DREPT PARLAMETAR

Drept parlamentar romnesc

DREPT PARLAMENTAR ROMNESC

CURS NR. 1

1. Scurt istoric al dreptului parlamentar i al instituiilor parlamentare

2. Dreptul parlamentar component a dreptului constituional

3. Izvoarele dreptului parlamentar

1. Scurt istoric al dreptului parlamentar i al instituiilor parlamentare

Pentru nelegerea dreptului parlamentar actual, dou perioade sunt eseniale:

perioada antebelic, ncepnd cu Constituia din 1866 i sfrind cu aceea din 1938;

a doua, cuprinznd evoluia regimului reprezentativ dup Revoluia din decembrie 1989 i aprobarea Constituiei prin referendumul din 1991.

Exist o tradiie democratic i parlamentar n Romnia ale crei nceputuri se regsesc n Regulamentele Organice i n Convenia de la Paris din 1858, precum i n Statutul lui Cuza. Dar, semnificativ pentru dreptul parlamentar este revoluia inaugurat de Constituia din 1866, deoarece ea marcheaz epoca modern a parlamentarismului n Romnia, ntemeiat pe pluralismul politic i pe dezvoltarea treptat a reprezentativitii care, pe msura generalizrii votului universal a devenit democratic. Aa dup cum arta profesorul Constantin Disescu, la nceputul secolului partidele sunt viaa regimului constituional. Dac suprimm partidele politice, suprimm libertatea i nlocuim regimul constituional prin guvernmntul personal. Dup decembrie 1989, se manifest o deschidere a noului regim politic att spre valorile democratice ale constituionalismului romnesc, ct i a celor europene, marcate de evoluii profunde, dup al doilea rzboi mondial, ndeosebi n cadrul a ceea ce n mod generic s-a denumita fi parlamentul raionalizat, n scopul de a asigura eficiena activitii de guvernare la nivelul exigenelor societii moderne.

1. Dreptul parlamentar n perioada antebelic

Potrivit doctrinei din acea epoc, dreptul parlamentar este privit ca o component a dreptului constituional. El nu constituia o instituie sau subramur a acestuia, ci se studia n cadrul dezvoltrilor consacrate parlamentului, fr a distinge ntre aspectele de ordin strict constituional, de cele de natur regulamentar sau al precedentelor i cutumelor parlamentare.

Structura parlamentului era bicameral: Adunarea Deputailor i Senatul. Organizarea intern a celor dou adunri era aproape identic celei din prezent. La nceputul fiecrei legislaturi i sesiuni ordinare Camerele alegeau, dintre membrii lor pe preedintele, vicepreedinii i ceilali membri ai biroului. Singura deosebire fa de regimul actual const n aceea c preedintele este astzi ales pe durata legislaturii.

Spre deosebire de regimul Constituiei din 1991, organele colective de lucru ale Camerelor birou permanent, comisiile parlamentare, etc. , nu se alctuiau pe baza configuraiei politice a adunrilor. Pentru prima oar regula respectiv, a configuraiei politice n compunerea organelor colective ale Camerei, ce constituie o msur de protecie a minoritii politice, a fost instituit de art. 61 din Constituia adoptat n 1991. Atribuiile preedintelui i a celorlali membri ai biroului erau asemntoare cu cele corespunztoare din regulamentele actuale.

n vederea nlesnirii activitii parlamentare, adunrile se mpreau n seciuni i comisii. mprirea n seciuni se fcea prin tragere la sori, n edin public, la nceputul fiecrei sesiuni ordinare. Seciunile aveau ca scop s discute proiectele de legi, s propun amendamentele, s propun un delegat, care mpreun cu delegaii celorlalte seciuni s reia din nou proiectul n discuie, precum i s desemneze raportorul care va prezenta rezultatul n adunare. Dar aceste atribuii au rmas o simpl formalitate, comisiile permanente constituind adevratul laborator legislativ. De aceea, n organizarea actual, Parlamentul nu a mai practicat mprirea Camerelor n seciuni.

n ce privete actele parlamentului, se fcea o distincie ntre lege, care este opera acordului voinei celor dou corpuri legislative i rezoluiune, care este hotrrea pe care o ia un singur corp legislativ.

Organul legislativ, potrivit Constituiilor din 1866, 1923 i 1938 era tripartit, cuprinznd cele dou Adunri i Regele, acesta din urm exercitnd att iniiativa legislativ guvernamental printr-un mesaj, ct i sancionarea legii, cuprinznd adeziunea sa la actul legislativ votat.

n ce privete iniiativa legislativ, aceasta se putea exercita i de ctre parlamentari, dar mai ales colectiv, pn la Constituia din 1938, cnd a fost monopolizat practic de Rege, cu excepia situaiilor n care propunerea parlamentar viza interese obteti ale statului. Constituia actual a lrgit sfera iniiativei legislative cu iniiativa popular, precum i cu dreptul fiecrui parlamentar de a o exercita n domeniul legilor organice sau ordinare. Sub alt aspect, Constituia a introdus, pentru prima oar n regimurile constituionale din ara noastr, distincia legat de regimul diferit al legilor organice i ordinare, precum i procedura complementar a reexaminrii legii n cadrul procedurii de promulgare sau ca urmare a deciziei Curii Constituionale de admitere a unei obiecii de neconstituionalitate. De asemenea, n ce privete controlul constituionalitii ce se exercit, potrivit Constituiilor din 1923 i 1938, centralizat de ctre Curtea de Casaie n seciuni reunite i numai a posteriori, dup promulgarea i publicarea legii, Constituia actual prelund modelul de control european, prin intermediul unei autoriti centrale specializate Curtea Constituional , l-a organizat att a posteriori, prin intermediul excepiei de neconstituionalitate, ct i a priori, asupra legii nainte de promulgare i l-a extins, cuprinznd i regulamentele parlamentare care, n perioada antebelic, erau sustrase oricrei modaliti de control jurisdicional.

Deosebirile de regim dintre perioada antebelic i regimul actual sunt notabile, ca urmare ndeosebi a receptrii n Constituia din 1991 a unor principii i proceduri constituionale caracteristice regimurilor parlamentare contemporane. Toate aspectele pregnant democrate din procedurile antebelice au fost preluate. Aceasta se vdete i n procedura parlamentar de adoptare a legii, cunoscnd cele trei faze clasice: dezbaterea general, cnd proiectul putea fi respins, dezbaterea pe articole, fiind permise i amendamente depuse direct n edin i votul final privind ansamblul reglementrii.

Pentru conflictul dintre Camere, soluia era c respingerea legii de una din Camere era definitiv. n ce privete proiectul respins, acesta ca i n regimul actual nu mai putea fi prezentat n cursul aceleiai sesiuni.

Dezbaterea proiectelor se fcea n succesiunea prevzut n ordinea de zi. Este soluia tradiional, potrivit adagiului c ntotdeauna Camera este stpna ordinii de zi. Adunarea era n drept s interverteasc ordinea de zi dup cum credea de cuviin. Dezbaterile ca i n parlamentul actual erau publice, iar votul se exprima prin ridicare de mini, ca modalitate de drept comun, prin apel nominal sau scrutin secret cu bile ori, la numiri, cu buletine de vot. n prezent, n plus, exist i votul electronic, ce poate fi public sau secret.

Exist, de asemenea, similitudini ntre regimul parlamentar antebelic i cel actual n ce privete disciplina parlamentar, ndeosebi privind sanciunile disciplinare aplicabile parlamentarilor, statutul acestora, mai ales n ce privete regimul imunitilor parlamentare iresponsabilitatea i inviolabilitatea, al incompatibilitilor, axate pe regula c un parlamentar nu poate ocupa o funcie public asupra creia guvernul s poat exercita o presiune direct, i al indemnizaiilor parlamentare.

Controlul parlamentar al guvernului se realiza pe cale de ntrebri, interpelri, anchete ale comisiilor de control i supraveghere i cu ocazia ratificrii unor acte politice. ntrebarea, care de regul era scris, se putea transforma ntr-o interpelare dac rspunsul primit nu mulumea pe cel care a ridicat-o. Potrivit Constituiei din 1991, nu a fost preluat sistemul comisiilor de control i supraveghere care era practicat, n perioada antebelic, prin desemnarea unui reprezentant al Camerei la marile servicii publice conduse autonom, cum au fost Casa de Depuneri sau regiile autonome.

n ce privete actele de ratificare ele priveau acte de guvernmnt, adoptate de o autoritate incompetent i ntr-o form nelegal, care ca efect al ratificrii descarc guvernul pentru rspunderea politic legat de adoptarea lor, sau priveau ratificarea unor decrete-legi. Potrivit Constituiei din 1991, guvernul poate adopta acte ce exced competena sa general privind organizarea executrii legii, numai prin ordonane emise n temeiul unei legi de abilitare, sau, n cazuri excepionale, prin ordonane de urgen.

O alt deosebire fa de regimul antebelic este legat de posibilitatea demiterii guvernului, care se putea realiza ca urmare a dezbaterii unei moiuni: dac Parlamentul adopta o moiune privind ordinea de zi, aceasta avea o semnificaie special, n sensul c se trecea la abordarea urmtorului obiectiv de pe ordinea de zi; deci adoptarea acestei moiuni avea semnificaia unui vot de ncredere n guvern, dup cum vot de ncredere n guvern era i adoptarea rspunsului propus de acesta la un mesaj regal. Votul de ncredere sau, respectiv, de nencredere nu era expres prevzut de Constituie, ci a fost consacrat pe cale cutumiar, ca i rspunderea politic solidar a membrilor Guvernului.

Constituia actual a instituit moiunea de cenzur simetric cu investirea guvernului prin votul de ncredere acordat de Parlament. Moiunea de cenzur este astfel unica modalitate de destituire de ctre Parlament a Guvernului.

2. Tranziia ctre regimul reprezentativ dup Revoluia din decembrie 1989

Structurarea fenomenului politic, n sensul pluripartidismului, chiar dac a avut un caracter alert, a presupus un interval de cteva luni, caracterizat printr-un moment iniial, al constituirii Frontului Salvrii Naionale i crerii premiselor juridice i politice ale pluripartidismului, precum i prin instituionalizarea pluralismului politic, ndeosebi prin Decretul-lege nr. 8/1989 privind partidele politice i prin Decretul-lege nr. 81/1990 privind constituirea Consiliului Provizoriu de Uniune Naional.

1.2.1. Premisele instituirii pluralismului politic. Consiliul Frontului Salvrii Naionale

Revoluia romn din Decembrie 1989, realizndu-se ca o micare popular larg i spontan, fr o conducere politic cu un program politic prestabilit, propriu i coerent, a creat, n mod firesc, vid de putere. Forele reprezentative ale Revoluiei din Decembrie 1989 s-au constituit n Frontul Salvrii Naionale care i-a asumat rolul i rspunderea conducerii politico-sociale i statale. Prin modul de constituire, prin rolul i funciile asumate, n condiiile vidului de putere existent, Frontul Salvrii Naionale, cu structurile sale, s-a definit ca o putere constituant originar.

Potrivit platformei-program din 22 decembrie 1989, Frontul Salvrii Naionale sa nscut pe criteriul unic al participrii directe la victoria Revoluiei din decembrie 1989. El s-a constituit ca o micare de mas premergtoare sistemului pluripartid, reunind tendine politice i orientri diverse. n mod corespunztor, Frontul i-a constituit i o structur statal prin instituirea Consiliului Frontului Salvrii Naionale iar pe plan local, a consiliilor teritoriale ale acestuia, ca organe ale puterii de stat.

Din programul de guvernare al Consiliului, ceea ce privete nemijlocit evoluia fenomenelor politice i instituionale este abandonarea rolului conductor al unui singur partid i afirmarea necesitii instituirii unui sistem democratic i pluralist de guvernmnt, organizarea de alegeri libere n cursul lunii aprilie 1990, separarea puterilor n stat i alegerea tuturor conductorilor politici pentru unul sau, cel mult, dou mandate, egalitatea n drepturi a cetenilor, libertatea presei i a cultelor.

Un aspect de importan major a fost instituirea, prin art. 1 al Decretului-lege nr. 2/1989 a formei republicane a statului, a imnului i a drapelului rii.

Structurile puterii erau alctuite din Consiliul Frontului Salvrii Naionale, compus din 145 de membri, Biroul su Executiv, ce cuprindea 11 membri, i preedintele Consiliului, pe plan central, iar pe plan local din comisiile teritoriale ale Frontului.

Consiliul Frontului exercita funcia legislativ n stat, numea i revoca primul-ministru i aproba componena guvernului, la propunerea primului-ministru, numea i revoca preedintele Curii Supreme de Justiie i procurorul general al republicii, aproba bugetul de stat, ndeplinea i alte atribuii specifice reprezentanei naionale. n subordinea sa funciona Consiliul Militar Superior, care coordona ntreaga activitate a armatei i a unitilor preluate de la Ministerul de Interne. Activitatea Consiliului se desfura n sesiuni, ct i n cadrul celor 11 comisii de specialitate.

n intervalul dintre sesiunile sale, atribuiile Consiliului erau exercitate de Biroul su Executiv, alctuit din preedintele Consiliului, un prim-vicepreedinte, doi vicepreedini, un secretar i ase membri, alei dintre membrii acestuia.

Preedintele Consiliului avea atribuii caracteristice efului statului ct i preedintelui unei adunri parlamentare.

Consiliul, Biroul su Executiv i preedintele Consiliului, pe plan central, consiliile teritoriale ale Frontului, pe plan local, care concentrau n principal, puterea n stat, erau emanaia unei formaiuni politice: Frontul Salvrii Naionale.

Astfel se contureaz un anumit regim constituional, care, prin amplificarea dimensiunilor sale, ca urmare a crerii Consiliului Provizoriu de Uniune Naional, va dura pn la alegerile din 20 mai 1990, caracterizat prin constituirea nemijlocit a organelor ce dein, n principal, puterea n stat, de ctre partide i formaiuni politice. Iniial, acest proces este inaugurat de Frontul Salvrii Naionale, ulterior, el rezult din participarea i a altor partide, formaiuni i organizaii politice n cadrul Consiliului Provizoriu de Uniune Naional.

1.2.2. Consiliul Provizoriu de Uniune Naional

Actul politic pe care l reprezint nelegerea dintre partide de la 1 februarie 1990 semnific consecina logic a evoluiei pluralismului politic n condiiile realizate de trecerea la nfptuirea obiectivelor platformei-program a Frontului Salvrii Naionale din 22 Decembrie 1989.

Potrivit Decretului-lege nr. 81/1990, Consiliul Frontului Salvrii Naionale i-a modificat compoziia pe baze paritare, prin cooptarea i a cte trei reprezentani ai partidelor, formaiunilor politice i a organizaiilor minoritilor naionale, el fiind alctuit din 253 de membri.

n mod corespunztor s-a lrgit i modificat compoziia Biroului Executiv i s-au nfiinat noi comisii de specialitate, al cror numr a crescut la 16.

Activitatea Consiliului Provizoriu de Uniune Naional, ca i a predecesorului su, s-a desfurat potrivit principiului sesiunii permanente, n edine convocate de Biroul Executiv.

Procedura legislativ cuprindea faza de pregtire, n care iniiatorii erau obligai s consulte organele de stat de specialitate, faza de avizare a proiectului de ctre comisiile de specialitate ale Consiliului, faza de aprobare a proiectului de ctre Biroul Executiv al Consiliului i faza de dezbatere i legiferare n Consiliu.

Consiliul Provizoriu de Uniune Naional este cel care a legiferat actul constituional de baz pentru definirea regimului politic din perioada de elaborare a Constituiei: Legea electoral, adoptat prin Decretul-lege nr. 92/1990.

1.2.3. Instituirea regimului reprezentativ

Alegerile din 20 mai 1990 au nsemnat evenimentul politic cel mai important dup Revoluia din Decembrie 1989. Legea electoral a cuprins prevederi de natur constituional pentru definirea viitorului regim politic. Art. 1 prevedea c puterea politic n Romnia aparine poporului principiul suveranitii populare i se exercit potrivit principiilor democraiei, libertii i asigurrii demnitii umane, inviolabilitii i inalienabilitii drepturilor fundamentale ale omului. De asemenea, art. 2 consacr pluralismul i separaia puterilor n stat ca principii fundamentale n guvernarea Romniei. n aceeai ordine de idei, se proclam caracterul universal, egal, direct, secret i liber exprimat al votului, principiul nediscriminrii n exercitarea drepturilor electorale i drepturile politice ale cetenilor, de a alege i de a fi ales.

Legea electoral a nfiinat instituia Preedintelui Romniei, iar ca autoritate legiuitoare Parlamentul, organizat, potrivit principiului bicameralismului, din Adunarea Deputailor i din Senat. n caracterizarea regimului politic, dou trsturi sunt eseniale. Pe de o parte Parlamentul, ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, este organul legiuitor, ndeplinind, sub acest aspect, o dubl funcie, att de Adunare Constituant, prin reunirea celor dou Camere n edin comun, ct i de autoritate legiuitoare obinuit. De asemenea, Parlamentul investete guvernul, care rspunde politic n faa sa pentru activitatea desfurat. eful statului nu rspunde ns politic n faa Parlamentului. Acestea sunt trsturi specifice republicii parlamentare. Modul de alegere a Preedintelui Romniei d expresie unui principiu democratic, al alegerii efului statului de ctre nsui corpul electoral i nu n mod indirect, ca i Guvernul, prin nvestirea sa de ctre Parlament.

Adoptarea regulamentelor de organizare i funcionare a fiecrei Camere a Parlamentului ct i a Adunrii Constituante, reprezint actele de natere ale dreptului parlamentar.

Dreptul parlamentar este, prin excelen, un drept al reprezentanei naionale. ntr-un regim reprezentativ, el este indisolubil legat de constituirea, organizarea i funcionarea Parlamentului.

n studiul dreptului parlamentar actual, perioada de tranziie nu prezint interes dect ca premis necesar a fi evocat numai pentru nelegerea complet a aspectului evolutiv, a dinamicii i plasticitii dreptului parlamentar.

Aadar, principalele aspecte ale dreptului parlamentar de tranziie ar fi urmtoarele: Autoritatea public prin care se exercita puterea legislativ era Parlamentul. Acesta o realiza aa cum s-a artat att ca adunare legiuitoare, n care caz structura sa era bicameral Adunarea Deputailor i Senat ct i ca Adunare Constituant, n care caz structura sa era monocameral, constituit din reuniunea Adunrii Deputailor i Senatului n edin comun. Camerele Parlamentului i-au constituit organele lor interne de lucru, n compunerea crora s-a reflectat configuraia politic a fiecrei adunri: biroul Adunrii Deputailor i cel al Senatului, comisiile permanente, precum i comisii de anchet i comisiile speciale. Ca Adunare Constituant, Parlamentul i-a constituit o singur comisie parlamentar de redactare a proiectului de Constituie. n ce privete preedintele Adunrii Deputailor i preedintele Senatului, acetia au fost alei prin vot secret; ei prezidau, prin rotaie, i edinele Adunrii Constituante, iar preedintele Senatului, n plus, asigura interimatul, pe perioada ct funcia de Preedinte al Romniei ar fi devenit vacant sau preedintele s-ar fi aflat n imposibilitatea de a-i ndeplini atribuiile.

n lipsa Constituiei, principiile de ordin constituional ale activitii parlamentare au fost stabilite prin regulamentele fiecrei adunri. Acestea sunt urmtoarele:

Poziia de relativ egalitate a celor dou Camere. Unele deosebiri existau, totui: moiunea de cenzur putea fi adoptat numai de Adunarea Deputailor, astfel nct i angajarea de ctre primul ministru a rspunderii politice a guvernului nu putea avea loc dect tot numai n faa Adunrii Deputailor; n schimb, numirea judectorilor Curii Supreme de Justiie se fcea de Preedintele Romniei cu avizul exclusiv al Senatului.Structura bicameral a Parlamentului i egalitatea celor dou Camere corespundea structurii bicefale a executivului i autonomiei celor dou autoriti publice ce l alctuiau: Preedintele Romniei i Guvernul.

Iniiativa legislativ aparinea Guvernului, ct i fiecrui deputat sau grup parlamentar. S-a repus n vigoare statutul antebelic al parlamentarului. Astfel, imunitatea parlamentar ca i incompatibilitatea erau similare cu cele dintr-un regim parlamentar: deputaii i senatorii nu puteau fi trai la rspundere pentru opiniile politice i voturile exprimate; reinerea sau trimiterea lor n judecat se putea face numai cu acordul adunrii din care fceau parte.Esenial este faptul c mandatul parlamentarilor avea caracter reprezentativ, nu imperativ, parlamentarii reprezentnd naiunea, nu numai pe alegtorii care i-au ales. De aceea, ei nu puteau fi revocai de ctre alegtori. Mandatul de parlamentar putea nceta, locul devenind vacant, fie n caz de deces sau demisie, fie urmare a unui caz de incompatibilitate.

Votul era personal, fiind interzis votul prin coresponden.

Controlul executivului se exercita prin intermediul ntrebrilor, interpelrilor, moiunii de cenzur, prin analiza n cadrul comisiilor parlamentare a unor aspecte ale diferitelor ministere i departamente, prin comisii de anchet, etc.

Potrivit principiului autonomiei fiecrei Camere, att Adunarea Deputailor, ct i Senatul aveau un regulament, un buget i un aparat funcional propriu. Ca Adunare Constituant, Parlamentul a lucrat n edine comune ale celor dou Camere, pe baza unui regulament specific.

Parlamentul lucra n sesiuni ordinare, a cror durat se stabilea la nceputul fiecrei sesiuni, precum i n sesiuni extraordinare, la convocarea Preedintelui Romniei.

Odat cu intrarea n vigoare a Constituiei, dreptul parlamentar al perioadei de tranziie se ncheie.

[1.2.4. Cronologia principalelor evenimente]

Evoluia la care ne-am referit nu poate fi neleas dect n strns legtur cu evenimentele politice produse.

2. Dreptul parlamentar component a dreptului constituional

1. Definirea dreptului parlamentar

Dac avem n vedere coninutul normativ, precum i tradiia n domeniu, n mod cert normele dreptului parlamentar fac parte din sfera dreptului constituional, alctuind o subramur, asemeni dreptului electoral sau justiiei constituionale.

A defini nseamn a stabili granie. Definindu-se, ceva se difereniaz prin opoziie.

O prim aproximaie pentru definirea dreptului parlamentar ar fi aceea c el cuprinde ansamblul regulilor privind Parlamentul. Dei are de partea sa simplitatea, o asemenea definire este exagerat. Unele reguli privind Parlamentul au ca obiect funciile Parlamentului n cadrul principiului separaiei puterilor n stat; altele privesc organizarea i funcionarea aparatului administrativ al Camerelor, etc.

Rezult c dreptul parlamentar trebuie s fie definit astfel nct s se identifice n ansamblul normelor de drept constituional, ct i s se deosebeasc de regulile specifice altor ramuri de drept, cum este cel administrativ i financiar.

O alt definiie, formulat de Marcel Prlot, definete dreptul parlamentar ca fiind constituit din ansamblul regulilor scrise sau cutumiare privind pe membrii adunrilor politice n comportamentul lor individual sau colectiv. De aceast dat, definiia, cu referire exclusiv la aceste norme, este prea restrictiv. Dac regulamentele reprezint, prin excelen, izvorul dreptului parlamentar, ele nu constituie ncarcerarea sa.

Procedura parlamentar constituie o component indiscutabil a dreptului parlamentar. nc din Manualul lui Thomas Jefferson, la nceputul secolului trecut, cnd pentru prima dat apare conceptul de drept parlamentar, era avut n vedere ndeosebi procedura parlamentar. Procedura parlamentar este alctuit din ansamblul regulilor referitoare la desfurarea activitii parlamentare pentru adoptarea unui act sau nfptuirea unei aciuni. Prin finalitatea i natura ei, procedura parlamentar legislativ se definete ca un ansamblu de reguli obligatorii i premergtoare legilor, chiar i legilor constituionale, a cror valabilitate depinde de respectarea acestor proceduri.

Este necesar, ns, o distincie. Fora normei juridice depinde de izvorul de drept ce o consacr. De aceea, n cadrul procedurii parlamentare trebuie distinse normele constituionale de regulile stabilite de regulamentele Camerelor. Dac pentru normele constituionale superioritatea lor este absolut i asigurat pe calea controlului de constituionalitate, regulamentele nu au valoarea unei norme constituionale, astfel nct conformitatea procedurii de formare a legii cu prevederile acestor regulamente este de competena exclusiv a Camerelor, n virtutea autonomiei parlamentare.

Procedura parlamentar reprezint nu numai ordinea n desfurarea lucrrilor ci i modalitatea de realizare a dialogului dintre majoritate i opoziie.

Avnd n vedere cele artate, rezult c procedura parlamentar face parte din sfera de cuprindere a dreptului constituional. Dar procedura parlamentar implic o anumit calitate a participanilor, i anume aceea de parlamentar, consecin a mandatului reprezentativ. De aceea, regulile privind coninutul i exercitarea mandatului reprezentativ constituie cea de a doua component a dreptului parlamentar. ns numai statutul parlamentarilor este definit n cadrul dreptului parlamentar, ceilali subieci care pot interveni n cadrul unei proceduri parlamentare Guvernul, Preedintele Romniei, etc. avnd fiecare un statut propriu.

Ajungem astfel s definim dreptul parlamentar ca o subramur a dreptului constituional, delimitat prin obiectul su de reglementare care privete procedura parlamentar, precum i coninutul i exercitarea mandatului reprezentativ al parlamentarilor, inclusiv n ce privete organizarea intern a Camerelor Parlamentului. Ca atare, dreptul parlamentar este format din normele juridice care reglementeaz organizarea intern i funcionarea Parlamentului.

2. Dreptul parlamentar, rezultat al evoluiei dreptului constituional

Dreptul constituional, ndeosebi ca urmare a influenei pe care a avut-o receptarea drepturilor omului, evoluia i democratizarea crescnd a regimurilor politice i afirmarea supremaiei Constituiei n cadrul statului de drept a cunoscut, n general, o evoluie rapid, mai ales n societatea contemporan. Amplificarea coninutului i funciilor dreptului constituional se manifest mai ales prin formarea unor subramuri (instituii juridice), ca urmare a constituirii de structuri interne, relativ omogene, avnd un domeniu de activitate distinct.

Dup unii autori, cum ar fi Ion Deleanu, originea dreptului parlamentar s-ar afla n diferitele adunri reprezentative ncepnd cu Senatul roman, continund cu Parlamentul englez, dieta polonez, etc.

n realitate dreptul parlamentar este consecina formrii parlamentelor n sensul modern al cuvntului i impunerea lor ca autoritate definitorie pentru regimul parlamentar. Ceea ce a impus parlamentele a fost reprezentativitatea lor i lrgirea competenei lor n dauna monarhului absolut. Chiar n rile ce au pstrat monarhia, aceasta s-a transformat n monarhie constituional sau a fost nlturat, statul devenind republican.

De asemenea, parlamentele au impus rspunderea politic n faa lor a Guvernului, ca i a efului de stat.

Parte component a dreptului constituional, dreptul parlamentar s-a format ca o subramur a acestuia, expresie a autonomiei parlamentare i a dezvoltrii unor reguli specifice ce exprim complexitatea i ordinea proprii acestei autonomii. Parlamentul este o instituie politic unitar ce se deschide asupra rii i lumii.

Parlamentarismul a evoluat de la suveranitatea parlamentar la parlamentul raionalizat, ndeosebi dup al doilea rzboi mondial. Unul din aspectele definitorii n acest sens este evoluia de la fetiismul legii, cnd aceasta era incontrolabil i incontestabil, un ecran opac ntre Parlament i societate, la controlul constituionalitii legii, cnd aceasta devine transparent, controlabil n ce privete legitimitatea sa constituional i deci, n mod legitim, contestabil.

Ca rezultat al specializrii sale dreptul parlamentar este format din trei componente i anume:

dreptul parlamentar instituional, care se refer la organele de lucru ale Parlamentului (preedinte, Biroul permanent, comisiile parlamentare i altele), i la organizarea, funcionarea, compoziia lor politic i la rolul pe care l au n funcionarea Camerelor.

dreptul parlamentar al procedurilor parlamentare, care cuprinde regulile specifice procesului de legiferare, de control al executivului i de realizare a celorlalte competene constituionale i legale ale Parlamentului.

dreptul parlamentar al mandatului reprezentativ, care se refer la statutul parlamentarilor potrivit mandatului lor (dobndire, ncetare, drepturi i obligaii, mijloace de protecie).

3. Izvoarele dreptului parlamentar

ntr-o definiie dat de I. Muraru, izvoarele de drept sunt formele de exprimare a normelor juridice. Pluralitatea i ierarhia acestor acte Constituia, legea, Regulamentele Camerelor Parlamentului, hotrrea, etc. reflect fora juridic a normelor care le cuprind, legitimitatea lor n funcie de prevederile actului legislativ supraordonat. n acest sens, Constituia este izvorul direct prin excelen i fa de legile organice ordinare ca i fa de regulamentele parlamentare.

n Dreptul parlamentar romnesc sunt recunoscute urmtoarele izvoare de drept: Constituia, legea, regulamentele Camerelor i cutuma.1. Constituia

Este principalul izvor al dreptului parlamentar nu numai deoarece cuprinde regulile de baz n definirea acestuia, dar i, ndeosebi, datorit supremaiei Constituiei n cadrul sistemului juridic.

Dac privim Parlamentul ca o instituie politico-juridic, sunt norme de drept parlamentar numai acele norme din Constituie care vizeaz interiorul acestei instituii. Nu intr n aceast categorie normele care privesc exteriorul, cum ar fi de pild, normele constituionale care instituie raporturile juridice dintre Parlament i eful de stat sau cele cu Guvernul.

Ct privete organizarea interioar a Parlamentului, Constituia stabilete o serie de reguli privind bicameralismul, Birourile permanente, grupurile parlamentare, comisiile parlamentare. Sunt apoi normele constituionale care reglementeaz funcionarea Parlamentului i anume cele referitoare la ntrunirea legal a Camerelor, sesiunile i edinele parlamentare, convocarea i caracterul lor. n categoria normelor care privesc mandatul parlamentar trebuie avute n vedere dispoziiile privind statutul deputailor i senatorilor. n mod deosebit trebuie menionate normele juridice care reglementeaz mandatul reprezentativ i care stabilesc c, n exercitarea mandatului lor, deputaii i senatorii sunt n serviciul poporului, orice mandat imperativ fiind nul. n acelai sens pot fi reinute normele din Constituie privind nceperea i ncetarea mandatului parlamentar, durata i prorogarea mandatului, incompatibilitile i imunitatea parlamentar, independena opiniilor parlamentarului. n ce privete procedura legislativ, ea este reglementat conform categoriilor de legi constituionale pentru revizuirea Constituiei, organice n funcie de obiectul reglementrii, iar restul fiind legi simple iniiativa legislativ parlamentar, executiv i popular, sesizarea Camerelor i modul de soluionare a eventualelor divergene dintre ele n adoptarea legilor organice i ordinare, cvorumul pentru adoptarea acestor legi precum i promulgarea lor.

Fiecare Camer a cptat n anumite domenii caractere de Camer decizional, legea adoptat de ea fiind cea supus promulgrii. Cealalt Camer are rolul de camer de reflecie i este ntotdeauna prima sesizat. Camera decizional de drept comun este Camera Deputailor, Senatul avnd aceast calitate numai pentru conveniile i acordurile internaionale i stabilirea msurilor pentru implementarea lor, ca i pentru anumite legi, n general organice, ce privesc n principal organizarea i funcionarea statului.

Alte reguli fundamentale ale procedurii parlamentare reglementate de Constituie privesc investirea Guvernului, controlul executivului, inclusiv moiunea de cenzur, competenele constituionale i legale n materie de numiri, etc.

Rezult din cele artate tendina Constituiei de a reglementa n mod complet aspectele eseniale ale activitii parlamentare, subordonat celor dou principii de baz ale poziiei Parlamentului n cadrul sistemului autoritilor publice: Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului romn i, de asemenea, unica autoritate legiuitoare a rii.

2. Legea

Organic sau ordinar, legea este izvor al dreptului parlamentar numai n cazurile i n limitele prevzute de Constituie. Altminteri, ea ar impieta asupra autonomiei parlamentare. Pn n prezent, prin lege s-au reglementat, mai ales, indemnizaia i alte drepturi care se cuvin parlamentarilor, competena legal (nu cea prevzut de Constituie) n materie de numiri sau cu privire la exercitarea controlului parlamentar asupra unor autoriti publice, unele reguli de procedur parlamentar n prelungirea unor prevederi constituionale i pentru situaii specifice, cum ar fi n ce privete Curtea Constituional (alegerea judectorilor, sesizarea Curii de ctre parlamentari).

3. Regulamentele Camerelor

Regulamentele camerelor constituie izvorul privilegiat al dreptului parlamentar, deoarece obiectul lor este chiar de a organiza funcionarea intern a adunrilor, procedurile de urmat n deliberrile lor i disciplina membrilor.

Ca acte normative, regulamentele prezint unele particulariti fa de alte categorii de acte normative ale Parlamentului. Astfel, iniiativa elaborrii lor poate aparine numai parlamentarilor, ntruct ele se adopt numai prin hotrri. Iniiativa regulamentar se exercit de biroul permanent al Camerei, ceea ce corespunde principiului tradiional al autonomiei regulamentare a adunrilor parlamentare. Fiecare Camer are un regulament propriu, existnd, de asemenea, un regulament al edinelor comune ale celor dou Camere.

Regulamentele trebuie s fie n strict conformitate cu Constituia, ele fiind adoptate cu votul majoritii membrilor Camerei, asemenea legilor organice, direct pe temeiul Constituiei. Se deosebesc de legi ns prin aceea c nu sunt supuse promulgrii.

n mare msur, prevederile regulamentare constituie norme pentru concretizarea i n prelungirea (dezvoltarea) principiilor i regulilor constituionale. De aceea, ele sunt caracterizate ca legea intern a Camerelor i sunt supuse controlului constituionalitii legii, potrivit art. 146, lit. b) din Constituie.

Regulamentele Camerei Deputailor i Senatului au o structur similar, cuprinznd reguli prealabile constituirii organelor de lucru ale Camerelor, i privesc detalierea procedurii parlamentare de adoptare a legii n forma aprobat de Camera decizional, raporturile dintre acestea, norme referitoare la grupurile parlamentare, regimul desfurrii lucrrilor, aspectele legate de controlul parlamentar asupra activitii executivului moiuni, ntrebri, interpelri, informarea parlamentarului, petiii , statutul parlamentarilor i serviciile Camerelor.

Regulamentul edinelor comune cuprinde numai reguli de desfurare a lucrrilor, organizarea i funcionarea Camerelor rezultnd din regulamentele acestora, dup caz. Astfel definit, Regulamentul edinelor comune este, exclusiv, o reglementare de procedur parlamentar referitoare la convocarea edinei, la corelarea i conlucrarea structurilor interne ale celor dou Camere n ce privete ordinea de zi, lucrrile n comisiile permanente, desfurarea edinei i procedura de vot, precum i referitoare la procedurile speciale privind, ndeosebi, aprobarea bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat, raporturile Parlamentului cu Preedintele Romniei, acordarea i retragerea ncrederii acordate Guvernului, numiri i alegeri de competena Camerelor reunite, soluionarea divergenelor nerezolvate pe calea medierii n procedura de revizuire a Constituiei.

4. Cutuma

n anumite limite, cutuma este recunoscut ca izvor de drept pe plan constituional. Rezervele fa de cutum ca izvor de drept constituional rezult din faptul c reglementarea relaiilor sociale care privesc puterea politic n amplitudinea dimensiunilor sale (cucerire, instaurare, exerciiu, trsturi) este preferabil a fi fcut prin reguli juridice scrise, clar definite. n dreptul parlamentar ns dei subramur a dreptului constituional , cutuma este mai larg acceptat, ntruct corespunde dinamicii inerente practicii parlamentare. Pentru ca practica parlamentar s genereze o cutum, este necesar ca repetarea ei s fie ndeajuns de consecvent spre a fi receptat i a genera reprezentarea c a devenit obligatorie. De aceea, unele precedente ar putea genera cutume. Cu titlu de exemplu, menionm prezentarea de ctre Preedintele Romniei, dup depunerea jurmntului, a unui mesaj n faa Camerelor reunite n edin comun, audierea candidailor la funciile de ambasadori sau consuli ai Romniei de ctre comisiile pentru politic extern reunite, constatarea de ctre birourile reunite ale celor dou Camere c nu s-a depus o moiune de cenzur n cazul angajrii rspunderii Guvernului, interdicia mprumutrii parlamentarilor unui grup parlamentar pentru ca parlamentarii altui partid s poat forma un grup distinct, interdicia reprezentrii n Parlament a unui partid ce nu a fost votat la alegeri (cum a fost Aliana pentru Romnia, ca urmare a ieirii sale din fostul Partid al Democraiei Sociale din Romnia, etc.).

5. Alte explicaii privind izvoarele dreptului parlamentar

Pentru a fi acceptabil, cutuma nu poate fi contra legem. De aceea, practica boicotului parlamentar sau a grevei parlamentare nu poate genera cutume.

Practica parlamentar este o determinant, ndeosebi de ordin politic, pentru crearea regulilor de drept parlamentar. Ea cuprinde reguli de politee ce definesc, n ansamblul lor, curtoazia parlamentar, sancionat cteodat prin msurile de disciplin prevzute n regulamentele Camerelor.

Doctrina poate fi un alt izvor, ntruct, crend imagini teoretice sau oferind soluii de interpretare, implicit influeneaz aplicarea i crearea normelor de drept. Este o problem de timp, dup cum tot o problem de timp este i influena jurisdiciei constituionale.

1 pag. 17