Administratia Publica Locala - Principii Generale Istoric Si Drept Comparat

7/29/2019 Administratia Publica Locala - Principii Generale Istoric Si Drept Comparat

1/24

ADMINISTRATIAPUBLICALOCALA

1. Principii generale, istoric si drept comparat

1.1. Principii contemporane de organizare a administraieilocale

Doctrina administrativ din ultimii ani cnd se refer la modul de

organizare a administraiei teritoriale se oprete la trei principii

fundamentale: a) principiul centralizrii, b) principiul desconcentrrii i c)

principiul descentralizrii.

n literatura francez din ultimii ani se pune n discuie principiul

delocalizrii regionalismului, stabilimentul lui public teritorial etc., fr, ns,

a se intra n conflict cu teza clasic Se susine, astfel, c delocalizarea nu

reprezint o nclcare a descentralizrii, ea marcheaz o deplasare de

activitate i nu de putere, ea nu este "nici un partaj i nici un transfer".

Prin aceste principii se ncearc a se rezolva cele dou tendine care

se manifest n guvernarea i administrarea unei ri: tendina la unitate i

tendina la diversitate. Organizarea administrativ, spun specialitii, nu

exprim niciodat numai centralizare sau descentralizare, exist ntotdeauna

un dozaj ntre una i alta. n fiecare ar administraia se prezint ntr-un

mod original.Organizarea centralizat a administraiei publice reprezint un sistem

administrativ n cadrul cruia exercitarea atribuiilor de ctre autoritile

administrative este supus, direct sau indirect, puterii ierarhice a autoritii

executive, care presupune un control prealabil asupra activitii autoritilor

locale, un control posterior n cadrul cruia se poate recurge la suspendarea,

anularea sau reformarea actelor autoritilor subordonate, fie pe motive de

ilegalitate, sau chiar la nlocuirea organelor locale, n exercitarea atribuiilor

acestora, de ctre organele ierarhice. Acestea din urm pot recurge lasanciuni disciplinare, care pot merge pn la revocarea din funcie sau pn

la revocarea organului local.

n virtutea principiilor care guverneaz statul unitar, soluionarea

problemelor administraiei de stat, pe ntregul teritoriu, este dependent de

existena unei administraii centrale i a unei administraii locale, organizate


2/24

n toate unitile administrativ-teritoriale. Gradul de dependen al

administraiei locale de administraia central reprezint criteriul care separ

sistemele centralizate de cele descentralizate.

Centralizarea exclude posibilitatea ca autoritile locale s acioneze

n baza unei iniiative proprii, fr aprobarea venit de la centru. n baza

acestui principiu singura voin care permite soluionarea problemelor celor

administrai este voina organelor centrale. Autoritile locale acioneaz n

exclusivitate pentru ducerea la ndeplinire a sarcinilor primite de la centru,

fr a putea lua decizii proprii.

Sistemele administrative centralizate dispun i ele, n cele mai multe

cazuri, de autoriti publice teritoriale, dar aceste autoriti sunt, de regul,

numite i revocate de organele centrale. Ele nu acioneaz n nume propriu,

nu dispun de personalitate juridic, ci iau msuri numai n numele statului.

Centralizarea poate mbrca forma concentrrii administrative i

forma desconcentrrii administrative.

Concentrarea administrativ este un sistem care, n statele care

dispun de un teritoriu ct de ct extins, nu se poate realiza, deoarece acest

sistem presupune gruparea tuturor autoritilor administrative la sediul

puterii executive.

Un asemenea sistem blocheaz soluionarea unor probleme minorede ctre colectivitile locale, suprancarc sarcinile administraiei centrale i

risc s contravin scopului pentru care au fost create, genernd tensiuni i

diferende care, prin prelungire n timp pot duce la paralizarea activitii

statale pe plan local.

Desconcentrarea administrativ presupune existena unor

autoriti centrale i a unor autoriti locale ale statului, acestora din urm

ncredinndu-li-se putere de decizie, care se exercit sub controlul

autoritilor ierarhice superioare. n baza desconcentrrii administrative, se

admite ideea potrivit creia autoritile administrative locale ale statului

beneficiaz de o putere proprie de decizie n anumite materii predeterminate.

Cu toate acestea, sistemul administrativ i pstreaz caracteristicile unui

sistem centralizat, deoarece aceste autoriti sunt prelungiri teritoriale ale


3/24

administraiei centrale. Deciziile luate de autoritile administraiei din

teritoriu rmn ns decizii luate n numele statului, iar rspunderea agenilor

administrativi opereaz fa de organele centrale, n virtutea dependenei

ierarhice a organelor locale ale administraiei publice de stat fa de cele

centrale.

Profesorul Anibal Teodorescu atribuia desconcentrrii administrative

capacitatea de a lrgi atribuiile agenilor puterii centrale aezai n judee

sau n comune. Aceeai idee o gsim i n opere actuale care precizeaz c

obiectul desconcentrrii l constituie transferul atribuiilor autoritilor

centrale la reprezentantul local al acestora (prefect), ori la reprezentanii

locali ai statului, ca i a dreptului de tutel administrativ de la organele

centrale de stat la reprezentanii locali ai acestora.

Principiul descentralizrii presupune existena unor persoane

publice locale, desemnate de comunitatea teritoriului, care au atribuii

proprii, intervenind direct n gestionarea i administrarea "afacerilor"

colectivitii. Ideea de descentralizare, cum susine i doctrina romneasc

din perioada interbelic, implic ideea de autonomie local. De foarte multe

ori cele dou noiuni se folosesc mpreun, aa cum observm i din

coninutul art.119 din Constituia Romniei din 1991: "Administraia public

din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomieilocale i pe cel al descentralizrii serviciilor publice".

Descentralizarea, dup tezele actuale, constituie corolarul

indispensabil al democraiei, ea reprezint pentru organizarea administrativ

ceea ce democraia reprezentativ reprezint pentru organizarea

instituional.

1.2. Formele i limitele autonomiei locale

Autonomia local, cum s-a exprimat i profesorul Anibal Teodorescu,este anterioar statului. Ca realitate juridic, autonomia local a variat i

variaz dup mai muli factori, ntre care: a) tradiia istoric, b) cadrul

geografic, c) resursele economice, d) gradul de instrucie civic sau politic,

e) stadiul atins de reglementrile naionale i internaionale.


4/24

Principiul descentralizrii sau ideea autonomiei locale comport dou

forme: a) descentralizarea teritorial i b) descentralizarea tehnic.

Descentralizarea teritorial presupune existena unor interese comune ale

locuitorilor dintr-o regiune geografic, interese ce conduc la afaceri locale n

cele mai diverse domenii de activitate, distincte de problemele naionale.

n ali termeni, descentralizarea teritorial presupune existena unor

autoriti locale alese, care au competen material general.

Descentralizarea tehnic se realizeaz prin acordarea unei anumite autonomii

unui serviciu public, conferindu-i acestuia personalitate juridic Exemplul cel

mai elocvent de descentralizare a serviciilor publice l constituie universitile,

care prin dobndirea autonomiei, se transform n servicii publice

descentralizate, care se bazeaz pe recunoaterea unui patrimoniu propriu i

a personalitii juridice, precum i a unui control de tutel, mai mult sau mai

puin extins.

n general, descentralizarea tehnic se realizeaz prin constituirea

unor instituii publice sau a unor instituii de utilitate public, nzestrate cu

personalitate juridic, bazate pe proprietatea privat, fie a statului, fie a

persoanelor fizice sau a unor persoane juridice.

Descentralizarea serviciilor publice presupune deci acordarea

personalitii juridice, scoaterea acestora de sub controlul ierarhic i plasarealor sub regulile tutelei administrative.

Indiferent de form, autorii contemporani sunt unanimi n a aprecia

descentralizarea ca o problem exclusiv de natur administrativ Orict de

larg este autonomia local, deci competena autoritilor alese sau a

stabilimentelor publice de a rezolva problemele locale, aceste autoriti

desfoar o activitate n cadrul unui stat (unitar) i nu n afara acestuia.

Sunt dou lucruri total distincte, anume natura de autoriti autonome fa

de stat a autoritilor, prin care se realizeaz descentralizarea administrativ,

i limita statal a activitii acestora

Dac nu s-ar admite aceast limit autoritile locale autonome s-ar

transforma n autoriti politice i n veritabile structuri statale independente,

cu consecine dintre cele mai dramatice pe plan naional i internaional.


5/24

Descentralizarea, ca element esenial al autonomiei locale, nu poate

fi conceput n statele unitare, fr existena unui control din partea statului,

denumit, tradiional, control de tutel, exercitat, n unele ri (Frana, Italia),

de funcionari sau autoriti ale administraiei de stat, iar n altele (ex. Marea

Britanie) de ctre judectori. Formula controlului de tutel din Frana

conduce, n final, n faa. instanei de contencios administrativ, soluie

preluat i de Constituia Romniei din 1991, n articolul 122 alineat final

care spune c "prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios

administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n

cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept."

n concepia de tip francez, dup unii autori, exigenele unitii

naionale conduc la o interpretare restrictiv a descentralizrii, fiind, n final,

un mijloc de lupt contra puterii centrale",1 pe cnd n concepia englez,

date fiind particularitile Regatului Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord,

descentralizarea este neleas ntr-un sens larg, acela de auto-administrare

local (selfgovernment). Este de notorietate mondial lupta pentru

autonomie statal a Irlandei de Nord. Rmne, cu toate acestea, valabil

ideea unei distincii ntre selfgovernment-ul anglo-saxon i descentralizarea

continental de tip francez.

1.3 Evoluia reglementrii privind autonomia local nRomnia

Autonomia local este forma modern. de exprimare a principiului

descentralizrii administrative. Descentralizarea administrativ reprezint un

principiu revendicat de doctrin i o tendin n evoluia administraiei publice

pentru realizarea autonomiei locale.

Pentru prima dat ideea de autonomie local este prezentat n

Regulamentele Organice, dar numai pentru orae: "Stpnirea, socotind cngrijirea pentru toate cele ce privesc buna fericire a vreunui ora nu poate fi

mai bine ncredinat dect acelora cari mai cu deosebire se folosesc dintr-

nsa, au socotit s le druiasc drepturi de a-i redobndi ale lor interesuri

1 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, p. 532, Ed. Nemira, 1996


6/24

prin sfaturi oreneti alctuite de mdulari alese de ctre nsui locuitorii

acestor orae".2

Dreptul de a fi alei n sfat l aveau cei care domiciliau n oraul

respectiv i aveau proprieti imobiliare n valoare de cel puin 8000 de

piatri. Aceste sfaturi aveau ca atribuii principale administrarea i

gospodrirea oraului n cele mai diverse domenii i sectoare. Sfaturile

respective erau tutelate i controlate n ntreaga lor activitate de ctre Sfatul

Administrativ (Guvernul).

Satele au fost lsate de Regulamentele Organice n situaia lor

anterioar, fiind conduse de anumite comisii, cu funcii anuale, locuitorii

satelor puteau s i aleag cte un prclab (ara Romneasc) sau vornic

(Moldova), ns cu tirea i nvoirea att a ocrmuitorului judeului, ct i a

stpnului moiei.

Cu toate aceste inovaii i tendine de modernizare a organizrii

administraiei locale, trebuie precizat c Regulamentele Organice menin

oraele embaticare, adic oraele proprietate particular.

Aceast idee a devenit un punct programatic n revendicrile

micrii de la 1848 din cele dou Principate"3, fiind preluat de Convenia de

la Paris (art. 46 alin. ultim), iar Legile lui Cuza din 1 i 2 aprilie 1864 au pus-

o efectiv n practic, recunoscnd personalitatea juridic att judeelor, ct icomunelor, nzestrndu-le "cu organe deliberative i reprezentative".4

Adevrata administraie modern pe plan local n Romnia se

instituie deci prin legile lui Cuza din 1864, Legea pentru nfiinarea consiliilor

judeene i Legea comunal , ambele de influen francez. n concepia

acestor acte normative, judeul i comuna erau circumscripii teritorial-

administrative investite cu personalitate juridic, avnd atribuii cu caracter

2 Regulamentul Organic al Muntenie, cap. IV, anexa II, sec. I, n Paul Negulescu, GeorgeAlexianu, Colecia vechilor legiuri administrative . Regulamentele Organice aleValahiei i Moldovei, vol. I, ntreprinderile Eminescu S.A. Bucureti, 1994

3 Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. II, pag. 287, unde se facetrimitere la "Dorinele Partidei Naionale" a lui Koglniceanu, precum i la Proclamaiade la Islaz.4 Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 533


7/24

patrimonial i de putere public Ele erau administrate de consilii alese pe

baza votului cenzitar. n judee, pe lng consilii funciona cte un prefect,

iar n comune cte un primar, ambii numii de guvern; prefectul era comisar

al guvernului i executor al deciziilor consiliului judeean, iar primarul era

executorul deciziilor consiliului comunal.

Organizrile administrative ulterioare pe baza constituiilor i a legilor

ordinare5 au cutat s consacre soluii cu privire la realizarea administraiei

de stat pe plan local oscilnd ntre descentralizare, desconcentrare,

autonomie i centralizare, fr ca s pun problema constituirii unor organe

administrative de specialitate.

Constituia din 1948 introduce, dup modelul sovietic, organele

locale ale puterii de stat sub denumirea de consilii populare, reglementnd i

comitete executive, ca organe "de direcie i execuie"6 ale consiliilor

populare. Aceast concepie s-a meninut i n Constituiile din 1952, 1965,

precum i n legile elaborate pe baza acestora. n plus, au aprut i

autoritile locale specializate.

Astfel, organele locale de specialitate ale administraiei de stat, sub

denumirea "seciuni de pe lng comitetele executive ale sfaturilor populare",

au fost create prin Decretul nr. 259/1950, emis n baza art.85 al Constituiei

din 1948, problem la care s-a referit expres i Constituia din 1952 (art.62). n baza acestor reglementri, seciile respective se subordonau orizontal

fa de comitetul executiv i vertical fa de seciunea corespunztoare de pe

lng comitetul executiv i imediat superior, pn la ministerul sau organul

central administrativ din acel resort. A doua. etap a reglementrii acestor

organe este marcat de apariia Legii nr. 6/1957 pentru organizarea i

funcionarea spoturilor populare. Aceast reglementare, n redactarea sa

defectuoas, prea c stabilete o legtur a seciilor cu organele centrale

din aceeai specialitate numai prin comitetul executiv respectiv. Acest lucru a

5 Amintim, printre acestea: Legile comunale i judeene din 1864; Legea pentruunificarea administrativ din 1925; Legea pentru organizarea administraiei locale din 3august 1929; Legea administrativ din 27 martie 1936; Legea administrativ din 14august 19386 Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 534


8/24

determinat pe unii autori s susin c seciunile i-au schimbat natura

juridic, devenind compartimente ale aparatului propriu. Cea de-a treia etap

n reglementarea: acestor autoriti ale "descentralizrii tehnice"7 a fost dat

de Constituia din 1965 n art. 93 i de Legea nr. 57/1968, lege care

cuprindea un capitol special intitulat: "Organele locale de specialitate ale

administraiei de stat". n baza acestor reglementri cu caracter general au

fost adoptate o serie de acte normative cu caracter special organic.

Dispoziiile Constituiei din 1965 spuneau c: "Consiliile populare

organizeaz, potrivit legii, pe lng comitetele lor executive sau, dup caz,

birourile executive, organe locale de specialitate ale administraiei de stat.

Organele locale de specialitate ale administraiei de stat sunt subordonate

att consiliului popular i comitetului executiv sau, dup caz, biroului

executiv, ct i organelor locale i centrale ale administraiei de stat ierarhic

superioare".

Esena acestui principiu al autonomiei locale este legat de

colectivitile locale, care n documentul Consiliului Europei intitulat "Carta

European: Exerciiul autonom al puterii locale", din 15 octombrie 1985, sunt

definite ca fiind colectiviti locale de baz (comune, districte,

departamente), dar i colectiviti regionale.

Potrivit aceluiai document, autonomia local este neleas ca unprincipiu stabilit prin constituie sau prin legile statelor-pri, care confer

colectivitilor locale dreptul i capacitatea de a rezolva i gestiona, n cadrul

legii, sub propria lor rspundere i n interesul populaiei acestora, o parte

important din treburile publice.

Exercitarea acestui drept este conferit unor consilii sau adunri

compuse din membrii alei prin vot liber, secret, egal, direct i universal,

care pot dispune de organe executive responsabile n faa acestora.

Principiul autonomiei locale i gsete o puternic susinere n

materia resurselor financiare ale colectivitilor locale. Potrivit Cartei

Europene, colectivitile locale au dreptul la resurse financiare proprii i

suficiente pentru a-i exercita, n mod liber, competenele recunoscute de

7 Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 535


9/24

lege. i aici opereaz regula proporionalitii, respectiv resursele financiare

trebuie s fie proporionale cu atribuiile stabilite de lege. Resursele

financiare ale colectivitilor locale trebuie s provin din:

a) impozite locale, n limitele stabilite de lege;

b) venituri realizate din activiti proprii;

c) subvenii, pe ct posibil necondiionate, acordate n condiii de

repartizare financiar just.

Un alt element al autonomiei locale l constituie dreptul

colectivitilor locale de a se asocia cu alte colectiviti locale n vederea

realizrii unor sarcini de interes comun, n condiiile legii, sau de a coopera

cu colectivitile altor state.

Protecia legal a autonomiei locale se realizeaz prin dreptul

colectivitilor locale de a recurge la organele judectoreti pentru a-i

asigura liberul exerciiu al atribuiilor i pentru respectarea drepturilor

conferite de constituie i de lege.

Realizarea descentralizrii administrative i aplicarea principiului

autonomiei locale au nregistrat progrese nsemnate, n ultima vreme, n

rile europene. Sunt de menionat n acest sens legile privitoare la

descentralizarea administrativ, adoptate n Frana n anii 1982 i 1983. n

Belgia la 26 mai 1989 este ratificat Noua lege comunal, iar n Italia apareLegea autonomiei locale, nr.142 din 8 iunie 1990.

Prin Constituia Romniei din 1991 se marcheaz reglementarea

organelor locale de specialitate i schimbarea fundamental a filozofiei care

st n spatele acestei reglementri. n art.122 alin.2 se arat c prefectul, ca

reprezentant al Guvernului pe plan local, deci ca autoritate desconcentrat

"conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte

organe centrale din unitile administrativ-teritoriale.

Organele locale de specialitate ale administraiei de stat au o

subordonare funcional, pe orizontal fa de prefect i o subordonare

organic, pe vertical, fa de ministru. Existena acestora nu exclude ns,

formarea de ctre consiliile locale sau consiliile judeene de regii autonome,


10/24

societi comerciale sau instituii publice, care apar ca veritabile autoriti ale

descentralizrii tehnice.

1.4 Principiile organizrii administraiei locale potrivit

Constituiei din 1991Constituiile contemporane se deosebesc foarte mult n ceea ce

privete modalitatea tehnic de reglementare a organizrii administraiei

locale. Unele se rezum la inversarea unei norme de trimitere cum este cazul

Constituiei Romniei din 1923, care coninea, cu privire la "Instituiile

judeene i comunale", un singur articol (art. 108). Acesta. a fost redactat ca

un capitol distinct al Titlului III - Despre puterile statului.

n Constituia Romniei din 1991, art. 119, cu care ncepe seciunea

a 2-a, a capitolului V, intitulat "Administraia public local", scoate neviden cele dou principii de baz, principii de ordin constituional, ale

administraiei publice din unitile administrativ-teritoriale, i anume:

principiul autonomiei locale i principiul descentralizrii serviciilor publice.

Textul articolului 119 are urmtoarea redactare: "Administraia public din

unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomiei locale

i pe cel al descentralizrii serviciilor publice". Aceste principii se vor regsi

att n activitatea fiecrei autoriti comunale, oreneti sau judeene, ct i

n raporturile dintre autoritile comunale (oreneti) i cele judeene: Prin

sintagma "administraie public" se desemneaz activitatea pe care o

desfoar autoritile create pe baza principiului autonomiei locale. Acest

principiu st la baza raporturilor dintre autoritile comunale i oreneti

sau, dup caz, judeene, desemnate n mod democratic de ctre ceteni, pe

de-o parte i autoritile statului "implantate" n teritoriu, pe de alt parte.

Articolul 120 al Constituiei din 1991 arat ca autonomia local n

comune i orae se realizeaz prin dou autoriti: consiliul local i,respectiv, primarul, ambele alese n condiiile legii. De asemenea, textul

scoate n eviden c aceste autoriti, desemnate prin vot, de comunitatea

local, sunt i autoriti care realizeaz administraia public. n felul acesta,

legiuitorul romn constituant consacr dubla natur a comunei i oraului:

colectivitate i unitate administrativ-teritorial.


11/24

n legislaia i doctrina din multe ri occidentale, noiunea de

comun este folosit pentru a desemna att comuna rural, ct i oraul

(comuna urban), terminologie cu care s-a operat i la noi n perioada

interbelic n Constituie, corespunztor mpririi administrativ-teritoriale a

rii, s-a consacrat distincia dintre comun, ca localitate rural, i ora, ca

localitate urban.

n alin. 2 al articolului 120 se precizeaz regula dup care consiliile

locale i primarii funcioneaz ca autoriti administrative autonome, n

condiiile legii. Rezult c autoritile comunale i oreneti, n virtutea

principiului autonomiei locale, nu se afl ntr-un raport de subordonare fa

de vreo autoritate judeean sau central Relaia de subordonare implic

pentru organul ierarhic superior urmtoarele drepturi fa de organul

subordonatului:

1. de a-i organiza activitatea;

2. de a i da ndrumri obligatorii;

3. de a exercita controlul general asupra activitii sale;

4. de a-i anula actele i chiar de a i se substitui n emiterea unui act;

5. de a aplica sanciuni administrativ-disciplinare.

n virtutea autonomiei locale, aceste elemente nu se pot regsi n

raporturile dintre consiliul local, respectiv primar, pe de o parte. n bazatextelor Constituiei, consiliul judeean exercit prerogativele sale de

autoritate coordonatoare. De asemenea, prefectul i exercit dreptul su de

control al legalitii, iar Guvernul, sarcina sa de conductor general al

administraiei publice, prevzut de art.101, alin. 1 din Constituie.

Articolul 21 din Legea administraie publice locale, chiar n primul

alineat, precizeaz urmtoarele: "Autoritile administraiei publice prin care

se realizeaz autonomia local n comune i orae sunt consiliile locale, ca

autoriti deliberative, i primarii, ca autoriti executive...".

n fine, art. 120 din Constituie consacr i noiunea de subdiviziune

administrativ-teritorial pentru municipii care, potrivit art.3, fac parte din

categoria oraelor. Textul admite, astfel, posibilitatea constituirii acestor

subdiviziuni iar, la nivelul lor, a consiliilor locale i, respectiv, a primarilor. Se


12/24

subnelege c, n virtutea regulilor prevzute de alin. 2, legea va stabili i

raporturile dintre consiliile locale i primarii de la nivelul subdiviziunilor

administrativ-teritoriale ale municipiilor, pe de o parte, i consiliul local,

respectiv primarul, de la nivelul municipiului, pe de alt parte.

Art. 121 consacr, pentru sistemul departamental, rolul coordonator

al consiliului judeean, legiuitorul constituant romn din 1991, lsnd, astfel,

s se neleag c centrul de greutate al autonomiei locale se afl la orae i

la comune, iar n art. 122 se consacr principiul tutelei administrative.

1.5 Principiul sistemului departamentalSistemul organizrii administrative a teritoriului are, n prezent, o

influen foarte mare asupra locului i rolului autoritilor de la nivelul

unitilor administrativ-teritoriale intermediare. Considernd comuna i

oraul ca fiind uniti de baz i Guvernul ca fiind conductor general al

administraiei publice, vom putea spune c exist dou mari sisteme de

organizare administrativ a teritoriului, dup cum ntre unitatea de baz i

Guvern exist o unitate intermediar (sistemul departamental) sau dou

uniti administrativ-teritoriale intermediare (sistemul regional). Nu trebuie

neles c n toate rile, indiferent dac au o "verig" sau dou intermediare,ntlnim denumirea de "departament" sau de "regiune". n constituia

Spaniei, de pild, se utilizeaz noiunea de, "comunitate" autonom i nu cea

de "regiune", iar alte constituii, de exemplu constituia Portugaliei, opereaz

att cu sintagma "regiune autonom", ct i cu cea de "regiune

administrativ". Ct privete unitatea imediat urmtoare comunei, reinem c

unele constituii, cum sunt cele ale Italiei, Belgiei, etc., o evoc prin termenul

de "provincie". Noiunea de "provincie", istoric vorbind, la noi a evocat cea

mai mare unitate administrativ-teritorial, judeul fiind unitatea de graddepartamental. n baza Constituiei Romniei din 1923, s-a instituit, prin

Legea de unificare administrativ din 1925, un sistem departamental

(judeean), deoarece plasa nu reprezenta o unitate administrativ-teritorial

(intermediar ntre comun i jude), ci un element de desconcentrare a

administraiei publice judeene, mai exact a anumitor servicii publice. n


13/24

fruntea plilor era un subprefect i funciona sub ordinele acestuia, ca ofier

de poliie administrativ, respectiv de supraveghere, tutel i control n ceea

ce privete administraia rural. Acest sistem a fost meninut pn la

Constituia din 1938, cnd se creeaz inuturile ca uniti administrative

superioare judeelor, care au avut ca efect nlturarea oricrei autonomii

locale, la fel ca i regiunile din perioada anilor 1950 - 1968.

Avnd n vedere tradiia noastr n administraia local, dominat de

tutela administrativ, legiuitorul constituant a pus accent pe autonomia

comunelor i oraelor, rezervnd autoritii judeene alese doar un rol

coordonator. n art. 121 se precizeaz c obiectul coordonrii consiliilor

comunale oreneti de ctre consiliul judeean este realizarea serviciilor

publice de interes judeean. Textul conine i calificarea expres a consiliului

judeean ca autoritate a administraiei publice. La fel ca i consiliul local,

consiliul judeean are o dubl natur:

a) autoritate a autonomiei judeene;

b) autoritate a administraiei publice locale.

n Romnia n-a existat niciodat o veritabil autonomie local Pentru

prima oar n istoria modern a rii noastre, principiul autonomiei locale a

fost consacrat de actuala Constituie.

n baza textului articolului 121 alin. 2, se pot face alegeri directe sauindirecte pentru consiliul judeean. Autoritate la nivel judeean, de ordin

constituional, nu poate fi dect consiliul judeean. Tot la nivel judeean este

reglementat funcia de prefect, autoritate cu caracter statal prefectul fiind

reprezentantul Guvernului n. jude.

Fa de dispoziiile constituionale de mai sus, mai trebuie s

admitem c ideea formrii unor noi uniti administrativ-teritoriale, cum au

fost raioanele sau regiunile etc., nseamn o idee de lege ferenda. Constituia

noastr nu admite dect comune i orae, ca uniti administrativ-teritoriale

de baz, respectiv judee, ca uniti intermediare.

Constituia Franei, de exemplu, dup ce enumer, la art. 72,

comuna, departamentul i teritoriile de peste mri, drept colectiviti

teritoriale ale Republicii, las posibilitatea formrii i altor uniti


14/24

administrative prin lege, ceea ce s-a realizat n 1982, cnd au fost introduse

regiunile. Tezele regionaliste sunt la mod n Europa occidental, vorbindu-se

foarte mult i despre un neoregionalism.

1.6. Prefectul, ca autoritate de tutel administrativAutonomia local, mai ales ntr-un stat unitar nu poate fi conceput

dect n anumite limite. Aceste limite sunt inerente, unele avnd o

determinare economic obiectiv, altele fiind determinate de considerente

politice. Autonomia local nu poate fi realizat dect n cadrul principiilor

statului de drept, principiul autonomiei locale nsui fiind unul din acestea n

toate rile democratice, la nivelul unitii administrativ teritoriale cu gradul

cel mai mare de, extensie este un reprezentant al statului cu rolul de a

veghea asupra aplicrii legii de ctre autoritile administraiei publice locale,

inclusiv ale comunitilor autonome. Dup sistemul francez, tradiional, acest

rol la noi l-a avut prefectul. n Frana prefectul, pn la reforma din 1982, nu

era numai reprezentant al Guvernului, dar i autoritate executiv a consiliului

departamental, situaie care a caracterizat i regimul prefectului din ara

noastr din perioada interbelic, dei la un moment dat s-au constituit doi

prefeci, unul politic, ales, care avea rol de executiv pentru consiliul judeean,

i unul administrativ, care reprezenta Guvernul. Textul art. 122 dinConstituie se ndeprteaz de aceast tradiie, teza fiind abandonat i n

Frana. Dup reforma administrativ din 1982, prefectul n Frana. este

calificat drept comisar al Republicii, el fiind numit prin decret de Preedintele

Republicii. n literatura de specialitate se apreciaz c prefectul, n sistemul

francez, are urmtoarele caliti:

1. reprezentant al statului;

2. reprezentant al Guvernului;

3. organ de administraie general;4. eful serviciilor statului din departament.

Potrivit art. 122 din Constituia Romniei din 1991, prefectul este

reprezentantul Guvernului la nivel judeean. El are urmtoarele caliti:

1. reprezentant al Guvernului;

2. ef al serviciilor statului din jude (municipiul Bucureti);


15/24

3. autoritate de tutel administrativ pentru supravegherea legii de

ctre autoritile administraiei publice locale.

Funcia prefectului, ca reprezentant al Guvernului, are caracter

politic. Aliniatul al 2-lea din art. 122 precizeaz c: "Prefectul este

reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile publice

descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale, din unitile

administrativ-teritoriale". Alin. 3 al aceluiai articol spune c: "Atribuiile

prefectului se stabilesc potrivit legii". Deci, acestea se stabilesc "potrivit legii"

i nu potrivit legii organice".

Ca autoritate de supraveghere a respectrii legii de ctre autoritile

administraiei publice locale, prefectul are dreptul s atace n contenciosul

administrativ orice act al unui consiliu ales (local sau judeean), al unui

primar sau al oricrui organ executiv creat, potrivit legii, la nivel judeean,

atunci cnd apreciaz c acesta este ilegal. Textul alin.4 consacr, deci, i

instituia contenciosului administrativ. De asemenea, pentru a se evita

producerea unor efecte ireparabile, Constituia, tot n art. 122 alin.4, prevede

principiul suspendrii, de drept, a actului atacat.

n practica administrativ i de contencios administrativ s-a pus

problema de a ti dac aciunea n justiie a prefectului ca autoritate de

tutel administrativ poate fi circumstaniat i condiionat de ndeplinireaunor termene, cum este cel prevzut de art. 101 alin.2 din Legea nr.

69/1991 fiind sesizat i Curtea Constituional. Dup prerea profesorului

Antonie Iorgovan "dreptul prefectului de a ataca n justiie actele

administrative pe care le estimeaz ilegale nu poate fi condiionat de

termene de decdere, ar nsemna, urmare a respingerii aciunii pentru

tardivitate, ca s fie "autorizate" a fiina acte juridice contrare legii i

Constituiei, ceea ce nu poate fi acceptat. Constituia, n art. 1 alin.3,

precizeaz foarte clar c Romnia este stat de drept, iar n art. 16 alin. 2 se

arat c "Nimeni nu este mai presus de lege". n acest sens s-a pronunat i

Curtea Constituional prin Decizia nr. 137 din 7 decembrie 1994".8

8 Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 542


16/24

Prin legea nr. 24/1996 la art. III alin.3, contrar deciziei Curii

Constituionale se reintroduce termenul, mai mult este calificat de decdere:

"Introducerea aciunii de ctre prefect se face n termen de 30 de zile de la

comunicarea actului, potrivit prevederilor art. 49 lit. g). Termenul de 30 de

zile este termen de decdere. Noiunea este scutit de taxa de timbru".

Aceste dispoziii sunt lovite la rndul lor de neconstituionalitate,

ceea ce nseamn c ele pot fi tratate ca i inexistente. Nu exist obligaia

respectrii lor. Dac n practic instanele de contencios administrativ le vor

invoca, atunci se va ajunge la o nou excepie de neconstituionalitate.

1.7. Aspecte de drept comparatn toate cele 12 ri ale Uniunii Europene exist servicii exterioare

sau desconcentrate, pe care doctrina occidental le calific ca fiind servicii,

integrate n ierarhia administraiei ministeriale i repartizate pe ntregul

teritoriu, dar cu funciuni particulare asupra unei pri a populaiei,

determinat pe un teritoriu, mai mare sau mai mic n funcie de densitatea

acesteia.

Serviciile exterioare sau desconcentrate cu administraiile

ministeriale care i au sediul n alte localiti dect n capitala uneia sau

alteia din cele 12 ri. Aa, de pild, n Regatul Unit al Marii Britanii, unserviciu ministerial ce se ocup de problemele Scoiei (Scottish Office) i are

sediul la Edinbourg. Secretariatul pentru Irlanda de Nord i are sediul la

Belfast. n Germania, de asemenea, o mare parte din autoriti i

stabilimente publice federale autonome nu sunt instalate la Bonn, i n alte

orae ale rii, fiind prevzut ca partea substanial a departamentelor

ministeriale s se transfere de la Bonn la Berlin, pn la sfritul acestui

secol, dar nu se pune problema concentrrii tuturor ministerelor n capital.

n Frana, prin politica de "delocalizare" se urmrete instalarea unorinstituii centrale la Strasbourg, precum i instalarea unor ministere n

provincie; oricum, Serviciul de Stare Civil al Ministerului de Afaceri Externe

i are sediul la Nantes nc din anii 1950. n Olanda, anumite servicii

centrale ale statului nu sunt situate n Haga, care este capitala rii, i n alte

orae.


17/24

n rile federale, ca regul, administraia ministerial federal nu

are servicii exterioare, acestea existnd numai n cteva domenii: vamal,

afaceri externe, transporturi fluviale i autorutiere, pe cnd administraiile

ministeriale ale landurilor sunt de neconceput fr servicii exterioare. Potrivit

statisticilor oficiale, cei mai muli funcionari de stat sunt cuprini n serviciile

exterioare ale statului, n Anglia, de exemplu 2/3 din funcionari (civil

servant) sunt formai din "funcionari de teren" (field services).

n cea mai mare parte a rilor Comunitii Europene, la un ealon

local exist un reprezentant al statului care exercit funcii de poliie

administrativ, de administraie general i de control al actelor autoritii

locale (funcia de tutela administrativ). Este cazul guvernatorului de

provincie n Belgia, al lamtsmand-ului din Danemarca, al consilierului de land

n Germania, al prefectului n Grecia, Italia i Frana, al guvernatorului civil n

Spania, al comisarului de district n Luxembourg, al comisarului regal n

Olanda, ori al guvernatorului civil de district din Portugalia.

n majoritatea acestor ri reprezentantul statului are i rolul de a

coordona serviciile exterioare ale diferitelor ministere, n altele acest rol

revine unui reprezentant al Ministerului de Interne (ex.: Danemarca), n

altele unui reprezentant al Guvernului (ex.: Grecia), iar n altele unui

reprezentant al primului-ministru.n toate rile Comunitii Europene exist tendina de stabilire a

circumscripiilor administrative dup limitele geografice ale colectivitilor

locale de baz i intermediare (de pild, districtele urbane i rurale i

comitatele n Regatul Unit; districtul, departamentul i circumscripia n

Germania, n cadrul landurilor unele landuri dispun numai de circumscripii;

departamentul i regiunea n Frana; provincia n Belgia; provincia i

regiunea n Italia etc.).

Unele ri au reglementri foarte recente care au fost avute n

vedere la redactarea textelor Constituiei noastre i a Legii nr. 215/2001.

Potrivit "Noii legi comunale" belgiene din 26 mai 1989, comunele, fie rurale

sau urbane, dispun de un consiliu, care variaz dup numrul de locuitori (7

la mai puin de 1000 de locuitori i 55 la peste 300 000 de locuitori). Consiliul


18/24

este ales pentru un mandat de 6 ani, care ncepe s curg de la 1 ianuarie a

anului urmtor celui n care au avut loc alegerile. Primarul este numit de

Rege dintre membrii consiliului local, dar poate fi numit i din rndul altor

alegtori care au mplinit 25 de ani, cu avizul conform al delegaiei

permanente al consiliului provinciei. Consiliul comunal desemneaz din

rndul membrilor si consilierii-magistrai, care pot fi ajutoare ale primarului.

Legea cu privire la reglementarea autonomiei locale din Italia, publicat. la

12 iunie 1990, definete comuna ca o instituie a comunitii locale care i

reprezint interesele i i promoveaz dezvoltarea. Comunele i pot constitui

circumscripii de descentralizare teritorial. La nivelul comunei funcioneaz

un consiliu, ca organ de orientare i de control politico-administrativ, giunta

i primarul, ca organe executive. Circumscripiile de descentralizare

teritorial au un consiliu ales prin vot direct, iar acesta i alege dintre

membrii si un preedinte. Relaiile dintre autoritile comunale i cele ale

circumscripiilor sunt supuse regulilor delegrii de atribuii.

n sistemul francez actual de organizare a administraiei publice

locale, reinem cinci elemente fundamentale:

a) "suprapresiunile tutelei" fac ca din sfera controlului administrativ

al centrului s se treac n. sfera controlului exclusiv al

tribunalelor;b) interdicia unei ierarhii ntre colectivitile teritoriale duce i la

opoziia acestora de a coopera vertical;

c) globalizarea dotrilor de ctre stat a colectivitilor teritoriale,

care a nceput la sfritul anilor '70, a avut ca efect utilizarea de

ctre administraia de stat a mijloacelor de subvenionare pentru

a controla problemele locale;

d) autonomia financiar a colectivitilor locale este mai puin reuit

dect n celelalte lari ale Comunitii n ceea ce privete

posibilitatea de a recurge la mprumuturi, precum i "marja de

manevr" pentru stabilirea de impozite i taxe locale;

e) sistemul repartizrii competenelor "pe blocuri" funcioneaz cu

dificultate, punnd autorii fiecrui sistem administrativ ntr-o


19/24

situaie de competiie sau de ignorare reciproc, n locul uneia de

cooperare.9

2. Norme constituionale privitoare la administraia publiclocal

Constituia Romniei impune o nou viziune asupra administraiei

publice. Astfel, capitolul V al titlului III al Constituiei consacr administraiei

publice dou seciuni administraia public central de specialitate i

administraia public local. Din modul de redactare al acestor seciuni se

desprinde ideea c legiuitorul constituant a dorit s delimiteze, n cadrul

administraiei publice, dou sfere cu regimuri juridice diferite, i anume sferaadministraiei publice centrale de specialitate i sfera administraiei publice

locale. Autoritile administraiei publice centrale de specialitate sunt n

exclusivitate autoriti ale administraiei de stat, n timp ce autoritile

administraiei publice existente n unitile administrativ-teritoriale se mpart

n: servicii publice ale autoritilor publice de specialitate desconcentrate n

unitile administrativ-teritoriale i autoriti administrative autonome ale

comunelor, oraelor i judeelor. Potrivit art. 119 din Constituie,

administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe

principiul autonomiei locale i pe cel al descentralizrii serviciilor publice. Din

acest punct de vedere, Constituia recunoate dubla accepiune a unitilor

administrativ-teritoriale. Pe de-o parte, comunele, oraele, municipiile i

judeele sunt uniti administrativ-teritoriale ale statului, delimitate prin lege,

n cadrul crora administraia public de stat se realizeaz prin servicii

descentralizate, aflate sub conducerea prefectului, desemnat de Guvern, la

rndul su o autoritate public desconcentrat n judee i n municipiulBucureti. Pe de alt parte, enunarea principiului autonomiei locale, n textul

constituional, presupune recunoaterea ca entiti teritoriale distincte ale

comunelor, oraelor, municipiilor i judeelor, nelese ca grupri teritoriale

9 Jacques Ziller, Administrations comparees, pag. 345


20/24

ale colectivitilor locale de baz, care se afl la cel de-al doilea nivel al

administraiei publice locale.

n virtutea art. 72 alin.3 lit. o) din Constituie, organizarea

administraiei locale, a teritoriului precum i regimul general privind

autonomia local se stabilesc numai prin lege organic. Din formularea

acestui text constituional rezult c, n viitor, este posibil o delimitare a

administraiei locale de organizarea teritoriului, n sensul c, potrivit voinei

legiuitorului se poate opera o reglementare specific a organizrii

administraiei locale, n colectiviti locale distincte, altele dect cele

existente la ora actual, ct i o nou distribuie teritorial a competenelor

administrative ale statului, inclusiv prin modificarea structurii unitilor

administrativ-teritoriale. Cu alte cuvinte, Constituia admite posibilitatea

stabilirii unitilor administrativ-teritoriale ale statului prin suprapunere cu

colectivitile locale care le compun sau prin delimitarea unor colectiviti

locale de organizare administrativ a statului, putndu-se admite aplicarea

autonomiei locale la colectiviti locale, componente ale unitilor

administrativ-teritoriale.

3. Aplicarea principiului autonomiei locale n organizarea i

funcionarea administraiei publice locale

Realizarea autonomiei locale n Romnia este unul din obiectivele

eseniale ale reformei n administraia public. Atingerea acestui obiectiv este

dependent de o serie de factori de natur politic, legislativ, economic i

social, de realizarea unor modificri structurale n administraia public i,

mai ales, este dependent de schimbarea comportamentului funcionarului

public n realizarea noilor sarcini care revin serviciilor publice.

Autonomia local reprezint un principiu i un mod de organizare aladministraiei colectivitilor locale, care nu poate fi implementat fr

restructurarea ntregului sistem al administraiei publice.

Sub aspect legislativ, reforma administraiei publice a fost declanat

de adoptarea noii Constituii a Romniei, a legislaiei privitoare la organizarea

i funcionarea autoritilor publice.


21/24

Problema esenial cu care se confrunta reforma administraiei

publice este receptarea corect a structurii administraiei publice, a rolului,

funciilor i atribuiilor componentelor acesteia i, mai ales, a raporturilor

care se stabilesc ntre administraie i beneficiarii serviciilor publice pe care

aceasta le presteaz. Practic ne gsim n faa unor erori de interpretare a

Constituiei i a legislaiei.

O prim eroare de acest gen o constituie aezarea semnului de

egalitate ntre puterea executiv i administraia public. Aceast eroare este

determinat de preluarea tale quale a concepiei interbelice privitoare la

puterea executiv, n a crei cuprindere intrau toate autoritile

administrative de la rege i pn la primar. ntre timp, concepia asupra

administraiei publice s-a modificat esenial, n toate statele europene.

Puterea executiv este redus la eful statului i Guvern, sub conducerea

acesteia desfurndu-i activitatea administraia public. Guvernul are

funcia de a conduce administraia public.

O a doua eroare care poate fi identificat n diferite lucrri are n

vedere neglijarea distinciei dintre administraia de stat i administraia

local. n felul acesta, autoritile care funcioneaz n unitile administrativ-

teritoriale sunt tratate ca autoriti ale administraiei locale, fr a se face

distincie ntre serviciile publice ale ministerelor, ale celorlalte autoriti aleadministraiei publice locale, care sunt reprezentantele colectivitilor locale.

Aceast eroare este susinut de faptul c unitile administrativ-teritoriale n

care funcioneaz servicii publice exterioare ale ministerelor i ale celorlalte

autoriti ale administraiei publice centrale de stat, coincid cu colectivitile

locale, crora le sunt aplicabile regulile autonomiei locale.

O a treia eroare, care decurge din prima, se regsete n tratarea

autoritilor administraiei locale ca autoriti ale puterii executive, ceea ce

duce la concluzia c ntre administraia de stat i administraia local nu

exist nici o deosebire, prima integrnd-o pe cea de a doua. O asemenea

soluie este neconstituional i respinge aplicarea principiului autonomiei

locale n organizarea i funcionarea serviciilor publice locale.


22/24

A patra eroare i ultima are n vedere conceperea administraiei

publice pe ideea exclusiv de organ de stat care are rolul de a pune n

executare legea, recurgnd, atunci cnd este necesar la fora de

constrngere a statului. Aceast eroare rmne tributar regimului totalitar,

n concepia cruia administraia de stat era atotcuprinztoare i actele sale

erau executorii din oficiu, n toate cazurile fr a se admite practic

posibilitatea controlului judectoresc asupra acestora. Noua concepie

promovat de Constituie i de legile ulterioare respinge o asemenea

abordare unilateral a problematicii administraiei publice.

n Romnia, potrivit Constituiei, administraia local este realizat

pe dou nivele, spre deosebire de unele state n care administraia local se

distribuie pe trei nivele, celor dou adugndu-li-se nivelul regional.

Constituia Romniei stabilete n art.119 c administraia public din

unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomiei locale

i pe cel al descentralizrii serviciilor publice. Aceste dou principii au o arie

diferit de aplicare. Astfel n timp ce principiul autonomiei locale privete

comunele, oraele i judeele, principiul descentralizrii serviciilor publice are

n vedere att crearea i sporirea competiiei serviciilor publice

desconcentrate, ct i crearea unor servicii publice descentralizate ori a unor

servicii publice locale ori judeene.Legea administraiei publice nr. 69/1991 stabilete n primul su

articol c administraia public n unitile administrativ-teritoriale se

ntemeiaz pe principiile administraiei locale, descentralizrii serviciilor

publice, eligilibitii autoritilor administraiei publice locale i consultrii

cetenilor n probleme de interes local. n temeiul acestei legi, autoritile

administraiei publice locale sunt alese prin vot direct sau indirect i odat

alese ele asigur continuitatea administraiei publice locale, mandatul de 4

ani al acestora, neputnd nceta nainte de termen, dect n anumite

colectiviti locale, n cazurile prevzute de lege. Cu alte cuvinte, legea nu

permite organizarea de alegeri anticipate pentru toate colectivitile locale.

n sfrit, alin. 1 al art. 3 al Legii nr. 215/2001 prevede c

autonomia local privete att organizarea i funcionarea administraiei


23/24

publice locale, ct i gestionarea, sub propria responsabilitate, a intereselor

colectivitilor pe care le reprezint.

Aceste dispoziii legale prezint o dubl importan. n primul rnd,

ele definesc aplicarea atotcuprinztoare a autonomiei locale n cadrul

competenelor care revin autoritilor locale.

n al doilea rnd, textul legal stabilete dimensiunea real a

autonomiei locale asumarea n integralitate a responsabilitii pentru

gestionarea intereselor colectivitii pe care o reprezint

n al treilea rnd, textul legii recunoate existena n cadrul unitilor

administrativ-teritoriale a colectivitilor locale, subiecte reale ale autonomiei

locale, identificate n Constituie prin comune, orae, municipii i judee.

Ceea ce nu introduce textul art. 1 al Legii nr.69/1991, ca o

component a autonomiei locale, este controlul de tutel exercitat de prefect,

n numele Guvernului, asupra actelor pe care le emit sau le ncheie

autoritile administraiei publice locale.

4. Autoritile comunale i oreneti

n comune, orae i municipii funcioneaz, ca autoriti ale

administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local, consilii localei primari.

Statutul consiliilor locale i al primarilor, n ceea ce privete

autonomia local, este definit de Constituie i de lege, ambele autoriti fiind

supuse rolului de autoriti administrative autonome n rezolvarea treburilor

publice din comune i orae. Din acest punct de vedere, se cere a se face o

distincie intre treburile publice din comune i orae i treburile publice care

depesc sfera local, intrnd n interesul general.

O problem distinct o constituie organizarea autoritiloradministrative autonome n subdiviziunile municipiilor. n prezent, o astfel de

organizare este realizat numai n municipiul Bucureti.

Subordonarea se face numai pe linia ierarhic specific, n virtutea

creia consiliile sectoarelor se supun consiliului local al municipiului

Bucureti, iar primarii de sector primarului general al municipiului Bucureti.


24/24

Autonomia local nu privete autoritile constituite la nivelul sectoarelormunicipiului Bucureti, ci colectivitatea local n integritatea sa n acestecondiii, organizarea unor autoriti ale administraiei publice n subdiviziuniale municipiilor este generat de implantarea unor servicii publice specificeadministraiei de stat n spaii teritoriale ale municipiilor pentru a evitaaglomerarea cetenilor la sediul primarului municipiului.

Administratia Publica Locala - Principii Generale Istoric Si Drept Comparat

Documents

Transcript of Administratia Publica Locala - Principii Generale Istoric Si Drept Comparat