ACADEMIA TEFAN CEL MARE A MINISTERULUI AFACERILOR INTERNE AL REPUBLICII MOLDOVA Cu titlu de manuscris CZU: 342.9(043.2) Belecciu Liliana

CONTRACTUL DE CONCESIUNESpecialitatea 12.00.02 Drept public (administrativ); Organizarea i funcionarea instituiilor de drept Tez de doctor n drept CONDUCTOR TIINIFIC:Maria Orlov, confereniar universitar, doctor Autor: Belecciu Liliana

CHIINU 2007

CUPRINS INTRODUCERE ............................................................................................................................... 3 CAPITOLUL I CONTRACTUL DE CONCESIUNE CONTRACT ADMINISTRATIV ...... 9 SECIUNEA I NOIUNI GENERALE PRIVIND CONTRACTELE ADMINISTRATIVE................................ 9 1. Teoria contractelor administrative...................................................................................... 9 2. Caracterele generale ale contractului administrativ ........................................................ 18 3. Conexiuni i delimitri ale contractului administrativ cu i fa de alte acte administrative ................................................................................................................................................... 23 4. Principalele contracte administrative .............................................................................. 29 SECIUNEA II CONCEPTUL, ESENA I NATURA JURIDIC A CONTRACTULUI DE CONCESIUNE .... 32 1. Noiunea contractului de concesiune ................................................................................. 32 2. Unele opinii asupra naturii juridice a contractului de concesiune.................................... 35 3. Trsturi caracteristice contractului de concesiune ......................................................... 39 4. Caracterele juridice ale contractului de concesiune.......................................................... 41 5. Clasificarea contractelor de concesiune ............................................................................ 44 6. Delimitarea contractului de concesiune fa de alte contracte.......................................... 48 CAPITOLUL II REGIMUL JURIDIC APLICABIL NCHEIERII CONTRACTULUI DE CONCESIUNE ................................................................................................................................ 51 SECIUNEA I PRILE CONTRACTULUI DE CONCESIUNE ............................................................. 51 1. Concedentul ....................................................................................................................... 52 2. Concesionarul..................................................................................................................... 55 3. Pluralitatea subiectelor contractului de concesiune .......................................................... 59 SECIUNEA II CONDIII DE VALIDITATE ALE CONTRACTULUI DE CONCESIUNE ........................... 61 1. Capacitatea de a contracta ................................................................................................ 61 2. Consimmntul valabil al prii ce se oblig ................................................................... 63 3. Obiectul contractului de concesiune .................................................................................. 67 4. Cauza i forma contractului de concesiune....................................................................... 83 SECIUNEA III NCHEIEREA CONTRACTULUI DE CONCESIUNE ..................................................... 85 1. Procedura prealabil ncheierii contractului de concesiune ............................................. 85 2. Procedura de concesionare ................................................................................................ 93 3. ncheierea contractului de concesiune ............................................................................. 100 CAPITOLUL III EFECTELE I NCETAREA CONTRACTULUI DE CONCESIUNE ... 102 SECIUNEA I EFECTELE CONTRACTULUI DE CONCESIUNE ......................................................... 102 1. Puterea obligatorie a contractului de concesiune............................................................ 102 2. Drepturile i obligaiile prilor....................................................................................... 104 SECIUNEA II MODIFICAREA I NCETAREA CONTRACTULUI DE CONCESIUNE.......................... 120 1. Principiul echilibrului financiar al contractului .............................................................. 122 2. Modificarea unilateral a contractului de concesiune .................................................... 128 3. ncetarea contractului de concesiune............................................................................... 130 NCHEIERE .................................................................................................................................. 137 BIBLIOGRAFIE ........................................................................................................................... 152

2

INTRODUCERE Actualitatea temei investigate i gradul de studiere a acesteia Contractul de concesiune, n calitatea sa de contract administrativ, a aprut i s-a dezvoltat n perioada statului liberal de la sfritul secolului al XIX-lea i nceputul secolului al XX-lea, din jurisprudena Consiliului de Stat din Frana, care era strns legat de noiunea de domeniu public i, respectiv, de servicii sau de lucrri publice. Prin urmare, contractul de concesiune i are originea n necesitile imperioase de ordin financiar ale autoritilor publice care aveau n administrare bunuri proprietate public, pentru a le valorifica n interesul comunitilor sau aveau n gestiune servicii publice, care trebuiau prestate la un nivel nalt. Dup cum meniona Ilie St. Mndreanu, prin sistemul concesiunilor s-au valorificat bogiile naturale, absolut necesare dezvoltrii statului, graie lor s-au nfrumuseat i organizat instituii ce lncezeau, prin sistemul concesiunilor s-au utilizat bunuri neproductive din domeniul public i prin ele s-a nlesnit progresul civilizaiei, uurnd viaa individual i colectiv fr a greva bugetul statului, ci din contra aducndu-i venituri. Azi e uor s se critice acest mod de concesiune; ns cnd ne gndim la drumul parcurs pn azi, la progresul realizat n interesul general, trebuie s recunoatem rolul mare pe care l-au avut concesiunile n viaa statelor. Concesiunile au fost alese ca mijloc de realizare a cilor ferate, prin mijlocirea lor s-au asanat malurile mrii, s-au creat canale, poduri, s-au ndiguit ruri navigabile, s-au fcut instalaii de distribuiri de ap, gaz, electricitate, transporturi n comun etc.. Clasic, concesiunea a fost definit ca un mod de gestionare a serviciilor publice prin care o autoritate public (concedent) nsrcineaz pe un particular (cetean sau societate comercial), printr-o convenie ncheiat cu acesta, s fac s funcioneze un serviciu public pe cheltuiala i riscul celui din urm, care-i primete remunerarea din redevene percepute de la usageri. Astfel, contractul de concesiune i marcheaz de la bun nceput locul su n dreptul public ca un contract administrativ i form juridic de realizare a gestiunii de bunuri ale domeniului public, servicii publice, activiti sau lucrri de interes public. Aceast instituie juridic a dreptului public, mai exact, a dreptului administrativ a constituit i constituie subiectul unor studii ale specialitilor n domeniu, fiind justificate, de necesitatea imperioas de a cunoate dimensiunile i implicaiile contractelor administrative n societate i, pe aceast baz, s se poat stabili aciunile i msurile cele mai eficiente de utilizare a acestora n procesul de administrare. Modalitile de exploatare a bunurilor domeniului public, de gestionare a serviciilor publice sau a desfurrii de activiti s-au 3

modificat semnificativ att ca numr, ct i ca diversitate datorit creterii considerabile a necesitilor colective pe de o parte, iar, pe de alt parte, datorit problemelor financiare pe care le ntmpin statul i colectivitile locale, fapt ce determin o dezangajare din ce n ce mai mare a acestora n prestarea activitilor sau a serviciilor publice. Antrenarea persoanelor de drept privat la prestarea serviciilor publice, prin parteneriat public-privat, se urmrete, n toate rile, creterea calitii serviciilor publice i plasarea usagerului n mijlocul preocuprilor serviciilor n cauz. Contractul de concesiune, care a avut i continu s aib cea mai mare pondere printre contractele administrative, la noi n ar nu este nc suficient cercetat de specialitii din domeniu, iar studiile efectuate trateaz doar unele aspecte fragmentare i nu dezvluie integral coninutul acestuia. Aadar, problemele legate de cunoaterea contractului de concesiune cer a fi supuse unui studiu amplu. Necesitatea studierii contractului de concesiune comport un dublu aspect: n primul rnd, sub aspectul formei juridice concrete de realizare a concesiunii, ca mod de exploatare a bunurilor, serviciilor i activitilor de interes public, iar n al doilea rnd se impune stabilirea caracteristicilor contractului de concesiune ca un contract administrativ, regim juridic special cruia i sunt supuse contractele de concesiune, condiiile indispensabile ncheierii lor (caietele de sarcini, licitaiile), precum i principiile speciale cu privire la executarea acestor contracte perfectate pentru un interes general i pentru buna funcionare a serviciilor publice. Mai mult dect att, contractul de concesiune necesit o studiere aprofundat, pentru a-i determina trsturile specifice, prin care acesta se deosebete de alte contracte, pentru a-l putea ncadra n grupul contractelor din care face parte, i anume: contractele administrative. Vom ncerca, cu modestele noastre puteri, s aducem o ct de puin lumin n acest domeniu att de discutat i de important pentru ara noastr, care trece printr-o perioad de tranziie la economia de pia, deoarece concesiunea a jucat un rol foarte mare n crearea i dezvoltarea statului modern. Pentru a alege calea cea mai bun de modernizare a administraiei, fundamentat pe experiena altora i cu evitarea propriilor greeli, toate acestea necesit investigaii speciale i o apreciere tiinific bine argumentat. Referindu-ne la gradul de studiere a temei de investigaie vom releva c studierea contractului de concesiune, n calitate de contract administrativ i are sediul n lucrrile de specialitate ale savanilor francezi i romni, lucrri consultate de noi. Astfel, n ara de origine a

4

contractelor administrative, n general, i a contractelor de concesiune, n special, a fost abordat aceast tem de profesori consacrai n materie ca: Gaston Jeze, J. Rouviere, A. de Laubardre, J. Rivero, J. Waline, L. Richer, Geoges Phillippe, R. Chapus. n Romnia, un suport considerabil n studierea acestei teme l are literatura de specialitate din perioada interbelic, reprezentat de profesorii: E. D. Tarangul, Jean H. Vermeulen, Ilie St. Mndreanu, Pavel Strihan, Paul Negulescu, Anibal Teodorescu. n prezent, recunosc teoria contractelor administrative, abordnd i contractul de concesiune, profesorii romni: A. Iorgovan, Eugen Popa, R. N. Petrescu, Ilie Iovna, Iulian Avram, Mircea Preda, Verginia Vedina, Valentina Gilescu, Ioan Alexandru . a. n Republica Moldova, teoria contractelor administrative e susinut, cercetnd tangenial unele aspecte ale contractului de concesiune, de autori, precum: M. Orlov, t. Belecciu, Ala Climov, V. Popa, I. Munteanu, V. Mocanu, V. Furdui, I. Trofimov, inclusiv autoarea tezei. Amnunte despre contractul de concesiune le gsim n lucrrile: Comentariu la Legea serviciilor publice de gospodrie comunal(Sv. Dogotaru, M. Orlov, t. Belecciu, L. Belecciu,), Ghid de urbanism i amenajare a teritoriului pentru funcionari publici (Sv. Dogotaru, M. Orlov, Iu. Povar, A. Paladi, t. Belecciu), Concesiunea o modalitate eficient de gestionare a proprietii UAT(V. Furdui). Scopul i sarcinile tezei Scopul cercetrii contractului de concesiune poate fi studiat din dou puncte de vedere, i anume: a identifica locul contractului de concesiune, ca instrument al administraiei publice de realizare a atribuiilor i a supune analizei sub toate aspectele contractul de concesiune ca un contract administrativ, distinct de contractele din dreptul comun. Acest scop se impune i prin faptul c, n prezent, serviciile publice nu satisfac pe deplin necesitile populaiei, deoarece bugetul statului i cel al unitilor administrativ-teritoriale este destul de precar. Prin urmare, trebuie gsite i alte ci de realizare a sarcinilor statului de satisfacere deplin i calitativ a necesitilor vitale ale populaiei. Astfel, lucrarea nu are doar un scop teoretic, de dezvoltare a doctrinei juridice n domeniu, ci i unul practic: a propune administraiei publice instrumente eficiente de prestare a serviciilor publice, testate n timp n practica multor ri. ntru realizarea scopului propus, ne-am stabilit urmtoarele sarcini: publice; Identificarea locului contractului administrativ, n general, i a contractului de concesiune, n special, printre celelalte forme concrete de realizare a activitii administraiei

5

Determinarea naturii juridice a contractului de concesiune, respectiv regimul juridic Studierea i stabilirea prilor contractului de concesiune (concedent i concesionar), Studierea i concretizarea bunurilor, activitilor (lucrrilor) i serviciilor care pot Analiza i motivarea procedurilor de ncheiere a contractului de concesiune; Identificarea i analiza elementelor contractului de concesiune specifice dreptului

aplicabil acestuia, avnd la baz literatura de specialitate i legislaia n vigoare; prin comparaie cu contractele de drept comun; face obiectul contractului de concesiune;

administrativ care i au originea n: voina unilateral a autoritii publice, n calitate de concedent; modificarea unilateral i rezilierea unilateral a contractului de concesiune; dreptul de control al concedentului asupra respectrii condiiilor i clauzelor contractuale de ctre concesionar; concesiune; Identificarea i analiza lacunelor, confuziilor legislative ce mpiedic punerea n Elaborarea de recomandri de ordin teoretic, legislativ i practic n vederea utilizrii practic a contractului de concesiune; pe larg a concesiunii ca form eficient de gestiune a bunurilor domeniului public, n general, i a serviciilor publice, n mod special. Noutatea tiinific a rezultatelor obinute este una dintre primele cercetri, n ansamblu, ale problemelor teoretice i practice privind contractul de concesiune - contract administrativ supus unui regim de drept public. Astfel, lucrarea ofer noi posibiliti pentru aplicarea real a elaborrilor tiinifice n scopul activizrii utilizrii metodelor moderne i a instrumentelor eficiente de exploatare a bunurilor, gestiunea serviciilor i executarea de activiti de interes public. De asemenea, pe parcursul lucrrii au fost fcute diferite propuneri care au la baz un suport tiinific, ce pot fi folosite n elaborarea unor acte juridice de o nalt calitate de reglementare a domeniului dat. Elementele de noutate sunt concretizate precum urmeaz: este concretizat natura juridic a contractului de concesiune, i anume n calitate de sunt determinate elementele cu valoare de constant a contractului de concesiune, contract administrativ supus unui regim juridic de drept public; care-l delimiteaz de contractele de drept comun; 6 Determinarea cauzelor care pot rupe echilibrul financiar al contractului de

este argumentat necesitatea de a studia contractul de concesiune n cadrul avnd la baz legislaia n vigoare, au fost studiate prile contractului de concesiune,

contractelor administrative; prin determinarea competenelor concedentului i indicarea categoriilor de persoane fizice sau juridice care pot avea calitatea de concesionar; au fost elucidate problemele ce apar n legtur cu condiiile de validitate ale contractului de concesiune, vizavi de dreptul comun n materie de contracte, i anume: capacitatea de a contracta, consimmntul, obiectul, cauza i forma contractului de concesiune; au fost relevate modalitile de desemnare a concesionarilor prin licitaie public sau negociere direct, determinat de necesitatea alegerii celui mai apt contractant, care s fie n stare s execute contractul n condiiile impuse de autoritatea public; a fost stabilit regimul juridic aplicabil bunurilor domeniului public al statului sau unitii administrativ-teritoriale care fac obiectul contractului de concesiune, precum i situaia acestora la ncetarea concesiunii; au fost caracterizate modalitile de ncetare a contractului de concesiune. Importana teoretic i valoarea aplicativ a lucrrii rezid n cercetarea complex a contractului de concesiune, care a fost mult timp subiect de dispute ntre autorii dreptului civil i dreptului public, vizavi de apartenena acestuia, fie dreptului civil, fie dreptului administrativ. Importana teoretic rezid n evidenierea factorilor care determin existena i necesitatea studierii i aplicrii contractului de concesiune, precum i prin naintarea de propuneri de lege ferenda, n vederea elaborrii unui cadru normativ adecvat reglementrii acestuia, pornind de la analiza legislaiei i experiena n acest domeniu a altor state. Lucrarea propus poate servi, de asemenea, drept suport teoretic la predarea cursurilor de drept administrativ sau a altor discipline, n materie de contracte administrative. Valoarea practic a lucrrii const n elaborarea instrumentelor de punere n aplicare a concesiunii, ca mod de exploatare eficient a bunurilor domeniului public a statului sau bunurilor domeniului public a unitii administrativ-teritoriale, ca mod al gestiunii de servicii publice sau al desfurrii de activiti (lucrri) publice. Aprobarea rezultatelor tezei Unele compartimente de baz cuprinse n lucrare i-au gsit reflectare n articolele publicate la tema tezei n reviste tiinifice i n comunicrile prezentate la conferine teoretico-tiinifice

7

naionale i internaionale, precum: forul naional Descentralizare fiscal: provocri pentru Republica Moldova organizat de fundaia Soros-Moldova (Chiinu, 9-10 martie 2006); sesiunile tiinifice anuale organizate de Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu SibiuRomnia, (20-21 mai 2005, 19-20 mai 2006); n cadrul a dou prezentri de carte Comentariu la Legea serviciilor publice de gospodrie comunal(Chiinu) i Ghid de urbanism i amenajare a teritoriului pentru funcionari publici(Chiinu, 15 decembrie 2005). Materialele tezei sunt destinate att teoreticienilor care predau materia contractelor administrative, ct i publice. Structura i volumul lucrrii Teza de doctorat cu tema Contractul de concesiune este compus din introducere, 3 capitole, divizate n 7 seciuni care, la rndul lor, sunt mprite n paragrafe i subparagrafe, ncheiere, referine bibliografice, rezumate n limbile englez i rus. Necesitatea structurrii n capitole, seciuni, paragrafe i subparagrafe rezid n complexitatea temei cercetate, deoarece ntr-o structurare mai concis nu s-ar fi reuit s se analizeze toate aspectele teoretico-practice ale contractului de concesiune, fapt neelucidate multe probleme. Volumul total al tezei este de 158 de pagini. Cuvinte-cheie: contract de concesiune, contract administrativ, caiet de sarcini, concedent, concesionar, autoritate public, persoan de drept privat (particular), proprietate public a statului i proprietate public a unitii administrativ-teritoriale, bunurile domeniului public i bunurile domeniului privat ale proprietii publice, servicii publice, usageri, activiti i lucrri publice, redeven, regim juridic de drept public, licitaie public, negociere direct. ce ar fi lsat autoritilor publice care au n competena lor administrarea bunurilor proprietate a statului sau a unitii administrativ-teritoriale i gestiunea de activiti sau servicii

8

CAPITOLUL I CONTRACTUL DE CONCESIUNE CONTRACT ADMINISTRATIVSECIUNEA I Noiuni generale privind contractele administrative 1. Teoria contractelor administrative 1.1. Teoria contractelor administrative n dreptul francez Noiunea contractelor administrative este indisolubil legat de categoriile juridice ale proprietii publice, domeniului public i autoritii publice. Originea contractelor administrative trebuie cutat, n esen, n necesitile imperioase de ordin financiar ale autoritilor publice care aveau n administrare bunuri proprietate public, de a le valorifica n interesul comunitilor locale sau n interes naional, n funcie de proprietatea asupra acestor bunuri. [26, p. 5] Teoria contractelor administrative s-a format n dreptul francez datorit jurisprudenei Consiliului de Stat, fiind dezvoltat i sistematizat de doctrin. Teoria Consiliului de Stat asupra contractelor administrative are la baz existena instanelor de contencios administrativ ca instane judiciare i, respectiv, existena dreptului exorbitant, adic a dreptului administrativ ca regim derogatoriu de la dreptul comun, aplicabil administraiei de stat. Astfel, prin jurisprudena lor, instanele de contencios administrativ din Frana, n primul rnd Consiliul de Stat, au calificat drept contracte administrative numai acele contracte n care, n afar de simpla participare a unei administraii publice, se mai ntlnete un anumit scop asigurarea funcionrii unui serviciu public, respectiv un anumit regim juridic de drept public. [57, p. 109-110] n literatura juridic francez de la sfritul secolului al XIX-lea i nceputul celui de-al XX-lea, autori ca E. Perrignet (n lucrarea Les contrats de lEtat, 1890) i, mai ales, Gaston Jze (n Les contrats administratifs de lEtat, des dpartements, des communes et des tablissements publics, 1927-1934), contureaz teoria potrivit creia, n afar de contractele caracteristice dreptului privat, exist o categorie de contracte specific dreptului public, cu un regim juridic diferit, i anume - contractele administrative. [26, p. 5] Astfel, ntreaga doctrin a contractelor administrative are la baz distincia ntre contractele ncheiate de administraiile publice ca autoriti publice i contractele civile (sau contractele de

9

drept privat) ncheiate de administraiile publice n aceleai condiii i cu aceleai efecte ca atunci cnd acestea sunt ncheiate de ctre particulari. Pornind de la aceste aspecte, Gaston Jze consider c de cte ori prile au neles s se supun unor astfel de reguli care alctuiesc aa-zisul regim de Drept public ne gsim n faa unor contracte administrative. Cocontractantul spune Jeze nu se gsete fa de un alt particular; obligaiunile sale vor trebui s fie interpretate ca i cum s-ar ntinde la tot ceea ce este absolut necesar pentru asigurarea funcionrii regulate i continui a serviciului public la care el consimte s colaboreze. De partea ei, administraia va fi obligat s-l despgubeasc pe cocontractant pentru cazul cnd ntinderea acestor obligaii i-ar pricinui un prejudiciu anormal, pe care el nu putea s-l prevad n mod natural n momentul contractrii. [104, p. 232] De asemenea, ntemeietorul teoriei contractelor administrative susine c pentru existena contractului administrativ sunt necesare urmtoarele condiii: 1) un acord de voine ntre administraie i un particular; 2) acordul de voine s aib de obiect crearea unei obligaiuni juridice de prestare de lucruri materiale sau de servicii personale, n schimbul unei remuneraii (n numerar sau altfel); 3) prestaiunea particularului s aib drept scop asigurarea funcionrii unui serviciu public; 4) prile s fi neles s se supun regimului aprat de Dreptul public printr-o clauz expres prin nsi forma dat contractului, sau prin oricare alt manifestare de voin. [104, p.16] Referitor la regimul juridic aplicabil contractelor administrative s-a subliniat, de ctre aceeai surs, c regulile de ordin tehnic privitoare la formarea, executarea i desfacerea contractelor administrative difer, n mare msur, de regulile dreptului privat pentru contractele determinate de el. Teoria lui Jze a fost urmat de o teorie important consacrat n 1945 de ctre Georges Pequignot n lucrarea sa Torie gnrale du contrat administratif, n care se face o analiz general a tuturor contractelor administrative. Un alt studiu complet, care unific concepiile lui Jze i Pequinot, a fost publicat n 1957 de Andr de Laubadre (Trait thorique et pratique des contrats administratifs) i reeditat n 19831984 de ctre profesorii F. Moderne i P. Devolv. [84, p.19] Acest tratat despre contractele administrative rmne pn astzi lucrarea de referin n materie, dar dezvoltarea procedeului contractual n aciunea administrativ a suscitat apariia a numeroase lucrri asupra unor anumite tipuri de contracte. [84, p. 20]

10

Ali autori francezi abordeaz problematica contractelor administrative att prin prisma diversitii contractelor pe care le ncheie administraia public, ct i a elementelor specifice contractelor administrative, prin care ele se deosebesc de cele de drept comun. [86, p. 97; 62, p. 284] n felul acesta, dei limitat la nceput, teoria contractelor administrative s-a dezvoltat, fiind strns legat de evoluia contenciosului administrativ i de practica jurisdicional a Consiliului de Stat, care a fost calificat drept unicul ghid n aceast materie. [88, p. 104-105; 57, p. 112] . Cercetnd originea contractelor administrative, profesorul A. Iorgovan susine c literatura francez este foarte bogat n aceast materie, teoria contractelor administrative fiind preluat i de jurisdicia altor ri. Perioada statului liberal de la sfritul secolului al XIX-lea i nceputul celui de-al XX-lea a fost de neconceput fr teoria i, mai ales, practica, inclusiv contencioas, n materia contractelor administrative. Marile echipamente de infrastructur ale Franei din acea perioad i pn la ora actual sunt strns legate de teoria contractelor administrative (cile ferate, drumurile, electricitatea, aprovizionarea cu gaze i ap etc.). Pe parcurs, contractele administrative au penetrat i sfera socialului (se consider contract administrativ, de exemplu, convenia dintre Casa naional de asigurare medical i organizaiile naionale ale medicilor, decizie susinut i de Consiliul de Stat n 1974). [57, p. 99-100] Pornind de la practica i jurisprudena francez, A. de Laubardre definete contractul administrativ ca fiind contractul ncheiat de o persoan public i identificat prin intermediul unui criteriu alternativ, i anume: prezena clauzelor exorbitante sau participarea cocontractanilor la exercitarea aceluiai serviciu public. [57, p. 112] Conchidem c jurisprudena francez a avut i are un rol deosebit de important n conceptualizarea doctrinei n materie de contracte administrative. 1.2. Teoria contractelor administrative n dreptul romn n dreptul romn din perioada interbelic, teoria contractelor administrative nu s-a deuvoltat cu aceeai amploare ca n dreptul francez i nu s-a ajuns la formarea unui regim juridic diferenial n aceeai msur ca n Frana, deoarece a lipsit jurisdicia unui tribunal administrativ de importana Consiliului de Stat, litigiile referitoare la toate contractele administrative fiind judecate tot de instanele puterii judiciare. [82, p. 206; 74, p. 338]

11

n literatura juridic romneasc din perioada interbelic s-au conturat trei opinii cu privire la contractul administrativ: Acceptarea teoriei contractelor administrative; Respingerea oricrei teorii a contractelor administrative; Considerarea tuturor contractelor ncheiate de administraia public drept contracte

administrative. a) Prima opinie este cea mai susinut, promotorii ei fiind reputaii juriti J. Vermeulen [104, p. 108], E. D. Tarangul [92, p. 411] i I. Vntu. Ei consider c contracte de drept public sunt actele juridice ncheiate de administraie cu particularii n scopul de a colabora n vederea realizrii unui serviciu public sau a unui interes general. n susinerea teoriei contractelor administrative, prima opinie pleac de la ideea conform creia concesiunea este un contract de drept public, un contract de servicii publice sau un contract administrativ propriu-zis. Astfel, au fost evideniate principalele trsturi ale acestui contract administrativ: [74, p. 344] concesiunea de servicii publice se realizeaz printr-un acord ce intervine ntre concesionar i administraie, dar, n pofida acestui fapt, nu este un contract de drept comun, deoarece administraia are dreptul i obligaia de a controla i reglementa exploatarea serviciului public pentru a-l putea adapta intereselor generale publice; actul de concesiune nu poate fi considerat un act unilateral de putere public pentru c actul de concesiune este un act juridic complex alctuit dintr-o parte reglementar interesele concesionarilor ar fi lsate la discreia administraiei, ceea ce nu ar conveni particularilor; stabilit pe cale unilateral i o parte contractual stabilit printr-un acord de voin intervenit ntre administraia concedent i concesionar; administraia are dreptul de a retrage concesiunea ori de cte ori va constata c, de fapt, concesionarul nu ndeplinete condiiile prevzute n contractul de concesiune sau dac apreciaz c serviciul public concesionat trebuie s primeasc o alt organizare; n consecin, administraia poate s rezilieze contractul de concesiune pe cale unilateral, dar cu obligaia de a-l despgubi pe concesionar; administraia este responsabil de buna funcionare a serviciului public concesionat, avnd posibilitatea de a controla activitatea concesionarului;

12

-

n materie de concesiune a serviciilor publice s-a admis teoria impreviziunii.

Impreviziunea avea loc atunci cnd se produceau evenimente excepionale i anormale, independent de prile contractante, care nu puteau fi prevzute n momentul ncheierii contractului i care fceau ca executarea acestuia s fie prea oneroas. n aceste situaii, administraia era obligat s restabileasc echilibrul financiar al concesiunii. Menionm c nc din perioada interbelic, dup adoptarea Legii cu privire la concesiune, n 1929, jurisprudena a impus teza dup care contractele de concesiune sunt acte de autoritate de competena Curilor de Apel, ca instana de contencios administrativ. [57, p. 106] Se observ c jurisprudena din Romnia prin diferite decizii, ndeosebi ale Curii de casaie, a admis teza conform creia administraia poate ncheia cu particularii, n vederea realizrii unui serviciu public, fie un contract de drept privat, supus regimului juridic al codului civil, fie un contract de drept public sau contract administrativ, guvernat de regimul dreptului public, cu condiia ca prile s consimt, n mod expres sau tacit, c vor s se supun regimului juridic special al dreptului public. b) Opinia bazat pe respingerea teoriei contractelor administrative a fost susinut de profesorii A. Teodorescu [93, p. 294-298] i P. Negulescu [69, p. 154-169], ncurajai i de faptul c dup adoptarea Legii cu privire la concesiunile publice 1929, jurisprudena a impus teza potrivit creia, contractele de concesiune sunt acte de autoritate de competena instanelor de contencios administrativ, de la curile de apel. Argumentele eseniale invocate de A. Teodorescu sunt urmtoarele: statul se manifest n dreptul public nu numai sub fa de stat suveran, ci sub aceea de stat - persoan juridic, n care calitate stpnete un patrimoniu ce-i aparine n propriu i este subiect de drepturi i de obligaiuni ca orice particular; n actul de gestiune, statul nu comand i nu interzice nimnui nimic, i face cu privire la patrimoniul su acte juridice pe care i simplii particulari le-ar putea face cu privire la patrimoniul lor propriu; el face acte patrimoniale; spre deosebire de actul de autoritate care are caracter unilateral, actul de gestiune este un act bilateral, contractual, cci el const ntotdeauna ntr-un acord de voine; din aceast cauz mbrac ntotdeauna forma obinuit a actelor contractuale de drept privat; prin actul de gestiune administraia poate s urmreasc satisfacerea unui interes public, cu alte cuvinte, uneori actul (de gestiune) nu se refer numaidect la domeniul privat, ci i la

13

domeniul public, a crui paz i administrare o are tot ea (administraia), sau chiar la interese publice; numai actele de autoritate sunt deferite contenciosului administrativ i judecate dup principiile i procedura special prevzute de Legea din 23 decembrie 1925, pe cnd actele de gestiune sunt justiiabile de tribunale i curi, dup principiile i procedura dreptului comun (afar numai de cazurile cnd acestea ar fi contrazise de legi speciale). [93, p. 294-298] Profesorul P. Negulescu susinea c teoria dup care concesiunea este un contract, promovat de jurisprudena francez, apare duntoare interesului general, pe care serviciul concedat este menit s-l satisfac, cci face ca serviciul public s urmeze mai mult interesele concesionarului dect s satisfac interesul public, nerealiznd astfel mbuntiri n serviciu; pe cnd din contr, serviciile publice trebuie s fie dominate de grija interesului public, iar concesiunea nu poate transforma serviciul public ntr-o afacere privat. [69, p. 155] Bineneles, orict de mult am agrea ideea de contract administrativ, nu putem nega raiunea acestei reticene ntemeiate pe egoismul particularului obsedat de propriile interese. n consecin, concesiunea era calificat ca un act mixt, o combinaie de dispoziiuni regulamentare i de contract. [69, p. 155, 160] c) Reprezentanii celei de-a treia preri, consider c toate contractele ncheiate de administraia public sunt contracte administrative, supuse unui regim de drept administrativ. Unul dintre adepii acestei opinii susinea c toate contractele ncheiate de administraia public erau supuse, n primul rnd, principiilor generale ale contractelor din dreptul privat, din care cauz ele rmn contracte, i n al doilea rnd, unor principii i norme de drept administrativ, din care cauz ele devin administrative. De aceea, socotim c denumirea de contracte administrative pe care o propunem pentru toate aceste contracte este potrivit, pentru c este revelatoare i corespunde exact coninutului noiunii aa cum se desprinde din principiile i normele dreptului nostru pozitiv. [91, p. 247] Argumentele n favoarea acestei opinii au fost mai puin convingtoare. De asemenea, trebuie avut n vedere i faptul c tribunalele n activitatea lor, din perioada interbelic erau nclinate, n lipsa unor reguli precise i n lipsa unor clauze contractuale corespunztoare (prevzute n contractele administrative), s caute n dreptul privat analogii pentru judecarea i interpretarea acestora. [82, p. 26]

14

n perioada regimului comunist, teoria contractelor administrative a fost total abandonat, datorit att dispariiei noiunilor de proprietate public i privat a statului ori a comunitilor locale, ct i nlocuirii acestora cu proprietatea socialist de stat i imposibilitii existenei unor raporturi juridice de natur contractual ntre stat i particulari, n scopul exploatrii unor bunuri proprietatea statului. Totui, n pofida tuturor impedimentelor de ordin politic i legislativ, unii autori de drept administrativ din perioada regimului comunist, ca profesorii Valentina Gilescu [53, p. 122] sau Antonie Iorgovan [58, p. 214] de la facultatea de drept din Bucureti, au ncercat s aduc argumente pentru fundamentarea teoriei contractelor administrative. Perioada de dup decembrie 1989 poate fi calificat ca o nou etap n evoluia teoriei contractului administrativ, prima n istoria Romniei n care ar fi trebuit s se regseasc fundamentat legal i doctrinar existena ei, pornind de la faptul c nsi Constituia din 1991 o recunoate fr a o califica expres cu denumirea de contract administrativ. Este vorba de art. 135 alin. 5 care declar, pe de o parte proprietatea public inalienabil, iar pe de alt parte, recunoate posibilitatea existenei unor mijloace juridice de valorificare a bunurilor proprietate public. Este vorba de trei tipuri de contracte administrative: darea n administrare, care nu se poate face dect ctre o regie autonom sau instituie public; concesiunea; nchirierea. [103, p. 126] Dup cum spunea I. Iovna, n doctrina romneasc, innd seama i de reglementrile legislative din ara noastr, s-a admis i azi se reia ideea c contractele administrative reprezint o entitate specific dreptului administrativ, distinct att fa de actul unilateral de putere, ct i de actul juridic civil sau comercial. [59, p. 74-75] Juritii care susin teoria contractelor administrative sunt A. Iorgovan, Ioan Alexandru [22, p. 458-465], Verginia Vedina, Ilie Iovna, Rodica Narcisa Petrescu, Ion Corbeanu [40, p. 108119], Corneliu Manda [65, p. 143-148], Dana Apostol Tofan [94, p. 91-102], Eugen Popa [78, p. 293-360], Emil Balan [29, p. 101] . a. ns, noul sens al reglementrilor din Romnia pune din nou fa n fa tezele tradiionale referitoare la contractele administrative cu tezele clasice referitoare la contractele civile. Prin urmare, rmne n sarcina doctrinei de a stabili trsturile contractelor administrative, care trebuie s le delimiteze att de contractele civile, ct i de actele administrative ori de operaiunile administrative.

15

Astfel, administrative:

profesorul A. Iorgovan stabilete urmtoarele trsturi ale contractelor

a) reprezint un acord de voin ntre o autoritate a administraiei publice sau alt subiect de drept autorizat de o autoritate a administraiei publice i un particular; b) presupune efectuarea de lucrri, prestarea de servicii etc. de ctre particulari n schimbul unei remuneraii (caracter oneros); c) este destinat s reprezint asigure funcionarea aceluiai serviciu public, a crui organizare obligaie legal a autoritii administraiei publice cocontractante (are ca scop un

serviciu public) sau, dup caz, punerea n valoare a aceluiai bun public; d) prile trebuie s accepte unele clauze de natur reglementar stabilite prin lege, sau n baza legii, prin hotrre a guvernului (clauze reglementare); e) autoritatea administraiei publice (cel autorizat) nu poate ceda interesele, drepturile sau obligaiile sale dect altei autoriti a administraiei publice, n condiiile legii, iar particularul le poate ceda oricrei persoane, dar numai cu aprobarea administraiei publice; f) cnd interesul public o cere sau cnd particularul nu i-a ndeplinit din culp obligaiile din contracte, ori cnd executarea apare prea mpovrtoare pentru particular, autoritatea administraiei publice poate modifica sau rezilia unilateral contractul, fr a mai recurge la justiie; g) prile, prin clauz expres sau prin simpla acceptare a clauzelor prestabilite au neles c se vor supune, inclusiv cu privire la soluionarea litigiilor, unui regim juridic de drept public; h) soluionarea litigiilor este de competena instanelor naionale de contencios administrativ, dac legea nu dispune altfel. [57, p.115] n fine, Verginia Vedina definete contractul administrativ ca fiind un acord de voin, dintre o autoritate public, aflat pe o poziie de superioritate juridic, pe de o parte, i alte subiecte de drept, pe de alt parte (persoane fizice, persoane juridice sau alte organe ale statului subordonate celeilalte pri), prin care se urmrete satisfacerea unui interes general, prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrri publice sau punerea n valoare a unui bun public, supus unui regim de putere public. [103, p. 127] Dup cum am artat, n Romnia, teoria contractelor administrative este susinut de doctrina actual cu o i mai mare amploare dect n perioada interbelic.

16

1.3. Teoria contractelor administrative n Republica Moldova n Republica Moldova, teoria contractelor administrative a ptruns mpreun cu dezvoltarea raporturilor juridice dintre firme, mai cu seam cele cu capital strin, i administraia public ce aveau ca obiect concesiunea diferitor lucrri publice sau servicii publice. n perioada sovietic, dar chiar i n primii ani de independen, n Moldova nu se discuta despre contractele administrative, deoarece nu se fcea distincie ntre proprietatea public a statului i proprietatea privat a acestuia. [90, p. 25-30] Potrivit altei opinii, apariia n dreptul moldovenesc a noiunii de contract administrativ nu este altceva dect o influen a doctrinelor teoretice existente n rile europene i adoptarea unor legi noi ce determin existena unor astfel de contracte. [44, p. 239-242] Necesitatea dezvoltrii teoriei contractului administrativ s-a actualizat i prin promovarea instituiei contenciosului administrativ, nc o materie nou pentru legislaia i tiina dreptului din Republica Moldova. [70, p.116-120] n ceea ce ne privete, alturi de ali autori [98, p. 14-15], considerm c teoria contractelor administrative ncepe s se dezvolte mai mult datorit legislaiei care deja a pus temelia unor asemenea categorii de contracte. Spre exemplu, Legea cu privire la concesiuni nr. 534-III din 13.07.1995 [4] i H.G. nr. 77 din 27.02.1996 [14] care reglementeaz contractul de concesiune, reprezentnd dreptul comun n materia concesionrii bunurilor domeniului public, activitilor i serviciilor publice, fiind urmat de H.G. nr. 1006 din 13.09.2004 [15] cu privire la concesionarea serviciilor publice de gospodrie comunal. Un contract cu natur juridic administrativ este cel de achiziii publice reglementat de Legea achiziiei de mrfuri, lucrri i servicii 30.04.1997 [10]. ns, aportul cel mai mare n materie de contracte administrative l are Legea contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10.02.2000 [7], care consacr noiunea de contract administrativ cu determinarea obiectului acestuia. Astfel, art. 2 din Legea nr. 793-XIV din 10.02.2000 definete contractul administrativ ca fiind acel contract ncheiat de autoritatea public, n virtutea prerogativelor de putere public, avnd ca obiect administrarea i folosirea bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes pentru necesitile statului nr. 1166-XIII din

17

public, prestarea de servicii publice, activitatea funcionarilor publici care reiese din relaiile de munc reglementate de statutul juridic al acestora. Actualmente, n ceea ce privete doctrina, nu exist nici o lucrare n materia contractelor administrative, ns problema a fost abordat de autori ca Maria Orlov [70, p. 116-120], t. Belecciu [72, p. 199-208], tefan Stamatin [90, p. 25-30], Ion Creang [44, p. 239-242], Ala Climova [39, p. 68-69], Igor Trofimov [98, p.1 4-15]. 2. Caracterele generale ale contractului administrativ J. Rivero, studiind problematica contractelor administrative,1 menioneaz: Dou probleme, aparent distincte, dar confuze, apar n practic: dup ce criterii recunoatem c un contract este administrativ? Dac un contract este administrativ, prin ce trsturi fundamentale a regimului su se distinge de un contract de drept privat? . [85, p. 117] Pornind de la aceste dou probleme, vom ncerca n continuare s identificm criteriile de distincie ale contractelor administrative, precum i regimul juridic aplicabil ncheierii i executrii acestora. Profesorul E. D. Tarangul susinea: Contractele ncheiate de administraie cu particularii n scopul de a colabora mpreun n vederea unui serviciu public sau a unui interes general i care, din aceast cauz, sunt supuse regimului administrativ, sunt contracte de drept public sau contracte administrative. Aa de exemplu, sunt considerate contracte administrative concesiunea de servicii

Potrivit concepiei lui J. Rivero, contractele ncheiate de administraia public se mpart n dou mari categorii: contractele administraiei i contractele administrative. Contractele administraiei sunt contractele identice cu cele ale particularilor, aa cum sunt definite i reglementate de Codul civil. Drept exemplu sunt aduse: contractele de vnzare-cumprare (cele pentru achiziionarea unui teren sau cele pentru vnzarea produselor din domeniul privat al autoritilor publice), contractele de nchiriere (nchirierea unui imobil a administraiei publice), contractul de asigurare (asigurarea unor bunuri mobile ori imobile ale administraiei publice). Am putea afirma c, ori de cte ori administraia public apare ntr-un contract pe o poziie de egalitate cu cellalt contractant, i aceasta credem c este diferena esenial fa de contractele administrative, ne aflm n faa unui contract civil de administraie. La fel, ori de cte ori prin contractul ncheiat, administraia ncredineaz unui particular (persoan fizic ori juridic) executarea unei lucrri publice sau efectuarea unui serviciu public, ne aflm n faa unui contract administrativ numit sau nenumit, ncheiat de administraie. Interesul distinciei dintre cele dou categorii este c, n primul rnd, contractele administrative sunt supuse regulilor speciale ale dreptului administrativ, diferite de regulile dreptului civil, ceea ce determin n sistemul judiciar din Frana de exemplu, competena judiciar diferit n soluionarea litigiilor aprute n legtur cu executarea acestor contracte. Astfel, dup cum este firesc, litigiile generate de modul de ndeplinire a obligaiilor din contractele administrative sunt soluionate, n Frana, de tribunalele administrative sau curile administrative de apel, instanea suprem n materie administrativ fiind Consiliul de Stat, iar contractele civile ncheiate de administraie sunt de competena instanelor de drept comun. [85, p. 114-115].

1

18

publice, concesiunea domeniului public, contractul de lucrri publice, concesiunea de lucrri publice, contractele prin care se angajeaz un funcionar, mprumuturile etc. [92, p. 478] Consiliul de Stat i celelalte instane franceze de contencios administrativ au considerat drept contracte administrative pe acelea la care una dintre pri este o autoritate a administraiei publice, scopul lui fiind asigurarea funcionrii unui serviciu public i cruia i se aplic un regim juridic, regimul de drept public. [23, p. 283] n opinia ntemeietorului teoriei contractelor administrative, profesorul G. Jeze, elementele caracteristice ale contractului administrativ sunt urmtoarele: existena unui caiet de sarcini i condiii generale care cuprind i reguli exorbitante angajamentul de cooperare activ i personal a furnizorului la funcionarea de drept comun; serviciului public; contractul ncheiat n legtur cu funcionarea unui serviciu public implic aplicarea inserarea unei clauze, prin care prile declar c sunt de acord s se supun unui regim de drept public; jurisdiciei administrative. [82, p. 201] Pentru a marca distincia dintre regimul contractelor administrative (propriu-zise) i cel al contractelor civile, profesorul E. D. Tarangul meniona c: regimul juridic special cruia i sunt supuse contractele administrative, se caracterizeaz prin forme speciale necesare pentru ncheierea lor, precum i prin principii speciale cu privire la executarea lor. [92, p. 478-481] n acest sens se evoc urmtoarele aspecte: pentru ncheierea contractelor administrative sunt necesare caietele de sarcini care cuprind toate clauzele contractului ce urmeaz a fi ncheiat i indic drepturile i obligaiile ambelor pri contractante, precum i modul n care urmeaz s se execute contractul. Caietul de sarcini devine parte integrant a contractului administrativ; alegerea cocontractantului se face prin licitaie public care are la baz principiul alegerii de ctre administraie a particularului cu care urmeaz s ncheie un contract administrativ, pe cale de concuren i nu prin bun nvoial; contractele administrative odat ncheiate n baza unei licitaii publice trebuie aprobate de autoritile superioare dac valoarea lor depete o anumit sum;

19

-

pornind de la faptul c contractele administrative sunt ncheiate intuitu personae,

particularul care a ncheiat un contract administrativ cu administraia nu va putea s-l cedeze, ntreg sau n parte, altei persoane, dect cu aprobarea administraiei; unele clauze din contractul administrativ sunt de natur reglementar i anume cele administraia i rezerv dreptul, dac interesul general ar pretinde sau dac cu privire la organizarea i funcionarea serviciilor publice sau cu privire la interesele generale; concesionarul nu i-a ndeplinit obligaiile stipulate n actul de concesiune, s poat rezilia contractul, fie direct, fie din oficiu, prin decizie administrativ dat pe cale unilateral sau pe cale judectoreasc; contractelor administrative li se aplic teoria impreviziunii, care nu se aplic contractelor de drept comun. ntr-adevr, E. D. Tarangul a reuit s evidenieze caracteristicile de baz care delimiteaz contractele administrative de contractele din dreptul comun, ceea ce ne determin s afirmm c doctrina din perioada interbelic, dominat de guvernri liberale, este de o necontestat valoare i la acest nceput de veac. n dreptul francez, analiza noiunii de contract administrativ pornete de la teza c nu toate contractele ncheiate de administraie sunt contracte administrative [62, p. 735-737; 86, p. 119-120]. Pentru a ne afla n prezena acestui tip de contract se impun urmtoarele criterii: a) contractul este administrativ prin determinare legal, cnd legiuitorul nsui l-a calificat ca atare; b) criteriul jurisprudenial, adic contractul ntrunete elementele stabilite de jurispruden ca fiind de esena unui asemenea tip de contract. J. Rivero arta c, dei exist asemnri importante cu contractele civile, n sensul c ambele categorii de contracte sunt manifestri de voin generatoare de situaii juridice subiective, totui sunt cel puin trei caracteristici care individualizeaz contractele administrative. [85, p.118] Acestea sunt: a) Prile contractului. n contractele administrative, cel puin unul dintre subiecte este o autoritate a administraiei publice sau alt subiect autorizat de o autoritate a administraiei publice. O excepie reprezint cauza din 13 decembrie 1963 soluionat de tribunalul de Conflict francez, ntre Sindicatul practicienilor artei dentare din Departamentul de Nord i Casa de asigurri sociale. [63, p. 606; 26, p.12]

20

O alt excepie creat n cauza din 8 iulie 1963, prin care Tribunalul de Conflict a decis c Societe Entreprise Peyrot, trecnd unei societi de economie mixt(persoan privat) executarea unei lucrri publice, a ncheiat un contract administrativ, deoarece construcia drumurilor naionale, avnd caracter de lucrri publice, aparine, prin natur, statului. Acestea, tradiional, sunt executate de stat n regie proprie (direct), i afacerile ncheiate de maitre de louvrage pentru executarea acestora sunt supuse regulilor de drept public, indiferent dac construcia este asigurat n manier normal direct de stat sau cu titlu excepional printr-un comisionar (persoan moral de drept public sau de drept privat). [57, p. 113] n ambele spee, Tribunalele de Conflict franceze au decis c, n cazul unui contract dintre dou persoane fizice sau juridice private, dac una dintre acestea acioneaz n scopul executrii unui serviciu public, atunci contractul dobndete un caracter administrativ. b) Obiectul contractului. Sunt administrative acele contracte care au ca obiect realizarea unui interes general, a unui interes public, fie prin prestarea unui serviciu public, fie prin executarea unei lucrri publice. La nceput, practica Consiliului de Stat a fost, fr distincie, axat pe ideea serviciului public. Dup 1912 sa pus i problema clauzelor: sunt acestea stabilite de pri, potrivit dreptului comun, ori sunt clauze exorbitante. Problema a fost soluionat abia prin hotrrea Consiliului de Stat din 20 aprilie 1956(Bertin i Guimourd G. A.), care a precizat c nu este necesar ca n contract s se prevad clauze exorbitante, de vreme ce el are ca obiect realizarea unui serviciu public. [57, p. 113] c) Clauzele contractelor administrative sunt ntotdeauna clauze exorbitante de drept comun. Criteriul clauzelor exorbitante constituie criteriul decisiv al contractului administrativ, iar clauzele contractuale sunt derogatorii de la dreptul comun. [85, p.121] Dei este destul de dificil definirea clauzelor derogatorii, J. Rivero afirm c sunt cu certitudine clauze derogatorii acele care exced principiul libertii contractuale, fiind nesusceptibile de a figura ntr-un contract dintre particulari, deoarece pun interesul general mai presus dect cel particular. Un alt autor francez menioneaz c sunt calificate ca i contracte administrative, contractele care comport cel puin o clauz exorbitant dreptului comun i care are o legtur suficient cu serviciul public. [84, p. 77]

21

Prin urmare, considerm c contractul administrativ este distinct att fa de contractele civile comune, ct i de alte contracte ncheiate de administraia public, avnd elemente specifice, menionate mai sus. Fiind un contract cu ajutorul cruia administraia i realizeaz o parte din sarcinile sale, regimul juridic aplicabil contractului administrativ este unul exorbitant, de drept public n special, avnd i clauze negociate, ceea ce i confer un regim mixt de drept public i de drept privat. Prerogativele de drept public, la ndemna administraiei, constau n faptul c administraia ncheie contractul pentru realizarea unor sarcini de interes public, ceea ce o pune n situaie privilegiat, cu posibilitatea de a impune clauze exorbitante n contract, de a controla modul de executare a contractului i, nu n ultimul rnd, de a dispune unilateral rezilierea contractului. Contractelor administrative, comparativ cu cele de drept privat, li se aplic reguli mai tehnice: administraia are limite de aciune, are o competen legat, fiind inut de dispoziiile legale i de satisfacerea interesului general, iar particularul este inut de clauzele exorbitante, derogatorii, propuse i impuse de administraie. [40, p. 110] Regimul juridic al contractului administrativ decurgnd din clauzele exorbitante, din dispoziia legii sau din soluiile jurisprudeniale mprumut unele caractere din dreptul privat (spre exemplu, condiiile de validitate ale contractului), dar se distinge prin dou elemente eseniale: [78, p. 295-296; 85, p. 121-122] 1. Are la baz inegalitatea juridic a prilor. Ne referim la faptul c autoritatea public acioneaz ca titular a unor prerogative publice care decurg din interesul general pe care l apr i promoveaz. Contractul administrativ urmrete o mai bun funcionare a serviciului public i, de aceea, nu presupune un echilibru perfect de interese caracteristic contractelor civile i comerciale. Acordul de voine apare astfel pe fondul unei inegaliti juridice ntre cocontractani, ce decurge din poziia de superioritate a autoritii publice. De aici i necesitatea de a furi un regim juridic deosebit, care s asigure prin derogare de la normele dreptului civil anumite drepturi mai largi autoritii administrative n ceea ce privete controlul executrii contractului i chiar n privina modificrii contractului pe cale unilateral, potrivit cerinelor serviciului public. [59, p. 75-76] 2. Autoritatea public, parte n contract, nu dispune de o libertate de voin identic cu cea reglementat de dreptul privat.

22

Competena autoritilor publice sau persoanelor juridice de drept public este determinat de lege, este circumscris realizrii interesului general i, din acest motiv, este expres determinat prin actul constitutiv sau actul normativ de organizare i funcionare a autoritii respective. Competena de soluionare a cauzelor privind ncheierea contractelor administrative revine judectorului administrativ tribunalului administrativ. Acest element este de ordine public, de aceea este interzis cocontractanilor s insereze clauze privind atribuirea competenei de soluionare a unor asemenea litigii arbitrajelor sau altor instane. 3. Conexiuni i delimitri ale contractului administrativ cu i fa de alte acte administrative Profesorul Ilie Iovna menioneaz c n cadrul formelor concrete de realizare a activitii administraiei publice se pot distinge dou mari categorii. O prim categorie const din formele concrete productoare de efecte juridice i anume actele administrative, contractele administrative, actele civile, actele de drept al muncii i faptele juridice materiale. A doua categorie o reprezint formele de activitate care nu produc efecte juridice proprii operaiunile tehnico-administrative i actele exclusiv politice ale organelor administrative. [59, p. 9] Din analiza literaturii de specialitate, rezult c autoritile administraiei publice i concretizeaz activitatea n mai multe categorii de acte juridice; majoritatea autorilor romni actuali apreciaz c este vorba de dou categorii: a) actele administrative i b) actele contractuale. Aceast tez a fost formulat, n principal, de profesorul Tudor Drganu care arat c actele de drept administrativ sunt fcute de organele administraiei de stat n calitatea lor de organe investite cu atribuii ale puterii de stat, ca autoritate, pe cnd actele de drept civil sunt fcute de aceste organe n calitatea lor de persoane juridice, ncredinate cu administrarea operativ direct a unei pri determinate din fondul proprietii de stat. [47, p. 37] Un alt punct de vedere este promovat de profesorul R. Ionescu, dup care, n sfera actelor juridice ale administraiei de stat intr: a) actul administrativ; b) actul juridic unilateral ce nu realizeaz puterea de stat (sesizri, oferte de ncheieri de contracte, adeverine de comunicri de acte, acte de imputaie bneasc, acte de aplicare a sanciunilor disciplinare, desfaceri unilaterale de contracte de munc etc.); c) actul juridic contractual. [87, p. 209]

23

Profesoara Valentina Gilescu susine c sfera actelor juridice ale administraiei de stat include i contractele administrative, categorie distinct de actul administrativ i, respectiv, de actul contractual n sensul dreptului civil. [58, p. 247-262] Analiza opiniilor exprimate n literatura de specialitate conduce la concluzia c o construcie teoretic se proiecteaz n dependen de gradul de evoluie a gndirii juridice din momentul dat. Dezvoltarea fenomenului administrativ statal, implicit a formelor juridice de activitate ale organelor administraiei de stat, a reclamat o permanent micare de idei n cadrul doctrinei juridice administrative. [57, p. 159] n prezent, profesorul A. Iorgovan, pornind de la modul n care se manifest voina organului administraiei publice, deosebete dou genuri de acte juridice: a) actul juridic unilateral, care, la rndul su, cuprinde dou specii: 1) actul de drept administrativ i 2) actul juridic ce nu realizeaz puterea public (actul juridic unilateral ce aparine altor ramuri de drept); b) actul juridic bi- sau multilateral, care, la rndul su, cuprinde: 1) contractul de drept civil (n sensul de drept comun contracte civile, contracte economice, contracte de dreptul muncii etc.) i 2) contractele de drept administrativ(sau, mai simplu, contractele administrative). [57, p. 260] Contractul administrativ reprezint o instituie care, dup cum se exprim att de relevant un autor interbelic, ndeprtndu-se de le principiile cluzitoare ale dreptului privat, a contribuit la autonomia dreptului administrativ. [104, p. 202] Se poate observa c att teoretic, ct i practic, contractul administrativ ocup un loc important n cadrul formelor concrete de realizare a activitii executive. Delimitarea contractului administrativ fa gestiune. Un mare profesor din perioada interbelic, Paul Negulescu, face o distincie, mai nti, ntre actele puterii executive n raporturile cu Parlamentul i actele fcute de puterea executiv, n raporturile cu cetenii ori cu cei care au intervenit ntre diversele servicii publice ale statului. [69, p. 290] La rndul lor, actele puterii executive, n raporturile sale cu cetenii, erau divizate n dou categorii: a) actele administrative de autoritate, care erau nelese ca fiind manifestri de voin fcute de un organ administrativ competent, prin care se creeaz o situaiune juridic general sau de actele de autoritate i actele de

24

individual, guvernat de norme de drept public, n care gsim ideea de dominaiune i comandament; b) actele administrative de gestiune, care reprezentau tot o manifestare de voin fcut de un organ competent, ns el tinde s creeze unui organism administrativ o situaiune juridic de caracter patrimonial, reglementat de dreptul privat. [69, p. 304] Aceast deosebire a fost formulat i dezvoltat att de literatura de specialitate din Frana (Laferrire, Berthlemy), ct i de autori romni (P. Negulescu, A. Teodorescu, C. G. Rarincescu). De asemenea, clasificarea actelor administrative n acte de autoritate i acte de gestiune a fost mult timp adoptat de jurisprudena Consiliului de stat din Frana1. L. Duguit, precum i Gaston Jeze, critic clasificarea actelor administrative n acte de autoritate i de gestiune pentru consideraia c nu ar oferi un criteriu sigur de distincie. [69, p. 320] De asemenea, aceast catalogare a adus n practic mari nenelegeri, pn cnd Consiliul de stat din Frana a abandonat-o. Din acelai motiv, credem, i literatura de specialitate actual a respins-o. Totui, nu putem face abstracie de legislaia n vigoare, care prevede i reglementeaz, pe lng actele unilaterale de putere, i actele de gestiune. Pentru a vedea care sunt formele de activitate a autoritilor administraiei publice, vom ncerca s le definim i s le delimitm. A. Delimitarea contractului administrativ fa de actul unilateral de putere. Potrivit art. 2 din Legea nr. 793-XIV din 10.02.2000: Actul administrativ este o manifestare juridic unilateral de voin, cu caracter normativ sau individual, din partea unei autoriti publice n vederea organizrii executrii sau executrii n concret a legii. Contractul administrativ este contractul ncheiat de autoritatea public, n virtutea prerogativelor de putere public, avnd ca obiect administrarea i folosirea bunurilor proprietate

Aceast deosebire a fost ntrebuinat, mai nti, pentru a determina responsabilitatea administraiei pentru daune. Dac daunele erau cauzate printr-un act administrativ de autoritate, se punea principiul iresponsabilitii statului. Numai daunele cauzate prin acte de gestiune au angajat ntr-un timp responsabilitatea statului. n al doilea rnd, jurisprudena francez s-a folosit de deosebirea dintre actele de autoritate i de gestiune pentru a determina competena tribunalelor administrative i pe aceea a tribunalelor judectoreti. Actele administrative de autoritate au fost date n competena tribunalelor administrative, pe cnd actele de gestiune - n competena tribunalelor de drept comun. n fine, distincia ntre actele de autoritate i de gestiune s-a mai luat la baza deosebirii ntre contenciosul subiectiv i obiectiv, astfel actele de autoritate fac obiectul contenciosului obiectiv n anulare, pe cnd actele de gestiune comport un contencios subiectiv i de plin jurisdicie. [92, p. 454]

1

25

public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea de servicii publice, activitatea funcionarilor publici care reiese din relaiile de munc reglementate de statutul juridic al acestora. Prin urmare, att actul administrativ, ct i contractul administrativ sunt forme de realizare a activitii administraiei publice, ns locul central l ocup actele administrative. n ceea ce privete delimitarea actului administrativ de contractul administrativ se pot reine urmtoarele: a) n timp ce actul administrativ este o manifestare unilateral de voin, contractul administrativ mbrac forma unui acord de voin ntre serviciul public i o persoan fizic sau juridic. [59, p. 75] Spre exemplu, contractul de concesiune se ncheie, prin negocierea prilor, cu respectarea elementelor caietului de sarcini aprobat de autoritatea public administrativ, care a aprobat ncheierea contractului. n consecin, dac actul administrativ este revocabil, contractul administrativ nu poate fi revocat pe cale unilateral. b) Dac actul administrativ de autoritate determin naterea, modificarea sau stingerea unui raport juridic, precum i recunoaterea ori suprimarea unui drept al particularilor (persoane fizice sau persoane juridice), contractul administrativ cuprinde drepturi i obligaii pentru ambele pri care particip la ncheierea acestui act. [80, p. 190] c) Spre deosebire de actele de autoritate a cror executare este asigurat de puterea public, fiind executorii de drept, garania executrii contractelor administrative o constituie clauza penal i despgubirile pentru neexecutarea sau executarea necorespunztoare a celor convenite, stabilite prin hotrre judectoreasc. B. Contractul administrativ i actul de gestiune al administraiei publice. Dac n definirea contractului administrativ nu exist dificulti deoarece este definit n Legea nr.793-XIV din 10.02.2000, atunci, referitor la actele de gestiune, legiuitorul se rezum doar s le excepteze parial de la controlul judectoresc al legalitii actelor administrative, fr a le defini sau mcar a arta cteva trsturi caracteristice. Prin urmare, n elucidarea acestei probleme vom porni de la prevederile legale. Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 din Romnia (n prezent abrogat), n art. 2 lit. d meniona, printre actele administrative care nu puteau fi atacate la instanele de contencios administrativ, actele de gestiune, svrite de stat n calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su.

26

Pornind de la aceste prevederi legale coroborate cu altele din Hotrrea Guvernului nr. 216/1999 [20], care prevede c litigiile n legtur cu ncheierea i executarea contractelor de concesiune ale administraiei publice sunt de competena instanelor de drept comun, unii autori ca Valentin I. Priscaru [80, p. 184-256; 81, p. 120-134], A. Trilescu [95, p. 39; 96, p. 28] sunt determinai s susin teoria juritilor din perioada interbelic cu privire la mprirea actelor administrative n acte de autoritate (care sunt dominate de principii de drept public) i acte de gestiune (reglementate de dispoziiunile dreptului privat). Astfel, n opinia lui Valentin I. Priscaru, actul administrativ de gestiune este actul juridic ncheiat, pe de o parte, de un serviciu public, iar, pe de alt parte, de un particular (persoan fizic sau juridic, romn ori strin) ce are ca obiect concesionarea ori nchirierea de bunuri imobile proprietate public a statului, judeului sau comunei, dobndirea de produse, executarea de lucrri, ori prestarea de servicii publice sau mprumuturi publice. [80, p. 188] Din definiia dat, distingem acele acte fcute de autoritile administrative ca persoane de drept civil susinute de literatura interbelic care respingea ideea de contracte administrative [57, p. 76-77] i recunoatem contractul de concesiune public, contractul de nchiriere de bunuri proprietate public, contractul de achiziii publice, contractul de mprumuturi publice care sunt contracte administrative. Prin urmare, autorul citat nu recunoate contractele administrative ca o categorie aparte, dar le include n categoria actelor administrative de gestiune, nelund n consideraie c autoritile publice pot s ncheie i acte unilaterale de putere pentru gestiunea domeniului public. n aceeai ordine de idei, credem c este important de reinut meniunea profesorului I. Iovna: Contractul administrativ nu poate fi identificat cu actul de gestiune, cum e neles acesta din urm de Legea nr. 29/1990. n acest sens, actul de gestiune are - dup prerea noastr o sfer mai larg dect cea a noiunii de contract administrativ. Gestionarea patrimoniului statului sau unitii administrativ-teritoriale poate mbrca forma contractelor administrative, dar i a unor acte sau fapte proprii de gestionare, care mbrac alte forme: contracte civile, contracte de drept al muncii, fapte juridice materiale i chiar operaiuni tehnice materiale. De pild, trotuarele dintr-o localitate urban aparin domeniului public de interes local. Dac, ns, un local de alimentaie public dorete s i extind spaiul de desfacere pe o teras prin

27

care s-ar restrnge spaiul domeniului public, el va ncheia un contract de concesiune a unei suprafee din domeniul public. n schimb, dac municipalitatea afecteaz un spaiu pentru instalarea unor locuri de afiaj electoral, ea i gestioneaz, nu printr-un contract administrativ, propriul patrimoniu, ci printr-un act administrativ. [59, p. 76-77] Opinie la care ne aliniem i care nu mai las loc altor interpretri sau argumentri. Dei n literatura de specialitate din Republica Moldova nu gsim o clasificare a actelor juridice ale administraiei publice n acte de autoritate i acte de gestiune, totui, legislaia n vigoare o prevede, ntr-un fel. Astfel, n conformitate cu art. 4 lit. g din Legea contenciosului administrativ din Republica Moldova nr. 793-XIV din 10.02.2000, nu pot fi atacate n instanele de contencios administrativ actele de gestiune emise de autoritatea public n calitate de persoan juridic, n legtur cu administrarea i folosirea bunurilor ce aparin domeniului su privat. Avnd drept argument abordarea profesorului Ilie Iovna, menionat mai sus, credem c n aceast categorie pot fi incluse att actele unilaterale, ct i cele bi- sau multilaterale emise de autoritatea public n legtur cu administrarea i folosirea bunurilor ce aparin domeniului su privat, deoarece actele administrative emise de autoritatea public n legtur cu administrarea i folosirea bunurilor ce aparin domeniului public sunt supuse controlului instanelor de contencios administrativ. Credem c aceast mprire seamn cu delimitarea actelor juridice fcute de M. Hauriou, care susinea c activitatea administraiei se manifesteaz sub trei modaliti: prin acte de autoritate, prin acte de gestiune public i prin acte de gestiune privat. [69, p. 319] Mai mult dect att, actului administrativ, n sensul Legii contenciosului administrativ, i este asimilat i contractul administrativ, care are ca obiect administrarea i folosirea bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea de servicii publice. Prin urmare, contractul administrativ reprezint o form concret de realizare a activitii administraiei publice, care se deosebete de actul unilateral de putere, cel mai des poate s fac parte din categoria actelor de gestiune, dar nu se identific cu acesta, aa cum o fcea literatura interbelic, deoarece litigiile izvorte din ncheierea i executarea acestora sunt supuse soluionrii de ctre instanele de contencios administrativ.

28

4. Principalele contracte administrative Vom ncerca s enumerm contractele administrative, pornind de la clasificrile fcute n doctrina francez1, doctrina romn2, precum i n Republica Moldova. n opinia ntemeietorului teoriei contractelor administrative, G. Jeze, principalele contracte de aceast natur erau considerate urmtoarele: contractul de furnituri, care const n furnizarea sau confecionarea de obiecte materiale contractul de lucrri publice, care avea ca obiect efectuarea unei construcii imobiliare publice; contractul administrativ de transport, care avea ca obiect transportul pentru stat; contractul de concesiune a unui serviciu public, care avea ca obiect organizarea i exploatarea J. Rivero a evideniat, n funcie de diversitatea obiectului, administrative: Contractele de lucrri publice, prin care administraia ncredineaz unui antreprenor privat Contractele de furnituri, care au ca obiect achiziia de ctre administraie a bunurilor mobile de Contractele de transport a cror denumire definete i obiectul contractului (de exemplu, construirea i exploatarea unei lucrri n interes public; toate tipurile; contractul ncheiat cu o companie de navigaie n vederea transportrii pe mare a persoanelor sau bunurilor cu caracter public). Contractul de concesiune de servicii publice, prin care administraia confer unui particular s construiasc infrastructura necesar funcionrii sarcina de a face s funcioneze un serviciu public, obinnd remunerarea de la beneficiari. serviciului. Dac particularul se angajeaz principalele contracte mobiliare;

unui serviciu.

Dup J. Rivero, contractele administrative pot fi clasificate n dou mari grupe: contracte administrative determinate de lege i contracte administrative prin natura lor. Din prima grup fac parte contractele de lucrri publice, contractele de vnzare a imobilelor de stat, contractele de ocupare a domeniului public i conveniile dintre diferite organisme de securitate social i sindicatele din medicin (conform legii franceze din 20 iulie 1975, art. 4 i 7). n Frana, toate contractele administrative determinate de lege au fost grupate n anul 1964 ntr-un Cod al conveniilor publice. n grupa contractelor administrative prin natura lor intr contractele calificate de ctre jurispruden n baza celor trei caractere fundamentale ale contractelor administrative: prile contractului, obiectul contractului i clauzele contractului. [85, p. 117-118]. 2 A. Iorgovan clasific contractele administrative dup mai multe criterii: dup subiecte (contracte ncheiate ntre dou autoriti ale administraiei publice sau contracte ncheiate ntre o autoritate public i un particular); dup natur (contracte ncheiate pentru realizarea de servicii publice destinate punerii n valoare a bunurilor din domeniul public i contracte pentru realizarea altor servicii publice) i dup modalitile de ncheiere. [57, p. 115-116]

1

29

normale a serviciului (spre exemplu, o reea de tramvai), ne aflm n prezena unei concesiuni de lucrri publice. Contractul de mprumut public, prin care un particular mprumut o sum de bani statului sau Loffre de concours, care reprezint angajamentul pe care i-l asum un particular n vederea unei alte persoane publice. susinerii financiare sau materiale a realizrii unei lucrri publice. [85, p. 115] Literatura juridic romn [97, p. 204-205; 40, p. 112-114; 23, p. 286-287], n funcie de obiectul lor, face urmtoarea clasificare a contractelor administrative: Contractul de concesiune (a activitilor i serviciilor publice, precum i a bunurilor din domeniul public sau privat) este contractul prin care o autoritate public (administrativ), numit concedent, transmite pentru o perioad determinat, de cel mult 49 de ani, unei alte persoane, numit concesionar, care acioneaz pe riscul i rspunderea sa, dreptul i obligaia de exploatare a unui bun, a unei activiti sau a unui serviciu public n schimbul unei redevene. Contractul de achiziii publice (a bunurilor i investiiilor publice) reprezint dobndirea definitiv sau temporar, de ctre o autoritate public achizitoare, de bunuri sau investiii publice prin cumprare, nchiriere sau antrepriz, precum i servicii publice finanate integral sau parial din bugetul public sau din fonduri extrabugetare. Contractul de achiziie public are trei variante [97, p.205; 74, p.341]: contractul de furnizare de produse care are ca obiect furnizarea unuia sau mai multor produse, pe baza cumprrii, inclusiv n rate, sau a nchirierii, acesta din urm cu sau fr opiune de cumprare a acestor produse; contractul de executare de lucrri publice care are ca obiect execuia sau, dup caz, att contractul de prestare de servicii care are ca obiect prestarea unuia sau mai multor servicii, aa Contractul de mprumut public este contractul prin care statul sau unitile administrativproiectarea, ct i execuia uneia sau mai multor lucrri de construcii; cum sunt acestea cuprinse n clasificrile statistice oficiale; teritoriale obin sau garanteaz mprumuturi de pe pieele interne sau externe pentru realizarea de investiii publice, precum i pentru refinanarea datoriei publice; Contractul de grant este acel contract ncheiat ntre Fondul Romn de Dezvoltare Social i reprezentanii comunitilor rurale i grupurilor dezavantajate n temeiul cruia, Fondul transmite

30

beneficiarilor sau, dup caz, organizaiilor intermediare, cu titlu gratuit, sume de bani denumite granturi, n scopul exclusiv al executrii proiectelor aprobate. [97, p.205] Contractul de transport are ca obiect transportul de persoane sau bunuri cu caracter public, n n literatura de specialitate din Republica Moldova nu se gsete o enumerare a contractelor administrative. n continuare vom ncerca s le identificm pe cele reglementate prin acte normative, cu meniunea c se pot ntlni i altele. Astfel, la noi n ar sunt reglementate urmtoarele contracte administrative: Contractul de concesiune, reprezentnd un contract prin care statul cesioneaz (transmite) unui investitor (persoan fizic sau juridic, inclusiv strin), n schimbul unei redevene, dreptul de a desfura activitate de prospectare, explorare, valorificare sau restabilire a resurselor naturale pe teritoriul Republicii Moldova, de a presta servicii publice, de a exploata obiecte proprietate de stat (municipal) care, conform legislaiei, sunt scoase, integral sau parial, din circuitul civil, precum i dreptul de a desfura anumite genuri de activitate, inclusiv cele care constituie monopolul statului, prelund gestiunea obiectului concesiunii, riscul prezumtiv i rspunderea patrimonial. Contractul de achiziii publice este un contract, ncheiat ntre grupul de lucru pentru achiziii i ofertantul ctigtor conform rezultatului procedurii de achiziie i prevederile legii, prin care furnizorul (antreprenorul) se oblig s transmit grupului de lucru pentru achiziii marfa, lucrarea, serviciul, iar grupul de lucru se oblig s le recepioneze i s plteasc pentru ele preul stabilit. Contractul de achiziii publice are urmtoarele variante: contractul de achiziie de mrfuri care are ca obiect procurarea de mrfuri de orice tip i contractul de achiziie de lucrri care are ca obiect executarea de lucrri legate de contractul de achiziie de servicii care are ca obiect achiziiile de orice alte obiecte, n cu orice aspect, inclusiv materii prime, n stare solid, lichid sau gazoas, electricitate; construcia, reconstrucia, demolarea, reparaia cldirilor sau ncperilor de producie; afar de mrfuri i lucrri; Contractul de nchirieri de bunuri are ca obiect darea n chirie a bunurilor din patrimoniul statului sau unitii administrativ-teritoriale. [21] beneficiul i n contul statului. [40, p. 114]

31

Prin urmare, dac raportm aceste prevederi normative la trsturile contractelor administrative, expuse mai sus, putem trage concluzia c i n Republica Moldova sunt recunoscute i reglementate juridic aceste contracte. Urmeaz ca doctrina s-i spun cuvntul n acest sens, rolul su fiind n cercetarea i analiza teoriei contractelor administrative. SECIUNEA II Conceptul, esena i natura juridic a contractului de concesiune 1. Noiunea contractului de concesiune Pentru a putea defini contractul de concesiune, vom aborda mai nti definiiile acestei instituii abordate de ctre autori din dreptul francez i doctrina romn interbelic, puternic influenat de cea francez. J. Rivero susine: concesiunea serviciului public este un mod de gestiune a unui serviciu prin care o persoan public, concedentul, nsrcineaz prin contract o persoan privat, concesionarul, cu funcionarea unui serviciu, pentru o anumit perioad de timp, cu asumarea sarcinilor i cu dreptul de remunerare al serviciilor prestate. [85, p. 259] Potrivit altei opinii, concesiunea serviciului public este convenia prin care o colectivitate public ncredineaz exploatarea unui serviciu public celui care poate asigura investiii n acesta, el urmnd a se remunera din redevenele percepute de la usageri. [26, p. 38] Dup cum se poate observa, autorii francezi fac referire doar la concesiunea serviciului public, prin aceasta nelegnd i concesiunea de lucrri publice, care, dup prerea lui J. Rivero i J. Waline este tot o concesiune a unui serviciu public, prin care, ns, concesionarul nu se oblig doar s fac s funcioneze acest serviciu, ci el se angajeaz s construiasc, pe cheltuiala sa i lucrrile publice necesare funcionrii. [86, p. 451] n doctrina romn interbelic, instituia concesiunii a fost tratat de ctre doi mari autori n materia dreptului administrativ i anume Paul Negulescu i E. D. Tarangul. Paul Negulescu a definit concesiunea ca o form de exploatare a unui serviciu public, n care un particular - persoan fizic sau moral - ia asupra sa riscurile exploatrei i conducerea activitii serviciului n schimbul dreptului de a percepe taxele pentru serviciile prestate. [69, p. 154]

32

La rndul su, E. D. Tarangul menioneaz c concesiunea este modul de organizare a serviciilor publice, n care administraia ncredineaz un serviciu public unui particular. Acesta se angajeaz s gireze serviciul public pe socoteala i riscul su n conformitate cu regulile stabilite de administraie, remunerndu-se din taxele pe care le percepe de la particularii cari se folosesc de serviciul concesionat. [92, p. 411] n legislaia Republicii Moldova, o definiie a concesiunii o gsim n art. 1 alin. 1 din Legea cu privire la concesiuni nr. 534-XIII din 13.07.1995: Concesiunea este un contract prin care statul cesioneaz (transmite) unui investitor (persoan fizic sau juridic, inclusiv strin), n schimbul unei redevene, dreptul de a desfura activitate de prospectare, explorare, valorificare sau restabilire a resurselor naturale pe teritoriul Republicii Moldova, de a presta servicii publice, de a exploata obiecte proprietate de stat (municipal) care conform legislaiei sunt scoase integral sau parial din circuitul civil, precum i dreptul de a desfura anumite genuri de activitate, inclusiv cele care patrimonial. Mai nti, credem c, n mod eronat, s-a definit de ctre legiuitor concesiunea drept un contract, deoarece concesiunea este un mod de gestiune a bunurilor domeniului public, a serviciilor publice, prin urmare, este o operaie juridic ce se realizeaz n temeiul unui act juridic contractul de concesiune. Din analiza definiiei, se pot reine urmtoarele [71, p. 52-53]: a) Contractul de concesiune are ca obiect transmiterea urmtoarelor drepturi n schimbul unei redevene: dreptul de a desfura activitatea de prospectare, explorare, valorificare sau dreptul de a presta servicii publice; dreptul de a exploata obiecte proprietate de stat, care conform legislaiei sunt scoase dreptul de a desfura anumite genuri de activitate, inclusiv cele care constituie restabilire a resurselor naturale pe teritoriul Republicii Moldova; constituie monopolul statului, prelund gestiunea obiectului concesiunii, riscul prezumtiv i rspunderea

integral sau parial din circuitul civil; monopolul statului. b) prile contractului sunt statul (concedent) i orice persoan fizic sau juridic n calitate de investitor (concesionar);

33

c) investitorul, n executarea contractului, preia gestiunea obiectului concesiunii, riscul prezumtiv i rspunderea patrimonial. Spre deosebire de dreptul francez, n care se vorbete doar de concesiunea serviciilor publice, prin acest termen nelegnd i lucrrile publice, legiuitorul moldovean prevede, de asemenea, posibilitatea concesionrii activitii de prospectare, explorare, valorificare sau restabilire a resurselor naturale, activitii de exploatare a obiectelor proprietate de stat, precum i desfurarea unor anumite genuri de activitate. Suntem de prere c definiia dat contractului de concesiune chiar n textul legii este prea aglomerat i nu se pot reine principalele trsturi. Credem c ar fi fost mai raional ca menionarea activitilor care pot fi supuse concesionrii s se fac la un alt articol, i anume la obiectul concesiunii. Rmne neelucidat i problema identificrii genurilor de activitate care pot face obiectul concesiunii, inclusiv cele monopol de stat. n concluzie, concesiunea, ca mod de gestiune a bunurilor domeniului public, activitilor i a serviciilor publice, se face n baza unui contract administrativ contractul de concesiune - prin care o persoan juridic de drept public, numit concedent, transmite unei persoane fizice sau juridice de drept privat, denumit concesionar, care acioneaz pe riscul i rspunderea sa, dreptul i obligaia de exploatare a unui bun, a unei activiti sau serviciu public, n schimbul unei redevene. De lege ferenda se propune ca definiia dat contractului de concesiune n art. 1 alin. 1 din Legea cu privire la concesiuni s fie modificat, dup cum urmeaz: Concesiunea se face n baza unui contract prin care o persoan, numit concedent, transmite unei alte persoane, numit concesionar, care acioneaz cu riscul i pe rspunderea sa, dreptul i obligaia de exploatare a unui bun, a unei activiti sau a unui serviciu public, n schimbul unei redevene. Actele normative care reprezint cadrul general al reglementrii n aceast materie sunt: Legea cu privire la concesiuni nr. 534-XIII din 13.07.1995, Regulamentul privind tenderele internaionale de concesionare n Republica Moldova, aprobat prin Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 77 din 17.02.1996, Regulamentul cu privire la concesionarea serviciilor publice de gospodrie comunal, aprobat prin Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 1006 din 13.09.2004. Consecinele n plan juridic ale coexistenei mai multor acte normative n domeniu determin, n practic, aplicarea urmtoarelor principii:

34

a) Contractul de concesiune va putea fi ncheiat att n temeiul legilor speciale, ct i a legii generale n materie Legea cu privire la concesiuni nr. 534-XIII din 13.07.1995; b) Contractul de concesiune al crui obiect va fi reglementat prin legi speciale se ncheie conform prevederilor acelei legi i, doar n msura n care legea special nu le prevede, se vor aplica dispoziiile legii generale, potrivit principiului de drept conform cruia lex specialis derogat principali. 2. Unele opinii asupra naturii juridice a contractului de concesiune Natura juridic a contractului de concesiune a fost i rmne o problem viu discutat, acesta fiind calificat drept un contract sui generis, de drept privat, bilateral de drept public, un contract mixt sau complex, un contract administrativ etc. Oscilaiile abordrilor concesiunii, de ctre specialitii n materie din ara noastr, sunt generate, n mare parte, de lipsa unei fundamentri teoretice a contractelor administrative n literatura autohton de specialitate. Aceasta a fost o problem greu de depit i n rile care au dat natere teoriei contractelor administrative. Astfel, opinia care domina doctrina la sfritul sec. Al XIX-lea i nceputul celui deal XX, era c actul de concesiune ar fi un contract de drept comun intervenit ntre administraie i concesionar. Paul Negulescu s-a opus acestei opinii, susinut i de jurisprudena francez1, susinnd c serviciile publice trebuiesc s fie dominate de grija interesului public, iar concesiunea nu poate transforma serviciul public ntr-o afacere privat. [69, p. 155] De aceea, autorul respectiv califica concesiunea drept un act mixt, o combinaie de dispoziiuni regulamentare i de contract [69, p. 160], refuznd ideea de contract tocmai pentru a nu lsa s se neleag c satisfacerea interesului public, care trebuie s domine regimul juridic al concesiunii, rmne la latitudinea concesionarului. n aceeai ordine de idei, E. D. Tarangul sublinia c: Dac s-ar admite c actul de concesiune este un contract de drept comun, ncheiat prin acord de voin ntre administraie i particular, atunci el ar fi reglementat de codul civil, ar cdea sub regimul juridic al dreptului privat i nu ar putea fi modificat dect printr-un nou acord de voine, intervenit ntre administraie i

1

Curtea de casaie printr-o decizie din 1 mai 1873 a hotrt: le cahier des charges impos a une compagnie de chemin de fer nest autre chose quun contrat intervenu entre lEtat et la compagnie [69, p.155]

35

concesionar. Aceasta ar stnjeni administraia s dispun de serviciul public i dup ncheierea contractului de concesiune. [92, p. 413]. O alt opinie susinut de autorii germani ca Otto Mayer, W. Jelinek sau Kobler se refer la actul de concesiune ca un act de putere public, deoarece prin el se concesioneaz un serviciu public. n acest caz, administraia ar stabili pe cale unilateral toate drepturile i obligaiile concesionarului, fr a le coordona cu voina concesionarului. E. D. Tarangul neag aceast opinie menionnd c: Dac s-ar admite aceast teorie, atunci administraia ar avea oriicnd posibilitatea s modifice dispoziiunile sale cu privire la organizarea i funcionarea serviciilor publice, fr s aib nevoie de asentimentul concesionarului. Dac actul de concesiune a fost stabilit pe cale unilateral de ctre administraie, el va putea s fie modificat tot pe aceast cale. Astfel s-ar realiza postulatul c administraia s poat oriicnd s dispun n mod liber de serviciul concesionat. Dar, pe de alt parte, am vzut c noi suntem obligai s avem n vedere i interesele concesionarului. Dac aceste interese nu ar fi garantate, nu s-ar gsi concesionari, cari s ia asupra lor girarea unui serviciu public. Ori, dac s-ar admite c actul de concesiune este un act unilateral, care poate s fie modificat oricnd pe aceeai cale unilateral de ctre administraie, toate interesele concesionarului ar fi lsate la discreia administraiei, ceea ce, bineneles, nu le-ar conveni concesionarilor. [92, p. 414-415] n acelai sens se pronun i Jean Vermeulen: Nu numai c aceast teorie nu ne poate satisface din punctul de vedere teoretic, dar ne putem da seama de consecinele practice dezastruoase la care ar da natere. Ar nsemna s-i lsm pe concesionari la arbitrarul administraiei i al politicii. Ar nsemna s nlturm pentru totdeauna concesiunea ca form de exploatare a unor servicii publice, cci desigur nu s-ar gsi particulari s-i nvesteasc avutul lor n unele ntreprinderi, neavnd mcar un minimum de drepturi garantate n faa crora administraia s trebuie s se nchine. [104, p. 220] Afar de cele dou preri menionate vis-a-vis de natura juridic a contractului de concesiune, diametral opuse, n literatura francez de specialitate au fost susinute teze precum c acest contract ar fi un contract special sui generis, sau un contract bilateral de drept public [104, p. 223], ns nici unul dintre autori nu purcede la o analiz mai aprofundat a contractului, n vederea stabilirii naturii sale juridice.

36

Astfel, Dufour, ocupndu-se de contractul de concesiune, menioneaz: Natura juridic a actului de concesiune este aceeai, fie c el a intervenit cu concursul special al puterei legiuitoare, fie n baza unei delegaii mai mult sau mai puin general. Este un act sui generis, propriu administraiei i cruia Dreptul civil i este strin. Jurisprudena este, deci, chemat s rezerve autoritii administrative, aprecierea i interpretarea actelor de concesiune . [104, p. 223]. n prezent, dup cum menioneaz J. Rivero: Mais, au fur et mesure que se dveloppait la thorie de service public, et quon prenait mieux conscience de ses exigences, la jurisprudence et la doctrine ont rvis cette solution. Elles consacrent lheure actuelle le principe de la double nature de lacte de concession, en partant, de la situation juridique qui en dcoule. [85, p. 464] Dubla natur a contractului de concesiune const n faptul c acesta cuprinde, pe lng clauzele de natur contractual, i clauze de natur reglementar. Clauzele de natur contractual deosebesc actul de concesiune de actele unilaterale, de putere, ale autoritii publice, iar