Capitolul I

NOŢIUNI GENERALE DESPRE ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

1. Notiunea de administratie publicaEtimologic, termenul de administratie provine din limba latina fiind format din prepozitia

„ad” care se traduce prin: „la”, „catre” etc. şi substantivul „minister”, cu semnificatia de: „servitor”, „ingrijitor”, „ajutator”. Din aceste componente s-a format cuvantul „administer” care ne apare intr-un dublu inteles, avand o semnificatie directa aceea de „ajutor al cuiva”, de „executant”,ori de „slujitor” şi o semnificatie figurativa, indirecta,cea de „unealta” sau de „instrument”.

Dictionarul explicativ al limbii romane atribuie verbului „a administra” semnificatia de „a conduce”,”a carmui”,” a gospodari” o intreprindere, institutie etc., iar prin substantivul „administratie” intelege totalitatea organelor administrative ale unui stat.

În doctrina, conceptului de„administratie” ii sunt atribuite mai multe sensuri, dupa cum urmeaza:

continutul principal al uneia dintre cele trei puteri statale, puterea executiva; compartiment functional (directie, departament, sectie etc.) din cadrul unei

intreprinderi sau institutii; sistemul de autoritati publice care infaptuiesc puterea executiva; conducerea unui agent economic sau a unei institutii, etc. Din multiplele sensuri atribuite termenului de administratie, preocuparile teoreticienilor

secolelor XIX şi XX s-au axat, in principal, pe clarificarea notiunii de administratie publica. Pentru a defini administratia publica, este necesar, in primul rand, sa se determine

granitele generale ale acesteia şi in acelasi timp sa i se formuleze principalele concepte. În al doilea rand, definirea administratiei publice trebuie sa reflecte locul şi rolul acesteia

in contextul politic, economic şi social al statului de drept, bazat pe principiul separatiei puterilor in stat.

A administra inseamna a actiona neintrerupt. Este axiomatic faptul ca nu se obtine nimic fara actiune şi nu se pastreaza nimic din momentul in care efortul a incetat, filozofia administratiei constand in activitatea sa permanenta, continua.

Actiunea administrativa, spunea Traian Herseni, „nu constituie un scop in sine, ea trebuie sa serveasca realitatile sociale in veşnica mişcare. Nici oamenii nu sunt pretutindeni identici. De aceea, a administra nu inseamna oriunde acelaşi lucru. Ceea ce este valabil intr-o tara, nu este valabil pentru orice tara”.

Adaptand cele de mai sus contextului nostru, vom reda cateva conceptii exprimate in doctrina franceza, cu impact deosebit asupra doctrinei şi organizarii administratiei publice din tara noastra.

Constitutia franceza din 1958 a determinat o schimbare a opticii de abordare a executivului şi administratiei publice.

Astfel, profesorul André de Laubadere definea administratia ca fiind „ansamblul de autoritati, agenti şi organisme, insarcinate, sub impulsul puterii politice, de a asigura multiple interventii ale statului modern”.

Într-o alta opinie, cea a prof. Jean Rivero, conceptului de administratie i se atribuie doua sensuri, respectiv semnificatia de activitate, aceea de a administra, altfel spus, de a gira o

afacere, iar pe de alta parte, desemneaza organele (structurile) care exercita aceasta activitate, primul fiind sensul material, iar cel de-al doilea, fiind sensul organic.

Pentru a delimita continutul şi sfera administratiei publice, autorul delimiteaza administratia atat fata de alte forme de activitate publica (activitatea legislativa şi activitatea justitiei), precum şi de cea a particularilor, persoane fizice şi/sau juridice. În ceea ce priveşte scopul administratiei, autorul releva ca este acela de a satisface interesul public.

Referitor la mijloacele de actiune specifice administratiei, autorul itereaza ideea de putere publica. Daca raporturile particularilor se fundamenteaza pe egalitatea juridica a partilor, administratia, care trebuie sa satisfaca interesul general, nu se poate situa pe picior de egalitate cu particularii. În acest fel, se ajunge la notiunea de putere publica care semnifica un ansamblu de prerogative acordate administratiei publice pentru a face sa prevaleze interesul general, atunci cand acesta este in conflict cu interesul particular.

Opiniile autorilor germani, care recunosc influentele doctrinei franceze in evolutia celei germane, s-au incadrat şi ele in curentul de gandire care a promovat separatia puterilor statale in legislativa, judecatoreasca şi executiva. Ca şi in alte tari şi in Germania sfera administratiei publice se definea in functie de filosofia care era acceptata ca baza a interpretarii principiului separatiei şi respectiv, a principiului colaborarii intre cele trei puteri statale. Edificatoare este in acest sens opinia lui Jellinek care defineşte administratia ca fiind „activitatea statului sau a tuturor titularilor de putere publica, care nu este legiferare şi nici justitie.”

În ceea ce priveşte continutul şi sfera notiunii de administratie publica, prof. E. Forsthoff releva ca administratia se ocupa de propriile sale afaceri şi, in principiu, din propria sa initiativa. Fata de justitie, a carei datorie este aceea de a face aplicarea dreptului in cazuri determinate, datoria administratiei este aceea de a modela societatea in cadrul legilor şi pe baza dreptului. În felul acesta, administratia apare ca o functie activa a statului, care are un caracter tehnic deosebit de caracterul politic al legislativului „administratia nu se justifica numai ca aparat executiv al unui sistem politic, dar şi ca un girant al serviciilor publice esentiale ale vietii cotidiene.”

Opiniile autorilor germani, converg spre ideea ca administratia apare ca o putere autonoma a statului, alaturi de puterea legislativa şi judecatoreasca.

În Romania, perioada care a urmat adoptarii Constitutiei din 1923, a fost deosebit de productiva in ceea ce priveşte fundamentarea teoriilor şi conceptelor statului de drept. Varietatea opiniilor exprimate in doctrina europeana, privind acceptarea sau respingerea teoriei separatiei puterilor in stat şi-a pus amprenta asupra autorilor romani, majoritatea dintre ei acceptand teza separatiei celor trei puteri, subliniind in acelaşi timp şi necesitatea colaborarii dintre ele.

Unul dintre reprezentantii de seama ai acestei perioade a fost profesorul Paul Negulescu, care considera statul ca fiind o colectivitate aşezata pe un anumit teritoriu, organizat sub forma de guvernanti şi guvernati, care are o activitate continua prin care cauta sa-şi indeplineasca scopurile sale, activitate organizata prin lege, denumita „administratiune”.

Acceptand punctul de vedere exprimat in doctrina germana, prof. Paul Negulescu considera ca administratia cuprinde intreaga activitate a statului, care, insa, nu este nici legiferare şi nici justitie.

În privinta criteriului de departajare care delimiteaza administratia fata de celelalte activitati fundamentale ale statului, autorul considera ca „administratia cuprinde activitatea statului reglementata prin lege”.

Cu referire la activitatea administratiei, autorul citat mentioneaza ca aceasta cuprinde activitatea tuturor serviciilor publice destinate sa asigure satisfacerea intereselor generale: „Ea este organul” care, prin continua aplicare a legilor, asigura principalele nevoi ale societatii

(serviciul de politie, serviciul apararii nationale, serviciul educatiei nationale, servicii de comunicatie, serviciul finantelor publice, etc.). Aceasta misiune a administratiei il determina pe autor sa o califice ca fiind o activitate tehnica (influenta germana), dar in acelaşi timp şi juridica, in sensul ca fiecare serviciu public desfaşoara o varietate de operatiuni tehnice, care insa trebuie sa se desfaşoare potrivit legii.

Plecand de la aceste consideratii, prof. Paul Negulescu defineşte administratia publica ca fiind o institutie complexa care reuneşte toate serviciile publice destinate sa satisfaca anumite interese generale, regionale sau comunale.

Autorul mai releva, de asemenea, faptul ca administratiile publice (statul, judetul, comuna) „sunt personificate”, adica sunt persoane juridice „politico-teritoriale”, ceea ce inseamna ca au initiativa, raspundere şi capacitatea juridica de a face acte de putere publica, care, la nevoie, pot fi puse in executare prin forta de constrangere a statului.

Cu unele nuantari, administratia publica işi gaseşte aceeaşi interpretare şi in opiniile altor reputati autori de drept public din perioada interbelica, dintre care citam pe Anibal Teodorescu, Constantin Rarincescu şi Erast- Diti Tarangul.

În literatura de specialitate din perioada postbelica intalnim in mod frecvent notiunile de: administratie, administratie de stat, administratie publica, activitate executiva, autoritate executiva, autorii atribuindu-le fie acelaşi inteles, fie semnificatii diferite.

Cand se utilizeaza sintagma „administratie de stat” autorii o circumscriu, de regula, la anumite organe ale statului, respectiv „organele administratiei de stat”, sau la anumite servicii publice (activitati) ale acestora, considerand ca sintagmele „activitate administrativa” şi respectiv „organe administrative”, sunt sinonime cu „activitate executiva” sau „organe executive”.

Alti autori, dimpotriva, considera ca nu se poate pune semnul de egalitate intre „administratia de stat” şi „activitatea executiva”, definind administratia de stat ca „activitate ce se desfaşoara pentru indeplinirea in mod practic şi concret a functiilor statului şi a sarcinilor organelor administratiei de stat”. În aceasta opinie, autorii considera ca activitatea executiva se divide in doua activitati distincte: activitatea executiva propriu-zisa şi o activitate de dispozitie, organele ierarhic inferioare realizand numai o activitate executiva, iar cele situate pe ierarhii superioare, o activitate preponderent, dar nu exclusiv, de dispozitie. Evident aceasta teza nu-şi mai poate gasi astazi aplicabilitatea, Constitutia Romaniei, republicata, consacrand in art. 120 principiile descentralizarii, autonomiei locale şi deconcentrarii serviciilor publice.

În legatura cu semnificatia şi corelatia dintre notiunile de „putere executiva”, „autoritate administrativa”, „administratie de stat (publica)”, prof. Ioan Muraru considera ca toate aceste sintagme exprima acelaşi lucru, şi anume functia şi organele (autoritatile) care implica executarea legilor, opinie pe care o apreciem ca fiind pe deplin justificata.

Într-o opinie diferita, (Al. Negoita, Mircea Preda şi C. Voinescu) se considera ca administratia publica şi puterea executiva nu se identifica, prima avand o sfera mai larga decat cea de a doua.

Independent de aceasta diversitate de opinii, majoritatea autorilor considera, in conformitate cu principiile Constitutiei Romaniei, ca notiunea de administratie publica are un dublu sens, astfel:

a. un sens formal-organic, care priveşte organizarea administratiei; b. un sens material-functional, care vizeaza activitatea specifica administratiei. În primul sens, prin administratie publica se intelege „ansamblul mecanismelor

(organe, autoritati publice, institutii şi unitati publice), care pe baza şi in executarea legii, realizeaza o activitate cu un anumit specific bine conturat”.

Conceputa şi organizata sistemic, administratia publica este alcatuita dintr-o serie de elemente componente fiecare avand o structura şi atributii precis determinate prin „lege”, intre ele stabilindu-se o gama variata de relatii (colaborare, subordonare, cooperare) pe care le vom analiza in sucapitolul urmator.

Pe de alta parte, relevam ca legiuitorul nostru intelege prin autoritate publica, orice organ de stat sau al unitatilor administrativ-teritoriale care actioneaza in regim de putere publica pentru satisfacerea unui interes public legitim; sunt asimilate autoritatilor publice, in sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public, in regim de putere publica.”

Activitatea administratiei publice se realizeaza in regim de putere publica, aidoma activitatii desfaşurate de Parlament şi puterea judecatoreasca, ceea ce inseamna ca interesul general (public) este ocrotit, uneori chiar in detrimentul interesului particular.

Prin putere publica doctrina intelege acele prerogative, drepturi speciale, exorbitante pe care organul administrativ le detine, in sensul de autoritate care reprezinta şi apara interesul public (general).

Interesul public este definit de legiuitor in art. 2 lit. l al. 1 din Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ, ca fiind „interesul care vizeaza ordinea de drept şi democratia constitutionala, garantarea drepturilor, libertatilor şi indatoririlor fundamentale ale cetatenilor, satisfacerea nevoilor comunitare şi realizarea competentei autoritatilor publice”.

În cel de-al doilea sens (material-functional), „prin administratie publica se intelege activitatea de organizare a executarii şi de executare in concret a legilor, in principal de catre partile care compun acest mecanism, urmarindu-se satisfacerea interesului general prin asigurarea bunei functionari a serviciilor publice şi prin executarea unor prestatii catre particulari”.

Plecand, de la cele doua acceptiuni (formal-organica şi material-functionala),prof.Antonie Iorgovan defineşte administratia publica, dupa cum urmeaza: „ansamblul activitatilor Preşedintelui Romaniei, Guvernului, autoritatilor administrative autonome locale şi, dupa caz, structurile subordonate acestora prin care, in regim de putere publica, se aduc la indeplinire legile sau, in limitele legii, se presteaza servicii publice”.

În concluzie, fata de aceasta diversitate de opinii cu privire la continutul şi corelatia dintre notiunile de „putere executiva”, „autoritate administrativa”, „administratie de stat” etc., achiesam celei potrivit careia „… in fond, toate aceste denumiri exprima unul şi acelaşi lucru şi anume functia şi organele de stat (autoritatile) care implica executarea legilor”, terminologia nuantata exprimand acelaşi continut „executivul”.

Formele concrete prin care autoritatile administratiei publice organizeaza executarea şi executa legea sunt: actele administrative, faptele material-juridice, operatiunile tehnico-materiale şi actele politice.

Trebuie insa relevat faptul ca formele concrete mentionate sunt efectuate uneori şi de autoritati apartinand puterii legislative sau/şi de autoritati apartinand puterii judecatoreşti, precum şi de catre societati comerciale, regii autonome, institutii publice şi asociatii ori fundatii private.

Aşa spre exemplu, activitatea desfaşurata de Preşedintele Camerei Deputatilor, in calitate de şef al compartimentelor functionale compuse din functionari publici, este o munca administrativa, numirea şi eliberarea din functie a acestora facandu-se prin acte administrative de autoritate. Aceeaşi situatie o intalnim atunci cand Parlamentul sau una dintre camerele acestuia

fac diverse numiri in functie. Spre pilda, conform art. 142 alin. (3) din Constitutia Romaniei, republicata, trei dintre judecatorii Curtii Constitutionale sunt numiti de catre Camera Deputatilor şi trei de Senat; potrivit art. 140 alin. (4) consilierii de conturi sunt numiti de Parlament pentru un mandat de 9 ani etc..

Tot astfel, atunci cand preşedintele judecatoriei, tribunalului sau curtii de apel numeşte in functie, ca urmare a desfaşurarii unor concursuri, pe grefieri, arhivari etc., ori emite alte acte pentru buna administrare a institutiei şi a bazei materiale pe care o gestioneaza in calitate de conducator al institutiei, desfaşoara o activitate administrativa.

În toate aceste cazuri, activitatile mentionate ne apar ca fiind subsidiare celor specifice, iar autoritatile care le realizeaza nu sunt in astfel de situatii subiecti ai puterii legislative sau judecatoreşti, ci autoritati publice care exercita atributii administrative, inclusiv emiterea unor acte administrative.

Aceasta teza consacrata in doctrina de specialitate a fost tranşata şi prin actuala lege a contenciosului administrativ.

Astfel, conform art. 2 alin. 1 lit. c din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 actul administrativ este „actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica in vederea executarii legii, care da naştere, modifica sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, in sensul prezentei legi, şi contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect:

- punerea in valoare a bunurilor proprietate publica;- executarea lucrarilor de interes public;- prestarea serviciilor publice;- achizitiile publice - prin legi speciale pot fi prevazute şi alte categorii de contracte administrative supuse

competentei instantelor de contencios administrativ”.În opinia noastra, din analiza definitiei legale a actului administrativ, forma concreta

juridica specifica autoritatilor administratiei publice, se pot desprinde urmatoarele concluzii: actul administrativ se emite de o autoritate publica, avand acceptiunea „orice organ de stat sau al unitatilor administrativ-teritoriale care actioneaza, in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritatilor publice, in sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public”.

a) actele administrative se emit in vederea organizarii şi executarii in concret a legii, cu alte cuvinte in cadrul activitatii executive a statului;

b) scopul actelor administrative este acela de a naşte, modifica sau stinge raporturi juridice specifice, respectiv raporturi de drept administrativ;

c) legiuitorul asimileaza actelor administrative anumite contracte specifice incheiate de autoritatile publice, denumite contracte administrative;

d) actele administrative se emit/adopta si se pun in executare in regim de putere publica.

2. Administratia publica abordata ca sistem Dupa Revolutia din decembrie 1989, in tara noastra s-a trecut la reorganizarea sistemului

administrativ bazat pe autonomia locala şi descentralizarea serviciilor publice, imbinandu-se experienta nationala din perioada interbelica, cu cea a statelor cu democratii consacrate. Acest proces a demarat prin crearea unui cadrul legislativ adecvat, menit sa asigure fundamentul schimbarilor institutionale, respectiv trecerea de la statul supercentralizat la cel descentralizat,

proces care aidoma celor derulate şi in celelalte state est şi central europene a presupus profunde reforme structurale.

O prima şi stringenta problema care s-a ridicat in fata specialiştilor a constituit-o definirea organizarii sistemice a statului. Astfel, sub aspect formal, trebuia sa se stabileasca modul de organizare al celor trei puteri statale (legislativa, executiva şi judecatoreasca), stabilindu-se autoritatile care le exercita şi, in acelaşi timp, sa se evidentieze raporturile şi relatiile dintre aceste autoritati. În acest sens, se impune observatia ca deşi nu consacra in mod explicit principiul separatiei puterilor in stat, Constitutia din 1991 are meritul incontestabil de a fi creat cele trei sisteme de autoritati prin care se exercita puterea statala.

Aşa cum am aratat in subcapitolul anterior, in acceptiunea formal-organica, administratia publica este definita ca fiind un sistem de autoritati publice „chemate sa execute legea sau, in limitele legii sa presteze servicii publice, uzand in acest scop de prerogativele specifice puterii publice”.

Prin organ al administratiei publice se intelege „acea structura organizationala care, potrivit Constitutiei şi legii, are personalitate de drept public şi actioneaza, din oficiu, pentru executarea legii sau prestarea de servicii publice, in limitele legii, sub controlul, direct sau indirect al Parlamentului”.

Potrivit acestor determinari conceptuale şi in conformitate cu dispozitiile Constitutiei, administratia publica este formata dintr-un sistem de autoritati publice, dupa cum urmeaza:

I. Administratia de stat centrala formata din urmatoarele categorii de autoritati: a) organele supreme ale administratiei publice, respectiv Preşedintele Romaniei şi

Guvernul, fiind acreditata teza unui executiv bicefal; Preşedintele Romaniei - indeplineşte in mod incontestabil atributii de natura

administrativa, fiind considerat autoritate a administratiei publice şi unul din şefii executivului, alaturi de Guvern. Dintre atributiile sale enumeram urmatoarele: poate lua parte la şedintele Guvernului in care se dezbat probleme de interes national privind politica interna şi externa, apararea tarii şi asigurarea ordinii publice (art. 87 alin. 1 din Constitutie); poate consulta Guvernul cu privire la problemele urgente şi de importanta deosebita (art. 86); incheie tratate internationale ce au fost, in prealabil, negociate de Guvern supunandu-le spre ratificare Parlamentului (art. 91 alin. l); aproba infiintarea, desfiintarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice, la propunerea Guvernului (art. 91 alin. 2); este comandantul fortelor armate şi indeplineşte functia de preşedinte al Consiliului Suprem de Aparare a Ţarii (art. 92) etc.

Guvernul Romaniei - este şef al executivului impreuna cu Preşedintele Romaniei, rol consfintit de art. 102 din Constitutie, potrivit caruia „asigura realizarea politicii interne şi externe a tarii şi exercita conducerea generala a administratiei publice, atribut care rezulta şi din art. 11 lit. a) al Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi functionarea Guvernului Romaniei şi a ministerelor.

Este necesar sa precizam ca intre Preşedintele Romaniei şi Guvern nu exista raporturi de subordonare, ci raporturi de colaborare.

b) organele centrale de specialitate, respectiv: ministerele şi alte autoritati publice subordonate Guvernului, ministerelor

sau altor autoritati publice centrale, dupa caz;

În conformitate cu dispozitiile art. 35 din Legea nr. 90/2001 „Ministerele se organizeaza şi functioneaza numai in subordinea Guvernului, potrivit prevederilor Constitutiei şi prezentei legi”.

Tot in subordinea Guvernului sunt organizate şi functioneaza şi alte autoritati, precum: Biroul Roman de Metrologie Legala, etc.

autoritati autonome, dintre care citam: Avocatul Poporului, Consiliul Suprem de Aparare a Ţarii, Serviciul Roman de Informatii, Consiliul Legislativ, Curtea de Conturi, Consiliul Concurentei Agentia Nationala de Integritate, Autoritatea Electorala Permanenta etc.

Acestea nu se afla in raporturi de subordonare fata de Guvernul Romaniei, ci fata de alte autoritati publice: Parlament, Senat, Preşedintele Romaniei, etc.

institutiile bugetare, regiile autonome şi societatile comerciale subordonate organic sau, dupa caz, functional ministerelor şi celorlalte organe ale administratiei publice centrale autonome.

II. Administratia de stat din teritoriu, formata din: a) prefecti, care potrivit art. 123 alin. (2) din Constitutie şi art.1 alin.1 din Legea nr.

340/2004 privind prefectul şi institutia prefectului, sunt reprezentantii Guvernului pe plan local; b) serviciile deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unitatile

administrativ-teritoriale, organizate ca directii generale, inspectorate, oficii etc. III. Administratia publica locala autonoma formata din: a) consiliile locale; b) primari; c) consiliile judetene;d) preşedintii consiliilor judetene ;

e) institutiile şi serviciile publice, regiile autonome şi societatile comerciale aflate sub autoritatea consiliilor locale şi judetene.

Potrivit dispozitiilor art. 121 din Constitutie „Autoritatile administratiei publice, prin care se realizeaza autonomia locala in comune şi oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, in conditiile legii”, iar art. 122 stabileşte „Consiliul judetean este autoritatea administratiei publice pentru coordonarea activitatii consiliilor comunale şi oraşeneşti, in vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean”. Alegerea acestor autoritati se face prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat in conditiile Legii nr. 67/2004, modul de constituire, organizare, functionare şi principalele atributii fiindu-le stabilite de Legea nr. 215/2001 - legea administratiei publice locale, precum şi de alte acte normative.

3. Relatiile dintre elementele componente ale sistemului administrativ Fata de cele prezentate in subcapitolul anterior, se impune concluzia ca sistemul

autoritatilor administratiei publice este deosebit de complex, format dintr-o multitudine de autoritati, intre care se stabileşte o paleta variata de raporturi.

În calitate de şef al executivului, Guvernul exercita conducerea generala a administratiei publice şi indeplineşte potrivit dispozitiilor art.1 alin. (5) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi functionarea Guvernului Romaniei şi a ministerelor, cu modificarile şi completarile ulterioare, urmatoarele functii:

a) functia de strategie, prin care asigura elaborarea strategiei de punere in aplicare a Programului de guvernare;

b) functia de reglementare, prin intermediul careia asigura elaborarea cadrului normativ şi institutional necesar in vederea realizarii obiectivelor stabilite;

c) functia de administrare a proprietatii statului, prin care se asigura administrarea domeniului public şi privat al statului, precum şi gestionarea serviciilor publice de interes national;

d) functia de reprezentare, prin care se asigura, in numele statului roman, reprezentarea pe plan intern şi extern;

e) functia de autoritate de stat, prin care se asigura urmarirea şi controlul aplicarii şi respectarii reglementarilor in domeniul apararii, ordinii publice şi sigurantei nationale precum şi domeniile economic şi social şi al functionarii institutiilor şi organismelor care işi desfaşoara activitatea in subordinea sau sub autoritatea Guvernului.

Este evident faptul ca, in mod implicit, legiuitorul a abilitat Guvernul cu conducerea acestui sector vital al tarii, care reprezinta administratia publica.

În aceasta calitate, intre Guvern, pe de o parte, şi celelalte componente ale sistemului administrativ, pe de alta parte, se stabileşte o gama variata de raporturi (relatii), astfel:

a) raporturi de subordonare ierarhica fata de ministere, celelalte autoritati ale administratiei centrale subordonate şi prefecti.

Acest lucru reiese cu claritate din dispozitiile art. 11 lit. l) din Legea nr. 90/2001, potrivit carora „conduce şi controleaza activitatea ministerelor şi a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa”.

În acelaşi context, art. 4 pct. 3 lit. a) din H.G. nr. 8/2001 privind infiintarea, organizarea şi functionarea Ministerului Administratiei şi Internelor prevede „realizeaza, in numele Guvernului, controlul ierarhic de specialitate asupra activitatii prefectilor şi aparatului prefectilor”;

b) raporturi de colaborare cu autoritatile administratiei publice centrale de specialitate autonome şi organismele sociale nestatale;

c) raporturi de tutela administrativa, exercitate potrivit art. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 de catre prefecti şi respectiv de catre Agentia Nationala a Functionarilor Publici.

Se impune aici precizarea ca deşi sunt autonome, autoritatile administratiei publice locale nu sunt suverane, ele fiind supuse unui control administrativ specific, denumit control de tutela administrativa, exercitat de administratia de stat, centrala sau teritoriala.

Aceasta forma a controlului are in vedere apararea intereselor publice, in concret legalitatea şi se particularizeaza, de asemenea, şi prin faptul ca se poate exercita numai daca legea il instituie in mod expres şi numai cu respectarea procedurilor şi producand efectele stabilite de lege.

Tutela administrativa imbraca doua forme şi anume: tutela asupra existentei organelor tutelate şi tutela asupra activitatii acestora.

Prima forma, tutela asupra existentei organelor tutelate imbraca aspecte mai dure, in sensul ca organul de tutela are dreptul de a dispune demiterea şi/sau dizolvarea organului tutelat.

Tutela administrativa, exercitata asupra activitatii, se caracterizeaza prin faptul ca organul de tutela supravegheaza legalitatea actelor emise de autoritatile tutelate, sesizand, in cazul in care apreciaza ca actul este ilegal, o autoritate apartinand puterii judecatoreşti, care are competenta de a decide. Aceasta forma de tutela administrativa a fost reglementata, in mod implicit, prin art. 123 alin.(5) din Constitutie, coroborat cu art. 24 lit. f) din Legea privind prefectul şi institutia prefectului nr. 340/2004, fiind exercitata de prefect asupra actelor adoptate de autoritatile administratiei publice locale autonome.

Odata cu intrarea in vigoare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, institutia tutelei administrative este consacrata in mod expres pentru prima data in legislatia noastra postbelica.

Astfel, conform art. 3 din lege sunt consacrate doua autoritati investite cu exercitarea tutelei administrative, dupa cum urmeaza:

a) prefectul, care poate ataca in fata instantei de contencios administrativ actele emise de autoritatile administratiei publice locale, daca le considera nelegale;

b) Agentia Nationala a Functionarilor Publici, care poate ataca in fata instantei de contencios administrativ actele autoritatilor publice centrale şi locale prin care se incalca legislatia privind functia publica. Dispozitii similare regasim şi in art. 22 al. 3 din Legea nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici.

În acelaşi timp, este necesara precizarea ca intre prefect, pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judetene şi preşedintii consiliilor judetene, pe de alta parte, nu exista raporturi de subordonare, teza consfintita de art. 12 din Legea nr. 340/2004 privind institutia prefectului.

De asemenea, se impune remarcat faptul ca in conformitate cu dispozitiile art. 6 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 republicata - legea administratiei publice locale: „În relatiile dintre autoritatile administratiei locale şi consiliul judetean, pe de o parte, precum şi intre consiliul local şi primar, pe de alta parte, nu exista raporturi de subordonare”.

4. Continutul activitatii administratiei publice Deosebit de complexa, competenta conferita autoritatilor administratiei publice se

infaptuieşte prin trei categorii de forme concrete, respectiv: acte administrative , fapte material juridice şi operatiuni tehnico-materiale, precum şi printr-o gama diversificata de activitati pe care le vom enumera şi defini in cele ce urmeaza.

Actele administrative sunt manifestari unilaterale de vointa, provenite, de regula, de la autoritatile administratiei publice, facute in exercitarea functiei executive a statului cu scopul de a produce efecte juridice, in regim de putere publica, şi care la nevoie pot fi puse in executare prin forta de constrangere a statului.

Faptele material-juridice sunt actiuni umane sau imprejurari (evenimente) naturale, care determina transformari in lumea materiala şi produc in acest mod efecte juridice, fara insa sa existe o manifestare de vointa facuta in acest sens. (Ex. demolarea unei constructii, naşterea, trasnetul etc.)

Operatiunile tehnico-materiale sunt forme concrete de realizare a activitatii executive, care nu produc prin ele insele efecte juridice, dar care servesc la pregatirea, elaborarea, adoptarea, executarea şi controlul actelor administrative (Ex. avizele, aprobarile, referatele, anchetele, rapoartele, proiectele actelor administrative, etc.

Din punct de vedere al specificitatii obiectului, activitatile administratiei publice sunt clasificate in trei categorii şi anume:

Activitatile de dispozitie sunt acele activitati care permit administratiei publice sa stabileasca prin acte administrative ce trebuie şi ce le este permis sa faca persoanelor fizice sau juridice şi ce le este interzis acestora. De asemenea, prin aceste acte se stabilesc şi sanctiunile aplicabile in situatiile in care se incalca conduita prescrisa, masurile de coercitie ce pot fi aplicate persoanelor vinovate de catre autoritatile administratiei publice,etc.

Activitatile de asigurare a bunei functionari a serviciilor publice care vizeaza masurile pe care trebuie sa le intreprinda administratia pentru a asigura functionarea continua şi regulata a

serviciilor, in scopul satisfacerii interesului general. Fiind abilitate de lege sa infiinteze şi sa organizeze servicii publice, autoritatile administratiei publice au in acelaşi timp obligatia de a pune la dispozitia acestora resursele materiale, financiare, umane şi informationale necesare, astfel incat ele sa poate functiona in conditii corespunzatoare.

Activitatile de prestatii pe care administratia publica şi functionarii sai le efectueaza in cele mai variate domenii de activitate, cum ar fi: gospodaria comunala, starea civila, protectia sociala, evidenta informatizata a persoanei, incasarea impozitelor şi taxelor etc.

Activitatea prestatoare de servicii publice reprezinta una dintre modalitatile prin care, se asigura calitatea vietii in cadrul colectivitatilor locale. Autoritatilor administratiei publice le revine obligatia legala de a satisface nevoile cetatenilor, prin organizarea sau prestarea in mod direct a unor servicii publice. În fapt, acest gen de atributii se infaptuiesc pe baza şi in executarea legii şi constituie specificul activitatii executive.

5. Puterea publica, interesul public şi serviciul public Puterea publica este definita in literatura de specialitate ca fiind ansamblul

prerogativelor (drepturi speciale, exorbitante) cu care este inzestrata de legiuitor o autoritate publica, in scopul de a reprezenta şi apara interesul public (general) care, trebuie sa prevaleze in fata interesului individual.

Este specifica tuturor autoritatilor publice din sfera celor trei puteri statale (legislativa, executiva şi judecatoreasca) şi rezulta in principal din Constitutia Romaniei, precum şi dintr-o multitudine de alte acte normative.

Specific autoritatilor din sistemul administratiei publice le este faptul ca, pe acest temei, adopta, in mod unilateral, acte administrative de autoritate, care au caracter executoriu din oficiu, cu alte cuvinte se pot executa in mod direct, la nevoie apelandu-se la forta de constrangere a statului. Spre deosebire de celelalte autoritati ale statului, autoritatile administrative pot aplica ele insele masurile de constrangere, prin propriile organe, chiar daca respectivele masuri au fost stabilite de catre instantele judecatoreşti, prin sentinte definitive şi irevocabile.

Acest lucru, nu trebuie insa sa ne conduca nicidecum la concluzia ca regimul de putere publica permite autoritatilor administrative sa exercite cu exces de putere a atributiile conferite de lege, in dauna celor administrati. Dimpotriva, intr-un stat de drept, democratic, cetatenii beneficiaza de protectia legii impotriva eventualelor abuzuri ale administratiei, fiindu-le acordate diferite cai de atac impotriva eventualelor abuzuri ale administratiei. Iata de ce, printre altele, a fost creat contenciosul administrativ, institutie care are menirea de a proteja drepturile subiective si interesele legitime ale particularilor, care trebuie perceput ca fiind un element component al regimului de putere publica şi nu ca un element exterior acestuia.

Aplicarea legii presupune din partea autoritatilor administrative desfaşurarea unor activitati laborioase, şi anume:

activitati de organizare a executarii legii , care in fapt si in drept sunt activitati de dispozitie, materializate prin adoptarea de acte normative (ordonante şi hotarari ale guvernului,ordine si instructiuni ale ministrilor, hotarari ale consiliilor locale şi judetene, dispozitii ale primarilor si ale presedintilor consiliilor judetene, etc.);

activitati de executare in concret a legii, concretizate prin emiterea de acte administrative cu caracter normativ sau individual, efectuarea de operatiuni tehnico-materiale, incheierea unor contracte, prestarea unor servicii publice, etc.

Astfel cum este acreditat in literatura de specialitate, notiunile de ordine publica, securitate publica, interes public, servicii publice etc. au semnificatii diferite, sensul lor fiind stabilit de factorul politic din societate, in functie de interesul acestuia la un moment dat.

Prin interes public doctrina intelege: „acele activitati ce sunt necesare pentru satisfacerea unei nevoi sociale, apreciate ca atare de puterea politica”, satisfacerea interesului general constituind insasi ratiunea de a fi a administratiei publice.

Scopul sistemului de autoritati ce apartin administratiei publice nu poate fi altul decat satisfacerea nevoilor generale ale societatii, altfel spus, satisfacerea interesului general (public), spre deosebire de cel al organizatiilor private care urmaresc realizarea profitului. Se impune insa precizarea ca nu orice activitate, deşi utila, este de interes public. Acreditarea unei nevoi sociale la „rangul” de interes public implica in mod obligatoriu şi o reglementare legislativa pentru a permite actiunea administratiei.

Aşadar, atata vreme cat nu exista o minima reglementare legala, nu ne vom gasi in prezenta interesului public şi, in consecinta, autoritatilor administratiei publice nu le incumba nici o obligatie juridica.

Concluzionam prin a releva faptul ca interesul public variaza prin continutul sau in raport de vointa politica la un anume moment dat.

Prin serviciu public legiuitorul intelege „activitatea organizata sau, dupa caz, autorizata de o autoritate publica, in scopul satisfacerii unui interes legitim public”.

Semnificatia notiunii de serviciu public, modul de organizare şi functionare, sfera serviciilor publice, etc. vor fi analizate intr-unul din capitolele urmatoare.

6. Statul şi puterea publica

6.1. Notiunea de stat. Functiile statului.

Statul poate fi definit ca fiind „modul de organizare şi manifestare a puterii publice de pe un anumit teritoriu exercitate asupra unei populatii aflate in acel loc şi care realizeaza conducerea sociala in ansamblul ei, sprijinindu-se, la nevoie, pe constrangerea proprie, in vederea aplicarii dreptului.”

Prof. Tudor Draganu defineşte statul drept „o institutie avand ca suport o grupare de oameni aşezata pe un spatiu delimitat, capabila de a-şi determina singura propria sa competenta şi organizata in vederea exercitarii unor activitati care pot fi grupate in functiile: legislativa, executiva şi jurisdictionala”.

Caracterul institutional al statului rezulta din faptul ca el reprezinta o organizatie umana ce se intemeiaza pe un set de reguli de drept, organizatie ce desfaşoara activitati menite sa satisfaca nevoi sociale determinate. Statul, deşi are calitatea de reprezentant oficial al societatii, nu trebuie confundat cu societatea şi nici cu intreaga populatie, deosebindu-se de acestea prin modul de compunere şi prin structura autoritatilor sale. În cadrul unei societati democratice, statul nu se situeaza şi nici nu trebuie sa se situeze deasupra sau in afara societatii, el trebuind sa exercite conducerea sociala atat in folosul societatii in ansamblul ei, a diverselor comunitati regionale şi locale, precum şi al indivizilor priviti ca entitati distincte.

În opinia profesorului Ioan Muraru, notiunea de „stat” are doua acceptiuni. Într-o prima acceptiune, in sens larg, statul este inteles ca suma a trei elemente, şi anume: teritoriul, populatia (natiunea) şi suveranitatea (in sensul puterii organizate statal). În aceasta acceptiune, notiunea de

„stat” este sinonima cu notiunea de „tara” şi include civilizatia, resursele, oamenii, teritoriul, frontierele, autoritatile publice etc.

În cea de-a doua acceptiune, in sens restrans, notiunea de „stat” desemneaza forma organizata a puterii poporului, mai precis mecanismul sau aparatul statal. Aceasta acceptiune este strict juridica.

Statul a aparut ca o solutie unica pentru dezvoltarea materiala şi spirituala a societatii,precum şi pentru conservarea valorilor umane din cadrul acesteia.

Aşa cum am precizat, in opinia profesorului Tudor Draganu, statul reprezinta o institutie. Acesta se deosebeşte insa de alte institutii, in primul rand, prin specificitatea activitatilor fundamentale pe care le indeplineşte, activitati care, in mod uzual, sunt denumite functii ale statului. Doctrina clasica a dreptului constitutional considera ca statul indeplineşte trei functii, şi anume: functia legislativa, functia executiva şi functia judecatoreasca (jurisdictionala).

a. Functia legislativa reprezinta acea activitate fundamentala a statului, care consta in edictarea unor norme de conduita sociala, cu caracter general, impersonale, obligatorii şi de aplicabilitate repetata, fiind astfel susceptibile de a fi sanctionate prin interventia fortei de constrangere a statului;

b. Functia executiva constituie activitatea fundamentala a statului care are ca obiect asigurarea bunului mers al serviciilor publice, organizarea aplicarii şi executarii in concret a legilor de catre organele care constituie, in ansamblul lor administratia unui stat;

c. Functia judecatoreasca (jurisdictionala) este acea activitate fundamentala a statului care are ca obiect solutionarea cu putere de adevar legal şi in deplina independenta, in cadrul unei proceduri publice şi contradictorii a conflictelor juridice, adica a acelor situatii in care unul sau mai multi indivizi pretind, in contradictoriu cu altii, ca ordinea de drept a fost incalcata.

Statul işi determina singur propria competenta, in sensul ca activitatea agentilor sai nu poate suferi vreo limitare prin deciziile unei autoritati superioare. Aceasta caracteristica a statului de a-şi determina singur competenta se numeşte suveranitate. Din aceste motive, unii autori au definit suveranitatea ca fiind „competenta competentei”.

Trebuie mentionat faptul ca, pana de curand, se credea ca ideea de suveranitate nu accepta recunoaşterea unei autoritati superioare, oricare ar fi fost aceasta, investita cu dreptul de a limita deplina libertate de actiune a statului. Însa aceasta conceptie absoluta a ideii de suveranitate nu mai este impartaşita astazi, recunoscandu-se, in general, ca regulile dreptului international pot, cel putin in anumite domenii, sa margineasca libera determinare a statelor. În plus, in prezent se mai admite faptul ca statul este obligat sa respecte, la fel ca şi indivizii, regulile dreptului subiectiv.

6.2. Caracteristicile puterii publice.

Aşa cum am aratat, puterea publica sau puterea de stat este unul din cele trei elemente componente ale statului. Doctrina nu a formulat o definitie unitara a ceea ce numim „puterea publica” pentru diferitele epoci de dezvoltare. Daca, in cazul monarhiilor absolute, „puterea de stat” se confunda cu o singura persoana („L’Etat c’est moi” - „Statul sunt eu” spunea regele Frantei Ludovic al XIV-lea), in democratiile moderne, puterea de stat apare ca un sistem de organe competente sa exercite functiile statului: legislativa, executiva şi judecatoreasca. În prezent, notiunea de „putere publica” exprima, in mod abstract, ideea ca pe un anumit teritoriu,

un sistem de organe realizeaza functiile legislativa, executiva şi judecatoreasca in conditii care exclud subordonarea lui fata de o autoritate superioara sau concurenta.

Atat anterior aparitiei statului, cat şi ulterior acestui moment, in societate au aparut diverse puteri sociale, unele avand chiar caracter politic, care aveau sau nu trasaturi asemanatoare puterii publice (de exemplu, caracter politic organizat teritorial şi coercitiv), insa puterea de stat are o serie de caracteristici care o disting in mod categoric de alte puteri sociale, de tipul partidelor politice, organizatiilor sindicale, diverselor asociatii etc.

Profesorul Ioan Santai distinge urmatoarele caractere ale puterii publice: politic, teritorial, organizat, coercitiv, unic, suveran al puterii publice şi deplin.

Caracterul politic al puterii de stat consta in faptul ca promoveaza in mod organizat şi prin mijloace specifice, interese sociale filtrate prin conştiinta legiuitorului şi consacrate juridic. La nivelul administratiei, caracterul politic al puterii publice se manifesta in modul de formare şi organizare a Guvernului,in programul de guvernare, alegerea autoritatilor deliberative si executive ale administratiei publice locale, desemnarea prefectilor, etc.

Caracterul teritorial al puterii de stat rezida in exercitarea ei asupra unei colectivitati umane aşezata in mod permanent pe un anumit spatiu geografic delimitat de frontiere, iar apartenenta la acesta (inclusiv domiciliul ori reşedinta persoanei fizice sau sediul persoanei juridice) reprezinta un criteriu important in ceea ce priveşte modul de manifestare a legaturii dintre stat şi subiectul de drept, precum şi in privinta manifestarii jurisdictiei sale asupra acestuia, stabilind totodata limitele geografice in care şi pana la care se manifesta puterea publica.

Caracterul organizat al puterii publice se manifesta in exercitarea acesteia prin intermediul unor structuri institutionalizate (denumite autoritati publice sau puteri in stat), care indeplinesc unele atributii sau functii specifice (legislativa, executiva şi judecatoreasca) şi sunt formate din persoane care au o calitate determinata,de parlamentari, functionari publici ori de magistrati.

Caracterul coercitiv al puterii de stat rezida in posibilitatea de a impune individului care a incalcat legea, prin forta, vointa care consacra juridic interesele sociale generale. Într-o societate, puterea de stat detine monopolul constrangerii fizice, avand la dispozitie mijloace proprii şi adecvate realizarii ei, rol ce revine spre executare unor autoritati executive specializate, cum sunt: politia, jandarmeria, executorii judecatoreşti, etc.).

Caracterul unic al puterii publice trebuie perceput in sensul ca, pe teritoriul unui stat nu este posibila coexistenta mai multor puteri publice. Acest caracter trebuie inteles ca un ansamblu omogen, care promoveaza in mod unitar aceleaşi interese generale, dar care, sub aspect organizatoric inglobeaza cele trei sisteme de autoritati publice (legislativ, executiv şi judecatoreasc).

Caracterul suveran al puterii de stat semnifica prioritatea acesteia fata de oricare alta putere sociala interna (fata de care este suprema) sau, putere externa (fata de care este independenta). Acest lucru semnifica limitarea oricarei puteri sociale interne in exercitarea ei la conditiile stabilite sau recunoscute de puterea publica. Pe plan extern, alte state sau organisme internationale nu pot, de regula, sa-şi impuna vointa printr-o imixtiune in afacerile altui stat care respecta normele unanim admise ale dreptului international, precum şi prevederile tratatelor la care este parte.

Potrivit art. 2 din Constitutia Romaniei, republicata: „(1) Suveranitatea nationala apartine poporului roman, care o exercita prin organele sale

reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum. (2) Nici un grup şi nici o persoana nu pot exercita suveranitatea in nume propriu.”

Caracterul deplin al puterii publice consta in modul nelimitat in care se exercita, in comparatie cu oricare alta „putere sociala” legal constituita, care are un domeniu mai restrans de actiune (partide, sindicate, asociatii, etc.) şi care nu poate impiedica realizarea puterii publice.

Evolutia societatii umane a demonstrat ca puterea publica nu trebuie atribuita,prin lege,unei singure persoane sau autoritati. Din acest motiv, statul este format din mai multe organe de stat sau autoritati publice, care indeplinesc numeroase activitati esentiale pentru desfaşurarea normala a vietii sociale, constituite in sisteme sau mecanisme, respectiv aparat de stat. În cadrul lor intalnim aşa-numitele „puteri” ce realizeaza functiile sau activitatile fundamentale ale statului, şi anume functia legislativa, executiva şi judecatoreasca.

6.3. Principiul separatiei puterilor in stat

6.3.1. Originea şi continutul principiului separatiei puterilor in stat

Principiul separatiei puterilor in stat reprezinta „o conditie primordiala a statului de drept şi a constitutionalismului”. Separarea puterilor in stat apare ca o regula fundamentala in organizarea, functionarea şi activitatea autoritatilor in ansamblul lor, regula conform careia puterea publica se manifesta prin existenta puterilor legislativa, executiva şi judecatoreasca, ce functioneaza in mod independent una fata de alta, dar in relatiile de colaborare şi control reciproc.

Unii autori de la sfarşitul secolului al XVIII-lea, in special Ch. Montesquieu, au acreditat opinia potrivit careia regimul reprezentativ, fara separatia puterilor statului ar putea duce la tiranie. În cazul in care natiunea ar delega toate functiile statului unui singur organ, s-ar ajunge la atribuirea de puteri nelimitate unei persoane sau unei grupari de persoane, ceea ce ar constitui o amenintare a libertatii individuale.

Mijlocul prin care acest pericol s-ar inlatura este, in conceptia acestor autori, separatia puterilor statului, adica atribuirea diferitelor functii ale statului unor organe distincte şi independente unele fata de altele. Trebuie subliniat faptul ca Ch. Montesquieu n-a vorbit niciodata de principiul separatiei puterilor statului, ci numai de separarea acestora.

Conform principiului separatiei puterilor statului, organele astfel create trebuie sa fie independente unele fata de altele, in sensul ca nici unele nu pot sa exercite functia incredintata celeilalte. În acest mod, este cu neputinta ca un organ al statului sa fie subordonat altuia, deoarece activitatea fiecaruia tine numai de el insuşi, nu de vointa unor factori straini.

Originea principiului separatiei puterilor statului o regasim deopotriva in Anglia şi Franta. Filozoful englez John Locke este cel care i-a dat prima forma doctrinara, subliniind importanta unei separari a puterilor statului pentru garantarea libertatii individuale.

Dupa Locke, activitatea statului presupune trei functii diferite: functia legislativa, executiva şi federativa. Deşi filozoful englez distinge trei functii separate in activitatea de ansamblu a statului, acesta nu considera insa ca fiecare dintre ele trebuie incredintate unor organe separate. În opinia sa, doar functia legislativa şi cea executiva trebuie sa fie exercitate de titulari distincti şi independenti, in timp ce puterea federativa şi cea executiva nu pot fi decat contopite. Referitor la functia judecatoreasca, Locke nu preconizeaza separarea ei de celelalte functii ale statului, ci considera ca ea se incadreaza in mod firesc in functia legislativa.

Ideile lui John Locke au constituit principala sursa ideologica din care s-a inspirat Ch. Montesquieu atunci cand a reluat şi, totodata, a aprofundat problema separatiei puterilor statului in opera sa „De l’Esprit des lois”. Aceasta lucrare a facut din Ch. Montesquieu adevaratul parinte al teoriei separatiei puterilor statului, teorie careia i-a dat o noua forma şi consistenta.

În sinteza, opinia lui Ch. Montesquieu a fost aceea ca in oricare stat exista trei puteri distincte, şi anume: puterea legislativa, puterea executiva şi puterea judecatoreasca, notiunea de „puteri” fiind utilizata de autor pentru a desemna activitatile fundamentale ale statului. Autorul considera ca cele trei puteri mentionate trebuie sa fie atribuite unor organe separate şi independente unele de altele. Explicatia data de Montesquieu a fost aceea ca „orice om care are o putere este inclinat sa abuzeze de ea”. Din acest motiv, trebuie gasita o modalitate prin care aceasta tendinta a naturii omeneşti sa fie stavilita. Modalitatea prin care abuzul de putere ar putea fi inlaturat este, potrivit lui Montesquieu, oprirea puterii de catre putere („puterea sa opreasca puterea” – „que le pouvoir arrête le pouvoir”).

Teza lui Ch. Montesquieu este astazi tot atat de actuala ca şi in trecut. Orice autoritate publica, indiferent de natura ei, are tendinta de a-şi extinde sfera de actiune, puterea pe care o exercita. De aceea, echilibrul puterilor presupune, „limitarea reciproca a actiunii autoritatilor publice in functie de statutul lor constitutional şi legal”. Separatia puterilor asigura ca puterea in stat sa nu poata fi concentrata in mana unei singure autoritati, altfel spus, ca puterea in stat sa se exprime prin mai multe „parghii”.

Totodata, separatia puterilor in stat presupune, in mod necesar, şi colaborarea lor in realizarea specializarii functionale a fiecarei autoritati. În caz contrar, chiar caracterul unitar al statului ar fi periclitat.

Aceste principii se aplica in diferite regimuri democratice prin intermediul unui sistem de ponderi şi contraponderi, sistem care difera nu numai in functie de specificul sistemului constitutional dintr-un stat sau altul, ci şi, mai ales, in functie de evolutia politica a societatii, de jocul fortelor politice, indeosebi al partidelor politice, in lupta lor pentru cucerirea şi exercitarea puterii.

Principiul separatiei şi colaborarii puterilor statale asigura ca acestea sa nu-şi depaşeasca limitele constitutionale şi legale ce definesc statutul fiecarei autoritati publice in parte, precum şi ca activitatea acestor autoritati sa se exercite in temeiul şi cu respectarea legii. Din acest motiv, separatia şi colaborarea puterilor este un principiu fundamental al statului de drept care, in ceea ce priveşte componentele structurii statale, impune ca activitatea fiecarui sistem de autoritati sa fie intemeiata pe lege.

Principiul separatiei şi colaborarii celor trei puteri statale a fost consacrat ca atare in Constitutia Romaniei, republicata, care, in articolul 1 alin. (4), prevede „Statul se organizeaza potrivit principiului separatiei şi echilibrului puterilor – legislativa, executiva şi judecatoreasca – in cadrul democratiei constitutionale”. Consacrarea expresa a acestui principiu in Constitutia Romaniei, republicata, are avantajul pe care intotdeauna o norma expresa il prezinta fata de acela rezultat in mod implicit din interpretarea diferitelor norme. Principiul neaga opusul sau, cel al puterii unice, care intotdeauna a reprezentat o caracteristica a statului totalitar, dictatorial.

Aşadar, acest principiu de organizare al puterii publice in statele democratice trebuie perceput intr-un dublu sens, dupa cum urmeaza:

a) pe de o parte, cele trei sisteme de autoritati care exercita puterea publica, respectiv puterea legislativa, executiva şi judecatoreasca se organizeaza ca entitati distincte, cu atributii proprii;

b) pe de alta parte, activitatea desfaşurata de cele trei puteri statale se interfereaza, influentandu-se una pe cealalta, intr-o stare de echilibru şi control reciproc.

Spre pilda, in relatia dintre puterea legislativa şi cea executiva, regimul de separatie are un „caracter suplu”. Parlamentul (organul reprezentativ suprem al poporului şi unica autoritate legiuitoare a tarii) este abilitat sa investeasca Guvernul, care raspunde politic exclusiv in fata sa,

iar Guvernul la randul sau, reprezinta principalul partener de lucru al Parlamentului, indeosebi in procesul legislativ. Tot astfel, Preşedintele Romaniei, prin promulgarea legilor, incheie procesul legislativ, avand şi posibilitatea de a cere reexaminarea acestora in cadrul termenului de promulgare.

Fata de autoritatea judecatoreasca, regimul de separatie este insa rigid, nici una din autoritatile publice ce configureaza puterea legiuitoare şi cea executiva neavand posibilitatea sa influenteze sau sa exercite o ingerinta ce ar afecta independenta justitiei.

Acest dublu caracter al principiului separatiei, suplu in relatiile dintre legislativ şi executiv, asigurand un grad diversificat de colaborari, cu caracter specializat, intre autoritatile publice specifice acestor puteri şi rigid in relatiile dintre legislativ şi executiv , pe de-o parte, şi puterea judecatoreasca, pe de alta parte, reprezinta o particularitate a regimului constitutional din tara noastra. Este o particularitate nu pentru ca asemenea diferente nu s-ar gasi şi in alte regimuri constitutionale, ci tinand seama de specificul relatiilor de colaborare dintre autoritatile publice, in vederea asigurarii, de catre fiecare, a specializarii sale functionale, a competentelor constitutionale şi legale ce ii revin.