Mariana Oprican Drept administrativ Bucuresti 2006 MARIANA OPRICAN 2009 Bucuresti, Romnia str. Dionisie Lupu nr. 70, sector 1 tel.: (004021) 330.21.42 DREPT ADMINISTRATIV fax: (004021) 330.10.83 www.utm.ro Partea generala Curs pentru nvatamntul la distanta

1

Drept administrativ Administratia publica si dreptul administrativ CUPRINS CAPITOLUL I Administratia publica si Dreptul administrativ . 3 1. Conceptul de administratie publica .......................................... 3 2. Centralizare si autonomie n administratia publica .................. 7 3. Dreptul administrativ ramura a sistemului de drept .............. 10 3.1. Conceptul de Drept administrativ .................................... 10 3.2. Normele de Drept administrativ ...................................... 11 3.3. Raporturile de Drept administrativ .................................. 13 4. Izvoarele Dreptului administrativ ............................................ 17 CAPITOLUL II Formele de nfaptuire a administratiei publice .. 21 A. Actul administrativ ................................................................... 21 1. Notiunea de act administrativ .................................................. 21 2. Denumirea actelor administrative ............................................ 27 3. Clasificarea actelor administrative ........................................... 28 4. Forta juridica a actelor administrative ..................................... 31 5. Conditii de valabilitate privind emiterea actelor administrative 34 6.Intrarea in vigoare a actelor administrative.................................38 7. Executarea actelor administrative ............................................ 41 8. ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative ............. 42 8.1. Consideratii generale ....................................................... 42 8.2. Suspendarea executarii actelor administrative ................. 42 8.3. Anularea actelor administrative ....................................... 43 B. Operatiile administrative si alte operatii materiale .................. 47 1. Notiunea de operatie administrativa ........................................ 47 2. Diferite operatii administrative ................................................ 47 CAPITOLUL III Apararea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ .........................................................................49 1. Raspunderea administrativa .....................................................49 2. Sanctiunea administrativa ........................................................ 51 3. Executarea silita ....................................................................... 52 4. Regimul juridic al contraventiilor ............................................ 53 4.1. Definitia contraventiei ..................................................... 53 4.2. Deosebirile dintre contraventie si infractiune .................. 54 4.3. Deosebirile dintre contraventie si abaterea disciplinara .. 55 4.4. Subiectele raspunderii contraventionale .......................... 55 4.5. Vinovatia .......................................................................... 56 4.6. Cauzele care nlatura raspunderea contraventionala........ 56 4.7 Raspunderea contraventionala si raspunderea civila ....... 61 4.8. Sanctiunile contraventionale ............................................ 61 4.9. Stabilirea contraventiei .................................................... 68 4.10. Constatarea contraventiilor ............................................. 69 4.11. Aplicarea sanctiunii contraventionale ............................. 72 4.12. Caile de atac ................................................................... 75 4.13. Executarea sanctiunilor contraventionale ....................... 77 Capitolul IV Domeniul public .................................................... 78 1. Notiunea de domeniu public .................................................... 78 1.1. Crearea termenului de domeniu public ............................ 78 1.2. Componenta si definitia domeniului public ..................... 79

2

1.3. Caracteristicile domeniului public ................................... 79 1.4. Clasificarea bunurilor apartinnd domeniului public ...... 80 2. Regimul juridic al domeniului public ...................................... 81 2.1. Consideratii generale ....................................................... 81 2.2. Regimul juridic al proprietatii publice ............................. 81 2.3. Exproprierea .................................................................... 84 2.4. Concesionarea domeniului public .................................... 86 2.5. nchirierea domeniului public .......................................... 91

CAPITOLUL I ADMINISTRATIA PUBLICA SI DREPTUL ADMINISTRATIV

1. Conceptul de administratie publica Din punct de vedere etimologic, termenul de administratie provine din cuvintele de origine latina ad , care nseamna la , si minister ,care se traduce prin supus , slujitor .n limba latina exista si verbul adadministrare , care nseamna aservi la ceva, a servi pe cineva. Pornindu-se de la aceasta semnificatie lingvistica, a fost emisa ideeaca administratia trebuie sa actioneze n folosul societatii, sa serveasca societatea, iar functionarii din administratie, n primul rnd ministrii,trebuie sa fie slujitori ai societatii . n literatura de specialitate, se pot ntlni doua formulari, aceea de administratie de stat si aceea de administratie publica . Dupa parerea noastra, cele doua formulari diferite exprima n fapt aceeasi notiune. La aceasta concluzie se poate ajunge cu referire la nsesi prevederile Constitutiei. Astfel, n Titlul III, intitulat Autoritatile publice, Cap. V poarta denumirea de Administratia Publica. Acest capitol contine doua sectiuni.Sectiunea 1 este consacrata Administratiei publice centrale de specialitate,cu referire la ministere si alte organe centrale de specialitate, iar Sectiunea a 2-a este consacrata Administratiei publice locale, care se refera la consiliile locale, primari, consiliile judetene. Este evident faptul ca autoritatile publice, mentionate n cele doua sectiuni ale cap. V, Administratia Publica, sunt organe de stat, care desfasoara deci o activitate statala. Se poate ajunge, astfel, la concluzia ca cele doua formulari, la care am facut referire mai nainte, exprima, n fapt, aceeasi notiune, dar n termeni diferiti. Notiunea de administratie de stat sau de administratie publica comporta mai multe acceptiuni. Astfel, o acceptiune este aceea de activitate, situatie n care aceasta notiune este conceputa n sens functional. ntr-o alta acceptiune, notiunea de administratie publica evoca un sistem de organe. n acest caz, notiunea de administratie de stat este privita sub aspect organizatoric 3 . Analizata sub aspectul functional, de activitate, administratia publica este o activitate executiva, de executare a legii. Datorita acestei particularitati, autoritatile administratiei publice sunt cunoscute si sub denumirea de organe executive ale statului, deci, prin care se realizeaza puterea executiva.De altfel, potrivit art. 1 din Legea nr. 90/2001, Guvernuleste caracterizat ca fiind autoritatea publica a puterii executive . Aceasta caracterizare se refera nu numai la Guvern, ci la toate celelalteorgane ale administratiei publice, daca ne raportam la art. 110 dinConstitutie, potrivit caruia Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice sunt obligate sa prezinte Parlamentului datele si informatiile cerute

3

de acesta. Din aceasta formulare rezulta clar ca Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice fac parte din acelasi sistem de organede stat, anume, sistemul autoritatilor administratiei publice. nsa nu trebuie sa se puna semnul egalitatii ntre administratia publicasi puterea executiva, desi organele administratiei de stat sunt cunoscute si sub denumirea de organe ale puterii executive.

Aceasta afirmatie se ntemeiaza pe faptul ca puterea executiva este nfaptuita nu numai de catre autoritatile administratiei publice, ci si de alte organe de stat, care nu fac parte din sistemul organelor administratiei publice. Astfel, n tara noastra, organe ale puterii executive sunt Presedintele Romniei, prin unele atributii ale sale, Consiliul Suprem de Aparare a Tarii, Serviciul Romn de Informatii, Curtea de Conturi, Banca Nationala a Romniei s.a. Aceste autoritati publice realizeaza puterea executiva, dar fara a face parte din sistemul autoritatilor administratiei publice, al caror organ suprem este Guvernul. Asadar, sfera autoritatilor puterii executive este mai larga dect sfera organelor administratiei publice, care constituie numai un element component al sistemului autoritatilor puterii executive. Totodata, administratia publica nu trebuie confundata nici cu activitatea executiva, desi organele administratiei publice sunt denumite organe executive ale statului. Pe lnga autoritatile administratiei publice, activitate de executare a legii desfasoara toate celelalte organe de stat, precum si organizatiile nestatale sau persoanele fizice. Astfel, cnd o organizatie privata respecta autorizatia de functionare sau cnd un pieton traverseaza strada la culoarea verde a semaforului, acestea sunt actiuni de respectare a legii, de executare a legii. Instantele judecatoresti aplica legea la cazurile concrete prin solutionarea litigiilor juridice, si aceasta nu este altceva dect o forma specifica de executare a legii. Chiar si organele legislative executa legea. Astfel, atunci cnd, de exemplu, cele doua Camere ale Parlamentului si aleg organele de lucru,legifereaza, adopta hotarri cu privire la activitatea Guvernului etc., nu fac altceva dect sa execute legea care le stabileste aceste atributii, anume Constitutia si regulamentul lor de functionare. Asadar, activitatea executiva are o sfera mai larga dect administratiapublica, aceasta din urma fiind doar o forma specifica a activitatii executive, alaturi de alte variate forme. Activitatea legislativa reprezinta activitatea de conducere a societatii la nivel superior conducerii nfaptuite prin celelalte activitati statale.Desfasurnd aceasta activitate, organele legislative reglementeazacu forta juridica superioara relatiile sociale, prin elaborarea de norme juridice, formeaza alte organe de stat, exercita controlul general al respectarii legii, exercita conducerea n politica externa. Sub aspectul fortei juridice a actelor emise de catre organele legislative, al locului si al rolului acestora n sistemul autoritatilor statului,activitatea legislativa trebuie considerata cea mai importanta forma deactivitate statala. Actele organelor legislative sunt adoptate spre a fi aplicate n viata sociala, spre a fi executate. Aceasta cerinta se asigura prin activitatea executiva, nfaptuita, n mare parte, de catre autoritatile administratiei politice. Daca, sub aspectul importantei reglementarilor juridice, activitatea legislativa se situeaza pe primul loc n cadrul activitatii statale, n ceea ce priveste frecventa actiunilor n viata sociala, contributia n activitatea concreta de satisfacere a cerintelor ce apar n cadrul societatii, pe primul loc se situeaza administratia de stat. Organele administratiei publice sunt acelea care rezolva n mod concret problemele cotidiene ce apar n viata sociala, adopta masurile operative pentru satisfacerea nevoilor membrilor societatii, contribuind astfel, ntr-o masura decisiva, la realizarea progresului social . n legatura cu raportul dintre activitatea executiva si administratia

4

de stat, se pune si problema daca administratia de stat, ca forma fundamentala de activitate a statului, de realizare a puterii de stat, poate fi nfaptuita si de alte organe de stat, pe lnga autoritatile administratiei publice. Aceasta problema se pune deoarece unii autori considera ca administratia de stat poate fi nfaptuita, n subsidiar, ca activitate secundara, pe lnga activitatea lor principala, si de alte organe de stat, nu numai de autoritatile administratiei publice 5 . Dupa parerea noastra, administratia de stat nu poate fi nfaptuita dect de organele special create pentru a o desfasura, anume organele administratiei publice. Credem ca trebuie facuta o demarcare neta ntre administratia de stat, ca forma fundamentala de activitate a statului, de realizare a puterii de stat, si activitatile cu caracter administrativ. n nfaptuirea atributiilor lor specifice, toate organele statului, indiferent de forma fundamentala de realizare a puterii de stat pentru care au fost special create, desfasoara activitati cu caracter administrativ. Astfel, organizarea si desfasurarea activitatii Parlamentului (a Camerei Deputatilor si Senatului), a comisiilor permanente ale acestora etc. implica n mod necesar si desfasurarea unor activitati cu caracter administrativ, precum convocarea organului, ntocmirea proiectului ordinii de zi, difuzarea materialelor, redactarea proceselor-verbale etc. Dar aceasta nu nseamna ca organele amintite nfaptuiesc administratia de stat. Daca am admite ideea aceasta, ar nsemna ca organele legislative nfaptuiesc simultan doua forme ale puterii de stat: puterea legislativa si puterea executiva, ceea ce ar constitui o ncalcare a principiului separatiei puterilor n organizarea statala. Este incontestabil faptul ca prin Constitutie a fost creata, pentru fiecare forma a puterii de stat, o categorie distincta de organe de stat. Fiecarei puteri publice i corespunde o categorie distincta de organe de stat, potrivit principiului separatiei puterilor n stat. Este evident faptul ca una si aceeasi persoana nu poate exercita concomitent doua puteri publice, aceasta constituind una dintre cerintele fundamentale ale principiului separatiei puterilor n stat. De asemenea, instantele judecatoresti, n realizarea activitatii de judecata, nfaptuiesc activitati cu caracter administrativ, de exemplu nregistrarea cererilor, trimiterea citatiilor, luarea declaratiilor, multiplicarea hotarrilor judecatoresti, expedierea hotarrilor etc. Toate acestea nu reprezinta administratia de stat, ci doar activitati cu caracter administrativ, necesare pentru desfasurarea activitatii pentru care au fost special create, anume activitatea de judecata. Mai mult chiar, activitati cu caracter administrativ, asemanatoare celor nfaptuite de organele statului, desfasoara nu numai aceste organe, ci si organizatiile nestatale, precum si persoanele fizice. Or, n nici un caz nu s-ar putea sustine ca si acestea nfaptuiesc puterea executiva, administratia de stat, ca o forma fundamentala de activitate a statului, de realizare a puterii de stat. Asa nct, dupa parerea noastra, administratia de stat, ca forma fundamentala de realizare a puterii de stat, desfasoara numai autoritatile administratiei publice; celelalte organe de stat, n nfaptuirea activitatii specifice pentru care au fost special create, desfasoara numai activitati cu caracter administrativ si nicidecum administratie de stat. Daca nsa prin lege, ca act al Parlamentului, se confera si unor structuri sociale, altele dect cele de stat, prerogative asemanatoare celor ale autoritatilor administratiei publice, atunci si acestea pot nfaptui administratia de stat, ca forma de realizare a puterii de stat, cum este cazul notarilor publici. n literatura de specialitate se arata ca functiile autoritatilor administratiei publice ar consta n actiune, consultare si deliberare. Pornind de la aceasta opinie, administratia publica a fost clasificata n administratie activa, administratie consultativa si administratie deliberativa.

5

Administratia este activa n cazul n care executa legea sau cnd adopta o masura de utilitate publica; este consultativa cnd da avize administratiei active; este deliberativa n situatia n care un organ ia decizii care sunt obligatorii pentru administratia activa . Existnd separat de administratia activa, administratia poate fi si jurisdictionala, cum este n cazul organelor administrative jurisdictionale, specializate n solutionarea litigiilor administrative, organe independente si autonome n decizia lor . n afara de acceptiunea de forma fundamentala de activitate a statului, termenul de administratie de stat poate fi utilizat si n alte acceptiuni, asa cum am aratat mai nainte. Astfel, prin administratie de stat se poate desemna si sistemul sau categoria de organe de stat care nfaptuiesc administratia de stat, ca activitate statala. Administratia de stat a constituit obiectul a numeroase cercetari n literatura de specialitate . n ceea ce priveste notiunea de administratie de stat, opiniile se aseamana asupra unor aspecte, dar se si diferentiaza din alte puncte de vedere. Lasnd la o parte elementele particulare ale diferitelor definitii date administratiei de stat, ca elemente comune ale acestor definitii se pot retine urmatoarele: 1) administratia de stat este o activitate de executare a unor acte juridice; 2) administratia de stat este nfaptuita de organele administratiei publice. In acceptiunea de activitate, administratia de stat poate fi definita ca fiind forma fundamentala de activitate a statului, nfaptuita de organele administratiei publice, care consta n executarea legii, prin stabilirea unor conduite obligatorii, precum si prin prestarea unor servicii. Termenul de lege din definitia administratiei este utilizat n acceptiunea sa larga, nu numai n sensul de act al Parlamentului, ci de orice act juridic dat spre executare n competenta organelor administratiei. publice. Pornind de la definitia prezentata, organele administratiei de stat pot fi grupate n doua mari categorii: 1. organe care executa legea prin stabilirea de conduite obligatorii, de exemplu, Guvernul, ministerele, consiliile judetene, consiliile locale; 2. organe care satisfac cerintele sociale, tot n cadrul activitatii de executare a legii,prin prestarea unor servicii n regim de drept administrativ sau civil, de pilda, institutiile de nvatamnt, institutiile sanitare, regiile autonome cu capital de stat etc. Fiind organe de stat, toate acestea realizeaza puterea de stat, dar ntr-o masura diferita, n raport cu sarcinile si atributiile pe care le au n desfasurarea activitatii lor specifice. De exemplu, un organ de politie realizeaza puterea de stat ntr-o masura mult mai mare dect o institutie de cultura si arta. Mai trebuie observat faptul ca un organ al administratiei publice desfasoara, pe lnga activitati n temeiul puterii de stat, si alte activitati care nu implica puterea de stat, atunci cnd actioneaza ca persoana juridica, de exemplu, cnd ncheie un contract civil. Deci, administratia de stat contine 2 categorii de activitati, si anume: a) activitati n realizarea puterii de stat; b) activitati care nu implica realizarea puterii de stat. Rezulta ca acelasi organ al administratiei publice poate sa apara ntr-o dubla calitate, aceea de subiect de drept administrativ, cnd realizeaza puterea de stat, si de subiect de drept civil, cnd actioneaza ca orice persoana juridica nestatala. Dar specific organelor administratiei publice este faptul ca acestea, n principal, actioneaza n realizarea puterii de stat, ca autoritati publice, ceea ce le confera o situatie speciala n raporturile juridice. Drept urmare, autoritatile administratiei publice pot, cu toata opunerea particularilor, sa-si execute propriile decizii, avnd privilegiul executarii din oficiu, ntruct actioneaza n temeiul puterii de stat .

6

Teste 1.Originea etimologica a termenului de administratie . 2.Semnificatia lingvistica . 3.Distinctia ntre administratie de stat si administratie publica. 4.Acceptiunile notiunii de administratie de stat . 5.Comparatia ntre administratia de stat si puterea executiva . 6.Comparatia ntre administratia de stat si activitatea executiva . 7.Cine poate nfaptui administratia de stat (opinii)? 8.Distinctia ntre administratia de stat si activitatile cu caracter administrativ. 9.Clasificarea administratiei de stat . 10.Opinii cu privire la definirea administratiei de stat . 11.Definitia administratiei de stat. 12.Clasificarea organelor administratiei publice n baza definitiei . 13.Dubla calitate a organelor administratiei publice . 2. Centralizare si autonomie n administratia publica n activitatea organelor administratiei publice, centralizarea si autonomia constituie un tot unitar, care asigura desfasurarea n cele mai bune conditii a activitatii autoritatilor administratiei publice, satisfacerea optima a cerintelor sociale, att generale, ct si locale, garantia obtinerii unor rezultate superioare n administratie. Prin centralizare se asigura unitatea, coeziunea n activitatea organelor administratiei publice, n realizarea, mai ales, a intereselor generale ale societatii, prin subordonarea organelor inferioare fata de organele superioare. Autonomia organelor administrative face posibila rezolvarea operativa si adecvata a problemelor colectivitatilor locale, prin cunoasterea directa a nevoilor acestora, precum si a posibilitatilor de satisfacere a lor. Descentralizarea si propune sa ofere organelor administratiei publice suficienta libertate de actiune pentru adaptarea lor imediata la specificul local, la schimbarile pe plan local, fara a se renunta la o anumita centralizare. Largirea autonomiei locale stimuleaza initiativa locala, elibernd, totodata, organele centrale de un numar de probleme care privesc ndeaproape colectivitatile locale, lasnd rezolvarea acestora n sarcina organelor locale. n procesul amplificarii autonomiei locale, este necesar sa sporeasca si sarcinile, atributiile, dar si raspunderile organelor locale ale administratiei de stat, pentru rezolvarea n conditii mereu superioare a problemelor care se ridica n unitatea administrativ-teritoriala n care functioneaza. Organele locale se preocupa de problemele sociale, economice si culturale, nu numai de interes local, ci si de interes national, care se ivesc n unitatea administrativ-teritoriala n care functioneaza. n felul acesta, se nfaptuieste o rodnica colaborare ntre ministere, alte organe centrale ale administratiei publice, care realizeaza politica statului n domeniile si ramurile lor specifice de activitate, si organele locale ale administratiei publice, conlucrare de natura sa asigure o rezolvare mai eficienta a problemelor mentionate. Tinndu-se seama de natura intereselor ce trebuie satisfacute, de obiectivele urmarite ntr-un anumit moment, important este sa se stabileasca un raport optim ntre centralizare si autonomie, n asa fel nct att nevoile generale ale societatii, ct si cerintele colectivitatilor locale, sa fie ct mai bine satisfacute. Raportul ntre centralizare si descentralizare nu este ceva imuabil, dat odata pentru totdeauna. Acest raport are un caracter dinamic, el modificndu-se n functie de cerintele

7

fiecarei etape de dezvoltare a societatii, predominnd fie centralizarea, cnd este necesar sa se satisfaca cu prioritate nevoi sociale generale, fie descentralizarea, autonomia, n situatiile n care prioritate are satisfacerea cerintelor colectivitatilor locale. Centralizarea presupune, n primul rnd, subordonare. Subordonarea ntre autoritatile administratiei publice se realizeaza n functie de competenta organelor ntre care se stabilesc relatii de subordonare. Competenta, n general, desemneaza ansamblul atributiilor, adica al drepturilor si, totodata, al obligatiilor ce revin organelor administratiei publice, compartimentelor din cadrul unui organ, precum si persoanelor care alcatuiesc un organ. De regula, exercitarea unui drept implica, totodata, si asumarea unor obligatii pentru titularul dreptului. De exemplu, dreptul unitatilor medico-sanitare de a vaccina populatia constituie si obligatia acestora de a desfasura o asemenea activitate. Competenta este stabilita prin lege, n primul rnd, prin actul de organizare si functionare a organului caruia i s-a stabilit acea competenta. Competenta, fiind stabilita prin lege, este obligatorie, att pentru organul, compartimentul sau persoana din cadrul organului, ct si pentru cei care vin n contact cu acel organ, compartiment sau persoana. La competenta nu se poate renunta n mod unilateral de catre cel caruia i-a fost stabilita. Competenta nu este un drept subiectiv, care poate fi exercitat sau la care se poale renunta de catre titularul acestuia. Dupa cum am aratat mai nainte, competenta este obligatorie pentru organul, compartimentul sau persoana careia i s-a conferit. Competenta este de mai multe feluri. n principal, putem evidentia doua: 1) competenta materiala; 2) competenta teritoriala. Prin competenta materiala se nteleg sfera si natura problemelor ce pot fi rezolvate de catre titularul acesteia, domeniile si sectoarele n care si poate desfasura activitatea, masurile pe care le poate adopta. Sub aspectul competentei materiale, organele administratiei publice se mpart n doua categorii: - Organe cu competenta materiala generala, care si pot desfasura activitatea, n principiu, n toate domeniile si sectoarele de activitate, de pilda, Guvernul sau consiliile locale si judetene. - Organe cu competenta materiala de specialitate, care si pot desfasura activitatea numai n domenii si sectoare precis determinate. De exemplu, Ministerul Apararii Nationale, Ministerul Administratiei si Internelor, Ministerul Educatiei si Cercetarii, Ministerul Sanatatii etc. Am afirmat mai nainte ca organele cu competenta materiala generala si pot desfasura activitatea, n principiu, n toate domeniile si sectoarele vietii sociale. Aceasta afirmatie se bazeaza pe faptul ca sfera atributiilor nu este ntotdeauna la fel pentru toate organele din aceeasi categorie. De exemplu, un consiliu local sau judetean, desi are o competenta materiala generala, ca si Guvernul, nu este competent ntr-o serie de domenii si sectoare de activitate n care este competent numai Guvernul, de exemplu, relatiile diplomatice si consulare, apararea nationala, serviciul postal etc., deoarece problemele din aceste domenii sunt de interes national, de interes general al societatii. Chiar si ntre organele locale sfera atributiilor este diferita. Astfel, desi au competenta materiala generala, consiliile judetene si consiliile locale se deosebesc sub aspectul atributiilor privind competenta materiala. Astfel, un consiliu judetean nu este competent n probleme privind, de exemplu, transportul n comun n interiorul localitatilor din acel judet, domeniu n care sunt competente consiliile locale ale acestor localitati. Pe de alta parte, consiliile locale, cu toate ca au competenta materiala generala, nu sunt competente n probleme de interes judetean, de exemplu, amenajarea unui drum care

8

traverseaza judetul sau o parte din judet, ori regularizarea unui ru care trece prin mai multe localitati. Totusi, n anumite probleme de interes judetean se poate stabili o strnsa colaborare ntre consiliul judetean si consiliile locale din acel judet n rezolvarea acestor probleme. Prin competenta teritoriala se ntelege suprafata de teritoriu n care un organ al administratiei publice si poate desfasura activitatea. Sub aspectul competentei teritoriale, organele administratiei publice se mpart n doua categorii: - Organe centrale, care au competenta teritoriala generala, n sensul ca si pot realiza atributiile la scara nationala, pe ntregul teritoriu al tarii, de exemplu, Guvernul, ministerele, alte organe centrale de specialitate. Organe locale, cu competenta teritoriala limitata, care si pot desfasura activitatea numai n anumite unitati administrativ-teritoriale, de pilda, consiliile judetene, consiliile municipale, orasenesti sau comunale. n functie de cele doua feluri de competenta, ntre organele administratiei publice opereaza o subordonare pe linie verticala, o subordonare pe linie orizontala, precum si o dubla subordonare, att verticala ct si orizontala. Subordonarea pe linie verticala se realizeaza ntre organe care au aceeasi competenta materiala, dar o competenta teritoriala diferita, organul cu competenta teritoriala mai restrnsa trebuind sa se subordoneze organelor cu o competenta teritoriala mai larga. De exemplu, un organ de la nivel judetean (inspectorat scolar) se subordoneaza organului din aceeasi ramura de la nivel central (Ministerul Educatiei si Cercetarii). Subordonarea pe linie orizontala se realizeaza ntre organele cu aceeasi competenta teritoriala, dar cu o competenta materiala diferita. Astfel, organele de specialitate se subordoneaza organului cu competenta materiala generala de la acelasi nivel. De exemplu, subordonarea ministerelor fata de Guvern. Prin subordonare pe linie verticala se realizeaza, cu preponderenta, latura centralizatoare, avndu-se n vedere, n principal, interesele generale ale societatii, n timp ce prin subordonarea pe linie orizontala se realizeaza mai ales aspectul de autonomie a organelor administratiei publice, satisfacerea, cu preponderenta, a intereselor colectivitatilor locale. Organele administratiei publice centrale se subordoneaza numai pe linie orizontala. De exemplu, subordonarea ministerelor fata de Guvern. Subordonarea pe linie verticala are n vedere numai organele care functioneaza n unitatile administrativ-teritoriale. Subordonarea acestor organe ale administratiei publice prezinta un anumit specific. Astfel, unele dintre aceste organe se subordoneaza si pe linie orizontala, deci prezinta o dubla subordonare. Alte organe ce functioneaza n unitatile administrativ-teritoriale se subordoneaza numai pe linie verticala, de exemplu, organele din domeniul apararii nationale, n timp ce alte organe de pe plan local se subordoneaza numai pe linie orizontala, de exemplu, regiile autonome fata de consiliile judetene sau locale, dupa caz. Ca exemplu de dubla subordonare se pot da organele de sub autoritatea organelor centrale, care sunt organizate si si desfasoara activitatea n unitatile administrativ-teritoriale, cum sunt inspectoratele scolare, directiile de sanatate publica etc. Acestea se subordoneaza att consiliilor judetene, ct si ministerului de resort din ramura respectiva. Subordonarea fata de consiliile judetene se realizeaza sub aspect financiar, privind modul de utilizare mijloacelor banesti primite de la bugetul judetean sau al municipiului Bucuresti. Pe linie verticala, sub aspect organizatoric si functional, aceste organe sunt subordonate fata de ministerul din a carui structura organizatorica fac parte, n sensul ca de la organul central primesc instructiuni obligatorii.

9

Accentuarea uneia sau a alteia dintre laturile subordonarii depinde de natura intereselor ce urmeaza a fi realizate, de cerintele sociale ce trebuie satisfacute, de obiectivele urmarite de administratia publica n diferitele momente ale evolutiei societatii. Teste 1.Importanta centralizarii si autonomiei. 2.Continutul centralizarii. 3.Continutul autonomiei .. 4.Raportul ntre centralizare si autonomie 5.Notiunea de competenta . 6.Competenta materiala . 7.Competenta teritoriala . 8.Subordonarea pe linie verticala . 9.Subordonarea pe linie orizontala. 10.Dubla subordonare . 11.Schimbarea raportului ntre subordonarea pe linie verticala si pe linie orizontala . 3. Dreptul administrativ ramura a sistemului de drept3.1. Conceptul de Drept administrativ

Termenul de Drept administrativ poate fi utilizat n doua acceptiuni. ntr-o prima acceptiune, termenul de Drept administrativ desemneaza o ramura de drept, adica un ansamblu de norme juridice, avnd un obiect propriu de reglementare, o categorie determinata de relatii sociale. n a doua acceptiune, termenul de Drept administrativ desemneaza o ramura a stiintei, adica un ansamblu sistematizat de cunostinte despre Dreptul administrativ ca ramura de drept. Normele juridice care sunt aplicate n activitatea autoritatilor administratiei publice, n organizarea si functionarea acestora, fac parte din ramuri de drept diferite, de exemplu, din Dreptul constitutional, privind regulile cele mai generale, principiile de organizare si functionare ale organelor administratiei publice, din Dreptul civil, n legatura cu personalitatea juridica a acestora, cu participarea lor la circuitul civil, din Dreptul financiar, referitor la raporturile acestor organe n probleme de ordin bugetar, din Dreptul muncii, cu privire la raporturile de munca n care sunt angajate autoritatile administratiei publice etc. n cadrul sistemului dreptului, Dreptul administrativ se prezinta ca o ramura de drept distincta, de sine statatoare, ntruct are un obiect propriu, precis determinat, de reglementare, dar aflat ntr-o strnsa legatura cu celelalte ramuri de drept, ale caror norme se aplica, de asemenea, n activitatea organelor administratiei publice. Dar, raportate la normele celorlalte ramuri de drept, normele Dreptului administrativ ocupa locul principal n cadrul normelor care se aplica n activitatea autoritatilor administratiei publice, n organizarea si functionarea acestora, Dreptul administrativ constituind ramura de drept specifica pentru administratia publica. Dreptul administrativ poate fi definit ca acea ramura a sistemului de drept alcatuita din ansamblul normelor juridice care reglementeaza relatiile sociale ce apar n procesul de executare a legii, de catre autoritatile administratiei publice, n realizarea puterii de stat 10 . n cadrul relatiilor sociale reglementate de catre normele Drepului administrativ, organele administratiei de stat se manifesta ca autoritati publice, avnd aptitudinea de a folosi forta de constrngere a statului pentru a se asigura respectarea normelor juridice. Dreptul administrativ, ca ramura de drept, a aparut mai trziu dect alte ramuri de drept, cum ar fi Dreptul civil sau Dreptul penal. Ca ramura de drept distincta n cadrul sistemului dreptului, Dreptul administrativ a aparut n perioada revolutiilor burgheze, la sfrsitul secolului al XVIII-lea. Si nainte de acest moment istoric au existat reglementari juridice cu caracter

10

administrativ, dar acestea erau reglementari singulare, ce nu erau ncorporate ntr-o ramura de drept. Dupa victoria revolutiilor burgheze, burghezia, aflata la putere, a preluat unele reglementari juridice anterioare, care i erau favorabile, le-au adaptat noii situatii social-politice, le-a sistematizat, a creat noi norme juridice, corespunzatoare acelei situatii. n felul acesta, a aparut o noua ramura de drept Dreptul administrativ. Mai ales dupa introducerea principiului separatiei puterilor de stat, explicit sau implicit, n diferitele constitutii, printre care Constitutia S.U.A. din 1787, Constitutia Frantei din 1791, au fost adoptate si primele acte normative de Drept administrativ, ca expresie a aparitiei noii ramuri de drept. n opinia unor specialisti, n Romnia, prima sistematizare a normelor de Drept administrativ a fost realizata prin Regulamentele Organice. Dar astfel de norme au existat si anterior. De exemplu, organizarea teritoriului tarii n judete a fost facuta, n Muntenia, de catre Mircea cel Batrn, la sfrsitul secolului al XIV-lea, iar n tinuturi, n Moldova, de catre Alexandru cel Bun, la nceputul secolului al XV-lea. Prima si, de altfel, singura codificare a normelor de Drept administrativ poate fi considerata ca fiind facuta prin Regulamentele Organice. Ulterior, Grigore Ghica, domnul Moldovei, a creat o comisie formata din trei specialisti, ce a elaborat Manualul Administrativ al Principatului Moldovei, aparut n 1855, care cuprindea toate reglementarile de natura administrativa din perioada 1832-1855. Nu este vorba, nsa, de un cod, ci numai de o colectie de norme de Drept administrativ, cuprinse ntr-o lucrare unica . Se poate aprecia ca, n Romnia, Dreptul administrativ, ca ramura de drept, s-a constituit n a doua jumatate a secolului al XIX-lea, n timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza, ca urmare a reformei legislative ntreprinse de acesta. Spre deosebire de Dreptul civil si de Dreptul penal, ramuri de drept unde exista un Cod civil si un Cod penal, n Dreptul administrativ nu exista un Cod administrativ. n decursul timpului au aparut diferite culegeri de acte normative cu caracter administrativ, de exemplu, culegerile ntocmite de Boerescu, de Bujoreanu si, mai ales, colectia lui Hamangiu, dar acestea nu constituiau un Cod administrativ, deoarece autorii respectivi nu au facut altceva dect sa cuprinda ntr-o singura lucrare actele normative cu caracter administrativ aparute pna n momentul publicarii lucrarii n cauza. Autorii acestor lucrari nu au intervenit n continutul actelor culese, ci doar le-au preluat, asa cum au fost ele adoptate. n prezent, tinnd seama de complexitatea activitatii organelor administratiei publice, se impune necesitatea elaborarii unui Cod administrativ care sa sistematizeze, n cadrul unui act normativ unic, normele de Drept administrativ, n prezent dispersate ntr-o multitudine de acte normative.3.2. Normele de Drept administrativ 3.2.1. Clasificarea normelor de Drept administrativ

Norma de Drept administrativ este o regula juridica ce reglementeaza relatiile sociale care fac obiectul Dreptului administrativ, ca ramura de drept. Aceste relatii apar n procesul de executare a legii de catre organele administratiei de stat, n care acestea se manifesta ca autoritati publice, n realizarea puterii de stat. Tinnd seama de marea diversitate de situatii n care sunt angrenate organele administratiei publice, si normele de Drept administrativ sunt foarte variate. Totusi, folosindu-se anumite criterii, aceste norme pot fi grupate n mai multe categorii. Astfel, n functie de finalitatea lor, normele de Drept administrativ pot fi clasificate n urmatoarele categorii:

11

a) norme prin care se stabilesc nfiintarea, precum si organizarea, competenta materiala si teritoriala a organelor administratiei publice, raporturile acestora cu alte organe de stat, controlul ce se poate exercita asupra activitatii lor; b) norme prin care se stabilesc functionarea organelor administratiei publice, raporturile acestora cu persoane fizice si persoane juridice nestatale, cu care organele administratiei publice intra n raporturi juridice, drepturile si obligatiile lor reciproce, raspunderea participantilor la asemenea raporturi, consecintele ncalcarii obligatiilor pe care si le-au asumat prin acele raporturi juridice; c) norme prin care se stabileste procedura activitatii organelor administratiei publice (procedura administrativa), adica acele norme care prevad forma n care se desfasoara activitatea organelor administratiei publice, att n interiorul lor, ct si n raporturile cu subiecte de drept din afara acestora, de ex, normele privind actul administrativ(emiterea, executarea si controlul executarii acestuia), operatiile administrative si alte fapte materiale. De exemplu, n domeniul contraventiilor, se prevede modul de constatare a abaterilor contraventionale, ce masuri se pot adopta, caile de atac mpotriva acestora etc. Normele de Drept administrativ stabilesc deci: -organizarea interna a organelor administratiei publice; -activitatea acestor organe, functionarea lor; -raporturile ntre ele si cu alte organe de stat; -raporturile lor cu particularii (persoane fizice si persoane juridice); -raspunderea si sanctiunile ce se pot aplica n cazul ncalcarii obligatiilor pe care si le-au asumat, potrivit legii. Stabilirea categoriilor mentionate nu nseamna ca normele din categoriile respective sunt separate, ca un act normativ ar cuprinde numai norme dintr-o singura categorie. Astfel, n acelasi act normativ se pot ntlni mai multe categorii din aceste norme, prevazndu-se, de exemplu, nfiintarea, organizarea interna, competenta, procedura unui organ al administratiei publice, raporturile cu alte subiecte de drept etc. Actele normative au, deci, un continut complex n ceea ce priveste categoriile denorme pe care le contin. n functie de sfera lor de cuprindere, normele de Drept administrativ se pot clasifica n: a) norme generale, care au o sfera larga de reglementare juridica, aplicndu-se unei categorii foarte largi de relatii sociale, de exemplu, Legea administratiei publice locale, Legea contenciosului administrativ, Ordonanta Guvernului privind contraventiile etc.; b) norme speciale, aplicabile numai n anumite situatii, ce reglementeaza, deci, un grup mai restrns de relatii sociale, de exemplu, Hotarrea Guvernului nr. 235/1992, privind acordarea burselor de studii; c) norme exceptionale, aplicabile, chiar dupa denumirea lor, n cazuri de exceptie, care impun masuri extraordinare, de pilda, Hotarrea Guvernului nr. 553/1991, privind masurile de lichidare a urmarilor provocate de calamitatile naturale din luna iulie 1991. Aceasta clasificare prezinta importanta n ceea ce priveste aplicarea normelor de Drept administrativ. Astfel, normele speciale si cele exceptionale pot deroga de la normele generale, de acelasi rang, ntruct ele sunt adoptate n situatii care fac necesara o reglementare diferita de reglementarea cu caracter general. n concluzie, daca aceeasi relatie sociala este reglementata att de o norma generala, ct si de o norma speciala sau exceptionala, se va aplica norma speciala sau cea exceptionala, dupa caz, ntruct situatia respectiva a reclamat adoptarea unei astfel de norme, deci este firesc sa se aplice norma speciala sau cea exceptionala si nu norma generala.3.2.2. Structura normelor de Drept administrativ

12

Din punctul de vedere al structurii lor, normele de Drept administrativ cuprind, n general, toate cele trei elemente ale unei norme juridice, dar cu un anumit specific. Astfel, se poate observa, n primul rnd, ca ipoteza este, la cele mai multe asemenea norme, mai dezvoltata dect celelalte doua elemente ale normei juridice. Aceasta particularitate se datoreaza faptului ca este necesar sa se precizeze ct mai clar si mai complet conditiile n care se vor aplica aceste norme la cazurile concrete, la situatiile particulare. De exemplu, un consiliu local este dizolvat n cazul n care: a) nu s-a ntrunit timp de 3 luni consecutiv; b) nu a adoptat nici o hotarre n 3 sedinte consecutive; c) numarul consilierilor s-a redus sub jumatate plus unu si nu se poate completa prin supleanti; d) consiliul local a adoptat n cel mult 6 luni cel putin 3 hotarri care au fost anulate de catre instanta de contencios administrativ, prin hotarre irevocabila. Dupa cum se poate observa, ipoteza acestei norme este foarte dezvoltata, ea continnd situatiile n care se va aplica norma n cauza, anume cnd se va proceda la dizolvarea unui consiliu local. n ceea ce priveste dispozitia, aceasta se prezinta, n general, sub forma onerativa, continnd obligatia de a actiona ntr-un anumit mod, de exemplu, de a pastra curatenia n jurul casei sau de a se da ceva, precum obligatia de a plati taxe, amenzi etc. Exista si norme de Drept administrativ cu caracter prohibitiv, care prevad obligatia de a se abtine de la o anumita actiune, cum ar fi de a nu degrada spatiile verzi. Mai putin numeroase sunt normele permisive, care stabilesc posibilitatea pentru subiectele la un raport de Drept administrativ de a-si stabili n mod liber conduita, n functie de vointa lor. Normele permisive nu constituie o exceptie de la caracterul imperativ, obligatoriu al normelor juridice, deoarece odata adoptata o anume conduita, trebuie sa se respecte n mod strict reglementarile juridice privind acea conduita. Astfel, n cazul savrsirii unei contraventii, exista mai multe posibilitati, anume, fie plata amenzii, fie plngerea mpotriva procesului-verbal de sanctionare a contravenientului. Daca se opteaza pentru plngere, aceasta trebuie prezentata n termenul stabilit de lege si numai la organul competent sa o rezolve, deci cu respectarea stricta a dispozitiilor legale n aceasta situatie. n ceea ce priveste sanctiunea normelor de Drept administrativ, se poate observa ca, de multe ori, sanctiunea le lipseste ntruct ea nu apare ca necesara, fiind subnteleasa. De exemplu, normele care stabilesc competenta unui organ pot sa nu prevada sanctiuni, ntruct toate actele emise de acel organ cu ncalcarea competentei sale sunt nule, chiar daca nu exista o prevedere expresa n acest sens. n schimb, normele care contin obligatiile persoanelor fizice si juridice n raporturile lor de Drept administrativ, precum si cele care stabilesc raspunderea organelor sau functionarilor din aparatul administrativ prevad, de cele mai multe ori, si sanctiunea ce se poate aplica n cazul nerespectarii obligatiilor ce revin subiectelor acelor raporturi juridice. 3.3. Raporturile de Drept administrativ3.3.1. Trasaturile raporturilor de Drept administrativ

Prin reglementarea de catre normele de Drept administrativ a relatiilor sociale ce fac obiectul Dreptului administrativ, ca ramura de drept, aceste relatii devin raporturi de Drept administrativ. n aceste raporturi, organele administratiei publice actioneaza ca autoritati de stat, putnd sa utilizeze, la nevoie, forta de constrngere a statului, pentru a se asigura respectarea drepturilor si a obligatiilor juridice decurgnd din aceste raporturi.

13

Raporturile de Drept administrativ prezinta trasaturile generale ale oricarui raport juridic, dar, totodata, prezinta si unele trasaturi particulare, specifice, prin care se deosebesc de alte raporturi juridice. n ceea ce priveste structura lor, raporturile de Drept administrativ nu se deosebesc de alte raporturi juridice, n sensul ca prezinta aceleasi elemente-subiecte, continut, obiect, dar cu un anumit specific propriu. Particularitatile raporturilor de Drept administrativ se exprima n trasaturile acestora. 1. O prima trasatura caracteristica a acestei categorii de raporturi juridice consta n aceea ca ele apar n procesul de executare a legii, n acceptiunea larga a acesteia, de realizare a puterii executive, ca parte componenta a puterii de stat unice. 2. O alta trasatura a raporturilor de Drept administrativ se refera la subiectele lor, ntotdeauna, unul dintre subiectele acestor raporturi trebuie sa fie un organ al administratiei publice. Raporturile de Drept administrativ pot sa apara ntre doua organe ale administratiei de stat, de exemplu, n cazul avizarii unui act administrativ de catre un alt organ dect cel emitent al acelui act. Raporturi de Drept administrativ pot sa apara ntre organele centrale de specialitate ale administratiei publice si agentii economici (regii autonome si societati comerciale) nfiintati de catre acestea. De asemenea, astfel de raporturi pot sa apara ntre organele locale ale administratiei publice (consilii judetene si consilii locale) si institutiile publice, regiile autonome si societatile comerciale nfiintate de catre acestea. Astfel de raporturi pot sa apara si ntre un organ al administratiei publice si un alt organ de stat, cum sunt raporturile ntre Ministerul Justitiei si instantele judecatoresti n probleme cu caracter administrativgospodaresc, de exemplu, asigurarea de catre Ministerul Justitiei a localurilor unde instantele sa-si desfasoare activitatea, nzestrarea acestora cu mobilier, alte materiale etc. Raporturi de Drept administrativ pot sa apara si ntre un organ al administratiei publice si persoane juridice nestatale, de exemplu n cazul acordarii unei autorizatii de functionare pentru aceste persoane. Raporturile de Drept administrativ pot interveni si ntre un organ al administratiei publice si o persoana fizica, cum este cazul aplicarii unei amenzi contraventionale. 3. Raporturile de Drept administrativ se mai caracterizeaza si prin aceea ca ele apar, de regula, pe baza unei manifestari unilaterale de vointa juridica, care emana de la organul administratiei publice.Chiar daca se produce si o oarecare actiune din partea celuilalt subiect al raportului, aceasta nu are nici o influenta asupra nasterii, modificarii sau ncetarii raportului, nefiind, deci, necesar consimtamntul celuilalt subiect al raportului. Nasterea, modificarea si ncetarea raporturilor juridice administrative pe baza vointei unilaterale a organului administratiei de stat au loc deoarece realizeaza puterea de stat, actionnd ca autoritate publica. Uneori, cnd legea prevede expres, raporturi de Drept administrativ pot lua nastere si n baza producerii unui eveniment, independent de vointa organului administratiei publice, de pilda, nasterea ori decesul unei persoane, ori datorita actiunii celuilalt subiect al raportului, cum este cazul savrsirii unei contraventii, cnd apare un raport de raspundere administrativa, care atrage aplicarea unei sanctiuni administrative. Raporturi de Drept administrativ pot sa apara si n situatia n care vointa organului este subnteleasa, ca n cazul nerezolvarii unei cereri de catre organul administratiei de stat n termenul stabilit de lege (tacerea organului administratiei publice). ntr-o astfel de situatie, petitionarul poate ataca la instanta de contencios administrativ tacerea organului administratiei publice, faptul ca nu i s-a raspuns la cerere, n termenul stabilit de lege. 4. n ceea ce priveste obligativitatea pentru organul administratiei de stat de a participa la raporturile de Drept administrativ, se disting doua situatii: a) cnd legea stabileste n mod expres si strict cum trebuie sa actioneze organul respectiv. n acest caz, el trebuie sa se conformeze ntocmai prevederilor legii,

14

deci participarea lui la un asemenea raport este obligatorie. Competenta nu constituie un drept subiectiv al acestor organe, pe care l-ar putea exercita sau nu. n situatia n care legea prevede o singura conduita posibila din partea organelor administratiei publice, acestea trebuie sa se conformeze ntocmai, caz n care dreptul lor constituie si o obligatie pentru ele. De exemplu, obligatia unui organ de politie de a elibera cartea de identitate, n cazul n care sunt ntrunite conditiile stabilite de lege. b) Cnd nsa legea lasa la aprecierea organului administratiei publice participarea sa la raporturi de Drept administrativ, precis determinate, pe baza vointei sale unilaterale, atunci aceasta participare nu mai este obligatorie pentru acel organ, de exemplu n cazul eliberarii unui permis de portarma. n aceasta situatie, organul de politie are deplina libertate, potrivit vointei sale unilaterale si actionnd dupa propria sa apreciere, sa elibereze sau nu permisul solicitat, n raport cu constatarile pe care le face n functie de situatia social-juridica a solicitantului, pentru obtinerea de catre acesta a permisului n cauza.3.3.2. Categorii de raporturi de Drept administrativ

Tinnd seama de marele numar si marea diversitate de situatii n care sunt implicate organele administratiei de stat, si raporturile de Drept administrativ sunt numeroase si variate. Totusi, folosindu-se anumite criterii, se poate face o clasificare a acestor raporturi. Astfel, n functie de locul unde apar, se disting doua categorii de raporturi de Drept administrativ: a) raporturi n interiorul administratiei de stat, n acceptiunea de sistem de organe; b) raporturi n afara administratiei de stat, n aceeasi acceptiune. n cadrul acestor doua mari grupe, se disting subgrupe de raporturi de Drept administrativ, n functie de drepturile si obligatiile subiectelor n aceste raporturi, deci de continutul raporturilor. A. n interiorul administratiei publice iau nastere trei categorii de raporturi de Drept administrativ: 1) Raporturi de subordonare ntre organe diferite, de exemplu, ntre Ministerul Educatiei si Cercetarii si un inspectorat scolar judetean. Raporturi de subordonare pot lua nastere si n cadrul aceluiasi organ al administratiei publice, si anume ntre compartimente diferite (de exemplu, ntre un serviciu si un birou) sau ntre persoane diferite (de exemplu, un sef de birou si subalternii sai). 2) Raporturi de colaborare ntre organe, compartimente sau persoane ntre care nu exista raporturi de subordonare (de exemplu, acordarea unui aviz de catre un minister pentru emiterea unui act administrativ de catre un alt minister). 3) Raporturi de participare care se nasc, de asemenea, ntre organe, compartimente sau persoane ntre care nu exista raporturi de subordonare. Acestea participa, conlucreaza ntr-o anumita actiune (de exemplu, emiterea unei instructiuni de catre Ministerul Finantelor Publice si de catre Banca Nationala a Romniei n probleme financiar-contabile sau emiterea unei instructiuni de catre Ministerul Finantelor Publice si de catre Ministerul Muncii, Solidaritatii Sociale si Familiei n probleme de salarizare). B. n afara administratiei publice apar trei categorii de raporturi juridice: 1) Raporturi de subordonare ntre un organ al administratiei publice si un alt subiect de drept. n aceste raporturi subiectele au o pozitie inegala. Organul administratiei publice este subiectul activ, supraordonat, celalalt participant la raport fiind subiectul pasiv, subordonat (de exemplu, raportul ntre organul de politie si un contravenient, n cazul savrsirii unei contraventii). n virtutea pozitiei sale supraordonate, organul administratiei publice poate, prin simpla lui vointa unilaterala, sa stabileasca comportamentul subiectului pasiv n acel raport,

15

impunndu-i acestuia conduita de urmat. Acest specific se explica prin aceea ca organul administratiei publice participa la aceste raporturi juridice ca purtator al puterii de stat, deci n calitate de autoritate publica. Consecinta acestui specific consta n aceea ca, n caz de ncalcare de catre subiectul pasiv a obligatiilor care i revin n acel raport juridic, organul administratiei publice poate sa recurga la executarea silita, din oficiu, folosind constrngerea de stat, spre a obliga persoana n cauza sa-si respecte obligatiile care i revin n acel raport juridic. Cnd nsa norma juridica prevede, organul administratiei publice trebuie sa se adreseze instantei judecatoresti pentru a obtine executarea obligatiilor. Dar, aceste situatii trebuie prevazute expres de lege. Desi subordonat, subiectul pasiv nu este complet lipsit de drepturi. n cazul n care organul administratiei publice abuzeaza de prerogativele acordate de lege, ncalcnddrepturile subiectului pasiv, recunoscute de lege, subiectul pasiv poate sa se plnga organului competent, potrivit legii, spre a obliga organul administratiei publice n acel raport sa respecte legea. Astfel, potrivit art. 48 din Constitutie, persoana vatamata ntr-un drept al sau de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins, anularea actului si repararea pagubei. 2) Raporturi de utilizare a serviciilor publice Printre sarcinile majore ale organelor administratiei publice se nscrie si obligatia acestora de a satisface cerintele membrilor societatii, sarcina care constituie totodata si obiectivul de baza al unei administratii de stat puse n slujba colectivitatii. Spre a satisface cerintele membrilor societatii, organele administratiei publice presteaza pentru acestia o serie de servicii publice. Prin aceste servicii sunt realizate drepturile fundamentale ale cetatenilor (de exemplu, dreptul la nvatatura), se asigura ordinea publica si linistea cetatenilor, li se satisfac acestora necesitatile lor de transport, de aprovizionare, de comunicare etc. n prestarea acestor servicii pot sa apara doua situatii: a) cnd legea obliga organele administratiei publice sa presteze un serviciu public. n cazul n care cetatenii solicita unui organ prestarea serviciului respectiv, organul n cauza este obligat sa-1 presteze. De exemplu, nscrierea unui copil la scoala, eliberarea cartii de identitate, cnd sunt ndeplinite conditiile prevazute de lege, vaccinarea obligatorie etc. b) cnd legea lasa la aprecierea organelor administratiei publice prestarea unui serviciu public. n acest caz, cetatenii nu pot dect sa propuna organului respectiv prestarea acelui serviciu. Organul administratiei publice nu este nsa obligat sa dea curs solicitarii, el avnd deplina libertate de a aprecia daca sa presteze sau nu acel serviciu, n functie de situatia concreta, evalund necesitatea prestarii acelui serviciu, precum si posibilitatile materiale pe care le are pentru a presta acel serviciu (de exemplu, amenajarea unui strand ntr-un cartier). Organele administratiei publice pot presta servicii publice fie n mod gratuit, de exemplu, n cazul nvatamntului, fie contra cost, de exemplu, n domeniul transportului n comun. Astfel, n legatura cu prestarea serviciilor publice se poate aplica fie un regim de drept administrativ, fie un regim de drept civil. 3) Raporturi de colaborare ntre organele administratiei publice si cetateni, n mod individual sau organizati. Organele administratiei publice nfaptuiesc actiuni prin care satisfac cerintele membrilor societatii. Ca urmare, cetatenii sunt direct interesati n realizarea unor astfel de actiuni, deoarece, n primul rnd, este n folosul lor nfaptuirea lor. n cadrul acestora, cetatenii sprijina organele administratiei publice n realizarea sarcinilor si atributiilor ce le revin. Astfel de raporturi pot sa apara de exemplu cu ocazia efectuarii unor recensaminte, pentru combaterea unor efecte nocive (inundatii, cutremure, incendii), pentru

16

descoperirea si imobilizarea infractorilor etc. n unele situatii li se ncredinteaza cetatenilor atributii cu caracter de autoritate publica, de exemplu, n ceea ce priveste evidenta populatiei. Astfel de atributii pot fi acordate si unor organizatii nestatale, de pilda, Asociatia Generala a Vnatorilor si Pescarilor Sportivi. n felul acesta, cetatenii vin n sprijinul organelor administratiei publice care, prin activitatea lor, raspund unor necesitati sociale, deci este si n interesul cetatenilor sa acorde tot sprijinul lor organelor administratiei publice, pentru ca acestea sa poata satisface, n cele mai bune conditii, cerintele societatii. Teste 1.Acceptiunile notiunii de Drept administrativ. 2.Ce ramuri de drept se aplica n activitatea organelor administratiei publice ? 3.Legaturile Dreptului administrativ cu celelalte ramuri de drept si definitia acestuia . 4.Cnd a aparut Dreptul administrativ n Europa? 5.Aparitia si evolutia Dreptului administrativ n Romnia . 6.Ce se ntelege printr-o norma de Drept administrativ? 7.Clasificarea normelor de Drept administrativ dupa scopul lor 8.Clasificarea normelor de Drept administrativ dupa sfera de aplicare 9.Trasaturile raporturilor de Drept administrativ . 11.Raporturile de Drept administrativ din interiorul administratiei . 12.Raporturile de Drept administrativ din exteriorul administratiei. 4. Izvoarele Dreptului administrativ Notiunea de izvor de drept poate fi utilizata n doua acceptiuni: 1. izvor material 2. izvor formal 1. Izvorul material al dreptului reprezinta conditiile materiale ale existentei omului, n primul rnd, cerintele de ordin economic. Pentru satisfacerea cerintelor sociale, att cele economice, ct si de alta natura (culturale, protectia sociala, protectia mediului etc.), se adopta normele juridice corespunzatoare. Deci, izvorul material al dreptului reprezinta cerintele sociale care determina adoptarea unor norme juridice. Dar, pentru ca o regula de conduita sa devina obligatorie pentru cei carora li se adreseaza, este nevoie ca acea regula sa capete o forma juridica, prin care vointa guvernantilor sa devina vointa de stat, obligatorie pentru membrii societatii, si care, astfel, face posibila recurgerea la forta de constrngere a statului pentru a asigura respectarea acestei reguli. Aici intervine izvorul formal al dreptului. 2. Izvorul formal al dreptului este actul normativ emis de catre organele de stat competente, act care contine norme juridice, reguli de conduita obligatorii, imperative. Prin urmare, izvorul material, cerintele sociale determina vointa guvernantilor, iar aceasta vointa se exprima ntr-o forma juridica, concretizata n actul normativ. Trebuie facuta distinctie ntre izvorul de drept obiectiv si izvorul de drept subiectiv. a) Izvorul de drept obiectiv este ntotdeauna actul normativ care contine norme juridice, precum si alte surse recunoscute ca atare. b) Izvorul de drept subiectiv (si al obligatiilor corelative) l constituie orice act sau fapt juridic, adica generator de drepturi si obligatii juridice, de exemplu, o autorizatie de constructie, o diploma de absolvire a unei forme de nvatamnt, un contract de vnzare-cumparare, savrsirea unei contraventii etc. Exista mai multe izvoare formale n ceea ce priveste Dreptul administrativ. Principalul izvor al acestuia este Constitutia, legea suprema. Aceasta contine norme avnd o forta juridica superioara tuturor celorlalte norme juridice existente n societate.

17

n ceea ce priveste Dreptul administrativ, Constitutia cuprinde regulile generale, principiile de organizare si functionare ale organelor administratiei publice. Astfel, n Constitutia Romniei sunt continute prevederi referitoare la organizarea si functionarea Guvernului, a organelor centrale de specialitate ale administratiei publice, a organelor locale ale administratiei publice, precum si cu privire la raporturile acestora cu alte organe de stat si cu subiecte de drept nestatale. Legea, ca act al Parlamentului, este izvor de drept administrativ, dar cu respectarea unei anumite conditii. Parlamentul fiind unicul organ legiuitor, legile adoptate de catre Parlament pot fi izvor pentru toate ramurile de drept. Ca sa fie izvor de Drept administrativ este necesar ca legea respectiva sa reglementeze relatiile sociale ce constituie obiectul de reglementare al acestei ramuri de drept. De exemplu, Legea nr. 554/2004 Legea contenciosului administrativ, Legea nr. 215/2001, privind administratia publica locala etc. Izvor de drept administrativ, cu conditia sa aiba caracter normativ si sa reglementeze relatiile sociale ce fac obiectul Dreptului administrativ, sunt si unele decrete ale Presedintelui Romniei. Astfel, potrivit art. 100 din Constitutia Romniei, n exercitarea atributiilor sale, Presedintele Romniei emite decrete. Unele dintre aceste decrete au caracter normativ, fiind izvoare de Drept administrativ. Asemenea decrete sunt cele prin care Presedintele Romniei declara mobilizarea generala sau partiala a armatei. De asemenea, Presedintele Romniei, tot printr-un decret prezidential, poate sa instituie starea de asediu ori starea de urgenta n ntreaga tara sau numai n unele unitati administrativ-teritoriale . Izvor de Drept administrativ sunt si hotarrile Guvernului, atunci cnd au caracter normativ si reglementeaza relatii sociale ce constituie biect al Dreptului administrativ. Se poate da ca exemplu Hotarrea nr. 634/1998 privind normele metodologice de aplicare a Legii nr. 151/1998 pentru dezvoltarea regionala. Izvoare de drept administrativ sunt si Ordonantele Guvernului, de exemplu, Ordonanta nr. 2/2001 cu privire la regimul juridic al contraventiilor, precum si Ordonantele de urgenta ale Guvernului, de exemplu, Ordonanta de urgenta nr. 28/2000 pentru modificarea Legii nr. 70/1991 privind alegerile locale. Printre izvoarele dreptului administrativ se numara si ordinele ministeriale, instructiunile, circularele, normele metodologice, deciziile unor conducatori de institutii publice . De asemenea, sunt izvoare de drept administrativ si actele normative emise de consiliile judetene si consiliile locale, n masura n care reglementeaza relatii sociale ce fac obiectul Dreptului administrativ, de exemplu, prin care se stabilesc contraventii, taxe locale etc. n ceea ce priveste tratatele internationale, ca izvoare de Drept administrativ, problema trebuie privita n mod diferentiat. Mai nti, trebuie facute urmatoarele precizari: Pentru ca un tratat international sa fie izvor de Drept administrativ, el trebuie sa ndeplineasca mai multe conditii, si anume: 1) sa fie un tratat legal, adica sa fie n conformitate cu normele dreptului international; 2) sa fie ncheiat si ratificat de catre organele competente, potrivit legislatiei interne a statelor parti la acel tratat; 3) sa reglementeze relatii sociale ce fac obiectul de reglementare al Dreptului administrativ, de exemplu, tratatele cu privire la frontiera dintre doua state; 4) sa fie de aplicatie directa n dreptul intern al statului; 5) Romnia sa fie parte la acel tratat.

18

n conformitate cu prevederile constitutionale, pentru a putea produce efecte juridice, att n relatiile externe, ct si n cele interne, un tratat international trebuie ratificat. Problema care se pune este de a sti daca prin ratificare un tratat international este direct aplicabil n interiorul statului parte la acel tratati, devenind astfel izvor al unei ramuri de drept intern, avnd implicatii cu acel tratat, sau este necesara transpunerea prevederilor tratatului n cauza n norme de drept intern, situatie n care izvorul de drept intern este actul de transformare a normelor internationale n norme interne, si nu tratatul international. Aceasta problema nu are o rezolvare unitara. Unele tratate sunt direct executorii n ordinea juridica interna dupa ce au fost ratificate, n timp ce altele necesita adoptarea unui act normativ al organului de stat competent, de adaptare a legislatiei interne la prevederile tratatului international. n aceasta din urma situatie, izvor de drept intern este actul juridic de transpunere n legislatia interna a prevederilor acelui tratat. Tratatele internationale devin deci izvor de Drept administrativ numai atunci cnd sunt executorii direct n ordinea juridica interna, ca urmare a ratificarii De pilda, Conventia pentru relatiile consulare, dupa ratificarea ei de catre Romnia n anul 1971, a produs direct efecte juridice. n baza conventiei, statul romn a fost obligat sa ia masuri pentru protejarea localurilor consulare (art. 27 din conventie), precum si facilitarea dobndirii de catre statul strain a localurilor necesare oficiului consular (art. 30). n ceea ce priveste tara noastra, tratatele internationale ratificate de catre Parlament sunt parte componenta a dreptului intern al acesteia, asa nct nu mai este necesara adoptarea unui act de transpunere a tratatului n dreptul intern, tratatul constituind astfel izvor de drept pentru tara noastra (Constitutia Romniei, art. 11, pct. 2). Dupa parerea noastra, formularea din Constitutie nu rezolva dect partial situatia tratatelor internationale n dreptul intern al Romniei, ntruct nu tine seama de toate tratatele la care tara noastra este parte. Astfel, potrivit art. 11, pct. 2 din Constitutia Romniei, dupa cum am aratat mai nainte, tratatele internationale ratificate de catre Parlament fac parte din dreptul intern al Romniei. Dar, pe lnga tratatele ratificate de catre Parlament, exista numeroase tratate internationale aprobate prin hotarri ale Guvernului, de exemplu, Hotarrea Guvernului nr. 493/1999 pentru aprobarea Acordului dintre Guvernul Romniei si Guvernul Republicii Cipru privind cooperarea n domeniul sanatatii publice si al stiintelor medicale, semnat la Bucuresti la 15 decembrie 1998. Mergnd n mod strict pe prevederea mentionata din Constitutie, asemenea tratate nu ar face parte din dreptul intern al Romniei. O asemenea concluzie, desi este corecta din punct de vedere logic, este inexacta din punct de vedere juridic, ntruct si astfel de tratate trebuie sa faca parte din dreptul intern, spre a putea fi aplicate. De aceea, textul din Constitutie ar trebui sa se refere si la asemenea tratate. Este posibil ca printr-un tratat international sa se deroge de la o lege adoptata anterior de catre statul parte la tratat. De regula, ntr-un asemenea caz se va aplica tratatul international, ntruct el exprima ultima vointa a statului parte la acel tratat. n momentul n care statul respectiv nceteaza de a mai fi parte la acel tratat, se vor aplica din nou prevederile legii interne de la care s-a derogat. n acest sens, sunt continute prevederi exprese n Constitutia Romniei, dar cu referire numai la un anumit domeniu, si anume, al drepturilor fundamentale ale omului. Potrivit Constitutiei Romniei (art. 20, pct. 2), n cazul n care apare o neconcordanta ntre un tratat international, la care Romnia este parte, si o lege a statului romn, cu privire la drepturile fundamentale ale omului, se vor aplica tratatele internationale, cu exceptia cazului n care Constitutia sau legile interne contin dispozitii mai favorabile. Dupa cum se poate observa, potrivit Constitutiei Romniei, se admite prioritatea reglementarilor internationale fata de reglementarile juridice interne ale tarii noastre numai n ceea ce priveste drepturile omului. Dar tratatele internationale se refera si la alte domenii. Care este situatia lor

19

n raport cu legislatia interna? Constitutia nu da nici un raspuns. Nu numai ca nu da nici un raspuns la aceasta ntrebare, ci, mai mult chiar, Constitutia contine alte prevederi care, practic, exclud prevederile art. 20, pct. 2. Astfel, art. 11, pct. 1, prevede ca Statul romn se obliga sa ndeplineasca ntocmai si cu buna-credinta obligatiile ce-i revin din tratatele la care este parte . Dupa cum se poate lesne observa, textul se refera la orice tratat. Deci n cadrul acestora se includ si tratatele internationale cu privire la drepturile fundamentale ale omului. Din moment ce tara noastra se obliga sa ndeplineasca ntocmai tratatele internationale la care este parte, este firesc ca Romnia sa nu adopte acte interne prin care sa se contravina prevederilor acelor tratate internationale. Daca ar adopta astfel de acte, ar nsemna sa-si ncalce obligatia pe care si-a asumat-o de a respecta tratatele internationale. Rezulta n mod clar ca, datorita prevederilor art. 11, pct. 1, prevederile art. 20, pct. 2 nu mai erau necesare. Pe de alta parte, prin prevederea ca nu se vor aplica reglementarile internationale, ci legea interna a Romniei, daca ea contine dispozitii mai favorabile, se ncalca expres prevederile art. 11, pct. 1, potrivit carora tara noastra se obliga sa ndeplineasca ntocmai obligatiile ce-i revin din tratatele la care este parte. Daca se aplica art. 20, pct. 2 se ncalca art. 11, pct. 1, iar daca se aplica art. 11, pct. 1, se ncalca art. 20, pct. 2. Prevederea la care am facut referire s-a introdus n Constitutie prin revizuirea acesteia. Dupa parerea noastra, era mult mai adecvat textul anterior al Constitutiei, nsa dupa cum am mentionat mai nainte, nici acest text, adica art. 20, pct. 2 nu este necesar. n ceea ce priveste calitatea principiilor dreptului de a fi izvoare de Drept administrativ, se pot ivi doua situatii: 1) Principiul de drept este consacrat ntr-un anume act normativ. De exemplu, principiul neretroactivitatii legii este consacrat n Constitutia Romniei (art. 15, pct. 2). n acest caz, izvorul de drept nu este principiul, ci actul normativ n care este consacrat acel principiu. 2) n cazul n care un principiu de drept se desprinde prin generalizare din mai multe acte normative, el fiind continut n diferite acte normative, izvorul de drept este nsusi acel principiu. De exemplu, principiul revocabilitatii actelor administrative, care nu este consacrat ntr-un anume act normativ, el desprinzndu-se prin generalizare, din mai multe acte normative. Cutuma sau obiceiul poate fi izvor de Drept administrativ cu respectarea unor conditii . Cutuma este o regula nescrisa, care a fost aplicata n mod repetat o perioada ndelungata de timp si care a fost acceptata ca obligatorie de catre o colectivitate umana. Pentru ca obiceiul sa fie izvor de drept, trebuie sa existe o prevedere scrisa a legii, care sa permita utilizarea obiceiului n anumite situatii. Totodata, trebuie sa nu existe o norma scrisa care sa reglementeze relatiile sociale n care este posibila folosirea cutumei. n ceea ce priveste Dreptul administrativ, este putin probabila posibilitatea recurgerii la cutuma, ca izvor de drept. Obiceiul este mai frecvent folosit ca izvor de drept n Dreptul civil. Astfel, potrivit Constitutiei Romniei, obligatiile proprietarului sunt cele care sunt stabilite de lege sau care decurg din obicei (Constitutia Romniei, art. 44, pct. 7). P. Negulescu considera obiceiul pamntului ca izvor de drept, n timp ce J. Dembour afirma ca obiceiul nu poate dect sa suplineasca absenta unui text legal . Jurisprudenta, ca izvor de drept, are o situatie diferita, n functie de sistemul de drept.Prin jurisprudenta se ntelege un ansamblu, o totalitate de hotarri judecatoresti. n sistemul de drept francez, ca si n cel al tarii noastre, hotarrile instantelor judecatoresti nu sunt considerate a fi izvor de drept, ntruct se porneste de la ideea ca rolul instantelor judecatoresti este de a aplica legea la cazurile concrete, prin solutionarea de litigii juridice, si nicidecum de a crea legea ca izvor de drept prin hotarrile prin care se pronunta . n alte sisteme de drept nsa (de exemplu n dreptul anglo-saxon), precedentul judiciar, adica hotarrile judecatoresti pronuntate anterior, este socotit izvor de drept, facndu-se apel la asemenea hotarri pentru solutionarea unor litigii asemanatoare.

20

F.P. Benoit apreciaza ca, n Franta, jurisprudenta instantelor administrative constituie izvor al Dreptului administrativ iar J. Dembour arata ca jurisprudenta si doctrina sunt doar izvoare .sociologice ale Dreptului . Teste 1.Ce se ntelege prin izvor de drept material si formal ? 2.Deosebirea dintre izvorul obiectiv si cel subiectiv de drept. 3.Calitatea Constitutiei de a fi izvor de Drept administrativ . 4.n ce conditii legea este izvor de Drept administrativ ? 5.Care decrete ale Presedintelui Romniei sunt izvor de Drept administrativ ? 6.Cnd sunt izvor de Drept administrativ hotarrile Guvernului sau actele altor organe ?. 7.Actul administrativ . 8.Conditii ca un tratat international sa fie izvor de Drept administrativ si raporturile acestuia cu legea interna. 9.Cnd este un principiu de drept izvor de Drept administrativ ? 10.n ce conditii cutuma este izvor de drept ? 11.Situatia jurisprudentei ca izvor de drept . CAPITOLUL II FORMELE DE NFAPTUIRE A ADMINISTRATIEI PUBLICE A.Actul administrativ 1Notiunea de act administrativ Activitatea autoritatilor administratiei publice, ca organe executive ale statului, se realizeaza prin diverse acte juridice, de exemplu, acte juridice civile, acte de Dreptul muncii, de Drept financiar etc., precum siprin operatii administrative si fapte materiale. n cadrul acestora, actele administrative ocupa un loc dintre cele mai importante, ele fiind, de altfel, actele juridice specifice activitatii desfasurate de organele administratiei publice, n exercitarea atributiilor lor. Actele administrative ntrunesc o serie de trasaturi proprii care se deosebesc de alte acte juridice sau de alte activitati desfasurate de organele administratiei publice. 1. Actele administrative sunt acte juridice, adica sunt manifestari de vointa exprimate n scopul de a produce efecte juridice, altfel spus, de a da nastere, de a modifica sau de a stinge raporturi juridice, drepturi si obligatii juridice. Prin aceasta se deosebesc de operatiile administrative. n timp ce actele administrative produc, n mod direct, efecte juridice asupra celor carora li se adreseaza, efecte pe care le are n vedere organul emitent al actului, operatiile administrative nu produc efectele juridice avute n vedere de cel care le savrseste, ci efectele pe care le prevede legea. De exemplu, o autorizatie de constructie, care este un act administrativ, produce efectele juridice pe care le are n vedere cel care a eliberat-o, anume, n ceea ce priveste conditiile pe care trebuie sa le ndeplineasca acea constructie. Pentru emiterea autorizatiei, legea stabileste ca sunt necesare o serie de avize( Legea nr. 50/1991).Autorizatia nu se poate corda dect daca aceste avize sunt favorabile. Deci, efectul avizelor, care sunt operatii administrative, consta n aceea ca de ele depinde acordarea autorizatiei, efect care este prevazut de lege si care nu depinde de vointa celui care acorda avizul. Aceasta deosebire dintre actele administrative si operatiile administrative prezinta importanta practica mai ales n cazul litigiilor de contencios administrativ, situatie n care instanta judecatoreasca poate controla numai actele administrative atacate n justitie, dar nu poate controla, n cazul actiunii directe, n mod distinct de actul administrativ, operatiile administrative pe baza carora a fost emis acel act. ntr-un asemenea caz, controlul asupra operatiilor administrative se face numai n

21

subsidiar, n cadrul controlului pe care instanta judecatoreasca l exercita asupra actului administrativ atacat si numai n legatura cu acesta. Potrivit Legii contenciosului administrativ, instantele judeca cererile celor vatamati n drepturile lor prin acte administrative ilegale. (Legea nr. 29/1990, Legea contenciosului administrativ, art. 1.) n legatura cu aceasta, se poate ivi urmatoarea situatie: reglementarile juridice n vigoare prevad, dupa cum am aratat, ca pentru eliberarea unei autorizatii de constructie este necesar, printre altele, si avizul unui organ de specialitate. Presupunnd ca, pe baza acestui aviz, se respinge cererea pentru eliberarea autorizatiei n cauza, se pune problema daca persoana nemultumita poate introduce actiune n justitie mpotriva avizului care a stat la baza respingerii cererii sale. Avizul n cauza fiind o operatie administrativa si nu act administrativ, actul administrativ fiind autorizatia de constructie, o asemenea actiune nu este admisibila. Acesta constituie unul dintre numeroasele exemple care nvedereaza importanta distinctiei ntre actele administrative si operatiile administrative. n acest sens, un alt exemplu l constituie referatul de ancheta sociala privind ncredintarea minorilor. Referatul de ancheta sociala privind ncredintarea copilului minor unuia dintre soti, n cadrul procesului de divort, nu este un act administrativ care, prin el nsusi, sa produca efecte juridice asupra partilor n proces si, ca atare, nu poate fi atacat pe calea contenciosului administrativ, ci numai odata cu hotarrea judecatoreasca, pronuntata n procesul de divort, prin utilizarea cailor de atac prevazute de lege. n legatura cu aceasta trasatura a actelor administrative, s-a pus si problema naturii juridice a actelor de stare civila, deoarece aceste acte prezinta asemanari, dar si deosebiri, att fata de actele administrative, ct si fata de operatiile administrative. Actele de stare civila se aseamana cu actele administrative prin aceea ca produc n mod direct efecte juridice asupra celui caruia i s-a eliberat actul respectiv, dar se deosebesc de actele administrative prin aceea ca ele nu exprima vointa celui care le emite, nu produc efectele juridice pe care acesta le-ar avea n vedere, ci efectele juridice pe care le prevede legea. De exemplu, indiferent de vointa celui care emite un certificat de nastere, acesta constata nasterea unei persoane fizice, iar efectul sau juridic consta n aceea ca, prin el, se atesta aparitia unui nou subiect de drept. De asemenea, un certificat de casatorie produce schimbari n starea civila a celor care se casatoresc, schimbari pe care le prevede legea si care nu depind de vointa celui care elibereaza acel certificat, n timp ce un certificat de deces atesta disparitia unui subiect de drept, anume a celui care a decedat, consecinta fiind aparitia unor noi raporturi juridice, prevazute de lege, de exemplu, a raporturilor de succesiune. Actele de stare civila se aseamana si cu operatiile administrative n ceea ce priveste efectele lor juridice prin aceea ca, ntocmai ca si operatiile administrative, ele produc efectele juridice pe care le prevede legea, iar nu efectele juridice pe care le-ar avea n vedere cel care emite un act de stare civila. Actele de stare civila se deosebesc nsa de operatiile administrative prin aceea ca produc n mod direct efecte juridice fata de cei carora li se adreseaza, n timp ce operatiile administrative produc efecte juridice n mod indirect, prin intermediul actului administrativ care a fost emis pe baza acestor operatii. De exemplu, n cazul unei autorizatii de constructie, avizele care se acorda pentru emiterea acesteia nu produc direct efecte juridice asupra celui care a solicitat autorizatia, ci numai indirect, prin intermediul autorizatiei de constructie, aceasta fiind cea care produce n mod direct efecte juridice asupra solicitantului. Astfel, n cazul refuzului de a se acorda autorizatia datorita unor avize nefavorabile, nu vor putea fi atacate n fata instantei de contencios administrativ aceste avize, ci refuzul organului competent sa emita autorizatia de a acorda acea autorizatie. Cu ocazia solutionarii litigiului, se va putea pune n discutie si situatia avizelor care au stat la baza refuzului, cercetndu-se, de pilda, legalitatea acestora.

22

S-a apreciat ca asemanarile dintre actele de stare civila si actele administrative sunt mai pronuntate dect deosebirile dintre ele, astfel nct actele de stare civila sunt considerate a fi acte administrative.Efecte juridice produc si actele administrative cu caracter jurisdictional. Specificul lor consta n aceea ca prin ele sunt recunoscute si restabilite drepturi subiective ncalcate anterior emiterii lor. Prin actele administrative cu caracter jurisdictional, solutionndu-se un litigiu juridic, este restabilita o situatie legala ncalcata anterior emiterii acelor acte. ntocmai ca si actele administrative, produce efecte juridice si tacerea unui organ al administratiei de stat la o cerere care i-a fost adresata, cu alte cuvinte, nesolutionarea n termenul stabilit de lege a unei asemenea cereri. De asemenea, refuzul unui organ al administratiei de stat de a satisface o pretentie juridica a unei persoane, refuz prin care se aduce atingere unui drept al acelei persoane, produce efecte juridice, ca si un act administrativ, astfel nct mpotriva lui se poate introduce actiune n justitie, potrivit Legii contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004, Legea contenciosului administrativ art. 1.) Desi refuzul n cauza, ca si tacerea organului administrativ, nu modifica raporturile juridice existente, nu se poate sustine ca nu ar produce efecte juridice. Efectul lor juridic consta n aceea ca mpiedica aparitia unei noi situatii juridice, situatie care ar lua nastere daca s-ar admite cererea prezentata organului respectiv. Uneori, chiar prin refuz se poate crea o alta situatie juridica. De exemplu, refuzul de a rennoi o autorizatie, atunci cnd aceasta este acordata pe un anumit termen, are ca efect ncetarea situatiei juridice aparute ca urmare a acordarii autorizatiei si revenirea la situatia existenta nainte de acordarea autorizatiei. Specific administratiei de stat, ca forma fundamentala de activitate a statului, este faptul ca aceasta este o activitate executiva, de executare a legii. Actele emise de organele administratiei publice nu pot formula valori politice, nu pot contine norme care sa reglementeze primar relatiile sociale. Actul administrativ, ca act de executare, este subordonat legii, este un act subsecvent. Totusi, prin lege, un organ al administratiei publice poate fi mputernicit sa emita norme juridice n cazurile nereglementate prin lege. Astfel, potrivit art. 115 din Constitutia Romniei, Parlamentul poate adopta o lege speciala de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonante n domenii care nu fac obiectul legilor organice si care sunt expres prevazute n art. 73, pct. 3 din Constitutie. Aceasta este nsa o situatie de exceptie si care poate sa intervina numai ca urmare a mputernicirii acordate de catre Parlament. Chiar daca nu pot formula valori politice, prin actele administrative se realizeaza cele mai adecvate modalitati de executare a legii, n functie de conditiile concrete. Prin lege nu se pot reglementa strict toate actiunile organelor administratiei de stat, tinndu-se seama de imensa varietate de situatii care apar n viata de zi cu zi a societatii. Organele administratiei publice trebuie sa dispuna de o anumita initiativa, de o anumita autonomie, care sa le dea posibilitatea de a aprecia situatiile n care vor emite actele de executare a legii, sa aprecieze oportunitatea acestora. Exista anumite cazuri cnd prin lege sunt stabilite conditii stricte pentru emiterea actelor administrative, dar, totodata, n alte situatii, se acorda organelor administratiei de stat posibilitatea de apreciere atunci cnd emit actele n cauza. De exemplu, pentru nscrierea la examenul de admitere ntr-o institutie de nvatamnt superior, legea prevede anumite acte obligatorii pe care trebuie sa le prezinte candidatii, fara de care institutia respectiva nu i va nscrie la examen. n acest caz, prescriptia legii este stricta si nu se poate actiona n alt fel, nici candidatii, nici institutia de nvatamnt superior nu pot deroga de la lege. nsa evaluarea cunostintelor candidatilor este lasata la aprecierea celor care i examineaza, deci, n functie de rezultatele acestei aprecieri organul administratiei de stat va decide admiterea sau respingerea la concurs a candidatilor.Distinctia ntre cele doua situatii, n ceea ce priveste

23

emiterea actelor administrative, prezinta o deosebita nsemnatate n legatura cu controlul legalitatii acestor acte de catre instantele judecatoresti. Potrivit reglementarilor n vigoare, instantele de judecata pot sa controleze numai legalitatea actelor administrative, deci atunci cnd prin acestea se ncalca dispozitiile imperative ale legii, aducndu-se, totodata, prin ncalcarea savrsita, prejudicii unor persoane, prin vatamarea drepturilor recunoscute de lege. Instantele nu pot controla nsa oportunitatea actelor administrative, deci atunci cnd emiterea acestora este lasata, de catre lege, la aprecierea organelor administratiei publice. Relund exemplul de mai nainte, daca unei persoane i se refuza nscrierea la concursul de admitere, desi ntruneste conditiile legale, acest refuz constituie o ncalcare a legii si poate fi atacat n fata instantelor judecatoresti potrivit Legii Contenciosului administrativ. Dar, admiterea sau respingerea unui candidat la concurs fiind lasate la aprecierea institutiei de nvatamnt, n cazul respingerii, candidatul nu se va mai putea adresa instantelor de judecata pe considerentul ca refuzul de a fi admis n acea institutie ar fi contrar dispozitiilor legale. Aceasta nu exclude nsa posibilitatea candidatului n cauza sa conteste aprecierea ce i-a fost facuta, dar aceasta numai pe cale administrativa, iar hotarrea luata de organul competent al administratiei publice este definitiva, ea neputnd sa fie atacata n continuare n fata instantelor judecatoresti. 2. Actul administrativ nu este nsa orice fel de manifestare de vointa juridica, ci o manifestare unilaterala de vointa a organului emitent al actului. Pentru valabilitatea unui act administrativ nu este necesar consimtamntul persoanei careia i se adreseaza, cum este cazul actelor de drept civil, care se ntemeiaza pe acordul, pe consimtamntul subiectelor raporturilor juridice civile. Drepturile si obligatiile care iau nastere prin actele administrative sunt stabilite n mod unilateral de catre organul emitent al acelor acte, persoanele carora li se adreseaza actele respective avnd ndatorirea de a se conforma ntocmai vointei unilaterale a organului administratiei de stat, exprimata prin actul administrativ. ntruct organul emitent al actului administrativ actioneaza n temeiul puterii de stat, n calitate de autoritate publica, el si poate impune, n mod unilateral, vointa sa asupra celui caruia i se adreseaza actul n cauza. De exemplu, pentru emiterea unui proces-verbal de aplicare a unei sanctiuni contraventionale fata de cel care a savrsit contraventia, nu mai este necesar acordul acestuia n ceea ce priveste aplicarea sanctiunii. n legatura cu caracterul actului administrativ de a fi o manifestare unilaterala de vointa juridica, se ridica unele probleme. Astfel, o problema apare n legatura cu anumite acte, cu anumite formalitati pregatitoare, necesare pentru emiterea unui act administrativ, de pilda, diferite avize, referate, expertize etc., pe care le acorda un alt organ sau o alta persoana dect organul emitent al actului. n cazul n care, pentru emiterea unui act administrativ, este necesara acordarea unor avize, se mai poate sustine ca actul administrativ ar fi o manifestare unilaterala de vointa? Problema se pune deoarece si avizele, referatele etc. exprima opinia organului sau persoanei care le ntocmeste cu privire la actul administrativ la care se refera. Pentru rezolvarea acestei probleme, este necesar sa se analizeze deosebirile dintre un act unilateral si un act bilateral. n cazul actelor unilaterale, raportul juridic ia nastere printr-o singura manifestare de vointa juridica, n timp ce, n cazul actelor bilaterale, raportul juridic nu poate lua nastere dect prin acordul subiectelor acelui raport, cum ar fi n ceea ce priveste vnzarea-cumpararea. Se poate da ca exemplu situatia unei autorizatii de constructie, care este un act administrativ. n acest caz, raportul juridic ia nastere numai prin manifestarea unilaterala de vointa juridica a organului care acorda autorizatia, acesta stabilind, n mod unilateral, continutul si conditiile autorizatiei. Avizele pe baza carora a fost emisa autorizatia nu au nici un efect direct asupra celui care a solicitat-o, autorizatia de constructie fiind

24

cea care produce direct efecte juridice asupra acestuia. Acordarea avizelor nu nseamna aparitia unui nou subiect n raportul dintre organul emitent al autorizatiei si solicitantul autorizatiei. Cel care acorda avizul se afla n raport direct numai cu cel care emite autorizatia de construire, fara nici o legatura directa cu solicitantul acelei autorizatii, cu raportul n care unul dintre subiecte este cel ce a solicitat autorizatia. Cel care acorda avizul si organul emitent al autorizatiei apar n acest raport ca un singur subiect de drept, ei exprimnd o singura manifestare de vointa n raport juridic cu solicitantul autorizatiei. n cazul operatiilor pregatitoare pentru emiterea unui act administrativ, caracterul acestui act de a fi o manifestare unilaterala de vointa juridica se mentine. Avizele respective nu au nici un efect direct asupra raportului juridic n cauza, ele privind doar raporturile dintre cei care acorda avizele si organul emitent al actului, fara nici o legatura directa cu cel caruia