, Ştiinţă şi Cercetare - Muncii, Sănătăţii şi Asigurările Sociale - pentru Economie şi Tehnologie - Mediului Ambiant, al Planificarii Regionale şi Agriculturii - Urbanismului, Calităţii vieţii şi Transportului - pe probleme federale

Comisii consultative

Administrarea directă a statului

Administrarea indirectă a statului

Instituţii publice

Autorităţile landului la nivel "superior" de district şi local

Comisariatul districtual

Biroul Primului Ministru

27

trafic aerian, politica monetară. Atât Federaţia, cât şi landurile se pot ocupa de probleme comune

privind: legislaţia muncii şi legislaţia economică, asigurări şi asistenţă socială, despăgubiri de război,

cercetare ştiinţifică, transporturi, naţionalizări, legislaţii anticartel. În aceste domenii, landul poate

acţiona în măsura în care Federaţia nu intervine, el trebuie să salvgardeze unitatea juridică şi economică

şi să armonizeze condiţiile de viaţă pe ansamblul teritoriului. Anumite probleme sunt numai de

competenţa landurilor cum este cazul educaţiei şi radiodifuziunii. Responsabilităţile de natură

administrativă aparţin, în principal, statelor membre şi nu federaţiei.

Landurile au competenţe în executarea legilor proprii cât şi a legilor federaţiei. Din acest

motiv, ele se supun controlului de legalitate exercitat de către Guvernul central şi chiar pot să

primească instrucţiuni de la autorităţile centrale, dacă există un act normativ care să prevadă acest

lucru.

În plus, landurile sunt însărcinate din ce în ce mai frecvent cu executarea unor funcţii

administrative cu care au fost delegate de statul federal. Din acest domeniu fac parte: administraţia

apărării, autostrăzi federale, impozitarea societăţilor, iar Guvernul central exercită un control de

oportunitate asupra modului de îndeplinire a acţiunilor respective; în plus, el poate interveni în procesul

de numire al funcţionarilor publici pe diferite posturi.

Numai în situaţii excepţionale, administraţia federală centrală dispune de organe de execuţie

proprii pe ansamblul teritoriului (servicii diplomatice şi consulare, financiare, de poştă, transporturi

etc.). În mod normal, aceste instituţii se crează numai în domeniile în care Federaţia deţine competenţe

legislative.

Principala diviziune administrativă a landului este circumscripţia (regiunea), entitate care nu are

personalitate juridică. Suprafaţa şi populaţia unei circumscripţii sunt variabile: de la 178 km2 la 16.338

km2, de la 300.000 la 5.600.000 locuitori. De exemplu, landul Renania – Westphalia cuprinde 6

regiuni, fiecare având în medie 6.200 km2 şi 2.650.200 locuitori, iar în ansamblul Germaniei sunt 33 de

regiuni.

Guvernul landului are câte un reprezentant în fiecare regiune, care deţine competenţe de

coordonare a întregii activităţi. El este controlat de către ministrul de Interne al landului şi de către

fiecare ministru însărcinat cu probleme tehnice. Administraţia regiunii este importantă şi se

structurează în mai multe servicii. Regiunile exercită o tutelă asupra oraşelor independente şi grupărilor

comunale.

În Germania se găsesc 426 de departamente, 117 municipalităţi şi 16.068 comune a căror

autonomie este foarte mare. Conceptul de descentralizare în Germania se traduce, într-un mod

particular, prin recunoaşterea constituţională a domeniului propriu de acţiune al comunelor. Cea mai

28

mare parte dintre constituţiile landurilor precizează, în acelaşi timp, libertatea de principiu recunoscută

comunelor. Astfel, comunele sunt, în limitele lor teritoriale, singurele responsabile şi promotoare, în

exclusivitate, al ansamblului administraţiei publice locale. Ele îndeplinesc toate sarcinile publice, în

măsura în care, acestea nu au fost atribuite altor autorităţi prin intermediul unor dispoziţii legale.

Fiecare land are o legislaţie comunală proprie, deşi organele administraţiei publice locale sunt

caracteristice tuturor statelor (atât federale, cât şi unitare) şi ele sunt: Primăria şi Consiliul

(Municipal/Comunal).

În privinţa organizării administraţiei publice comunale, se întâlnesc trei forme principale21, şi

anume:

1) regimul local, în care predomină autoritatea Consiliului Comunal. În cadrul acestui

sistem, Consiliul este ales de către cetăţeni şi exercită în acelaşi timp, atât sarcini legislative, cât şi

sarcini executive. Rolul primarului este restrâns şi el nu poate acţiona decât cu acordul Consiliului.

Acest regim este foarte întâlnit în sudul Germaniei, dar în modallităţi diverse. De exemplu, în landul

Baden-Wurtemberg, preşedintele Consiliului municipal este totodată şi şeful administraţiei publice

locale. Ales pentru o perioadă de 8 ani de către Consiliu, el este un funcţionar relativ independent şi

prezidează Comitetul de cetăţeni, organism creat numai în comunele care au peste 3000 de locuitori; o

variantă a acestui sistem este regimul local de influenţă britanică, în cadrul căruia, puterile care în mod

normal, revin Consiliului, sunt exercitate în mare parte de comisia administrativă, în fruntea căreia se

află preşedintele Consiliului Comunal. Dar preşedintele nu are dreptul să exercite funcţii

administrative. Ele sunt încredinţate unui funcţionar ales de către Consiliu, pentru o perioadă de 6-12

ani care conduce administraţia comunală şi execută deciziile comisiei administrative. În plus, el nu se

supune autorităţilor locale, ci primeşte directive de la autorităţile centrale ale landului;

2) regimul comunal, în care predomină autoritatea primarului. El este şeful administraţiei

locale, cât şi reprezentant al puterii centrale, fiind ales pentru o perioadă de 8-12 ani, în unele landuri

iar în alte landuri, numai pentru un mandat de 4 ani;

3) regimul comunal în care predomină autoritatea Comitetului de magistraţi; acesta este un

organ colegial, în cadrul căruia primarul are o poziţie onorifică. Comitetul este ales de către Consiliul

Comunal, care rămâne de drept organul legislativ şi organul de tutelă asupra administraţiei locale.

Comunele îndeplinesc, atât competenţe obligatorii, cât şi facultative. Cele obligatorii se referă

la: construcţia şi întreţinerea şcolilor, combaterea poluării, aprovizionarea cu apă şi energie,

producerea şi distribuţia gazelor, acordarea de asistenţă minerilor, etc. Atribuţiile facultative conţin:

acordarea de ajutoare economice (concesiuni de terenuri, credite pentru construcţii industriale,

29

comerciale etc), construirea de abatoare, pieţe en-gros, porturi publice maritime sau interne, centre de

transbordare.

Anumite competenţe sunt exercitate în contul administraţiei statului federal: construcţia de

locuinţe, poliţie, pompieri.

În Germania legi locale privind administraţia se delimitează în funcţie de o trăsătură a lor

esenţială, şi anume: dacă administraţia locală, cât şi consiliul local, au în fruntea lor una şi aceeaşi

persoană - monism - sau dacă există două persoane - dualism - adică un conducător onorific al

Consiliului local (primarul) şi un şef al administraţiei locale.

Se întâlnesc astfel, diferite variante de reglementări locale22, şi anume:

1. Conducere prin magistratură (a se vedea Fig.nr.5) care se caracterizează prin:

• alegerea în mod nemijlocit de către cetăţeni a consiliului deputaţilor oraşului, iar acesta îşi

desemnează la rândul său o conducere administrativă cu putere de decizie (magistratură);

• alegerea viceprimarilor onorifici se realizează pe baza votului general, în timp ce viceprimarii din

oficiu sunt aleşi pe baza votului nominal; primarul este preşedintele magistraturii şi are drept de

veto.

Conducerea prin magistratură în Germania

2. Conducerea prin intermediul primarului (a se vedea Fig.nr.6) care are următoarele

caracteristici principale:

• organul de conducere este consiliul local/orăşenesc, care este ales de cetăţeni;

• primarul este în acelaşi timp şi preşedintele Consiliului orăşenesc;

21 Debbasch, Ch. – op. cit.; p.391 22 Wolfgang, G. - Ghid al politicii comunale, editura InterGRAF, Reşiţa, 1999, p.26-27.

Consiliul deputaţilor

oraşului

Magistratura ca echipă de conducere (Primar, viceprimari)

ADMINISTRAŢIA Cetăţeni

Comitete

Alege

Controlează

Conduce

Formează

Aleg

30

• există şi organisme orăşeneşti alcătuite din primar şi viceprimari care pregătesc deciziile ce

urmează a fi adoptate de Consiliul orăşenesc.

Fig.nr.6. Conducerea prin intermediul primarului în Germania

3. Modelul Germaniei de Nord - conducere prin intermediul consiliului (a se vedea

Fig.nr.7) care se caracterizează prin următoarele:

• cetăţenii aleg Consiliul local al oraşului care, la rândul său, îşi desemnează un preşedinte (primarul

general);

• consiliul local îşi alege un director comunal (director al oraşului) care va fi şi viceprimarul

localităţii şi va îndeplini atribuţiile de conducător al administraţiei locale.

Fig.nr.7. Modelul Germaniei de Nord

Consiliul orăşenesc

Primarul, preşedinte al consiliului şi

conducător al administraţiei

Viceprimarii

ADMINISTRAŢIA Cetăţeni

Comitete

Alege

Controlează

Alege

Conduc

Formează

Aleg

Primarul ca preşedinte al consiliului

Consiliul local

Directorul administraţiei locale

Adjuncţii

ADMINISTRAŢIA Comitete

Cetăţeni

Alege

Conduce

Formează

Alege

Alege

ControleazăConduc

Aleg

31

4. Modelul Germaniei de Sud - conducere prin intermediul consiliului (a se vedea Fig.nr.8)

care are următoarele trăsături definitorii:

• cetăţenii aleg consiliul local; primarul sau primarul general este ales de cetăţeni prin vot direct;

primarul este preşedintele Consiliului local şi directorul Administraţiei;

• consiliul local alege viceprimarii, care se subordonează primarului.

5. Modelul de conducere comunală din cele 5 noi landuri germane (a se vedea Fig.nr.9) are

ca principale caracteristici:

• cetăţenii aleg direct reprezentanţii obştei;

• consiliul local are un preşedinte, un prezidiu sau un organ de conducere;

• primarul şi viceprimarii sunt aleşi de Consiliul local pe o durată de 4 ani;

Fig.nr.8. Modelul Germaniei de Sud

• în oraşele cu peste 10.000 locuitori se poate constitui şi o magistratură;

• în localităţile mai mici, la propunerea consiliului local, primarul onorific poate fi şi preşedintele

Consiliului.

Fig.nr.9. Modelul celor cinci landuri

Consiliul local

Primarul ca preşedinte al consiliului local şi conducător al administraţiei

ADMINISTRAŢIA

Cetăţeni

Comitete

Conduce

Controlează

Conduce

Formează

Aleg

32

Sursa: Wolfgang, G., "Ghid al politicii comunale", Ed.InterGraf, Reşiţa, 1999.

4.2.Structuri administrative publice locale în state unitare

4.2.1.Marea Britanie

Dezvoltarea adminstraţiei publice locale britanice, ca şi în alte ţări, este un fenomen istoric,

deoarece colectivităţile locale bine organizate au apărut înaintea constituirii sistemului central. Astfel

se explică marea amploare pe care a luat-o în Anglia guvernarea locală, îndeosebi după al doi-lea

război mondial, deşi eforturi de reformare ale acestui sector s-au semnalat încă din anul 1834.

Structura adminstraţiei publice locale cuprinde: comitate; districte; parohii.

Comitatele. Acestea corespund vechii diviziuni a teritoriului; o parte dintre ele s-au constituit

înainte de cucerirea normandă, dar cele mai multe s-au format în secolele al X lea – al XI lea.

Comitatul este echivalentul departamentului în Franţa. Dacă anumite comitate au o unitate istorică,

altele s-au format prin divizare. Populaţia lor variază mult ca număr, de la 30.000 până la 2.250.000

locuitori.

Fiecare comitat are un Consiliu, al cărui membri sunt aleşi din 3 în 3 ani. Consilierii

desemnează funcţionarii adjuncţi, pentru o durată de 6 ani, însărcinaţi să asigure continuitatea muncii

organelor locale de adminstraţie. Aceşti adjuncţi pot proveni, atât dinlăuntrul, cât şi din afara

Preşedinte

Prezidiu

Primarul (în oraşele mari cu Magistratura)

Viceprimari

Adunarea deputaţilor orăşeneşti

Cetăţeni

Comitete

ADMINISTRAŢIA

Conduc

Conduce

Membru

Aleg

Alege

Alege

Controlează

Formează

33

membrilor Consiliului. Consiliul este condus de un preşedinte (“chairman”) şi desfăşoară 4 sesiuni pe

an.

Consiliul este însărcinat cu administrarea comitatului, iar cea mai mare parte a muncii sale se

desfăşoară în comisii specializate. Aceste comisii sunt, fie obligatorii, fie facultative. Consilieri nu sunt

retribuiţi pentru munca prestată. Vreme îndelungată, recrutarea lor s-a realizat din mediile aristocratice.

Atribuţiile pe care le au sunt foarte numeroase şi extrem de variate : educaţie, şomaj, sănătate, locuinţe,

agricultură, servicii de ocrotire a mamei şi copilului, şosele şi poduri. În ultimii douăzeci de ani s-a

acordat o atenţie deosebită asistenţei sociale şi educaţiei.

Comitatul supraveghează activitatea districtelor şi parohiilor. În cadrul unui comitat, se acordă o

atenţie deosebită burgurilor. Burgurile sunt oraşe, târguri şi sunt de două categorii:

a) burguri-comitate;

b) burguri-municipale.

a) Crearea burgurilor-comitate s-a datorat acordării de către puterile regale, a unor

privilegii în folosul oraşelor; aceste privilegii dădeau dreptul oraşelor să se autoadministreze şi să aibă

o reprezentare separată faţă de comune, în sistemul local. Aceste oraşe au fost nominalizate prin legea

din 1888, în prezent existând 83 de burguri-comitate;

b) Oraşele mici şi mijlocii care beneficiază de un statut particular, datorat libertăţilor

obţinute în trecut, se încadrează în categoria burgurilor-municipale. La sfârşit de mileniu doi, în

Marea Britanie erau 309 burguri-municipale, cu o populaţie variind între 5000-100.000 locuitori.

Districtele. La origine, districtele au fost grupări de parohii sau de case, dar în prezent ele sunt

creaţii artificiale ale unei legi din 1894. Districtele, urbane sau rurale, sunt administrate de:

- un Consiliu, ales la fiecare 3 ani în cadrul căruia fiecare consilier are în domeniul său de lucru,

o parohie cu 300 locuitori;

- un Preşedinte şi un adjunct ai Consiliului, aleşi de către consilieri, fie dintre membrii

Consiliului, fie din afara acestuia.

Districtele au atribuţii în materie de sănătate; în timp, şi-au pierdut competenţele privind

educaţia sau timpul liber. Viaţa administrativă este mult mai intensă în districtele urbane, decât în cele

rurale.

Parohiile sunt subdiviziuni ale districtelor rurale; ele reprezintă cele mai vechi şi cele mai mici

colectivităţi locale. O lege din anul 1930 a suprimat parohiile aparţinând districtelor urbane. Cantonate

vreme îndelungată în sfera activităţilor de asistenţă, parohiile au fost supuse unui proces de reformă

începând cu anul 1894. De la această dată, parohiile civile au devenit independente faţă de parohiile

ecleziastice.

34

Organele administrative ale parohiei variază potrivit numărului de locuitori, după cum urmează:

a) parohiile care au mai puţin de 100 locuitori practică o administraţie directă;

b) parohiile cu peste 100 locuitori pot să-şi stabilească un Consiliu; acest Consiliu este

obligatoriu pentru parohiile care au mai mult de 300 locuitori.

Consiliul parohial ţine 3 sesiuni pe an. Puterile parohiei sunt limitate. Ea se supune controlului

exercitat de către Consiliul de district rural, şi Consiliul Comitatului de care aparţine. Este de remarcat,

în acest context, faptul că în Irlanda de Nord, districtele nu sunt divizate în parohii.

În cadrul sistemului britanic, un loc important revine modului în care se realizează

administraţia Londrei. Dintotdeauna, gestiunea capitalei Marii Britanii a avut un caracter original,

ţinând cont de condiţiile în care s-a dezvoltat oraşul şi care au impus modificarea organizării

tradiţionale, practicată până în anul 1945.

În sistemul tradiţional, aglomeraţia urbană fiind atunci de 3,25 milioane locuitori forma

Comitatul de Londra, administrat la nivel central de un Consiliu. La nivel local, administraţia

londoneză s-a realizat de către Corporaţia oraşului şi cele 18 Consilii ale burgurilor metropolitane.

În fruntea Corporaţiei, care datează din epoca medievală, se afla Lordul-Primar. El era ales de

către Consiliul Municipal, pentru un mandat de un an. În ciuda unor disfuncţionalităţi moştenite din

trecut, Corporaţia (“City”) era însărcinată cu administrarea unor sectoare foarte importante, cum este de

exemplu, portul Londrei.

Londra era împărţită în 18 burguri (cartiere) metropolitane, administrate fiecare de proprii

primari; un loc special revine burgului Westminster, deoarece în acest cartier se află Parlamentul şi

Palatul Regal.

Creşterea aglomeraţiei urbane londoneze (la peste 8 milioane locuitori) a impus un nou sistem

de administrare, adoptat printr-un Act guvernamental în anul 1963. În prezent, structura organizatorică

cuprinde: Consiliul Marii Londre format din 100 de membri, 32 consilii corespunzătoare divizării pe

cartiere a Londrei şi Corporaţia oraşului.

Începând cu anul 1965, în Marea Britanie a demarat o nouă reformă în administraţia publică,

care a pus accent pe structurile şi aspectele regionale. Marea Britanie a fost subdivizată în nouă regiuni,

din raţiuni de planificare. În fiecare regiune funcţionează câte un Consiliu şi o Comisie de planificare

economică regională.

Repartiţia atribuţiilor între noile autorităţi vizează, urmărindu-se în egală măsură, întărirea

democraţiei locale şi instituirea unui echilibru între exigenţele de eficacitate şi afinităţile locale. Noilor

regiuni le sunt încredinţate prestarea serviciilor publice de transport, construcţia de autostrăzi, servicii

de poliţie şi stingerea incendiilor.

35

Calendarul de aplicare al reformei a debutat prin publicarea unei noi “Carte administrative a

Marii Britanii”, care cuprinde noile comitate şi regiuni, precum şi noile denumiri ale acestora.

4.2.2. Italia

Regimul administraţiei locale în Italia a fost, până la crearea regiunilor ca unităţi administrativ-

teritoriale, foarte asemănător cu sistemul francez. În momentul în care Italia şi-a realizat unitatea

naţională, regimul administrativ local stabilit a fost unul puternic centralizator, în sensul că atribuţiile şi

competenţele autorităţilor locale alese sunt subordonate legilor naţionale. Acestea precizează domeniile

în care pot interveni autorităţile locale, precum şi tutela pe care o exercită autorităţile centrale. Spre

deosebire de sistemul german, regimul local instituit este uniform în toată Italia.

La începutul secolului XX, proiectele de reformă avansate au avut ca obiectiv, să mărească

gradul de autonomie al colectivităţilor locale. Însă regimul totalitar al lui Mussolini a redus progresiv

autonomia locală. Printr-o lege asupra guvernării locale emisă în anul 1934, autorităţile alese au fost

înlocuite cu autorităţi numite; în plus, la nivelul afacerilor locale era numit un reprezentant al puterii

centrale.

După război, în anul 1946, a fost propus un nou sistem administrativ; unii partizani au fost

adepţi ai descentralizării, mergând chiar până la federalizarea Italiei. Alţii, însă, au propus revenirea la

sistemul administrativ existent înainte de regimul fascist al lui Mussolini. Constituţia adoptată în anul

1948 a reprezentat un compromis între cele două alternative. Astfel, Constituţia precizează că

Republica italiană este unitară şi indivizibilă, iar structurile administraţiei publice locale sunt: regiunile,

provinciile şi comunele, în mod identic cu sistemul francez.

Comunele şi regiunile sunt cele mai importante componente ale regimului administrativ local.

În structura fiecărei comune se disting trei categorii de organe: consiliul, junta (“giunta”) şi

primarul (“sindaco”).

Consiliul comunal este adunarea deliberantă, fiind ales pentru un mandat de câte 4 ani,

asemănător sistemului administrativ francez. Numărul consilierilor variază de la 15 membri (pentru

comunele având mai puţin de 3.000 locuitori) la 80 membri (pentru comunele cu peste 500.000

locuitori). Consiliul se reuneşte cel puţin de două ori pe an, iar în situaţii mai deosebite, la cererea unui

anumit număr de consilieri, el poate avea şi întruniri cu caracter excepţional.

Consiliul exercită funcţia legislativă la nivelul comunei, însă legile pe care le adoptă trebuie să

se încadreze în contextul naţional. Comunele au obligaţia să respecte anumite principii administrative,

iar obiectivele lor să nu contravină interesului general. Totodată, operaţiunile pe care le finanţează nu

trebuie să aducă prejudicii grave bugetului.

36

Consiliul comunal aprobă bugetul şi exercită funcţia de control asupra activităţii primarului şi a

juntei.

Junta este un organ colegial, iar numărul membrilor săi variază în funcţie de importanţa

comunei. Junta nu se află în subordinea Consiliului comunal, ci acţionează sub conducerea primarului.

Fiecare membru al acesteia este responsabil pentru unul sau mai multe servicii comunale. În plus,

Consiliul poate delega o parte din competenţele proprii, în atribuţiile juntei.

Junta exercită anumite funcţii care, în Franţa, sunt îndeplinite de către primar; el fiind cel care

conduce administraţia comunală, pregăteşte legile şi bugetul comunei.

În Italia, primarul este “autoritatea supremă” a comunei, însă atribuţiile sale sunt mai puţin

numeroase şi extinse. El îndeplineşte, înainte de toate, funcţii protocolare, fiind reprezentantul comunei

în anumite împrejurări şi având drept de semnătură asupra documentelor şi contractelor încheiate cu

diferiţi parteneri.

Repartiţia puterii între juntă şi primar, ţine mai mult de personalitatea oamenilor, de factorii

locali şi de importanţa comunei, decât de textul legii. Astfel, în comunele mici, primarul este

autoritatea publică principală, spre deosebire de comunele mari, în care Consiliul şi junta sunt organele

administrative de bază, iar rolul primarului este unul secundar.

Provincia constituie în acelaşi timp, o formă intermediară de colectivitate descentralizată, dar şi

o circumscripţie administrativă-cadru, de acţiune a administraţiei centrale. Acest al doilea rol este mult

mai important decât primul. Provinciile pot fi divizate în arondismente, în mod asemănător cu

împărţirea departamentelor franceze, tot în arondismente.

În calitate de circumscripţie administrativă, provincia are două organe esenţiale: prefectul şi

Consiliul administrativ. Prefectul este un funcţionar public stabilit la nivelul provinciei, dar este

reprezentantul puterii centrale în teritoriu. El beneficiază de puteri discreţionare şi activitatea sa este

extrem de politizată, ceea ce duce la apariţia unor tensiuni cu autorităţile locale care nu împărtăşesc

aceleaşi ideologii politice.

Puterea de control a prefectului este foarte întinsă; autorităţile locale au obligaţia de a deferi

prefectului, toate proiectele de decizie pe care doresc să le adopte, iar acesta poate să le modifice sau

chiar să le anuleze, dacă ele contravin “instrucţiunilor guvernului central”.23

Mai mult, dacă o comună nu-şi îndeplineşte atribuţiile stabilite prin lege, prefectul poate delega

un comisar special care să coordoneze procesul de administrare la nivel local şi să acţioneze în numele

comunei. În fine, prefectul poate să ceară guvernului, dizolvarea Consiliului comunal şi să numească

un înalt-comisar, pentru a media disensiunile politice şi a preveni formarea blocajelor politice.

37

Dizolvarea Consiliilor locale a reprezentat o decizie adoptată des în anii ‘70, chiar în cazul

marilor oraşe ca Roma, Genova, Bari şi Veneţia, datorită disputelor înregistrate în plan politic, în

cadrul cărora nici un partid nu a putut obţine majoritatea absolută.

Consiliul administrativ al provinciei colaborează cu prefectul, pentru a controla activitatea

desfăşurată de autorităţile locale. El cuprinde 10 membri, numiţi de prefect şi conduşi de către acesta.

Controlul desfăşurat este de natură financiară, atenţia fiind îndreptată mai ales, înspre execuţia

bugetului local. În plus, toate documentele elaborate la nivelul provinciei care au un conţinut financiar,

sunt transmise Consiliului. Acesta poate anula sau amâna rezolvarea unei probleme (afaceri) locale,

dacă se constată că este ilegală sau contravine interesului public.

Constituţia Italiei a prevăzut constituirea a 19 regiuni, determinate de particularităţile zonale, de

diferenţele de nivel al dezvoltării între nordul şi sudul ţării, precum şi de multitudinea dialectelor

utilizate. Aceste elemente au stat şi la baza reformei regionale care a demarat în anul 1946. Constituirea

celor 19 regiuni a fost motivată de pretenţiile de autonomie prezentate de Sicilia, care au determinat

autorităţile italiene să recurgă la soluţia regionalizării, pentru a evita manifestarea unor intenţii

asemănătoare şi în alte părţi ale teritoriului. În felul acesta, s-a rezolvat pe cale juridică, problema

Siciliei, care a devenit o regiune autonomă, dar nu singura din Italia. Conform Constituţiei, regiunile

sunt constituite în organisme autonome şi au funcţii şi puteri particulare; totuşi, cele 19 regiuni nu au

acelaşi statut.

Constituţia declară că 5 regiuni (printre care şi Sicilia) sunt speciale, iar 14 sunt ordinare, ţinând

cont de ordinea cronologică de creare a acestora, în decursul istoriei.

Regiunile au o dublă competenţă; pe de o parte, ele dispun de atribuţii legislative, la fel ca orice

stat membru al unei federaţii. Pe de altă parte, ele dispun de largi competenţe în domeniul

administrativ, transferate de la organele centrale, pe baza unei legi adoptate în anul 1970.

23 Debbasch, Ch. – op. cit.; p.168

38

5.Definiţia administraţiei publice în statele membre UE24

Exprimând o definire generalizatoare a noţiunii în sistemele administrative europene, prin

„administraţie publică“ se înţeleg organismele care sunt în mod direct subordonate puterii politice şi

care sunt în serviciul executivului în cadrul procesului politic. Rolul administraţiei publice nu este în

mod limitat acela de punere în practică a politicii deoarece aceasta participă la asemenea alte procese

de pregătire a politicii.12

În consecinţă, administraţiile publice se prezintă în general sub forma ministerelor plasate sub

autoritatea unui ministru.

Putem face distincţia între:

• statele membre UE în care ministerele sunt foarte vaste şi integrate şi

• statele membre UE în care ministerele sunt entităţi cu dimensiuni relativ reduse,

specializate în formularea politicilor, în timp ce agenţiile sunt create pentru punerea în

practică a acestor politici.

Cea mai mare parte a ţărilor europene fac parte din prima categorie. Danemarca, Finlanda,

Suedia şi Marea Britanie fac parte din a II-a categorie, deşi în Danemarca şi Marea Britanie găsim

ministere/departamente relativ mari. Exemplul tipic pentru această a II-a categorie este Suedia care

posedă un sistem de agenţii începând din 183013 şi unde 98% din personalul administraţiei centrale este

angajat la aceste agenţii. În alte ţări, „agentificarea“ este un fenomen mai recent, fiind rezultatul unui

proces de modernizare bazat pe ipoteza că agenţiile sunt mai eficiente în punerea în practică a

politicilor, deoarece ele au dobândit un nivel suficient de autonomie la nivel financiar şi de personal.

Ideile care susţin această evoluţie au fost pe larg dezbătute în literatura referitoare la noul management

public, care a avut importante repercusiuni asupra conceptului public în general. Noul management

public poate fi descris ca un ansamblu de idei şi mai puţin ca o teorie14 şi se bazează, pe de-o parte, pe

un „managerialism“ axat pe întreprinderea privată şi, pe de altă parte, pe teoria „alegerii publice“ în

sectorul public.15 Administraţia guvernului suedez se împarte în departamente ministeriale (sau

ministere) foarte mici şi în autorităţi administrative centrale (sau agenţii executive). Cele 270 de agenţii

24 A se vedea Danielle Bossaert, Christoph Demmke, Koen Nomden, Robert Polet „Civil Services in the Europe of Fifteen: Trends and New Developments“, copyright European Institute of Public Administration, O.L. Vrouweplein 22, P.O. Box 1229, 6201 BE Maastricht, the Netherlands, 2001. 12 Mény, op. cit. 1996, p. 332 13 Larsson T., Governing Sweden Statskontoret, Stockholm, p. 64 14 Löffler, E., „The Modernisation of the Public Sector in an International Comparative Perspective-Implementation Strategies in Germany, Great Britain and the United States“, Speyerer Forschungsberichte 174, Forschungsinstitut für öffenliche Verwaltung, Speyer 1997. 15 Hood, C., „Public Management for all seasons“, Public Administration, nr. 69, 1991

39

sunt independente de guvern în domenii referitoare la aplicarea legii şi la exercitarea autorităţii faţă de

particulari sau de autorităţile locale. Autorităţile administrative au o poziţie independentă, distinctă de cea

a guvernului sau Parlamentului (Riksdag), ceea ce, într-o anumită măsură, este similar cu rolul

tribunalelor în anumite state membre. Atunci când autorităţile administrative aplică legea în fiecare caz în

parte, ele au dreptul să o facă fără interferenţa autorităţilor politice ale statului. Această diviziune în

departamente şi în autorităţi administrative semnifică, de asemenea, că administraţia centrală suedeză se

confruntă cu probleme intrinseci referitoare la controlul agenţiilor (de ex., referitor la problema de a şti

dacă administraţia aplică corect legislaţia comunitară)16 care ar trebui, teoretic, să fie exercitat prin

intermediul numirii directorilor de agenţie de către guvern, la fel ca şi prin decizii privind funcţionarea şi

finanţarea agenţiilor, concretizat prin contractele de gestiune.

În Marea Britanie au fost aplicate reforme încă de la sfârşitul anilor ’80 în scopul de a

transfera/delega agenţiilor numite „Next Steps“ cel mai mare număr posibil de funcţii executive

îndeplinite de ministerele guvernului central şi de a separa punerea în aplicare a acestora de politică.

Această reformă vizează să consolideze eficienţa administraţiei publice şi să garanteze managementul

performant al acestor servicii. Agenţiile au relaţii de tip contractual cu ministerele, deoarece ele depind

de acestea şi au un înalt grad de responsabilitate faţă de public în ceea ce priveşte administrarea

conştiincioasă a serviciilor cu care sunt însărcinate. În jur de 60 % din funcţia publică britanică este

angajată în agenţii. În statele membre care au ministere integrate, cum este cazul Franţei şi al

Germaniei (atât la nivel central cât şi la nivelul de landuri), aceste ministere sunt în general organizate

după o structură piramidală clasică. Totuşi, această organizare nu semnifică în mod necesar faptul că

majoritatea membrilor aparatului guvernamental central al statelor membre ale UE lucrează în capitală,

unde direcţiile politice de bază ale ministerelor sunt în mod obişnuit stabilite. Din contră, majoritatea

personalului guvernului central din statele membre este dispersat în toată ţara. Această formă de

gestiune poate fi denumită administraţia regională a statului. Aceasta poate fi de mai multe feluri.

Primul tip regrupează unităţile administrative cu obiectiv unic, fiind vorba în general de birourile regio-

nale ale unui minister sau ale unei agenţii centrale. Al doilea tip de unităţi regionale ale statului

înglobează birourile autorităţilor polivalente cu responsabilităţi extinse, cum ar fi, de exemplu,

prefecturile în Franţa şi consiliile administrative ale comitatelor în Suedia. Al treilea tip de autorităţi

regionale ale statului sunt cele care depind de două sau mai multe ministere de la nivel central, cum

sunt de exemplu birourile regionale ale guvernului Marii Britanii.17

16 Cf. Larsson, 1995, op. cit. p. 51 17 Larsson T., Nomden, K şi Petiteville, F., „Nivelul intermediar de administraţie în ţările europene: rezumat şi concluzii“ în: Larsson, T., Nomden K., şi Petiteville, F., (ed) Nivelul intermediar de administraţie din ţările europene: democraţia, o provocare a complexităţii? EIPA, Maastricht, 1999, p. 396

40

Un criteriu pertinent de diferenţiere pentru structurile politico-administrative priveşte relaţia şi

modul de comunicare dintre structurile politice şi administrative din minister. În unele state membre,

responsabilii politici sunt asistaţi de propriul lor „cabinet“ care asigură contactele cu administraţia

publică. Asemenea cabinete există în Belgia, Franţa, Italia, Spania şi Portugalia. Personalul

cabinetului este de obicei foarte legat de ministrul lor sau de ministrul adjunct pe plan politic. În

practică, adesea, aceştia sunt funcţionari permanenţi, dar nu în mod obligatoriu. Filosofia care susţine

existenţa cabinetelor este aceea conform căreia responsabilul politic are încredere totală într-un mic

număr de persoane care îl asistă cu loialitate în pregătirea politicii publice. În alte state membre, există

contacte directe între nivelurile politic şi administrativ. În acest cadru sunt posibile mai multe opţiuni:

în Marea Britanie şi în Irlanda, de exemplu, secretarul permanent, care este funcţionar principal, este

un funcţionar neutru care nu are dreptul de a fi membru de partid şi care nu este înlocuit o dată cu

schimbarea guvernului. Cealaltă variantă, pentru care a optat Germania, de exemplu, presupune

existenţa unui funcţionar politic care, la discreţia Guvernului, îşi exercită funcţiile sale la cel mai înalt

nivel din minister.

În plus, cele mai multe administraţii publice sunt legate de instituţii publice, adică de organisme

care, pentru executarea anumitor sarcini, sunt relativ independente de guvern. Aceste organisme

funcţionale, care sunt în general sub control politic indirect, de exemplu prin numirea consiliului de

administraţie există în cele mai multe state membre.

“Non-governmental public bodies” în Marea Britanie, “enti pubblici non economici” în Italia,

“établissements publics” în Franţa şi în Grecia, “organismes d’intérêt public” în Belgia şi Zelfstandige

bestuursarganen (organisme administrative independente) în Olanda sunt exemple pentru acest tip de

organisme.

41

6. Definiţia funcţiei publice în statele membre UE25

La nivelul UE se disting trei moduri în care se poate subdiviza funcţia publică. Aceste

subdiviziuni sunt următoarele:

• categorii de personal;

• niveluri administrative;

• subsectoare.

Categorii de personal

În unele state membre UE, subdiviziunea în diferite categorii de personal cu statut juridic

diferit este o caracteristică esenţială a organizării oficiale a funcţiei publice. În Germania, principalul

exemplu de funcţie publică, cu cele trei niveluri de guvernare -federal, land şi local (Kreise,

Gemeinden) - persoane cu statut juridic diferit lucrează împreună în cadrul aceloraşi organisme. Cele

trei categorii de personal sunt funcţionari de profesie cu un statut de drept public (Beamte), angajaţii cu

un statut de drept privat (Angestellte) şi lucrătorii (Arbeiter). În Germania, funcţionarii de profesie nu

reprezintă decât o minoritate de personal. Aceeaşi distincţie între cele trei categorii de personal în toată

funcţia publică se aplică în Austria şi Luxemburg.

Alte două ţări unde distincţia dintre diferite categorii de personal este o caracteristică esenţială a

organizării funcţiei publice sunt Danemarca şi Italia.

În Danemarca, există trei categorii de personal angajate în funcţia publică: este vorba de

funcţionari, de personal angajat pe bază de convenţii colective şi personal cu contract individual de

muncă. Primele două categorii reprezintă fiecare aproape jumătate din ansamblul personalului.

Contractele individuale sunt aplicabile înalţilor responsabili care sunt mai bine plătiţi în compensaţie cu

instabilitatea locului lor de muncă în funcţia publică.

În Italia, „privatizarea“ relaţiei de angajare a marii majorităţi a funcţionarilor a atins stadiul

final o dată cu Legea nr. 29 din 3.02.1993. De atunci, statutul juridic al marii majorităţi a funcţionarilor

este reglementat pe baza legislaţiei muncii18 .

Doar un mic număr de funcţionari şi-a păstrat statutul de drept public în administraţie. Acest

grup este în principal compus din înalţi directori din ministere, de prefecţi, de judecători, de diplomaţie

şi de profesori universitari.

Nivelurile administrative

25 A se vedea Danielle Bossaert, Christoph Demmke, Koen Nomden, Robert Polet „Civil Services in the Europe of Fifteen: Trends and New Developments“, copyright European Institute of Public Administration, O.L. Vrouweplein 22, P.O. Box 1229, 6201 BE Maastricht, the Netherlands, 2001. 18 D’Orta , T., „Italy“ în Farnham, D. (şi al.), New Public Managers in Europe: public servants in transition, Macmillan, Londra, 1996, p. 215-239

42

Structurile statului au un impact asupra organizării administraţiei publice în cea mai mare parte

a statelor membre. În anumite ţări, administraţia publică este special organizată în funcţie de nivelurile

de guvernare. Exemplul tipic îl reprezintă administraţia publică franceză, pe care o putem subdiviza în

funcţia publică de stat, funcţia publică teritorială şi funcţia publică spitalicească19, care cuprinde

numeroase „corpuri“ sau cadre angajate (la nivel regional sau local).

Un alt exemplu de administraţie publică menţionată aici şi organizată în niveluri de guvernare

este Belgia, unde trebuie făcută distincţia între funcţia publică federală, funcţia publică a regiunilor şi

comunităţilor şi funcţia publică locală (provincii şi municipalităţi)20. Cele trei regiuni (Flandra,

Wallonia şi Bruxelles) şi cele trei comunităţi (comunitatea flamandă, comunitatea franceză şi

comunitatea germanofonă) au fiecare propria lor funcţie publică. Totuşi, instituţiile comunităţii

flamande şi ale regiunii flamande au fuzionat. Anumite măsuri se aplică tuturor funcţionarilor publici

din Belgia. Distincţia dintre diferitele niveluri de guvernare este în egală măsură pertinentă în cazul

Suediei şi al Finlandei.

În Suedia putem distinge funcţia publică centrală, funcţia publică a comunităţilor, funcţia

publică locală; în Finlanda facem distincţia între guvernul central şi guvernul local. Trebuie să amintim

în această categorie Marea Britanie, unde putem face distincţia între guvernul central, pe de o parte, şi

guvernul local, pe de altă parte. Civil Service (funcţia publică) şi Military (forţele armate) se

subordonează administraţiei centrale. Administraţia locală cuprinde mai ales serviciile sociale şi poliţia.

În Marea Britanie, funcţia publică se limitează la personalul ministerelor şi al numeroaselor agenţii21.

Subsectoarele

Administraţiile publice a căror principală caracteristică, pe plan organizaţional, este subdiviziunea

în sectoarele funcţionale sunt cele ale Irlandei, Italiei şi Olanda.

În Irlanda, sectoarele diferite sunt reprezentate de funcţia publică (care înglobează doar

personalul din ministerele centrale) poliţia, apărarea, învăţământul, întreprinderile publice noncomerciale,

sănătatea publică şi guvernul local.

În Italia putem distinge sectoare de stat şi sectoare ale administraţiei publice. Enti pubblici non

economici, entităţile regionale şi locale, sănătatea publică, entităţile şi instituţiile de cercetare fac parte din

alte sectoare.22

19 Această enumerare nu înseamnă că ansamblul sectorului public este acoperit doar de trei forme ale funcţiei publice. Vezi: Funcţia publică a statului, Ministerul Funcţiei Publice de stat, 1999 20 Maes, R., „Das Recht des Öffentlichen Dienstes in Belgien“ în Magiera et Siendentopf, op. cit. 1994, p. 67-140. Cu Reforma Copernic, administraţia publică federală din Belgia va fi complet remodelată. 21 Next Steps Review, 1994; Barberies, „Next Steps: Consequences for the Core and Central Departments“ în: O’Toole, Barry J., Jordan, Grant (ed). Next Steps, Improving Management in Government Darthmouth, Aldershot, 1995, p. 99-118. 22 Presidenza del Consiglio dei Ministri (1998-1999), Relazione sullo stato della pubblica amministrazione).

43

Începând din 1993, în Olanda funcţia publică este împărţită în opt sectoare: personalul civil al

administraţiei centrale, aparatul judiciar, poliţia, învăţământul şi cercetarea, forţele armate, provinciile,

municipalităţile şi companiile de apă (wateringues).

Clasificarea prezentată anterior a fost făcută cu scopul de a arăta care sunt elementele

caracteristice ale anumitor sisteme de administraţie publică. Putem în mod egal să facem o distincţie

între, de exemplu, o funcţie publică unificată, pe de o parte, şi o funcţie publică divizată, pe de altă

parte. În acelaşi timp, urmează să vedem cum sunt reglementate administraţiile publice, dat fiind faptul

că funcţionarii sunt, în general, supuşi unor reglementări speciale, spre deosebire de personalul din

sectorul privat.

44

7.Reglementarea administraţiei publice şi a funcţiei publice în statele UE26

Administraţiile publice sunt adesea supuse unor reglementări speciale înscrise uneori în

Constituţie, în legile Parlamentului, în decretele sau în reglementările Guvernului şi în anumite cazuri

în convenţii colective. Reglementările vizează diverse aspecte, cum ar fi statutul legal oficial al

funcţionarilor, dreptul la prestaţii financiare şi la creşteri salariale, dreptul la o pensie, precum şi alte

drepturi şi obligaţii. Acest capitol este subdivizat într-o componentă care tratează sursele de

reglementare, o subdiviziune este consacrată caracteristicilor specifice ale funcţiei publice profesionale

iar o altă subdiviziune examinează diferenţele dintre personalul funcţiei publice supus regimului de

drept public şi personalul supus unui regim de drept privat.

Surse de reglementare

Conform lui Claisse şi Meininger, Constituţia defineşte adesea regulile fundamentale aplicabile

funcţiei publice în sens larg, care vin să completeze o multitudine de legi şi de reglementări, care

formează un ansamblu de reguli disparate. În afara acestor reglementări generale, găsim adesea

reglementări specifice consacrate anumitor categorii de personal.23 Aproape toate constituţiile statelor

membre ale UE abordează tema funcţiei publice, indiferent de modul în care o fac24. În anumite ţări,

Constituţia face referire la principiile generale de organizare a administraţiei publice aplicabile

funcţionarilor statului. Acesta este cazul Belgiei, Danemarcei, Franţei, Germaniei, Greciei, Spaniei,

Italiei, Luxemburgului, Austriei, Portugaliei, Finlandei şi Suediei. Irlanda şi Marea Britanie

constituie excepţii notabile de la principiul constituţional.

Statele membre UE se pot împărţi în trei categorii, atunci când ne referim la nivelul detaliat

prin care Constituţia stipulează reglementări referitoare la funcţia publică:

• Prima categorie se compune din Belgia, Luxemburg şi Italia. Constituţiile belgiene şi

luxemburgheze stabilesc principiile de bază referitoare la funcţia publică la diferite niveluri

(egalitatea de acces la funcţia publică sau puterea de a numi funcţionari), fără să consacre nici o

reglementare majoră referitoare la funcţia publică. Articolul 97 din Constituţia italiană stipulează că

numirile în posturile din administraţia publică se fac doar pe bază de concurs.

26 A se vedea Danielle Bossaert, Christoph Demmke, Koen Nomden, Robert Polet „Civil Services in the Europe of Fifteen: Trends and New Developments“, copyright European Institute of Public Administration, O.L. Vrouweplein 22, P.O. Box 1229, 6201 BE Maastricht, the Netherlands, 2001. 23 Claisse şi Meininger, 1994, op. cit., p.26, şi 27 24 Cerexhe, E. şi Hardy de Beaulieu, L., Douze Constitutions pour une Europe, Kluwer, Diegem, 1994; Parlamentul Finlandez/ Ministerul Afacerilor Externe/ Ministerul Justiţiei. Constitutional Law of Finland, Helsinki 1992; Bundespressedienst (ed.) Österreichische Bundesverfassungsgesetze, Viena, 1995.

45

• A doua categorie cuprinde Danemarca, Franţa, Olanda, Spania, Suedia, Finlanda,

Germania. Constituţiile acestor ţări cuprind principiile formale sau concrete care relevă importanţa

fundamentală acordată funcţiei publice. În virtutea faptului că articolul 33, paragraful V al Legii

fundamentale germane, reglementează funcţia publică, mai mult de 12 principii concrete sunt

transferate către domeniul Legii constituţionale. Art. 34, paragraful III al Constituţiei franceze, de

unde derivă diferite garanţii fundamentale referitoare la funcţionari, vizează o semnificaţie similară.

• A treia categorie, din care face parte Grecia (art. 103-104 din Constituţia elenă) şi

Portugalia (art. 266-271 din Constituţia portugheză), este caracterizată de reglementări exhaustive

şi detaliate referitoare la funcţia publică. Constituţia elenă merge până la a stipula un „ordin

administrativ“ prin care se enunţă nu doar principiile de bază ale funcţiei publice, ci şi diverse

dispoziţii detaliate despre acest subiect.

În general, reglementările detaliate sunt date de către legile şi textele juridice formulate

de către guvern.

În Belgia, Germania şi Austria, alte texte sunt adoptate de către parlamente guverne de la

nivelul intermediar. La fel este şi în cazul regiunilor portugheze autonome Azores şi Madère.

În numeroase state membre UE dispoziţiile fundamentale sunt stipulate într-o „Lege

referitoare la administraţia publică“ sau într-un „Cod (statut) al funcţiei publice“.

Acesta este cazul Danemarcei, Germaniei, Franţei, Austriei, Greciei, Irlandei, Italiei,

Spaniei, Luxemburgului şi Olandei. Trebuie să remarcăm mai ales cazul Italiei care s-a angajat într-

un proces de reformare a dispoziţiilor legale referitoare la administraţia publică începând cu Decretul

din 3 februarie 1993 referitor la reforma funcţiei publice, urmat de Legea 59/127 din 15 martie 1997,

pentru reforma şi simplificarea administraţiei.

Aşa cum am menţionat anterior, Constituţia irlandeză nu abordează tema funcţiei publice.

Legea referitoare la miniştrii secretari irlandezi reprezintă legislaţia fundamentală în materie de

clasificare a funcţiilor din administraţie. Este vorba de cadrul de bază pentru organizarea funcţiei

publice.

În Franţa, administraţia publică este organizată pe baza regulilor generale referitoare la funcţia

publică (Legea din 13 iunie 1983), precum şi pe baza altor trei legi25 care determină respectiv poziţia

juridică a funcţionarilor în stat, funcţia publică teritorială (municipalităţi, departamente şi regiuni) şi

25 Legea din 11 ianuarie 1984, Legea din 26 februarie 1984 şi Legea din 9 ianuarie 1986.

46

funcţia publică spitalicească. Magistraţii, forţele armate şi funcţionarii adunărilor parlamentare fac

obiectul unor legi speciale26.

În Germania, legea referitoare la funcţia publică federală (Bundesbeamtengesetz) enunţă

regulile general aplicabile serviciilor de drept public. Funcţionarii danezi sunt angajaţi de către stat,

comitate şi municipalităţi. Statutul juridic al funcţionarilor este fixat prin Legea din 1969 referitoare la

funcţia publică. Statutul juridic al funcţionarilor comitatelor şi municipalităţilor este fixat prin

reglementări adoptate de autorităţile regionale şi locale. În acelaşi timp principalele dispoziţii ale Legii

funcţiei publice şi reglementările regionale şi locale sunt identice. Agenţii publici sunt angajaţi în baza

unei convenţii colective. Ei se supun Dreptului muncii. Reglementările esenţiale aplicabile

funcţionarilor olandezi sunt enunţate de legea referitoare la funcţia publică (Ambtenarenwet), iar în

ceea ce priveşte funcţionarii de stat, în reglementarea generală a serviciilor publice de stat (Algemeen

Rijksambtenarenreglement).

În Marea Britanie, unde funcţia publică rămâne o exercitare a „prerogativelor regale“,

situaţia este diferită. Decretul din 1995 referitor la serviciile publice dă ministrului funcţiei publice

dreptul să formuleze reglementări şi să dea instrucţiuni privind managementul „Home civil service“ şi

puterea de a prescrie condiţiile serviciului. Legea din 1992 referitoare la funcţia publică (funcţia de

conducere) permite ministrului funcţiei publice să autorizeze şi alţi reprezentanţi ai Coroanei să

exercite puteri de conducere asupra „Home civil service“.

26 Legea din 13 iulie 1972, referitoare la forţele armate (şi jandarmerie), decretul din 22 decembrie 1958 referitor la judecători şi decretul din 17 noiembrie 1959 referitor la personalul din Parlament.

47

8.Reforma Serviciului Public în Statele în curs de Aderare

Din cauza tradiţiilor comuniste împărtăşite ale lor, serviciile publice din cele mai multe dintre

ţările în curs de aderare, cu excepţia Turciei, Maltei şi a Ciprului, au dezvoltat trăsături care până

acum au fost o barieră importantă a procesului de reformă. Acestea implică în mod special:

• aproape politicizarea administraţiei publice. Pregătirea politicilor şi legislaţiei şi

conducerea şi implementarea politicilor au fost subiect pentru influenţe politice puternice din

partea partidului principal executiv şi de guvernământ.

• principii etice cum ar fi „neutralitatea” şi „incoruptibilitatea” care erau des

încălcate deoarece administraţia era foarte politicizată.

• lipsa de mobilitate în serviciul public. Mai mult decât atât, oportunităţile de

carieră şi de avansare erau foarte strâns legate de disponibilitatea de a adapta o singură viziune

politică.

• un grad ridicat al descentralizării şi fragmentării responsabilităţilor în politica

personalului. „Sistemul de personal al statului la nivel central era din nou foarte fragmentat,

fără recrutări la nivel central şi cu mobilitate interministerială minimală printre angajaţi. Nu era

nici o structură de remuneraţie comună şi diferenţe considerabile de plată existau printre

ministere. Carierele erau des structurate zonal...”27

• în multe cazuri, deciziile de a recruta şi a disponibiliza personalul nu erau

responsabilitatea unui departament central specific, agenţie sau departament de personal, dar a

revenit puterilor ministerului de a lua decizii.28

• o imagine insuficientă a serviciului public datorită politicizării administraţiei

publice. Mai mult decât atât, condiţiile personalului pentru serviciu erau îndeajuns de slabe,

foarte inflexibile şi numai din când în când legate de performanţa individuală, motivaţia şi

potenţialul de dezvoltare,

• personalul slab plătit. Plata angajaţilor publici era deseori atât de mică încât o

slujbă în administraţia publică nu era (în termeni financiari) un viitor foarte atrăgător.

27 Goetz/Wollmann, loc. cit., pag. 868. 28 „deciziile asupra recrutării şi disponibilizării au rămas în majoritatea statelor în mâinile ministerelor”, în: Verheijen, loc. cit., pag. 331.

48

Contrar acestui fundal de experienţe împărtăşite, din nou nu este surprinzător că statele

în curs de aderare încearcă să ridice un statut al serviciului public care promovează conducerea neutră

şi loială către stat. De exemplu, ce aproape toate statele au în comun este faptul că există provizii

specifice în construcţie, legea sau legislaţia secundară legată de angajarea în serviciul public, cum ar fi:

• Nevoia pentru un serviciu public este (deseori) amintită în constituţia statelor în

curs de aderare.

• Prevederile care guvernează serviciul public sunt precizate în detaliu într-un act

al serviciului public şi în legislaţia secundară cum ar fi ordinele şi regulile administrative.

• Toate documentele serviciului public alcătuiesc principii specifice cât şi drepturi

şi îndatoriri ale funcţionarilor de stat.

• În multe cazuri, funcţionarii de stat sunt legaţi de îndatoriri specifice speciale

care nu se aplică altor grupuri de lucrători. Aceste îndatoriri se leagă în special de dreptul

(limitat) la grevă, reguli speciale disciplinare (exemplu dat nefiind permis primirea cadourilor)

şi îndatorirea de a rămâne neutru şi incoruptibil.

• Actul serviciului public conţine dispoziţii speciale în legătură cu angajarea în

serviciul public, promovarea, instruirea şi plata funcţionarilor de stat (adaptate la un sistem

special).

• În aproape toate cazurile, funcţionarii de stat sunt numiţi de o hotărâre a statului.

Relaţia de angajare este guvernată de legea publică.

• În toate statele în curs de aderare, funcţionarii de stat au o slujbă pe viaţă.

• În aproape toate cazurile, oficialii ministeriali, ofiţerii vamali, ofiţerii de poliţie

şi diplomaţii au statutul de funcţionar de stat.

Reforma serviciilor publice în ţările candidate a luat loc în ultimii ani într-o măsură nu

mică datorită presiunii politice a Comisiei Europene, care consideră o administraţie care funcţionează

bine şi o structură judiciară eficientă a fi un criteriu important pentru aderare. În raportul său asupra

extinderii UE, de aceea Comisia Europeană a examinat de asemenea situaţia serviciului public şi a

sistemului judecătoresc în ţările candidate. Totuşi, criteriul aplicat în evaluarea eficienţei şi eficacităţii

serviciului public şi al sistemului judecătoresc nu a fost întotdeauna clar. Cu toate acestea, în raportul

de extindere unele concluzii surprinzător de clare au fost trase. În cazul Lituaniei, a fost stabilit că:

„Lituania a făcut progrese considerabile în urmărirea reformei administraţiei publice, remarcabil prin

49

adoptarea noii Legi a Serviciului Public”. Aceste declaraţii clare sunt şi mai notabile cu cât Uniunea

Europeană are doar competenţe limitate în legea serviciului public.29

În ciuda introducerii reformelor fundamentale, acest proces nu a fost încheiat la timp.

Chiar şi întrebările de detaliu cum ar fi reguli noi care guvernează dreptul la vacanţe al funcţionarilor

de stat pot – datorită situaţiei financiare exagerate – fi o cauză pentru un conflict politic. De fapt, în

multe ţări, efortul reformei poate fi descris ca mişcându-se „încoace şi încolo” sau chiar „înainte şi

înapoi”. „Sistemele Serviciului Public încă se mai mişcă înainte şi înapoi şi noi guverne vor să

intervină în treburile serviciului public unde în principiu ar trebui să nu se implice”.30 „Totuşi, crearea

serviciilor publice profesionale obiective a avansat mult mai puţin decisiv decât s-a sperat...”.31 „Legile

serviciului public au fost din când în când catalizatoarele aşteptate pentru stabilizarea, depolitizarea şi

profesionalizarea serviciului public”.32 O excepţie evidentă este situaţia din Ungaria, unde legea

serviciului public a fost aprobată încă din 1992. Există de asemenea legi ale serviciului public aprobate

de mult în Cipru, Turcia şi Malta.

Până acum, în multe ţări în curs de aderare, noile legi ale serviciului public sunt

aprobate aproape zilnic bazate sau renegociate ca un rezultat al schimbărilor frecvente în sistemul

politic. În prezent, este foarte rar o ţară care nu preconizează o reformă nouă a sistemului de

promovare, sistemului de pensii sau structurilor salariale. În continuare tendinţa generală în ultimii 15

ani a fost caracterizată de un progres continuu. Scopul este de a crea un serviciu public şi funcţionari

publici care sunt clar diferiţi de administraţiile conduse de planuri anterioare şi sunt conduse spre o

oarecare extindere de către unul sau mai multe (Europa vestică sau nordică) modele. Totuşi, procesul

de organizare, depoliticizare şi profesionalizare al serviciului public este totuşi departe de a fi complet.

In special, o veche tradiţie a supravieţuit în ţările Europei Centrale şi de Est care pot milita împotriva

implementării regulilor obiective ale recrutării, adică descentralizarea excesivă şi fragmentarea

responsabilităţilor în serviciul public.

Suntem de acord cu Verheijen când spune că dezvoltarea unui „sistem al serviciului

public clasic şi unit, cu una sau mai multe agenţii de recrutare, un sistem interministerial de promovare

şi a unui sistem de salarii generalizat...”33 este un scenariu imposibil în statele Europei Centrale şi de

29 Comisia Europeană, Spre Uniunea Extinsă, Lucrare Tactică şi Raport al Comisiei Europene asupra progresului spre aderare de fiecare ţară candidată, Bruxelles, 9.10.2002, COM (2002) 700 final, pag. 58. 30 Verheijen, loc. cit., pag. 336 31 Goetz/Wollmann, loc. cit., pag. 879. 32 Goetz/Wollmann, loc. cit., pag. 880/881 33 Verheijen, loc. cit., pag. 331.

50

Est. Puţine s-au schimbat în această privinţă ca „deciziile asupra recrutării şi disponibilizării rămân în

multe state în mâinile ministerelor.”34

Se pune problema în privinţa însemnătăţii politice a eforturilor de a reforma serviciul

public. Ceea ce este notabil este contrastul între eforturile de a reforma sectorul economic – iniţiat încă

de la începutul anilor 1990 – şi reforma serviciului civil, care a fost adoptat doar în unele state după o

întârziere de până la 10 ani. Această diferenţă în sublinierea eforturilor de reformă ne duce să

concluzionăm că în multe cazuri reforma serviciilor publice a fost iniţial considerată relativ

neimportantă.

Reforma Legilor Serviciilor Publice în Statele în Curs de Aderare

Cehia Proiectul de lege al serviciului public, 2002

Ungaria Legea Serviciului Public 1992, XXXVI. Amendamentul la Legea

Serviciului Public din 1 Iulie 2001, în 1992

Polonia Art. 153 din Constituţie, Legea nr. 49 a Serviciului Public din 18

decembrie 1998 (http://www.usc.gov.pl/en/01/main/html)

Bulgaria Legea Serviciului Public din 1999 şi amendamentele din 2001 şi

Estonia Legea Serviciului Public din 1995. Noul proiect din 2002

permite tranziţia la un sistem bazat pe sistemul de angajare

Letonia Legea de Stat a Serviciului Public aprobată în 2001, reforma

sistemului planificat de remuneraţie

Lituania Legea Serviciului Public din Iulie 1999, un nou proiect în 2001

România Legea Serviciului Public din 1999

Cipru Legea Serviciului Public din 1990

Turcia Constituţia Turcă (1982) şi Legea nr. 657 asupra Serviciului

Public din 1965, Decretul nr. 190 şi ordinele administrative, circulare, et

Slovacia Adoptarea unei noi Legi a Serviciului Public în 1 Aprilie 2002

Malta Pregătiri pentru o nouă Lege a Serviciului Public înainte de

încheierea sesiunii, un nou ordin care guvernează Comisia Serviciului

Public care va înlocui ordinul din 1960

Slovenia Angajaţii care se încadrează în Legea Instituţiilor

Guvernamentale (LWSO, 190); un proiect pentru Legea Serviciului

Public este în pregătiri.

34 Loc. Cit.

51

9.Serviciile Publice în Statele Membre UE –

Un Model pentru Statele în Curs de Aderare ?

9.1. Statele birocratice clasice ca model?

Criteriul unei legi a serviciului public şi/sau reforma greu de atins şi reorganizarea serviciului

public în statele în curs de aderare ridică întrebarea fundamentală asupra punctelor pro şi contra de a

avea un serviciu public cu reguli specifice şi întrebarea cu privire la modelele şi tipurile diferite de

vânzare la alegere în zona OECD.

În studiul său asupra serviciilor publice în statele în curs de aderare Verheijen notează că

sistemele vestice clasice de carieră „par a fi sursa principală de inspiraţie...”.35 O excepţie evidentă este

Estonia, a cărei (încă incompletă) reformă a legii serviciului public a fost în mod evident puternic

influenţată de către tradiţia ţărilor Scandinave (în mod special Suedia şi Finlanda). Este de asemenea

notabil că multe din măsurile de reformă şi instrumentele de management care (în cel mai larg sens) au

fost împrumutate din paradigma teoriilor Noului Management Public şi au fost larg acceptate în multe

ţări OECD,36 nu şi-au găsit încă drumul spre statele în curs de aderare. De exemplu, numai eforturi

temporare sunt făcute pentru a aborda chestiunea „creării flexibilităţii”. Un progres mic a fost făcut

chiar şi pentru a face timpul de lucru mai flexibil.37

Toate studiile anterioare conduse spre serviciul public în Statele Membre şi în statele în

curs de aderare au desenat o imagine surprinzătoare: în timp ce în multe State Membre UE este posibilă

notarea unei anumite tendinţe spre armonizarea serviciului public şi a sectorului privat (în special în

termeni ca sisteme de remuneraţie, sisteme de pensii, introducerea sistemelor de management al

performanţelor, modele ale timpului de lucru, sisteme de evaluare a personalului şi modele de

promovare, etc.) şi „managerializarea” serviciului public continuă repede, (majoritatea) statelor în curs

de aderare se străduiesc să creeze un serviciu public ale cărei condiţii de lucru diferă în mod substanţial

de condiţiile de angajare în sistemul privat. Această dezvoltare remarcabilă este de asemenea notată în

studiul Goetz/Wollmann: „în timp ce în Europa de Vest, există semne de lipsă a privilegiului

serviciului public şi o coincidenţă crescută în drepturile şi responsabilităţile funcţionarilor de stat şi ale

angajaţilor obişnuiţi (...), în CEE profesionalizarea la nivelul administraţiei centrale de stat a fost văzută 35 Verheijen, loc. cit., pag. 330/331 36 Vezi de asemenea Pollitt, C./Bouckaert, G., Reforma Managementului Public: O Analiză Comparativă, Oxford, 2000.

52

ca echivalentă cu crearea unui grup de funcţionari de stat separat de restul angajaţilor publici...”.38

Totuşi, această tendinţă nu este bine formată: actualul proces de reformă din Estonia înseamnă mutarea

de la un model de carieră foarte rigid la un model care a fost în mod clar inspirat de tradiţia suedeză şi

finlandeză (delegarea puterilor agenţiilor din politica personalului, introducerea managementului

performanţei, fără creşterea automată a salariului şi a promovării, cerinţele de angajare în serviciul

public descentralizat, poziţii de vârf ocupate de competiţia publică, uşurinţa de mobilitate dintre

sectorul privat şi serviciul public). Estonia încă mai menţine elemente care apar din birocraţia clasică

(clauza fără grevă a funcţionarilor de stat, datoria de a păstra secretul, sisteme speciale de pensii pentru

anumite grupuri de muncitori). În afară de acestea, serviciul public estonian este de asemenea

caracterizat de un grad foarte ridicat de descentralizare (în mod special în probleme ale evaluării

personalului, instruirii, promovării şi angajării) – sau opusul – lipsa coordonării centrale.

Din cauza acestor desfăşurări, nu putem să fim sincer de aceeaşi părere cu declaraţia lui

Goetz/Wollmann că „inspiraţia călăuzitoare a fost oficialul clasic Weberian...”39 conform căreia

sistemele alese sunt prea diverse pentru a fi atribuite unui model anumit. Este dificil, de exemplu, să

descrii modelul estonian, care este în mod clar bazat pe modelul suedez şi finlandez, ca model al

tipului Weberian. Pe de altă parte, serviciul public din Malta este bazat în mod tradiţional pe modelul

Westminister britanic, în timp ce Slovenia a fost ghidată de către, printre alţii, modelul legii serviciului

public german (şi, cu unele extinderi, modelul austriac) şi România de către modelul francez.

2. Modernizarea serviciilor publice şi semnificaţia ştearsă a modelelor

Un punct de plecare esenţial pentru toate planurile pentru reformarea serviciului public în

statele în curs de aderare este să accentueze standardele „diferite” de conducere şi chestiunile etice ale

administraţiei publice ca fiind comparate cu sectorul privat. Trăsături individuale specifice pentru

administraţia guvernamentală (structură organizaţională ierarhică, bazarea pe date, concentrarea asupra

regulilor şi proceselor decât asupra ţintelor, etc.) sunt de asemenea reţinute. Mai mult decât atât,

angajaţii guvernului aproape pretutindeni sunt legaţi de drepturi şi îndatoriri speciale, concentrându-se

asupra obiectelor statului, asupra neutralităţii, justiţiei, regulii legii, corectitudinii, egalităţii şi

imparţialităţii.40

37 Vezi capitolul asupra timpului de lucru 38 Goetz/Wollmann, loc. cit., pag 879 39 Goetz/Wollmann, pag 879 40 Becker, B, Die öffentliche Verwaltung, Starnberg, 1989, pag. 71.

53

În toate statele în curs de aderare există de asemenea „o clasă socială a funcţionarului de

stat” acum cărora le este acordat un statut special. Acest statut special al oficialilor are aspecte şi

scopuri variate. Este bazat pe drepturi specifice, îndatoriri şi chiar privilegii de diferite feluri. În

special, privilegiile se leagă deseori de durata şi siguranţa angajării (o slujbă pe viaţă) şi asigură o

prevedere pentru însănătoşire şi pentru vârstă înaintată. Pe de altă parte, îndatoririle constau într-un cod

specific de etică şi – în mod frecvent – obligaţia de a rămâne neutru când îşi îndeplineşte sarcina.

Diferenţa majoră în relaţia cu Statele Membre UE este că salariile şi plata pensionării

sunt foarte scăzute în statele în curs de aderare. Deşi unele State Membre au – cel puţin pe termen lung

– compensat pentru plata relativ scăzută – comparat cu sectorul privat – plătind pensii speciale pentru

serviciul public, majoritatea statelor în curs de aderare nu au nici ele sisteme favorabile de securitate

socială.

În multe state în curs de aderare statele clasice birocratice (Franţa, Germania) pot fi doar

folosite ca model pentru o anumită extindere. Trăsăturile esenţiale ale birocraţiei în aceste două ţări

sunt angajarea pe viaţă, clauză de sănătate specifică sub forma unei pensii a serviciului public, o

procedură specială de angajare a serviciului public, recrutarea pentru o carieră specifică sau un corp

specific, şi – mai ales în Germania – un drept limitat la grevă pentru funcţionarii de stat.41

Deşi multe state în curs de aderare au acaparat câteva dintre aceste elemente tradiţionale

ale birocraţiei, sub nici o formă nu s-au conformat toate. Pe scurt, se poate declara că modelele clasice

de guvernare îşi pierd funcţia exemplară. Un număr de motive pot fi amintite pentru acestea:

• Chiar dacă întrebării asupra faptului că dacă funcţionarii de stat sau personalul

salariat sunt „mai costisitori” nu i s-a dat răspuns în nici un fel, situaţia financiară generală şi tendinţele

demografice nu permit crearea unor sisteme de pensii speciale pentru funcţionarii de stat.

• În statele clasice birocratice statutul special al funcţionarilor de stat a fost şi este

în parte justificat de natura specială a îndatoririlor lor. Exercitarea puterii suverane trebuie să rămână

neschimbată asupra funcţionarilor de stat; acestea sunt măsuri pentru a păzi societatea, pentru a

menţine ordinea şi protejarea cetăţenilor. Totuşi, întrebarea clasică asupra căror sarcini ar trebui

îndeplinite de către funcţionari de stat nu a fost niciodată stabilită definitiv nici chiar în statele

birocratice clasice. Mai mult decât atât, întrebarea asupra căror activităţi ar trebui făcute a) de către

serviciul public general şi b) de către funcţionari de stat este abordată în mod diferit în toată lumea. Şi

aici, nu există nici un model (bun) pentru practica cea mai bună a statelor în curs de aderare. Motivul

pentru aceasta este că în toate serviciile publice multe îndatoriri tehnice efectuate nu diferă în nici un 41 O introducere în sistemele individuale: Rouban, L., La fonction publique, Paris 1996; Spiess, W., Öffentliches Dienstrecht Bund, Regensburg 2002.

54

fel de îndatoririle efectuate în sectorul privat şi astfel în multe ţări sunt efectuate de asemenea „privat”.

Chiar şi distincţia din funcţionarea legii şi a ordinii (de exemplu) dintre poliţia statului ca parte a

serviciului public şi servicii de securitate privată devine din ce în ce mai instabilă şi mai neclară. Până

la urmă, relaţiile ocupaţionale diferite sunt de asemenea create cu o frecvenţă din ce în ce mai mare

înăuntrul serviciului de sănătate, în serviciile de protecţie a mediului şi în profesia de învăţător. Unele

ţări şi-au privatizat chiar complet serviciul de sănătate, profesia de învăţător şi multe domenii din

serviciile de protecţie a mediului. De aici motivul pentru care răspunsul la întrebarea asupra căror

slujbe pot fi rezervate pentru funcţionarii de stat este departe şi continuă să fie un subiect arzător

disputat şi este aşadar cel mai des lăsat la discreţia statelor în curs de aderare.

• Totuşi, la începutul secolului 21, statutul funcţionarilor de stat este de asemenea

pus sub semnul întrebării în statul birocratic clasic: cum statul birocratic clasic este legat în mod direct

de ideea statului naţional şi cetăţenia naţională, orientările spre globalizare şi internaţionalizare,

influenţa legii Europene (în special Articolul 39, paragraful 4 şi Articolele 136-141 ale Tratatului CE)

şi schimbarea din conceptul de statalitate (datorită definiţiei alterate ale conceptului de naţionalitate,

dimensiunea multiculturală în creştere a societăţii, descentralizarea guvernului, privatizarea,

„agenţificarea” şi sursele exterioare ale responsabilităţilor guvernului, etc.) reprezintă mari provocări

pentru noţiunea statutului clasic al funcţionarului de stat şi abilitatea de a o reforma.

• În final, reformele (reforma sistemelor de pensii, mobilitatea dintre sectorul

privat şi serviciul public, numiri pe termen scurt pentru poziţiile de vârf, reforma sistemelor de

remuneraţie, introducerea acordurilor pentru obiective şi instrumente pentru managementul

performanţelor, flexibilizarea timpului de lucru şi relaţii contractuale, etc.) în serviciile publice

naţionale vor rezulta într-o tendinţă spre alinierea cu sectorul privat şi un abandon parţial al principiilor

clasice ale legii serviciului public. La începutul secolului 21, într-un număr din ce în ce mai mare de

ţări, perspectiva comună este că deseori numai pare să existe nici o justificare pentru tratamentul

diferenţiat şi un statut diferit vis-a-vis de sectorul privat. În plus, condiţiile sociale, orientarea spre

valoare, orientarea spre client, cerinţele mobilităţii, cererile instruirii, motivarea şi chiar şi recrutarea

personalului devin mai asemănătoare în exact acelaşi fel ca problemele cu care se confruntă atât

sectorul public, cât şi cel privat.

• În Europa, din cauza conceptului nerezolvat de „suveranitate” şi rolul diferit al

statului şi al societăţii, diferite sisteme de servicii publice, dar de asemenea – depinzând de tipul de

guvernare – diferite paradoxuri au evoluat, care – depinzând de model – furnizează puţin prin felul unui

model al ţărilor în curs de aderare. În Germania, serviciul public conţine funcţionari de stat, personalul

55

cu guler alb şi muncitorii cu guler albastru. Totuşi, toate grupurile execută fie muncă independentă fie

muncă dependentă (chiar dacă Articolul 33 din Constituţia Germaniei precizează altceva). Mai mult

decât atât, munca este executată de aceste grupuri de muncitori care este de asemenea executată şi în

sectorul privat. Este exact din cauza acestei inconsistenţe în alocarea îndatoririlor faptul că oamenii

întreabă din ce în ce mai mult de ce aceste diferenţe există între funcţionarii de stat şi angajaţii civili şi

care este însemnătatea conceptului de „funcţie suverană” dacă angajaţii civili pot îndeplini această

funcţie la fel de bine (sau de rău). În unele dintre celelalte ţări (exemplu dat Olanda şi prin o oarecare

extindere Finlanda), majoritatea covârşitoare a celor angajaţi în serviciul public au o relaţie

ocupaţională care este guvernată de legea publică. În aceste ţări, totuşi, condiţiile unei relaţii

ocupaţionale în serviciul public au fost tot mai atent armonizate cu cele din sectorul privat, chiar dacă

serviciul public exercizează funcţii suverane clasice. Acestea ridică întrebarea de bază asupra

legitimării unei legi publice despre relaţiile ocupaţionale dacă are puţine trăsături specifice distincte.

Serviciile publice franceze sunt alcătuite aproape exclusiv din funcţionari de stat într-o lege publică

despre relaţiile ocupaţionale, ale căror relaţii ocupaţionale diferă fundamental de relaţiile ocupaţionale

din sectorul privat. Totuşi, aceasta ridică întrebarea despre motivul pentru care aproape toate relaţiile

ocupaţionale sunt guvernate de legea publică în ciuda faptului că majoritatea activităţii nu este legată

de performanţa îndatoririlor suverane şi ar putea fi guvernată la fel de bine şi de corespunzător de către

contractele de angajare din sectorul privat. Până la urmă, în Suedia sunt foarte puţine diferenţe

rămase între relaţiile ocupaţionale. În acest moment, am fi îndreptăţiţi să întrebăm: care este sensul şi

scopul de a avea un serviciu public ca sector alternativ al sectorului privat?

Datorită acestor progrese serviciul public nu este o entitate statică. Nu există un exemplu

sau model perceptibil. Pe de altă parte, serviciul public este într-o anumită măsură în criză şi este

criticat din toate părţile. Răspunsul la întrebarea asupra sensului şi scopului legii specifice a serviciului

public şi asupra organizării serviciului public ar putea, totuşi, veni chiar de la statele în curs de aderare:

simplul motiv este dorinţa expresă a statelor în curs de aderare să pună bazele unui serviciu public (cu

funcţionari de stat angajaţi) face clar faptul că serviciul public este la fel de necesar acum aşa cum a

fost până acum şi că nici un stat nu poate funcţiona fără o administraţie publică. O dezbatere cerută

urgent asupra nevoii pentru serviciul public în secolul 21 poate fi astfel iniţiată de către statele în curs

de aderare.

56

10.Decizia de a Avea un Sistem de Angajare sau

de Carieră – Sau Ambele?

10.1. Asupra diferenţei dintre sistemul de carieră şi sistemul de angajare

Când organizează serviciul public şi determină statutul funcţionarului de stat, statele în curs de

aderare pot alege între un sistem clasic de carieră şi un sistem de angajare.42

Conform definiţiei folosite de Bossaert ş.a., trăsătura distinctă a unui sistem de carieră este

că aplicanţii intră în serviciu în prima funcţie a unei direcţii de carieră specifice. În această carieră,

funcţionarul de stat poate fi atunci promovat în concordanţă cu cerinţele legale, să ocupe noi funcţii

(exemplu dat Director-general) şi să se ridice pe scara de plată (exemplu dat conform principiului de

vechime în muncă). Admiterea într-o carieră specială (exemplu dat A, B, C, D) necesită un standard

educaţional minim aşa cum este scris în regulile statutare (exemplu dat licenţă de facultate şi

completarea unei perioade de instruire) şi completarea cu succes a unui test (exemplu dat examinare de

stat) sau procedură de selecţie competitivă (exemplu dat concurs). Astfel, sistemele de carieră creează

(diferite) forme ierarhice de organizare. În general, noii veniţi într-o carieră sunt – urmând o perioadă

de instruire – numiţi pe viaţă. În trecut, mai mult decât atât, condiţiile de funcţie, plată şi pensie erau

guvernate de statut.

Elemente Caracteristice ale unui Sistem de Carieră

Contractul şi numirea pe baza legii publice a funcţionarului de stat

Numai numirea pe primele posturi

Cerinţe educaţionale statutare specifice pentru carieră

Recunoaştere limitată a experienţei profesionale de către sectorul privat

Sisteme de remuneraţie înscrise de către statut (avansarea pe principiul vechimii în muncă)

Slujbă pe viaţă

Codul de conduită pentru funcţionarii de stat (incluzând lege disciplinară specială)

42 Vezi de asemenea filozofia din spatele modelelor: Sontheimer, K., „Verfassungspolitische Perspektiven einer Reform des öffentlichen Dienstes in der Bundesrepublik Germany“, in: Dagtoglou, P./Herzog, R./Sontheimer, K., Verfassungspolitische Probleme einer Reform des öffentlichen Dienstrechts, Baden-Baden, Vol. 6, 1973, pag. 231.

57

Procesul de muncă bazat mai mult pe reguli decât pe ţinte

Accentuarea pe acurateţe, corectitudine şi domnia legii

Subordonarea principiului de performanţă

Sisteme de pensie speciale

Ca rezultat al reformelor serviciului public în ultimii ani, la începutul secolului 21, nu

mai există un model naţional al serviciului public care poate fi descris ca model clasic de carieră (acest

lucru este de asemenea valabil în cazul modelelor germane, franceze şi spaniole). Cu toate acestea,

multe sisteme ale serviciului public pot fi mai bine înţelese ca un tip ideal dacă sunt aranjate pe o scară

între sistemul de carieră şi opusul său, sistemul de angajare.

Elemente Caracteristice ale unui Model de Angajare

Relaţii contractuale guvernate parţial de legea privată

Recrutarea pentru toate poziţiile imaginate este pentru o slujbă specifică

Cunoştinţe specifice pentru o funcţie specifică

Recunoaşterea experienţei profesionale în sectorul privat

Uşurinţa de mobilitate

Fără principiul vechimii în muncă pentru determinarea plăţii

Fără sistem de promovare formalizat

Fără slujbă pe viaţă

Fără sistem special de pensie

Managementul performanţei/acordurile asupra ţintei

Printre Statele Membre UE, modelul suedez este cel mai apropiat modelului clasic de

angajare. În general, totuşi, toate Statele Membre UE sunt undeva între aceste două forme extreme.

58

Deosebirea dintre un model de carieră şi unul de angajare trebuie de asemenea

diferenţiat dintr-un număr de aspecte.

• Adesea reglementările dintr-un sistem de carieră se aplică numai funcţionarilor

de stat cu un contract de lege publică, de exemplu în Germania elementele principale ale unui sistem de

carieră afectează numai aproximativ 30% din angajaţii sectorului public.

• În plus, elementele clasice ale sistemului de carieră sunt de asemenea aplicate în

ţări care folosesc un model de angajare. Aceasta afectează adesea sectoare specifice cum ar fi serviciul

militar, vamal sau poliţia.

• În ultimul rând, condiţiile de serviciu pentru funcţionarii publici de vârf vor fi

din ce în ce mai diferite. În unele ţări fie un Serviciu Public Superior distinct este introdus şi/sau poziţii

pentru funcţionarii de stat de vârf sunt recompensate pentru o perioadă specifică urmând o procedură

de selecţie specială.

• În final, cele două sisteme se vor diferenţia unele de altele mai mult în modelul

naţional implicat. Pe de altă parte de exemplu, Estonia, în propunerea sa pentru o nouă Lege a

Reformei, a decis în favoarea unei variante a serviciului public care are similarităţi cu sistemele

suedeze şi finlandeze, sistemele din Cipru, Slovenia, Bulgaria, Turcia, România şi Slovacia se

califică ca model de carieră care are similarităţi cu modelul din Spania, Franţa sau Germania. De

exemplu, în Slovenia, Articolul 28 al unui proiect de lege a serviciului public din 5 Aprilie 2002 afirmă

că serviciul public trebuie împărţit pe profesii. Promovarea (avansarea) în carieră într-un post mai

înalt/o poziţie mai înaltă este acordat la completarea cu succes a unei proceduri de selecţie competitivă

publică. În timp ce Articolele 60-64 ale Legii Reformei furnizează detalii asupra criteriului de selecţie

şi a procedurilor, Articolele 79-81 conţin prevederi asupra posturilor individuale şi deprinderile

Franţa, Germania, Spania

România, Bulgaria Polonia

Olanda Suedia

Estonia

Sistem de carieră Sistem de angajare

59

acestora. În special, există diferenţe între deţinătorii poziţiilor de vârf (Articolul 81, paragrafele 2 şi 3),

care sunt numiţi pe o perioadă fixă de timp (de exemplu pentru 5 ani) şi deţinătorii altor poziţii şi

departamente, ale căror relaţie ocupaţională este pentru o perioadă nedefinită.

Statele în Curs de Aderare care Operează un Sistem care Tinde spre

Modelul Clasic de Carieră

• Cipru

• Slovenia

• Turcia

• Bulgaria

• România

• Slovacia

Statele în Curs de Aderare care operează un Sistem Mixt ce Conţine Elemente atât ale

Modelului de Carieră cât şi cele ale celui de Angajare

• Ungaria

• Malta

• Polonia

• Lituania

• Cehia

• Letonia

State în Curs de Aderare cu un Model de Angajare

• Estonia

Decizia de a adopta unul sau celălalt model este legată direct de tradiţia naţională în ţările în

curs de aderare şi de definiţia şi rolul atribuit statului în relaţia lui cu societatea. Cu cât ideea statului

contrastează cu cea a societăţii, cu atât mai probabilă este decizia de a adopta un sistem clasic de

carieră. Opusul este adevărat atunci când o decizie este făcută pentru a adopta un sistem de angajare.

10.2. Asupra legitimării modelului de angajare

60

Decizia de a crea o lege specifică a serviciului public şi – în total – un model al serviciului

public nu este una complet arbitrară. În majoritatea cazurilor, decizia de a adopta un model sau altul

este foarte îndeaproape legată de propria tradiţie naţională a ţării, propria modalitate naţională de a

gândi, cultura proprie a serviciului public şi pleiada internă politică. Aceasta este de remarcat în special

în cazul Estoniei, Maltei şi Sloveniei. Aceste trei ţări au decis să adopte modele diferite pentru

serviciul public, care sunt bineînţeles îndeaproape legate cu propria lor istorie, tradiţie naţională,

cultură a serviciului public şi (într-o oarecare măsură) geografia. Estonia este foarte puternic

influenţată de către modelele nordice, Malta de către Marea Britanie şi Slovenia de Austria şi de

Germania. În multe state în curs de aderare dorinţa de întoarcere către vechile rădăcini tradiţionale,

origini şi constituţii joacă un rol în formarea şi definirea legii serviciului public. De exemplu, Bulgaria

vrea să-şi continue vechea constituţie care datează din 1947.

După cum s-a menţionat mai sus, în Statele Membre UE, sistemul suedez şi cel olandez sunt

cele care în mod special pot fi considerate printre sistemele clasice de angajare. Mai mult decât atât,

sistemele italian, finlandez şi britanic expun numeroase trăsături comune modelului de angajare.

Aliniamentul trăsăturilor structurale din serviciul public cu cele din sectorul privat derivă din

convingerea că aproape în tot ce priveşte serviciul public nu există nici un motiv serios pentru a

considera funcţia publică executată de către stat a fi o valoare mai mare decât funcţiile desemnate

sectorului privat. De aici nu este dată nici o valoare mai mare decât funcţiile desemnate sectorului

privat.43. În timp ce este adevărat faptul că funcţionarii de stat lucrează în perspectiva protejării ordinii,

vieţii şi libertăţii, au în această funcţie numai o presupusă funcţie diferită de la un angajat care lucrează

într-o bancă sau într-o fabrică care îşi îndeplinesc o funcţie egală ca valoare în slujba lor (care este

esenţial pentru a asigura stabilitatea şi perseverenţa sistemului social). Un doctor care lucrează într-un

spital privat aşadar îndeplineşte o funcţie la fel de importantă ca cea de funcţionar public ca aceea unui

ofiţer de poliţie sau a unui agent de fisc. Chiar dacă serviciul public furnizează un important serviciu,

sarcinile lui nu sunt mai mult decât o funcţie complementară. Oamenii aşadar nu reuşesc să vadă un

motiv pentru care serviciul public ar trebui văzut ca superior serviciului oferit de restul populaţiei

muncitoare.44

Văzut în acest fel, guvernul şi societatea sunt doar două feţe ale aceleiaşi monede. Comunitatea

este servită atât de sectorul public cât şi de cel privat. Serviciul public este aşadar necesar dar diferenţa

dintre munca sa şi alte feluri de muncă este doar funcţională. Nici o justificare pentru un statut special

43 Sontheimer, loc. cit., pag. 261. 44 Sontheimer, loc. cit., pag. 262.

61

nu a fost stabilită şi un cod special de etică nu este dezirabil. Din acest motiv, oricine – subiect al

condiţiilor necesare – poate de asemenea să solicite un post. Exceptând acest lucru, nu este o limită

clară a mobilităţii între sectorul privat şi cel public. Este întocmai că în ţările cu un sistem de angajare,

aşadar, unde este o interdependenţă în special strânsă între sectorul privat şi cel public. Chiar dacă

serviciul public în ţările cu un sistem de angajare este de asemenea preocupat cu siguranţa legală,

conceptul de serviciu este anterior, serviciul pentru consumator (şi nu atât de mult serviciul pentru stat).

Funcţionarii de stat nu numai că servesc statul ci, mai important, societatea care nu se poate descurca

fără un serviciu public care să-i furnizeze libertate, ordine şi securitate. Serviciul public nu este aşadar

o agenţie neutră de executare, ci un serviciu pentru cetăţeni şi societate. În consecinţă, de obicei nu prea

sunt probleme fie cu aplicarea şi implementarea Articolului 39, paragraful 4 din Tratatul CE în ţările

care au sisteme de angajare. Nu este aşadar o coincidenţă că, în mod tradiţional, principiul transparenţei

şi furnizarea de informaţie este în special bine dezvoltată, iar în Suedia în mod particular.

Mai multe concluzii pot fi trase din aceste explicaţii: nu este necesar să aibe un serviciu public

profesional care iese singur în evidenţă faţă de societate prin structura, principiile şi perceptele sale.

Pentru masa populaţiei muncitoare, indiferent dacă în sectorul public sau în cel privat, funcţia muncii

este pentru a susţine traiul lor. Mai mult decât atât, în multe privinţe, calificările necesare pentru un

post de funcţionar de stat nu sunt diferite faţă de cele cerute în sectorul privat. O slujbă într-un minister

este aşadar numai o slujbă între multe alte alternative posibile. Nu numai, nu este vital necesar să

menţină o dualitate între relaţiile ocupaţionale guvernate de legea publică şi cele guvernate de legea

privată. Din punctul de vedere al modelului de angajare, un sistem de carieră leagă acordarea de poziţii,

mult prea rigid de standardele de educaţie şi calificări odată obţinute ca şi de gradele de examinare şi

avansarea bazată pe vechimea în muncă. Ar trebui presupus că nivele educaţionale şi calificările trebuie

să fie obţinute din nou constant şi nu să fie obţinute selectiv înainte de a intra în viaţa profesională. În

secolul 21 în special analizele slujbelor, cunoştinţa şi cerinţele slujbei devin repede demodate şi aşadar

trebuiesc să fie constant reînnoite. Totuşi, într-un sistem de carieră cerinţele de calificare sunt extrem

de rigide. Din acest motiv ţările cu un model de angajare nu trebuie să aibă un monopol de avocaţi, ca

şi diversitatea de posturi şi schimbările constante în guvern (şi în societate) fac o extrem de uniform

nedorită înnoire a educaţiei.

Decizia de a adopta un model de angajare are de asemenea consecinţe faţă de modelul de

salariu: în timp ce sistemul clasic de salariu din ţările cu un sistem de carieră bazat pe criteriul de

securitate, egalitate, vechime în muncă şi transparenţă, modelul de angajare este bazat pe piaţa de

muncă, postul implicat şi performanţa. Şi în domeniul pensiilor, modelul de angajare presupune

egalitatea tuturor angajaţilor, în timp ce modelul de carieră este ghidat de o varietate de modele pentru

62

a asigura independenţa funcţionarilor de stat. Un model de angajare nu – cel puţin teoretic – fixează

nici un fel de limite ale mobilităţii între sectorul privat şi serviciul public. Acest lucru este necesar

numai datorită, de asemenea sistemul de carieră reglementează şi restricţionează mobilitatea

funcţionarilor publici (în mod special pentru sectorul privat, dar de asemenea între cariere sau corpuri)

prin calificările pentru carieră ale lor, faptului că pe de altă parte nu le permite (pe puterea instruirii şi

calificărilor lor) să execute o varietate de îndatoriri dintr-o arie mult mai largă de activităţi (serviciul

public) decât cea dată funcţionarilor de stat în sistemul de angajare care ocupă un post specific pentru

care au fost numiţi.

În Suedia, relaţiile ocupaţionale au fost aşadar aproape în mod complet armonizate. Este

interesant de notat în această legătură că alte două State Membre cu un model de angajare – Marea

Britanie şi Olanda – au decis în paralel să creeze un Serviciu Public de Vârf de elită care va diferi în

multe privinţe de celelalte părţi ale serviciului public. În mod evident, în aceste ţări cu model clasic de

angajare s-a pus de acord că, deşi anumite posturi suverane trebuiesc strict limitate, ele necesitând

principii structurale speciale şi reguli etice de bază, şi că deţinătorii lor trebuie să se potrivească unui

profil specific de performanţă.

10.3. Asupra legitimării modelului de carieră

Când statul încetează să fie deasupra societăţii şi stă alături de ea, o relaţie specială între

funcţionarii de stat şi stat pare de prisos. Aceasta de asemenea îi face pe funcţionarii de stat profesionişti

să fie dispensabili deoarece nu este nevoie decât de un manager, un tehnician, un lucrător de birou, un

lector, un specialist sau o secretară care să facă ceea ce li se cere corect. În Statele Membre UE cu un

model de carieră (exemplu dat Franţa, Germania, Spania, Luxemburg) o astfel de idee ar fi de

neimaginat. Pentru a câştiga înţelegerea asupra diferenţelor dintre serviciul public şi sectorul privat şi

dintre funcţionarii de stat şi angajaţii din sistemele de carieră depinde astfel – ca şi în cazul modelului de

angajare – de ideea oricăruia despre stat.

Eficienţa sistemului de carieră este un alt important factor. La începutul secolului 20 (în

„Economie şi Societate”), Max Weber a demonstrat destul de impresionant că statul birocratic şi

elementele sale structurale, care încă se aplică chiar şi astăzi în multe state cu un sistem de carieră, este

cea mai eficientă formă de organizare. Principii ca ierarhia oficială, direcţia carierei, calificări

profesionale, procese decizionale bazate pe reguli, biroul ca o profesie şi disciplina oficială aşadar încă

constituie baza serviciului public profesional în multe ţări, chiar şi astăzi.

63

Într-un sistem de carieră diferenţa principală dintre funcţionarul de stat şi oricare alt cetăţean

este că funcţionarul de stat a fost încredinţat cu pregătirea şi execuţia programele guvernamentale.45

Această poziţie dă naştere la drepturi speciale şi îndatoriri şi cerinţe profesionale care diferă de cele ale

relaţiei ocupaţionale din sectorul privat. De exemplu, îndatorirea de a întări legile şi de a menţine

regula legii necesită cel puţin un pic de cunoştinţe despre legea constituţională şi administrativă. În

multe ţări cu un sistem de carieră, aşadar, serviciul public conţine în mod special un număr ridicat de

avocaţi. Altă obligaţie de bază care reiese din funcţia de constrângere este îndatorirea de a rămâne

neutru şi de a garanta loialiatea. Aceste obligaţii sunt deseori puse în termeni concreţi de către reguli

asupra imparţialităţii, incoruptibilităţii, loialitate pentru constituţie, supunerea în faţa legii şi loialitate.

Pentru a permite funcţionarilor de stat să îndeplinească aceste funcţii, ei au nevoie de o relaţie

ocupaţională protejată, de exemplu o slujbă pe viaţă şi o direcţie a carierei sigură sunt intenţionate să

protejeze funcţionarii de stat de către influenţe sociale şi politice şi să îi ajute să-şi execute îndatoririle

într-o manieră neutră. Sistemul de carieră nu este aşadar orientat pe performanţă atât de mult, ca

securitatea, pe egalitate şi orientată pe protecţie. De exemplu, în statele în curs de aderare sistemul din

România cu direcţii de carieră clasice (A, B, C), unde există o structură ierarhică pentru grupurile de

funcţionari de stat şi, funcţionarii de stat (pot) câştiga o avansare în concordanţă cu principiul vechimii

în muncă, este un model de carieră relativ tipic.

Faptul că serviciul public a fost organizat conform unui sistem de carieră nu trebuie să

însemne neapărat că este potrivit pentru toate sectoarele. În Statele Membre UE au fost găsite diferite

răspunsuri la întrebarea dacă serviciul public ar trebui să fie responsabil pentru securitatea socială,

rezerva de energie sau de apă sau pentru educaţie şi cercetare. Pe de altă parte, în multe ţări, varietatea

de îndatoriri şi diferenţierea pe termeni de funcţionare şi statuturi au rezultat într-o situaţie unde a

devenit neclar cine sunt forţa de muncă ca întreg şi grupurile de apartenenţă. Mai mult decât atât, nu

este întotdeauna clar ceea ce încă mai este comun pentru serviciul public. Când funcţionarii de stat sunt

acceptaţi într-o carieră, ei nu sunt angajaţi pentru un post în mod special dar intră în primul lor post

dintr-o direcţie de carieră. În funcţie de nivelul educaţional şi necesităţile educaţionale, carierele pot fi

clasificate în general vertical (exemplu dat A, B, C, D) încă mai existând o diferenţiere legată de

calificare în funcţie de grupul profesional. Dezavantajul acestui model de carieră este bariera sa internă

către mobilitate (între sectorul privat şi cel public, dintre cariere şi în cariere). În ultimii câţiva ani a

fost posibilă detectarea a două tendinţe în recrutarea din serviciul public: prima tendinţă este spre a da

mai multă importanţă criteriului de calificare, dezvoltarea aptitudinilor şi performanţei, în special la

recrutarea funcţionarilor de stat de vârf. Această calificare este stabilită cu frecvenţe crescătoare de 45 Vezi de asemenea Sontheimer, loc. cit., pag. 238.

64

către modalităţile unei proceduri de aplicare competitive (vezi propunerile făcute ca parte a Proiectului

Copernicus din Belgia), care intenţionează să reducă criteriul de selecţie politică şi subiectivitatea din

procesul de selecţie. În acelaşi timp, există o tendinţă notabilă spre deschiderea intrării în serviciul

public pentru cetăţenii din alte State Membre UE.

Indiferent de interacţiunea dintre guvern şi societate, statutul special al funcţionarilor de

stat într-un sistem de carieră este explicat de faptul că guvernul trebuie să protejeze, să conducă şi să

reglementeze societatea. Aceste sarcini presupun un statut special, standarde etice şi protecţie pentru

funcţionarii de stat. Cum administraţia publică diferă de organizaţiile private şi de afaceri în termeni de

sarcini şi obiective, angajarea în serviciul public şi instruirea personalului trebuie să fie acoperită de o

relaţie ocupaţională specială care ţine cont în mod special de imparţialitate.

Când îşi reformează serviciul public, multe state în curs de aderare par a fi influenţate

mai mult de către modelul sistemului de carieră decât de sistemul de angajare. O posibilă explicaţie

pentru acest lucru este sigur imensă politicizare a serviciilor publice din timpul perioadei comuniste

care a rezultat într-o situaţie în care speranţa de a fi capabil să îndeplinească îndatoririle statului pe

baza unui model de carieră şi o separare strictă a statului şi societăţii şi neutralitatea oficialilor în

îndeplinirea îndatoririlor. Din acest motiv multe State Membre adoptă de asemenea principiul de

selecţie a oficialilor de vârf prin modalităţile unui proces competitiv independent. Totuşi, această

metodă este de asemenea folosită în ţările cu un model de angajare.

65

11.TRĂSĂTURI COMUNE ŞI DIFERENŢE ÎN SERVICIILE PUBLICE DIN STATELE

ÎN CURS DE ADERARE

Scopul principal al acestui capitol este să examineze mult mai îndeaproape felul în care sunt

organizate serviciile publice din statele în curs de aderare şi să identifice trăsături comune şi diferenţe.

Primele aspecte care urmează să fie examinate sunt tendinţe demne de atenţie din zona angajării în

serviciul public, calificările pentru acces şi condiţiile serviciului ca şi politica de instruire. În plus,

totuşi, vom întreba în ce măsură aceste state îndeplinesc deja cerinţele de astăzi în termenii politicii

personalului – exemplu dat prin introducerea sistemelor de remuneraţie legate de performanţă şi

sisteme de evaluare progresivă a personalului sau chiar prin mărirea opţiunilor pentru mobilitate. Dar

înainte de a compara mai jos regulile care modelează serviciul public, întâi intenţionăm să examinăm

structurile constituţionale şi administrative diferite.

11.1. Structura serviciului public46

Un element important al reformei serviciului public din statele în curs de aderare este deasa

restructurare radicală teritorială şi administrativă a acestor state iniţiată pentru a mări descentralizarea,

cu ţinta de a obţine, în mod special, următoarele ţeluri pe termen mediu şi lung:47

(1) Întărirea principiului democratic prin mărirea influenţei politice şi participarea

cetăţenilor. Mai târziu acest transfer de puteri este foarte probabil să încurajeze integrarea

politică, identificarea şi implicarea cetăţenilor, fără care nici un sistem politic nu este capabil

de o existenţă susţinută.

(2) Divizarea îmbunătăţită a puterilor între guvernul central şi corpurile subnaţionale

prin introducerea verificărilor şi stabilităţilor pentru a proteja sistemul politic de tendinţe

centraliste şi potenţial autoritare.

(3) Crearea guvernului regional şi local de „auto-susţinere”, care – în acelaşi timp –

este o necesitate pentru o abordare descentralizată „inversă” pentru sectorul privat şi societatea

civilă în general.

46 Este foarte dificilă găsirea unor statistici comparative în angajarea în sectorul public în statele în curs de aderare. Capitolul de mai jos este bazat pe figurile şi datele furnizate nouă de către Directorii Generali ai diferitelor servicii civile.

66

Totuşi, tendinţa comună spre descentralizarea crescândă ia diferite forme în diferite state în curs

de aderare:48 pe de altă parte Malta, de exemplu, este caracterizată de existenţa unui singur nivel

administrativ (nivelul guvernamental central), care fără îndoială poate fi atribuit mărimii sale mici,

celelalte state (Estonia, Letonia, Lituania, Cehia, Ungaria, România, Cipru, Turcia, Bulgaria,

Polonia, Slovacia, Slovenia) au, pe lângă nivelul local, în plus un nivel regional care variază în

diferitele state în funcţie de mărime, resurse bugetare şi puteri. Mai mult decât atât, structura

administrativă a Poloniei are încă o trăsătură specială distinctă de celelalte state în faptul că are un

nivel intermediar în plus pe lângă guvernul central, local şi nivelele regionale. De exemplu, ca parte a

reformei guvernamentale din 1998, cele 49 de regiuni vechi (voievodate) au fost înlocuite de 16 regiuni

noi ale căror sarcină principală constă în implementarea de programe de dezvoltare economică şi

socială. În acelaşi timp 373 de poviaturi au fost înfiinţate la nivelul districtual, ceea ce continuă tradiţia

administrativă dinainte de 1975. Sunt în principal răspunzători pentru îndeplinirea acelor funcţii care

implică mai mult de o autoritate locală (gmina), cum ar fi străzi şi transportul public în poviaturi, şcoli

secundare şi primare, spitale, instituţii de protecţie împotriva inundaţiilor, măsuri de combatere a

şomajului, furnizări de servicii specifice selectate pentru cetăţeni. Mai mult decât atât, nivelul local

constă în 2.483 de gmina.

Comparate cu Statele Membre UE, statele în curs de aderare sunt în continuare caracterizate de

o structură mai degrabă centrală guvernamentală, care doar devine aparent din cauză că acest grup nu

conţine o ţară federală ale cărei State Membre au puteri legislative şi financiare largi, cum este în cazul,

de exemplu, al Belgiei. Prin urmare, procesul de descentralizare în Europa Centrală şi de Est îşi

urmăreşte obiectivul primar al descentralizării verticale a administraţiei guvernului central prin

transferul la unităţile administrative zonale specifice, în timp ce elementul descentralizării sau

degenerării funcţiilor guvernului prin transferarea lor la nivelurile de auto-guvernare regionale şi locale

este mult mai puţin pentru progres.49 În această legătură, majoritatea regiunilor sunt deasupra tuturor

avanposturilor deconcentrate ale ministerelor centrale, care acţionează pentru guvernul central la un

nivel intermediar.

Exemple de unităţi administrative deconcentrate ale ministerelor naţionale la nivel

regional în Cehia includ cele nouă departamente regionale ale ministerului mediului sau

departamentele regionale ale ministerului educaţiei sau reţeaua regională de autorităţi ale sănătăţii a 47 Comparaţii pe acest subiect: Helmut Wollmann, Descentralizarea: Condiţii pentru succes, lucrare pregătită pentru Conferinţa Regională asupra descentralizării: Condiţii pentru Succes, www.undp.am/archive/Confer/Decentr/Paper2.html. 48 Comparaţii asupra acestui subiect: Tamas M. Horvath, Descentralizarea: Experimente şi Reforme, Budapesta 2000

67

ministerului sănătăţii. În Lituania birourile de taxe, departamentele de statistică, autorităţile de poliţie,

departamentele de agricultură, inspectoratele de mediu, oficiile forţei de muncă, etc. pot fi găsite la

nivel regional ca unităţi deconcentrate ale ministerelor naţionale.

În ceea ce priveşte structura administrativă şi structura constituţională, statele în curs de aderare

în continuare pot fi descrise ca state uniforme sau uniform descentralizate cu puţine puteri regionale, în

timp ce guvernul central este de departe cel mai puternic nivel administrativ. O trăsătură comună a

corpurilor subnaţionale în statele în curs de aderare este adesea aceea a principalelor sarcini care

constau în dezvoltarea economică şi socială a regiunii în cauză, cum este cazul, de exemplu, în

Slovenia, Slovacia, Cehia şi Polonia. Guvernul central este în general reprezentat la nivel regional de

un reprezentant numit de guvern care garantează unitatea continuă a statului. România se mândreşte cu

un sistem centralist foarte mult influenţat de modelul francez, în care un prefect la nivel regional şi

local supraveghează legalitatea activităţilor autonome a membrilor aleşi ai consiliului corpurilor

regionale şi ale primarilor. Estonia se mândreşte de asemenea cu o structură foarte unitară. De

exemplu, cele 15 regiuni din Estonia sunt în întregime finanţate de către bugetul guvernului central, în

timp ce guvernatorul acestui nivel intermediar este numit de către guvernul central şi are de asemenea

un loc în ierarhie. În Cehia, cei 73 de ofiţeri de district sunt de asemenea numiţi de guvern la sugestia

ministrului de interne. Similar, cele zece regiuni din Lituania sunt parte a administraţiei guvernului

central şi sunt principal responsabile pentru implementarea politicilor guvernului în arii ca asistenţa

socială, educaţie, sănătate, planificare spaţială, folosirea pământului, agricultură şi protecţia mediului.

Guvernatorul acestor corpuri regionale este, ca şi voievodul în Polonia, numit de către guvern.

Comparat cu regiunile lituaniene, totuşi, regiunile poloneze50 se bucură de puteri mai mari, în măsura în

care voievodatele sunt caracterizate de o structură duală de management. Pe de o parte, asta cuprinde

corpuri auto-guvernate cu o identitate legală independentă, propriul lor buget şi puteri vaste în aria

politicii economice. Pe de altă parte, voievodul numit de guvern este responsabil pentru implementarea

politicilor naţionale la nivel regional şi pentru asigurarea că instituţiile naţionale care operează la acest

nivel îşi îndeplinesc îndatoririle în acord cu legile naţionale. În acest fel, el garantează natura unitară a

statului polonez.

11.2. Organizarea angajărilor în sectorul public

49 Helmut Wollmann, loc. cit., pag. 1-2 50 Sigma, Profiluri de management public ale ţărilor din Centrul şi Estul Europei: Polonia, OECD 1999.

68

În nici unul dintre statele în curs de aderare nu sunt angajaţi în întreg sectorul public acoperit de

un statut uniform şi identic. În unele state, exemplu dat România51 şi Polonia, o distincţie este făcută

între diferitele servicii publice ale căror reguli diferă una faţă de alta. Mai mult decât atât, relaţia

ocupaţională dintre angajaţii sectorului public şi angajatorul sectorului public, ca şi în Statele Membre,

este guvernată de aranjarea sub legea publică sau altfel de legea angajării în sectorul privat. În ultimul

caz, condiţiile de serviciu sunt puse într-un contract, în timp ce în primul caz ele sunt expuse într-un

statut specific care în general este adoptat prin lege. Este o trăsătură comună a tuturor statelor că până

acum câţiva ani au aprobat o lege care are aceeaşi structură peste tot şi stabileşte calificările necesare

angajării, aplicarea procedurii de competitivitate, drepturile şi îndatoririle, sistemul de remuneraţie,

legea disciplinară, drepturile sociale, etc. aplicabile funcţionarilor de stat. Diferenţele există în special

cu privire la înţelesul propriu al termenului „funcţionar de stat” şi întrebarea „Cui se aplică legea

aceasta?” În ceea ce priveşte definiţia funcţionarului de stat, sunt câteva posibilităţi: termenul se poate

referi – într-un sens foarte larg – la tot serviciul public şi conform acestei definiţii toţi cei angajaţi în

sectorul public sunt funcţionari de stat. Definiţia mai restrânsă a funcţionarului de stat este bazată pe

meseria pe care persoana o are şi, în sensul său restrâns, ar include numai pe aceia care au fost

încredinţaţi cu exercitarea puterilor suverane. Scopul serviciilor publice de asemenea diferă în funcţie

de definiţia utilizată.

În majoritatea statelor studiate, termenul „funcţionar de stat” este folosit în relaţie cu munca

prestată de persoană, dar aceasta adesea cere interpretare. Termenul este foarte strâns definit în ţările de

mai jos.

În Ungaria termenul „funcţionar de stat” este limitat la cei care exercită puteri suverane, şi

funcţiile de inspecţie şi monitorizare pot fi executate numai sub o relaţie ocupaţională a sectorului

public. În acest context, corpurile serviciului public cuprind numai în jur de 15% din totalul forţei de

muncă din sectorul public. În Polonia corpurile serviciului public de asemenea constau numai într-un

grup foarte mic52 în jur de 10.000 de oficiali, dintre care totuşi doar în jur de 1.000 au trecut prin lunga

procedură de recrutare şi în final au fost numiţi, în timp ce restul oficialilor sunt angajaţi pe baza legii

generale a angajării. În acest context, o deosebire se face în Polonia între un grup foarte mic de elită de

funcţionari de stat numiţi şi personalul cu contract. În plus, mai este categoria angajaţilor care lucrează

pentru corpurile regionale. Termenul „serviciu public” este de asemenea subiectul unei foarte restrânse

definiţii în sensul că toţi angajaţii care nu raportează primului ministru (exemplu dat biroul 51 Compară Legea 90/2001 asupra Organizării şi Practicilor de Muncă ale Guvernului şi ale Ministerelor şi Legea 215/2001 asupra Guvernului Local. 52 Totuşi, acest lucru este de asemenea legat cu procedura de calificare foarte severă şi lungă care trebuie să fie completată pentru a deveni funcţionar de stat. Vezi de asemenea capitolul despre calificările pentru angajare

69

parlamentului, biroul avocatului poporului, etc.) nu aparţin serviciului public. Similar, chiar şi oficialii

angajaţi la nivel local nu fac parte din serviciul public naţional. Totuşi, spre deosebire de alte state,

termenul de „funcţionar de stat” nu este asociat cu deţinerea unui anumit post în ierarhia guvernului.

Este definit referitor la instituţie mai degrabă decât la termeni funcţionali: un funcţionar de stat este

cineva care îşi desfăşoară activitatea într-o poziţie în ministere şi departamente ale guvernului central

sau voievodal.

În Letonia, proporţia funcţionarilor de stat din totalul angajaţilor din sectorul public este în

prezent de asemenea foarte scăzută de 16%. Eforturi sunt totuşi făcute pentru a creşte această proporţie

până la 70%. Conceptul de funcţionar de stat este limitat strict la a fi angajat în guvern.53 Conform noii

legi din Estonia a Serviciului Public, numai o proporţie specifică a angajaţilor din sectorul public are

statut de serviciu public cuprinzând performanţa sarcinilor cheie ale guvernului sau ale corpurilor

locale autonome. Conform statisticilor estoniene numai în jur de 3%54 din cadrul populaţiei active sunt

totalul angajat în serviciul public, dar personalul guvernelor locale nu este inclus.

Definiţia „funcţionarului de stat” este foarte funcţională şi rigidă în Bulgaria,55 unde poziţiile

de vârf cum ar fi „secretar general”, „directorul unui directorat” şi „şef de departament” trebuie să fie

ocupate de funcţionari de stat. Majoritatea angajaţilor din sectorul public cum ar fi cei din posturile

secundare sau tehnice şi cei din sectoarele de educaţie, sănătate şi telecomunicaţii sunt incluşi în legea

generală de angajare. În Turcia, de asemenea, posturile principale administrative în guvern trebuie

deţinute de funcţionari de stat.

În Lituania definiţia funcţionarului public conţine un element instituţional şi funcţional.

Funcţionarul de stat este un muncitor într-o instituţie naţională sau municipală56 care în principal

execută funcţii de coordonare, implementare şi management. O excepţie sunt persoanele care dau

condamnări, adjudecări, decrete şi ordine judecătoreşti (penale) în legătură cu drepturile şi libertăţile

personale sau care au puteri administrative în privinţa persoanelor care nu le sunt subordonate. Ca în

Bulgaria, în Lituania posturile în mai largul sector public şi în sectorul educaţional şi de sănătate sunt

de asemenea guvernate de legea generală a angajării. Proporţia oamenilor angajaţi în serviciul public

53 Compară Articolul 13 din Legea Serviciului Public Naţional: un funcţionar de stat este o persoană care – în cancelaria statului, într-un minister, secretariatul primului ministru sau ministrul pentru sarcini speciale sau în autorităţile subordonate sub supravegherea ministerului, adjunctul primului ministru sau ministrul pentru sarcini speciale – este încredinţat cu dezvoltarea unei politici departamentale sau cu dezvoltarea strategică, coordonarea activităţilor departamentale, adoptarea decretelor guvernamentale sau pregătirea sau luarea de decizii cheie în legătură cu drepturile individului. 54 În 2001 aceasta cifră era de 20.472 funcţionari de stat. 55 Din păcate, nu am reuşit să obţinem statisticile relevante. Se estimează că în jur de 55.000 de oameni sunt angajaţi în serviciul public. 56 Următoarele instituţii se încadrează în acestea: autorităţile legislative, executive şi judiciare, autorităţile de urmărire penală şi agenţiile fondate de stat sau de bugetele municipale, etc.

70

este în mărime de 14,5% din totalul populaţiei active. În Slovacia şi în Cehia de asemenea angajaţii

sectorului public sunt subiectul unui statut al legii publice sau al legii generale de angajare în funcţie de

ce fel de atribuţii administrative îndeplinesc într-o autoritate administrativă sau dacă execută alte

funcţii. În 2002 serviciul public ceh, excluzând sectoarele de apărare şi de securitate publică, număra

61.689 de locuri de muncă.

În Cipru în jur de 17,6% din totalul populaţiei active sunt angajaţi în serviciul public, care este

definit ca fiind limitat la zonele cheie ale guvernului. Excluse din serviciul public (în sensul său

restrâns) sunt sistemul educaţional, poliţia şi forţele armate, negustorii şi muncitorii manual, instituţiile

parţial controlate de stat şi autorităţile locale. Acestea sunt incluse de prevederile specifice din legea

publică. De asemenea în Malta, conceptul de funcţionar de stat nu include sectoarele educaţiei şi a

sănătăţii. O foarte largă definiţie a „funcţionarului public” se aplică în Slovenia, unde Articolul 22 al

unui proiect de Lege a Serviciului Public formulează faptul că funcţionarii de stat sunt angajaţi ai

sectorului public care execută îndatoriri publice în autorităţi şi care cer ocupaţii secundare care necesită

o cunoştinţă asupra îndatoririlor publice executate în autoritate. O distincţie este aşadar făcută între

funcţionarii de stat care execută îndatoriri publice (Articolul 22, paragraful 1 din Legea Serviciului

Public) şi funcţionarii de stat (Articolul 22, paragraful 3) care execută sarcini tehnice, şi angajaţii

sectorului public în corpurile regionale (Articolul 1, paragraful 4), care nu sunt funcţionari de stat.

Relaţiile Ocupaţionale în Serviciile Publice

din Statele în Curs de Aderare

Angajarea în conformitate cu

statutul legii publice

Angajarea în conformitate

cu legea angajării în sectorul privat

Bulgaria Funcţiile esenţiale ale administraţiei

guvernamentale trebuiesc executate de

angajaţii din sectorul public într-o relaţie

ocupaţională a legii publice

Se aplică tuturor celorlalţi

angajaţi ai sectorului public.

Estonia Se aplică angajaţilor din sectorul

public care execută sarcini cheie în

administraţia guvernamentală naţională şi

locală

Se aplică tuturor celorlalţi

angajaţi ai sectorului public.

Letonia Se aplică angajaţilor sectorului public

care au o funcţie în administraţia publică

Se aplică tuturor celorlalţi

angajaţi ai sectorului public.

71

Lituania Se aplică angajaţilor din sectorul

public care execută sarcini cheie în guvern

cum ar fi funcţia de implementare,

management şi coordonare

Se aplică angajaţilor din

sectorul public care au o altă funcţie

Malta -------------------------------- ------------------------------------

Polonia Se aplică angajaţilor sectorului public

care raportează primului ministru (a se face

distincţie între funcţionari de stat numiţi şi

angajaţii într-o relaţie ocupaţională bazată pe

legea publică)

Se aplică tuturor celorlalţi

angajaţi ai sectorului public.

România --------------------------------- Se aplică, de exemplu,

angajaţilor în funcţii în zone cum ar fi

munca secretarială, administraţia,

evidenţe, ajutor, întreţinere, reparaţii,

etc. separat de câteva excepţii,

angajaţii din sistemele educaţional şi

de sănătate nu sunt funcţionari

publici.

Slovenia Se aplică angajaţilor din sectorul

public care execută sarcini publice, şi

îndatoriri care necesită o cunoştinţă despre

sarcinile publice

--------------------------------

Slovacia Se aplică angajaţilor din sectorul

public care duc la îndeplinire îndatoriri

administrative într-o autoritate administrativă

Se aplică angajaţilor din

sectorul public care execută alte

funcţii

Cehia Ca deasupra Ca deasupra

Ungaria Se aplică angajaţilor din sectorul

public care exercită puterile sub legea publică,

incluzând funcţiile de inspecţie şi de

monitorizare

Se aplică tuturor celorlalţi

angajaţi ai sectorului public.

Turcia Funcţiile esenţiale ale administraţiei

guvernamentale trebuiesc executate de

Se aplică tuturor celorlalţi

angajaţi ai sectorului public.

72

angajaţii sectorului public într-o relaţie

ocupaţională a legii publice

Cipru ------------------------------- --------------------------------

Pe lângă deosebirea dintre legea publică şi legea generală a angajării în reglementarea

condiţiilor de serviciu în serviciul public, în majoritatea statelor în curs de aderare sunt de asemenea

funcţii specifice care sunt reglementate de regulile specifice statutare. Introducerea acestor „reguli

speciale”, care pot de exemplu să fie asociate cu recompensele băneşti speciale, este justificat de natura

specială a muncii executate. În această legătură, exemple de servicii reglementate de ordine specifice

incluse în legea publică includ forţele armate din Ungaria, Slovacia, Estonia şi Cipru, oficialii vamali

din Ungaria, Cehia, Slovacia, poliţia din Ungaria, Cehia, Letonia şi Cipru, poliţia de frontieră din

Ungaria şi Letonia, pompierii din Cehia, Slovacia, Letonia şi Cipru, oficialii judecătoreşti din

Cehia, Slovacia şi Letonia, poliţia căilor ferate din Slovacia, corpul diplomatic din Letonia şi

Lituania şi chiar şi serviciul de inteligenţă din Slovacia şi birourile naţionale de taxe din Letonia. În

Turcia sunt chiar trei grupuri diferite de muncitori în serviciul public (personalul universităţilor,

membrii forţelor armate şi oficialii judecătoreşti) care sunt subiecţii unor statute diferite. România are

de asemenea legi specifice pentru categorii de angajaţi, incluzând ofiţerii de poliţie. Mai mult decât

atât, oficialii din biroul preşedintelui, camera deputaţilor, senatul, curtea constituţională, curtea

auditorilor, consiliul legislativ, biroul avocatului poporului şi biroul consiliului concurenţei pot fi de

asemenea subiecţii unor statuturi diferite în România.

Comparaţi cu Statele Membre UE, numărul de funcţionari publici din majoritatea statelor în

curs de aderare este expus la fluctuaţii tulbure, cu care ambele au de a face cu redefinirea serviciului

public şi cu introducerea de reguli mai stricte în aceste state şi este de asemenea des legată de

consideraţii politice şi/sau financiare. Numărul de funcţionari public din Letonia şi Bulgaria a scăzut

dramatic: în ultimul stat numărul total de angajaţi ai sectorului public a scăzut cu 10% când guvernul

actual a venit la putere. De asemenea, numărul de funcţionari public din Letonia a scăzut de la 11.818

la 6.197 între 1995 şi decembrie 2000. În ambele state se fac eforturi pentru creşterea numărului

acestora în următorii câţiva ani.

Ca rezultat al privatizării serviciilor publice, numărul angajaţilor din sectorul public a cunoscut

o scădere generală în Turcia şi în România.57 În contrast, numărul angajaţilor din acest sector a rămas

stabil în Malta, în timp ce a crescut în Cipru,58 Cehia şi Estonia.59 În Lituania numărul funcţionarilor

57 În timp ce în 1998 erau 1.973.227 angajaţi în sectorul public, nu au mai rămas decât 1.950.683 până în 2001. 58 Numărul funcţiilor în restul sectorului public a crescut în ultimii 10 ani de la 42.114 (1991) la 50.265 (2000).

73

de stat a crescut de asemenea, dar aceasta este legată în primul şi în primul rând de o nouă definiţie a

statutului funcţionarului de stat.

În Polonia este de asemenea de aşteptat ca după o anumită perioadă de pregătire numărul de

oameni care au completat procedura de calificare ca funcţionari de stat să crească, din această cauză va

creşte şi numărul funcţionarilor de stat angajaţi în serviciul guvernamental.

Serviciile publice în statele în curs de aderare continuă să fie caracterizate de o proporţie

ridicată de personal feminin, care încă arată ceva dintr-o tendinţă crescătoare. O proporţie mai mare

decât medie a femeilor poate fi văzută în special în serviciile publice din Ungaria (70%), Letonia

(60%), Lituania (61,3%)60 şi Estonia (51,7%). În ultimul stat menţionat, acest procent chiar a crescut

cu mai mult de 4,8% din 1997. în special impresionant în comparaţie cu Statele Membre UE este

exemplul Letoniei, al cărei procent de femei ajunge la 86% în ministerul economiei, 85% în ministerul

finanţelor şi 80% în ministerul de justiţie. Procentul de femei nu este atât de ridicat în sectorul public

din Cipru (38%), Turcia (34,24%) şi Malta (27%).61

Faptul că există de asemenea o anumită tendinţă crescătoare în procentul de femei în posturile

de management în statele în curs de aderare este evident din exemplul Maltei si Letoniei.62 De

exemplu, acest procent a crescut cu 6% în Letonia între 1999 şi 2000, în timp ce în Malta a arătat o

creştere continuă de la 5% (1997) până la 12% (2001). Totuşi, faptul că aceste cifre sunt în continuare

foarte scăzute este de asemenea clar şi din exemplul Cehiei: în acest caz procentul de femei a fost

numai de 11,5% pentru postul de „director de agenţie guvernamentală”, 24,2% pentru postul de „şef de

departament” şi 31,4% pentru postul de „şef de secţiune”.

Din păcate, nu am avut nici un fel de statistici legate de Bulgaria, Slovacia, Slovenia şi

Polonia.

11.3. Dezvoltarea calificărilor obiectivelor angajării şi procedurile de recrutare

În majoritatea statelor în curs de aderare, angajarea pe posturi şi procedurile de recrutare pentru

funcţionarii de stat de vârf sunt guvernate de reglementări statutorii detaliate, obiectivul principal

pentru care se creează serviciul public bazat pe principiul accesului pentru toţi în mod egal, competenţa

şi calificările profesionale. În toate statele în curs de aderare, angajarea în serviciul public este

restricţionată legal de criterii cum ar fi o diplomă de universitate recunoscută peste tot, cunoaşterea 59 În Estonia rata relativă a angajării în 1989 a crescut cu 4%. 60 Acest procent este legat numai de funcţionarii de stat. 61 Acest procent este de 32,7% în serviciul public (corpurile guvernului). 62 Din păcate, alte statistici nu ne sunt disponibile.

74

limbii ţării respective, a nu avea un cazier judiciar, a fi sănătos sau a avea stagiul militar terminat. În

unele state (Lituania, Bulgaria, Letonia, Estonia) candidaţii nu pot fi admişi pe posturi din serviciul

public care sunt supervizate de persoane cu care sunt rude. În Letonia din oricare dintre candidaţi sunt

de asemenea excluşi cei care au fost angajaţi cu normă întreagă la serviciile de securitate, serviciul de

inteligenţă sau serviciul de contra-inteligenţă a fostei URSS, SSR-ul Letoniei sau ale ţărilor străine.

Există semnificaţii semnificative în statele în curs de aderare care privesc procedurile de

recrutare. Totuşi, este in general posibil să se distingă între statele cu o mult mai formalizată procedură

(sistem de carieră) şi statele cu o mult mai deschisă procedură în linie cu procedura preponderentă în

sectorul privat, de exemplu interviul pentru angajare (sistem de angajare).

Statele care sunt caracterizate de procedurile de selecţie cele mai puţin formalizate sunt

Estonia, Malta, Ungaria şi România. În Estonia Legea Serviciului Public aşează selecţia competitivă

ca o calificare pentru angajare în unele cazuri. Totuşi, politica de personal este în general foarte

descentralizată aşa că organizarea şi implementarea procedurilor de selecţie – unde nici o competiţie nu

a fost stipulată – este deţinătoare a departamentului guvernamental de recrutare. Selecţia celor mai

potriviţi candidaţi este de obicei responsabilitatea şefului agenţiei sau departamentului implicat. În

astfel de cazuri sunt de obicei supuşi cei mai buni candidaţi la un interviu pentru angajare de către

departamentul de personal şi în câteva cazuri de (adjunctul) secretarul general. O excepţie este

recrutarea funcţionarilor de stat de vârf care în general trebuie să treacă printr-o procedură deschisă

competitivă de selecţie. Şi în Malta, există o tendinţă spre delegarea la nivel ministerial a

responsabilităţii recrutării candidaţilor pentru serviciul public. Ca regulă, candidaţii de succes sunt

determinaţi printr-un interviu de angajare. Totuşi, este necesar să promoveze un test scris şi oral pentru

a intra în serviciul diplomatic şi „calificativ general mediu de management”. În Ungaria este

angajatorul direct cel care decide forma pe care ar trebui să o ia procedura de selecţie (solicitarea

slujbei, test scris şi/sau oral, interviu). În prezent, cu excepţia funcţionarilor de stat de vârf (vezi

dedesubt), nu este nici o procedură formalizată în România pentru recrutarea candidaţilor pentru

serviciul public care au o diplomă de universitate.

Cu privire la procedurile de angajare, majoritatea covârşitoare a statelor – cum ar fi Turcia,

Cipru, Letonia, Slovacia, Cehia, Bulgaria, Polonia, Slovenia, Lituania (a căror Lege a Serviciului

Public aşterne faptul că statutul funcţionarului de stat ar trebui obţinut printr-o procedură formalizată,

detaliată) pot fi categorisite ca având un sistem clasic de carieră. Această procedură este la cea mai

mare întindere în Polonia, unde candidaţii trebuiesc să termine o procedură de calificare care se întinde

pe mai mulţi ani înainte de a deveni funcţionari de stat. În primul rând, candidatul este numit pe baza

unui contract temporar pentru o perioadă maximă de 3 ani. În timpul acestei perioade el trebuie să

75

execute un serviciu preparator de şase luni, care constituie un fel de instruire iniţială. Această instruire

este intenţionată pe de o parte să pregătească angajatul pentru munca într-un post specific şi pe de altă

parte să asigure crearea unui serviciu public uniform cu valori comune cum ar fi deschiderea,

conformitatea cu legea şi deschiderea către client. Acest serviciu preparator se termină cu o evaluare de

către consiliul de examinare. Dacă rezultatul este pozitiv şi candidatul are cel puţin experienţă a cel

puţin doi ani de muncă în serviciul public, cunoaşte cel puţin o limbă străină şi are o diplomă de

universitate, nu mai are stagiu militar de executat şi nu este un rezervist, el va primi un contract pe o

perioadă nedeterminată.

În sisteme similare stric formalizate cu o cerinţă de a menţine competiţia şi un foarte tare

mecanism de selecţie centralizat cu teste scrise şi/sau orale sunt de asemenea de găsit în Turcia, Cipru

şi Slovacia. Cipru se mândreşte cu cele mai detaliate reguli cu privire la procedura de selecţie, unde

primele posturi sunt acordate în concordanţă cu un proces de selecţie competitiv deschis („concurs”), în

care toţi ciprioţii interesaţi care satisfac cerinţele minime referitoare la vârstă, naţionalitate şi calificări

cerute aşa cum sunt expuse în regulile serviciului public pot lua parte. Legea prevede că comitetul

central de selecţie, ai cărui membrii sunt numiţi de către Preşedintele Republicii, trebuie să publice

oricare prime posturi care sunt vacante până la sfârşitul anului în gazeta oficială a republicii în primele

4 luni ale fiecărui an calendaristic. Două săptămâni după perioada de înscriere un comitet consultativ

alcătuit din funcţionari de stat de vârf organizează teste scrise şi/sau orale – depinzând de tipul de

procedură competitivă adoptată. Numele celor mai potriviţi candidaţi sunt tipărite în ordinea alfabetică

într-o „listă provizorie”. Această listă ar trebui – furnizând destui candidaţi care s-au calificat pentru

selecţie – să conţină de patru ori mai mulţi candidaţi decât posturile vacante. Este sarcina comitetului

de selecţie să tipărească cei mai potriviţi candidaţi într-o „listă finală”. Se pot de asemenea – dacă se

consideră a fi necesar – testa candidaţii pentru selecţie într-un interviu. În ultimul stadiu al procesului,

comitetul testează aptitudinile candidaţilor într-un test oral. Comitetul de selecţie poate de asemenea

ajunge la concluzia că nici unul dintre candidaţi nu are aptitudinile necesare. Unde primele posturi

rămân vacante, procedura descrisă poate fi reluată până la 30 aprilie din următorul an.

„Concursul” este de asemenea procedura principală folosită în Turcia, Bulgaria, Letonia,

Slovacia şi Slovenia, şi organizarea procedurii de selecţie competitive în aceste state – cu excepţia

Turciei şi a Slovaciei – cade în principal în sfera de responsabilitate a instituţiei în care postului vacant

i s-a făcut reclamă.

În multe state în curs de aderare introducerea unei proceduri competitive de selecţie deschisă

este un pas decisiv spre crearea unui serviciu civil transparent bazat pe principiile accesului egal pentru

toţi şi principiul de merit. Această procedură permite un grad relativ ridicat de obiectivitate în

76

selectarea celor mai capabili candidaţi şi este aşadar de asemenea un factor decisiv – furnizat este

aplicat în conformitate cu regulile – care ajută la contracararea politicizării crescânde a serviciului

public.

Cu toate acestea, procedura competitivă de selecţie nu a fost încă stabilită ca singura procedură,

ca alternative la „concursul” care încă există în majoritatea statelor. De exemplu, Comisia Serviciului

Public din Cipru poate include oameni în lista finală de candidaţi care nu au fost listaţi în lista

temporară prevăzând faptul că comisia poate avansa motive bune pentru decizia sa. Similar, Legea

Serviciului Public din Letonia afirmă că este permis a nu se ţine o procedură competitivă de selecţie

deschisă pentru un post vacant din serviciul public – exceptând poziţia de şef a unei agenţii

guvernamentale – dacă decizia guvernului cu privire la postul în cauză dacă este în interesul naţional.

În Lituania, Articolul 13 din legea asemănătoare prevede că managerii serviciului public trebuiesc

recrutaţi într-o competiţie sau pe bază de încredere politică (personală). În Slovenia, Articolul 26 din

proiectul de Lege a Serviciului Public din 2002 stipulează că oficialii trebuie să fie selectaţi prin

intermediul unei proceduri publice de selecţie dacă una dintre celelalte prevederi statutorii nu spun

altceva. Conform unui răspuns în chestionar, selecţia competitivă nu este de asemenea obligatorie în

Bulgaria. Din păcate, documentaţia disponibilă nouă nu ne-a permis să formulăm o poziţie în această

privinţă în ceea ce priveşte restul statelor în curs de aderare.

Deasa furnizare neadecvată de muncitori capabili, care este chiar mai acută în unele dintre

Statele Membre, în mod sigur este un factor în introducerea acestor excepţii. În acest context, serviciul

public în multe dintre aceste state se găseşte a fi într-o situaţie extrem de competitivă cu sectorul privat

pentru muncitorii cu calificări înalte, în timp ce nivelele de plată în sectorul public sunt în general

rămase în urma acelora din sectorul privat, în unele cazuri chiar izbitor. Din cauza desei furnizări rare

de muncitori calificaţi, experienţa în muncă câştigată în sectorul privat sau în afara serviciului public

este de asemenea recunoscută în majoritatea statelor sau în general nu trecută cu vederea în principiu.

Astfel, mobilitatea din serviciul public în sectorul privat este încă la un nivel foarte ridicat. Încă este

adevărat de spus că unde oportunităţile există pentru iniţierea unei proceduri de recrutare deschisă, încă

mai pare adesea imposibil de a atrage un număr potrivit de candidaţi din sectorul privat, având în

vedere că diferenţa în termenii salariilor este prea mare. În special, acesta este de asemenea motivul

pentru care procedura de recunoaştere este în general manevrată într-o manieră foarte pragmatică, în

timp ce criteriul decisiv în recunoaşterea experienţei profesionale este adesea singura relevanţă pentru

postul căruia i se face reclamă. În unele cazuri, decizia triumfă. În Slovacia, experienţa în muncă

câştigată în sectorul privat sau public este recunoscută total în categoria de salariu acordată, care

prevede că experienţa profesională implicată este ceea ce se cere. Mai mult decât atât, experienţa într-

77

un post altul decât cel cerut poate conta până la un maximum de două treimi din perioada în cauză.

Similar, experienţa relevantă postului poate fi luată în calcul în Bulgaria, Estonia, Polonia, Malta,

Ungaria, Cehia, Cipru, Lituania şi România. Cel mai deschis sistem în această privinţă este operat

de Estonia, unde în anul 2000 un sfert dintre candidaţii selectaţi au provenit din sectorul privat. Acest

procent se ridică până la 30% la funcţionarii de stat de vârf. Totuşi, experienţa în muncă nu este

recunoscută general în cea mai mare măsură în termeni ai categoriilor de salarii. De exemplu, Cehia nu

are un sistem uniform pentru recunoaşterea experienţei în muncă anterioare în sectorul privat. În

această legătură, experienţa totală profesională nu trebuie să fie recunoscută în categoria de salarii. Şi

în Ungaria, experienţa profesională este recunoscută numai atunci când candidaţii au trecut examenul

de admitere în serviciul public. Scopul acestui aranjament este de a se asigura că toţi candidaţii din

sectorul privat învaţă aptitudinile adecvate şi competenţele necesare pentru o slujbă în serviciul public.

În Cipru, experienţa în muncă şi nivel mediu şi de vârf al managementului în sectorul public şi privat

este recunoscută general. Totuşi, nu există o procedură de recunoaştere prescrisă; decizia este lăsată

comitetului de numire. În Letonia, experienţa obţinută în sectorul public este considerată folositoare şi

candidaţii cu această experienţă sunt preferaţi. În contrast, este foarte dificil transferul din sectorul

privat în serviciul public în Polonia din cauza calificărilor de angajare foarte stricte: prezenţa la (şi

terminarea cu succes) un curs postuniversitar de 18 luni la Şcoala Naţională de Administraţie Publică

este o precondiţie de angajare în corpul serviciului public. În plus, altă precondiţie pentru angajarea în

corpul serviciului public este completarea cu succes a unui serviciu pregătitor (similar sistemului din

Germania). Alte cerinţe sunt cunoaşterea foarte bine a unei limbi străine, diplomă de universitate şi cel

puţin doi ani experienţă în serviciul public. Experienţa profesională din sectorul privat este de

asemenea recunoscută în România, se prevede că este important ca postul din serviciul public să fie

ocupat.

Experienţa profesională în serviciul public al altei ţări este de obicei respinsă de regulă în două

state. De exemplu, în Turcia experienţa profesională dobândită în alte ţări nu este general recunoscută,

în timp ce trei sferturi din experienţa profesională dobândită în sectorul privat este recunoscută pentru

puţine posturi mai înalte din serviciul public. Mai mult decât atât, un post deţinut în administraţia

publică într-o altă ţară este recunoscut doar în organizaţiile internaţionale. Similar, şi în Lituania,

experienţa profesională dobândită în serviciul public al altei ţări nu este luată în considerare, în timp ce

proceduri deschise competitive de selecţie sunt pregătite în privinţa puţinelor poziţii pentru care

experienţa profesională dobândită în sectorul public este recunoscută. În Malta, funcţionarii de stat pot

recurge la transferul neplătit în sectorul privat pe o perioadă determinată de timp. Mobilitatea dintre

sectorul public şi cel privat este de asemenea încurajată de guvern care chiar ia în considerare

78

posibilitatea introducerii unei scheme prin care oficialii publici pot obţine transferuri speciale

recurgând la trecerea pe locul al doilea/eliberarea din funcţie/îndatorire specială pentru a ocupa un post

în sectorul privat şi angajaţilor din sectorul privat li se acordă în schimb aceleaşi oportunităţi pentru a

se angaja în sectorul public.

Recunoaşterea de către Statele în Curs de Aderare a Experienţei în Muncă Dobândite în

Sectorul Public/Privat

Recunoaşterea experienţei în

muncă dobândite în sectorul public

Recunoaşterea experienţei în

muncă dobândite în sectorul privat

Bulgaria Da, dacă este adecvată postului Da, dacă este adecvată postului

Estonia Ca deasupra Ca deasupra

Letonia Da, experienţa profesională

dobândită în sectorul public este preferată.

--------------------------------

Lituania Nu O procedură deschisă competitivă

de selecţie este pregătită pentru anumite

poziţii.

Malta Există posibilitatea. Există posibilitatea.

Polonia Ca deasupra Ca deasupra

România Da Da, unde candidaţii au experienţă

profesională adecvată pentru domeniul

respectiv.

Slovenia ------------------------------ ---------------------------------

Slovacia Recunoscută în clasa de salarizare,

unde experienţa adecvată este cerută

(decizie individuală).

Recunoscută în clasa de salarizare,

unde experienţa adecvată este cerută

(decizie individuală).

Cehia Da, dacă este adecvată postului Nu există un sistem uniform

pentru recunoaştere şi experienţa

profesională nu trebuie să fie recunoscută

în marea ei măsură în categoria de

salarizare.

Ungaria Da, odată ce candidaţii

promovează examenul de admitere în

Da, odată ce candidaţii

promovează examenul de admitere în

79

serviciul public. serviciul public.

Turcia Numai experienţa profesională în

organizaţiile internaţionale este

recunoscută.

Pentru unele posturi de vârf, trei

sferturi din experienţa profesională

dobândită în sectorul privat este

recunoscută.

Cipru Da, dar nu există o procedură de

recunoaştere prescrisă. Decizia este lăsată

comitetului de numire.

Da, dar nu există o procedură de

recunoaştere prescrisă. Decizia este lăsată

comitetului de numire.

11.4. Organizarea politicii personalului şi liniile autorităţii în politica personalului

Responsabilităţile în zona politicii personalului sunt prin natura lor distribuite foarte inegal în

toate statele. În contextul dezbaterii care înconjoară responsabilităţile şi liniile autorităţii în zona

managementului resurselor umane, diferenţele dintre statele în curs de aderare şi Statele Membre nu ar

putea fi mai mari. Multe State Membre UE au început să delege, să descentralizeze şi, în oarecare

măsură, să individualizeze responsabilităţile în politica personalului. Această dezvoltare este bazată pe

presupunerea că împuternicirea şi motivarea managerilor – transferând acestora mai multe

responsabilităţi şi puteri arbitrare – este un factor cheie în îmbunătăţirea performanţei. Aceste măsuri

sunt adesea asociate cu introducerea controalelor sau sistemele şi mecanismele pentru asigurarea

responsabilităţii (raportare regulată, linii de ghidare, monitorizare regulată, stabilirea limitelor

specifice, etc.).

Unele state în curs de aderare (în special Malta şi Estonia) au început de asemenea să ia măsuri

pentru a transfera mai multe responsabilităţi şi puteri arbitrare (în special cele legate de bugete)

managerilor. În Estonia este planificată în noua legislaţie de reformă numirea directorilor de vârf (care

sunt selectaţi printr-o competiţie publică) pe o perioadă fixă (în general 5 ani). Obiectivele sunt fixate

pentru această perioadă şi un „contract de performanţă” este semnat între minister şi şeful

agenţiei/departamentului. Dacă obiectivele nu sunt atinse, este posibil ca acest contract de angajare să

nu fie reînnoit. În Malta se speră îmbunătăţirea (economică) eficienţei corpurilor guvernamentale prin

descentralizarea responsabilităţilor bugetului. Este de asemenea planificată transferarea mai multor

puteri majorităţii managerilor de vârf pentru a lua decizii asupra recrutării şi/sau evaluarea

personalului. Pentru a compensa transferul către manageri a mai multor puteri din zona

managementului resurselor umane, multe State Membre erau nerăbdătoare să asigure faptul că va fi

mai uşor să tragă la răspundere managerii şi organizaţiile. Acest proces poate fi de asemenea descris ca

80

fiind primul pas spre distanţarea lor de la conceptul uzual de administraţie publică, de la un tip de

administraţie în care procedurile şi reglementările triumfă la un tip de administraţie în care

responsabilitatea individuală contează în egală măsură. Totuşi, această tendinţă spre individualizarea

responsabilităţilor nu poate fi comparată cu descentralizarea politicii personalului în multe alte state în

curs de aderare cum au fost descrise în câteva puncte ale acestui studiu.

Era în special în statele din centru şi estul Europei că ministerele aveau puteri cu cea mai largă

rază de recrutare şi de promovare a personalului. Pentru mult timp procesul de selecţie în statele în curs

de aderare aşadar au avut (şi încă au) elemente foarte subiective, au crescut politicizarea serviciului

public şi nu nefrecvent a rezultat în nepotism. Managementul resurselor umane este – în conformitate

cu raportul Letoniei – „în mâinile ministerelor individuale sau şefilor agenţiilor guvernamentale”.

Fragmentarea excesivă a responsabilităţilor în serviciile publice ale statelor în curs de aderare aşadar

creşte dorinţa lor de a centraliza responsabilităţile specifice şi puterile şi să le combine într-o agenţie

guvernamentală sau departament.

Dintr-un punct de vedere pur legal, reforma legilor serviciului public ridică întrebarea dacă

managerului unei unităţi administrative, şefului unui departament sau un minister îi este permisă

discreţia în selecţia personalului sau dacă sunt legaţi de criteriul de selecţie prescris legal în selectarea

deciziei lor, care subiectul controlului judiciar. În multe State Membre, discreţia managerilor este

restrânsă în două feluri: a) pe criteriul realizărilor profesionale, caracterului convenabil şi aptitudinii şi

b) pe un proces competitiv independent de selecţie.

Comparându-le cu multe dintre Statele Membre UE, un număr mare de state în curs de aderare

merg – din cauza tradiţiei lor specifice – în direcţia opusă. În ciuda unui fundal al – în unele cazuri –

descentralizării complete (şi chiar individualizare) a liniilor autorităţii, aceste state încearcă să

coordoneze şi, cel puţin într-o oarecare măsură, să centralizeze responsabilităţile. Excepţiile sunt

Cipru, Malta şi Turcia, unde responsabilităţile au fost centralizate în cea mai mare măsură. Un alt caz

special este, mai mult decât atât, situaţia din Turcia, care – în ciuda tendinţei generale în politica

personalului – nu are planuri de a schimba status quo-ul, de exemplu fără descentralizarea

responsabilităţilor. În Ungaria, responsabilităţile au fost de asemenea în prezent parţial centralizate.

Totuşi, în Polonia puterile recrutării personalului sunt încă descentralizate într-o foarte mare măsură. Şi

încă competiţia de selectare a personalului pentru instruire care precede admiterea în corpul serviciului

public este ţinută la nivel guvernamental central.

Situaţia din Cehia este tipică pentru multe din statele în curs de aderare (exemplu dat Estonia,

Letonia, Bulgaria, Lituania, Slovacia şi România). Până în aprilie 2000 nu exista departament sau,

într-adevăr, minister la nivel guvernamental central cu puterile de a coordona politica personalului.

81

Rezultatul a fost, de exemplu, că nu a fost un sistem de evaluare a personalului unificat în întreg

serviciul public şi că a fost un foarte fragmentat sistem de angajare în serviciul public. Numai din

aprilie 2000 au existat încercări provizorii care au fost făcute în conjunctură cu biroul guvernamental

pentru a crea o agenţie, ale cărui sarcini coordonatoare au fost transferate. Totuşi, politica personalului

la nivel guvernamental central încă stă în portofoliul ministerelor individuale. Noua Lege a Serviciului

Public din 2002 acum furnizează pentru crearea unui departament central executiv pentru serviciul

public în care diferite responsabilităţi vor fi combinate.

În plus, eforturi se fac acum de asemenea pentru creşterea frecvenţei în statele în curs de

aderare (exemplu dat Polonia, Slovenia, Lituania şi Slovacia) pentru a recruta funcţionari de stat de

vârf prin intermediul unei proceduri competiţionale publice în locul unui (prea politicizat şi subiectiv)

sistem de numire. Este numai cazul Cehiei în care nu sunt aparent „criterii speciale de recrutare şi

promovare pentru serviciul public de vârf”. Această situaţie se va schimba totuşi pe termen mediu,

imediat ce noua Lege a Serviciului Public va intra în vigoare.

5. Managementul personalului şi rolul managerilor în serviciul public

Cum obiectivele serviciului public în statele în curs de aderare devin din ce în ce mai complexe,

aptitudinile necesare care fac faţă obiectivelor managementului în măsura cerută devin din ce în ce mai

rare în serviciul public. Este de asemenea de aşteptat că tendinţele demografice şi factorii de pe piaţa

muncii în statele în curs de aderare vor reduce probabil mărimea grupului noilor candidaţi calificaţi ai

serviciului public care se îndreaptă spre primele posturi tradiţionale. Aceasta în schimb probabil va

reduce numărul de candidaţi potriviţi pentru managementul mediu şi de vârf. Aceste consideraţii vor

rezulta probabil într-o serie de schimbări în procedurile de recrutare şi de selecţie în viitor. Ca şi în

cazul marilor organizaţii, recrutarea noilor angajaţi de pe diferite fundaluri, aducerea noilor idei şi

viziuni în sistem, va îmbogăţi serviciul public. Se poate astfel presupune că serviciul public în statele în

curs de aderare va fi un sistem mult mai deschis în viitor şi că posibilitatea unei recrutări deschise

pentru funcţiile din managementul mediu şi de vârf va deveni o realitate. În practică, totuşi, este adesea

dificilă recrutarea candidaţilor din afara serviciului public fără o experienţă relevantă în serviciul public

pe poziţiile de management. Cu toate acestea, nu trebuie să uităm faptul că nu este plata cea care dă

importanţă dificultăţilor dar, mai important, chestiunile etice sunt de asemenea ridicate.63

63 Eymeri, J. – M., Die Ethik im öffentlichen Sektor – Der Zugang von öffentlich Bediensteten zu privaten Tätigkeiten, Studiu pentru cea de-a 35-a întâlnire a directorilor generali responsabili pentru serviciul public în 9/10 noiembrie în Strasbourg.

82

6. Conducerea managerilor în statele în curs de aderare

Chiar dacă managementul resurselor umane este inclus în procesul de reformă a serviciului

public în toate statele în curs de aderare, este eclipsat de schimbările de carieră, structurale şi

organizaţionale şi de schimbările sistemului de buget. Deseori, personalul – fie conducătorii din vârf

sau angajaţii la nivel scăzut – sunt încă văzuţi mai mult ca un factor de cost decât ca o resursă

strategică. Ceea ce studiul nostru arată în special este că nu prea există vre-un plan pentru dezvoltarea

personalului înalt. Noi planuri de instruire, măsuri de dezvoltarea a aptitudinilor, motivaţia şi

managementul performanţei, flexibilizarea timpului de lucru şi măsurile pentru reconcilierea vieţii

private cu cea profesională sunt doar adoptate şi dezvoltate ezitant. Această dezvoltare este puţin

surprinzătoare, ca o politică strategică de personal care întâlneşte nu numai obstacole financiare dar şi

probleme organizaţionale: descentralizarea puterilor nu permite planificarea generală strategică şi

coordonată.

Totuşi, provocările puse serviciilor publice din statele în curs de aderare de către mediul

naţional şi internaţional în schimbare pentru serviciile publice sunt la fel de mari ca provocările pentru

Statele Membre. Noile îndatoriri şi funcţii, o varietate de noi cerinţe şi cererea crescătoare a societăţii

pentru servicii de înaltă calitate sunt factori care au un efect imediat asupra procedurilor de

promovare/numire şi instruire al managerilor. Toate statele îşi măresc eforturile în combinarea

priceperii tehnice şi priceperii manageriale în managementul din administraţia publică. Astăzi se pare

că este mai mică accentuare pe calificări, performanţele individuale pe termen scurt şi doar generarea

rezultatelor şi venitul şi mai mult asupra aptitudinilor, abilitatea de a gândi strategic, abilitatea de a

motiva şi de a învăţa şi de a da un serviciu eficient.

În multe state în curs de aderare, managementul performanţelor şi al aptitudinilor – exceptând

introducerea sistemelor de remuneraţie bazate pe performanţă – este numai acum în procesul de

dezvoltare. Numai Malta operează un sistem de management al performanţelor, în care munca

funcţionarilor de stat este măsurată pe baza îndeplinirii planurilor anuale. Funcţionarii de stat de vârf în

special, ale căror contracte sunt fixate pe trei ani, ştiu că eşecul în îndeplinirea planurilor anuale poate

rezulta în terminarea contractelor lor.

În multe State Membre UE se presupune acum că va fi un număr de avocaţi în descreştere în

serviciul public în viitor şi că furnizarea de avocaţi va depăşi cererea din când în când. În plus, o mai

mare importanţă va fi ataşată în viitor dezvoltării abilităţilor şi aptitudinilor cum ar fi aptitudinea pentru

managementul de schimbare, conducere, comunicare (în câteva limbi străine), motivarea personalului

83

şi managementul reţelei în serviciile publice din Statele Membre. Chiar dacă, în mod tradiţional,

poziţiile de management aproape peste tot au fost deţinute de către avocaţi şi economişti, acest tablou

s-a schimbat în ultimii câţiva ani şi în special numărul angajaţilor cu alte calificări este în creştere.

Situaţia este chiar inversă în câteva state în curs de aderare (în Slovacia în special), care se plâng de o

lipsă de avocaţi.

În raportul „Van Rijn”, pregătit de către ministerul de interne din Olanda

(http://www.minbzk.nl), arată că în ciuda măsurilor de reformă, schimbărilor tehnice, etc. care iau loc

de curând, managerii nu îşi schimbă suficient comportamentul. Conform raportului, ei sunt încă prea

maniabili în comportamentul lor, se bazează mult prea mult pe ierarhii, fac prea puţin pentru a înainta

dezvoltarea personală a colegilor din personal/subordonaţi şi nu îşi iau responsabilitate spre colegii mai

tineri suficient de serios. Managerii încă se concentrează pe luarea deciziilor, delegarea şi supervizarea.

Ei iau mult prea puţine iniţiative (şi alocă prea puţin timp) pentru a conduce, motiva şi încuraja

personalul lor calificat (adesea din cauză că îşi văd îndatoririle în termenii executării unei sarcini

publice şi nu în termenii executării unei funcţii individuale de management). Raportul se termină

concluzionând că managerii nu se adaptează suficient pentru a întâmpina noi provocări. Raportul „Van

Rijn” subliniază faptul că personalul este adesea nefericit din cauza managementului şi aşa încep să

caute o altă slujbă. Raportul aşadar stabileşte că o politică complet diferită de personal este necesară, în

care managerii sunt mult mai capabili să îşi execute îndatoririle lor de management al „populaţiei”.64

Totuşi, în nici un studiu nu a fost încă condus spre comportamentul managerilor în statele în curs de

aderare.

Trebuie aşadar sa întrebăm, cu referinţă în special la dezvoltarea personalului de vârf, dacă

funcţionarii de stat se (sunt capabili de) adaptează la cerinţele schimbate şi, dacă da, cum.

Împotriva unui fundal de înnoire continuă tehnologică şi ştiinţifică, schimbarea economică şi

socială şi cooperarea internaţională (şi concurenţa internaţională), îmbunătăţirea şi modernizarea

aptitudinilor şi calificărilor personalului serviciului public sunt factori decisivi în asigurarea dezvoltării

economice şi a concurenţei. Conceptele de a învăţa toată viaţa şi de a te instrui toată viaţa (cu referire în

special la adăugarea continuă la cunoştinţe a noilor dezvoltări tehnologice) au crescut în importanţă în

acest context. Se pare că cunoştinţa şi aptitudinile devin tot mai mult unelte decisive în concurenţa

internaţională.

Schimbarea prin modernizare şi dezvoltarea tehnologiilor informaţionale aşadar cer de

asemenea schimbare constantă în serviciile publice şi personalul lor. Reforma serviciului public trebuie

64 Vezi de asemenea: Van Noppen, P., „De mens gerichte overheid”, în: Publiek Management, Iunie 2001, pag. 7.

84

aşadar să îndeplinească cerinţele de continuitate, securitate şi stabilitate pe de o parte şi flexibilitate şi

asentimentul reformei şi de a învăţa pe de alta.

Este cu atât mai surprinzător că în majoritatea statelor în curs de aderare conceptul de a învăţa

„toată viaţa”, „managementul cunoştinţelor” şi nevoia de a se adapta la schimbări ca şi conceptul de

„management al aptitudinilor” trebuie încă să ajungă sau au fost subordonate altor priorităţi. Numai

rapoartele din Cipru şi Malta menţionează nevoia de a schimba cerinţele pentru manageri. Raportul

ungar se referă de asemenea la nevoia de a deveni familiar cu cerinţele UE şi de a învăţa limbi şi

aptitudini de comunicare. În contrast, este raportul lituanian care nu presupune că cerinţele managerilor

pentru instruire se vor schimba.

11.7. Selecţia managerilor capabili în serviciul public

Stabilirea regulilor transparente pentru selectarea funcţionarilor de stat pentru poziţii de vârf

este un factor decisiv în crearea unui serviciu public profesional bazat pe principiile legii şi ale

meritului. Asemenea poziţii acum pot fi alocate în conformitate cu criterii diferite. O opţiune este de a

aloca poziţiile pe baza purei consideraţii politice, care în mod cert nu ar înainta depoliticizarea

maşinăriei administrative. Nu din acest motiv, Ungaria, de exemplu, a limitat un număr de consilieri

politici (de vârf) la 5% din totalul funcţionarilor de stat angajaţi de o agenţie guvernamentală anume. O

altă opţiune este de a folosi ca criteriu principal numărul de ani împliniţi în serviciul public sau altfel să

identifice aceşti funcţionari de stat pe baza unei proceduri competitive de selecţie care este de

asemenea deschisă şi candidaţilor din sectorul privat.

Planul cel mai greu de atins pentru a forma o echipă executivă de funcţionari de stat cu

calificări specifice poate fi găsit în Ungaria cu apariţia unui grup de „funcţionari de stat de vârf

privilegiaţi”. Aceştia sunt un tip de oficiali de elită, al cărui număr este alcătuit o data pe an de către

guvern şi nu trebuie să depăşească 300. Dezvoltarea unui esprit de corps în acest grup de funcţionari de

stat care ar trebui să ajute la întărirea unităţii şi eficienţei serviciului public şi să promoveze gândirea

strategică. Selecţia lor, remuneraţia, angajarea şi instruirea sunt aşadar acoperite de un sistem de reguli

specifice. Aceste poziţii sunt negate oficialilor din serviciul public.

Selecţia Poziţiilor de Vârf în Statele in Curs de Aderare

Existenţa Scopul acestui Solicitanţii

85

unui Serviciu Public

de Vârf cu criteriu

specific de selecţie

Serviciu Public de Vârf din sectorul privat

sunt de asemenea

admişi

Bulgaria Nu

Estonia Da Pentru a îmbunătăţi

performanţa din serviciul

public, exemplu dat prin

introducerea contractelor

de performanţă între

minister şi un oficial de

vârf

Da

Letonia Da Pentru a

îmbunătăţii coordonarea în

serviciul public

Candidaţii din

serviciul public sunt

de preferat

Lituania Nu

Malta Da, chiar dacă

oficialii de vârf sunt

recrutaţi cu contracte

pe termen fix

Pentru a

îmbunătăţii performanţa în

serviciul public

Polonia Da Pentru a întări

abilităţile manageriale, etc.

Nu

România Da Pentru a întări

abilităţile manageriale şi

conducerea şi calităţile

organizaţionale

Slovenia Nu

Slovacia Da Pentru a întări

abilităţile manageriale, etc.

Da

Cehia Nu

Ungaria Da Pentru a dezvolta

un esprit de corps şi pentru

a întări unitatea şi eficienţa

Nu

86

serviciului public

Turcia Nu

Cipru Condiţional Posturile

superioare cum ar fi

cel de secretar de stat

sunt de asemenea

pentru candidaţii din

sectorul privat

Şi în Polonia, poziţiile de vârf65 sunt deschise numai pentru oficialii din serviciul public.

Candidaţii pentru unul dintre aceste posturi de vârf trebuie să treacă printr-o procedură competitivă de

selecţie multi-etapă care include teste asupra aptitudinilor manageriale, cunoştinţelor de limbi străine şi

de cultură generală.

În Lituania candidaţii din serviciul public sunt de asemenea preferaţi. Şi aici, o importanţă

specială este dată dezvoltării criteriilor eficiente de selecţie pentru oficialii de vârf. Este în plan să se

introducă reguli specifice care să guverneze selecţia lor, instruirea, evaluarea performanţelor,

mobilitatea şi remuneraţia cu o privire spre coordonarea din serviciul public care se îmbunătăţeşte.

Proceduri competitive de selecţie specifice pentru promovarea funcţionarilor de stat în poziţii de

vârf sunt de asemenea în plan în Slovacia, Estonia şi România.

În Estonia şi Slovacia, aceste posturi sunt de asemenea deschise candidaţilor din sectorul

privat. O calificare importantă pentru admiterea în poziţii de vârf în Slovacia este abilitatea de a

executa funcţii manageriale. Totuşi, nu toate posturile de vârf sunt ocupate printr-o selecţie

competitivă, aşa cum sunt unele slujbe de vârf alocate pe baza consideraţiilor politice. În mod similar,

nici funcţionarii de stat de vârf din Estonia nu trebuie să treacă printr-o procedură competitivă de

selecţie.66 Funcţionarii de stat de vârf sunt grupul de oficiali în miezul guvernului naţional, oficiali de

vârf în birouri/agenţii şi consilieri.67 Noua Lege a Serviciului Public furnizează pentru introducerea

65 Poziţiile de vârf sunt: şef de departament şi şef adjunct de departament într-un birou de voievodat; director de departament şi director adjunct de departament într-un minister şi birou al guvernului central, director general într-un birou, auditor intern general. 66 Aceste posturi cuprind următoarele posturi: oficiali numiţi de către Preşedintele Republicii şi de primul ministru, consilieri şi asistenţi ai primului ministru şi ai miniştrilor, reprezentanţi şi adjuncţi temporari, oficiali în birouri parlamentare, biroul Preşedintelui Republicii, cancelaria de stat, curtea supremă şi biroul naţional de audit.. 67 Oficialii din miezul guvernului naţional sunt: secretarii de stat, secretarii generali, secretarii generali adjuncţi,

directorii generali ai cancelariei de stat, guvernatorii regionali, secretarii regionali, avocatul poporului, însărcinaţii cu afaceri, arhiviştii naţionali. Oficialii de vârf din birouri/agenţii includ: directori, manageri, şefi, arhivişti regionali. Grupul de consilieri include consilieri şi asistenţi.

87

contractelor de performanţă între un minister şi un secretar general sau un şef al unei agenţii

guvernamentale, care include setarea de ţinte, realizarea pe baza căreia se va evalua după o perioadă de

5 ani. România de asemenea pune la bază criteriul specific de performanţă pentru funcţionarii de stat

de vârf care trebuie să fie adoptat de ministerul serviciului public în fiecare an. Aptitudinile principale

cerute în această legătură sunt aptitudinile de management şi de conducere şi calităţile organizaţionale

şi abilitatea de a lua decizii.

Malta în special se mândreşte cu un sistem foarte progresiv în care funcţionarii de stat de vârf

sunt recrutaţi pe o perioadă fixă (contract pe trei ani) şi sunt evaluaţi în concordanţă cu performanţele

obţinute. În Cipru criteriul care era alocat poziţiilor de vârf A14, A15 şi A16 sunt meritul, calificările

şi vechimea în muncă şi postul de secretar de stat este de asemenea deschis candidaţilor din sectorul

privat.

Nu există reguli specifice pentru promovarea funcţionarilor de stat de vârf în Bulgaria, Cehia,

Turcia, Slovenia şi Lituania.

11.8. mobilitatea şi schimbarea în serviciul public

Reglementările care guvernează admiterea în dezvoltarea profesiei şi a carierei are două sarcini:

ghidarea personalului şi realizarea motivaţiei. Pentru statele în curs de aderare este o chestiune de ispită

ca personalul calificat să intre în serviciul public şi să îndeplinească cerinţele şi trăsăturile postului

astfel încât cerinţele de personal şi nevoile angajatorului sunt îndeplinite – de ambele părţi. În câteva

State Membre au fost luate măsuri pentru a schimba politica clasică în materie de recrutare şi

dezvoltare a carierei. Un motiv pentru aceasta este acela că serviciul public tipic organizat în

concordanţă cu un model de carieră îşi pierde din ce în ce mai mult atractivitatea pentru candidaţii

tineri care schimbă cariere, slujbe şi sectoare din ce în ce mai frecvent. Mai mult decât atât, este o mai

mare voinţă din partea managerilor pentru a schimba slujbe şi o mai mare neplăcere de a rămâne în

acelaşi post pentru un termen lung. De exemplu, în Olanda, numărul mediu de ani pentru care

managerii serviciului public rămân în acelaşi post a fost de 3,6 ani în 2000 (în 1999 era tot de 4 ani).

Zilele în care personalul capabil era dispus să se mute încet dar sigur prin ierarhiile complexe par să fie

într-adevăr de domeniul trecutului.68

Studiul a arătat că până acum nici un stat în curs de aderare (cu excepţia Estoniei) nu au avut o

politică strategică de mobilitate. Cu privire la subiectul mobilităţii inteministeriale şi geografice69, se

68 Light, P., Noul serviciu public, Institutul Brookings, Washington, 1999, pag. 1. 69 În acest caz, mobilitatea geografică este delimitată de mobilitatea din serviciul public în aceeaşi ţară.

88

poate în general nota că chiar dacă a fost pusă în lege în unele state, unde este în interesul angajatorului

(Letonia,70 Slovacia71, Cipru72 şi România), nici un fel de programe generale nu au fost stabilite să îl

promoveze. Mobilitatea inteministerială are un rol major în Bulgaria, care este în principal datorită

descentralizării substanţiale a politicii personalului (în special politica plăţii). Aceasta înseamnă că

funcţionarii de stat vor să îşi schimbe slujba la ministerul care plăteşte cel mai mare salariu şi/sau oferă

condiţii mai bune de serviciu.

Mai mult decât atât, mobilitatea din serviciul public către sectorul privat încă are loc la o rată

foarte mare, că salariile plătite în sectorul privat sunt de obicei mai mari. Încă este adevărat să fie spus

că au exista oportunităţi pentru a iniţia o procedură deschisă de recrutare, încă pare adesea aproape

imposibil atragerea unui suficient număr de candidaţii potriviţi din sectorul privat, pentru că diferenţa

de salariu este mult prea mare. Din ce în ce mai mult, totuşi, mobilitatea din sectorul public şi de

asemenea, cu frecvenţă crescătoare, între sectorul public şi alte sectoare este văzută ca de dorit.

11.9. Dezvoltarea regulilor etice şi măsurile anticorupţie

Cum s-a subliniat de câteva ori în acest studiu, tentaţiile corupţiei şi politicizarea în statele în

curs de aderare au fost până acum obstacole împotriva obţinerii unui serviciu civil neutru, transparent şi

orientat pe performanţă care trebuie luate extrem de serios. Aceste potenţiale pericole, care pot fi de

asemenea observate şi în Statele Membre UE (chiar dacă la un nivel mai scăzut), pot fi în continuare

încurajate în statele studiate ca un rezultat al factorilor specifici cum ar fi salariul mic comparat cu

sectorul privat şi faptul că adesea nu există o tradiţie democratică a serviciului public bazată pe lege.

Acest proces, conducând la un serviciu public constituţional şi orientat pe performanţă, va duce

probabil la încă câţiva ani pentru a se termina în majoritatea statelor. Această dezvoltare face clar cât de

important este pentru a stabili aspecte disciplinare într-un statut al serviciului public atât pentru a

încuraja comportamentul loial, cinstit, neutru şi imparţial printre funcţionarii de stat şi pentru a combate

abuzul de la aceste reguli. Ar trebui spus că toate statele în curs de aderare au introdus deja măsuri

pentru a promova comportamentul etic, dar cu o accentuare diferită.

70 Hotărârea de Guvern numărul 3 din 20.12.2001. 71 Articolele 27 şi 29 din Legea Serviciului Public. 72 Vezi de asemenea Legea Serviciului Public.

89

În unele state (Ungaria, Cehia, Estonia, Letonia şi Bulgaria) problema corupţiei a fost

subliniată ca o chestiune cheie în răspunsurile lor la chestionare, din care reiese că măsuri sau acţiuni

anticorupţie sunt la un nivel ridicat pe lista lor de priorităţi politice.

Reguli stricte pentru prevenirea riscului de corupţie politică şi promovare a comportamentului

neutru sunt de găsit în special în Turcia, Cehia73 şi Polonia, unde câtorva funcţionari de stat le este

interzis să intre într-un partid politic. Regulile sunt în special stricte în Polonia, unde funcţionarilor de

stat le este interzis chiar şi făcutul public al convingerilor politice şi acolo unde este o interdicţie asupra

luării unui rol într-un sindicat şi asupra înfiinţării sau participării în partidele politice. Şi în Estonia,

dreptul de a aparţine unui partid politic şi unor feluri de asociaţii non profit poate fi subiectul unor

restricţii. De exemplu, sub Articolul 70 din Legea Serviciului Public, ofiţerilor guvernamentali – cu

excepţia oficialilor din mai multe posturi politice – nu le este permis să fie membrii ai unui corp

executiv permanent sau corp supervizor permanent sau de audit al unui partid politic. Ceea ce este de

asemenea notabil este faptul că câteva servicii publice din statele în curs de aderare interzic oficialilor

greva. Funcţionarii de stat au dreptul general la grevă în Slovenia, România şi – într-o formă mai mică

– Cipru. Articolul 16 din noua Lege a Serviciului Public din Lituania acordă funcţionarilor de stat

dreptul la grevă, cu excepţia funcţionarilor de stat din poziţiile de vârf. În Bulgaria, grevele sunt

permise numai dacă sunt de o natură în special simbolică. În Slovacia o interdicţie la grevă se aplică

funcţionarilor de stat de vârf şi oficialilor care sunt responsabili pentru protejarea populaţiei. Dreptul

general la grevă este interzis în Polonia, Lituania (până când noua lege intră în vigoare), Turcia şi

Cehia. În Ungaria şi Estonia există dreptul la grevă dar este foarte limitat; în Estonia, de exemplu, nu

se aplică teritoriilor suverane ale serviciului public.

Dreptul la Grevă în Statele în Curs de Aderare

Dreptul la grevă al funcţionarilor de stat

Bulgaria Da, doar dacă greva este de natură simbolică*

Estonia Limitat, exemplu dat nu se aplică teritoriile suverane

Letonia

Lituania Sub Articolul 16 din Legea Serviciului Public cu excepţia funcţionarilor de stat

de vârf

Malta

73 Proiectul Legii Serviciului Public stipulează că funcţionarii de stat din poziţii de vârf nu au voie să aibe nici o funcţie într-un partid politic sau mişcare politică.

90

Polonia Nu

România Da

Slovenia Da

Slovacia Da, cu excepţia funcţionarilor de stat de vârf şi oficialilor care sunt responsabili

pentru protecţia populaţiei.

Cehia Nu

Ungaria Limitat

Turcia Nu

Cipru Da, dar într-o formă mai restrânsă

*Vezi de asemenea în această privinţă Articolul 47, paragraful 2 din Legea Serviciului Public: greva la care se face

referinţă în paragraful 1 trebuie să fie efectuată prin [funcţionarii de stat] îndeplinirea şi ataşarea semnelor şi simbolurilor

specifice, pancartelor de protest, banere, etc. fără să afecteze îndeplinirea îndatoririlor lor. Adiţional codului de conduită al funcţionarilor publici expus în toate legile serviciului public,

este de asemenea o tendinţă crescătoare în unele state în curs de aderare (Malta, Estonia,74 Cipru,

Cehia, Ungaria şi Polonia), ca şi în Statele Membre UE, să stabilească reguli etice şi cerinţe într-un

document separat, un cod de etică. Scopul şi conţinutul acestui cod variază larg conform statului dar în

majoritatea cazurilor el descrie conduita şi îndatoririle funcţionarului de stat la locul său de muncă spre

ierarhie şi public. Concentrarea este adesea asupra garantării principiilor cum ar fi responsabilitatea

pentru deciziile luate, aplicarea onestă a prevederilor legale legate, politeţe, exercitarea puterilor

publice în interesul public, imparţialitate, etc. Totuşi, aceste coduri trebuie de asemenea să conţină

reguli mai specifice cum ar fi cele care guvernează relaţia dintre funcţionarul de stat şi sectorul privat.

În Malta, implementarea codului de etică este din ce în ce mai suplimentată de către introducerea a

unui avocat al poporului.

Subiectul de etică în serviciul public nu este, totuşi, delimitat doar la stabilirea drepturilor şi

îndatoririlor funcţionarilor de stat la locul lor de muncă, care cuprinde un set de reguli mult mai larg

care afectează relaţia dintre funcţionarii de stat şi sectorul privat, aranjamente pentru părăsirea

sectorului privat, angajarea în ocupaţii secundare în general, dreptul de a accepta cadouri, implicarea în

activităţi politice, etc. De exemplu, măsuri practice pentru schiţarea unor asemenea coduri au fost

stabilite la recomandarea Consiliului Europei.75 Întrebările cheie în această legătura sunt: În ce măsură

este o ocupaţie secundară lucrativă în sectorul privat compatibilă cu un post din serviciul public şi cum

orice posibile conflicte de interes pot fi evitate? Din cauza salariilor în general foarte scăzute în 74 Codul de etică ia forma unui supliment la Legea Serviciului Public.

91

serviciul public, aceasta este o chestiune delicată în special în ţările din centrul şi estul Europei, ca

luare a unei slujbe secundare în sectorul privat poate fi calea pentru îmbunătăţirea salariului serviciului

public. Aceasta poate, de exemplu, rezulta în conflicte de interes dacă un oficial responsabil pentru

acordarea contractelor de construcţie este în acelaşi timp angajat al unei firme de construcţii. Alte

întrebări importante, unele dintre ele sunt stabilite în textele legilor relevante sau codurilor de etică ale

Statelor Membre, sunt: Cum pot schimbările limitate în timp sau plecările permanente ale

funcţionarilor de stat spre companii din sectorul privat pot fi reglementate? Care reglementări ar trebui

să guverneze angajarea secundară?

În special în statele în curs de aderare, unde mobilitatea dintre sectorul public şi cel privat în

majoritatea statelor nu este condus pe baza principiului, este important să se reglementeze relaţia dintre

funcţionarii de stat şi sectorul privat mai atent pentru a preveni conflictele de interese şi de a lupta cu

corupţia. Unele state în curs de aderare (Cehia, Slovacia, Letonia, Cipru şi Polonia) au atacat această

chestiune în legile lor respective ale serviciului public sau într-adevăr în codurile lor de etică prin

impunerea restricţiilor sau chiar interziceri asupra funcţionarilor de stat în următoarele domenii:

(1) Din punctul de vedere al urmăririi activităţilor de afaceri sau altă ocupaţie care ar

trebui să fie în conflict cu îndatoririle lor profesionale. Pentru a asigura că posibilele conflicte

de interese să nu apară în primul rând, funcţionarilor de stat din Slovacia şi Polonia le este

interzis din principiu să se angajeze în activităţi de afaceri. Cehia, Letonia şi Cipru de

asemenea au impus restricţii severe în urmărirea activităţilor de afaceri sau alte activităţi

generatoare de venit în plus faţă de a fi angajat în serviciul public. Regulile sunt în special

stricte de asemenea în Lituania, unde un post ca funcţionar de stat este incompatibil cu un post

în sectorul privat.

(2) În acelaşi fel cum, de exemplu, un funcţionar de stat angajat în ministerul

transportului să aibă o ocupaţie secundară într-o companie de transport poate rezulta în

conflicte de interes, aceasta poate fi de asemenea adevărată în cazul în care există calitatea de

membru a unui comitet de supraveghere într-o companie privată. Din acest motiv, asemenea

calităţi de membru sunt subiectul restricţiilor severe din Cipru şi Cehia şi sunt chiar interzise

în Slovacia. Mai mult decât atât, chiar şi deţinerea de acţiuni în companii necesită aprobarea

ministrului finanţelor (Cipru) sau altfel este legat de măsuri stricte de control cum ar fi

impunerea unei limite maxime (Polonia).

75 Recomandarea numărul R (2000) 10 a Comitetului de Miniştrii al Statelor Membre asupra codurilor de conduită pentru oficialii publici.

92

(3) Altă măsură de control pentru a preveni corupţia şi într-un oarecare fel o altfel de

restricţie poate fi văzută în introducerea de declaraţii de averi, care sunt cerute în Ungaria,

Slovacia (în fiecare an în cazul managerilor), Bulgaria (în fiecare an) şi Cipru (la fiecare trei

ani). Cele mai greu de atins sancţiuni în cazul nesupunerii la aceste reguli sunt de găsit în

Slovacia, unde declaraţii incomplete sau incorecte rezultă în înlăturarea din funcţie sau

terminarea relaţiei contractuale. Pe de altă parte, furnizarea informaţiilor incorecte în Cipru

rezultă în măsuri disciplinare care se vor fi luate iar în Ungaria duce la audit financiar sub

supravegherea ministerului de interne. În Ungaria şi Cipru toţi membrii familiilor trebuie să

depăşească această procedură, pe când în Slovacia numai managerii sunt afectaţi de această

măsură.

(4) Mai mult decât atât, în Slovacia, Slovenia, Polonia şi Cipru, de exemplu,

funcţionarilor de stat rare ori le este permis să primească daruri sau, în unele cazuri, deloc.

Din păcate, nu a fost întotdeauna clar din răspunsurile la chestionare în ce măsură hotărâri

adecvate erau deja în vigoare în aceste state pentru impunerea penalităţilor în cazul nesupunerii. Încă în

ciuda acestei deficienţe şi informaţie care nu este întotdeauna suficient de detaliată, este posibil să se

tragă unele concluzii general aplicabile.

Legile serviciului public şi răspunsurile la chestionare arată că statele în curs de aderare au un

stoc de reguli de bază care vizează comportamentul funcţionarilor de stat, care sunt protejaţi de o lege

statutorie disciplinară.

Din cauza condiţiilor relaxate în privinţa mobilităţii dintre sectorul public şi cel privat –

mobilitatea ar trebui să fie mai mare decât cea din Statele Membre – viitoarea întărire şi rafinare a

codului de etică este indispensabilă în această zonă şi la acest nivel în reconstrucţia serviciului public.

De exemplu, nu este indicat niciunde cum să se răspundă la întrebarea referitoare la cum să se ocupe de

problema cu ceea ce se întâmplă când un oficial părăseşte serviciul public definitiv şi cum să se ocupe

de chestiunile etice. În Franţa, de exemplu, există o regulă care interzice urmărirea activităţilor de

afaceri private în zona acoperită de postul deţinut în serviciul public pentru o perioadă de doi ani după

părăsirea postului.76 De asemenea, puţin indică dacă schimbările temporare în sectorul privat sunt

posibile şi dacă instrumente sau reglementări legale le-ar putea acoperi. De exemplu, nici o verificare

76 În acest exemplu, Articolul 26, paragraful 3, din Recomandarea numărul R (2000)10 a Consiliului Europei sugerează că „în concordanţă cu legea, pentru o perioadă de timp adecvată, fostul oficial public nu trebuie să acţioneze pentru nici o persoană sau comitet în ceea ce priveşte orice măsură asupra căreia el sau ea a acţionat, sau a sfătuit, serviciul public şi ceea ce ar rezulta într-un beneficiu în special pentru acea persoană sau comitet”.

93

nu este îndeplinită pentru a stabili dacă poziţia din sectorul privat este compatibilă cu poziţia din

serviciul public, ca în cazul unor State Membre.77

11.10. Oportunităţile de carieră şi politica de instruire

Administraţiile publice în majoritatea statelor în curs de aderare încă trec printr-un proces de

schimbare, care cere de asemenea în special angajaţilor o schimbare de atitudine în privinţa muncilor în

termenii de a se adapta la principiile constituţionale. Este în principal o chestiune de străpungere a

vechiului sistem care încă era dominat de un partid politic şi de un pasiv favorizat, oficiali publici de

folos politic şi care dezvoltă un nou etos al serviciului public, caracterizat de acţiuni neutre,

responsabile şi orientate pe performanţă. În acest context, recrutarea personalului foarte calificat şi

motivat, fără de care crearea unui serviciu public marcat de continuitate va fi dificil de atins, reprezintă

o provocare majoră. Pentru multe dintre statele din centrul şi estul Europei, această mutare spre

reformă, cum a fost deja descrisă de multe ori în acest studiu, încă reprezintă o problemă: peste toate

salarii mai atractive în sectorul privat, schimbări frecvente ale guvernului şi de asemenea puţine

prospecte de carieră în serviciul public adesea informa personalul să schimbe slujba, ceea ce implica

până la 30% din forţa de muncă. Totuşi, tendinţa în statele în curs de aderare este de asemenea pentru a

face serviciul public mai atractiv prin creşterea salariilor şi, ceea ce este mai mult, nu ar trebui să fie

uitat faptul că ţelul urmărit în legile de-abia adoptate ale serviciului public este îmbunătăţirea

oportunităţilor de dezvoltare profesională pentru oficialii publici prin înfiinţarea unui traiect de carieră

păstrate în lege şi sigur din punct de vedere social. Chiar dacă, la fel ca şi în Statele Membre, există o

tendinţă crescătoare spre asocierea promovării cu criteriile de performanţă, în acelaşi timp, semnificaţia

vechimii în muncă ca un criteriu nu ar trebui subestimat. Totuşi, în general, rămâne de văzut ce efect

practic vor avea măsurile de reformă în domeniul resurselor umane asupra stabilităţii şi continuităţii

serviciului public pe termen mediu.

O altă măsură importantă – care de asemenea nu ar trebui subestimată –pentru mărirea

considerabilă a competenţei personalului şi a motivaţiei este dezvoltarea unei politici profesionale de

instruire, sarcina care trebuie să fie în acelaşi timp pentru implementarea reformelor guvernului şi

pentru îmbunătăţirea aptitudinilor şi calificărilor personalului pentru a face serviciul public mai mult

orientat spre performanţă.

În toate statele din centrul şi estul Europei există o nevoie apăsătoare pentru instruirea

oficialilor publici pentru a facilita procesul de modernizare şi a adapta administraţiile lor pentru a lua în 77 Vezi de asemenea Eymeri, J.–M., loc. cit.

94

cont integrarea europeană. Scara provocării puse de această sarcină este evidentă de la simplul fapt că

înainte de 1989 nu exista nici o şcoală de administraţie publică în aceste state, comparabil cu cele din

Statele Membre. Totuşi, acest lucru s-a schimbat radical: chiar dacă nu sunt disponibile date precise cu

privire la numărul de şcoli nou înfiinţate, se estimează78 că din 1991 au fost înfiinţate între 100 şi 200

de instituţii de instruire şi educaţie continuă şi/sau programe concentrate pe administraţie publică.79

Sunt numeroase tipuri de instruire disponibile în statele în curs de aderare:

• instruirea înaintea recrutării, care este tipic sistemelor de carieră şi parte a

procedurii de selecţie. Acest tip de instruire este furnizat în Turcia, Slovacia şi Polonia. Un

exemplu prin excelenţă a instruirii pre-recrutare este Polonia, a cărei Şcoală Naţională de

Administraţie Publică a fost modelată pe baza ENA din Franţa. Şcoala furnizează un program

de pregătire de doi ani pentru candidaţii serviciului public, dar nu joacă nici un rol în instruirea

din timpul serviciului.

• instruirea de introducere generală, care este adesea furnizată în sistemele de

carieră şi serveşte ca o introducere pentru funcţionarii de stat proaspăt recrutaţi şi angajaţi.

Acest tip de instruire este practicat, de exemplu, în Lituania şi Cehia.

• instruirea din timpul serviciului, care continuă de-a lungul carierei funcţionarului

de stat şi este folosită pentru îmbunătăţirea cunoştinţelor, a aptitudinilor şi a atitudinii

funcţionarilor de stat pentru a le permite să îşi execute sarcinile eficient. Acest tip de instruire

este furnizat în majoritatea statelor, printre care Slovenia, Slovacia, România, Malta,

Lituania, Letonia, Ungaria, Cipru şi Cehia.

Mai mult decât atât, o distincţie viitoare trebuie făcută între instruirea obligatorie, ca cea

practicată în Turcia, Ungaria, Cehia, Lituania, Letonia, Slovacia,80 Bulgaria, Malta,81 şi Polonia,82

şi instruirea de natură voluntară, ca cea practicată în unele state, printre care Estonia şi Cipru. În

general, totuşi, există o tendinţă crescătoare în aceste state pentru legarea dezvoltării profesionale de

programele de instruire.

Atenţia instruirii generale – dar cu un accent diferit în statele individuale – se pune adesea

pe arii cum ar fi management public şi strategic, limbi străine, implementarea ultimelor dezvoltări în

legea administrativă şi în procedurile administrative, chestiunile UE, proiecte, management financiar şi

al calităţii, etică, etc. Mai mult decât atât, majoritatea statelor furnizează alte cursuri pentru subiecte mai 78 Acest număr reflectă în principal membrii Reţeaua de Şcoli şi Institute de Administraţie Publică din Centrul şi Estul

Europei, care a luat fiinţă în 1992. 79 Vezi de asemenea “Predarea Administraţiei Publice”, Toamna 1997, Volumul XVII, Nr. 2, pag. 3. 80 În Slovacia instruirea viitoare este necesară pentru cei care candidează pentru posturi de management. 81 În Malta instruirea este obligatorie pentru oficialii publici la nivel mediu de management.

95

specifice, unele dintre care sunt organizate de ministerele relevante. Chiar dacă diverse state adesea au o

listă diferită de priorităţi, ele sunt în general înţelese asupra următoarelor obiective majore de instruire:

• Pentru creşterea motivaţiei şi a simţului de responsabilitate printre funcţionarii

de stat;

• Pentru îmbunătăţirea politicii personalului în general prin orientarea ei mai ferm

spre criteriile legate de performanţă;

• Pentru adaptarea aptitudinilor şi calificărilor funcţionarilor de stat pentru

schimbarea radicală a situaţiei legale, culturale şi politice în serviciul public;

• Pentru adaptarea aptitudinilor şi calificărilor la cerinţele viitoarei aderări la

Uniunea Europeană.

Când pun aceste activităţi de instruire în practică, statele în curs de aderare se bazează atât

pe şcolile naţionale de administraţie publică cât şi pe sursele de pricepere din exteriorul ţării lor,

cum ar fi ENTO83 (Reţeaua Europeană a Organizaţiilor de Instruire pentru guvernele locale şi

regionale), care s-a înfiinţat în 1995 de către Consiliul Europei (şi de asemenea la expertiza EIPA).

Nu numai instituţiile naţionale de instruire pot oferi scheme de instruire, dar şi instituţiile regionale

şi locale, ca în cazul Cehiei şi României. România, de exemplu, în plus faţă de Institutul Naţional de

Instruire pentru Administraţia Publică are de asemenea centre regionale pentru instruirea din

timpul serviciului în administraţia guvernelor locale, care sunt entităţi legale şi sunt coordonate de

Institutul Naţional de Instruire pentru Administraţia Publică. Ţinta este să se cheltuiască 1-2% din

costul salariului din agenţiile guvernamentale sau instituţiile publice pe instruirea oficialilor. Mai

mult decât atât, unele aspecte ale instruirii pot de asemenea cădea în portofoliul ministerelor

individuale sau ale agenţiilor, ca de exemplu în Slovenia, Slovacia şi Malta. Academia de

Administraţie din Slovenia are responsabilitate la nivel orizontal, în timp ce ministerele şi

oficiile/agenţiile guvernamentale sunt responsabile pentru nivelele verticale în relaţia cu aptitudinile

sau cunoştinţele specifice. Nici în Slovacia, instruirea nu este responsabilitatea unei singure

instituţii, pentru că acest rol a fost descentralizat. În Malta instruirea este responsabilitatea

departamentelor de personal potrivite, cum este stipulat în liniile de principiu ale SDO.

În statele în curs de aderare resursele financiare pentru instruire vin din bugetul statului şi din

programele UE, programe de cooperare bilaterală, etc.

82 În Polonia instruirea este obligatorie pentru posturi specifice cum ar fi cele din birourile de taxe. 83 Obiectivul principal al ENTO este întărirea capabilităţilor guvernelor regionale şi locale şi asigurarea că au

personal bine instruit şi calificat care îşi execută îndatoririle în mod profesional, eficient şi în concordanţă cu principiile legii şi ale democraţiei. În acest fel, ENTO ar vrea de asemenea să ajute Consiliul Europei şi UE în eforturile lor pentru îmbunătăţirea calităţii administraţiilor publice.

96

Politica de instruire în majoritatea statelor în curs de aderare este organizată foarte central şi

cade în remiterea ori a biroului primului ministru (Polonia, Malta, Ungaria), a cancelariei de stat

(Estonia), a ministerului de interne (Slovenia, Lituania, Ungaria, Cehia84), ministerul administraţiei

publice şi a guvernului (România, Bulgaria), ministerul finanţelor (Cipru) sau a ministerului cu

responsabilităţi speciale pentru chestiunile legate de reforma guvernului (Letonia).

Cum este evident din noile legi ale serviciului public, instruirea oficialilor publici este

promovată foarte mult în toate statele în curs de aderare şi, în Lituania, instruirea însăşi este chiar

văzută ca cea mai mare provocare care o vede procesul de modernizare. În majoritatea statelor în curs

de aderare dreptului la instruire îi este de asemenea dată o interpretare foarte generoasă, în măsura în

care oficialii sunt îndreptăţiţi pentru a petrece o parte specifică din orele de muncă pe instruirea viitoare

profesională. De exemplu, după trei luni, funcţionarii de stat din Lituania au dreptul să ceară plecarea

pe timp de un an pentru îmbunătăţirea calificărilor profesionale şi pot face această cerere o dată la cinci

ani. Bugetul disponibil pentru instruire ar trebui să nu fie mai mic de 1% şi nu mai mare de 5% din

plata funcţionarului de stat. Subiectul instruirii este de asemenea o chestiune cheie în programul de

reformă al Letoniei. În această legătură, Articolul 30 din noua Lege a Serviciului Public stipulează că

şeful instituţiei ar trebui să asigure că funcţionarilor de stat le este dată oportunitatea să îşi

îmbunătăţească calificările la o rată de nu mai puţin de 45 de zile după o perioadă de trei ani de plăţi

continue de salariu şi plăţile de instruire plătite unde calificările sunt îmbunătăţite în Letonia. Mai mult

decât atât, funcţionarii de stat au opţiunea de a combina performanţele îndatoririlor lor oficiale cu un

curs de studiere a aşezămintelor educaţionale, iar angajatorul plăteşte jumătate din taxa anuală a

cursului. Polonia, Slovacia şi Estonia au de asemenea reglementări privitoare la instruire. În Slovacia,

oficialilor publici le este dat dreptul să plece cel puţin cinci zile lucrătoare pe an pentru a-şi îmbunătăţi

calificările. Pe durata acestei perioade sunt îndreptăţiţi să primească salariul lor obişnuit. Mai mult

decât atât, Articolul 54 din Legea Serviciului Public din Estonia acordă funcţionarilor de stat dreptul la

plecare plătită la instruire pe o perioadă de trei luni la fiecare cinci ani. Departamentele guvernamentale

trebuie să pună deoparte 3% din costurile salariale pentru schemele de instruire. Procentul echivalent

este de 2,2% din costurile salariale în Cehia.

11.11. Introducerea sistemelor de remuneraţie bazate pe performanţă

84 Unde institutul pentru guvernul local cade în remiterea ministerului de interne, institutul pentru guvernul naţional

este sub jurisdicţia biroului guvernului.

97

Dacă personalul angajat în serviciul public avea privilegii de lungă durată din punctul de vedere

al securităţii slujbei şi a pensiei, acest lucru nu se aplică în acelaşi fel la plata lor. În mod tradiţional,

funcţionarii de stat trebuiau să plătească pentru siguranţa slujbelor lor şi a altor privilegii cu cerinţe

salariale mult mai modeste şi descurcându-se fără bonusuri legate de performanţă. Logica din spatele

acestui dezechilibru are motive istorice şi astăzi pare ca demodată în multe privinţe. Totuşi, încă se mai

aplică: ideile corpului de funcţionari de stat profesionişti sunt determinate de noţiunea de serviciu, spre

deosebire de noţiunea economică a muncii. Serviciul public este un serviciu pentru stat şi pentru

publicul general. Funcţionarii de stat astfel lucrează pentru publicul general şi nu pentru interesul

propriu. Pentru că serviciul pentru publicul general este considerat a fi superior din punct de vedere etic

faţă de serviciul pentru scopuri personale, privilegiile sunt de asemenea stabilite. În această privinţă

salariile sunt plătite ca o modalitate de suport şi siguranţă pentru funcţionarii de stat, dar nu pentru

performanţă sau idei individuale.

La începutul secolului 21, această tradiţie pare din ce în ce mai mult să se estompeze. Separarea

statului şi a societăţii devine din ce în ce mai puţin evidentă. Oficialul public devine mai mult un

„cetăţean” decât un „slujbaş al statului”. Astfel ei nu mai sunt plătiţi pentru un serviciu, ci pentru

munca depusă şi performanţa dobândită. Aceasta în schimb înseamnă că privilegiile funcţionarilor de

stat sunt de asemenea reduse. Reducerea privilegiilor şi reforma sistemelor de remuneraţie (şi a

individualizării (relative) a veniturilor) trebuie astfel să fie văzute împotriva fundalului rolurilor

schimbate ale statului şi ale funcţionarilor de stat. Din punct de vedere istoric, acest lucru este unic:

pentru prima oară, veniturile funcţionarilor de stat de vârf sunt mărite (considerabil) în statele

individuale (exemplu dat Belgia şi Finlanda) de către scheme de salarizare legate de performanţe şi

aduse în rând cu venituri comparabile din sectorul privat. Ceea ce este în special remarcabil în statele în

curs de aderare este faptul că elemente ale salarizării bazate de performanţă au fost introduse în toate

statele. Totuşi, nu este nimic de spus despre faptul că dacă această reformă a mărit salariul serviciului

public per general sau – în final – l-a înrăutăţit. În plus, nu a fost posibil de stabilit dacă aceste sisteme

noi au avut efectul de creştere a performanţei şi a motivaţiei.

În Statele Membre reforma sistemelor de remuneraţie şi introducerea sistemelor de remuneraţie

legate de performanţă sunt deseori legate de reforma sistemelor de suplimentare şi/sau bonusuri

(exemplu dat în Republica Federală Germania). Ţinta este deseori de a simplifica sistemul de

remuneraţie şi de a demonta numeroasele şi variatele scheme de bonusuri. Toate administraţiile publice

din statele în curs de aderare de asemenea plătesc un salariu de bază plus suplimente şi bonusuri.

Câteodată sistemele de supliment în mod special sunt extrem de complicate şi salariul de bază ca o

promovare a salariului total este scăzut. Un factor care contribuie la complexitate este faptul că nu

98

există aparent nici o linie clară de divizare între bonusurile bazate pe performanţe şi cele date în mod

automat. Foarte recent unele ţări au introdus – în plus – sisteme de remuneraţie bazate pe performanţă.

Toate acestea iau locul fundalului unei situaţii financiare foarte încordate.

De exemplu, în Letonia proporţia suplimentelor şi a bonusurilor pot însuma până la 50% din

salariul total. Totuşi, acest aranjament rezultă într-o situaţie unde – din cauza multelor suplimente

diferite şi a bonusurilor – sistemul de remuneraţie mi este altceva decât transparent şi uşor de înţeles. În

Letonia s-a decis astfel să se centralizeze sistemul de remuneraţie şi să se reducă proporţia bonusurilor

la un maxim de 15% din salariul total. În Lituania, bonusurile pot însuma până la 70% din salariul

total. În România, bonusurile (până la 15% din salariul total) sunt plătite chiar funcţionarilor de stat

care pot da dovadă de promovare.

Cu introducerea sistemelor de remuneraţie bazate pe performanţă în multe ţări (exemplu dat în

Ungaria până la 20% mai mult sau mai puţin poate fi plătit), această situaţie pare să devină chiar mai

complicată. Totuşi, nu există nici un semn de individualizare a sistemului de remuneraţie – ca în Suedia

– ca un principiu clasic de vechime în muncă sau carieră care încă se aplică în multe state (exemplu dat

Bulgaria, Polonia şi Turcia). În Polonia, de exemplu, sistemul de remuneraţie a fost chiar foarte

strâns centralizat şi funcţionarii de stat primeau suplimente salariale automate la intervale de un an sau

cinci ani. Bonusurile bazate pe performanţă care însumează până la 3% din salariu pot fi acordate.

Oficial, bonusurile de grup sunt plătite (din 1 aprilie 2002) în Slovacia. Totuşi, nici o evaluare oficială

nu a fost dusă la bun sfârşit până acum.

11.12. Sisteme de evaluare a personalului

Schimbare şi diversitate în evaluarea personalului

Cele mai bune sisteme de evaluare a personalului sunt condamnate să eşueze dacă nu îşi

primesc aprobarea necesară. Dacă sistemele de evaluare a personalului şi interviurile se închistează

într-o serie de ritualuri şi îndatoriri, asemenea sisteme şi interviuri sunt menite să eşueze în atingerea

obiectivelor lor. Cea mai importantă sarcină este aşadar să fie clarificat în primul rând scopul

sistemelor de evaluare a personalului şi să se creeze motivarea şi aprobarea necesară.

Nu există un sistem uniform de evaluare a personalului nici în Statele Membre nici în statele în

curs de aderare. Ca regulă, responsabilităţile cu privire la evaluarea personalului sunt descentralizate

într-o asemenea măsură încât formele, metodele şi obiectivele evaluării variază depinzând de statul în

curs de aderare, nivelul de guvernământ şi departamentul implicat.

99

În statele în curs de aderare este în general posibil să se facă distincţie între abordările

orientate pe atribute (în care inteligenţa, creativitatea, experienţa şi calificările sunt apreciate) şi

abordările orientate pe slujbă. În abordarea orientată pe slujbă este în principal evaluat comportamentul

la locul de muncă al angajatului. În abordarea orientată pe rezultate, realizarea veniturilor pe baza

muncii sunt evaluate (exemplu dat în forma înţelegerilor ţintă).

În legătură cu forma, o distincţie adiţională poate fi făcută între evaluările standardizate,

detaliate şi orientate pe admisie85 şi forme orientate pe productivitate care sunt bazate pe concluzia

înţelegerilor ţintă şi evaluează profiluri (individuale) de aptitudini pentru diferite posturi.

Forme de Evaluare a Personalului în Organizaţiile Internaţionale

Caracteristici Opţiuni

Ce este evaluat? Rezultate

Performanţă

Conduită

Atribute

Aptitudine

Cine este evaluat? Oficialul public

Grupul/echipa

Managerii

Angajaţii pe timpul perioadei de probă

Cine face evaluarea? Superiorul cel mai apropiat

Comitetul

Şeful de departament

Auto-evaluare

Altul

Pe ce este bazată evaluarea? Unul sau mai mulţi indicatori

Înţelegerile ţintă/ţintele atinse

Descrierea funcţiei

Profilurile aptitudinilor

85 Hotărâtor în această privinţă: Breisig, T., Personalführung, Mitarbeitergespräch, Zielvereinbarungen, a doua ediţie, Frankfurt pe Main, 2001.

100

Dezvoltarea personalului

Care sunt scopurile evaluării? Caracteristici

Evaluări

Norme de lucru/linii de îndrumare

Cât de des este făcută evaluarea? În fiecare an

O data la doi ani

Altă soluţie

În special, obiectivele evaluării, felul în care caracteristicile sunt alocate şi procesul de evaluare

sunt oarecum complet diferite. În Statele Membre UE tendinţele generale pot fi observate ceea ce

înseamnă că evaluarea orientă pe trecut şi evaluarea trăsăturilor personale devin mai puţin importante.

Această tendinţă este de asemenea aparentă chiar în câteva state în curs de aderare. În procesul de

evaluare, totuşi, o mai mare atenţie este plasată pe aspectele performanţei orientate pe viitor (exemplu

dat concluzionarea înţelegerilor ţintă, contribuţia la ţintele organizaţionale), pe aspecte de comunicare

şi pe folosirea îmbunătăţită şi încurajarea aptitudinilor angajaţilor.

Criteriul aplicat şi felul în care performanţa este măsurată sunt de asemenea în esenţă variabile.

În Slovenia ţinta evaluării anuale este facilitarea promovării şi planificării carierei. Următoarele sunt

evaluate: rezultatele muncii, corectitudinea, creativitatea, siguranţa, aptitudinile organizaţionale,

spiritul de echipă, etc. Rezultatele sunt gradate ca Excelent, Bine sau Nesatisfăcător. Promovarea este

posibilă dacă mai mult decât o evaluare excelentă (în general trei) sau bună (în general cinci) este

obţinută. Criteriul de evaluare în Cehia este loialitatea faţă de stat, performanţele obţinute, schemele de

disciplină demonstrate şi de succes prin instruire. În Slovacia criteriul de evaluare cum ar fi

cunoaşterea sistemului legal, performanţa obţinută, disciplina, etc. sunt evaluate – anual. În Turcia (ca

mai sus), performanţa obţinută şi dezvoltarea aptitudinilor şi a competenţelor sunt criteriile cheie.

Există o trăsătură distinctivă în Lituania, unde un comitet de evaluare este chemat, în cazul

unei evaluări foarte bune sau – dimpotrivă – foarte slabe, să repete evaluarea şi apoi – unde este cazul –

să ia decizii. O decizie luată de către comitet este la fel de probabil să rezulte într-o mărire de salariu

sau să rezulte în înlăturarea (şi transferul) de pe poziţia implicată.

Semnificaţia evaluării personalului a fost arătată într-o lumină nouă în principal mulţumită

introducerii bonusurilor şi suplimentelor de performanţă şi reformei sistemelor de carieră. În general,

aspectele performanţei joacă un rol din ce în ce mai important în statele în curs de aderare. Totuşi, este

uimitor că tendinţa din Statele Membre UE este de a plasa o mai mare atenţie asupra interviurilor cu

angajaţii şi înţelegerilor ţintă mai mult decât asupra evaluării formalizate a personalului, nu este aparent

101

urmărită în statele în curs de aderare (cu câteva excepţii, exemplu dat Ungaria şi România). Este de

asemenea notabil că termenele limită pentru evaluarea personalului sunt stabilite pe o bază complet

diferită. În Ungaria, de exemplu, o evaluare a personalului este ţinută o dată la patru ani şi un interviu

cu angajatul în fiecare an, pe baza cărora se stabilesc bonusurile orientate pe performanţă. În România

evaluările sunt făcute anual pe baza înţelegerilor ţintă. În Polonia sunt diferite aranjamente pentru

funcţionarii de stat şi alţi angajaţi ai sectorului public într-o relaţie ocupaţională a legii publice. Pentru

ambele grupuri regula este că o evaluare este ţinută la fiecare doi ani ceea ce poate duce la dizolvarea

contractului lor în eventualitatea a două evaluări negative succesive. În Estonia, în schimb, o evaluare

este ţinută la fiecare trei ani; totuşi, este o tendinţă definită spre interviurile anuale cu angajaţii. În

Letonia, un început a fost doar făcut pe baza unui sistem de evaluare obişnuit, implementat anual în

2001. În Cehia, evaluările sunt de asemenea făcute anual.

Întrebarea dacă este potrivit să existe o varietate de obiective sau obiective limitate pentru

evaluarea personalului nu a fost încă rezolvată oriunde la termen.86 Această expunere aşadar se leagă

de asemenea de statele în curs de aderare. Peste tot obiectivele politicii „tari” a personalului cum ar fi

diferenţierea salarială, promovarea şi delegarea personalului (mobilitatea) sunt adesea combinate cu

obiective politice „slabe” de personal cum ar fi dezvoltarea personalului, motivarea şi aptitudinile de

comunicare într-un sistem de evaluare. Acest lucru ridică întrebarea dacă este posibilă obţinerea acestor

obiective „tari” şi „slabe” într-o singură procedură. Dacă evaluarea este legată de chestiuni de plată sau

promovare, este dificil pentru evaluator să discute deschis şi într-o manieră relaxată despre sarcinile lui

sau ei şi neajunsuri. Dimpotrivă, evaluatorul este pus – de asemenea involuntar – în rolul celui care ia

decizii, judecător şi superior. Situaţia şi rolul ambelor părţi este apoi dificilă în termeni de ierarhie.

Împreună cu rolul de comunicare, conducere şi de motivare, aceste obiective diferite ale evaluării sunt

inevitabile într-o relaţie forţată.

În acest fel, nu numai angajatul, dar şi evaluatorul, vor fi manevraţi într-o situaţie dificilă, dacă

vor obţine toate obiectivele într-o singură procedură.

Din acest motiv aceasta ridică întrebarea dacă o procedură care în principal a fost dezvoltată

pentru a furniza o bază pentru decizii de plată şi promovări poate avea în acelaşi timp o funcţie de

promovare, comunicare şi dialog. Răspunsul la aceasta variază foarte mult. La întrebarea care state în

curs de aderare/departamente guvernamentale urmăresc o combinaţie de obiective „slabe” şi „tari”

răspunsul poate fi prin efectul că adesea există departamente sau instituţii care au atât un sistem de

remuneraţie orientat pe performanţe cât şi un sistem clasic de carieră. Dimpotrivă, departamentele fără

un salariu bazat pe performanţă şi cu un model de angajare sunt adesea restricţionate la obiective slabe.

102

La răspunsurile lor la chestionarele EIPA, nici un stat în curs de aderare nu a trecut prin

dificultăţile mai sus menţionate în evaluarea personalului. Nu a fost deci posibil să se stabilească dacă

au existat neajunsuri clasice şi probleme cum ar fi o „tendinţă de a lua calea de mijloc”, o „tendinţă de

a fi îngăduitor”, „efectul de halo” (un element sau criteriu determină perceperea întregului), „efectul

ierarhic” („cu cât mai sus în ierarhie cu atât mai bine”), evaluările ca o „cale către un sfârşit” şi alte

probleme de percepţie în practica evaluării.

Totuşi, a devenit clar din răspunsuri că aproape toate statele în curs de aderare ataşează o foarte

mare importanţă reevaluării principiului de performanţă (cum a fost spus mai sus) în procesul de

evaluare. Aceasta se potriveşte remarcabil de bine cu tendinţele mondiale în managementul

performanţelor. Eforturile de modernizare prevăzute în contextul managementului performanţelor va

afecta de asemenea crescător sistemele de evaluare din serviciile publice ale statelor în curs de aderare.

Poate fi deci aşteptat ca un număr crescător de personal din statele în curs de aderare să lucreze de

asemenea pe bază de „înţelegeri asupra ţintelor” în viitor. Personalul nu va mai trebui atunci să se

justifice atât de mult asupra faptului cum ceva a fost făcut, ci mai exact asupra performanţelor obţinute

şi ţintelor atinse.

Motivul principal pentru creşterea importanţei aspectului performanţei este introducerea

(înceată) a sistemelor de remuneraţie bazate pe performanţe. O reformă a sistemelor de remuneraţie

face aşadar necesară pentru profesionalizarea sistemelor de evaluare a personalului. Totuşi, şi aici

situaţia din Cipru şi Turcia este diferită: din cauza lipsei anterioare a unui sistem bazat pe performanţă

şi existenţa unui sistem clasic de remuneraţie, sistemul existent de evaluare a personalului din Cipru

operează de asemenea conform „modelului clasic”: operează nesatisfăcător şi personalul este în general

evaluat ca fiind mult prea bun. Chiar dacă Turcia nu plănuieşte încă să introducă un sistem de

remuneraţie bazat pe performanţă, criterii noi pentru măsurarea performanţelor (performanţă,

dezvoltarea aptitudinilor, dezvoltarea competenţelor) au fost introduse în implementarea sistemelor de

evaluare a personalului.

Schimbările asociate cu reforma sistemelor de remuneraţie şi performanţe şi înţelegerea asupra

ţintei cere calificări diferite şi se referă la noi recrutări ca privind comportamentul managerial şi felul în

care evaluările sunt conduse de evaluatori. În viitor, aşadar, mult mai mult va fi cerut de la evaluatori

decât completarea unui proces formal. De exemplu, managerii nu vor trebui doar să evalueze

performanţele, dar de asemenea să considere (împreună cu evaluatorii) cum obiectivele vor fi stabilite

şi obţinerea acestora multe şi variate va fi evaluată. Nu este aşadar o coincidenţă că instruirea

86 Trépo, G./Estellat, N./Oiry, E.,L’Appréciation du Personnel, Mirage ou Oassis?, Paris, 2002.

103

managerilor este în centrul noilor recrutări pentru evaluarea personalului. În statele în curs de aderare,

totuşi, puţine resurse financiare, dacă există, au fost investite în acest domeniu.

Relaţia dintre status quo (de exemplu termenii birocratici tradiţionali şi standardizaţi de

referinţă folosiţi în evaluare) şi noile recrutări ale reformei serviciului public şi înţelegerile asupra ţintei

rămân de asemenea de clarificat. Totuşi, este în general de remarcat că această chestiune, de exemplu,

răspunsul la întrebarea dacă tendinţele prezente de modernizare a administraţiei publice au un efect

pozitiv sau negativ asupra sistemului de evaluare, este foarte puţin reflectat, dacă nu deloc, în Statele

Membre.

Este de asemenea şocant faptul că până acum nici un stat în curs de aderare nu a avut nici o

experienţă cu profilarea aptitudinilor, cum este cazul într-un număr din ce în ce mai mare de State

Membre (în special în Marea Britanie şi în serviciul public de vârf din Olanda). Totuşi, Malta este o

excepţie de la aceasta.

În ceea ce priveşte forma, poate fi aşadar spus succint că cercetarea continuă pentru un „bun”

sau „foarte bun” sistem de evaluare a personalului nu este încă delimitat statelor în curs de aderare.

Altminteri nu ar fi posibil să se explice operaţia de reformă globală în această zonă în anii 1990 şi la

începutul noului mileniu. Această descoperire, că nimeni nu este satisfăcut, nu înseamnă totuşi că nici

unul dintre participanţi nu vede vreo utilizarea în evaluarea personalului. Mai exact, evaluarea oficială

devine de asemenea din ce în ce mai mult un punct de concentrare pentru dezvoltarea personalului în

statele în curs de aderare. Ceea ce devine clar este că, în ciuda tuturor dificultăţilor, toţi participanţii

recunosc beneficiile şi importanţa evaluării personalului. Departamentul de personal are încredere că va

primi informaţii preţioase, organizaţia speră într-un câştig de eficienţă, personalul aşteaptă recunoaştere

şi motivare iar evaluatorul speră în îmbunătăţirea comunicării şi în creşterea performanţelor

personalului. Ar trebui, totuşi, să fie spus că un sistem perfect de evaluare a personalului nu există

nicăieri. Încă nu pare a fi o alternativă la acest instrument.87

Cu toate acestea, sistemul de evaluare se confruntă cu provocări imense: în multe state în curs

de aderare managerilor le este cerut – în cursul reformelor curente ale serviciului public – să producă o

mai mare muncă de echipă, deschidere, aptitudini de comunicare şi modele îmbunătăţite

(motivaţionale) de conducere. În mod precis aceste cerinţe care fac necesare schimbări substanţiale în

atitudinea de conducere. În plus, noi proceduri de evaluare orientate pe dialog cheamă pentru noi

87 Într-o ramificaţie similară, am putea cita răspunsul lui Winston Churchill când a fost întrebat ce crede despre democraţie ca formă de guvernământ. Churchill a răspuns (aproximativ) că democraţia a fost cea mai proastă formă de guvernământ – exceptându-le pe celelalte.

104

aptitudini din partea managerilor. Totuşi, în multe cazuri, motivarea, susţinerea şi noi calităţi de

conducere vor trebui să fie învăţate în primul rând.

În special, instruirii personalului îi va trebui dată în viitor o mai mare parte de mişcare în

dezvoltarea personalului. În realitate, totuşi, „statutul instruirii” este încă adesea lamentabil. Cum

instruirea – în special în contextul evaluării personalului – devine din ce în ce mai urgentă, acest statut

este uneori alarmant.

11.13. Flexibilizarea timpului de lucru

Spre deosebire de Statele Membre UE, unde se poate vedea o tendinţă crescătoare spre

aranjamente mai flexibile ale timpului de lucru, de exemplu, un număr mai flexibil de ore de muncă, şi

spre angajarea fără normă întreagă, este un mic semn al acestei tendinţe în statele în curs de aderare.

Timpul oficial de lucru în Bulgaria,88 Turcia şi Cipru este de 40 de ore pentru toţi angajaţii din

sectorul public şi nu există esenţialmente nici o prevedere pentru angajarea fără normă întreagă. În

Letonia, angajarea fără normă întreagă este disponibilă în cazuri izolate dar nu există nici un plan

pentru extinderea acestui aranjament. În mod similar, angajarea cu jumătate de normă este de asemenea

posibilă şi în România, dar numai în cazuri excepţionale şi conform cu cerinţele legale unde asistenţa

este furnizată pentru un copil de până la trei ani şi unde acest copil nu a fost înrolat în nici un fel de

grădiniţă. Munca fără normă întreagă este de asemenea general permisă în Cehia. Orele lucrătoare

săptămânale mai puţine pot fi expuse în înţelegeri colective în Slovacia.

O mai puţin tare tendinţă spre un model mai flexibil de angajare poate fi observat în Malta,

Estonia, Lituania, Ungaria şi Polonia. Încă din 1999 angajaţii sectorului public din Malta au avut

opţiunea de a muncii un număr redus de ore în fiecare săptămână (20 sau 30 de ore pe săptămână). În

Estonia este responsabilitatea fiecărui şef de departament pentru a stabili regulile pentru aranjamentele

muncii interne. Mai mult decât atât, Lituania nu plasează nici o limitare asupra muncii pentru mai

puţine ore decât timpul normal de lucru, dar interesant de observat că această opţiune este din când în

când pusă în discuţie. În Ungaria timpul de lucru flexibil a fost introdus o dată cu Legea Serviciului

Public care furnizează opţiunea reducerii numărului de ore de lucru. Orice oficial public care exercită

drepturile angajatului poate stabili numărul de ore şi timpurile de lucru în intervale care derivă de la

intervalele stabilite în prevederea statutorie. În cazul unei asemenea devieri, timpul de lucru zilnic al

oficialului nu trebuie să depăşească 12 ore iar timpul săptămânal de lucru 48 de ore. În prezent, 2-3%

din angajaţi lucrează fără normă întreagă, 60% din aceşti angajaţi fiind femei şi 40% bărbaţi. Sub

105

Articolul 92 din Legea Serviciului Public din Polonia, directorul general responsabil determină timpul

de lucru zilnic şi săptămânal conform principiilor furnizate de primul ministru prin decret. Este

surprinzător că această Lege furnizează de asemenea opţiunea de lucru peste program, stipulând că

timpul de lucru zilnic poate fi extins la 12 ore dar timpul de lucru săptămânal nu trebuie să depăşească

40 de ore. Mai mult decât atât, membrii corpului serviciului public pot fi de asemenea obligaţi la

instrucţiunile superiorului lor să îşi execute îndatoririle în afara timpului de lucru obişnuit, şi în cazuri

excepţionale chiar şi noaptea şi duminica şi în sărbătorile legale.89

Timpul de Lucru Prescris Legal şi Actual în Serviciile Publice

Polonia (40 de ore)

Ungaria (40 de ore)

Cipru (38 de ore în perioada septembrie până la sfârşitul lui iunie şi 35 de ore în

timpul lunilor de vară).

Slovacia (40 de ore)

Estonia (40 de ore)

Bulgaria (40 de ore)

Malta (40 de ore)

Cehia (40 de ore)

Letonia (40 de ore)

Turcia (40 de ore)

Lituania (40 de ore)

Slovenia (40 de ore)

România (40 de ore)

Aşa cum reiese din datele modelelor de angajare din statele în curs de aderare, munca fără

normă întreagă nu este încă foarte răspândită sau câteodată nici măcar nu a fost încă stabilită ca a fi un

obiectiv al reformei administrative. Acest exemplu este aşadar o ilustrare foarte intensă a priorităţilor

radical diferite şi a provocărilor pentru serviciile publice din Statele Membre UE şi statele în curs de

aderare. În timp ce prioritatea principală în statele în curs de aderare este recrutarea unui număr

suficient de personal foarte calificat fără a-şi reduce imediat potenţialul la, să zicem, 50%, subiecte ca

şi calitatea angajării, flexibilitatea sau distribuţia slujbei sunt la un nivel ridicat pe agenda de reformă în

88 În Bulgaria angajarea fără normă întreagă este permisă personalului cu contract. 89 În ultimul caz, totuşi, personalul este îndreptăţit să ceară o perioadă de timp liberă corespunzătoare pentru a compensa orele lucrate în afara timpului de lucru obişnuit.

106

Statele Membre ale Uniunii Europene. Mai mult decât atât, cauzele economice şi culturale – cum ar fi

salariul mic chiar şi în angajarea cu normă întreagă, nivelul scăzut al prosperităţii, orientarea spre

valorile materiale în ţările în curs de aderare – ar trebui de asemenea să ajute la explicarea acestor

diferenţe. Creşterea pe termen mediu a prosperităţii, în special în centrul şi estul Europei, aproximarea

ei politică şi economică a ţărilor din vestul Europei în general ca rezultat al calităţii de membru UE

poate aşadar să conducă la o convergenţă mai marcată a tendinţelor în toate statele pe termen lung.