Nevoile omului sunt numeroase şi variate şi se amplifică în funcţie de nivelul de

dezvoltare al unei societăţi şi de gradul de cultură al fiecăreia. De aceea, dezvoltarea serviciilor

publice şi diversificarea acestora au fost favorizate de progresul general al societăţii care a

determinat noi trebuinţe pentru populaţie, trebuinţe pe care puterea publică a fost tentată să le

satisfacă din motive de interes general. Serviciile publice s-au diversificat şi extins în toate

domeniile vieţii sociale, cu toate că au fost supuse unor constrângeri majore, îndeosebi prin

aplicarea principiului libertăţii comerţului şi industriei.

Intervenţia statului prin servicii publice a fost justificată fie pentru a garanta accesul la

acestea (electricitate, educaţie), fie pentru a înlătura un monopol privat (telegraf), fie pentru a

realiza infrastructuri colective (căi ferate, distribuţie de apă şi electricitate) sau pentru a gestiona

activităţi nerentabile precum transportul public şi colectarea deşeurilor.

Serviciul public – în accepţiunea modernă a termenului – a apărut la începutul secolului

XX, sub influenţa juriştilor, ca bază a fondării dreptului public. Treptat, noţiunea s-a îmbogăţit

cu alte semnificaţii, intrând în sfera de analiză a economiştilor, sociologilor, ecologiştilor etc.

Serviciul public, aşa cum a fost definit de către jurişti în urmă cu mai bine de un secol,

cuprinde trei elemente specifice:

1) satisfacerea nevoilor cu caracter public;

2) o activitate concretă căreia i se aplică un regim juridic derogatoriu de la dreptul

comun: regimul serviciului public inspirat din trei principii (egalitate, continuitate, mutabilitate),

activitate adesea protejată prin monopol;

3) existenţa unui organism care îl pune în aplicare.

După anii ’70, criza serviciului public a dus la redefinirea acestuia şi a principiilor de

organizare. Noul context a fost marcat de o critică ideologică (ineficacitatea gestiunii publice) şi

de noi constrângeri (precum concurenţa accentuată), presiuni exterioare care puneau în discuţie

regimul serviciului public şi generau insatisfacţii în rândul utilizatorilor. În aceste condiţii a avut

loc un proces de adaptare care urmărea deopotrivă îmbunătăţirea sistemului de relaţii (furnizori,

parteneri, clienţi sau utilizatori1) şi creşterea performanţelor serviciilor publice.

În ultimii treizeci de ani reforma serviciilor publice a constituit o preocupare importantă

pentru guvernanţi, parteneri sociali şi organisme internaţionale. În toate procesele de reformă a

serviciilor publice regăsim într-o formă sau alta descentralizarea şi privatizarea.

Astfel, a determina administraţia să fie mai orientată spre cetăţean a devenit aspectul

central al schimbărilor produse şi, totodată, calea ce trebuia urmată pentru ca aceasta să fie

pregnant orientată spre performanţă. Desigur, o astfel de orientare s-a axat în egală măsură prin

creşterea gradului de receptivitate în sectorul public şi stabilirea unor standarde ale serviciilor

1

publice, cu scopul transformării serviciilor din „bunuri recomandate“ în „bunuri experimentate“

şi apoi în „bunuri căutate“2.

Serviciile publice trebuie să ofere o varietate largă de servicii către comunitate. Sunt

necesare îmbunătăţiri radicale pentru prestarea acestor servicii. Calitatea şi viteza de prestare

a serviciilor sunt cruciale; politeţea şi eficienţa trebuie să fie simultane3.

Existenţa fiecărui individ este influenţată zilnic de serviciile publice, dezvoltarea acestora

afectând direct nivelul de trai prin gradul de satisfacere al unor nevoi recunoscute de colectivitate

ca fiind de interes general şi a căror realizare nu este la îndemâna iniţiativei private, nevoi care

pot viza garantarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale.

Din această perspectivă, statul este responsabil de conturarea cadrului care să asigure

dezvoltarea serviciilor publice, implicit cele ale colectivităţilor locale, cele mai apropiate de

fiecare individ.

Privite din perspectiva tipului de nevoi satisfăcute, se pot identifica:

- servicii publice;

- servicii private.

În cazul serviciilor private se are în vedere satisfacerea unor nevoi particulare,

individuale, specifice fiecărui individ sau grup, servicii pentru care utilizatorii plătesc un preţ,

rezultat al mecanismelor pieţei de cerere şi ofertă. Serviciile publice vizează satisfacerea unor

interese generale ale membrilor unei colectivităţi, interese a căror întindere este determinată de

puterea politică. „Accesul la astfel de servicii se realizează – în general – gratuit, finanţarea

acestora provenind din resurse bugetare”4.

Distincţia dintre serviciile publice şi cele private are în vedere şi modalităţile de organizare şi

funcţionare. Astfel, autorizarea înfiinţării unui serviciu public se realizează de către o

autoritate publică. În cazul serviciilor private, acestea fiind supuse regulilor pieţei, înfiinţarea

lor reprezintă un drept al organizaţiilor private.

În definirea serviciului public s-au conturat trei mari perioade: sfârşitul secolului XX –

definiţia clasică, formulată îndeosebi de teoreticienii francezi, specialişti în drept public, a căror

concepţie a fost preluată în majoritatea ţărilor europene, perioada interbelică, în care regăsim

numeroase dezbateri ale doctrinarilor români şi perioada actuală, care, pe lângă abordarea

juridică aduce noi tendinţe, înglobând puncte de vedere economice, sociale, manageriale şi ale

2

3

4

utilizatorilor în definirea serviciului public. Această ultimă etapă este puternic influenţată

de «criza serviciului public» şi de evoluţiile de la nivelul Uniunii Europene.

În ceea ce priveşte ţările cu sistem de drept anglo-american, „noţiunea de serviciu public

a fost aproape inexistentă”5, îndeosebi „datorită viziunii diferite asupra rolului statului”6 şi asupra

modului în care acesta satisface interesul general.

În ţările cu sistem de drept romano-germanic, „dualismul persoană publică-interes

general a dominat multă vreme”7, la realizarea interesului general nefiind implicate decât

persoane publice8.

Începutul secolului XX este marcat de dezvoltarea serviciilor în reţea – căile ferate,

telefonul, electricitatea, reţele a căror eficacitate era legată de accesul cât mai multor utilizatori,

dar investiţiile în aceste domenii nu puteau fi suportate de către întreprinderi private, astfel că s-a

justificat intervenţia statului în numele serviciului de interes general.

1.1.3. SERVICIUL PUBLIC ÎN TEORIA INTERBELICĂ

Conţinutul definiţiei clasice suferă modificări în perioada interbelică, prin condiţiile

impuse de practica administraţiei publice, respectiv: delimitarea părţilor „interes

general“/„interes particular“, subliniindu-se că obiectivul major al serviciului public este

interesul celor administraţi, şi nu obţinerea profitului; mijloacele puterii publice cu influenţă

asupra raportului de autoritate dintre persoana privată care serveşte interesul general şi terţi în

favoarea prestatorului şi, ultima condiţie, „controlul administraţiei“ asupra activităţii de prestări

servicii publice9.

Literatura de specialitate din perioada interbelică fundamenta noţiunea de serviciu public

pornind de la nevoile sociale pe care le satisfăcea statul, serviciul public fiind „mijlocul prin care

administraţia îşi exercita activitatea”10, susţinându-se în continuare ideea de serviciu public ca

fundament al acţiunilor publice.

Aşadar, aceste teorii se înscriu în linia formulată de şcoala clasică franceză, subliniind

ideea de serviciu ca activitate şi organism, creat de puterea publică în numele interesului general.

Aşadar, se observă ca serviciile publice erau înfiinţate şi furnizate doar de către agenţi

publici, aspect care nu corespundea în totalitate cu dinamica socială şi cu creşterea solicitărilor

de servicii, în contextul unei lipse de flexibilitate a structurilor publice la aceste cerinţe, astfel că

5

6

7

8

9

10

au apărut mutaţii majore în furnizarea serviciilor, prin acceptarea prestării acestora de către

agenţi privaţi care dispun de prerogative de putere publică, sub controlul administraţiei.

TENDINŢE ACTUALE ÎN DEFINIREA SERVICIILOR PUBLICE

Existenţa simultană a celor trei elemente specifice serviciului public, precizate de către

jurisprudenţa franceză, reprezintă un fapt izolat. Anumite nevoi de interes general sunt

satisfăcute pentru că o autoritate publică decide acest fapt, dar încredinţează acest lucru unei

persoane private. Atunci când anumiţi agenţi publici gestionează o activitate industrială şi

comercială identică unui serviciu privat, apare o disociere între elementul material şi cel organic.

Diferenţierea apare frecvent şi între primele două elemente şi cel de al treilea. În cazul acestor

ipoteze, se apreciază că activităţile serviciului public sunt supuse regulilor dreptului privat.

Această disociere a condus la ceea ce teoreticienii denumesc „criza serviciului public”11.

Acest fenomen a apărut datorită dezvoltării serviciului public supus regulilor din dreptul

privat, odată cu dezvoltarea de către administraţie a unor activităţi considerate ca relevante

pentru iniţiativa privată, în acelaşi timp cu încredinţarea unor activităţi organismelor private.

În faţa unor astfel de transformări ale conţinutului serviciului public, încercarea de a

identifica o definiţie actuală devine din ce în ce mai complicată, „este din ce în ce mai dificil să

spunem unde începe şi unde se opreşte noţiunea de serviciu public, pentru că orice activitate de

interes general, chiar încredinţată particularilor, poate fi un serviciu public când administraţia

exercită un control”12.

Astăzi, formele prin care se realizează concret voinţa autorităţii publice de a asigura un

serviciu public, sunt extrem de variate. Când se afirmă că o activitate reprezintă un serviciu

public, se pot analiza puţine elemente de identificare în comparaţie cu doctrina clasică, şi anume

satisfacerea unui interes general şi autorizarea serviciului de către o autoritate publică ce îl pune

în aplicare direct sau indirect. Aşadar, este vorba de o formă de acţiune administrativă prin care o

entitate publică îşi asumă satisfacerea unei nevoi de interes general. În acest context, serviciul

public poate fi definit de o manieră foarte simplă ca fiind „forma acţiunii administrative, prin

care o persoană publică îşi asumă satisfacerea unei nevoi de interes general”13.

11

12

13

TIPOLOGIA SERVICIILOR PUBLICE

În literatura de specialitate „o primă distincţie se realizează între” :

• serviciu public de legiferare;

• serviciu public judiciar;

• serviciile publice administrative.

Serviciul public de legiferare este realizat de către Parlament şi constă în adoptarea

normelor juridice obligatorii care reglementează raporturile sociale, la nivelul întregii ţări.

Serviciul public judiciar este realizat de către instanţele judecătoreşti ce au ca scop

soluţionarea conflictelor juridice şi sancţionarea celor care încalcă legea.

Serviciile publice administrative asigură executarea legilor şi a hotărârilor judecătoreşti,

ordinea publică, siguranţa naţională şi asigură desfăşurarea activităţilor pentru toate domeniile.

După modul de finanţare a serviciilor publice, acestea pot fi:

- servicii publice finanţate de la bugetul public;

- servicii publice finanţate din surse extrabugetare;

- servicii publice finanţate din combinaţii bugetare şi extrabugetare;

- servicii publice finanţate din activitatea proprie.

O distincţie se poate realiza între serviciul public şi serviciul de utilitate publică,

distincţie care constă în faptul că primul este realizat de o organizaţie statală, iar cel de al doilea

de o organizaţie nestatală (asociaţii, fundaţii)14.

Alte criterii menţionate în literatura de specialitate sunt:

1) După nivelul de realizare15/gradul de extensie16:

- servicii publice naţionale ce sunt organizate pentru întreaga ţară;

- servicii publice locale care sunt create la nivel local în vederea satisfacerii cerinţelor

colectivităţii din respectiva unitate administrativ teritorială;

2) După modul de cooperare la satisfacerea interesului public17:

- servicii publice la realizarea cărora nu sunt implicate alte persoane din rândul clienţilor

şi care au ca scop satisfacerea directă şi individuală a particularilor;

- servicii publice la realizarea cărora participă în mod indirect şi alte persoane. Aici

clientul este utilizator şi nu beneficiar de exemplu, întreţinerea reţelei de drumuri;

- servicii publice la realizarea cărora sunt implicate persoane din afară, de exemplu,

apărarea naţională.

3) După forma de proprietate:

14 Asupra acestei distincţii – Alexandru I., Matei L., op. cit., p. 38.15 Matei L., Alexandru I., op. cit., p. 91.16 Iorgovan A., op. cit., p. 70.17

- servicii publice monopolizate, oferite doar de instituţiile administrative care deţin şi

monopolul asupra activităţilor respective;

- servicii publice pe care administraţia publică le exercită în paralel cu persoanele

particulare autorizate;

- servicii publice exercitate de persoane private autorizate sub controlul unei autorităţi a

administraţiei publice.

4) După modul de organizare:

- autorităţi administrative (ministere, departamente, direcţii, oficii, serviciile din

primării şi consiliile judeţene);

- instituţii publice (şcoli, universităţi);

- regii autonome de interes public;

- asociaţii şi fundaţii.

5) După importanţa socială18:

- servicii publice vitale (alimentare cu apă, canalizare, distribuţie energică);

- servicii publice facultative (amenajarea de parcuri de distracţii, centre de informare).

ABORDĂRI ALE SERVICIULUI PUBLIC

ABORDAREA JURIDICĂ A SERVICIULUI PUBLIC

După cum am văzut, apariţia şi evoluţia noţiunii de serviciu public au fost puternic influenţate

de ştiinţele juridice, îndeosebi de dreptul administrativ. Mult timp, serviciul public a fost

abordat exclusiv prin prisma instrumentelor juridice de investigare. În opinia teoreticienilor

dreptului administrativ, aşa cum am precizat anterior, serviciul public reprezintă un serviciu

organizat de către puterea publică, în interes general, supus, total sau parţial, unui regim de

drept public şi care poate fi vândut sau nu.

Aşadar, elementul central al abordării juridice a serviciului public este reprezentat de

interesul public19, binele public, interesul general, văzut ca „nevoia socială specifică unei

comunităţi pe care trebuie să o satisfacă administraţia publică sau ca orice necesitate socială,

caracterizată ca atare de către puterea politică şi legiferată, care impune administraţiei publice

activitatea specifică de organizare, funcţionare şi realizare a serviciilor publice aferente”20.

18 Parlagi A., Managementul serviciilor publice locale, Ed. Economică, Bucureşti, 2001, p. 12.19 Asupra acestei noţiuni a se vedea şi Vasile A., op. cit., p. 44-46.20 Parlagi A., Dicţionar de administraţie publică, Ed. Economică, Bucureşti 2004, p. 128.

Conţinutul şi sfera de întindere a interesului public sunt determinate de puterea politică,

existând diferenţieri în funcţie de perioadele istorice ale societăţii, formele sociale etc.

Astfel, activităţile unor întreprinderi care nu concură la realizarea unui interes general, nu

pot fi considerate servicii publice, potrivit abordării juridice. Pe de altă parte, evoluţia

tehnologică a condus la a considera servicii publice, care contribuie la realizarea unui interes

general, transportul pe calea ferată, televiziunea etc.

ABORDAREA ECONOMICĂ A SERVICIULUI PUBLIC

Analiza economică a justificat intervenţia puterii publice pentru a furniza bunuri publice

deoarece agenţii economici nu găseau nici un interes pentru realizarea anumitor bunuri sau

servicii de care societatea avea nevoie. Aceste aspecte care justifică intervenţia statului pot fi

grupate în: existenţa monopolurilor naturale, insuficienţa pieţei în asigurarea investiţiilor

necesare, insuficienţa gestiunii private a serviciilor publice, voinţa statului de a coordona şi a

ghida dezvoltarea economică21.

Abordarea economică a serviciului public este cu atât mai mult justificată cu cât asistăm

la o intensificare a activităţilor administrative în domeniul economic, astfel că „se nasc noi

probleme care nu s-au pus activităţii administrative clasice”22.

1.2.3. ABORDAREA MANAGERIALĂ A SERVICIULUI PUBLIC

Nevoia de a conduce serviciile publice astfel încât să satisfacă în mod corespunzător interesul

public, a determinat conturarea acestei abordări distincte, abordarea managerială a serviciilor

publice, apărută pe fondul diversificării activităţilor în care sunt implicate autorităţile publice,

în special în domeniul economic şi implicit a dezvoltării intervenţiilor publice, ca şi a

incapacităţii metodelor tradiţionale de conducere de a satisface aşteptările clienţilor.

Managementul are caracterul unei discipline economice de sinteză întrucât preia o serie

de categorii economice şi de metode de la numeroase alte discipline din acest domeniu, precum

economie, analiza economică, marketing, finanţe etc. şi caracter multidisciplinar23, determinat de

încorporarea a o serie de categorii şi metode sociologice, matematice, psihologice, statistice, 21 Profiroiu A., Pilotajul serviciilor publice, Ed. Economică, Bucureşti 2001, p. 8.22 Asupra administraţiei publice în domeniul economic – Alexandru I., Structuri, mecanisme şi instituţii administrative. Analiză comparativă, vol. I, Ed. Sylvi, Bucureşti 1996, p. 124 şi urm.23 Multidisciplinar şi interdisciplinar – interdisciplinaritatea are două obiective: în primul rând, cercetarea zonelor de frontieră, a acelor zone în care o ştiinţă, singură, este neputincioasă să facă lumină şi, în al doilea rând, trebuie să permită să se dezgheţe „hibernarea” cunoaşterii în materie – Alexandru I., Administraţia publică. Teorii. Realităţi. Perspective, Ed. Lumina Lex, Ed. a III-a, Bucuresti 2002, p. 140

juridice etc., folosindu-le într-o manieră specifică, reflectare a particularităţilor relaţiilor de

management24. Aceste caracteristici ale managementului conduc la o abordare complexă a

serviciilor publice prin înglobarea unor puncte de vedere şi experienţe diferite, asigurând analiza

de sistem25 a serviciilor.

PRINCIPII DE ORGANIZARE ŞI FUNCŢIONARE A SERVICIILOR PUBLICE

Am precizat deja, că printr-o serie de decizii ale Consiliului de Stat şi ale Tribunalului de

conflicte, în Franţa s-au construit trei principii ale serviciului public, considerate în literatura de

specialitate ca fiind fundamentale.

A. PRINCIPIUL EGALITĂŢII DE TRATAMENT AL UTILIZATORILOR

Deoarece vizează satisfacerea unui interes general, un serviciu public trebuie să asigure un

acces egalitar pentru toţi utilizatorii, egalitate ce decurge din egalitatea tuturor în faţa legii.

Totuşi, există şi excepţii de la această regulă, în cazul în care diferenţele de tratament sunt

justificate de situaţii obiective26.

Acest principiu are două consecinţe pentru operatorii de servicii:

- obligaţia de a asigura serviciul pentru toţi utilizatorii sau pentru un număr cât mai mare;

- obligaţia de a practica un preţ de bază uniform şi rezonabil pentru a se asigura accesul

tuturor.

B. PRINCIPIUL CONTINUITĂŢII SERVICIULUI PUBLIC

Serviciul public, fiind considerat indispensabil pentru colectivitate, trebuie să funcţioneze fără

întrerupere. Trebuie asigurat în mod constant şi să funcţioneze regulat, astfel că operatorul are

obligaţia de a-şi organiza activitatea astfel încât să nu existe întreruperi.

24 Asupra caracteristicilor managementului – Nicolescu O., Verboncu I., Management, Ed. Economică, Bucureşti, 1996, p. 18-19.25 Abordarea sistemică presupune însuşirea teoriei generale a sistemelor utilizarea şi chiar dezvoltarea ei creatoare în domeniul respectiv – Ionaşcu Ghe., Dezvoltarea şi reabilitarea aşezărilor umane din România, Ed. Tempus, Bucureşti, 2003, p. 58. Din perspectiva abordării sistemice serviciile publice ne apar ca subsisteme ale sistemului administraţiei publice ale căror scopuri sunt definite în raport cu satisfacerea unor nevoi sociale. – Matei A., Introducere în analiza sistemelor administraţiei publice, Ed. Economică, Bucureşti, 2000, p. 172.26 De exemplu, datorită unor condiţii tehnice, unele servicii precum serviciul de gaz, de distribuţie a energiei termice, de alimentare cu apă, nu pot fi furnizate în mod egal.

Acest principiu a reprezentat multă vreme justificarea interzicerii sau limitării dreptului la

grevă în serviciul public.

În Marea Britanie nu există nici o reglementare referitoare la nivelul minim în serviciile

publice, singurul mijloc de a asigura continuitatea acestora fiind limitarea legală generală a

recurgerii la grevă şi rechiziţia.

Tribunalul Federal al Muncii din Germania apreciază că, spre deosebire de funcţionarii

publici care nu au drept la grevă, salariaţii din serviciile cu impact asupra publicului, sub contract

de muncă de drept privat, pot face grevă „cu condiţia să nu lezeze nejustificat interesele vitale ale

populaţiei şi să vegheze, pentru ca măsurile de protecţie indispensabile să fie asigurate”.

Constituţia Spaniei impune, în caz de grevă, menţinerea de „servicii publice esenţiale

pentru comunitate”.

În Italia, Legea nr. 146 din 12 iunie 1990 are ca obiectiv concilierea între exercitarea

dreptului la grevă în serviciile publice esenţiale şi ocrotirea drepturilor persoanelor protejate prin

Constituţie. În acest scop, în această lege sunt enunţate regulile ce trebuie respectate în caz de

conflict colectiv pentru „a asigura realitatea conţinutului esenţial al drepturilor stabilite”.

Legea din Portugalia din 1977 asupra dreptului de grevă a modificat regimul acesteia şi

în particular a instituit măsuri specifice în serviciile care „asigură nevoile sociale absolut

necesare”.

C. PRINCIPIUL MUTABILITĂŢII (adaptabilitatea) SERVICIULUI PUBLIC

Un serviciu public, creat pentru a satisface o nevoie de interes general, trebuie să se adapteze

la evoluţia acestei nevoi şi, eventual, să dispară odată cu această nevoie. Dacă definirea

interesului general şi înfiinţarea unui serviciu public reprezintă atributul autorităţii publice, în

mod unilateral, aceasta este cea care poate decide modificarea regulilor de organizare şi

funcţionare ca şi desfiinţarea acestuia, dacă se consideră că nu mai este necesar.

Aplicarea acestui principiu conduce la două obligaţii pentru operatori:

- identificarea aşteptărilor utilizatorilor;

- îmbunătăţirea continuă a calităţii serviciului.

Acest principiu presupune şi adaptarea serviciului public la evoluţia tehnologică. Din punct de

vedere al tehnologiei, sunt două aspecte care ne reţin atenţia în mod deosebit: în ce măsură

sunt încorporate noile tehnologii în furnizarea serviciului public în vederea creşterii

performanţelor acestora? şi în ce măsura noile tehnologii determină apariţia unor servicii

publice?

Apariţia unei noi tehnologii (transporturi, telefonie,

televiziune etc.)

Serviciu public(monopol public)

Univers concurenţial - operatori publici şi privaţi

Concurenţă/piaţă – doar operatori privaţi

?

În literatura de specialitate regăsim răspunsul la prima întrebare, răspuns ce îşi regăseşte

reprezentarea exactă în viaţa reală: viteza de inserţie a noilor tehnologii este mai mica în sectorul

public decât în cel privat, dar logica interesului general permite accesul egalitar al tuturor la

„modernitate”27. Explicaţia acestui fapt o regăsim în rigiditatea reglementărilor, capacitate de

adaptare redusă, lipsă de flexibilitate sau limitarea resurselor în sectorul public.

Progresul tehnic a făcut să apară noi tehnologii şi, de asemenea, noi nevoi publice, astfel

că statele şi colectivităţile locale au fost adesea obligate să organizeze ca servicii publice,

activităţi create de progresul tehnic, în scopul întăririi propriilor autorităţi şi pentru a asigura

dezvoltarea economică.

Apariţia unei noi tehnologii a condus de foarte multe ori la asigurarea unei gestiuni

publice: căile ferate, telefonia, televiziunea etc.

În etapa actuală de dezvoltare, progresul tehnic permite consumatorilor să se elibereze de

puterea publică pentru anumite tipuri de prestaţii deoarece anumite servicii, create ca urmare a

progreselor tehnice şi dezvoltate ca servicii publice, pot să iasă treptat de sub tutela publică

pentru a fi furnizate într-un univers concurenţial. Apare, astfel, o schemă de felul următor:

Fig. 3. Schema procesului de ieşire a unor servicii de sub puterea publică.

27 Influenţa mişcărilor tehnologice asupra sectorului public –Matei L., op. cit., p. 131.

Această schemă conduce la următoarea concluzie: anumite bunuri şi servicii noi, apărute

ca rezultat al progresului tehnic, furnizate mai întâi de către puterea publică, sub un regim de

servicii publice, trec într-un regim de gestiune concurenţială în care caracterul de serviciu public

se diminuează sau chiar dispare complet. Ilustrarea acestei evoluţii se reflectă cel mai clar în

cazul transporturilor aeriene, televiziunii, telecomunicaţiilor.

*

* *

În afara acestor principii fundamentale, în literatura de specialitate regăsim şi altele, cum sunt:

principiul eficienţei şi eficacităţii, al descentralizării, al neutralităţii sau al cuantificării.

Principiul eficienţei şi eficacităţii

Presupune asigurarea eficienţei şi eficacităţii în furnizarea serviciului public. Eficienţa

unui serviciu are în vedere obţinerea de rezultate maxime cu eforturi minime, iar eficacitatea

presupune obţinerea de rezultate cât mai apropiate de obiectivele propuse. Cele trei elemente

amintite – obiective, mijloace, rezultate, constituie triunghiul performanţei.

Principiul descentralizării serviciilor publice

Constă în „transferarea serviciilor de la „centru” spre comunităţile locale, cu scopul

satisfacerii nevoilor sociale.”28

În sens formal, descentralizarea permite serviciilor publice să se administreze ele însele,

sub controlul statului, care le conferă personalitate juridică, le permite constituirea unor autorităţi

proprii şi le dotează cu resursele necesare29.

Literatura de specialitate apreciază că este vorba de o „descentralizare tehnică”30, prin

care i se conferă serviciului public personalitate juridică.

În unele studii de specialitate31, pe lângă descentralizarea politică, administrativă şi

bugetară, se vorbeşte despre dezangajare sau descentralizare prin recurgerea la piaţa.

Dezangajarea sau descentralizarea prin recurgerea la piaţă constă în încredinţarea

anumitor funcţii ale unei persoane publice, unor instituţii private sau non-guvernamentale, în

interesul public şi cu participarea persoanei publice. Acest procedeu reprezintă subcontractarea

serviciilor, dereglementarea sau privatizarea integrală.

Gradul de descentralizare diferă considerabil de la o zonă la alta, fiind determinat de

evoluţii istorice şi de evoluţia politică din ţara respectivă. În America Latină şi în numeroase ţări

în curs de dezvoltare, centralismul este o tradiţie care îşi găseşte rădăcinile în lunga perioadă de

28 Matei L., Alexandru I., op. cit., p. 99.29 Debbasch C., Intitutions Administratives, L.G.D.J., Paris, 1972, p. 160.30 Vida I., Puterea executivă şi administraţia publică, Ed. Monitorul Oficial, 1994, p. 1931 Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare – The UNDP role în decentralization and local governance, New York 2000, p. 29.

administraţie colonială32. În cea mai mare parte a Africii şi în alte regiuni confruntate cu o sub-

dezvoltare a sectorului privat, statul şi-a asumat importante sarcini de orientare a economiei şi de

asigurare de servicii publice, aspect criticat în anii ’80 de Banca Mondială şi FMI, deoarece se

considera că gestiunea deficitară şi corupţia se datorează acestui centralism excesiv şi

concentrarea puterii de către o mică elită urbană.

Originile descentralizării diferă în funcţie de regiune şi sectorul de activitate.

Dacă avem în vedere sectorul educaţiei, tendinţa descentralizării deciziilor în materie de

proces educativ, control financiar sau perspectivă organizatorică s-a accentuat progresiv în

întreaga lume în ultimii 25 de ani. Ritmul schimbării a fost însă inegal de la un continent la altul

şi aceasta chiar în cadrul unor grupuri de ţări cu sisteme economice şi de guvernare similare.

Transformarea a fost percepută îndeosebi în cadrul sistemelor educative puternic

centralizate, din Europa Centrală şi de Est şi Asia Centrală.33

Potrivit principiului neutralităţii, serviciul public trebuie să funcţioneze pentru a

satisface interesul general şi nu un interes particular. Acest principiu decurge din necesitatea de a

asigura accesul tuturor la servicii publice şi din caracterul egalitar al administraţiei publice, în

sensul că ea furnizează servicii tuturor, fără a face distincţie de origine, de rasă, de partide

politice, principiu care nu este întotdeauna şi pretutindeni aplicabil34.

Aplicarea principiului cuantificării prezintă o dublă semnificaţie. În primul rând

introduce o evaluare obiectivă a măsurii în care serviciul public satisface necesităţile

beneficiarilor, permiţând astfel o evaluare rapidă a activităţii serviciului, iar în al doilea rând

asigură transparenţa faţă de cetăţeni şi echitatea în furnizare.

În unele lucrări de specialitate, transparenţa, în sensul dreptului la informare asupra

serviciilor publice, apare ca un principiu distinct35.

Putem, de asemenea, preciza principiul legalităţii36 sau cel al dezvoltării durabile37.

32 Stein E., Fiscal decentralisation and government în Latin America, Paris, OCDE, 1998, p. 95.33 BIT, La formation permanente au XIX siecle: l,evolution des roles du personnel ensignant”, rapport soumis aux fins de discussion a la Reunion paritaire sur la formation permanente au XXI siecle: l,evolution des roles du personnel enseignant, Geneve, 2000, p. 127.34 Asupra caracteristicilor administraţiei – I. Alexandru şi colectivul , op. cit., p. 20.35 A. Profiroiu, op. cit. p. 19.36 Legalitatea reprezintă un principiu fundamental care stă la baza fenomenului administrativ şi căruia i se subordonează acţiunea administraţiei publice. Aceasta trebuie să se întemeieze pe lege, care reprezintă o bază de referinţă în aprecierea acesteia. Legalitatea este sinonimă cu regularitatea juridică şi presupune că acţiunea administraţiei să ţină seama de două elemente: obligaţia de conformare faţă de lege şi obligaţia de iniţiativă pentru a asigura aplicarea legii. 37 Acest principiu a fost proclamat în cadrul „Declaraţiei de la Rio” (pct.3), semnată de majoritatea statelor lumii, printre care şi România, în cadrul Conferinţei ONU pentru protecţia mediului şi dezvoltare din iunie 1992. Conform principiului 3 al Declaraţiei privind mediul înconjurător şi dezvoltarea, „dreptul la dezvoltare trebuie realizat astfel încât să satisfacă echitabil nevoile privind dezvoltarea şi mediul înconjurător ale generaţiilor prezente şi viitoare”.

Problema cheie a dezvoltării durabile o constituie reconcilierea între două aspiraţii umane: necesitatea continuării dezvoltării economice şi sociale, dar şi protecţia şi îmbunătăţirea stării mediului, ca singura cale pentru bunăstarea atât a generaţiilor prezente, cât şi a celor viitoare.

PRESTATORII DE SERVICII PUBLICE38

INSTITUŢIILE PUBLICE

Termenul de instituţie provine din latinescul „«institutio» – aşezământ, întemeiere,

înfiinţare, dar şi obicei, regulă de purtare, deprindere”39. În limbaj curent, cuvântul instituţie

reprezintă „organizaţii care au un statut, reguli de funcţionare stabilite prin acte normative, având

rolul de a satisface anumite nevoi”40.

În sens restrâns, sunt instituţii publice numai persoanele juridice înfiinţate prin acte de putere

sau de dispoziţie ale autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale în scopul realizării

unor activităţi fără caracter comercial sau pentru îndeplinirea unui serviciu public

nepatrimonial.

Specialiştii definesc instituţia publică şi ca „o formă de organizare a serviciilor publice,

alături de autorităţile administraţiei publice şi regiile autonome de interes public”41. Pentru că

scopul înfiinţării lor este acela de a realiza sarcini de natură social culturală, se mai numesc şi

instituţii social-culturale.

Aşadar, se pot identifica mai multe caracteristici ale instituţiilor publice:

a) se înfiinţează, se reorganizează şi se desfiinţează prin lege sau potrivit legii de către

Parlament, Guvern, ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice

centrale, precum şi de către consiliile judeţene şi locale;

b) sunt înfiinţate pentru satisfacerea unor interese generale de specialitate, cu caracter

social-cultural, ale membrilor societăţii;

c) coordonarea activităţii instituţiilor publice în scopul realizării interesului general

(pentru care, de altfel, au fost create) poate fi făcută prin reprezentanţi ai autorităţii publice în

organul de conducere al instituţiei (AGA sau CA) sau prin contractul cu instituţia publică, adică

în mod indirect prin bilanţul aprobat anual de către autoritatea publică,

d) mijloacele financiare necesare desfăşurării activităţii lor sunt asigurate, de regulă, de la

bugetul administraţiei centrale de stat sau de la bugetele locale;

e) îşi desfăşoară activitatea fie gratuit, fie cu plată;

f) sunt încadrate cu personal, în specialitatea serviciului public în care activează;

g) desfăşoară o activitate continuă şi în mod ritmic.

Conform prevederilor stabilite în cadrul Conferinţei de la Rio, fiecare autoritate locală are obligaţia de a elabora propria strategie locală de dezvoltare durabilă. 38 Asupra acestui subiect – Parlagi A., C. Iftimoaie, Serviciile publice locale, Ed. Economică, Bucureşti, 2001, p. 57-71.39 Zamfir C., Vlăsceanu I., Dicţionar de sociologie, Ed. Babel, Bucureşti, p. 30. 40 Alexandru I. şi colectivul, op. cit., p. 31.41 Prisăcaru V., Tratat de drept administrativ român, partea generală, Bucureşti, 1993.

În prezent, se observă tendinţa autorităţilor publice de a înfiinţa instituţii publice cu

caracter administrativ, dar cu sarcini comerciale sau industriale: agenţii, asociaţii, camere. Acest

fenomen este justificat de lipsa resurselor necesare funcţionării instituţiilor publice

administrative, capacitatea instituţiilor comerciale de a se organiza mai bine şi de a funcţiona mai

eficient decât instituţiile administrative şi posibilitatea de a se sustrage normelor de drept

administrativ ce încorsetează activitatea economică.

REGIILE AUTONOME

Regiile autonome sunt agenţi economici reorganizaţi în temeiul Legii 15/1990 privind

transformarea întreprinderilor de stat în societăţi comerciale. Ulterior, prin O.G. nr. 13/1993 s-

au stabilit măsuri pentru restructurarea activităţii regiilor autonome în vederea eficientizării lor,

pentru respectarea disciplinei financiare, gestionarea bunurilor din domeniul public, precum şi

pentru reglementarea raporturilor dintre autorităţile administraţiei publice şi regii, iar prin Legea

nr. 135/1994 s-au stabilit numărul şi obiectul de activitate al regiilor autonome de interes local,

urmând ca, pentru activităţi ce nu mai fac obiectul regiilor, consiliile locale să organizeze fie

societăţi comerciale, fie servicii publice. Un moment important în reorganizarea regiilor

autonome a fost reprezentat de adoptarea O.U.G. nr. 30/1997 prin care se preciza că vor fi

supuse reorganizării, cu prioritate, regiile care prestează servicii de utilitate publică şi

înregistrează pierderi.

În ultimii ani am asistat la un proces de reorganizare a regiilor autonome în societăţi

comerciale deoarece s-a constatat o lipsă de performanţă a acestora în asigurarea serviciilor cu

care erau însărcinate, fapt datorat inexistenţei unei diferenţieri între activitatea de conducere şi

cea de execuţie, inexistenţei mijloacele financiare necesare bunei funcţionări şi dezvoltării,

absenţei concurenţei, lipsei inovaţiei, birocraţiei în executarea sarcinilor şi lipsei de iniţiativă

specifice oricărui sistem centralizat.

SOCIETĂŢILE COMERCIALE

Societăţile comerciale pe acţiuni sau cu răspundere limitată sunt agenţi economici prin

care se pot realiza servicii publice. Înfiinţarea unor astfel de societăţi comerciale se realizează

prin acte ale autorităţilor publice. Prin actul de înfiinţare se precizează forma juridică,

denumirea, sediul, capitalul social subscris şi structura acestuia, modul de constituire, inclusiv

preluarea activului şi pasivului fostelor întreprinderi de stat, se aprobă statutul de organizare şi

funcţionare.

Societăţile comerciale prestatoare de servicii publice sunt înfiinţate pentru satisfacerea

unor interese generale de specialitate ale membrilor societăţii, dar, în comparaţie cu instituţiile

publice, îşi desfăşoară activitatea cu plată, asigurându-şi mijloacele financiare necesare

desfăşurării activităţii lor din activitatea proprie.

În comparaţie cu regiile autonome, furnizarea de servicii publice prin intermediul

societăţilor comerciale prezintă unele avantaje:

- mai mare eficienţă şi eficacitate în paralel cu reducerea costurilor, datorită existenţei

într-un mediu concurenţial;

- renunţarea la subvenţii şi degrevarea bugetului public de cheltuieli suplimentare;

- asigurarea investiţiilor şi dezvoltarea bazei materiale din resurse ale sectorului privat;

- mai mare flexibilitate şi responsabilitate – în cazul neîndeplinirii obligaţiilor

contractuale gestiunea serviciului poate fi încredinţată altei societăţi comerciale.

AGENŢIILE ECONOMICE SPECIALIZATE

Serviciile publice pot fi asigurate şi prin intermediul unor agenţii economice specializate

înfiinţate de către autorităţile publice.

Aceste agenţii sunt înfiinţate de către autorităţile publice, în condiţiile reglementate de

legislaţia privind autorităţile publice dar şi cea care vizează societăţile comerciale. În acest sens,

pot exista societăţi pe acţiuni cu un singur acţionar (o autoritate publică) sau autorităţile publice

pot deţine votul de aur (dreptul de veto indiferent de numărul de acţiuni deţinute). De asemenea,

există posibilitatea ca autoritatea publică să-şi desemneze reprezentanţii în consiliul de

administraţie (indiferent dacă deţin acţiuni sau nu). Prin actul de înfiinţare se stabilesc

denumirea, sediul, forma juridică, organul de conducere, procedura de adoptare a deciziilor,

capitalul şi diviziunile sale, clauze speciale de arbitraj şi soluţionare a litigiilor, clauze de

încetare a activităţii.

Agenţiile se înfiinţează pentru realizarea unor lucrări de interes public, fiind specializate

într-un anume domeniu de activitate cum ar fi: drumuri, canalizări, energie termică, gaze etc.

Autorităţile publice contribuie cu o parte a capitalului agenţiei. Acest capital nu poate fi

reprezentat de bunuri aparţinând domeniului public.

Nr.Crt.

PĂRŢILE IMPLICATE RESPONSABILITĂŢI

1.Administraţia

publică centrală

• Stabileşte politica naţională în domeniu. • Realizează proiecte de acte normative în domeniu.• Elaborează standarde generale de evaluare a performanţelor serviciilor publice.

• Stabileşte politica locală în domeniu.

2.Administraţia

publică locală

• Organizează servicii publice, formulează strategii şi programe de dezvoltare. • Furnizează servicii publice la nivel local. • Elaborează norme locale, regulamente, studii de dezvoltare. • Asigură finanţarea serviciilor publice locale din bugetul local, surse extrabugetare, aprobă tarife pentru unele servicii.• Monitorizează modul în care este asigurat serviciul public în conformitate cu normele legale, principiilor şi regulilor specifice.

3. Prestatori de servicii

• Respectă legislaţia în vigoare.• Asigură serviciile la standardele stabilite de administraţia publică şi respectă

obligaţiile contractuale. • Respectă principiile şi regulile de bază ale serviciilor publice. • Dezvoltă serviciile în vederea creşterii performanţelor acestora.

• Gestionează eficient resursele umane, financiare şi materiale avute la dispoziţie. • Răspund la solicitările beneficiarilor.• Informează beneficiarii cu privire la drepturile şi obligaţiile acestora în raport cu serviciul public.• Consultă beneficiarii cu privire la modalităţile optime de furnizare a serviciului.

4. Beneficiari (consumatori)

• Respectă legislaţia în vigoare.• Se informează cu privire la noile reglementări, cu privire la modalităţile de organizare şi funcţionare a serviciilor publice.

• Plătesc la termen serviciile de care beneficiază. • Se implică în furnizarea serviciilor publice.

5. Mass–Media • Asigură o informare corectă a cetăţenilor, a administraţiei centrale şi locale, a prestatorilor.

Ţările cu organizare şi tradiţie unitară încurajează furnizarea serviciilor publice de către

stat care joacă rolul de organizator şi de arbitru atunci când nu este chiar el operatorul.

Ţările cu organizare descentralizată încurajează responsabilitatea locală. În cele mai

multe cazuri aceste ţări recunosc largi atribuţii structurilor intermediare dintre stat şi

colectivităţile de la bază. Este cazul landurilor din Germania, comunităţilor autonome din Spania

şi regiunilor din Belgia şi Italia.

Tradiţiile politice interne joacă un rol important în distribuirea responsabilităţilor între

nivelul central şi puterile locale. Anumite servicii se pretează mai bine a fi prestate la nivel local,

altele, la nivel central sau intermediar. Serviciile urbane şi serviciile de distribuţie (apă, gaz,

electricitate) sunt mai potrivite unui sistem de responsabilitate locală. Marile reţele de

transport, asigurările sociale, producţia de energie sunt de competenţă naţională. În privinţa

funcţiilor regaliene, trebuie menţionat faptul că ele sunt încredinţate, prin natura lor,

responsabilităţii etatice.

Vorbind despre serviciul public în viziunea Uniunii Europene, a apărut o întrebare

firească: cum să se armonizeze serviciile publice naţionale şi locale cu ambiţiile de realizare a

unui spaţiu economic comun? Astăzi se doreşte crearea unei pieţe europene unice, prin punerea

în operă a reţelelor transeuropene (telecomunicaţii, transporturi feroviare, electricitate, gaz,

servicii poştale), pornind de la „reguli de joc” europene impuse tuturor şi de la cadre juridice

naţionale care transpun şi completează dreptul comunitar. Se apreciază că o regularizare

sectorială adecvată este în măsură să asigure, sub controlul Oficiului Concurenţei, o funcţionare

satisfăcătoare a concurenţei pentru producerea unui serviciu eficace, cu respectarea obligaţiilor

de serviciu public impuse de lege.

ASPECTE GENERALE PRIVIND PERFORMANŢA SERVICIILOR PUBLICE LOCALE ÎN ŢĂRILE DEZVOLTATE Noţiunea de servicii publice există în toate statele membre ale Uniunii Europene. Diferenţa care există între serviciile publice din ţările europene se regăseşte la nivel de execuţie şi de mijloace de conservare a serviciilor respective .Performanţele serviciului public sunt măsurate utilizând diverşi indicatori şi reprezintă gradul maxim de satisfacţie ce poate fi oferit consumatorului, precum şi gradul de utilizare a capacităţii serviciului public

Sistemul instituţional european este puternic influenţat de cele trei modele dominante, respectiv: modelul englez, modelul francez şi modelul german. În cadrul Uniunii Europene se întâlnesc atât sisteme administrative unitare/centralizate (Franţa, Marea Britanie), cât şi sisteme administrative federale (Germania). Structura administrativă în statele unitare îşi pune amprenta asupra modului de structurare a administraţiei publice locale. Astfel, o colectivitate teritorială aparţinând unui stat unitar are numai competenţe în plan administrativ şi nu afectează structura unitară a statului. De asemenea, colectivităţile locale beneficiază de sprijinul financiar al statului, dar nu se găsesc şi în postura de contribuabili, funcţie de venitul mediu pe locuitor, care poate fi mai mic, respectiv mai mare faţă de media naţională

În Marea Britanie serviciile publice locale au fost revoluţionate în perioada 1980 - 1990 prin constrânge-rea colectivităţilor locale să pună în concurenţă o parte din serviciile publice, pentru a căror furnizare auto-rităţile publice locale ar fi trebuit să fie în competiţie cu operatori privaţi. Printre serviciile ce fac obiectul acestor reglementări menţionăm salubritatea, curăţenia imobilelor şi străzilor, cantinele şcolare, gestionarea parcurilor, repararea şi întreţinerea vehiculelor etc. În a doua jumătate a secolului al XX-lea a început schimbarea modului de organizare şi desfăşurare a ac-tivităţii în instituţiile publice din administraţia britanică, punându-se accent pe calitatea serviciilor influenţată de valori cum ar fi: responsabilitate; nevoi ale clienţilor şi utilizatorilor de servicii; performanţe profesionale şi rezultate; standarde de performanţă; satisfacţia clienţilor În prezent, Marea Britanie a optat pentru un transfer către sectorul privat al tuturor responsabilităţilor legate de unele servicii, cum ar fi, de exemplu, furnizarea apei. În Anglia există multe autorităţi care sunt învestite cu funcţii administrative şi asupra cărora nu se exercită direct controlul vreunui ministru. Aceste organe independente, însărcinate cu asigurarea diferitelor servicii, se prezintă sub forma consiliilor, comisiilor, care au putere de decizie. Englezii le numesc „funcţional com-missions", spre deosebire de cele pur consultative, „consultative commissions". Aceste organe de veche tra-diţie în Anglia se ocupă de poliţie, educaţie, iluminat, de alte nevoi elementare născute din viaţa colectivităţi-lor aglomerate. Guvernarea locală este formată din aproximativ 430 de autorităţi locale în Regatul Unit. În ultimii ani, în multe zone a fost creat Consiliul Unitar, care acoperea toate funcţiile şi se consideră a fi mai eficient. Unele din principa-lele servicii produse de consiliile judeţene sunt educaţia, serviciile sociale, poliţia, pompierii, transportul public şi drumurile. Principalele responsabilităţi ale consiliilor locale includ colectarea de taxe, planificarea locală, adăposturi, drumuri locale şi parcări, curăţenia stradală, parcuri, locuri de agrement şi turism [6]. O caracteristică a serviciilor publice în Marea Britanie este că acestea sunt prestate urmărindu-se obiective ca: productivitatea, eficienţa şi calitatea lor. Rezultatele obţinute în urma aplicării acestor obiective sunt pub-licate, ceea ce determină posibilitatea cuantificării productivităţii serviciilor în raport cu calitatea acestora.

Franta.Sistemul francez a fost centralizat o perioadă lungă de timp. În prezent, tot centralismul este caracteristica de bază a sistemului administrativ, deşi în ultimii zece ani au avut loc importante reforme din punctul de vedere al autonomiei financiare şi decizionale .Franţa a fost nevoită să-şi reconsidere structurile, deoarece centralizarea excesivă şi autonomia absolută conduc la o lipsă de comunicare între structurile de decizie naţionale centrale şi cele locale [3, p.108]. Fiind un stat cu structură piramidală, atribuţiile nivelurilor intermediare şi locale ale administraţiei pub-lice sunt stabilite de guvernul central. Deşi administraţiile locale şi intermediare au competenţe foarte largi, reprezentantul guvernului are dreptul conferit de lege să cenzureze aceste competenţe. Complexul comunal este cel care are competenţe în dezvoltarea locală; el are competenţe privitoare la mediul înconjurător, drumuri, locuinţe, educaţie, cultură, sport. Demersul francez al modernizării sistematice a administraţiei, iniţiat de către Michel Rocard la 29 februarie 1989, se înscrie în cadrul general al reformei sectorului public al ţărilor OECD. La baza modernizării admi-nistraţiei franceze este recunoaşterea faptului că singurii responsabili pentru derularea serviciilor publice sunt prestatorii acestora, care trebuie să fie capabili să-şi definească obiectivele generale de acţiune [3, p.106]. Reforma serviciilor publice franceze are la bază cinci principii: 1) implementarea stilului de management pe bază de obiective; 2) reglementarea juridică a măsurilor administrative după parcurgerea unei faze experimentale, care să permită o mai bună apreciere a efectelor acestora; 3) trecerea de la deciziile unilaterale, adoptate de către stat în exclusivitate, la un parteneriat bazat pe consultarea colectivităţilor locale, pentru cunoaşterea intereselor comunitare; 4) autonomia serviciilor publice, prin crearea unor centre de responsabilitate în interiorul instituţiilor publice, adică a unor unităţi funcţionale însărcinate cu gestiunea resurselor materiale, umane şi finan-ciare; 5) asocierea funcţionarilor publici în procesul schimbării [3, p.106].

Germania este o republică federală formată din state/landuri cu o structură policentrică. Administraţia germană are trei niveluri: federal, land şi local (Conform Constituţiei din 23 mai 1949). Fiecare nivel are o autonomie recunoscută, autoguvernarea locală fiind o caracteristică a statului german. La începutul anilor `60 a demarat o amplă modernizare a municipalităţilor, iar începând cu anii `90 au fost introduse noi proceduri în ceea ce priveşte reducerea costurilor. Guvernul federal pregăteşte deciziile administrative, iar responsabilitatea în implementarea lor revine landurilor. Fiecare land îşi organizează propria administrare; de asemenea, landurile sunt promotorul a peste 70% din propunerile de legi federale. Autoadministrarea la nivel local se realizează pe două niveluri în baza principiului subsidiarităţii: nivelul municipalităţilor, nivelul districtelor sau comitatelor, care reprezintă un grup regional al municipalităţilor. Conform principiului subsidiarităţii, anumite responsabilităţi sunt preluate direct de acest nivel, municipalitatea neavând competenţă în aceste situaţii.

Administraţiile locale răspund de asigurarea serviciilor privind alimentarea cu apă, alimentarea cu gaz, funcţionarea serviciilor culturale (muzee, teatre), serviciilor sportive şi de agrement, serviciilor sociale, servi-ciului de transport public local. Guvernele locale înfiinţează spitale şi grădiniţe. S TUDIA UNIVE R S ITAT I S MOLDAVIAE Revistă Ştiinţifică a Universităiii de Stat din Moldova, 2013, nr.2(62) 126

În Germania prestarea de servicii a rămas, aproape în întregime, în mâinile autorităţilor locale şi este asigurată fie prin departamente specifice, fie prin companii de servicii aflate în proprietatea municipalităţilor. Mai multe comune se pot asocia în vederea asigurării unor servicii necesare fiecăreia, respectiv: sănătate, învăţământ, poliţie etc. În Germania găsim servicii care au doar o individualitate financiară, altele care sunt stabilimente publice şi altele ca societăţi economice mixte. Landurile fixează reglementările privind bugetul şi contabilitatea comunelor, precum şi planificarea şi administrarea finanţelor locale. Anumite domenii, cum ar fi căile urbane şi drumurile locale, sunt girate direct de colectivităţile locale [1, p.385]. Autorităţile locale sunt primele responsabile pentru rezolvarea problemelor locale, cum ar fi serviciul social local, baze sportive de agrement, teatre şi muzee, reţeaua de apă şi de gaze. Un număr mare de spitale şi grădiniţe sunt înfiinţate de guvernele locale. Cea mai mare parte a transportului public local este susţinută financiar de guvernul local, cu toate că formele legale prin care acesta îşi desfăşoară activitatea variază. Dincolo de sarcinile proprii, guvernele locale au importante responsabilităţi pentru implementarea legislaţiei federale şi a landului. Fondurile pentru realizarea sarcinilor la nivel local provin din taxele locale, în principal din cele pe proprietate şi din comerţ, 15% din resursele financiare provin din taxe pe venit şi din taxe pe proprietăţile din landuri [3, p.26]. În Germania serviciile publice, pe care autorităţile locale le furnizează propriilor cetăţeni, se încadrează în ansamblul a două tipuri diferite de funcţiuni: obligatorii (reglementate de Federaţie sau de State, ca, de exemplu, serviciul de colectare a gunoaielor) şi facultative (sunt reprezentate de activităţi cu caracter comercial: distribuirea apei, furnizarea energiei, transporturi publice etc., pe care instituţia publică poate decide să le pună sub propria responsabilitate directă sau să le cedeze terţilor). Furnizarea de servicii în Germania a rămas aproape în întregime în mâinile autorităţilor locale şi este asigurată fie prin departamente specifice, fie prin companii de servicii aflate în proprietatea municipalităţilor. Serviciile publice sunt realizate de funcţionari publici de carieră (Beamte), funcţionari contractuali (Angestellte) şi alţi angajaţi (Arbaiter) de pe toate nivelurile administraţiei. Statutul unui Beamte este stabilit de legile publice, în timp ce acela al unui Angestellte sau Arbaiter este stabilit prin încheierea unui contract individual potrivit legii private. Statutul general al unui Beamte este reglementat la toate nivelurile guverna-mentale de către legislaţia federală, în timp ce acela al unui Angestellte sau Arbaiter are la bază un contract colectiv încheiat în urma negocierilor între sindicate şi reprezentanţii celor trei niveluri ale administraţiei [3, p.18]. Principalele avantaje ale sistemului administrativ german sunt: delegarea de responsabilitate atât la nivel regional, cât şi al landurilor conduce la conştientizarea importanţei rolului fiecărui nivel de administrare; autonomia la nivel federal, local şi la nivel de land conduce la operativitate în rezolvarea problemelor ce apar şi la cunoaşterea mai clară a nevoilor existente la nivel local; structura administrativă este echilibrată de câteva elemente de centralizare care asigură unitatea siste-mului. La nivel federal, existenţa unor servicii publice permanente constituie un alt element important al centralizării; prin cooperare eficientă în procesul guvernării între instituţiile de la nivel federal cu cele de la nivel regional şi local se asigură o mai bună coordonare a politicilor guvernului de la nivel federal şi un grad ridicat de autonomie locală; autofinanţarea din venituri proprii la nivelul landului şi la cel local permite folosirea judicioasă a resur-selor şi economia la nivel central; respectarea principiului subsidiarităţii pentru rezolvarea sarcinilor ce revin municipalităţii la nivel local [3, p.88].

În SUA, Altă caracteristică a serviciilor publice americane pe parcursul secolului al XIX-lea a fost lipsa de profesionalism şi de stabilitate în funcţie. Războiul de secesiune a însemnat începutul schimbării societăţii americane Reforma administraţiei americane s-a realizat prin legea numită Pendleton Act, sau Legea serviciului public, care a fost adoptată în anul 1883. Reforma administraţiei a însemnat trecerea de la spoilsystem la merit system. „Spoilsystem of administra-tion” presupunea că partidul politic ales numea persoanele care să coordoneze activitatea de la vârf către

bază în întreaga structură a sistemului administrativ, conform principiului „cel care câştigă are dreptul să stabilească regula”. Ulterior s-a încercat implementarea acestui sistem la nivel local şi la nivel statal prin oferirea de granturi condiţionate de implementarea acestui sistem. În Statele Unite ale Americii caracteristica de bază o reprezintă concurenţa şi iniţiativa privată, ceea ce determină o limitare a intervenţiei instituţiilor publice în sectorul serviciilor publice locale. În SUA, ca şi în Anglia, autorităţile independente sau agenţii industriali dirijează numeroase servicii care sunt astfel detaşate de serviciile comunale, de autorităţile guvernamentale şi administraţia ordinară. Timp de 20-25 de ani încoace se observă extinderea spre autonomia serviciilor, în special în materie economică. Desigur, nu este nimic echivalent aici cu naţionalizările engleze, dar a trebuit să se creeze un instrument administrativ pentru o politică intervenţionistă şi dirijată. Practica Japoniei arată că administraţia publică reprezintă locul unde se întâlnesc practicile privind luarea deciziilor, din perspectiva celor trei dimensiuni: managerială, politică şi administrativă. Serviciul public este organizat şi condus în cadrul unor organizaţii, în care există o cultură organizaţională, un set de valori, meca-nisme procedurale şi oficializate. Nu trebuie exclus faptul că în Japonia întâlnim o standardizare a serviciului public, fundamentată de politica guvernamentală referitoare la uniformitatea furnizării serviciului public în toată ţara. Constituţia japoneză garantează autonomia locală, stabileşte regulile de bază ale administraţiei publice locale în conformitate cu principiile autonomiei locale, împuterniceşte autorităţile locale să îşi gestioneze propriile afaceri şi să acţioneze în conformitate cu legea. Entităţile locale în Japonia, cum ar fi prefecturile, oraşele, centrele comerciale, satele, au capacitatea de a decide asupra modului de exercitare a unor drepturi publice (autonomie obştească). Încercând să răspundă la întrebarea cum funcţionează de fapt procesul de guvernare de elită într-o ţară ca Japonia şi cum interacţionează instituţiile dominate de elite, specialiştii au caracterizat sistemul japonez ca fiind unul de „pluralism modelator”, cu următoarele trăsături: 1) guvernare puternică şi birocratică; 2) delimitări estompate între stat şi societate; 3) integrarea grupurilor sociale în guvernare; 4) partidele politice care mediază între grupurile de interese şi guverne; 5) guverne penetrate puternic de organe de mediere ca partide politice; 6) grupuri de interese în alianţă constantă cu aceste partide politice şi cu agenţiile publice. S TUDIA UNIVE R S ITAT I S MOLDAVIAE Revistă Ştiinţifică a Universităiii de Stat din Moldova, 2013, nr.2(62) 128

Autorităţile publice locale joacă un rol important în viaţa locuitorilor, în asigurarea stabilităţii şi îmbună-tăţirea condiţiilor de viaţă. Dintre numeroasele servicii publice, autorităţile publice locale oferă cele mai multe servicii zilnice. În Japonia departajarea nivelului autorităţii publice care trebuie să se ocupe de prestarea unui anumit serviciu se face în funcţie de aria de aplicabilitate a respectivului serviciu, precum şi în funcţie de gradul de complexitate. Obiectivul general al reformei japoneze îl reprezintă proiectarea unui sistem ideal al administraţiei locale. Concluzii Cercetarea efectuată asupra modului în care statele dezvoltate asigură cetăţenilor săi serviciile publice la nivel local necesare unui trai decent denotă că această preocupare este permanentă, organizarea şi dezvolta-rea acestora având la bază noţiunile de productivitate, eficienţă şi calitate. Din analiza întreprinsă asupra funcţionării serviciilor publice din ţările dezvoltate se desprinde concluzia că transparenţa în asigurarea serviciilor publice locale are rolul de a asigura un dialog permanent între presta-torul serviciului şi cetăţean ca beneficiar al acestuia, ceea ce va determina alinierea continuă a administraţiei publice locale la cerinţele cetăţenilor săi. Autorităţile administraţiei publice locale trebuie să fie responsabile de asigurarea şi buna funcţionare a serviciilor publice locale; ele sunt obligate să găsească modalităţile cele mai eficiente pentru organizarea acestora. Se impune realizarea unei joncţiuni între cele trei dimensiuni care stau la baza funcţionării optime a ser-viciilor publice, respectiv între autoritatea locală, managementul serviciului public şi factorul politic. Este important ca la nivel naţional să existe standarde privind serviciile publice, dar administraţia publică locală să decidă, conform principiului autonomiei locale, asupra metodelor şi modelelor care duc la asigurarea unui optim al acestor servicii. Se impune proiectarea unui sistem ideal al administraţiei publice locale, în care organizarea şi funcţionarea serviciilor publice locale să reprezinte un subsistem principal. O altă concluzie care se desprinde este că administraţia publică din statele membre ale Uniunii Europene se află în prezent într-un proces complex de reformă. Percepute pretutindeni ca necesare, schimbările din administraţia publică urmăresc adaptarea vechilor sisteme la necesităţile actuale ale societăţii europene. Modernizarea administraţiei şi a funcţiei publice reprezintă capul de afiş al reformei [3, p.71]. Evaluarea performanţelor serviciilor publice reprezintă o condiţie preliminară a oricărui efort de îmbună-tăţire a gestionării serviciilor publice locale şi permite întărirea controlului exercitat de autorităţile locale asupra modului în care sunt administrate serviciile publice locale şi, implicit, evaluarea gradului în care cetă-ţenii sunt satisfăcuţi de serviciile publice ai căror beneficiari finali sunt. Astfel, a determina administraţia să fie mai orientată spre cetăţean a devenit aspectul central al schimbă-rilor produse şi, totodată, calea ce trebuie urmată pentru ca aceasta să fie pregnant orientată spre performanţe. Desigur, o astfel de orientare s-a axat în egală măsură pe creşterea gradului de receptivitate în sectorul public şi pe stabilirea unor standarde ale serviciilor publice, cu scopul de a transforma serviciile din ,,bunuri reco-mandabile” în ,,bunuri experimentate”, apoi în ,,bunuri cautate.