Buget i Buget Public

1. Noiunea de buget i noiunea de buget publicTermenul de buget provine din limba francez veche unde cuvntul bougette nseamn un sac mic sau pung de bani. Aceast terminologie a fost preluat de rile anglo-saxone o dat cu cuceririle normande i de acolo s-a rspndit n toat lumea cu semnificaa lui financiar.Bugetul reprezint un procedeu economico-financiar, cu caracter evaluativ, programatic i comparativ, compus din dou pri, respectiv din partea de venituri i partea de cheltuieli, care se ntocmete pentru o peridoad determinat, n legtur cu resursele financiare ale oricrei persoane fizice sau juridice. Bugetul este un instrument de lucru n munca financiar de evideniere a veniturilor ce se pot realiza i a cheltuielilor ce urmeaz a fi efectuate ntr-o perioad determinat de timp de ctre orice persoan fizic sau juridic, indiferent dac sunt subiecte de drept public sau de drept privat. In consecinta, bugetul prezinta urmatoarele caracteristici: Este un instrument de lucru n domeniul economico-financiar; Este un act de programare pentru viitor a anumitor activiti care presupune cheltuirea unor resurse financiare i implicit constituirea acestor resurse; Este un act de evideniere a datelor cuprinse n coninutul su pe msur ce activitile programate, se desfoar; Este un act de urmrire a modului n care sau realizat activitile programate; Este format din dou pri, partea de venituri i partea de cheltuieli, fapt ce permite programarea, evidenierea i urmrirea distincti comparativ a acestora; Se ntocmete pentru o perioad determinat de timp; Se refer la resursele financiare, fie ale unei persoane fizice, fie ale unei persoane juridice sau ale oricrei asocieri de persoane, chiar i fr personalitate juridic, dac asocierea are ca scop ndeplinirea unor obiective concrete ce presupune efectuarea unor cheltuieli (fapt ce implic i cutarea surselor de finanare pentru realizarea obiectivelor propuse). Pentru orice activitate cu caracter lucrativ ce urmeaz s se desfoare de a lungul unei perioade de timp determinate, se poate ntocmi un buget de venituri i de cheltuieli care s permit programarea financiar a acelei activiti, evidenierea i urmrirea modului de realizare (sub aspect financiar) a acelei activiti, i nu n ultimul rnd previzionarea eficienei financiare a activitii respective (prin compararea veniturilor i a cheltuielilor). Atunci cnd ntocmirea unui buget se refer la activitatea viitoare a unui corp public avem de-a face cu un buget public. Corpul public face referire la: statul i unitile administrativ-teritoriale. Bugetul public poate fi definit ca fiind un program prin care se prevd i se aprob veniturile i cheltuielile unui corp public pentru o perioad determinat, adoptat printr-un act normativ, care s i confere fora juridic necesar punerii lui n aplicare.Noiunea de buget public are un coninut abstract, care pleac de la noiunea de buget cu caracteristici specifice generate de faptul c un astfel de buget aparine statului sau unei uniti administrativ-teritoriale (deci unui subiect de drept public) i nu oricrei persoane fizice sau juridice.

2. Apariia noiunii de buget public i evoluia acesteia n Romnia

n Romnia noiunea de buget se regsete pentru prima dat n Regulamentul Organic al Munteniei i Moldovei, n perioada 1831 1832. Cu toate acestea, din documentele vremii rezult c i la noi se fceau previzionri ale veniturilor i cheltuielilor, chiar dac se utiliza o alt terminologie. Astfel, nc din sec. XVII se gsesc condici de venituri i cheltuieli, aprute pentru prima dat n Moldova sub domnia lui Gheorghe tefan Vod, (1654) i apoi n Muntenia n timpul domniei lui Constantin Brncoveanu (1694 -1704). Aceste documente nu aveau un caracter previzional i executoriu, ci consemnau venituri i cheltuieli trecute. Prima ncercare de utilizare a unui instrument cu caracter financiar, modern, dateaz din anul 1712, din cea de a doua domnie a lui Nicolae Vod Mavrocordat care a prezentat sfatului domnesc o dare de seam cu privire la natura veniturilor i cheltuielilor rii, cunoscut sub denumirea smile visteriei.Prima Constituie romn votat sub domnia lui A.I. Cuza, n 1864 face referire la bugetul veniturilor i cheltuielilor rii, care trebuie elaborat de puterea executiv i supus aprobrii Adunrii elective. n baza prevederilor constituionale, prima lege a contabilitii din anul 1864, reglementez modul de elaborare, aprobare i executare a bugetului de stat. n anul 1864, a fost promulgat legea pentru infiinarea Curii de Conturi, nsrcinat cu "Cercetarea i hotrrea socotelilor atingtoare de veniturile tezaurului, casieriilor generale ale judeelor, regiilor i administraiilor, contribuiilor indirecte, precum i nchierea socotelilor atingtoare de cheltuieli fcute de toi agenii contabili". n perioada interbelic sistemul bugetar a suferit o serie de modificri, att n ceea ce privete sistemul bugetar ct i pe linia efecturii cheltuielilor publice. Astfel, n vederea unei mai bune organizri bugetare ministerele elaborau bugete de interior prin care repartizau creditele bugetare ntre serviciile centrale i cele locale, iar cheltuielile publice nu puteau fi efectuate dect n limita creditelor bugetare deschise pe baza prevederilor aprobate prin buget. Ordonanarea plilor se fcea pe linie ierarhic. Minitrii i conductorii administraiilor, care aveau calitatea de ordonatori principali de credite aveau dreptul de a dispune de creditele deschise. Ordonatorii secundari de credite emiteau ordinele de plat n baza mandatelor emise pe numele lor prin ordonanele de delegaie. Plile se puteau face de ctre casieriile publice numai dup verificarea ordonanelor i a mandatelor de plat. Cheltuielile publice locale se efectuau prin serviciile de contabilitate ale administraiilor respective, potrivit Legii contabilitii publice.O modificare important n sistemul bugetar o reprezint scindarea bugetului statului n buget ordinar i buget extraordinar. In bugetul ordinar se nscriau veniturile i cheltuielile ncasate i respectiv pltite efectiv, iar n bugetul extraordinar se cuprindeau veniturile nencasate i cheltuielile neefectuate din exerciiile bugetare anterioare. Dup cel de-al doilea rzboi mondial legislaia bugetar a reflectat rolul statului monopolist supracentralizat n care bugetul avea rolul de instrument tehnico-financiar subordonat principiului planificrii socialiste. Potrivit principiului centralismului excesiv al bugetului de stat acesta cuprindea toate veniturile, respectiv, toate cheltuielile inclusiv cele aferente bugetelor locale. n acest fel se nltura orice manifestare de autonomie financiar a unitilor administrativ- teritoriale. Procesul de restructurare a bugetelor publice pe principiile moderne, care s rspund necesitilor de ordin practic al modului de gestionare eficient a fondurilor publice s-a dovedit a fi un proces dificil.

3. Structura bugetelor publiceAa cum rezult i din definiiile anterioare, orice buget, deci i bugetele publice, se compun din dou pri: partea de venituri i partea de cheltuieli. Evidenierea distinct a veniturilor de cheltuieli permite efectuarea analizei comparative ntre cele dou pri. Astfel, balana (adic raportul dintre venituri i cheltuieli) bugetar poate fi echilibrat, situaie generat de egalitatea dintre total venituri i total cheltuieli. Ea poate, ns, s fie i dezechilibrat, mprejurare n care avem de-a face cu un excedent bugetar (cnd veniturile sunt mai mari dect cheltuielile) sau cu un deficit bugetar (cnd veniturile sunt mai mici dect cheltuielile). Att veniturile bugetare, ct i cheltuielile bugetare sunt pri componente ale unui buget public i ele vor prelua acest caracteristic mpreun cu toate conseciele economice i juridice pe care le implic. Banii publici (fondurile bneti publice) sunt administrai i circul prin intermediul bugetelor publice, indiferent la care dintre ele ne-am referi, sub forma veniturilor, respectiv a cheltuielilor bugetare. 3.1. Sistemul veniturilor bugetare.

Veniturile publice au fost definite n literatura de specialitate ca fiind mijloacele practice de constituire a fondurilor bneti publice. Modalitile de realizare a veniturilor bugetare sunt insituite n raport cu necesitatea repartiiei venitului naional, cu structura economiei naionale, cu gradul de dezvoltare teritorial a rii i cu nivelul de dezvoltare al forelor de producie. Veniturile bugetare presupun existena unor surse instituite de lege care sunt prelevate de la persoanele fizice i juridice sub forma impozitelor, taxelor, contribuiilor i a altor surse (amenzi, dobnzi penaliti, etc.) i care sunt menite s alimenteze bugetele publice. Mai mult dect att, s-a mai artat c prin venit bugetar se nelege o sum de bani care se vars la buget de ctre o persoan fizic sau juridic, n conformitate cu legea. Cnd vorbim despre sistemul veniturilor bugetare ne referim la totalitatea surselor de alimentare a bugetelor publice. n literatura de specialiate, veniturile bugetare au fost clasificate dup mai multe criterii. A. Dup criteriul provenienei, distingem: 1. Venituri de la ageni economici; 2. Venituri de la persoane fizice, care la rndul lor pot fi: a) Venituri de la persoane fizice implicate n activiti economice; b) Venituri de la populaie; B. Dup criteriul locului acestor venituri n repartiia venitului naional: 1. Venituri ce se realizeaz prin redistribuirea veniturilor nete ale agenilor economici; 2. Venituri ce se realizeaz prin redistribuirea veniturilor nete ale populaiei;

C. Dup criteriul destinaiei: 1. Venituri destinate bugetului de stat; 2. Venituri destinate bugetului asigurrilor sociale de stat; 3. Venituri destinate bugetelor locale; 4. Venituri destinate altor bugete publice.

D. Dup criteriul denumirii: 1 Impozite; 2 Taxe; 3 Contribuii; Alte venituri. E. Dup criteriul nscrierii n evidena curent: 1 Venituri cu debit; 2 Venituri fr debit.

3.2. Sistemul cheltuielilor bugetare

Asemeni veniturilor publice, n literatura de specialitate au fost definite i cheltuielile publice, artndu-se c ele reprezint modaliti de repartizare i utilizare a fondurilor bneti bugetare n vederea satisfacerii trebuinelor generale ale societii. Fiecare buget public are stabilite prin lege propriile categorii de venituri menite s le alimenteze, precum i propriile categorii de cheltuieli pe destinaiile precizate de legiuitor. Spre deosebire de cheltuiala public (care este generat de nevoia public), cheltuiala bugetar este acea sum de bani alocat de la un buget public conform destinaiei stabilit prin acel buget. Totalitatea sumelor ce se aloc de la bugetele publice pentru satisfacerea acelor trebuine stabilite prin respectivele bugete formeaz sistemul cheltuielilor bugetare. Cheltuielile bugetare au cunoscut numeroase criterii de clasificare, n literatura de specialitate. A. Dup criteriul teoretic, distingem: 1. Cheltuieli bugetare care au n vedere elementele economice, la rndul lor se mpart n: a) Cheltuieli care reprezint o avansare de venit naional (ex: cheltuieli pentru investiii); b) Cheltuieli care reprezint un consum de venit naional (ex: cheltuieli pentru funcionarea autoritilor publice ale statului); 2. Cheltuieli care au n vedere destinaia specific (ex: cheltuieli pentru sntate). B. Dup criteriul structurii cheltuielilor, distingem: 1. Cheltuieli bugetare ordinare, care la rndul lor cuprind urmtoarea structur (fr de care nu se poate desfura nici o activitate): a) Cheltuieli curente, formate i ele cel puin din urmtoarele categorii de cheltuieli: Cheltuieli materiale; Cheltuieli de personal; b) Cheltuieli de capital;

2. Cheltuieli bugetare extraordinare, care au caracter excepional. C. Dup criteriul destinaiei lor, distingem: Cheltuieli social-culturale (ex: cheltuieli pentru nvmnt, sntate, cultur, sport, tineret, culte religioase, etc.); Cheltuieli pentru aprare naional (ex: cheltuieli militare, pentru ordine public, siguran naional); Cheltuieli pentru funcionarea aparatului de stat (ex: cheltuieli pentru funcionarea autoritilor publice centrale sau locale, dup caz); Cheltuieli pentru aciuni economice (n domenii ca: industrie, agricultur, silvicultur, transporturi, infrastructur, protecia mediului, etc.); Cheltuieli pentru protecia social (ex: cheltuieli pentru plata pensiilor din sistemul public de pensii, pentru plata indemnizaiei pentru omaj i alte ajutoare sociale); Cheltuieli pentru constituirea unor fonduri de rezerv bugetar (acestea se pot constituii la nivelul oricrui buget public n funcie de normele legale n vigoare i sunt puse la dispoziia celor chemai s administreze acel buget); Cheltuieli pentru diverse alte aciuni (ex: cheltuieli pentru construcia de locuine, cheltuieli pentru cercetare tiinific, etc.).

4. Sistemul Bugetar Public Naional Primul act normativ care a aezat bazele finanelor publice n Romnia n condiii de economie de pia a fost Legea nr. 10/1991 privind finanele publice care reglementa pentru prima dat conceptul de Buget Public Naional Aceast reglementare a fost preluat cu unele nuanri i de ctre Constituia din 1991, n art.137 alin. 1. Att dispoziia legal, ct i cea constituional considerm c sunt criticabile, iar n literatura de specialitate s-au subliniat unele aspecte. Sesiznd existenta criticilor formulate in doctrina, ulterior adoptrii Constituiei, legiuitorul introduce pentru prima dat sintagma de sistem unitar de bugete prin Legea nr. 72/1996 privind finanele publice care avea s abroge Legea nr. 10/1991, prima lege a finanelor publice. Apeciem ca fiind mult mai potrivit aceast denumire dat unui ansamblu de entiti bugetare distincte, fiecare dintre ele avnd propriile lor surse de alimentare (venituri bugetare), iar banii publici ce circul prin aceste bugete au destinaii distincte, proprii fiecreia dintre ele (cheltuieli bugetare). Aceste aspecte au rezultat, nendoielnic, din dispoziiile legale, iar punerea lor n practic a generat, la ora actual, o realitate obiectiv. Cu toate acestea, dat fiind dispoziia constituional mai sus invocat (care alimenteaz confuzia ce se menine nc n doctrin), legiuitorul prin noua i ultima Lege a finanelor publice nr. 500/2002 evit s i mai dea vreo denumire acestui ansamblu de entiti bugetare publice, limitndu-se la a arta c dispoziiile prezentei legi se aplic urmtoarelor categorii de bugete: Bugetului de stat; Bugetului asigurrilor sociale de stat; Bugetelor fondurilor speciale; Bugetului trezoreriei statului; Bugetelor instituiilor publice autonome; Bugetelor instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz; Bugetelor instituiilor publice finanate integral din venituri proprii; Bugetelor fondurilor provenite din credire externe contractate sau garantate de stat i ale cror rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice; Bugetului fondurilor externe nerambursabile. Fr a face alte precizri legiuitorul definete totui conceptul de sistem bugetar ca fiind un sistem unitar de bugete care cuprinde bugetele prevzute la art. 1 alin.2 (din Legea nr. 500/2002) i bugetele locale. Acelai act normativ definete i conceptul de buget general consolidat care reprezint ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar, agregate i consolidate pentru a forma un ntreg. Bugetele componente ale sistemului bugetar sunt considerate ca fiind consolidate dup ce s-au eliminat transferurile intervenite ntre ele, operaiune care genereaz consolidarea bugetului general (sau altfel spus a sistemului bugetar). n faa unor astfel de dispoziii legale i a numrului mare de bugete publice enumerate, nu putem s ne mai ndoim de faptul Bugetul Public Naional nu este el nsui o entitate bugetar, ci doar un ansamblu de bugete. Acest sistem de bugete ale statului, n raport cu caracteristicile comune pe care le prezint, poate fi denumit Sistem Bugetar Public Central. Mai mult dect att, dup cum se poate observa bugetele locale nu mai fac parte din aceast enumerare, i acest fapt nu este ntmpltor. nc din 1998 legiuitorul a neles s dea finanelor publice locale o reglementare distinct prin Legea nr. 189/1998 care a fost abrogat apoi prin Ordonana Guvernului nr. 45/2003, care la rndul ei a fost abrogat prin Legea nr. 273/2006. Dei n cuprinsul su enumer mai multe categorii de entiti bugatare locale, totui legiuitorul eviti cu aceast ocazie s dea o denumire acestui ansamblu de bugete, toate avnd caracteristicile de bugete publice i de bugete locale, pentru c ele sunt instrumente de lucru ale autoritilor publice locale chemate s administreze banii publici ce aparin unitilor administrativ-teritoriale.Astfel, legea arat c dispoziiile sale se aplic tuturor acelor bugete locale prin intermediul crora circul bani publici, i anume: Bugetelor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureti, judeelor i municipiului Bucureti; Bugetelor instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetele locale, dup caz; Bugetelor instituiilor publice finanate integral din venituri proprii; Bugetului mprumuturilor externe i interne, pentru care rambursarea, plata dobnzilor comisioanelor, spezelor i a altor costuri se asigur din bugetele locale i care provin din: mprumuturi externe contractate de stat i submprumutate autoritilor administraiei publice locale i/sau agenilor economici i serviciilor publice din subordinea acestora; mpumuturi externe contractate de autoritile administraiei publice locale i garantate de stat; mpumuturi externe i/sau interne contractate sau garantate de autoritile administraiei publice locale; Bugetului fondurilor externe nerambursabile.

i aceast dispoziie legal ne conduce la aceeai concluzie potrivit creia ne aflm n faa unui sistem al bugetelor locale, care poate fi denumit Sistemul Bugetar Public Local, toate bugetele componente avnd n acelai timp i caracteristica de bugete publice ntruct prin intermediul lor circul banii publici ai unitilor administrativ-teritoriale. Din cele artate mai sus se poate observa faptul c ne aflm n faa a dou mari sisteme bugetare. Pe de o parte, bugetele publice de interes naional (reglementate de Legea nr. 500/2002), iar pe de alt parte bugetele publice de interes local (reglementate de Legea nr. 273/2006). Aceste dou mari ansambluri bugetare distincte ntre ele, putem spune c reprezint subsisteme ale Sistemului Bugetar Public Naional care opereaz pe ntreg teritoriul rii, att la nivel central (prin bugetele ce aparin statului), ct i la nivel local (prin bugetele ce aparin unitilor administrativ-teritoriale). Considerm c aceast denumire este mai corect, dar chiar i mai sugestiv dect aceea de Buget Public Naional pentru toate considerentele artate mai sus, dar, n principal, pentru c ea reflect realitatea bugetar din Romnia n acest moment. Cele mai importante entiti bugetare pe care le cuprinde Sistemul Bugetar Public Naional sunt: Bugetul de Stat, Bugetul Asigurrilor Sociale de Stat, fondurile bugetare speciale (respectiv Bugetul fondului pentru omaj i Bugetul fondului pentru asigurri de sanatate) i bugetele locale (respectiv bugetele judeene i bugetele locale).

1