MINISTERUL EDUCAIEI, CERCETRII, TINERETULUI I SPORTULUI COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE FACULTATEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC

ANALIZA ECONOMIC A DECIZIILOR PUBLICE Prof.univ.dr. Ani MATEI - Suport de curs -

1

CUPRINS

Modulul I. Optim i interes public ............................................................................................... 6 Modulul II. Intervenia public i decizia public ................................................................... 14 Modulul IV. Statul actor al economiei publice ...................................................................... 27 Modulul V. Politici i instrumente economice publice ............................................................. 30 Modulul VI. Sectorul public ....................................................................................................... 36 Modulul VIII. Alegerea social i alegerea public.................................................................. 46 Modulul IX. Bunurile publice .................................................................................................... 50 Modulul X. Serviciile publice ..................................................................................................... 55 Bibliografie ................................................................................................................................... 62

2

I. Informaii generale

Date de identificare a cursului Date de contact ale titularului de curs: Nume: Matei Ani Birou: Str.Povernei, nr. 6, Cam. 5-6 Date de identificare curs i contact tutori: Analiza economic a deciziilor publice Anul II, Semestrul III Curs obligatoriu

Condiionri i cunotine prerechizite Pentru parcurgerea i intelegearea conceptelor cu care lucrm la aceasta disciplina este recomandat parcurgerea anterioara a cursurilor de: Drept administrativ, Managementul serviciilor publice i Economie i politici economice.

Descrierea cursului Cursul ofer o perspectiv interdisciplinar, prin intermediul creia studenii au posibilitatea unei mai bune nelegeri a procesului economic n care sunt implicate organele administraiei publice de guvernare. Lucrarea de fa se dorete o sintez a preocuprilor privind abordarea economiei publice i modul n care acestea susin i fundamenteaz anume situaii optimale care s se apropie tot mai mult de optimul economic formulat n raport cu interesul public

Organizarea temelor n cadrul cursului Bibliografia necesar a fi parcurs pentru fiecare modul component al cursului poate fi procurat de la Biblioteca SNSPA i/sau Biblioteca Central Universitar.

Formatul i tipul activitilor implicate de curs Studentul are libertatea de a-i gestiona singur, fr constrngeri, modalitatea i timpul de parcurgere a cursului cu condiia respectrii calendarului disciplinei. 3

Calendarul disciplinei prevede patru verificri obligatorii pe parcursul semestrului, necesar a fi realizate, acestea condiionnd susinerea examenului final. Fiecare verificare urmrete evaluarea activitilor individuale ale studentului de nsuire a cunotinelor necesar a fi parcurse pentru promovarea examenului la disciplina Politic i Administraie Public.

Materiale bibliografice obligatorii Bibliografia obligatorie a cursului poate fi procurat de la Biblioteca SNSPA i/sau Biblioteca Central Universitar.

Materiale i instrumente necesare pentru curs Materiale folosite n cadrul procesului educaional specific disciplinei (toate sunt asigurate de facultate) laptop videoproiector suport de curs

Pentru parcurgerea celor 10 module ale cursului studentul are nevoie de un computer

conectat la internet pentru accesarea cursurilor on-line i pentru acces la clasa virtual.

Politica de evaluare i notare Evaluarea studenilor participani la curs se face conform urmtoarelor criterii ponderale: 40% verificare pe parcursul semestrului 50% examinare final 10% din oficiu

Examinarea final a studenilor se face la cel mai nalt nivel de testare a cunotinelor prin intermediului testului gril, ce ofer posibilitatea de verificare a tuturor cunotinelor acumulate de-a lungul cursului. Studenii care susin examene de mrire de not sau restante trebuie s prezinte toate sarcinile aferente cursului.

4

Elemente de deontologie academic Conform art. 22 din Regulamentul privind activitatea profesional a studenilor aprobat prin Decizia Senatului SNSPA nr. 133 din 16 octombrie 2007 Frauda la examen se sancioneaz cu eliminarea din examen. Recidivarea n fraud se pedepsete cu exmatricularea. Titularul sau comisia de examen ntocmete, pe loc, un proces verbal de constatare a fraudei, pe care l nainteaz conducerii facultii/departamentului. n catalogul de examen se specific, n dreptul numelui studentului, cuvntul fraud. Exmatricularea se face de ctre Rectorul S.N.S.P.A., la propunerea Biroului Consiliului facultii/departamentului. Se va avea n vedere n acest sens i Codul Etic al SNSPA aprobat prin Decizia Senatului SNSPA nr. 133 din 16 octombrie 2007.

Studeni cu dizabiliti n cazul n care printre studenii nscrii pentru urmarea acestui curs se afl i persoane cu dizabiliti se vor organiza i sustine varificari pe parcursul semestrului i examenul final n condiii speciale (sal, o persoan desemnat care s transcrie dup dictare sau, daca este posibil, sa nregistreze rezolvarea subiectelor). Comunicarea cu studenii cu dizabiliti se va putea realiza prin intermediul clasei virtuale.

Strategii de studiu recomandate Pentru nsuirea cunotinelor transmise prin intermediul acestui curs va fi nevoie ca studentul s lege noile informaii de cunotinele anterioare, s organizeze infomaiile (n ntmpinarea acestei cerine cursul a fost realizat dup o structur logic) pentru o uoar asimilare a acestora. n acest sens studentul trebuie s aib capacitatea de gndire analitic i critic, abilitatea de a se angaja ntr-un proces de nvare independent, precum i abiliti de a gsi, evalua i folosi informaiile relevante n mod potrivit. Pentru parcurgerea bibliografiei minimale recomandate studentul va avea nevoie de aprox. 50 de ore la care se adauga 10 ore de documentare n bibliotec pentru activitile de verificare i 10 ore pentru pregtirea examinrii finale.

5

Modulul I. Optim i interes public Definiie; Axiomatica optimului; Optimul social. Optim i interes public. Dezbateri recente 1 relev faptul c interesul public constituie nucleul dur al economiei publice, o noiune fundamental a administraiei publice democratice reprezentative, aprut ca reacie la curentul raionalismului economic. Operaionalizat, interesul public devine binele societii ca ntreg, ceea ce conduce la o abordare sistemic, n care interesul public apare ca rezultat al emergenei sistemice a intereselor private i/sau sectoriale. Trebuie menionat i faptul c exist o relaie cauzal ntre interesul public i procesul politic, motiv pentru care interdependena subsistemelor social-economice i politice se manifest. Mai mult chiar, interesul public poate fi considerat drept rezultatul conflictului forelor diverselor grupuri de interese prezente, la un moment dat, la nivel decizional. n acest context, admind c interesul public exprim nevoile cetenilor n ansamblul lor, putem defini ca sistem economic optim 2 pe acela care furnizeaz maximum din ceea ce au nevoie oamenii. Poate fi, prin urmare, introdus optimul social ca o combinaie ntre o alocare a resurselor societii, o structur a producie i o distribuie a venitului care, pe baza unui set declarat de obiective, este considerat cea mai bun 3 . Conceptul de optim social este utilizat, cel mai adesea, n economia bunstrii, unde ne putem confrunta cu o alegere ntre mai multe situaii alternative, care corespund, cu toate, optimului Pareto. Aceste ultimele constatri au determinat unii autori s vorbeasc chiar de imposibila definire a unui optim social 4 . Acceptnd o anumit relativizare a termenului, trebuie s remarcm faptul c, cel puin teoretic, apariia unei funcii a bunstrii sociale, rezolv, pentru moment, problema existenei optimului social care va coincide cu un punct de tangen a curbelor utilitii corespunztoare punctelor Pareto-optimale i a curbei bunstrii sociale i care asigur cea mai nalt bunstare.1

Hess M., Adams D., (1999), National Competition Policy and (the) public interest, National Centre for Development Studies, (NCDS), Briefing Paper, No. 3, april, pag. 1-12. 2 Galbraith, J., K., (1982), tiina economic i interesul public, Editura Politic, Bucureti, pag. 11. 3 Dicionar MacMillan de Economie Modern, (1999), Editura Codecs, Bucureti, pag. 284. 4 Genereux, J., (2000), Economie politic. Microeconomie, Editura All Beck, Bucureti, pag. 167.

6

Acest rezultat pe care l datorm lui Bergson (1938) i Samuelson (1947), are la baz o funcie de utilitate colectiv sau o funcie a bunstrii sociale al crei coninut va fi precizat ulterior, n anumite condiii, de Harsanyi (1995). Conform teoremei formulate de acesta, funcia bunstrii sociale apare ca o medie ponderat a satisfaciilor individuale. Acest rezultat, susinut de altfel i de Bergson i Samuelson, va conduce la noi controverse asupra crora nu vom mai insista. Reinem totui concluzia c poate fi exprimat n termeni calitativi sau cantitativi un optim al economiei publice care s rspund interesului public i care s aib n vedere: natura bunurilor i serviciilor, alegerea public, optimul utilizatorilor de bunuri i servicii publice, precum i optimul furnizorilor de bunuri i servicii publice. Totodat, optimul economiei publice va reprezenta o sintez ntre optimul economic la nivelurile microeconomic i macroeconomic putnd prevala abordrile strict economice (de pia) sau cele strict administrative, raportate la puterea politic. Economia public fiind o tiin a interaciunii sociale, va opta pentru o abordare mixt a problematicii optimului economic public. Prezentarea axiomatic a optimului Teoria valorii a lui Debreu (1966), dedus din proprietile prestabilite n ansamblurile de producie i de consum, face apel la dou teoreme fundamentale:

teorema existenei unui echilibru general n raport cu un sistem de preuri, n cadrul unei echivalena ntre echilibrul pentru un sistem de preuri i optimul n cadrul unei economii

economii de pia:

simplificate. Cadrul i raionamentul corespunztor sunt neobinuite, fcnd, n mod explicit, referire la axiomatic, precum i la logica deductiv. Aceast problem face obiectul prezentrii teoriei valorii a lui Debreu. Aplicaiile logicii deductive sunt rare, ntr-o tiin economic mai mult dispus ctre logic inductiv. Trebuie, de asemenea, s facem referire i la:

teoria economic a alegerii colective (dup Arrow (1951)), a crei formalizare este teoria preurilor de producie (Sraffa (1960)), al crei raport cu logica, n opinia mai

mprumutat de la logica deductiv (Tarski (1941)).

multor autori, rmne o enigm.

7

Acestea mpreun demonstreaz dificultile de aplicare a celor dou condiii ale formalismului logic privind omogenitatea i atemporalitatea raionamentului. Aceste condiii, de natur logic, sunt examinate de-a lungul cadrului general al raionamentului lui Debreu. Acest cadru se compune din condiiile economice i sistemice:

condiiile economice se refer la considerentele din teoria microeconomic legate de condiiile sistemice sunt n relaie direct cu aparatul demonstrativ utilizat. Principalele dou teoreme sunt demonstrate cu ajutorul celor dou proprieti ale

comportamentul productorului i al consumatorului;

topologiei: teorema punctului fix, a lui Brouwer-Kakutani, i teorema separrii, a lui Minkowski. Sub influena acestor dou condiii complexe, Debreu demonstreaz existena unui echilibru general de pia, marcat de ipoteze puternice, n cadrul unei economii a proprietii private, fapt care i permite, apoi, deducerea echivalenei dintre optim i echilibrul simplificat al pieei. Aceast echivalen logic incit la compararea raionamentului lui Debreu cu cel al lui Sraffa. ntr-adevr, cei doi autori utilizeaz o metod de raionament echivalent: demonstrarea n condiii puternice a unei teoreme privind existena i apoi obinerea unui rezultat intermediar care permite stabilirea echivalentelor logice ntr-un cadru simplificat. Echilibrul economic i formalizarea logic Cea mai evident baz logic a raionamentului se gsete n sistemul preferinelor consumatorului. La limit, teoria lui Debreu ar putea aprea ca o simpl extensie a teoriei alegerii colective. n aceast prezentare modern noiunea de utilitate sau de satisfacie nu este n mod necesar menionat 6 . Logica preferinelor nu este dect un punct de plecare n demonstraia lui Debreu. Acesta se axeaz pe teoria mulimilor i pe topologie. Toate condiiile analizei deductive sunt reunite n aceast prezentare, n special cele dou condiii de omogenitate i atemporalitate. Omogenitatea rezid n faptul c cele cteva concepte utilizate sunt proprii analizei economice. Cadrul general al raionamentului nu apeleaz dect ageni (consumatori i productori), mrfuri (intrri, ieiri, resurse), preuri. Teoria nu necesit, conform lui Debreu, dect dou concepte generale i abstracte privind mrfurile i preurile 7 . Interpretrile specifice, privind o anumit eterogenitate, nu au, amintete Debreu, nici un raport cu dezvoltarea6

Malinvaud, E. (1971), A Planning Approach to the Public Goods Problem, Swedish Journal of Economy, 2, pag. 35. 7 Jarret, M. F., Mahieu, F. R. (1998), op. cit., pag. 11.

8

logic a teoriei. Cadrul socioeconomic nu este dect foarte puin specificat. Se caut un echilibru de pia, dar nici piaa, nici cadrul nu fac loc unor astfel de precizri. Se tie doar c economia se compune dintr-un anumit numr de ageni, c productorii sunt price-takers, iar c orizontul este sigur 8 . Ipoteza unei economii de pia semnific faptul c toi consumatorii posed resursele i controleaz productorii. Astfel, productorii maximizeaz profitul pentru a-l distribui consumatorilor acionari. Aceast economie ideal nu corespunde realitii capitalismului, nici economiilor socialiste. Ea reprezint o utopie economic, prin excelen, a unui capitalism sau socialism perfect. 9 Atemporalitatea raionamentului se manifest n mai multe modaliti. Timpul istoric nu joac nici un rol. Iar timpul cronologic nu intervine, nici el, n cazul general. Dac schimbrile de condiii survin, s-ar putea s apar teoriile specifice cum ar fi teoria investiiilor, a capitalului sau a profitului. Atemporalitatea se manifest i prin ideea c ansamblul de producie se supune legii randamentelor constante. n sfrit, timpul analogic, esenial raionamentului marginal, este eliminat din acest raionament, deoarece demonstraia nu utilizeaz calculul diferenial. Din acest punct de vedere procesul de tatonare 10 al lui Walras nu intervine n teoria echilibrului general. n sfrit, preul este doar un numr real ataat unei mrfi. Aceasta aparine unui sistem de preuri care va fi fixat prin determinarea topologic a echilibrului. Astfel, moneda nu intervine n schimburi, iar ipoteza walrasian a numerarului (un bun determinat servind drept mijloc de schimb) este eliminat. Vom regsi aici ideea unei teorii a valorii bazate pe un anumit numr real, fr o semnificaie concret. Spre deosebire de numrul pur al lui Sraffa, acesta rezult nu doar din constrngeri privind producia, ci i din constrngeri ale consumului. Demonstrarea echilibrului general are drept scop evidenierea c planurile de aciune ale consumatorilor i ale productorilor pot fi conciliate cu resursele disponibile, pentru preuri date n anumite condiii. Acest echilibru, demonstrat n condiii forte n cadrul unei economii a proprietii private, poate fi considerat un -echilibru. n situaia dat, fiecare productor i maximizeaz profitul pe care l distribuie consumatorilor acionari. Acetia din urm posed resursele i controleaz productorii. DacDebreu, G. (1966), Thorie de la valeur, Ed. Dunod, Paris, pag. 58. Jarret, M., -F., Mahieu, F. R. (1998), op. cit., pag. 12. 10 Procesul ttonnement, introdus de Walras, va studia, n esen, stabilitatea echilibrului, considernd un sistem de piee i presupunnd c, pe anumite piee, cererea poate s difere de ofert. Dup ce ordoneaz pieele, printr-o ajustare convenabil a preului pe prima pia, obine o egalizare a cererii cu oferta. Modificarea preului, pe aceast prim pia, va atrage dup sine modificri ale cererii i ofertei i pe celelalte piee. Procednd n acest fel, iterativ, n final se ajunge la o condiie de echilibru pe ultima pia.9 8

9

acest cadru al proprietii private este abandonat, vom avea, n condiii mai slabe, un -echilibru ntr-o economie simplificat. Aa cum am mai artat, demonstrarea echilibrului implic considerarea a dou tipuri de condiii:

condiii economice: conceptele i legile rspund conveniilor teoriei economice; condiii sistemice: permit acestei scheme economice s se supun proprietilor Obiectivul productorului const n maximizarea profitului pentru preurile date. Aceasta

matematice utilizate n demonstraii. se caracterizeaz printr-o mulime de producii posibile Y care permit specificarea input-urilor (negative) i a output-urilor (pozitive). Acest ansamblu de producii exist sub anumite constrngeri, n special cunotine tehnice limitate, randamente constante i faptul c productorul este un price-taker. 11 Consumatorul caut s obin un plan de consum optim din punctul de vedere al constrngerilor psihologice i al venitului, cel pentru care nici un alt plan de consum nu ar fi preferat. Se admite c un consumator este proprietar al resurselor i c acestea sunt ntotdeauna suficiente. Acest plan se caracterizeaz printr-un punct n mulimea consumurilor posibile, X, care permite specificarea input-urilor i output-urilor. Raionamentul lui Debreu 12 are la baz cinci axiome principale: I. Mulimile de producie i de consum constituie un sistem economic viabil n sensul c sunt admisibile din punctul de vedere al teoriei economice (condiii economice) i sunt integrabile ntr-un sistem de rezolvare a echilibrului general (condiii sistemice). II. Cererea net trebuie s egaleze resursele totale, deci suntem n prezena unor stri realizabile ale economiei n care, dei exist un consum de echilibru posibil pentru un consumator i o producie de echilibru pentru un productor, un echilibru de pia este posibil. III. Exist un echilibru general ntr-o economie de pia: -echilibru. Mai precis, exist un sistem de preuri de echilibru, p*, dei cererea excedentar este 0. IV. Pentru fiecare stare de echilibru general exist un -echilibru corespunztor, care este un echilibru simplu n raport cu sistemul de preuri. V. Exist un optim al unei economii, deci exist o stare realizabil pentru care nu este preferat nici o alt stare realizabil.

Price-takers (primitori de pre) se refer la productorii care pot s-i modifice rata produciei i desfacerii n msura n care este posibil, fr a afecta, n nici un fel, preul produselor pe care le vnd. 12 O analiz formalizat, riguros fundamentat matematic, poate fi studiat n Dumitrescu T., Marin, D., (1999), Teoria echilibrului general, Ed. Matrix Rom, Bucureti.

11

10

n ali termeni, este posibil determinarea optimului, un -echilibru, cu condiii mult mai slabe dect cele cerute pentru echilibru. O dat cu aceast deducie este posibil s se deduc, din orice optim, un echilibru simplificat de pia fr s se poat specifica distribuia resurselor. Schema deductiv a lui Debreu incit la compararea cu cel stabilit de Sraffa. n cele dou situaii, demonstraia principal are trsturile unei teoreme de existen: existena unui echilibru general de pia ntr-o economie a proprietii private, la Debreu, distribuia fiind specificat, respectiv existena unui etalon de valori la Sraffa, a crui structur poate fi specificat. Aceast teorem de existen joac un rol intermediar care permite debarasarea de ea, la un moment dat. Este posibil, n teoria lui Debreu, s se analizeze direct optimul i echilibrul de pia care i corespunde, abandonnd constrngerile i specificaiile economiei private. Mai mult, i la Sraffa specificaia unui etalon poate fi abandonat. Salariul nu mai este dect un simplu numr pur (aa cum este preul lui Debreu), putndu-ne, astfel, gndi direct la o cantitate de munc. O astfel de teorie nu este fcut din predicii verificabile care s o poat ndeprta de lumea real 13 . Analiza realului, efectuat prin intermediul celor cteva convenii acceptate ale teoriei economice, nu are dect o valoare intermediar. Din acest punct de vedere, Blaug (1992) se gndete c stpnirea echilibrului general aparine timpului trecut pentru economistul empiric, la fel ca i studiul economiei. Acestea sunt tot attea motive n recunoaterea teoriei lui Debreu de ctre propriul su mediu. Optimul social Ideea unui optim social 21 se bazeaz pe o ficiune care presupune existena unui echilibru ntre o bunstare social agregat i o constrngere social agregat, fr a afecta modalitile fireti de agregare a preferinelor sau de relevare a celor individuale n raport cu bunurile. Justificarea teoretic a acestei optici are la baz regula Lange-Lerner. Aceasta se refer la echivalena ntre echilibrul general i optim. Cunoscnd sau stabilind optimul, autoritile publice trebuie s determine echilibrul general corespunztor. Aceasta presupune gsirea preurilor relative fictive sau preurile umbr 22 care permit realizarea unui anumit program de dezvoltare.Blaug, M. (1992), op. cit., pag. 612. Conceptul este utilizat, cel mai adesea, n economia bunstrii i reprezint o combinaie ntre o alocare a resurselor societii, o structur a produciei i o distribuie a venitului care, pe baza unui set declarat de obiective, este considerat cea mai bun. Determinarea optimului social necesit deci o alegere ntre mai multe situaii alternative care sunt pareto-optimale. (Dicionar MacMillan de Economie Modern, pag. 284). 22 Evaluare atribuit unui bun sau serviciu care nu are pre de pia. Fiind utilizate n analiza cost-beneficiu, preurile umbr reprezint costul de oportunitate planificat al producerii sau consumului unui bun care, n general, nu se comercializeaz. n economia de pia, anumite bunuri cum sunt sntatea, educaia sau calitatea mediului nu au un pre de pia. n aceast situaie se pot calcula preuri umbr, care reprezint ratele marginale de substituie (RMS)21 13

11

Odat gsite, acestea vor fi distribuite tuturor membrilor unei comuniti, productori sau consumatori, ndemnndu-i s se comporte ca un maximizator de profit ntr-o situaie de concuren pur i perfect. De multe ori se iau n calcul situaii de optim social parial sau fragmentat. Asemenea abordri au fost utilizate n modele sectoriale (agricultur, locuine) sau n cazuri speciale de raionalizare a opiunii bugetare inspirate de PPBS 23 . Inutilitatea unor asemenea politici fragmentate este demonstrat de teoria optimului de rang secund. 24 Astfel, o tehnic adesea folosit a constat n a face ipoteza unei repartiii ideale a veniturilor n condiiile meninerii, cel puin, a consumului global. Teoriile optimului de rang secund reprezint paradoxuri care arat c nu este posibil s se aplice o politic economic parial sau sectorial pentru a respecta simultan condiiile de optim. n economia public, optimul exprim o relaie a unui individ cu bunurile i factori materiali. Ca urmare, acesta nu va fi, pur i simplu, cea mai bun dintre strile posibile. n versiunea axiomatic a teoriei alegerii, argumentele funcionale pot fi bunuri, persoane, societi etc. ... Totodat, n versiunea marginalist, axioma de continuitate pune probleme cu privire la integrarea persoanelor, aa cum vorbete Marshall n prefaa Principiilor sale. Prin urmare, este greu s se imagineze substituirea persoanelor n funcia sa de utilitate fr a avea n vedere prioriti sau discontinuiti. Un rspuns, cel puin parial, la aceste probleme deschise l vor oferi teoremele lui Becker i Barro din 1974. G. Becker 25 utilizeaz abordarea economic, metod care privilegiaz comportamentul de maximizare a utilitii, coordonarea aciunilor pe pieele pentru preuri date i ipoteza de stabilitate a preferinelor. 26 Aceast metod nu se refer numai la economie, ci i la toate tipurile de comportament, binele public, fericire, estetic sau politic. Ea poate fi extins la interaciunea social a comportamentelor mai multor persoane, ceea ce semnific posibilitatea integrrii acestora n funciile de utilitate. Pe bun dreptate se pune ntrebarea privind modalitile de integrare la care

ale consumatorilor sau ratele marginale de transformare (RMT) ale productorilor ntre aceste bunuri, pentru a reflecta costurile marginale de producie sau valorile marginale ale utilizrii lor ca input-uri. (Dicionar MacMillan de Economie Modern, pag. 310). 23 Planning, Programming, Budgeting System (PPBS) al SUA 24 Teorema optimului de rangul doi, formulat de R.S. Lipsey i K. Lancaster, afirm c, dac una dintre condiiile pentru optimalitatea paretian nu poate fi ndeplinit, atunci cea mai bun situaie realizabil (adic optimul de rang doi) poate fi obinut, n general, doar prsind toate celelalte condiii ale lui Pareto. 25 Garry Stanley Becker, laureat al Premiului Nobel pentru Economie n anul 1992 pentru contribuii la studiul economic al discriminrii ntre indivizi, capitalului uman, crimei i pedepsei, analizei economice a familiei i lurii deciziilor publice. 26 Becker, G., (1974), A Theory of Social Interactions, Journal of Political Economy, Nov.-Dec., vol. 82, no. 6, pag. 1063-1093.

12

se refer Becker. Bineneles c sunt necesare modificri n funciile de utilitate ale diverilor consumatori. Aceste funcii nu vor integra direct persoane sau bunuri, ci numai caracteristici ale acestora n raport cu noua teorie a consumatorului 27 aparinnd lui Lancaster (1966) i, mai trziu, economiei internaionale (Lancaster (1979)). Becker va completa aceast teorie: fiecare actor economic poate produce i consuma caracteristici n timp. Aceast ultim ipotez este apreciat, de asemenea, ca novatoare n contextul conceptual al lui Lancaster, inaugurnd o nou concepie fa de gospodriile individuale i familii sau productorul consumator. Ipoteza central este aceea a altruismului. Este vorba aici, mai precis, de o ipotez a altruismului binevoitor cu urmtoarea formulare: n mod fundamental, prin definiie, un altruist dorete s reduc propriul su consum, n vederea creterii consumului altora 28 Cu alte cuvinte, altruismul const n integrarea pozitiv a utilitii altora n propria sa funcie de utilitate. Acest tip de altruism poate fi nc definit prin capacitatea de a se adapta, aceast ultim interpretare fiind mprumutat din sociobiologie. Altruismul const n reducerea voit a propriei sale adaptri pentru dezvoltarea celuilalt, de exemplu prin transferul de bunuri. Astfel, fiecare persoan are nu numai un venit individual, ci i un plus de venit, luat din mediul social. Suma celor dou compune venitul social. Venitul extras din mediul social provine din eforturile persoanei pentru a depi simpla constrngere social. Aceste eforturi pot avea rezultate pozitive sau negative. Pn la un echilibru care poate fi un optim social, acest venit reflect strategiile optimale de redistribuire pentru c venitul social trebuie s emane o voin liber sau o constrngere, pentru unul sau mai muli parteneri sociali.

Cunoscut ca i teoria caracteristicilor, susine faptul c cererea consumatorilor nu se refer la produse, ci la caracteristici ale acestora. Ideea acestei teorii este asemntoare cu cea din analiza curbelor de indiferen, dar preferinele sunt exprimate, mai degrab, fa de caracteristicile produselor i mai puin fa de produse. 28 Formularea aparine lui Jarret i Mahieu (1998), op. cit., pag. 21.

27

13

Modulul II. Intervenia public i decizia public Definiie i caracteristici; Eecul pieei i consecinele sale; Implicarea statului n economie. Intervenia public i decizia public Deciziile din sectorul public au diverse forme de manifestare, mergnd de la decizia administrativ pn, n unele cazuri, la decizia specific managementului economic privat. Operaionalizarea optimului economic al economiei publice este rezultatul unei decizii publice. Prin urmare optimizarea deciziei publice impune ca o condiie necesar determinarea optimului economic de care discutm. Restabilirea optimalitii Pareto se realizeaz prin intervenii publice, mai precis prin redistribuirea utilitii. Adepi ai teoriei lui Pareto, nu putem vorbi de optim sau interes public atunci cnd, printr-o decizie public, se ajunge la situaia n care este redus utilitatea cuiva. Ca atare, deciziile publice care nu sunt optimale n sensul lui Pareto, unele au drept efect creterea exagerat a bunstrii unei pri din populaie i scderea, nu foarte accentuat, a bunstrii unei alte pri din populaie. Aceste decizii creeaz, n final, un important supliment de utilitate 5 . n aceste condiii, este relativ uor de cerut principalilor beneficiari ai acestor msuri s renune la o parte din ctigurile lor pentru a compensa pe cei dezavantajai. Astfel, decizia public redevine Pareto-optimal. Rareori, deciziile publice sunt a priori, strict optimale. Pentru fiecare decizie public, luat n parte, exist, aproape ntotdeauna, ctigtori i perdani. Agregarea mai multor decizii publice poate duce, echilibrnd ctigurile i pierderile tuturor, la o restabilire a caracterului de interes public al politicilor publice. Analitii economici relev un principiu de baz al acestei agregri referitor la necesitatea unui ansamblu de msuri, pe termen lung, privind agregarea. Msurile ce constituie acest ansamblu trebuie s urmreasc interesul public astfel nct s evite ca, n mod sistematic, un individ sau un grup de indivizi s fie victima politicii publice. n concluzie, noiunile de intervenie public, optim social i interes public sunt strns legate, fiecare fiind indisociabile compensrii utilizate ca mijloc de restabilire a optimalitii.

5

Marchand, Ch., (1999), conomie des interventions de ltat, P.U.F., Paris, pag. 29.

14

Putem vorbi chiar de un principiu al compensrii care ne permite s apreciem caracterul de interes public nu doar al unui ansamblu de decizii publice, ci chiar i al unei simple decizii publice. Criteriul determinant pentru a analiza o anume intervenie public rezid n capacitatea acestuia de a suscita un supliment important de bunstare pentru ca procesul de compensare s fie facil. Optimalitatea paretian a unei intervenii publice este deci pasibil de o interpretare strict i o interpretare mai larg. Intervenia este strict optimal dac ea duce la o cretere a bunstrii tuturor fr a prejudicia pe nimeni. Putem afirma, n acest caz, c este de interes public. Pe de alt parte, o msur care aduce un surplus de utilitate, fr a afecta pe ceilali, altfel spus este o intervenie public util, este optimal n sens larg, cu condiia s se ncadreze ntr-un context politic n care msurile publice nu sunt, n mod sistematic, luate n detrimentul unei pri a populaiei. n concluzie, dac asimilm interesul public i optimalitatea paretian, interesul public poate fi definit ca o sum pozitiv a intereselor particulare. Aceast definiie nu las loc realocrilor de utilitate interindividual. Or obiectivul general al economiei publice este acela de a formula i descrie criteriile i prghiile pentru determinarea i asigurarea optimului economic dar i s ajusteze distribuia bunstrii ce rezult din aciunea pieei. Eecul pieei i interveniile publice 39 Argumentele hotrtoare n favoarea necesitii interveniei publice guvernamentale constau n faptul c majoritatea oamenilor doresc s atenueze rezultatele dezastruoase pe care, uneori, piaa le produce pentru unii oameni sau s mbunteasc funcionarea unor piee despre care ei cred c nu funcioneaz bine. Problema aceasta nu trebuie s conduc la o opiune categoric ntre sistemul economiei de pia sau cel al economiei centralizate, ci ctre necesitatea existenei unui mix de pia i intervenie public care se potrivete cel mai bine obiectivelor unor anume politici publice. O analiz, orict de sumar s-ar dori, a motivelor care duc la intervenia public trebuie s aib n vedere urmtoarele:

pe de o parte, rezultatele ineficiente ale pieei pot fi cauzate de puterea de monopol,

externaliti, bunuri publice i/sau informaii asimetrice;

39

Lipsey, G.R., Chrystal, K.A., (1999), Economia pozitiv, Editura Economic, Bucureti, pag. 464-485.

15

pe de alt parte, exist posibile cauze care nu sunt legate de eficiena economic, cum ar fi Analiza nu poate fi complet dac nu sunt studiate principalele instrumente prin care se

echitatea distributiv i nevoia de a proteja unii indivizi de deciziile luate, n numele lor, de alii. realizeaz interveniile publice: reguli i reglementri, cheltuieli i impozite. Cum oricrei intervenii publice i se asociaz i multiple costuri, directe sau indirecte, o msur optim a interveniei publice presupune echilibrarea costurilor cu beneficiile, acionnd cnd beneficiile interveniei depesc costurile i retrgndu-se cnd costurile depesc beneficiile. Literatura i analiza economic utilizeaz, ca un concept favorizant al interveniei publice, eecul de pia, aprut ntr-o situaie de neoptimalitate ntre oferta de bunuri i cerere. nelesul curent al cuvntului eec ne poate crea o impresie greit, eecul de pia nsemnnd c cel mai bun rezultat posibil nu a fost obinut. Aceasta nu nseamn c pe pia nu sa ntmplat nimic bun. n consecin, eecul de pia este cel care determin intervenia public. Analiznd din perspectiva eficienei n alocarea resurselor societii, eecul de pia va avea drept cauze urmtoarele fenomene: puterea de monopol se refer la firmele care se confrunt cu curbe de cerere cu pant

negativ i care, pentru a-i maximiza profitul, realizeaz bunuri ale cror preuri depesc costul marginal, situaie ce conduce la ineficien. Dei o anumit putere de pia este meninut prin bariere artificiale de intrare, aceast putere apare adesea natural, deoarece n multe ramuri cel mai costisitor mod de a produce un bun sau un serviciu este de a avea puini productori comparativ cu mrimea pieei. Soluiile standard ale guvernului sunt politicile antimonopol i reglementarea serviciilor publice; externaliti. Pentru nelegerea acestui fenomen trebuie fcut distincie ntre costul

privat i costul social. Primul msoar cea mai bun utilizare alternativ a resurselor disponibile ale ntreprinztorului privat care ia decizii, iar cel de-al doilea include, pe lng aceasta, i cea mai bun utilizare a tuturor resurselor disponibile n societate. Teoria economic relev faptul c discrepanele dintre costul social i cel privat apar acolo unde exist externaliti care nu reprezint altceva dect costurile sau beneficiile unei tranzacii care sunt suportate sau primite de ali membri ai societii i de care partenerii n tranziie nu in cont 40 . Cunoscute i ca efectele

40

Ibidem, pag. 465.

16

celei de-a treia pri sau efecte de vecintate, externalitile apar n moduri diferite i pot fi benefice sau duntoare (nocive).

MCs MB B Pre, cost A MCp C

Q*

Q0

Producie

Fig.I. Problema externalitii 41

n fig. I. regsim o reprezentare a externalitilor, preluat dup Connolly i Munro (1999). i n acest caz, fiecare unitate produs presupune i costuri externe egale cu distana pe ordonata dintre MCp (costul marginal privat) i MCs (costul marginal social). Cantitatea de produse optim, Qo, va fi realizat cnd beneficiul privat marginal (MB) va fi egal cu costul privat marginal. n cazul n care se iau n calcul i costurile sociale, atunci cantitatea de bunuri produse ar fi fost Q*. n concluzie, externalitile, fie ele nocive sau benefice, determin eecuri de pia: beneficiul privat marginal difer de costul social marginal, determinnd ndeprtarea produciei de la nivelul optim din punct de vedere social. n cazul externalitilor benefice, externalitile se vor concretiza n beneficii nete, putnd avea o producie prea mic sau o producie prea mare n cazul externalitilor nocive concretizate n costuri nete 42 . Bunurile publice sau bunurile de consum publice sunt reprezentate de acele bunuri pentru

care costul total de producie nu crete proporional cu numrul total de consumatori. Cele mai elocvente exemple de bunuri publice sunt aprarea naional, protecia poliiei, informaia, centralele electrice, rezerva de aer curat sau concertele n aer liber etc. Deci, o dat ce un bun public este produs, el este disponibil tuturor. Ca urmare, piaa privat nu va produce cantiti eficiente de bunuri publice deoarece, o dat ce bunul este produs, este fie ineficient, fie imposibil s-i determini pe oameni s plteasc pentru utilizarea lui. Bunurile publice nu pot fi, n41 42

Connolly, S., Munro, A., (1999), op. cit., pag. 73. Ciucur, D., Gavril, I., Popescu, C., (1999), Economie, Editura Economic, Bucureti, pag. 348.

17

nonexcludabilitatea, care const n imposibilitatea sau dificultatea de a exclude nonviralitatea, care exprim lipsa de rivalitate ntre utilizatori n ceea ce privete

indivizii de la folosirea lor; consumul acestor bunuri, adic faptul c fiecare nou consumator i modific oferta disponibil pentru ceilali, costul marginal al consumului suplimentar al acestor bunuri fiind zero. Aceste dou caracteristici pot avea, n timp, determinri de natur tehnologic. O dat cu progresul tehnologic, accesul la bunurile publice pure poate fi limitat, multe bunuri devenind parial rivalitare i nonexcludabile din punct de vedere economic.

Informaii asimetrice. Aa cum am artat, n general, informaia este un bun public, dar

atunci cnd capt caracteristici de expertiz, poate crea eecuri de pia datorit accesului diferit la aceasta al diverilor parteneri ntr-o tranzacie. Sursele importante ale eecului de pia care apar atunci cnd informaia pstrat secret este cumprat i vndut sunt hazardul moral i selecia advers 43 . Fr a intra n detalii pentru aceast problem, la care vom reveni, menionm un fapt cu putere de generalizare, i anume c, atunci cnd vnztorii i cumprtorii nu sunt la fel de bine informai cu privire la tranzaciile lor, rezultatul poate fi mai puin eficient dect dac ar fi fost bine informai. Desigur, cauzele de ineficien ce determin eecul pieei pot fi i altele, reieite dintr-o teorie avansat a echilibrului general. Conform acestora, pentru o optimalitate total, trebuie s existe o pia pe care fiecare bun i/sau serviciu s poat fi comercializat n punctul n care beneficiul marginal egaleaz costul privat marginal. Mai putem enumera pieele lips sau absena drepturilor de proprietate. Dup cum am mai artat, eecul de pia poate avea drept cauz i impunerea unor eluri sociale care intr n conflict cu scopurile unei economii mai eficiente. Nu surprinde pe nimeni c pieele nu funcioneaz ntotdeauna bine n atingerea unei distribuii echitabile a venitului sau n promovarea unor valori ale comunitii. n condiiile n care, prin mecanismele motivaionale, piaa creeaz diferenieri semnificative ale ctigurilor diverilor indivizi sau categorii, iar modalitile de funcionare a pieei sunt rigide, societatea alege adesea s intervin. Msura n care societatea intervine,43

Lipsey, G.R., Chrystal, K.A., (1999), op. cit., pag. 203.

18

utiliznd prghii publice, este o decizie public care trebuie s respecte determinrile proprii ale funcionrii economiei de pia i s evite inhibarea sistemelor acestuia, dar i atenuarea discrepanelor sociale provenite din apartenena indivizibil la unul sau altul dintre sectoarele economiei de pia. De altfel, economitii recunosc c interveniile publice pot afecta att alocarea resurselor, ct i distribuia venitului. Dac alocarea resurselor, prin prisma teoriei economice, este mai uor de abordat ntruct sunt bine cunoscute alocrile eficiente i cele ineficiente, n ceea ce privete distribuia sunt necesare criterii normative dup care o distribuie s fie coordonat mai bine dect alta. Implicarea statului n economie 44 Statul este implicat n economia de pia n mod indirect i direct. n mod indirect, statul s-a implicat n economia de pia, nc de la nceputurile ei, prin crearea cadrului instituional i legislativ, respectiv juridic, de exercitare a activitii economice, de precizare a condiiilor de efectuare a liberei iniiative i de protejare a proprietii private. De asemenea, prin msuri legislative, statul a susinut economia de pia, n ansamblu sau pe domenii de activitate, sau zone geografice, precum i prin protejri, medieri i garanii. n secolul al XX-lea, i n special n cea de a doua jumtate a lui, implicarea statului n economia de pia devine i direct. Cele mai importante forme ale implicrii directe sunt: firme, n diverse activiti economice, care sunt n proprietate public i sunt administrate nemijlocit de ctre stat, efectuarea direct de investiii, folosirea fiscalitii pentru redistribuirea unei pri nsemnate din venituri care devin surse de consum i de investiii, consumarea, prin achiziii i comenzi, a unor cantiti nsemnate de bunuri i servicii, crearea de surse de venituri, deci de cerere etc. Prin toate acestea statul devine un foarte important agent economic n economia de pia modern, care se implic direct n agregarea fluxurilor din activitatea macroeconomic: venituri, consum, investiii. Teoria keynesian sesizeaz necesitatea i importana acestei implicri directe pentru buna desfurare a activitii economice n ansamblul su. Acest lucru reiese foarte clar din felul n care Keynes reprezint circuitul economic modern. Teoriile clasic i neoclasic nu i-au propus niciodat s formuleze o schem a circuitului macroeconomic, dei n gndirea economic astfel de ncercri au existat 45 . Teoria44 45

Prahoveanu, E., (1999), Fundamente de teorie economic, Ed. Sylvi, Bucureti, p. 248-257. Ne referim la celebrul Tablou economic al lui Fr. Quesnay i la Teoria reproduciei capitalului social a lui K. Marx.

19

pieelor, de pild, cu toate c nu formuleaz o schem a circuitului, totui permite s se deduc urmtoarea nelegere:

Venituri

NTREPRINDERI

MENAJE

Cheltuieli pentru consum

Investiii

Fig. II. Circuitul economic imaginat de Keynes 46

Economii

ntreprinderile i, n general, activitatea economic asigur veniturile (salarii i profituri) pe care populaia, organizat n gospodrii (menaje), le folosete pentru bunuri de consum i investiii. Teoria respectiv nu presupunea c s-ar putea ca bunurile s nu se vnd (realizeze) i, n consecin, circuitul s nu se nfptuiasc. Realitatea a infirmat aceast schem prin fenomenele de criz economic, care, dup cum tim, restabilesc echilibrul rupt dintre ofert i cerere. Veniturile nu se transform n cheltuieli i, respectiv, n consum (consum propriu-zis i investiii). n consecin, circuitul nu se realizeaz pentru c sunt nite pierderi din venituri, care trebuie recuperate pentru ca echilibrul s fie restabilit, iar circuitul s se nfptuiasc, respectiv crizele s fie evitate. Este, n esen, circuitul imaginat de Keynes. Fa de modelul tradiional al circuitului dup legea pieelor 47 , pentru modelul lui Keynes nu exist niciodat o revenire automat a ntregului venit iniial spre polul ntreprinderilor. Economisirea, pentru Keynes, este o noncheltuial, deci o pierdere n sistem (vezi sgeata orientat spre exterior din fig. II). Pentru reechilibrare, trebuie s apar investiii. Ieirea veniturilor din circuit prin economii, impozite i importuri se cere a fi compensat prin intrri sub form de investiii, cheltuieli publice i venituri realizate din exporturi. Rolul de a face investiii suplimentare, de a cheltui i de a ncuraja exportul revine statului care, n acest fel, se implic direct n activitatea i funcionarea economiei de pia.46 47

Prahoveanu, E., (2002), Economie. Fundamente teoretice, Ed. Lumina Lex, Bucureti, pag. 278. Abraham Frois, G., (1998), op. cit., pag. 54.

20

Modulul III. Obiectul economie publice Definiie; Coninutul economie publice; Organizarea ca subsistem. Economia public consideraii generale Economia public s-a nscut ntr-un context de libertate individual, n secolul al XVIIlea, asociind liberalismul i individualismul ntr-o moral utilitar i o filosofie hedonist. Dup Jarret i Mahieu (1998), acest mod de gndire reprezint, pn n secolul al XVIIlea, evoluia radical fa de conservatorismul monarhic i religios 1 . n accepiunea general, economia public este o ramur a tiinei economice care are ca obiect analiza economic a deciziilor publice. Fiind, mult vreme, confundat cu economia de stat, optica referitoare la economia public s-a manifestat plenar ncepnd cu anul 1970, cu teoremele lui Becher, Barro, Buchanan, avnd drept trstur caracteristic altruismul, adic preocuparea pentru bunstarea celorlali. Prin aceasta, economia public i-a descoperit dimensiunea etic, cu referire special la etica responsabilitii. Originile acestei gndiri coboar pn la Teoria sentimentelor morale a lui Adam Smith (1759) i la consideraiile sale asupra forelor motivaionale ale societii care determin baza aciunilor economice. Economia public nu se poate reduce doar la analizele economice ale altruismului. ntr-o viziune integratoare, obiectul economiei publice conine problematica specific a optimului, bunstrii, alegerii sociale sau justiiei economice, precum i concepte economice privind domeniul social. Privit astfel, obiectul economiei publice l va constitui studierea acestei problematici specifice, n contextul interaciunii mai multor indivizi, ceea ce ne conduce la concluzia c, n esen, economia public este o teorie a interaciunii sociale. Trebuie avute, de asemenea, n vedere dimensiunile, descriptiv i analitic, de abordare a economiei publice. Dintre acestea dimensiunea analitic conduce la nelegerea impactului aciunilor guvernamentale asupra economiei generale a spaiului naional i internaional.1

Jarret, M.F., Mahieu (1998), F.R., conomie publique, Ellipses, Paris, pag. 4.

21

Economia public este, deopotriv, normativ i pozitivist. n acest sens, pot fi citate teoriile pozitiviste referitoare la ceea ce exist i cele normative legate de ceea ce ar putea exista. n analiza aspectelor normative, fundamentul este oferit de judecile valorii minime, potrivit crora fiecare individ este privit n raport cu propria bunstare i fiecare politic guvernamental este alctuit astfel nct s asigure prezervarea strii de bunstare personal, fr a aduce atingere bunstrii celorlali actori naionali. Integrarea omului n gndirea economic a condus la o teorie economic centrat, n special, pe raporturile dintre individ i bunurile sale. Literatura de specialitate relev interesul economitilor de a utiliza, n cercetarea economiei publice, cteva principii pe care le regsim la baza oricror analize (inclusiv n economia public). n acest context, trei dintre principii merit s fie menionate: 1) exist o ofert i o cerere de bunuri i servicii publice care trebuie s fie puse n corelaie ntr-un anumit mod: sarcina economitilor este de a-l ajuta pe observator pentru determinarea caracteristicilor ofertei i ale cererii cu scopul de a nelege cum interfereaz oferta cu cererea i cum acestea ajung la un nivel de echilibru sau de dezechilibru; 2) pentru orice intervenie public putem aprecia beneficiile i costurile, dar i beneficiile i costurile mascate (care sunt costuri de oportunitate 2 ), rolul economitilor fiind acela de a actualiza costurile de oportunitate; 3) economitii i pun ntrebri privind comportamentele agenilor privai, supunndu-le la cercetri i aciuni practice autovalorizante. Introducerea elementelor de tipul raionalitate limitat 3 i managementul timpului, alegerea mijloacelor care permit producerea satisfaciei sau utilitii (aciuni egoiste sau altruiste, aciuni individuale sau de grup) mbuntete analiza fr a face apel la fundamentele sale. Economitii au ncercat, din ce n ce mai mult, s studieze comportamentele economice ale tuturor actorilor: politicieni, birocrai, consultani etc. i s le insereze n modelul explicativ al alegerilor publice.

Costul de oportunitate, unul dintre conceptele fundamentale ale tiinei economice, reprezint pentru o aciune public valoarea unei aciuni publice alternative la care se renun. n economia public, unde resursele sunt limitate, costul de oportunitate este ntotdeauna pozitiv. 3 Economitii au folosit aceast noiune pentru a explica existena regulilor, obiceiurilor i a unor instituii sociale prezente pe mai multe piee, pentru a analiza rolul acestora. n esen conceptul de raionalitate limitat, elaborat de H.A. Simon, susine c, dei oamenii se comport raional, prin faptul c reducerea preferinelor lor este complet, consistent i pozitiv, capacitatea lor de obinere i procesare a informaiilor este limitat de posibilitile restrnse de corelare ale minii umane. Ca urmare, pe msur ce serviciile devin mai complicate, oamenii adopt strategii de simplificare, iar recursul lor la regulile de decizie i la euristic devine mai comun.

2

22

Aceste principii, integrate n exigenele cercetrii economice, conduc la formularea a patru teme de baz a cror explicitare va conduce la nelegerea coninutului economiei publice:

sfera activitilor publice i rolul statului n dezvoltarea economic; analiza principalelor moduri de intervenie a statului: producia direct de bunuri i procesul de decizie teoretic i concret privind cererea i oferta de bunuri publice; evoluia economiei publice (noi dimensiuni temporale i spaiale). Sistemul economiei publice Economia public subsistem economic Abordarea sistemic a proceselor i fenomenelor din economie are deja tradiie n

servicii publice, politici publice, reglementri, subvenii i transferuri financiare;

literatura economic, n preocuprile, mai vechi sau mai noi, ale cercettorilor i specialitilor n teoria i practica economic. n acest context, economia naional are atributele unui sistem cibernetic, deci are capacitatea de a se autoregla, adic de a reaciona la aciunea factorilor perturbatori interni sau externi i de a-i pstra autocontrolul pe diferite perioade de timp 4 . La o analiz atent, constatm c economia public ne apare ntr-o tripl ipostaz:

pe de o parte, economia public cuprinde mulimea tuturor faptelor, fenomenelor i pe de alt parte, economia public cuprinde administraiile i ntreprinderile publice, dar i

proceselor de natur economic, ce au ca rezultat bunurile i serviciile publice;

ntreprinderi de drept privat care produc bunuri sau servicii cu caracter colectiv. La acestea se mai adaug i organizaiile private, fr scop lucrativ, care produc, pe o baz voluntar, servicii ce rspund unor nevoi colective ale unor categorii de populaie 5 ;

n al treilea rnd, economia public este o tiin avnd ca obiect analiza economic a

deciziilor publice. Complexitatea problematicii supuse deciziilor publice comport abordri interdisciplinare utiliznd metodologii specifice tiinelor sociale. Astfel, economia public ne apare ca o teorie economic a interaciunii sociale 6 . Ca model sistemic, cele trei interpretri se suprapun, analiza sistemic evideniind caracteristicile eseniale ale sistemului economiei publice, ca subsistem al economiei naionale.

4 5

Pun, M., (1997), Analiza sistemelor economice, Ed. All Educational S.A., Bucureti, pag. 5. Profiroiu, Alina (2001), Economia sectorului public, Ed. Economic, Bucureti, pag. 14. 6 Jarret, M., F., Mahieu, F., R. (1998), op. cit., 4.

23

Studiul economiei publice are drept scop evidenierea modalitilor prin care teoria microeconomic poate fi extins i adaptat de analiza economic a interveniilor publice, fie ele de nivel guvernamental (lato sensu) sau al autoritilor publice locale (stricto sensu). Pentru facilitarea demersului tiinific ne vom referi, mai nti, la principalele categorii de activiti economice ce fac obiectul aciunilor publice:

Reglementarea: autoritile centrale reglementeaz i adopt acte normative referitoare, Fixarea preurilor se realizeaz direct, prin intermediul taxelor, al impozitelor sau Producerea de bunuri i servicii publice, de la lege i ordine pn la educaie i aprare.

printre altele, la obinerea i garantarea dreptului de proprietate;

subveniilor;

Aceste trei categorii de aciuni au cel puin dou consecine extrem de importante: modificarea veniturilor i a subveniilor publice. Aceast constatare este relevat de structura veniturilor, respectiv a cheltuielilor publice: Venituri publice = impozite i taxe + venituri din capital + venituri provenite din bunurile aflate n domeniul privat al statului + mprumuturi; Cheltuielile publice = transferuri + cheltuieli realizate pentru susinerea politicilor publice + dobnzi + cheltuieli de capital. n fig. III este redat, ca exemplificare, structura cheltuielilor publice n Marea Britanie, 1993.

21,7% cheltuieli guvernamentale 2,8% cheltuieli de capital 2,9% dobnzi 1,2% subvenii 14,8% transferuri

Sursa: OECD (Historical Statistics, 1996, Table 7.9) Fig. III.1. Structura cheltuielilor publice (Marea Britanie, 1993)

Astfel, exprimate n procente din PIB, transferurile, cuprinznd pensii i alte mijloace de protecie social, precum i cheltuielile salariale pentru politici publice n domeniul educaiei, 24

sntii etc., reprezint 14,8%, dobnzi pentru mprumuturi atrase de autoritile publice, 2,9%, cheltuieli de capital pentru lucrri de interes public 2,8%, precum i subvenii 1,2%. Detaliind, pentru a vedea defalcarea funcional a cheltuielilor publice, de asemenea pentru Marea Britanie, n anul 1996 vom avea situaia din Tabelul I.Tab. I.1. Defalcarea funcional a cheltuielilor publice (Marea Britanie, 1996)Cheltuieli Servicii publice generale Aprare Ordine public i siguran naional Educaie Sntate Protecie social Spaiul locativ Cultur i activiti culturale Combustibil i alimentare cu cldur Agricultur, silvicultur i pescuit Minerit i resurse minerale Transport i comunicaii Alte activiti economice Altele 0,2 2,7 2,1 10,9 Venituri din tranzacii financiare Tranzacii privatizri) Idem de echilibru Total 100 Total 100 Sursa: National Income Accounts (Tab. 9.1, 9.4 i 9.6, 1997) financiare (valoare net, mai puin cele provenite din 0,3 91,0 8,7 Impozit pe capital 1,8 Impozit pe capital 1,1*

% Total 4,3 7,5 5,0 12,8 14,1 34,4 1,5 1,5 1,0

Venituri Impozite pe venit Impozite pe cheltuieli Contribuii social Taxa de consiliu Surplus al comerului (valoare brut) nchirieri Dobnzi i dividende Transferuri curente (diverse) Consum de capital pentru protecia

% Total 30,9 35,4 15,1 3,2 0,2 1,9 1,7 0,2 1,2

n acest tabel, serviciile publice generale includ costurile pentru administrarea general (statutul funciei publice) i cele generate de colectarea de impozite i taxe. Dup cum poate fi* Sunt incluse aici i serviciile poliienieti, pompierii i sistemul penitenciarelor.

25

observat, valorile cheltuielilor prezentate n tabel capt, adeseori, i valori negative (cazul combustibilului i a alimentrii cu cldur), urmare a tendinelor guvernelor britanice anterioare de a considera veniturile provenite din privatizri mai degrab drept cheltuieli negative, dect venituri propriu-zise. Mrimea capitolului Altele este dat, n principal, de valorile dobnzilor pentru datoriile acumulate n anul fiscal anterior. Cinci funciuni (protecie social, sntate, educaie, aprare i ordine public) dein aproximativ trei sferturi din totalul cheltuielilor, n vreme ce protecia social are o treime din buget. Figura I.2 arat importana diferitelor funcii n Marea Britanie i evoluia lor n ultimii 35 de ani: cheltuielile n termeni reali (n 1985) s-au mrit de patru ori n domeniul ordinii publice i proteciei sociale, de trei ori pentru sntate, dublndu-se n cazul spaiului locativ. Pentru multe dintre funciuni, anii 1976 1977 sunt ani critici, influenele FMI din acea perioad neuurnd situaia financiar a guvernelor laburiste. n ceea ce privete veniturile, acestea s-au mrit constant n domeniul impozitelor, contribuia substanial aici avnd-o protecia social (contribuiile pentru asigurrile naionale).

Ordine i siguran bli Sntate Securitate i Educaie Aprare Transpor Menaje

Sursa: National Income Accounts (Tab. 9.4 So) Fig. I.2. Evoluia cheltuielilor publice n Marea Britanie

26

Modulul IV. Statul actor al economiei publice Ali actori ai economiei publice; Caracteristicile aciunii statului; Teorii privind rolul statului. Statul unul dintre actorii economiei publice Temele de baz, menite s conduc la nelegerea coninutului economiei publice, la care vom reveni mai trziu, presupun nelegerea noilor dimensiuni economice ale aciunilor publice i a modului de aciune a omului ca actor al economiei publice. Aceste probleme pot fi soluionate de ctre fiecare individ prin intermediul organizaiilor sau comunitilor, mai mult sau mai puin vaste, i care realizeaz constrngeri. Statul nu este dect unul dintre actorii economiei publice. Totui, experiena demonstreaz c puterea public, reprezentat de stat, joac un rol important n economie. n rile OECD cota cheltuielilor publice din PIB (produs intern brut) a crescut de la 8% la nceputul secolului XIX la 40% n prezent. De altfel, trebuie s subliniem faptul c indicatorii de cheltuieli publice nu reflect dect parial ponderea interveniilor publice: un stat poate interveni mai mult dect un alt stat cu cheltuieli publice mai mici dac se alege reglementarea n loc de producie, scutirea de datorii n loc de subvenie, impozitul n loc de mprumut11. Rmn n discuie cteva probleme. Acest rol jucat de puterea public se justific? Alegerea public i activitile publice sunt pertinente? Cum percep economitii, n prezent, aciunea statului i cum permit analizele lor evaluarea aciunilor publice i mbuntirea randamentului acestora? Rspunsurile la aceste ntrebri sunt importante din diverse motive. Mai nti, anumite capitole ale economiei publice aplicate (de ex. metodele de stabilire a preferinelor sau de evaluare a aciunilor publice) sunt puin cunoscute i puin utilizate de ctre decideni i manageri de proiecte publice. Pe de alt parte, diseminarea soluiilor i a recomandrilor poate juca un rol, deloc neglijabil, pentru stabilizarea climatului sociopolitic n rile n care decidenii politici i-au pierdut o parte din credibilitate. n sfrit, aceste ntrebri au aprut la sfritul ultimului deceniu al secolului XX, care a fost marcat de o critic generalizat privind intervenionismul public.11

Foirry, J. P, conomie publique, Ed. Hachette, Paris, pag. 7.

27

Exist trei mari caracteristici n funcie de care devine posibil, dac nu chiar oportun, clasificarea actorului considerat, pn nu demult, unicul important n sfera relaiilor economice i internaionale 12 . Putere de coerciie: statul este unica instituie ce deine monopolul activitilor de

legiferare, aprare naional, gestionare a rezervelor militare n caz de rzboi. Puterea de coerciie este esenial pentru nelegerea rolului jucat de stat n procesul de furnizare a bunurilor i serviciilor publice; Responsabilitate: dei deine monopolul puterii, statul este limitat n aciunile sale de

constituii (scrise ori nescrise), acte normative ce reprezint, n fapt, voina naional. n plus, principalul mecanism de responsabilizare a guvernanilor este votul, n acest sens, alegerile ajutnd nu numai la reprezentarea intereselor beneficiarilor de servicii publice, dar i la sancionarea practic a comportamentelor publice inoportune; Motivare: reprezint, n fapt, motivul pentru care actorii pui n slujba statului acioneaz.

n general, rspunsul la aceast ntrebare este interesul public, rolul profitului, fiind luat, n aceast perspectiv, de dorina de a servi rii i cetenilor acesteia. Exist, firete, numeroi critici ai acestei interpretri: Buchanan, de pild, consider c motivaia n sectorul public i cea din sectorul privat sunt similare, contraargumentele la aceast poziie fiind date de faptul c sistemul de sanciuni i recompense, specific sectorului public, poate conduce la crearea unei culturi organizaionale distincte de cea existent n sectorul privat, culturi ce valorizeaz: a) spiritul public i b) cariera dedicat serviciului public. Firete, caracteristici asemntoare pot fi ntlnite n numeroase organizaii i instituii, precum cele caritabile. Totui, presiunea reprezentat de alegeri i vot este mult mai semnificativ n sectorul public, la nivel guvernamental. nc de la nceputul anilor 1980, o micare de dezangajare a puterii centrale (dereglementare, privatizare i descentralizare) a afectat i/sau afecteaz ri industrializate (neoliberalism), ri n curs de dezvoltare (ajustare structural) i foste ri socialiste (tranziia ctre o economie de pia). Dei aceasta nu a avut ntotdeauna efectele scontate, a avut totui meritul de a-i fora pe analiti s se gndeasc la un nivel de stat satisfctor, nivel ce se afl ntre statul minimal al unora (care asigur cadrul legal i reglementar al pieelor, i statul maximal al altora (productor, inclusiv, de bunuri private).

12

Connolly., S., Munro, A., (1999), Economics of the Public Sector, Prentice Hall Europe, London.

28

Specialitii n economie public nu mai cred n existena unui stat planificator, binevoitor i omnipotent. Mai mult, abandonarea celor dou ipoteze privind bunvoina agenilor publici i perfeciunea informaiei st la baza rennoirii analizei deciziilor publice din ultimii ani. Specialitii n economie public pot astfel studia condiiile reuitei descentralizrii deciziilor. Totodat, acetia investigheaz domenii cum ar fi cel al economiei corupiei. Ei nu mai pot fi satisfcui de abordri univoce i ncearc abordri ale dimensiunii spaiale i ale dimensiunii temporale ale problemelor. Astfel, neleg de ce actorii vieii economice ajung la soluii nonoptimale. De asemenea, ei admit i integreaz oportunitile tiinelor sociale i politice.

29

Modulul V. Politici i instrumente economice publice Politici publice Politici macroeconomice (enumerare i descriere) Tipuri de intervenie public Politici i instrumente economice publice Implicarea statului n economia de pia se face, de regul, nemijlocit de ctre organele executive, evident, cu aprobarea, de principiu, a celor legislative. Fiind implementate n primul rnd i direct de cele executive, politicile economice ale statelor poart denumirea generic de politici publice. O analiz a politicilor publice este realizat de Miroiu .a. (2002). Formularea i aplicarea politicilor publice reprezint un proces mai degrab politic dect raional. Acest fapt se datoreaz constrngerilor sociale, politice i economice. ntre acestea, cele definitorii sunt constrngerile politice care se ndeprteaz, de multe ori, de modelul raional. Pe de alt parte, impulsul ctre promovarea politicilor publice, dar i motivaia principal a faptului c ele reprezint miezul activitilor guvernamentale se afl n tensiunea dintre piaa liber i sectorului public. Aceast constrngere nu reprezint dect o condiie necesar pentru creterea rolului instituiilor guvernamentale n procesul de nfptuire a politicilor, instituii ce nu sunt singurii actori n formularea i aplicarea politicilor publice, proces ce presupune crearea i existena unor reele de actori ce urmeaz a fi implicate. Ideea este susinut i de Ostrom (1990) care arat c, alturi de stat i de pia, exist i alte mecanisme de gestionare a problemelor comune. O distincie de natur logic arat c statul i piaa nu sunt contradictorii, ci numai contrare, e drept, ele se contrazic, dar ele nu sunt singurele mecanisme prin care se poate rspunde problemelor comune ale unei comuniti 55 . Politicile macroeconomice, ca s fie eficiente, sunt corelate cu instrumente corespunztoare. Avnd n vedere natura politicii, scopul urmrit i instrumentele folosite, politicile macroeconomice se concretizeaz n: a) politici monetare i de credit;55

Miroiu, A., Rdoi, M., Zulean, M., (2002), Politici publice, Editura Politeia SNSPA, Bucureti, pag. 8-9.

30

b) politici de cheltuieli publice; c) politici fiscale. Deoarece natura politicilor i, n special, aplicarea lor difer, unele fiind practicate de instituiile guvernamentale, iar altele de ctre instituii care nu sunt subordonate guvernului, primele poart denumirea de politici dirijiste, iar celelalte de politici liberale. De pild, politicile monetare i de credit sunt promovate de banca central (n ara noastr de Banca Naional a Romniei), deci de o instituie neguvernamental, motiv pentru care poart denumirea de politic liberal, neoliberal sau monetarist. Celelalte politici, fiind promovate de instituiile guvernamentale (ministerul finanelor, al industriilor etc.), sunt apreciate a fi dirijate, dei i ele se bazeaz pe prghiile economico-financiare i nu pe cele administrative, respectiv pe principiile keynesiste. Aplicarea lor este preferat n funcie de orientarea politic i de teoria economic considerat corespunztoare de ctre partidul ieit nvingtor n alegeri. n practica rilor cu economie de pia, aceste politici alterneaz n funcie de rezultatele alegerilor i programelor partidelor adaptate la starea i perspectiva dezvoltrii economice, iar alternarea lor este, n mare msur, determinat de rezultatele economice obinute prin aplicarea politicilor macroeconomice anterioare. Cel mai frecvent ns, aceste politici se combin i alctuiesc politica economic a unui guvern pentru perioada n care exercit funcia executiv a) Politicile monetare i de credit folosesc, ca instrumente, rata dobnzii, condiiile de creditare i masa monetar n circulaie. Avnd n vedere c, prin aceste instrumente, se urmrete, n primul rnd, prezervarea sau restabilirea echilibrului economic, aceste politici se folosesc, n mod difereniat, n funcie de stadiul n care se gsete economia naional n evoluia ei ciclic. De pild, n faza de ascensiune economic prelungit, pentru a evita punctul critic de supranclzire, care, se tie, este urmat de criz economic i de faza de depresiune, este necesar frnarea activitii economice prin reducerea cererii i a incitaiei agenilor economici ntreprinztori de a face investiii. n consecin, se iau msuri de cretere a ratei dobnzii i de introducere a unor restricii suplimentare n acordarea de credite de ctre instituiile bancare, ceea ce reduce volumul investiiilor. Agenii economici reacioneaz prin reducerea produciei, oprirea creterii veniturilor, n special a salariilor, ceea ce reduce consumul. Astfel se tempereaz att consumul de bunuri i servicii, ct i de bunuri pentru investiii, ceea ce permite atingerea scopului propus, i anume ncetinirea ritmului de cretere a activitii economice n general i a celei de producie, n special.

31

n aceeai direcie acioneaz i reducerea masei monetare de pe pia prin oprirea de emisiuni suplimentare cerute de creterea activitii economice. Reducerea lichiditii sporete, de regul, recurgerea la credite, dar, n acest domeniu, rata dobnzii ridicat i restriciile suplimentare stopeaz apetitul de a investi. Astfel, prin conjugarea politicii n domeniul creditului i n cel monetar se atinge scopul urmrit, n cazul de fa, temperarea activitii economice. n situaia de stagnare a activitii economice, de depresiune, politicile urmresc stimularea activitii economice, n primul rnd, prin incitarea de a investi i, n general, prin creterea veniturilor, ceea ce se repercuteaz asupra sporirii cererii. n consecin, prghiile menionate sunt folosite n sens invers, se reduce rata dobnzii, sporesc facilitile n acordarea de credite, sporesc emisiile monetare (se promoveaz o inflaie controlat). b) Politicile de cheltuieli publice folosesc drept prghii achiziiile, comenzile de stat i investiiile, n mod difereniat, tot n funcie de activitatea economic. Achiziiile i comenzile sporesc, n mod substanial, n perioadele de depresiune economic, producnd astfel o cerere, care se repercuteaz, prin efectul ei propagat, asupra tuturor agenilor economici, ceea ce sporete veniturile i astfel cererea general. Investiiile pe care le face statul sunt i ele difereniate n funcie de domeniul de aplicaie. Pentru c n faza de depresiune economic oferta prevaleaz, aceste investiii se fac n domenii care nu produc bunuri materiale: construcii de interes public, autostrzi, aezminte cu caracter social i cultural etc. Pentru executarea lucrrilor de acest gen se angajeaz muncitori care primesc salarii, ceea ce reprezint un impuls n direcia cererii, respectiv comenzi pentru alte activiti economice productoare de bunuri i servicii. Simultan cu aceste investiii n obiective de interes public se fac investiii i n ntreprinderi pe care le administreaz statul (fiind n proprietatea statului). Aceste investiii vizeaz retehnologizarea unitilor productoare de energie electric, de transport, telecomunicaii, precum activitatea din alte domenii strict productive. Evident c aceste investiii reprezint o surs de comenzi pentru agenii economici privai, productori de instalaii, utilaje etc., care, la rndul lor, lanseaz comenzi celor ce produc materiale prime i energie etc. Toate aceste comenzi nseamn locuri de munc, deci salarii, deci cerere. Cunoscnd acest mecanism, apare absolut normal ca, n condiiile de boom economic, adic de expansiune economic, achiziiile, comenzile i investiiile de stat s fie reduse i chiar oprite, n funcie de situaiile concrete, care variaz de la ar la ar. c) Politicile fiscale folosesc drept prghii impozitele i taxele. Pe lng rolul de redistribuire a veniturilor i de creare a surselor financiare necesare efecturii cheltuielilor cu caracter public, politica fiscal (n domeniul impozitelor) constituie, de asemenea, posibilitatea de a influena n 32

sens pozitiv sau negativ activitatea economic. Politica fiscal variaz i ea n funcie de stadiul sau faza n care se gsete dezvoltarea economic a rii. Cnd este necesar relansarea activitii economice, se procedeaz la reducerea impozitelor i a taxelor, ceea ce are ca rezultat creterea veniturilor agenilor economici, att a veniturilor provenite din salarii, ct i a celor provenite din profituri i, n consecin, se ncurajeaz att consumul, ct i investiiile, adic att cererea de bunuri i servicii, ct i de bunuri productive. Cnd, dimpotriv, se impune temperarea creterii activitii economice, se recurge la majorarea fiscalitii, ceea ce are drept urmare micorarea veniturilor i, n consecin, frnarea consumului i a investiiilor. Aceast implicare direct a determinat mbogirea administraiei publice cu instituii noi, specializate n gestionarea activitii economice, precum i crearea unei metodologii adecvate pentru cuprinderea activitii, ceea ce s-a numit contabilitatea naional. Denumirea acestei activiti, de gestionare a economiei unei ri, este edificatoare. ntocmai cum un agent economic privat i ine evidena propriei activiti urmrind realizrile, cheltuielile i rezultatele, urmnd ca, pe baza lor, s-i precizeze deciziile pentru activitile viitoare, acest nou i mare agent economic trebuie s cunoasc starea economic, evoluia ei i s preconizeze msurile care s permit evoluia ascendent a ntregului sistem. Apare, ca o consecin fireasc, o nou caracteristic a administraiei publice ce corespunde componentei economice, inclus, tot mai mult, n contextul i sfera acesteia. Argumente n favoarea conceptului de administraie economic sunt prezentate de I. Alexandru i L. Matei (2000). Astfel se consider c administraia obinuit nu se poate dezinteresa de viaa economic, ea este totdeauna implicat. Sisteme de organizare i procedee de tip clasic sunt larg folosite n materie economic, dar programul general, n special cel tehnologic, a generat un proces de ndeprtare lent, dar sigur, de administria tradiional, fr ns a se separa complet. Administraia public economic reprezint o ramur distinct n ansamblul administraiei publice 56 . Plecnd de la aspectele de ansamblu, specifice unei economii de pia dezvoltate, administraia economic urmrete s asigure patru probleme fundamentale:

creterea economic susinut, ceea ce nseamn obinerea unui spor de produs naional pe o persoan ca o tendin sigur, pe o perioad viitoare mai ndelungat, dar previzibil;

56

Alexandru, I., Matei., L. (2000), Servicii publice. Abordare juridico-administrativ. Management. Marketing, Editura Economic, Bucureti, pag. 79.

33

nfptuirea unui grad ridicat de ocupare, respectiv resorbirea omajului n anumite

proporii controlabile, cunoscut fiind faptul c teoria keynesian presupune posibilitatea unui echilibru durabil al neocuprii complexe;

controlul inflaiei, care, n limite moderate, este considerat a fi un factor stimulator al echilibrarea balanei de pli externe, care cuprinde i balana comercial, ceea ce asigur Un punct esenial pentru urmrirea evoluiei economiei i pentru utilizarea agregatelor:

activitii economice;

totodat i un raport constant, echilibrat, al schimbului monedei naionale pe piaa valutar. consum, investiii, venituri, respectiv, pentru nfptuirea contabilitii naionale, l reprezint fundamentarea metodologic a indicatorilor macroeconomici. Principalii indicatori ai activitii macroeconomice folosii n acest sens sunt: Produsul general brut (PGB), Produsul intern brut (PIB), Produsul intern net (PIN), Produsul naional brut (PNB) i Produsul naional net (PNN). Interveniile publice au fcut obiectul analizei economice, o contribuie remarcabil aparinnd lui Musgrave (1959) sau Rawls (1971). Astfel, Musgrave distinge trei tipuri de intervenie public adaptate celor trei birouri 1 ale statului:

biroul de alocare care permite realocarea resurselor pentru a corecta imperfeciunile

pieei. Obiectivul acestor realocri este satisfacerea nevoilor colective (cele a cror satisfacere nu este condiionat de plata unui pre: justiie, securitate civil etc.) i a nevoilor sociale (asigurate prin bugetul public, cel mai adesea datorit subveniilor; locuin social, transport n comun etc.);

biroul de redistribuire, care are rolul de a corecta repartiia veniturilor n raport cu

structura efectiv a cererii. Acesta trebuie s amelioreze decalajele de prosperitate i s favorizeze egalitatea de anse n cadrul unei dinamici a pieei;

biroul de conjunctur, care genereaz o utilizare optim a resurselor i asigur stabilitatea

preurilor. Acest birou joac un rol special n cererea global, producie i angajai. n numeroase cazuri, bunurile publice sunt concureniale bunurilor private. Alegerea unei cheltuieli publice, care s fac obiectul unor intervenii publice, trebuie s fie estimat n raport cu efectele de eviciune pe care le produce fa de bunurile private. Justificarea acestor efecte trebuie apreciat n raport cu costurile de oportunitate, adic un cost alternativ al deintorilor de resurse n detrimentul sectorului privat.

1

Jarret, M., F., Mahieu, F.R., (1998), op. cit., pag. 39.

34

Principala problem teoretic n materie de prioritate a cheltuielilor publice const n aprecierea naturii bunurilor corespunztoare: bunurile publice sunt indivizibile i nu pot fi utilizate exclusiv. O prim categorie de bunuri decurge din serviciile minimale ale statului privind, de exemplu, protecia, securitatea etc. Trebuie s nu omitem faptul c aceste servicii minimale reprezint indicatori ai dezvoltrii care condiioneaz toate politicile de ajutor sau reabilitare social. Probleme serioase ce trebuie analizate se refer la servicii sociale cum sunt nvmntul, sntatea, transportul etc. n acest caz, cantitile consumate sunt divizibile. Exist, prin urmare, o tendin clar, mai ales n rile n curs de dezvoltare, de transferare, parial sau integral, a acestor servicii ctre sectorul privat prin diminuarea subveniilor, revederea statutului spitalelor sau demonopolizarea transporturilor n comun. Potrivit lui Rawls (1971), justiia distributiv este efectuat de ctre autoritile publice, n special guvernul, prin cele patru departamente 58 :

departamentul alocaiilor, cu rolul de a veghea la respectarea concurenei i de a corecta departamentul de stabilizare, care cerceteaz utilizarea deplin a forei de munc i departamentul transferurilor sociale, a crui menire const n asigurarea minimum-ului departamentul de repartiie, care urmrete asigurarea unei anumite justiii sociale, taxnd

eventualele excese, n special asupra drepturilor de proprietate;

susine cererea efectiv n acest domeniu;

social necesar;

succesiunile pentru a favoriza egalitatea de anse sau impozitnd proporional consumul n vederea furnizrii bunurilor publice i finanarea transferurilor sociale. Dac aceste departamente ajung la o repartiie just a veniturilor i a bogiei, al cincilea departament, numit de arbitraj, va putea decide, folosind criteriul wicksellian de unanimitate 59 pentru furnizarea de bunuri publice suplimentare. Aceast concepie a fost vehement criticat de filosofia liberal contemporan reprezentat de Hayek (1953), Papper (1945), principala critic venind de la Nozick (1974), susintor al concepiei statului ultraminimal.

58 59

Ibidem, pag. 40. Wicksell, K., (1896), A New Principle of Just Taxation, in Musgrave, R. and Peacock, A. (eds), (1958), Classics in the Theory of Public Finance, MacMillan, London, pag. 317 - 319

35

Modulul VI. Sectorul public Definiie; Raportul public-privat i pia-nonpia; Sectorul public o necesar delimitare Definiii i descrieri O preocupare important, regsit att la teoreticieni, ct i la practicieni din economie, este delimitarea clar a coninutului sectorului public. Varietatea de nelesuri a expresiei sector public are ca obiectiv distincia ntre sectorul public i cel privat. Acest fapt conduce la analiza conceptelor public i privat, care presupune ntrebri de natur semantic, dar i conceptual 6 . Utiliznd drept criteriu de baz proprietatea, n sens larg, sectorul public reprezint ansamblul de ntreprinderi publice i ale administraiilor publice sau, ntr-un sens mai restrns, ansamblu de ntreprinderi n care statul exercit o influen preponderent 7 O definiie corespunztoare o datorm lui J.K. Galbraith, conform cruia sectorul public este sectorul care dispune de mijloacele i instrumentele politice pentru a controla societatea prin producie, preuri, finane i administraie public 8 . Conceptul de sector public aparine, n consecin, sferei interdisciplinaritii, iar utilizarea lui n sensuri mai restrnse folosete la realizarea unor anumite analize i studii sociale sectoriale. De exemplu, n tiina administrativ, prin sector public se nelege totalitatea funcionarilor din serviciile i instituiile publice 9 . O reflectare a modului tradiional de abordare a sectorului public n administraia public o regsim n definiia acestuia ca activitate guvernamental i consecinele ei 10 . Aceast definiie se concentreaz mai mult asupra aspectelor legislative i legitimitii autoritii dect asupra bugetrii i alocaiilor bugetare. Diverse alte abordri ale conceptului de sector public le regsim n Lane (2000).

Matei, A., (2002), Coordonate europene ale managementului sectorului public, Editura Economic, Bucureti, pag. 134 144. 7 Dobrot, N, (coordonator), (1999), Dicionar de economie, Editura Economic, Bucureti, pag. 420 8 Galbraith, J., K., (1982), tiina economic i interesul public, Editura Politic, Bucureti, pag. 112. 9 Parlagi, A., (2000), Dicionar de administraie public, Editura Economic, Bucureti, pag. 128 10 Lane, J.E., (2000), The Public Sector, Sage Publications, London, Theousand Oaks, New Delhi, pag. 16.

6

36

O abordare cuprinztoare, agreat pentru rile n tranziie, gsim, n Allen i Tommasi (2002). n accepiunea acestora, sectorul public include, pe lng ceea ce acetia neleg prin guvern definit ca un grup de entiti care, pe lng ndeplinirea responsabilitilor lor politice i rolului lor n reglementarea economic i social, furnizeaz servicii publice de consum individual sau colectiv i redistribuie veniturile i bogia 11 , corporaii financiare i nonfinanciare i cvasi-corporaii aflate n posesia sau sub controlul guvernului. O cvasicorporaie este o instituie guvernamental angajat n activiti care:

taxeaz ceea ce emite; este operat i administrat ntr-un mod similar cu o companie din sectorul privat; are un set de conturi care permit ca surplusurile operative, economiile, patrimoniul i Tendina actual este ca, ntr-o economie de pia, ntreprinderile publice 13 s fie orientate

obligaiile sale s fie identificabile i msurabile separat 12 . spre comercializare i, atunci cnd este posibil, s produc profit. Pentru aceasta, ele trebuie s aib autonomie de administrare i o structur corporatist. Astfel, cheltuielile i veniturile lor nu pot fi supuse acelorai mecanisme de aprobare ca bugetul naional, care trebuie s acopere numai tranzaciile financiare ale acestor ntreprinderi cu guvernul i nu pe cele cu restul economiei. n economiile cu planificare centralizat, linia de demarcaie dintre activitile ntreprinderilor publice i activitile guvernului este neclar, dat fiind c ntreprinderile aflate n posesia statului sunt adesea implicate n furnizarea unor servicii sociale. Autorii citai menioneaz necesitatea dezvoltrii unui sistem de monitorizare i raportare a informaiei financiare pentru sectorul public n integralitatea sa. Astfel, documentele bugetare pot arta, ntr-un tabel analitic, prezentat doar spre informare, contul corelat al sectorului public. Din motive de responsabilitate i transparen, guvernul trebuie s raporteze i situaia financiar a tuturor entitilor pe care le controleaz. n practic, definirea entitii de raportare a guvernului variaz de la o jurisdicie la alta. Succintele prezentri ale conceptului de sector public ne conduc la sublinierea c exist mai multe distincii ntre public i privat, n funcie de acestea obinndu-se entiti diferite.

Allen, R., Tommasi, D., (eds.), (2002), Administrarea cheltuielilor publice, Editura Pro Transilvania, Bucureti, pag. 42 12 Ibidem, pag. 43 13 ntreprinderea public desemneaz o organizaie controlat de guvern i condus dup principii comerciale. Controlul de ctre guvern presupune capacitatea de a determina politica corporatist general, de pild prin numirea unor directori adecvai dac este necesar. Pentru detalii, vezi i Matei, Lucica, (2001), Management public, Editura Economic, Bucureti, pag. 161-192.

11

37

Depind sfera conceptual a sectorului public, din perspectiva managementului acestuia, n studiile de specialitate sunt formulate cteva probleme 14 :

Cum determinm optimum-ul autoritii guvernamentale n societate? Ce proporie din resursele totale ale societii ar trebui lsat la dispoziia guvernului Ct de mare ar trebui s fie bugetul guvernamental? Sau ct ar trebui s genereze venit Ct din bunurile i serviciile publice sunt produse de sectorul public? Ct din fora de munc este utilizat n organisme publice? Ct din mijloacele de producie sunt n proprietate public? Fiecare dintre aceste ntrebri necesit o analiz separat i detaliat, rspunsurile

pentru consum social i investiie?

privat fr influena guvernamental?

fundamentnd o posibil reform a managementului sectorului public. Ca o concluzie intermediar, se poate afirma c n delimitarea public privat nu sunt importante numai manifestrile sectoarelor public i privat n sfere diferite care sunt alocarea, distribuia venitului, producia i angajarea, ci i opiunea ntre dou moduri fundamentale diferite ale interaciunii sociale: managementul birocraiei sau managementul profitului. Nu putem totui s nu prezentm i alte abordri relevante ale sectorului public. Astfel, n sistemul extins al contabilitii naionale n Frana i prezentat n Klotz (1990), o administraie este definit ca un organism care produce bunuri i servicii nonpia adic le furnizeaz gratuit sau la un pre mai mic de jumtate din costul acestora. Acest cadru de referin ne amintete c dou criterii de clasificare trebuie s fie luate n calcul atunci cnd se ncearc delimitarea cmpului de intervenie public 15 : o prim linie de demarcaie, care rspunde unei logici economice; acesta distinge activitile de pia de cele nonpia. Dup cum am putut observa, acestea din urm nu sunt gratuite. Ele antreneaz un cost monetar, pe care utilizatorul nu l suport n mod direct sau n totalitate. Acest din urm caz se poate ilustra, de exemplu, prin activitatea creelor sau a piscinelor municipale. Dac s-ar factura suma total a cheltuielilor de funcionare ale acestora, foarte puini utilizatori ar mai avea resursele necesare s beneficieze de aceste servicii. Astfel de servicii sunt puse la dispoziia ntregii populaii antrennd finanri specifice, n general de tip fiscal;

14 15

Lane, J., K., (2000), op. cit., pag.17 Crozet, Y., (1997), Analyse conomique de ltat, Ed. Armand Colin, Paris, pag. 8

38

-

o a doua linie de demarcaie rspunde unei distincii instituionale ntre public i

privat. Este considerat ca fiind public orice organizaie care depinde de unul dintre ealoanele de reprezentare naional. S nu uitm c, n democraie, poporul este cel care deine suveranitatea, pe care o transmite prin intermediul alegerilor electorale ctre diferite instane. De la Consiliul municipal la Parlament, trecnd prin consiliile generale i regionale, diverse adunri existente n Frana sunt purttoare de legitimitate care le permite derularea de activiti de control asupra executivului. Tot ceea ce nu relev aceste activiti de control ine de dreptul privat, dar se ntlnesc numeroase probleme delimitatoare. Un exemplu este cel al asociaiilor paramunicipale, a cror finanare este asigurat n cvasitotalitate prin subvenii publice. Aceste probleme de delimitare a sectorului public se pot regrupa ntr-o gril de citire, unde se vor intersecta i cele dou criterii de clasificare amintite mai sus. Contrar acestei idei, ceea ce ine de sectorul public nu este neaprat i nonpia. Aceast afirmaie poate avea i o reciproc. Cele dou clasificri nu se suprapun, iar intersectarea lor conduce la apariia a patru categorii de actori economici. 4

1 Privat Public

2

3

Fig. III. Public/privat i pia/nonpia Aa cum se observ n fig. III dubla distincie privat/public, pe de o parte, i pia/nonpia pe de alt parte, d natere la patru subansambluri:

sectorul privat de pia care regrupeaz toate ntreprinderile, fie c acestea sunt

individuale sau societare. Aceasta este forma de producie cea mai evident n economia de pia, dar nu este singura;

sectorul public nonpia, adic, n accepiunea autorului citat, administraiile publice.

Vom regsi aici toate organizaiile dependente de diverse ealoane reprezentate la nivel naional. Acest ansamblu ocup un spaiu la fel de important ca i cel precedent pentru a demonstra c acesta nu este marginal;

sectorul public de pia, care regrupeaz ceea ce, n Frana, denumete ntreprinderile

naionalizate, cele care furnizeaz bunuri i servicii de producie conform INSEE, dar a cror 39

proprietate este deinut de ctre stat. Atunci cnd se vorbete despre societi, al cror capital este mprit ntre public i privat, problema care se ridic este aceea de a ti de la ce prag se va aprecia c este vorba de proprietate public;

sectorul privat nonpia corespunde administraiilor private. Aici vom rentlni asociaii

cu scop nonlucrativ, deoarece acestea angajeaz salariai, iar, prin salariile pe care le acord, acestea particip de fapt la producie. Iat-ne astfel dotai cu un nou instrument pentru a nelege i clasifica diferitele combinaii ale activitii economice private i publice. Analiza poate fi adncit n msura n care apar numeroase ntrebri, referitoare la indicatori care s permit evaluarea celor patru categorii de mai sus. Pentru a concretiza grila de citire din fig. III, va trebui s alegem indicatori reprezentativi. Din acest punct de vedere sunt posibile dou metode. Una evalueaz contribuia unui sector la valoarea adugat, adic la PIB, iar alta se intereseaz de partea de populaie activ pentru fiecare tip de activitate. Totui, nainte de a expune rezultatele astfel obinute, ar trebui s eliminm un echivoc: sectorul public este productiv sau nonproductiv? n multe situaii activitatea administraiilor este considerat secundar, uneori chiar parazit. Este mult mai pertinent s cutm ceea ce distinge componenta productiv de cea nonproductiv. Repartizarea populaiei active i a posturilor ocupate n Frana (1995) Tab. IIn milioane Populaia activ din sectorul privat de pia, din care: Salariai Muncitori independeni Populaia activ n sectorul public de pia Populaia activ din sectorul public nonpia Populaia activ din sectorul privat nonpia Total populaie activ i posturi ocupate 16,5 13,9 2,6 1 4,3 0,4 22,2 n % 74,3 62,6 11,7 4,5 19,4 1,8 100

N.B. Populaia activ ocupat corespunde populaiei active totale, din care se scad cererile de angajare. Acesta este un indicator din numrul total de posturi ntr-o economie. Sursa: INSEE, recensmnt

Trebuie s apreciem c bunurile i serviciile sunt tot att de necesare i c acestea din urm ocup efectiv un loc tot mai mare la nivelul PIB, n rile industrializate. 40

n dezbaterea privind productivitatea i non productivitatea se substituie problema existenei sau nonexistenei unei mrfi. Dintr-un anumit punct de vedere, ceea ce face munca unei administraii non productive este componenta de cheltuieli care este finanat din prelevri obligatorii. Dar prelevrile nu reprezint o operaie n profitul unui corp parazit, ci un mijloc pentru a finana o producie care, prin definiie, nu poate fi vndut. Atunci cnd conductorii auto denun multiplele impozite care reduc utilizarea sau intrarea n posesie a unui autovehicul, indicnd faptul c sumele adunate depesc cheltuielile fcute de stat pentru ntreinerea oselelor, acetia au dreptate. Dar ei uit c prelevrile privind autoturismele nu sunt folosite n acest scop. Din comoditate sau chiar din spirit de dreptate s-au adugat peste cheltuielile uor reperabile i foarte puin flexibile taxe care finaneaz, una peste alta, i educaia, i aprarea, i ordinea public, i... infrastructura rutier 16 . nelegerea mai bun a acestei problematici poate fi realizat i printr-o analiz a cheltuielilor bugetare, cu ajutorul crora se dezvolt sectorul public.

16

Ibidem, pag. 11.

41

Modulul VII. Abordri actuale ale analizei intervenie publice Programul paretian; Abordarea contractual i abordarea convenional; Dezbaterile publice i relaiile sociale; Abordarea normativ i abordarea pozitiv. Putem considera c, n prezent, exist cinci programe de cercetare complementare n economia public 2 . Fiecare program las loc variantelor n funcie de gradul de rigiditate sau flexibilitate a ipotezelor care le concretizeaz. n planul analizei economice sau al cercetrii tiinifice n domeniu se trece de la un program la altul atunci cnd respingerea ipotezelor