Trecutul apare de cele mai multe ori extrem de simplu. Acest lucru este valabil i pentru administraie. Despre trecutul administraiei publice avem o imagine destul de clar i anume aceea a unei organizaii ierarhizate, subordonate, coerente n structurile sale i n aciunea sa. Vom analiza urmtoarele modele teoretice ale administraiei: modelul liberal, modelul weberian i cel neo-liberal, modele care confirmau i ntresc aceast imagine, care ncepe s se estompeze prin apariia unor noi modele. Dac acceptm definiia mai general pe care Maurice Duverger o d modelelor ca machete destinate s explice fenomenele i s acioneze asupra lor141, se pune n lumin ntreaga importan a acestora pentru cunoaterea administraiei i n practica administrativ. Administraia noastr este modelat, cel puin parial, de analiza pe care o pot face cei abilitai oameni politici sau funcionari ca i cei care fac speculaii intelectuale. ntr-adevr, vocaia modelelor administraiei este dubl. Mai nti, vocaia teoretic: un model este un obiect abstract, formal, care poate fi judecat i care l ajut pe cercettor s neleag obiectele concrete reale, s stabileasc faptele i s explice descoperind raporturile lor142. El constituie o reducere a realitii la elementele sale eseniale. Gradul de reducie adic de abstracie a modelului poate fi mai mare sau mai mic. La limit, modelul poate fi n ntregime formalizat: el se exprim ntr-o formul matematic. n materie administrativ, suntem, cu siguran, nc foarte departe. Tentativele cele mai avansate n acest domeniu se opresc la modelul cibernetic propus de Lucien Mehl143. n majoritatea cazurilor, modelele administraiei sunt analizate prin descompunerea infinitei complexiti a realitii administraiei, pentru a extrage de aici elementele fundamentale i de a reda, plecnd de la aceste trsturi caracteristice , o imagine care traduce esena nsi a lucrurilor. n concluzie, este vorba despre tipuri ideale, n sensul n care Weber folosete acest termen144. Astfel, Max Weber i o ntreag generaie sau poate mai multe de liberali a cror expresie se ntlnete la Leroy-Beaulieu i144 E cunoscut formula clasic pe care o d Weber: Se obine un tip ideal accentund unilateral unul sau mai multe puncte de vedere nlnuind o multitudine de fenomene date izolat, difuze sau discrete, care se gsesc uneori n numr mare, alteori n numr mic, iar, pe alocuri deloc, pe care le ordonm dup criterii alese unilateral pentru a forma un tablou de gndire omogen. Nu vom gsi n realitate nicieri un asemenea tablou n puritatea lui conceptual: el este o utopie (Max Weber, Eseuri asupra teoriei tiinei, Plan, 1965, p.131). Modelul de administraie nu trebuie s se identifice cu realitatea administrativ n ceea ce ar trebui s exprime contingenele, cotidianul. Nu este o descriere, ci o traducere. Jean-William Lapierre precizeaz (op.cit., p.15): Un model teoretic este analitic i nu descriptiv, sintetic i nu eclectic. O descriere este un discurs care reproduce sau reflect fenomenele aa cum se prezint ele i care asimileaz contururile lucrurilor percepute fr a cuta s disting impresia constatrii (...). Descrierea este un inventar de date empirice. Modelul, din contr, sugereaz (...) un ansamblu de ipoteze explicative, adic de propoziii care enun relaii posibile ntre fapte care vor fi stabilite (...). Un model teoretic vine n sprijinul ipotezelor specifice ale unei cercetri determinate pe care de a se nate adic de a constitui un ansamblu controlabil i pot nscrie aceste ipoteze specificeCarr de Malberg au furit imagini tipice ideale sau pretins ideale ale administraiei. O administraie, instrument al clasei dominante sau foarte strict supus puterii legislative, sau, mai mult, unei organizri monocratice, perfect raional i total dezumanizat, sine ira et studio aici sunt acele imagini anumite imagini ale administraiei care impun marile modele n teoria administraiei. Se observ, deci, ce ajutor pot aduce asemenea modelri n cunoaterea i nelegerea fenomenelor administraiei n ce privete fundamentul, structurile i funcionarea acesteia. n al doilea rnd, modelele au i o vocaie mitic. Georges Sorel a descris perfect mecanismul miturilor, sistemul de imagini145, ansamblurile de teme capabile s evoce n bloc i numai prin intuiie, nainte de orice analiz reflectat, masa de sentimente146 corespunznd convingerilor nrdcinate ntr-un grup sau ntr-o colectivitate. Acestea sunt miturile astfel nelese pe care le vehiculeaz diversele modele ale administraiei. Aceasta nu nseamn c modelele au pretenia c reuesc s releveze realitatea administraiei. A vorbi despre vocaia mitic a modelelor are, n fapt, o tripl semnificaie. Prima este c aceste modele se impun contient sau nu ntr-o ntreag serie de analize tiinifice unde se regsesc, la captul unor lungi, complexe i erudite dizertaii, elementele eseniale n jurul crora erau organizate diversele modele ale administraiei. Analiza nu vine dect ca o confirmare a modelului adoptat. Ea nu trebuie s l repun n discuie. Mitul este, astfel, foarte aproape de ideologie, sistem de idei care nu mai sunt gndite de nimeni147, n orice caz nu de cei care i-l nsuesc. Cea de-a doua semnificaie a vocaiei mitice a modelelor administraiei este aceea c ele constituie mijloace de a aciona asupra prezentului148. Ele se integreaz n doctrina formaiunilor politice. Ele alimenteaz reflecia asupra reformei administraiei. Ele alimenteaz scenariile asupra evoluiei pe termen lung a administraiei i, prin aceasta, contribuie la luarea de msuri destinate s-i contracareze sau s-i faciliteze realizarea. Vocaia mitic a modelelor administraiei are, n fine, o ultim semnificaie, legat, de altfel, de precedenta i anume fora miturilor, ca instrumente de mobilizare i instrumente de aciune, ine foarte mult de faptul c ele constituie un ansamblu de idei asupra crora critica intelectual nu prea are priz: miturile nu au, n mod obligatoriu, coeren intern. Ele nu se construiesc, nici nu se distrug cu argumente logice. Ceea ce este important este rezultatul lor. n studiul miturilor nu conteaz att istoria ideilor succesiunea, nlnuirea i critica ideilor ct analiza marilor teme care compun mitul. Nu conteaz att validitatea tezelor ct imaginea adevrat sau fals pe care aceste teze o ofer despre realitate: Este foarte important de a ti c miturile nchid n ele detalii destinate s apar cu adevrat n planul istoriei viitoare: ele nu sunt almanahuri astrologice149. Miturile se impun, ntr-adevr, prin simplitatea sau prin simplismul lor. Dup cum vom vedea, marile modele ofer o imagine extrem de simpl a administraiei, acestea (liberal, neoliberal sau weberian) fiind modelele curente n teoria administraiei: ierarhia, monolitismul, coerena apar n toate modelele drept caractere fundamentale ale administraiei, ale unei administraii strict subordonate, executant perfect a voinei puterii politice n acel moment sau a clasei sociale dominante. n cercetarea i practica administrativ s-a constituit, astfel, un fel de fond comun de idei care nu apar ntotdeauna cu claritate, nefiind nici foarte contient utilizate i despre ale cror origini i implicaii cei care le utilizeaz nu tiu mare lucru. Acest fond comun constituie una dintre sursele cele mai importante din care se alimenteaz miturile care sunt actuale n gndirea i aciunea administrativeModelele clasice Teoriile constituie vocaia unei tiine, chiar mai mult dect de a pretinde explicaia fenomenelor care constituie obiectul su. n tiina administraiei, aceast pretenie s-a tradus prin recurgerea la modele care informeaz analiza i contribuie la proiectarea unei anumite imagini a administraiei. Din necesiti didactice vom ncerca o analiz diacronic asupra diferitelor imagini ale administraiei reflectate n modelele clasice, iar apoi vom face o succint prezentare a noilor modele150. Cele trei modele clasice sunt: modelul liberal, modelul autoritar i modelul weberian, modele care au inspirat i inspir nc n parte ntreaga gndire administrativ. Noi ne vom opri asupra modelului liberal i modelului weberian, interesndu-ne mai puin sau deloc un model autoritar, n condiiile n care ntreaga naiune este angajat n efortul construciei statului de drept. 1.3. Neo-liberalismul i critica modelelor clasice Noile modele de administraie nu rup legtura cu modelele clasice, ci ele asimileaz aporturile metodologice i conceptuale ale noilor modele de analiz despre care tocmai am vorbit, iar dac ele dau o alt imagine a administraiei, aceast imagine rmne profund marcatde originile sale teoretice. Astfel, modelul liberal rmne modelul fondator n cutarea unei demarcaii ntre sfera indivizilor i aceea a statului, n limitarea interveniei statului i angajarea autonomiei indivizilor. Exist totui i un model neo-liberal, iar cei care l-au conceput sau l apr au contiina c administraia i mediul su s-au transformat ncepnd din secolul al XIXlea i c a survenit mutaia organizaiilor publice, ca i aceea a ntreprinderilor, la rscrucea a dou fenomene: acela al dimensiunii crescnde i acela al schimbrii accelerate181. Nu mai este acelai mediu, nu mai este acelai stat. Liberalii au conceput i construit o administraie care este total neadaptat la toate funciile noi care incumb i la noul mediu n care ea acioneaz. Neoliberalismul vrea s fac dovada luciditii i realismului: neo-liberalii sunt adesea administratori, gestionari publici sau privai sau teoreticieni crescui la coala eficienei i legai de ideea de management. ntr-un demers pragmatic, neo-liberalismul vrea s nceap prin a face o analiz diagnostic. Apoi propune soluii. Analiza neo-liberal a administraiei ia act de transformrile mediului n care funcioneaz administraia acestui sfrit de mileniu i de inadaptarea administraiei motenit din secolul trecut, la solicitrile mediului actual. Cea mai sensibil i mai evident transformare a mediului ine de creterea considerabil a volumului i a naturii exigenelor, a cererilor adresate sistemului administrativ: ntr-adevr, nu e vorba numai de a asigura ordinea i de a impune un minimum de justiie i de redistribuire social cum se fcea n trecut. Este vorba chiar de a stpni conjunctura, aa cum ncepem s o facem, este vorba despre a face investiiile colective necesare pentru a preveni i minimaliza crizele structurale previzibile, pentru a dezvolta capacitatea grupelor i organizaiilor de a stpni consecinele directe i indirecte ale progreselor lor182. Mediul economic, mediul cultural, mediul social s-au modificat i cer alte rspunsuri de la sistemul administrativ, alte reacii dect acelea foarte timide i limitate pe care acesta a fost, pn n prezent, n msur s le furnizeze. Ritmul exigenelor nsui a crescut considerabil. Desigur, n orice epoc, administraie a trebuit s fac fa i s se adapteze schimbrilor. Dar, astzi, schimbarea s-a schimbat183. n secolul al XIX-lea, explic Michel Massenet, schimbarea social era trit ca o mutaie global, ca trecerea de la o stare a societii la alta, cu totul nou. Era, deci, necesar s se treac la o revizuire fundamental a valorilor i structurilor sociale. Erau revoluiile, dar ntre aceste perioade sau aceste situaii revoluionare, starea societii rmnea stabil i administraia sa rmnea un cadru instituional n interiorul cruia aveau loc auto-ajustri economice i sociale indispensabile. n secolul al XX-lea, schimbarea social se analizeaz astfel: ea este o stare constant de mobilitate a societilor. Continu, dispersat n manifestrile sale, rapid perceptibil la scara unei singure generaii multiform martor a efemeritii cunotinelor dobndite de fiecare individ schimbarea apare de acum nainte, ca un fel de micare brownian creia administraiile nu i mai pot face fa n formele lor tradiionale. Or, n faa unor asemenea transformri i atunci cnd ar trebui s creasc disponibilitatea administraiilor la eveniment184, se constat spun neo-liberalii totala scleroz, completa inadaptare a administraiilor la mediul lor. Organizaia centralizat, birocratic, ierarhizat i sectorializat (supranumit piramid pentru a aduce aminte de organigramele care o reprezint) st la originea celor mai multe rele denunate (...) i constituie principalul obstacol n calea adoptrii principiilor de redresare (...)185. n acest caracter cvadruplu al administraiei motenite de la secolele trecute centralizare birocratizare ierarhizare sectorializare rezid, n opinia neo-liberalilor, sursa, cauza tuturor dificultilor administraiei contemporane i inadecvarea sa la noile funcii. Centralizarea a putut fi, ntr-adevr, potrivit i eficient cu mult timp n urm, la circumstanele istorice n care ea a aprut. Ea este astzi n contradicie cu condiiile actuale de funcionare a administraiei. Dup neo-liberali, la originea centralizrii stau dou tradiii: tradiia roman modelul cezarian pe care Alain Peyrefitte l privilegiaz n analiza Rului francez186 i tradiia democratic modelul liberal. Tradiia roman este, dup Alain Peyrefitte aceea a organizaiei centralizate pe care o cunoscuse Imperiul Roman i pe care biserica catolic nscut la Roma a motenit-o. Reforma, la rndul ei, antreneaz decderea bisericii i eliminarea autoritii cezariene. Ea explic trsturile statului n rile protestante, statul slab i, n orice caz, policentric. Contrareforma este caracterizat, dimpotriv, prin autoritatea cezarian. Dar, n timp ce n rile latine ale Europei, altele dect Frana, contra-reforma se traduce prin ntrirea bisericii, a crei consecin este puterea inchiziiei i acapararea vieii intelectuale de ctre clerici, Frana nu cunoate o veritabil contra-reform ci, ncepnd cu Richelieu, se semnaleaz apariia unei forme laicizate a centralismului absolut al dreptului divin, i anume statul ca substitut al autoritii ecleziastice, i care reia pe contul su centralismul roman. Cezarismul nu mai este ntruchipat de Cezar, ci a devenit colectiv. Ieri, un rege era considerat Cezar. Astzi, statul este considerat rege187. Dou tradiii stau la originea centralizrii dar, n sprijinul meninerii sale, st o singur justificare. Centralizarea era mecanismul cel mai bine adaptat pentru a transmite o voin relativ simpl unui mare numr de executani puin specializai188. Schema piramidei ierarhizate n care centralizarea i gsete desvrirea instituional corespunde unui tip de societate nc subdezvoltat - , dar care a depit stadiile autoconsumrii i artizanatului i se angajeaz n producia de mas cu o mn de lucru numeroas i puin specializat 189. Or, aceast centralizare care se armoniza de minune cu statul societilor din secolul trecut, produce astzi un anumit numr de disfuncii analizate de neo-liberali printre care: absorbia puterii centrale n ceea ce privete sarcinile de gestiune cotidian. Rezultatul: Vrful este integrat n gestiune. Frana este atins de un fel de necroz a extremitilor190. Ceea ce Michel Crozier teoretizeaz, n analiza fenomenului birocratic, explicnd: cei care decid nu cunosc direct problemele pe care ei le au de tranat; cei care sunt n domeniu i cunosc problemele nu au puterea necesar pentru a efectua adaptrile i pentru a experimenta inovaiile devenite indispensabile191. Rezult de aici o extrem rigiditate a organizrii centralizate i dificultatea sau imposibilitatea pentru ea de a se adapta schimbrii: transformrile necesare continu Michel Crozier pot fi graduale i cvasi-constante dac agenii organizaiei, care sunt contieni de necesitatea lor, cci ei au o experien direct, au posibilitatea de a introduce inovaiile necesare sau de a obine uor acordul autoritilor competente pentru aceasta. Dar, (...) organizaiile birocratice nu las asemenea iniiative la nivelul ealoanelor inferioare i procedeaz n aa fel nct s ndeprteze centrele de decizie de dificilele contacte cu problemele concrete. Deciziile privind cea mai mic schimbare sunt luate la vrf. Aceast concentrare i izolarea diverselor categorii care o nsoesc fac absolut imposibil o politic de schimbare gradual i permanent 192. Or, se tie acum, schimbarea s-a schimbat .... i centralizarea aparatului administrativ a crei origine teoretic este gsit de critica neoliberal n opera lui Crozier, este total neadaptat gestiunii schimbrii ... Fr ndoial, 186 Alain Peyrefi