VII. Aspecte procedurale in contenciosul administrativ

1. Delimitarea contenciosului administrativ de alte litigii

Delimitarea contenciosului administrativ de celelalte litigii prezint relevan practic n special pentru

a) determinarea instanei care are competena material n materie de drept administrativ

Conform art. 1 CPC, judectoriile judec

plngerile mpotriva hotrrilor autoritilor administraiei publice cu activitate jurisdicional i ale altor organe cu astfel de activitate, n cazurile prevzute de lege.Conform art. 2 CPC, tribunalele judec

n prim instan: procesele i cererile n materie de contencios administrativ, n afar de cele date n competena curilor de apel

ca instana de apel: apelurile declarate mpotriva hotrrilor pronunate de judectorii n prim instan; ca instana de recurs: recursurile declarate mpotriva hotrrilor pronunate de judectorii, care, potrivit legii, nu sunt supuse apelului.

Conform Art. 3 CPC curile de apel judec n prim instan: procesele i cererile n materie de contencios administrativ privind actele autoritilor i instituiilor centrale

ca instane de apel: apelurile declarate mpotriva hotrrilor pronunate de tribunale n prim instan;

ca instane de recurs: recursurile declarate mpotriva hotrrilor pronunate de tribunale n apel sau mpotriva hotrrilor pronunate n prim instan de tribunale, care, potrivit legii, nu sunt supuse apelului, precum i n orice alte cazuri expres prevzute de lege;

Conform art. 4 CPC nalta Curte de Casaie i Justiiejudec

1. recursurile declarate mpotriva hotrrilor curilor de apel i a altor hotrri, n cazurile prevzute de lege;

2. recursurile n interesul legii;

3. *** Abrogat de O.U.G. Nr. 58/2003

4. n orice alte materii date prin lege n competena sa.

b) determinarea judectorului care are competena funcional

La instanele unde funcioneaz secii sau complete specializate pentru cauze de contencios administrativ i fiscal, competena aparine numai acestora n materie de contencios administrativ, pentru judecarea fondului, ct i n cile de atac.

c) judecata, n special n legtur cu un act administrativ

Conform art. 7 din Legea 544/2004, nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competente, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim printr-un act administrativ individual sau printr-un act administrativ normativ, trebuie s solicite autoritii publice emitente sau autoritii ierarhic superioare, dac aceasta exist, revocarea, n tot sau n parte, a acestuia.

d) controlul judectoresc asupra legalitii actelor administrative se realizeaz, n mod preponderent, prin intermediul instanelor de contencios administrativ i, n mod excepional, prin intermediul instanelor de drept comun, n condiiile unor legi speciale care prevd n mod expres acest lucru.

De altfel, chiar Legea nr.554/2004 consacr aceast posibilitate la art.5 alin.(2), potrivit cruia nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar, fiind vorba, evident, de litigiile de contencios administrativ care, prin legi speciale, sunt date n competena de judecat a instanelor de drept comun.

Deosebirea esenial dintre litigiile de contencios administrativ date n competena instanei de drept comun i litigiile de contencios administrativ aflate n competena instanei de contencios administrativ este aceea, c instanele de drept comun nu vor judeca dup procedura reglementat prin legea cadru a contenciosului administrativ, ci dup procedura comun a dreptului procesual civil, completat cu reguli care se regsesc n legile speciale, care au stabilit o astfel de competen excepional.

Deci, n ambele situaii ne aflm n faa unei activiti de contencios administrativ, instanele de drept comun desfurnd activitatea de contencios administrativ fr a fi instane specializate de contencios administrativ, aa cum sunt instanele competente enumerate de legea contenciosului administrativ(alte amnunte, la art.2 alin.(1) lit.g).

1.1 Definiia contenciosul administrativ

Art. 2 alin. 1 lit. f) din Legea 544/2004 definete contenciosul administrativdrept activitatea de soluionare de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.ns aceast definiie este incomplet. Instanelor de contencios administrativ le-au fost atribuite competene extinse prin Legea nr. 544/2004 i alte legi (speciale), n cazul litigiilor care, datorit stabilirii n mod expres a competenei, dar i a faptului c i au originea n dreptul public, se judec n contencios administrativ.

Legea 544/2004 prevede urmtoarele litigii:Art. 1 alin. 7: Persoana vtmat n drepturile sau n interesele sale legitime prin ordonane sau dispoziii din ordonane ale Guvernului neconstituionale se poate adresa instanei de contencios administrativ, n condiiile prezentei legi.Art. 1 alin. 8: Prefectul, Agenia Naional a Funcionarilor Publici i orice subiect de drept public pot introduce aciuni n contencios administrativ, n condiiile prezentei legi i ale legilor speciale.

Art. 3 - Tutela administrativ(1) Prefectul poate ataca direct n faa instanei de contencios administrativ actele emise de autoritile administraiei publice locale, dac le consider nelegale; aciunea se formuleaz n termenul prevzut la art. 11 alin. (1), care ncepe s curg de la momentul comunicrii actului ctre prefect i n condiiile prevzute de prezenta lege. Aciunea introdus de prefect este scutit de taxa de timbru.(2) Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate ataca n faa instanei de contencios administrativ actele autoritilor publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia public, n condiiile prezentei legi i aleLegii nr. 188/1999privind Statutul funcionarilor publici, republicat.Art. 8 alin. 2: Instana de contencios administrativ este competent s soluioneze litigiile care apar n fazele premergtoare ncheierii unui contract administrativ, precum i orice litigii legate de ncheierea, modificarea, interpretarea, executarea i ncetarea contractului administrativ.

Art. 1 alin. 2 din Codul de procedur civil prevede, n plus: Judectoriile judec plngerile mpotriva hotrrilor autoritilor administraiei publice cu activitate jurisdicional i ale altor organe cu astfel de activitate, n cazurile prevzute de lege.

1.2 Principalele noiuni din domeniul contenciosului administrativ

1. Definiiile din lege, conform art. 2 (1) din Legea 554/2004

II. Principalele noiuni din domeniul contenciosului administrativ

1. Definiile legale de la art. 2 (1) din Legea nr. 554/2004

Art. 2 din Legea contenciosului administrativ nr. 554 din 2 decembrie 2004 definete noiunile importante din lege. Cu toate acestea, multe dintre acele noiuni necesit, la rndul lor, explicaii.

a)persoan vtmat- orice persoan titular a unui drept ori a unui interes legitim, vtmat de o autoritate public printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri; n sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vtmate i grupul de persoane fizice, fr personalitate juridic, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum i organismele sociale care invoc vtmarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor i intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate;

Observaii:

Act administrativ:

Vezi art. 2 (1) c) i observaiile de la aciunea n anulare ( ).

Persoana titular a unui drept:

aa) Titularul unui drept este cel cruia o norm legal i confer un drept public subiectiv. Acesta este dreptul persoanei fa de administraia public. Dreptul respectiv trebuie s reias din legi sau alte norme legale, aplicate de administraiile publice n ndeplinirea atribuiilor lor i, deci, n domeniul dreptului public. Dreptul poate fi exercitat pentru contracararea unei ingerine a autoritii publice ntr-un drept al persoanei, protejat de lege, ori pentru realizarea unei prestaii de ctre autoritatea public. Dreptul subiectiv la contracararea ingerinelor poate consta i din interzicerea unor aciuni de ctre autoriti, n sensul c autoritatea public trebuie s interzic ingerinele n drepturile persoanei vtmate, drepturi care sunt protejate prin dreptul privat, n special atunci cnd este vorba despre ingerine n dreptul de proprietate.

Exemple:

- O persoan atac autorizaia de construcie eliberat vecinului su, invocnd ca motiv faptul c autorizaia nu respect distana legal fa de limita fondului, ceea ce ncalc dreptul su de proprietate.

- O persoan solicit eliberarea unei autorizaii de construcie de la autoritile publice pentru construcii, cu meniunea c are un drept subiectiv la aceast autorizaie, n conformitate cu legislaia din construcii.

bb) n aceste cazuri sunt avute n vedere persoane fizice i juridice de drept privat, precum i persoane juridice de drept public.

Interes legitim:

Titularul interesului legitim este persoana ale crei interese sunt nu doar de fapt, ci i protejate printr-o norm legal. Interesul legitim se refer la poziia juridic fa de administraie.

Exemplu: Proprietarul unui restaurant are interesul ca drumul din faa casei sale s fie transformat n zon pietonal. Acesta este un interes de fapt, din moment ce nu-i are temeiul ntr-o dispoziie legal i, deci, nu are nici un interes legitim, ca individ, n amenajarea zonei pietonale.

Cu privire la definiia interesului legitim al persoanei vezi observaiile cu privire la art. 2 (1) p) i r).

Persoana vtmat de o autoritate public printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri:

Vtmarea drepturilor persoanei se produce, mai nti, prin faptul c dreptul sau interesul su legitim este nemijlocit lezat prin actul administativ emis de autoritatea public (cu privire la noiunea de autoritte vezi observaiile cu privire la art. 2 (1) b)).

Exemplu: Autoritatea competent retrage permisul de conducere pe motiv c posesorul acestuia este inapt s conduc autovehicule, n ciuda faptului c persoana este n continuare apt.

Drepturile persoanei pot fi vtmate i prin faptul c autoritatea public nu i-a rspuns n termen de 30 de zile de la depunerea cererii prin care solicita eliberarea unui act administrativ care i-ar fi conferit drepturi prefereniale; cu alte cuvinte, vtmarea s-a produs prin inaciunea autoritii publice (art. 2 (1) h), vezi observaiile de la acel punct). n acest caz, condiia este ca persoana s aib un drept public subiectiv la eliberarea actului administrativ solicitat.

Asimilate persoanei vtmate - Grupul de persoane fizice, fr personalitate juridic, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private:

n consecina asimilrii, se poate aprecia c grupului persoanelor fizice fr personalitate juridic i pot fi vtmate drepturi dac, prin eliberarea actului administrativ sau prin inaciunea autoritii a fost vtmat un drept public subiectiv sau un interes legitim privat. Astfel, ca uniune, grupul respectiv este titularul unui drept subiectiv propriu sau mai ales al unui interes privat legitim (cu privire la interesul legitim privat vezi observaiile de la art. 2 (1) p)). Este necesar ca grupul s dispun de un minim de organizare intern i s urmreasc un scop comun. n proces, grupul poate s se prezinte sub denumirea pe care o poart.

Exemple: societatea de drept civil, societile comerciale n curs de constituire, asociaiile pentru promovarea unor concepii comune.

Asimilate persoanei vtmate - organismele sociale care invoc vtmarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor i intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate:

n consecina asimilrii, se consider c organismelor sociale definite la art. 2 (1) s) (vezi observaiile cu privire la acel punct) le-au fost vtmate drepturile dac, prin actul administrativ atacat de acestea, a fost vtmat und interes legitim public sau un drept i interesul legitim al unor persoane fizice determinate. Interesele legitime sunt definite la art. 2 (1) p) i r) (vezi observaiile pe marginea acelor puncte). Spre deosebire de grupurile de persoane fizice de mai sus, organismele sociale nu invoc lezarea propriilor drepturi publice subiective sau a intereselor private legitime n aciunea n anulare pe care au iniiat-o, ci nclcarea intereselor legitime publice sau poziii de drept ale altcuiva. Din art. 2 (1) s) reiese c organismul social trebuie s aib ca scop reprezentarea intereselor publice sau a drepturilor i intereselor legitime ale persoanelor fizice determinate. Ausserdem muss die Einrichtung in einem foermlichen Verfahren anerkannt werden.b)autoritate public- orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public, n regim de putere public;

Observaii:

Orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz n regim de putere public:

Autoritile i ndeplinesc atribuiile publice prin aplicarea dispoziiilor legale pe care sunt chemate s le execute. n acest context, ele exercit puterea public, adic autoritatea statului. Puterea public este acea abilitare conferit prin lege autoritilor competente, prin care acestea pot efectua, n mod unilateral, toate msurile necesare, n limitele dreptului public, n contextul unui raport de supraordonare i de subordonare. n acest sens, prin autoritate se nelege orice unitate autonom din punct de vedere organizatoric, aparinnd unui structuri de administraie public, structur care ndeplinete atribuii de administraie public n mod autonom i responsabil. Printre acestea se numr att autoritile publice ale statului, ct i cele ale administraiei publice locale, care au dreptul de autogestiune (art. 116, 120, 121 din Constituia Romniei). n aceste condiii, noiunea de autoritate se va nelege sub aspect funcional.

Exemplu: Preedintele unei curi de apel este autoritate public atunci cnd ia msuri administrative n domeniul organizrii instanei sau al ordinii interioare a instanei.Satisfacerea unui interes legitim public:

Interesul public legitim este definit la art. 2 (1) r). i const n realizarea principiilor constituionale enumerate la acel punct, referitoare la statul de drept i la democraie, inclusivla drepturile i libertile individuale care au legtur cu acestea (vezi observaiile la art. 2 (1) r)).

Persoanele juridice de drept privat, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public:

Condiia este ca legea respectiv s fi transferat persoanelor juridice de drept privat autoritatea public i, deci, puterea public, necesar pentru realizarea anumitor activiti administrative. Este suficient ca respectivele persoane juridice s fi primit statutul de utilitate public.

Sau sunt autorizate s presteze un serviciu public, n regim de putere public:

Serviciul public este definit la art. 2 (1) m) (vezi observaiile cu privire la acest punct). Persoanele juridice de drept public nu fac parte din structura administraiei, ci funcioneaz pe lng acestea, exercitnd competenele conferite ca pe chestiuni care le aparin.

Exemplu: Supravegherea siguranei circulaiei autovehiculelor este transferat unei asociaii organizate n baza dreptului privat.

Nu sunt autoriti persoanele care acord sprijin unei autoriti, fr s desfoare o activitate proprie, n regim de putere public (exemplu: antreprenorul care monteaz semne de circulaie pe un antier al unei osele). n asemenea cazuri, poate aciona, deci poate exercita autoritatea public numai autoritatea ale crei atribuii sunt ndeplinite de persoana particular.

c)act administrativ- actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate public, n regim de putere public, n vederea organizrii executrii legii sau a executrii n concret a legii, care d natere, modific sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziiile publice; prin legi speciale pot fi prevzute i alte categorii de contracte administrative supuse competenei instanelor de contencios administrativ;

Observaii:

Vezi observaiile cu privire la aciunea n anulare ( ).

d)act administrativ-jurisdicional- actul emis de o autoritate administrativ nvestit, prin lege organic, cu atribuii de jurisdicie administrativ special;

Observaii:Pentru unele domenii ale administraiei, legea organic prevede verificarea gratuit a actului administrativ, prin intermediul autoritilor cu competene speciale stabilite n acest sens - jurisdicie administrativa speciala (vezi art. 2 (1) e) i observaiile de la acest punct). Procedura, n acest caz, este asemntoare celei judectoreti, iar soluia este denumit act administrativ-jurisdicional. Ceteanul al crui act administrativ poate fi verificat n cadrul jurisdiciei administrative speciale, are un drept de opiune, adic poate alege aceast cale sau conform dispoziiilor privind procedura prealabil (art. 7 (1) i (2) din Legea nr. 554/2004) se poate adresa instanei de contencios administrativ (art. 6 (2) din Legea nr. 554/2004). Actul administrativ-jurisdicional are caracterul unui act care soluioneaz un litigiu; chiar dac este emis de o autoritate, nu este act administrativ n sensul art. 2 (1) c) din Legea nr. 554/2004.

Partea mportiva creia se ndreapt actul administrativ-jurisdicional poate ataca soluia respectiv. Dac legea organic special prevede o cale de atac la alt jurisdicie administrativ special, partea poate depune plngerea, cu toate c acum are i posibilitatea ca, renunnd la aceast cale, precum i fr procedur prealabil, s se adreseze direct instanei de contencios administrativ. Termenul pentru aciune este de 15 zile de la comunicarea actului administrativ-jurisdicional (art. 6 (3) din Legea nr. 554/2004).

e)jurisdicie administrativ special - activitatea nfptuit de o autoritate administrativ care are, conform legii organice speciale n materie, competena de soluionare a unui conflict privind un act administrativ, dup o procedur bazat pe principiile contradictorialitii, asigurrii dreptului la aprare i independenei activitii administrativ-jurisdicionale;

Observaie:

Jurisdicia administrativ special este activitatea autoritii administrative abilitate n acest sens, care verific legalitatea unui act administrativ. Verificarea se face n cadrul unei proceduri asemntoare celei de la instana de contencios administrativ, la solicitarea unui cetean dezavantajat de actul administrativ. Decizia autoritii va consta ntr-o soluionare a litigiului prin act administrativ-jurisdicional n sensul art. 2 (1) d) din Legea nr. 554/2004 (vezi observaiile de la acel punct). Procedura trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii: obiectul verificrii va fi actul administrativ al unei autoriti publice de stat sau locale; procedura trebuie s fie contradictorie, cu citarea prilor; prile au dreptul s apeleze la avocat; trebuie asigurat independena funcionarilor publici desemnai pentru luarea deciziilor.

Exemple de autoriti care au competena de jurisdicie administrativ special:

- comisiile care potrivit O.G. 121/1998 aprobat prin Legea nr. 25/1999 stabilesc rspunderea material a militarilor;

- comisiile judeene de aplicare a Legii fondului funciar nr. 18/1991 astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 169/1997 i prin Legea nr. 1/2000;

- Oficiul de Stat pentru Invenii i Mrci care este competent s soluioneze litigii privitoare la brevete de invenii i mrci.

f)contencios administrativ- activitatea de soluionare de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim;

Observaie:

Vezi observaiile cu privire la I.2.

g)instan de contencios administrativ, denumit n continuare instan - Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie, seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel i tribunalele administrativ-fiscale;

Observaie: Definiia nu este complet, din moment ce nu sunt menionate judectoriile. Judectoriile judec plngerile mpotriva hotrrilor autoritilor administraiei publice cu activitate jurisdicional i ale altor organe cu astfel de activitate, n cazurile prevzute de lege (art. 1 alin. 2 CPC).h)nesoluionarea n termenul legal a unei cereri- faptul de a nu rspunde solicitantului n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii, dac prin lege nu se prevede alt termen;

Observaie: n cazul de fa trebuie fcut deosebirea dintre actul administrativ omis a fi emis despre care este vorba aici i refuzul nejustificat de a soluiona o cerere (art.2 (1) i) din Legea nr. 554/2004), deoarece refuzul nseamn c autoritate nu a decis asupra solicitrii, ci i-a exprimat numai voina de a nu soluiona cererea (vezi observaiile de la art. 2 (1) i)).

Omisiunea d posibilitate persoanei vtmate s se adreseze instanei de contencios administativ, n conformitate cu prevederile art. 1 (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a cere obligarea la emiterea actului administrativ solicitat, prin aciune mpotriva inaciunii autoritii, fr s mai fie necesar parcurgerea procedurii prealabile (art. 7 (1) din Legea nr. 554/2004).i)refuz nejustificat de a soluiona o cerere- exprimarea explicit, cu exces de putere, a voinei de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilat refuzului nejustificat i nepunerea n executare a actului administrativ emis ca urmare a soluionrii favorabile a cererii sau, dup caz, a plngerii prealabile;

Observaii:

Exprimarea explicit a voinei de a nu rezolva cererea unei persoane:

Spre deosebire de siutaia descris la art. 2 (1) h) din Legea nr. 554/2004, n care autoritatea public nu a rspuns solicitantului n interval de 30 de zile, de aceast dat a fost exprimat intenia expres, de a nu decide asupra cererii, nici de a da curs cererii i nici de a refuza emiterea actului administrativ.

Cu exces de putere:

Acest refuz este nelegitim dac autoritatea a depit limitele n interiorul crora poate s ia decizii, ceea ce nseamn c refuzul fost dat cu eroare de apreciere. Depirea acestor limite este definit la art. 2 (1) n) din Legea nr. 554/2004 (vezi observaiile de la acest punct). n cazul de fa trebuie fcut deosebirea ntre aprecierea autoritii publice, reglementat prin dispoziii procedurale, i aprecierea care se face la soluionarea cererii, n baza prevederilor de drept material.

aa) La soluionarea cererii, autoritii publice trebuie s i se confere un spaiu de apreciere, reglementat prin dispoziii procedurale. Cu alte cuvinte, cererea ceteanului de eliberare a unui act administrativ prin care acestuia i se acord drepturi prefereniale trebuie soluionat n limitele spaiului de apreciere pe care l are la dispoziie autoritatea public, prin folosirea adecvat a posibilitilor pe care le are aceasta la dispoziie, precum i n termen rezonabil. n limitele care i-au fost stabilite, autoritatea va aprecia cu ce mijloace apropriate i adecvate va soluiona cererea, spre exemplu, dac va solicita o expertiz ntr-un proiect de construcie dificil de facto. Dac soluionarea unei cereri este tergiversat ca urmare a unei chestiuni de facto sau i de jure, fr ca tergiversarea s-i poat fi imputabil autoritii, nu se poate considera c au fost vtmate drepturile procedurale ale ceteanului. Din acest punct de vedere, intenia expres de a nu decide asupra cererii din astfel de motive legitime (temporar) nu va putea fi considerat o eroare de apreciere a autoritii publice.

n cazul n care autoritatea refuz s ofere solicitantului un rspuns suficient motivat, din care s reias de ce nu a soluionat i cnd va soluiona cererea, ori n cazul n care motivarea nu este suficient, se va confirma existena unei erori de apreciere. Aceast eroare exist cu att mai mult atunci cnd autoritatea explic n mod expres i fr motiv obiectiv clar c nu dorete s decid asupra cererii. Astfel de refuzuri ale autoritii publice reprezint vtmri ale drepturilor cetenilor la o procedur administrativ corect.

bb) Trebuie avut n vedere i vtmarea dreptului de apreciere pe care l are o autoritate din punct de vedere al dreptului material. ntr-un astfel de context, trebuie stabilit dac solicitantul are un drept, conform legii, la emiterea actului administrativ ori dac emiterea acestuia se bazeaz pe exercitarea dreptului de apreciere de ctre autoritate, n conformitate cu legea aplicabil. Dac autoritatea are un drept de apreciere cu privire la emiterea actului administrativ, refuzul nejustificat de a soluiona cererea constituie (i) o eroare de apreciere n contextul dreptului material, precum i o nclcare a dreptului subiectiv al solicitantului de a obine din partea autoritii o decizie fr erori de apreciere (cu privire la depirea dreptului de apreciere vezi art. 2 (1) n) i observaiile de la acest punct).

Este asimilat refuzului nejustificat:

Asimilarea refuzului nejustificat de a soluiona o cerere cu refuzul nejustificat de a rezolva o cerere are drept consecin faptul c solicitantul se poate adresa instanei de contencios administrativ competent, prin aciune n obligare, dup cum prevede expres art. 8 (1) semifr. 2 din Legea nr. 554/2004, precum i dup cum reiese, suplimentar din prevederile art. 2 (2) al acestei legi. Astfel, refuzul nejustificat de a rezolva o cerere este asimilat actului administrativ (de refuz), dac cererea se refer la un drept sau un interes legitim al solicitantului. Solicitantul nu va trebui s parcurg procedura prealabil la autoritatea public emitent sau superioar; de fapt, solicitantul are drept de opiune n acest caz (art. 7 (5) din Legea nr 554/2004).

Este asimilat nepunerea n executare a actului administrativ emis ca urmare a soluionrii favorabile a cererii sau, dup caz, a plngerii prealabile:

Asimilarea are ca urmare posibilitatea ca persoana creia un act administrativ i confer drepturi prefereniale s se adreseze instanei de contencios administrativ n ceea ce privete executarea (art. 8 ( 1) semifr. 2 din Legea nr. 554/2004).

j)plngere prealabil- cererea prin care se solicit autoritii publice emitente sau celei ierarhic superioare, dup caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, n sensul revocrii sau modificrii acestuia;

Observaie: Prin plngere prealabil este iniiat procedura prealabil, la nivel administrativ intern, n scopul verificrii legalitii actului administrativ atacat. Procedura este reglementat la art. 7 din Legea nr. 554/2004. De obicei, depunerea plngerii i efectuarea procedurii prealabile reprezint condiia pentru a putea iniia aciunea n anulare la instana de constencios administrativ, dac n urma procedurii prealabile nu se d curs solicitrii (vezi observaiile referitoare la aciunea n anulare).

k)acte care privesc raporturile cu Parlamentul- actele emise de o autoritate public, n realizarea atribuiilor sale, prevzute de Constituie sau de o lege organic, n raporturile de natur politic cu Parlamentul;

Observaie:

Actele emise de o autoritate public:

Trebuie s fie acte administrative, dup cum reiese din art. 5 (1) a) din Legea nr. 554/2004: actele administrative nu pot fi atacate n contenciosul administrativ dac se refer la raporturile autoritilor publice cu Parlamentul.

Cu privire la actul administrativ vezi art. 2 (1) c) i explicaiile cu privire la aciunea n anulare; n ceea ce privete autoritatea public vezi art. 2 (1) b) i observaiile cu privire la acest punct.

Raporturile de natur politic cu Parlamentul:

Raportul cu Parlamentul trebuie s existe i, n plus, s fie de natur politic. Autoritatea public trebuie s fi emis un astfel de act administrativ n ndeplinirea atribuiilor care i revin n mod nemijlocit din Constituie sau dintr-o lege organic. Deoarece raporturile sunt politice, trebuie s fie constituionale. n condiiile n care actele administrative pot fi, de regul, verificate de ctre instan (art. 126 (6) din Constituie, art. 2 (1) f) din Legea nr. 554/2004), nseamn c scoaterea acestor acte politice - referitoare la raportul unei autoriti publice cu Parlamentul - din domeniul de protecie juridic general constituie o excepie, fiind de strict interpretare.

l)act de comandament cu caracter militar- actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activitii din cadrul forelor armate, specifice organizrii militare, care presupun dreptul comandanilor de a da ordine subordonailor n aspecte privitoare la conducerea trupei, n timp de pace sau rzboi ori, dup caz, la ndeplinirea serviciului militar;

Observaii:

Actul administrativ:

Vezi art. 2 (1) c) i explicaiile cu privire la aciunea n anulare.

Problemele strict militar:

Actul de comandament cu caracter militar exist numai dac are ca obiect - n sine i orice privin (strict) - aspecte de ordin militar din cadrul activitii armatei. Un act de comandament cu caracter militar nu poate fi atacat la instana de contencios administrativ (art. 5 (1) b) din Legea nr. 554/2004, art. 126 (6) Constituia Romniei). n cazul n care dispoziia conine i elemente care nu au tangen cu domeniul militar, se va aprecia c nu este un act de comandament cu caracter militar, ci despre un act administrativ, a crui verificare cade n competena instanelor de contencios administrativ. Pornind de la principiul general confom cruia actul administrativ prin care se creeaz o obligaie poate fi atacat la instana de contencios administrativ, trebuie ca, la verificarea unui act de comandament cu caracter militar, s se verifice n mod deosebit dac este vorba exclusiv sau n orice privin despre un act cu caracter militar din cadrul activitii forelor armate. Avnd n vedere drepturile fundamentale ale cetenilor, precum i protecia juridic la care au dreptul acetia conform Constituiei, Curtea Suprem a decis ntr-o aciune a unui ofiet mpotriva elibrii sale din funcie c respectiva msur adoptat nu este un pur act de comandament cu caracter militar (Decizia nr. 1737 din 8 mai 2001, publicat n Jurisprudena Curii Supreme de Justiie Secia Contencios Administrativ pe anul 2001, Editura Economic, Bucureti, 2002, pag. 102 106).

Dreptul comandanilor de a da ordine subordonailor n aspecte privitoare la conducerea trupei n timp de pace sau rzboi ori, dup caz, la ndeplinirea serviciului militar:

Dreptul comandantului de a da ordine n exercitarea atribuiilor sale de comand reiese din dispoziiile legale corespunztoare. Tot din acestea reiese i care autoriti sau instane decid asupra plngerilor/reclamaiilor militarilor.m)serviciu public- activitatea organizat sau, dup caz, autorizat de o autoritate public, n scopul satisfacerii unui interes legitim public;

Observaii:

n scopul satisfacerii unui interes legitim public:Definiia nu se refer la serviciul public ca organizaie, ci la activitatea organizat de autoritatea public.

Interesul legitim public este definit la art. 2 (1) r) (vezi observaiile cu privire la acest punct).

n)exces de putere- exercitarea dreptului de apreciere al autoritilor publice prin nclcarea limitelor competenei prevzute de lege sau prin nclcarea drepturilor i libertilor cetenilor;

Observaii:

Exercitarea dreptului de apreciere de ctre autoritile publice:

Decizia cu privire la exercitarea unui drept de apreciere pentru o autoritate public ntr-un anumit domeniu se stabilete numai prin lege. Dac legea prevede un drept de apreciere, nseamn c autoritatea public va stabili consecinele legale posibile n cazul confirmrii ipotezei legale ntr-un caz concret.

Dreptul de apreciere se refer, pe de-o parte, la posibilitatea autoritii de a aciona (dreptul de a aprecia dac poate s decid), iar pe de alt parte, la posibilele alternative de aciune (dreptul de apreciere n funcie de diferite variante). Specificul normelor care confer o marj de apreciere sunt este acela c ele conin formulri, cum ar fi poate, are voie/este permis, este abilitat/are competena sau ar urma s (soll). Exercitndu-i dreptul de apreciere, autoritatea public trebuie s aib n vedere scopul legii de abilitare, situaie n care se poate s fie necesar ca scopul s fie determinat prin interpretare; totodat, autoritatea public trebuie s respecte limitele legale ale dreptului de apreciere. n acest caz, conteaz n mod deosebit motivarea deciziei, dar i coninutul actelor relevante, emise de autoritatea public, atunci cnd intervine controlul instanei.

Dac legea folosete formularea ar urma s (soll), de obicei autoritatea public nu are dreptul de apreciere, dar dac se confrunt cu un caz atipic i se ofer posibilitatea s foloseasc marja sa de apreciere.

nclcarea limitelor competenei:Limitele legale ale dreptului de apreciere indic posibilitile de aciune ale autoritii publice n interiorul domeniului de apreciere care i este oferit prin lege. Da autoritatea alege o anumit consecin legal, dar aceasta nu este prevzut de lege, nseamn c avem un caz de depire a limitelor legale.

Exemple: Autoritatea public i stabilete unui cetean o tax administrativ, nclcnd cadrul legal prevzut de lege pentru suma n discuie, adic prin nclcarea cadrului n limitele cruia autoritateapublic poate s-i exercite dreptul de apreciere. Autoritatea pentru construcii retrage unui cetean permisul de conducere, deoarece a construit un imobil fr s aib autorizaie de construcie pentru acesta.

nclcarea drepturilor i libertilor cetenilor:

aa) Autoritatea i exercit dreptul de apreciere n mod eronat i atunci cnd a vtmat drepturile i libertile cetenilor. Fa de autoritatea public, ceteanul are un drept subiectiv, conferit de lege, la folosirea marjei de apreciere fr nici un fel de eroare. Vtmarea acestui drept poate consta i n neexercitarea dreptului de apreciere (nefolosirea marjei de apreciere). Aadar, eroarea de apreciere exist i atunci cnd autoritatea public nu sesizeaz existena unei norme care i confer un drept de apreciere, iar decizia sa este luat, n mod eronat, fr a face uz de acest drept. Tot o nclcare a drepturilor ceteanului exist i atunci cnd marja de apreciere prevzut de lege nu este folosit conform scopului pentru care a fost conferit. n situaia aceasta, actul administrativ este emis n limitele legale ale normei care prevede dreptul de apreciere, dar considerentele luate ca baz de autoritatea public nu corespund obiectivelor urmrite de lege. Scopul normei prin care se stabilete dreptul de apreciere este acela ca autoritatea public s respecte urmtoarele condiii n etapa decizional:

autoritatea trebuie s analizeze faptele n totalitate i s in seama de toate rezultatele acestor analize;

n adoptarea deciziei, autoritatea nu va abuza de dreptul su de apreciere prin luarea n considerare a unor aspecte strine de problem sau prin aprecierea eronat a unui aspect relevant pentru scopul legii.

Exemplu: Autoritatea public exclude un om de afaceri de pe o pia, deoarece locuiete numai de puin timp n localitate.

-Autoritatea emite un ordin de prsire a teritoriului pentru strniul care a nclcat legea, neinnd seama c acesta se afl pe teritoriul Romniei nc din copilrie i c nu a ridicat nici un fel de probleme n tot acest timp.

-n exercitarea dreptului su de apreciere n favoarea ceteanului, autoritatea public este inut s respecte principiul constituional al proporionalitii, care rezult din princpiul statului de drept (art. 1 (3) din Constituiei Romniei). Instana va verifica dac msura prin care se urmrete atingerea unui anumit scop este adecvat, necesar i rezonabil, n condiiile n care msura respectiv stabilete obligaii (vezi observaiile la aciunea n anulare). Dac msura ncalc principiul proporionalitii, inclcarea constituie o vtmare a drepturilor persoanei.

Exemplu: Autoritatea pentru construcii dispune demolarea unei cldiri aflate n ruin, cu toate c aceasta poate fi refcut.

bb) n cazul n care autoritatea public are un drept de apreciere, aceasta i poate exercita libertatea de alegere i de decizie n limitele menionate. Exist ns situaii n care o singur decizie nu prezint eroare de apreciere i, deci, reprezint unica variant legal. Astfel, dac exist un pericol iminent pentru viaa i sntatea oammenilor, iar decizia autoritii publice competente se ia prin exercitarea dreptului de apreciere n asemenea situaii, autoritate arespectiv, dac nu acioneaz, va comite eroare de apreciere i va nclca legea. n astfel de situaii, exist o singur decizie care nu prezint eroare de apreciere: intervenia (reducerea la 0 a dreptului de apreciere).

o) drept vtmat - orice drept prevzut de Constituie, de lege sau de alt act normativ, cruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ;

orice drept, cruia i se aduce atingere printr-un act administrativ:

Observaii: Dreptul subiectiv, n special dreptul fundamental prevzut de Constituie, poate fi afectat de un act administrativ chiar i n momentul n care nu s-a produs o ingerin nelegal n dreptul respectiv, dar exist un risc concret care indic faptul c oricnd se poate produce acea ingerin. n cazul unui astfel de risc este suficient atingerea adus dreptului, pentru a se presupune c va fi o vtmare a dreptului (exemplu: iminena ndeprtrii azilantului de pe teritoriul rii Rpitorii amenin cu uciderea victimei).p)interes legitim privat- posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat;

posibilitatea de a pretinde o anumita conduita:

Observaii:

Ceteanul cu un interes legitim privat n privina unui drept subiectiv care se nate i este previzibil are posibilitatea ca, de acum, precum i dac este necesar, s cear ca autoritatea public s aib un anumit comportament n scopul realizrii acestui drept. De asemenea, ceteanul se poate adresa i instanei de contencios administrativ (art. 1 (1) din Legea nr. 554/2004).

Realizarea unui drept subiectiv viitor i previzibil:

aa) Interesul legitim privat difer de interesul legitim public. n timp ce interesul public urmrete s serveasc binelui public i, deci, tuturor cetenilor (vezi observaiile cu privire la art. 2 (1) r)), interesul privat se refer numai la aspecte care l privesc pe cetean, ca individ, adic la realizarea intereselor sale personale. n aciunea n contencios administrativ, interesul legitim privat al ceteanului se afl n legtur cu un drept subiectiv; acest drept al persoanei este viitor, dar deja previzibil i suficient de bine conturat. Dac aceasta este situaia, ceteanul vtmat are un interes (privat) corespunztor n realizarea acestui drept.

Interesul legitim privat reprezint o poziie de drept care precede n timp naterea unui anumit drept subiectiv. Condiia este ca dreptul subiectiv s se contureze suficient de bine, aa nct s exist un grad mare de probabilitate c se va nate, ceea ce nseamn c este doar o chestiune de timp pn se va nate dreptul respectiv.

(Exemplu: un vecin se adreseaz instanei mpotriva unei autorizaii de construcie, cu toate c nu este nc proprietarul terenului su. nscrierea n Cartea Funciar se va face n urmtoarele zile. Atunci va avea un interes legitim s promoveze aciunea.

n cazul n care este necesar contracararea unui act administrativ cu caracter individual, ceteanul afectat poate ca, naintea emiterii actului, s aib un interes legitim n a solicita protecie juridic mpotriva unui act administrativ care se constituie temeiul i care are caracter normativ.

(Exemplu: un cetean se ndreapt mpotriva unui act administrativ cu caracter normativ emis de o administraie local, prin care sunt stabilite condiiile generale privind taxele locale periodice. Urmtorul act administrativ cu caracter individual care va stabili taxele concrete urmeaz s fie emis n curnd. Ceteanul are un interes legitim de a lua msuri mpotriva actului administrativ cu caracter normativ.

bb) Recunoaterea interesului legitim privat rezult din dispoziia constituional conform creia orice persoan se poate adresa justiiei pentru aprarea intereselor sale legitimefa de autoritile publice (art. 21 (1) i 52 (1) din Constituia Romniei).

r)interes legitim public- interesul care vizeaz ordinea de drept i democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenei autoritilor publice;

Observaii:

aa) Aciunea administraiei are un interes legitim public numai atunci cnd este n concordan i servete realizrii tuturor drepturilor exprimate prin principiile fundamentale ale Constituiei. Ordinea de drept:

Aceasta reprezint totalitatea normelor de drept valabile n stat.

Democraia constituionala:

Aceasta reprezint ordinea democratic stabilit prin Constituie, n care exist sistemul separrii puterilor.

Garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor:Acestea sunt drepturile i obligaiile fundamentale ale cetenilor, garantate prin Constituie.

Satisfacerea nevoilor comunitare:

Nevoile comunitare nu trebuie neaprat s constea n interesul nemijlocit al tuturor sau numai n intersul majoritii cetenilor, aa nct numai tuturor sau celor mai muli dintre ceteni s le fie garantate protecia statului i ajutorul din partea statului. Tot din categoria interesului legitim public fac parte i ajutoarele pentru minoriti, cum ar fi ranii agricultori, studenii sau ntreprinztorii, deoarece prin ajutorul acordat fiecruia dintre acetia este satisfcut un interes al ntregii societi.

Realizarea competenei autoritilor publice:

Autoritile publice acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public (art. 2 (1) b), vezi observaiile de la acest punct). Interesul legitim public exist numai dac aciunea administraiei este n concordan cu legile existente i cu alte norme de drept.

bb) Satisfacerea interesului legitim public este atribuia serviciului public, aa cum este el definit la art. 2 (1) m) (vezi observaiile de la acest punct).

cc) n conformitate cu art. 1 (1) din Legea nr. 554/2004, orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ, se poate adresa instanei de contencios administrativ competente; interesul legitim poate fi privat sau public. Art. 8 (1) din Legea nr. 554/2004 prevede c persoanele fizice i persoanele juridice de drept privat pot invoca n cererea lor aprarea unui interes legitim public numai n subsidiar, n msura n care nclcarea interesului public legitim rezult n mod logic din vtmarea dreptului subiectiv sau a interesului privat legitim. Aadar, persoanele private pot fi reclamani numai dac invoc n special vtmarea unui drept subiectiv al lor sau a unui interes legitim privat.

s)organisme sociale interesate- structuri neguvernamentale, sindicate, asociaii, fundaii i altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecia drepturilor diferitelor categorii de ceteni sau, dup caz, buna funcionare a serviciilor publice administrative;

Observaii:Structuri neguvernamentale:Sindicatele, asociaiile i fundaiile pot fi departajate de alte organizaii suficient de precis, deoarece au legislaie proprie, ceea ce nu este ns valabil i pentru structurile neguvernamentale. Pe lng organizaiile deja menionate, trebuie avute n vedere i altele, comparabile cu acestea. Limitarea tipurilor de organizaii este posibil pornindu-se de la obiectul activitii acestora. De aceea este necesar ca structurile neguvernamentale s fie recunoscute printr-o procedur formal de ndeplinire a scopului urmrit de ele.

Obiect de activitate - protecia drepturilor diferitelor categorii de ceteni:

Obiectul activitii poate consta, spre exemplu, n protejarea cetenilor care i apr drepturile lor n calitate de lucrtori, angajatori, consumatori, militari, cadre didactice, rani agricultori, persoane cu dizabiliti grave etc.

Buna funcionare a serviciilor publice administrative:

Obiectul acestei activiti este n interesul public. Interesul public poate s constea n sprijinirea autoritilor competente pentru protecia naturii i protecia peisajelor, n ofeirirea de informaii pentru acestea, ct i n elaborarea de propuneri de soluii alternative. Interesul public poate s constea i n sprijinirea activitii altor autoriti, cum ar fi administraia financiar sau poliia.

Organismele sociale interesate pot invoca n faa instanei drepturile cetenilor pe care i protejeaz (art. 2 (1) a), vezi observaiile de la acest punct).

)pagub iminent- prejudiciul material viitor i previzibil sau, dup caz, perturbarea previzibil grav a funcionrii unei autoriti publice sau a unui serviciu public;

Observaii: Prejudiciul material viitor i previzibil:n ceea ce privete previzibilitatea producerii prejudiciului viitor, aceasta nu se poate stabili dect printr-o prognoz care trebuie realizat din punctul de vedere al persoanelor, n momentul n care acestea acioneaz. Nu se va putea cere ca prejudiciul s se produc cu certitudine. Este suficient s existe un grad ridicat de probabilitate c prejudiciul se va produce. De asemenea, trebuie luate n considerare valoarea material a dreptului care risc s fie vtmat, precum i mrimea previzibil a prejudiciului. Dac prejudiciul ar risca s fie mare, ar trebui ca i cerinele n ceea ce privete probabilitatea producerii acestuia s fie la un nivel mai sczut.

Perturbarea previzibil grav a funcionrii unei autoriti publice sau a unui serviciu public:

Acestea pot fi perturbri grave ale serviciului de salubrizare, ale transportului feroviar, ale traficului aerian sau ale funcionrii spitalelor.

Noiunea de pagub iminent prezint relevan n contextul cererii de suspendare a executrii unui act administrativ, ca msur de asigurare a proteciei juridice provizorii (art. 14 (1) i 15 (1) din Legea nr. 554/2004). Astfel, este posibil ca n cazuri bine justificate (vezi art. 2 (1) t) i observaiile pe marginea acestuia) i pentru prevenirea unei pagube iminente instana care are competena judecrii cauzei s suspende, la cerere, executarea actului administrativ mpotriva cruia se ndreapt aciunea.

t)cazuri bine justificate- mprejurrile legate de starea de fapt i de drept, care sunt de natur s creeze o ndoial serioas n privina legalitii actului administrativ;

Observaii:

ndoiala serioas n privina legalitii actului administrativ:Definiia are legtur cu procedura reglementat la art. 14 i 15 din Legea nr. 554/2004, referitoare la cererea de suspendare a executrii actului administrativ. Astfel, n cazuri bine justificate (art. 14 (1) i 15 (1)), persoana al crei drept a fost vtmat de actul administrativ poate solicita instanei competente s suspende executarea. Art. 14 i 15 nu explic n ce condiii se stabilete cnd exist un caz bine justificat. Art. 2 (1) t) din lege detaliaz aceste condiii. Din aceast dispoziie legal reiese ideea c atunci cnd exist ndoieli majore cu privire la legalitatea actului administrativ, administraia necesit mai puin protecie dect persoana imiplicat. ndoieli serioase cu privire la legalitatea actului administrativ pot exista dac ansele plngerii n procedura prealabil sau ale aciunii judectoreti sunt cel puin la fel de probabile ca lipsa anselor. Aa se explic de ce nu este necesar s existe ndoieli serioase cu privire la legalitatea actului administrativ. Existena sau nu a ndoielilor serioase se constat de ctre instana de contencios administrativ, avnd n vedere c decizia trebuie dat de urgen, prin verificarea sumar a situaiei de fapt i de drept.

) instan de executare - instana care a soluionat fondul litigiului de contencios administrativ.

2. Definiia legal de la art. 2 (2) din Legea nr. 554/2004

Se asimileaz actelor administrative unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal.

Observaii:

Refuzul nejustificat de a rezolva o cerere:Refuzul nejustificat de soluionare a unei cereri este definit la art. 2 (1) i) (vezi observaiile de la acest punct).

Un drept sau un interes legitim:Prin acesta se nelege un drept subiectiv sau un interes legitim privat (art. 2 (1) p), vezi observaiile de la acest punct).

Nu rspunde solicitantului n termenul legal:Este vorba despre nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, aa cum este aceasta definit la art. 2 (1) h) (vezi observaiile de la acest punct).

n condiiile asimilrii cu actul administrativ, solicitanii se pot adresa instanei de contencios administrativ prin aciune mpotriva inaciunii autoritii publice, la fel ca atunci cnd actul administrativ emis fa de ei ar fi constat ntr-un refuz (art. 8 (2) semifr. 2 din Legea nr. 554/2004). n aceste cazuri, nu este obligatorie procedura prealabil, cu toate c solicitantul are posibilitatea s o parcurg (art. 7 (5) din Legea nr. 554/2004).

1.3 Tipuri de aciuni n contencios administrativ

n contenciosul administrativ exist trei tipuri de aciuni i anume: aciunea n anulare, aciunea n obligarea de a emite un act administrativ i aciunea n obligarea de a emite un alt nscris sau de a efectua o anumit operaiune administrativ.

1.3.1 Aciunea n anulare

Prin intermediul aciunii n anulare, reclamantul poate cere instanei s anuleze actul administrativ atacat. Aadar, aceast aciune presupune nainte de toate c autoritatea a emis un act administrativ.

Schema de verificare a unei aciuni n anulare

a)Verificarea dac o msur este act administrativ n conformitate cu art. 2 alin. 1 c) din Legea nr. 554/2004

Noiunea de act administativ definit la art. 2 (1) c) din Legea 554/2004 are o importan esenial, deoarece instana de contencios-administrativ, prevzut la art. 2 (1) f) din prezenta lege, este competent, n principal, s judece litigiile care privesc tocmai aceste acte. n aceste condiii, atunci cnd se prezum c exist un act administrativ, nseamn c litigiul care se nate din acesta este de competena instantei de contencios administrativ.+ Actul unilateral cu caracter individual

a) Msura trebuie s fi fost luat de autoriti. Noiunea de autoritate public n sensul de organ de stat care acioneaz n regim de autoritate public este definit n art. 2 alin.1 lit. b) (vezi observaiile de la II.1.b)).

b) Autoritatea public trebuie s acioneze n regim de putere public n limitele puterii cu care a fost nvestit n domeniul dreptului public. Dreptul public este dreptul special la care apeleaz autoritatea public cnd acioneaz, n regim de putere public, pentru ndeplinirea atribuiilor care i revin. n felul acesta, actul administrativ devine o msur a autoritii publice, aa nct se delimiteaz de aciunile autoritii, acestea avnd la baz dreptul privat (de ex.: eliberarea autorizaiei de construire de ctre autoritatea competent este o msur a puterii publice; n schimb, achiziia de mobilier pentru birou intr n sfera dreptului privat).

c) Trebuie s existe un act unilateral. Perfectarea unui contract (de dou pagini) nu reprezint, ca noiune, un act administrativ.

d) Aciunea autoritii publice trebuie s conduc la naterea, modificarea sau stingerea raporturilor juridice. Cu alte cuvinte, trebuie ca aciunea, avnd n vedere sensul ei obiectiv, s fie orientat spre stabilirea sau constatarea nemijlocit a unor drepturi ori obligaii (efect legal), iar stabilirea sau constatarea s fie obligatorie pentru persoana implicat. Tot despre o reglementare se vorbete i atunci cnd prin msur luat se urmrete respingerea, cu caracter obligatoriu, a naterii, anulrii, modificrii sau constatrii existenei unui drept subiectiv sau a statutului legal.

e) Msura trebuie s-i gseasc expresia ntr-un act administrativ, adic trebuie s reglementeze un caz individual. Deoarece privete un caz individual, actul administrativ se deosebete de normele juridice. Cazul individual exist ntotdeauna cnd msura const ntr-o reglementare concret-individual, cu alte cuvinte, cnd este ndreptat mpotriva unei anumite persoane i are ca obiect o situaie concret (de exemplu: o persoan determinat este obligat s demoleze o anumit cldire). n cazul normei juridice, n schimb, nu se poate vorbi despre un caz individual, dac aceasta conine o reglementare general-abstract, care se adreseaz unui cerc nedeterminat de persoane i urmrete s reglementeze un numr nedeterminat de cazuri.f) Aciunea autoritii trebuie s fie orientat spre producerea unui efect spre exterior, ceea ce nseamn c nu urmrete s obin efecte n interiorul autoritii, ci s organizeze sau s constate, n mod nemijlocit i cu caracter obligatoriu, o anumit poziie legal a persoanelor aflate n afara respectivei autoriti. Reglementarea d natere unei relaii juridice cu o persoan care este titular autonom de drepturi i obligaii. Deoarece este necesar un efect spre exterior, nu intr n discuie msuri care nu privesc drepturi ale altui titular de drepturi, n special cele ale unui cetean. Avnd n vedere sensul actului administrativ, trebuie ca efectul spre exterior s fie obiectul reglementrii.

Efectul spre exterior lipsete n cazul dispoziiilor administrative interne transmise de autoritile supraordonate celor subordonate sau de ctre superiori funcionarilor publici din subordine, pentru ca acestea/acetia s acioneze ntr-un anumit mod, chiar dac, n mod mijlocit, se produc efecte i pentru unii ceteni.

n legislaia serviciului public, msurile angajatorului care au ca urmare modificarea statutului legal al funcionarului public, cum ar fi numirea, mutarea sau eliberarea din funcie, produc efecte spre exterior, deoarece au tangen cu funcionarul public n calitatea acestuia de titular de drepturi i obligaii. n schimb, dispoziiile de lucru i ordinele superiorului, transmise funcionarului public n scopul efecturii activitilor, nu au efect spre exterior, deoarece nu au efect legal nemijlocit asupra statutului su juridic personal, n condiiile n care se adreseaz exclusiv poziiei sale de funcionar public n interiorul unei autoriti.

Actele organizaionale ale administraiei nu au natur juridic unitar. n funcie de forma lor i de efectele acesteia, ele pot fi acte administrative cu caracter individual sau msuri interne ale administraiei. Deciziile organizaiei, care conduc la modificarea sau anularea unei instituii publice, sunt considerate, de regul, msuri cu efect spre exterior i, deci, acte administrative (de exemplu: decizia cu privire la deschiderea sau nchiderea unei coli avnd n vedere drepturile fundamentale afectate ale elevilor i prinilor; transferarea unei entiti publice ctre o organizaie particular; desfiinarea unei gri). n schimb, msurile organizatorice din i pentru interiorul autoritilor nu reprezint acte administrative n lipsa efectului lor spre exterior (de exemplu: reorganizarea intern a unei autoriti publice; crearea de noi autoriti publice; mutarea sau desfiinarea de autoriti publice).

g) Msura trebuie s aib loc n scopul aplicrii concrete a legii. Aadar, vorbim despre existena unui act administrativ numai atunci cnd emiterea sa se ntemeiaz pe o lege i cnd servete aplicrii acelei legi.

Observaie: Spre deosebire, actul administrativ cu caracter normativ, va fi adoptat n scopul organizrii executrii legii, adic n scopul realizrii cadrului organizatoric necesar aplicrii n concret a legii.

h) Actul administrativ cu caracter individual care urmrete o reglementare ntr-un caz individual exist i atunci cnd este vorba despre o prescripie colectiv. Vorbim despre prescripie colectiv n cazul actului administrativ care se adreseaz unei sfere de persoane determinate sau determinabile, n funcie de criterii generale, sau care se refer la natura dreptului public a unui bun sau la utilizarea sa de ctre colectivitate. Reglementarea care se regsete n prescripia colectiv trece peste situaia concret-individual, dar coninutul su nu i permite s fie ncadrat la categoria normei juridice (general-abstract). Prescripia colectiv poate s priveasc persoane sau obiecte. Concreteea situaiei reglementate este cea care determin deosebirea dintre prescripia colectiv orientat spre persoane i norma juridic (de exemplu: interdicia - transmis prin radio i televiziune de a vinde un anumit sortiment de salat sau paste finoase provenind de la un anumit productor; reglementarea unor condiii de circulaie prin panouri sau semnale luminoase). Prescripia colectiv orientat spre obiecte conine reglementri n legtur cu calitatea (de drept public a) obiectului sau folosina public. n astfel de cazuri, relaia cu un obiect concret asigur diferena de fond fa de norma juridic (de exemplu: destinaia unei strzi ca drum deschis circulaiei publice; stabilirea de staii de autobuz cu interdicie de staionare; repartizarea i modificarea denumirilor de strzi; repartizarea numerelor pentru case; deschiderea sau nchiderea unei coli ori a unui aeroport cu circuit deschis).

Pentru ca, n asemenea cazuri, s existe un act administrativ cu caracter individual, trebuie ca reglementarea pe care o conine s nu fi rezultat sub forma unei norme juridice. Iar dac o autoritate public emite o norm juridic, aceasta este un act administrativ normativ.

2. Actul unilateral cu caracter normativa) Actul administrativ poate fi emis i ca act cu caracter normativ. Acest act unilateral emis de o autoritate public conine o reglementare care depete cadrul unei situaii concret-individuale. De aceast dat, actul este o dispoziie legal a administraiei, dar care nu a fost emis n forma unei legi. n acest scop, autoritatea public respectiv ar avea nevoie de o abilitare prin lege n acest sens, ca n cazul emiterii actului administrativ cu caracter individual (de exemplu: hotrrea de guvern prin care se stabilesc anumite preuri maximale pentru anumite produse; ordinul unui ministru de stabilire a normelor metodologice de depunere a formularelor tipizate n vederea calculrii impozitului; hotrrea unui consiliu local de stabilire a taxelor locale etc.).

i n acest caz, trebuie s fie ntrunite aceleai condiii ca la emiterea unui act administrativ cu caracter individual. Deosebirea const n faptul c reglementarea este general i abstract din punct de vedere al coninutului i destinatarilor si. Dac autoritatea public emite o prescripie colectiv sub form de norm juridic, forma va fi cea determinant, aa nct actul este considerat act administrativ normativ.

b) Reglementarea din actul administativ cu caracter normativ trebuie s aib efect spre exterior, ceea ce nseamn c trebuie s se adreseze persoanelor ale cror drepturi subiective sunt vizate. Situaia aceasta nu se ntlnete ns i n cazul dispoziiilor generale care trebuie s produc efecte numai n interiorul autoritii publice (exemplu de dispoziii interne: dispoziii generale ale autoritii superioare ctre autoritile subordonate n scopul reglementrii activitilor specifice de serviciu).

Observaie: Prin actul administrativ normativ, administraia creeaz cadrul organizatoric de aplicare a unei legi sau a unor dispoziii dintr-o lege.

Exemplu: Regulamente de aplicare, Norme metodologice, Norme de aplicare, Instruciuni, etc.

3. Contractele administrativea) n sensul prezentei legi, unele categorii de contracte ncheiate de autoritile publice (contracte administrative) sunt asimilate actelor administrative n anumite condiii, aa nct litigiile ce decurg din acestea sunt de competena instanei de contencios-administrativ. Condiia este ca aceste contracte administrative s aib ca obiect domeniile enumerate n lege. Domeniile respective sunt de interes public, dup cum reiese din enumerarea cuprins n lege, i au ca scop ndeplinirea unor atribuii publice pe care autoritatea, de regul, nu le poate ndeplini prin fore proprii. n asemenea situaii, instana nu trebuie s stabileasc dac sunt contracte de drept public sau de drept privat, avnd n vedere obiectul i coninutul lor. n mod obinuit, aceste contracte ar trebui incluse n categoria celor de drept privat, avnd n vedere obiectul lor, precum i datorit faptului c sunt ncheiate cu ntreprinderi particulare i au un coninut care le ncadreaz n sfera dreptului privat. Totui, n temeiul legii, ele sunt asimilate actelor administrative, care reprezint o form de aciune din dreptul public. Litigiile care rezult din acestea sunt de competena contenciosului administrativ.

aa)) Asimilarea cu actul administrativ presupune ca mcar una dintre pri s fie o autoritate public. De regul, cocontractantul este o persoan fizic sau juridic. Ca n dreptul civil, este necesar ca acest contract s fi fost ncheiat cu ndeplinirea condiiilor de validitate, ceea ce nseamn c prile trebuie s fi convenit asupra coninutului contractului, prin manifestarea voinei lor de a stabili obligaii contractuale.

bb) Coninutul contractelor trebuie s aib ca obiect unul dintre domeniile de intres public, enumerate de lege. Determinant este, ca obiectul contracutlui s fie ncadrat n mod obiectiv, n condiiile n care aspectele de ordin subiectiv avute n vedere de pri la ncheierea contractului nu prezint relevan.

cc) Prin ncheierea contractului cu respectarea condiiilor de validitate, autoritatea public se plaseaz la acelai nivel cu cealalt parte contractant - cu ceteanul - din punct de vedere al dreptului contractelor. Asimilarea contractului cu actul administrativ care se emite unilateral, n condiiile unui raport n care autoritatea public este supraordonat fa de destinatar, nu poate s fie complet tocmai ca urmare a acestei poziii diferite. Esenial este ns faptul c asemenea contracte sunt de competena contenciosului administrativ, ceea ce nseamn c instana de contencios-administrativ va decide cu privire la drepturile i obligaiile ce decurg din contractele respective, chiar dac sunt contracte de drept privat. Aceast instan are vaste competene, dup cum reiese din art. 8 (2) Legea nr. 554/2004: instana de contencios-administrativ este competent i pentru litigiile anterioare perfectrii contractului administrativ, precum i pentru aciuni n legtur cu ncheierea, modificarea, interpretarea, executarea sau ncetarea contractului administrativ.

b) Contractele de fa se ncadreaz n urmtoarele categorii:

aa) punerea n valoare a bunurilor proprietate public

Observaie: n categoria contractelor administrative, n sensul Legii nr.554/2004, nu se ncadreaz toate contractele care privesc punerea n valoare a bunurilor proprietatea statului sau a unitilor administrativ teritoriale, ci numai acelea care au ca obiect punerea n valoare a bunurilor care aparin domeniului public. n aceast categorie nu vor intra contractele care privesc punerea n valoare a bunurilor care aparin domeniului privat al statului sau a unitilor administrativ teritoriale.

bb) executarea lucrrilor de interes public

cc) achiziiile publice

Aadar, este vorba despre ncredinarea de lucrri publice ale autoritilor publice ctre persoane fizice ori juridice de drept privat, pentru a achiziiona bunuri sau pentru a efectua lucrri de construcie, n scopul asigurrii administrrii publice. n ceea ce privete obiectul lor, contractele ncheiate de o autoritate cu o ntreprindere particular n scopul achiziionrii de bunuri i servicii se ncadreaz n sfera dreptului civil, chiar dac executarea contractului de ctre ntreprinderile particulare face parte din domeniul atribuiilor publice ale autoritii (de exemplu: construcia de strzi, coli, cldiri administrative). Prin asimilarea cu actele administrative, toate litigiile rezultate din aceste contracte sunt de competena instanelor de contencios-administrativ.

Observaie: OUG nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri i a contractelor de concesiune de servicii, transpune Directiva nr. 17/2004/CE privind coordonarea procedurilor de achiziie...., i Directiva nr. 18/2004/CE privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de lucrri, de furnizare i de servicii.

dd) prestarea serviciilor publice

Noiunea de serviciu public este definit la art. 2 (1) b) din Legea 554/2004 (vezi observaiile de la II.1. f)). Este vorba despre activitatea organizat sau autorizat de o autoritate public n scopul satisfacerii unui interes legitim public (de exemplu: transferarea serviciilor de salubrizare de la autoritatea competent la o ntreprindere particular, inspecia tehnic periodic a autovehiculelor ctre o organizaie particular).

c) Alte contracte ncheiate de autoriti cu cetenii sau cu alte entiti de administraie public nu sunt asimilate actului administrativ. n aceste condiii, nu vor fi de domeniul contenciosului administrativ i, deci, nu vor fi supuse competenei instanelor de contencios administrativ numeroasele contracte administrative care ar putea fi ncheiate ntre autoriti i ceteni i care avnd n vedere obiectul lor - pot fi ncadrate la categoria contractelor de drept public (de exemplu: autoritatea ncheie un contract administrativ cu un cetean care dorete s efectueze o construcie, iar prin contractul respectiv ceteanul este obligat s compenseze administraiei publice locale anumite costuri create de realizarea construciei; autoritatea ncheie un contract cu un cetean n scopul modificrii unui proiect de construcie; autoritatea ncheie un contract cu o fundaie privat, pentru ca aceasta s renoveze, cu titlu gratuit, o coal public a crei ntreinere trebuie asigurat de autoritate).

d) Prin legi speciale pot fi prevzute i alte categorii de contracte administrative asimilate actelor administrative, dup cum prevede n mod expres art. 2 (1) c) din prezenta lege.

1. Verificarea admisibilitatea aciunii

Vorbim despre o aciune n anulare atunci cnd reclamantul cere anularea sau modificarea unui act administrativ, dup cum reiese din mai multe dispoziii ale Legii nr. 554/2004. Acestea prevd, n mod expres, anularea actului administrativ ca posibil obiect al aciunii (art. 1 (1), 8 (1) 1, 18 (1)).

Noiunea de act administrativ este definit la art. 2 (1) c) din Legea 554/2004 (vezi observaiile referitoare la definiie). Actul administrativ poate avea caracter individual sau normativ.

n conformitate cu art. 2 (1) c) din Legea 554/2004, anumite categorii de contracte ncheiate de autoritile publice sunt asimilate actelor administrative, aa nct sunt de competena instanelor de contencios administrativ (art. 2 (1) f) din Legea 554/2004). Aceste contracte sunt denumite contracte administrative, fr a se ine seama de obiectul lor, care este, de regul, unul de natura dreptului privat. Avnd n vedere c legea le asimileaz actelor administrative, pot fi atacate cu aciune n anulare, dup cum reiese din art. 18 (4) a) din Legea 554/2004. Instana de contencios administrativ poate anula, n tot sau n parte, contractul administrativ. n asemenea cazuri, i autoritatea public poate formula o aciune n anulare.

Categoriile de acte administrative prevzute la art. 5 (1) a i b), precum i la art. (2) din Legea 554/2004, nu pot fi atacate n contencios administrativ, fiind vorba despre acte care privesc relaia cu parlamentul, cele care au caracter militar sau dac pentru modificarea sau anularea lor este prevzut o alt procedur judiciar ntr-o lege organic. n astfel de cazuri, aciunea n anulare n contencios administrativ nu este admisibil. Actele administrative referitoare la starea de rzboi sau de necesitate pot fi verificate doar n ceea ce privete erorile de apreciere (art. 5 (3); astfel de aciuni pot fi admise, ns verificarea fondului lor va fi limitat.

O categorie aparte o reprezint cazurile de aciuni n anulare, reglementate la art. 1 (6) din Legea 554/2004. Acestea sunt situaiile n care autoritatea formuleaz aciunea n scopul anulrii unui act administrativ pe care l-a emis i care s-a dovedit a fi nelegal. Condiia este n acest caz, ca actul administrativ s nu mai poat fi anulat de autoritate nsi, deoarece a intrat deja n circuitul civil i produce efecte spre exterior. Totodat, nu este o condiie ca actul administrativ s nu mai poat fi atacat de destinatarul lui.

b) Verificarea dreptului reclamantului de a exercita aciunea

aa) n conformitate cu art. 1 (1) 1 din Legea 554/2004, persoana se poate adresa instanei de contencios administrativ mpotriva unui act administrativ (cu caracter individual sau normativ), dac se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim. Din dispoziia legal reiese c aciunea trebuie s ndeplineasc mai multe condiii. Instana de contencios administrativ verific ndeplinrea aceastora nc din faza verificrii admisibilitii aciunii. Verificarea se rezum ns la posibila vtmare a dreptului sau interesului legitim al reclamantului (n acest scop sunt avute n vedere cererea reclamantului, precum i susinerile prtului). Abia n etapa verificrii temeiniciei, instana de contencios administrativ va stabili dac dreptul sau interesul legitim a fost ntr-adevr vtmat.

Reclamantul trebuie s indice dreptul subiectiv sau interesul legitim vtmat. Interesul legitim poate fi de natur privat, sau public. Definiiile se gsesc la art. 2 (1) p) i r) din Legea nr. 554/2004 (vezi observaiile pe marginea acelor articole). n conformitate cu art. 8 (1) din Legea nr. 554/2004, persoanele fizice i cele juridice de drept privat pot invoca protecia intersului public numai n msura n care vtmarea interesului legitim public rezult n mod logic din vtmarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat al persoanei.

ntr-un astfel de caz, reclamantul trebuie, n primul rnd, s indice dreptul subiectiv sau interesul legitim vtmat; protecia interesului legitim public poate fi invocat numai n subsidiar.

bb) n cazul aciunii n anulare, destinatarul actului administrativ are ntotdeauna calitate procesual activ, deoarece destinatarul actului administrativ vtmtor trebuie ntotdeauna s accepte ingerina n libertile sale personale protejate prin Constituie (art. 23 (1) din Constituie). Aceast ingerin poate s fie nelegal. De aceea, este absolut necesar ca persoana care trebuie s accepte ingerina statului n libertatea sa personal s aib calitate procesual activ, pentru a se putea verifica, dac aceast aciune a statului i-a vtmat drepturile. Pentru practica instanelor este important de tiut c n numeroasele cazuri n care destinatarul actului administrativ formuleaz aciune n anulare trebuie s-i fie confirmat calitatea procesual fr a mai fi necesare verificri speciale. Aceast regul este valabil de fiecare dat cnd actul administrativ are caracter individual. Dac este un act administrativ cu caracter normativ, se va porni de la aceeai ipotez atunci cnd actul constituie o ingerin n dreptul sau interesul legitim al reclamantului, adic dac actul respectiv d natere unor obligaii.

cc) Conform art. 1 (2) Legea 554/2004, se poate adresa instanei de contencios administrativ i persoana vtmat ntr-un drept sau interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Aadar, poate avea calitate procesual activ nu doar destinatarul actului administrativ cu caracter individual, ci i terul care consider c a fost vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, aa nct acesta poate formula aciune n anulare. Frecvent, acestea sunt cazurile n care un vecin sau un concurent al destinatarului actului administrativ, ce i confer celui din urm drepturi prefereniale, consider c a fost vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim prin respectivul act administrativ. n astfel de cazuri, instana verific dac reclamantul are calitate procesual activ. Verificarea va ine seama de urmtorul etalon:

Pentru a constata existena calitii procesuale active, trebuie s fie posibil ca persoana s invoce vtmarea unui drept al su, vtmare ce poate fi de drept, precum i de fapt, ceea ce nseamn c, prin actul administrativ, reclamantul trebuie s fi fost pus ntr-o situaie care l defavorizeaz att de drept, ct i de fapt. El poate fi defavorizat de drept, dac dispoziia legal n baza creia a fost emis actul administrativ poate s asigure i protecia unui ter aflat n situaia sa. Dac este o defavorizare de fapt, se va constata calitatea procesual activ n cazul n care este posibil, ca reclamantul s fi fost vtmat de fapt prin efectele actului administrativ emis destinatarului.

n astfel de cazuri, dac exist vreo ndoial privind existena calitatii procesuale active, se va aplica un etalon generos: numai dac este evident, n orice variant, c reclamantul nu a fost vtmat ntr-un drept subiectiv al su sau ntr-un interes legitim, aciunea va fi respins ca inadmisibil pentru lipsa calitii procesuale. n cazul n care exist ndoieli, n special n cazul aciunii unui ter, va fi confirmat calitatea procesual i, deci, admisibilitatea, fr un efort prea mare de verificare a aspectelor de fapt i de drept.

Exemple pentru lipsa evident a calitii procesuale: reclamantul cu domiciliul n Bucureti formuleaz aciune mpotriva autorizaiei de construire eliberat n Sibiu, cu toate c nu deine un imobil n Sibiu i nici nu locuiete acolo (nu este afectat de fapt de aceast autorizaie). Reclamantul formuleaz aciune mpotriva actului administrativ prin care se dispune nchiderea unei coli private, pe motiv c administratorul nu are competene etice; reclamantul i motiveaz cererea prin faptul c ar fi dorit s participe la un concurs pentru ocuparea unui post la acea coal (nu este afectat de drept).

dd) n cazurile de la art. 1 (6) din Legea 554/2004, nu este necesar s existe calitate procesual pentru aciunile formulate de autoritatea public.

c) Verificarea efecturii procedurii prealabile

1. a) n conformitate cu prevederile art. 7 (1) din Legea 554/2004, nainte de a se adresa instanei, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim printr-un act administrativ individual sau n conformitate cu alin. 11 printr-un act administrativ normativ, trebuie s solicite autoritii publice emitente sau autoritii ierarhic superioare, dac aceasta exist, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte, a acestuia. Aceste dispoziii sunt aplicabile i atunci cnd o lege organic prevede o procedur n cadrul jurisdiciei administrative speciale, iar partea nu a optat pentru aceasta (art. 2 (1) d) und e) i art. 6 (2) din Legea nr. 554/2004). Aceasta conduce la verificarea legalittii si temeiniciei actului administrativ, urmat de decizia autoritatii publice sesizate. Autoritatea are posibilitatea, i n aceast etap, s fac din nou uz de marja de apreciere pe care o are.

b) Deoarece art. 7 (1) prevede, n mod expres, procedura prealabil ca etap anterioar sesizrii instanei, n scopul revocrii actului administrativ, aceast cerin vizeaz doar aciunile n revocare, nu i aciunile prin care se solicit obligarea autoritii publice la emiterea unui act administrativ (n favoarea solicitantului).

2. Art. 7 (3) din Legea 554/2004 prevede, n mod expres, c persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, poate s introduc plngere prealabil, iar, conform jurisprudenei Seciei de contencios administrativ i fiscal a ICCJ parcurgerea procedurii plngerii prealabile de ctre ter este chiar obligatorie, excepiile de la regula obligativitii plngerii prealabile fiind de strict interpretare.

3.a) Persoana creia i-a fost adresat actul administrativ individual trebuie s depun plngerea prealabil n termen de 30 de zile la autoritatea public emitent sau la autoritatea ierarhic superioar, dac aceasta exist. n cazul actului administrativ normativ, nu exist termen limit pentru formularea plngerii prealabile (art. 7 (11) din Legea 554/2004). Plngerea poate fi depus i peste termenul de 30 de zile prevzut la alin. (1), pentru motive temeinice, dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului, adic de la comunicarea acestuia; dup trecerea termenului de 6 luni, se prescrie dreptul de a formula plngere prealabil. Se va considera motiv temeinic situaia n care persoana nu a respectat termenul din cauze care nu-i sunt imputabile. Motive temeinice pot fi cazul de boal, fenomenele naturale sau absena pe termen scurt n perioada concediului. Legea nu stabilete dac termenul de 6 luni se aplic i atunci cnd nu mai exist motivul temeinic. Din textul legii reiese c persoana poate depune plngerea oricnd n interiorul termenului de 6 luni.

b) Dreptul terului (altul dect destinatarul actului) de a depune plngere prealabil se nate din momentul n care ia la cunotin de existena actului administrativ individual i poate fi exercitat n termenul de 6 luni prevzut la art. 7 (3) din Legea 554/2004. Din textul legii reiese c terul ndreptit poate depune plngerea oricnd n interiorul termenului de 6 luni, fr s fie necesar existena unui motiv temeinic, care s fi mpiedicat depunerea plngerii la o dat anterioar.

4. Plngerea prealabil nu este obligatorie nici n cazurile prevzute la art. 7 (5), cnd aciunile sunt introduse de anumite autoriti, dup cum reiese din art. 1 (8) i art. 3 din Legea 554/2004; totodat, nu sunt obligatorii nici pentru cererile persoanelor vtmate prin ordonane i nici n cazurile prevzute la art. 2 (2) i art. 4 din Legea 554/2004. Art.2 (2) se refer la situaiile n care autoritatea nu a ntreprins nici o aciune, contrar obligaiilor sale (art. 2 (1) h) i i) din Legea 554/2004), aa nct solicitantul se poate adresa imediat instanei de contencios-administrativ, fr a mai fi necesar parcurgerea procedurii plngerii prealabile.

5. Procedura preliminar este necesar i atunci cnd persoana solicit revocarea contractului administrativ, asimilat actului administrativ conform prevederilor art. 2 (1) c din Legea 554/2004. n litigii comerciale, procedura prealabil are semnificaia concilierii, avnd n vedere c aceste contracte au caracter de drept privat (art. 7 (6) din Legea 554/2004). n acest caz, termenul pentru depunerea plngerii este de 6 luni care ncepe s curg de la un anumit moment, n funcie de obiectul litigiului dintr-un astfel de contract.

6. n conformitate cu prevederile art. 7 (4) din Legea 554/2004, autoritatea trebuie s soluioneze plngerea n termenul de 30 de zile, prevzut la art. 2 (1) g) (de fapt, h) din prezenta lege. Termenul ncepe s curg de la data nregistrrii plngerii la autoritatea creia i-a fost adresat.

7. Procedura prealabil se finalizeaz cu un rspuns al autoritii creia i-a fost adresat; rspunsul cuprinde rezultatul procedurii prealabile (art. 8 (1) 1 i art. 11 (1) a) din Legea 554/2004). Dac actul ori contractul administrativ este meninut n tot sau n parte, persoana vtmat prin acesta ntr-un drept sau interes legitim poate sesiza instana de contencios administrativ, dar numai n termenul legal, cu o aciune n anulare. Dac actul administrativ a fost modificat n procedura prealabil, el face obiectul aciunii n instan n forma modificat.

8. Dac procedura prealabil nu este finalizat n termenul de 30 de zile, persoana vtmat se poate adresa cu aciune instanei de contencios administrativ. Termenul de sesizare a instanei curge de la data expirrii termenului de 30 de zile.

9. Procedura prealabil este o condiie pentru sesizarea instanei. Dac destinatarul actului administrativ sesizeaz instana nainte s fi parcurs procedura prealabil, cererea sa este neadmisibil. Dac destinatarul actului sau terul (persoana creia nu i-a fost adresat actul) nu respect termenul pentru depunerea plngerii prelabile, actul administrativ nu mai poate fi atacat.

d) Verificarea respectrii termenului de sesizare a instanei

aa) Aciunea n anularea unui act administrativ cu caracter individual sau a unui contract administrativ poate fi formulat n termen de 6 luni de la comunicarea deciziei n urma procedurii prealabile (Art. 11 (1) a) din Legea 554/2004). Aciunea poate fi formulat i n temeiul art. 11 (1) b), n termen de 6 luni, prin cerere ntemeiat pe inaciunea autoritii publice, fr parcurgerea procedurii prealabile, sau dup ce a fost comunicat refuzul nejustificat de soluionare a cererii n cazurile prevzute de art. 2 (1) i), iar n baza art. 11 (1) c), i dup trecerea termenului legal de 30 de zile pentru soluionarea contestaiei (termenul prevzut la art. 7 (4) din Legea 554/2004, cu trimitere la art. 2 (1) h din lege), precum i n baza art. 11 (1) d), dup trecerea termenului prevzut la art. 2 (1) h) n cazul inaciunii autoritii. Termenul pentru aciune ncepe s curg, n cazul contractului administrativ, de la data ntocmirii procesului verbal cu privire la finalizarea reconcilierii din procedura prealabil, conform reglementrii de la art. 7 (6) din Legea 554/2004 (art. 11 (1) e)).

bb) Aciunea autoritii publice pentru anularea unui act administrativ pe care l-a emis, dar a constatat c este nelegal, poate fi formulat n interval de un an de la emiterea actului administrativ, fr procedur prealabil (art. 1 (6) 3 din Legea 554/2004). n cazul aciunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici, termenul curge de la data cnd s-a cunoscut existena actului nelegal (art. 11 (3) din Legea 554/2004). Este vorba despre cazurile prevzute de art. 1 (3), (4), (5) i (8) din lege.

cc) Pot fi atacate oricnd, fiindc nu exist termen pentru acestea, aciunile mpotriva ordonanelor sau dispoziiilor din ordonane care se consider a fi neconstituionale, precum i actele administrative cu caracter normativ care se consider a fi nelegale (art. 11 (4) din Legea 554/2004).

dd) Cererea poate fi introdus i dup mplinirea termenului prevzut la art. 11 (1), dac este ndreptat mpotriva unui act administrativ cu caracter individual i dac exist un motiv temeinic (art. 11 (2) din Legea 554/2004); se asimileaz acesteia cererea prevzut la art. 11 (3). La fel ca n cazurile de la art. 7 (7) din lege, condiia este ca reclamantul s nu fi respectat termenul din cauze care nu-i sunt imputabile.

2. Verificarea temeiniciei aciunii

a) Indicarea corect a prtului

Verificarea temeiniciei ncepe prin a stabili, dac este indicat corect prtul. Conform prevederilor Legii nr. 554/2004, autoritile emit acte administrative i pot formula aciune n anumite condiii (art. 1 (1) i 96). De aceea, pot avea calitatea de pri. Reclamantul formuleaz aciunea mpotriva autoritii publice care a emis actul.

Observaie: n cazul aciunii formulate conform art.1 alin.(1) i (6) din Lege, calitatea de prt va reveni beneficiarului actului.

n condiiile art.16 din Lege, n cauz vor mai putea avea calitate procesual pasiv funcionarul vinovat de emiterea actului administrativ nelegal, precum i funcionarul public cu funcie de conducere chemat n garanie.

b) Nelegalitatea actului administrativ

n conformitate cu art. 18 (1) din Lega 554/2004, n cazul aciunilor introduse n temeiul art. 8 (1), instana poate anula actul administrativ n tot sau n parte. Aciunile prevzute la art. 8 (1) urmresc anularea actului administrativ. Condiia pentru aceast aciune n anulare este ca reclamantul s invoce vtmarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim recunoscut printr-o lege. Aciunea se consider temeinic, dac instana confirm existena unei astfel de vtmri a dreptului sau interesului legitim. Actul administrativ ndreptat mpotriva unui cetean i va vtma drepturile sau interesele legitime, dac nu ndeplinete condiile din norma care abiliteaz autoritatea public s emit actul administrativ. Aadar, acest act administrativ va leza drepturile subiective ale destinatarului, dac, n mod obiectiv, a fost emis nelegal. De aceea, n cazul aciunii n anulare, instana va verifica ntotdeauna dac actul administrativ este n concordan cu temeiul legal. n cazul aciunii terului, instana va verifica dac actul administrativ a fost emis cu nclcarea unei norme care l protejeaz pe ter. Dac nu exist o astfel de nclcare, nu se va mai verifica existena altor condiii legale n norma pe care se ntemeiaz emiterea actului, dar care nu i asigur terului protecie.

aa) Nendeplinirea conditiilor legale de formActul administrativ este legal numai dac autoritatea respect dispoziiile procedurale obligatorii la emiterea acestuia. n Romnia nu exist Cod de procedur pentru contenciosul administrativ, care s reglementeze cerinele corespunztoare. Exist ns cerine pentru procedura de contencios administrativ. n privina acestei proceduri, principiul statului de drept prevzut de Constituia Romniei la art. 1 (3) presupune existena anumitor condiii importante pentru realizarea, n mod echitabil, a procedurii de contencios administrativ. Totodat, exist dispoziiile art. 18 (2) din Legea 554/2004, care nu conine anumite cerine de ordin procedural, dar care permite instanei s hotrasc (pe lng cazurile prevzute la art. 1 (6)) i cu privire la legalitatea operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului administrativ contestat n instan. Acestea pot fi nelese ca fiind cerine fa de procedura de contencios administrativ, a crei nelegalitate atrage i nelegalitatea actului administrativ. aadar, aArt. 18 (2) din Legea 554/2004 presupune existena unor cerine de ordin procedural.

Urmtoarele cerine trebuie privite ca fiind cerine de ordin procedural:

1. Competena

Autoritile sunt abilitate s emit acte administrative numai n limitele competenelor lor. Pentru existena competenei nu este obligatorie reglementarea printr-o lge sau o alt norm juridic. ns, din motive de echitate, ceteanul are dreptul la o aciune din partea autoritii competente. Competenele sunt urmtoarele:

- competena teritorial se refer la limitele dintr-un teritoriu n interiorul cruia este permis autoritii s acioneze;

- competena material se refer la domeniul de activitate al autoritii, descris ca obiect i coninut, creia i revine efectuarea unei operaiuni materiale.

- Autoritatea trebuie s fie competent i din punct de vedere jurisdicional, adic n funcie de ordinea ierarhic a structurilor administrative.

- n timp ce competenele teritorial, material i jurisdicional au tangen cu autoritatea, competena absolut (Verbandszustaendigkeit) este axat pe entitatea creia i aparine autoritatea, de exemplu, o anumit administraie public local.

2. Forma

Actul administrativ necesit o anumit form, de exemplu, forma scris, n msura n care legea prevede aceast form. n rest, actul administrativ poate fi i verbal. Totui, cerinele fa de un stat de drept impuna ca regula nescris s fie privit ca avnd forma scris atunci cnd este vorba despre textul deciziei. Regulile de form trebuie s protejeze ceteanul i autoritatea de decizii neclare, aa nct respectarea acestora constituie tot o condiie pentru legalitatea actului administrativ, cu excepia situaiei n care formei scrise i revine doar o funcie de reglementare.

3. Procedura

Actul administrativ este legal emis numai dac autoritatea a respectat procedura prevzut pentru acesta. Exist principii procedurale care rezid din cerina realizrii unei proceduri care s fie n concordan cu principiul statului de drept, aa nct ceteanul s beneficieze de protecie: interdicia participrii funcionarului public aflat ntr-o situaie de parialitate; audierea anterioar a persoanelor, nainte de emiterea actului administrativ prin care se stabilesc obligaii; participarea altor autoriti stabilit prin lege.

Actul administrativ trebuie s fie suficient motivat. Obligaia motivrii actului administrativ pornete de la cerina existent ntr-un stat de drept, ca procedura administrativ s-i ofere persoanei suficiente posibiliti pentru ca aceasta s-i poat menine drepturile sale. Nu este necesar motivarea dac autoritatea soluioneaz favorabil ntreaga cerere a persoanei, iar raionamentele de ordin juridic i de fapt ale autoritii sunt cunoscute. Motivarea are o importan deosebit atunci cnd decizia are la baz o apreciere n interiorul unei marje stabilite.

bb) Nendeplinirea condiiilor legale de fond

1. ndeplinirea condiiilor legale ale bazei abilitriiActul administrativ trebuie s corespund normelor legale relevante i n ceea ce privete reglementarea sa de coninut (material). Cu alte cuvinte, actul nu trebuie s fi rezultat prin aplicarea sau interpretarea eronat a dispoziiilor relevante.

2. Determinare

n conformitate cu principiul statului de drept prevzut n Constituie, actul administrativ trebuie s fie suficient determinat, pentru a asigura n special claritate juridic i securitate juridic. Determinarea suficient se refer la faptul c reglementarea rezultat prin act trebuie s fie complet, clar i univoc n ceea ce privete motivele i celelalte circumstane cunoscute sau sesizabile de ctre destinatarul actului administrativ, dar i de ctre autoritate, aa nct acestea s i poat orienta comportamentul n funcie de reglementarea respectiv.

Condiia de determinare trebuie s fie ndeplinit n special n ceea ce privete destinatarul i coninutul reglementrii. De exemplu: se consider nedeterminat dispoziia de plat a unui impozit, dac n act nu este menionat tipul de impozit.

La determinarea coninutului unei reglementri se urmrete valoarea obiectiv a declaraiei pe care o conine; neclaritile sunt trecute