( Privind premiul anual pe 2010!)

Recurs în interesul legii expediat la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

la 23 august 2013

Către

PREŞEDINTELE ÎNALTEI CURŢI DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

În conformitate cu prevederile art. 514 din Codul de procedură civilă,

formulez prezentul

RECURS ÎN INTERESUL LEGII

În practica judiciară s-a constatat că nu există un punct de vedere unitar

cu privire la “Interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 8 din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, raportat la art. 25 din Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, referitor la acordarea premiului pentru anul 2010 personalului din sectorul bugetar”.

Urmare verificării din oficiu a practicii judiciare în problema de drept

enunţată, s-a constatat că instanţele de judecată, învestite cu cereri de chemare în

judecată prin care reclamanţii solicitau obligarea angajatorilor la plata premiului pentru

anul 2010 au adoptat soluţii divergente, astfel:

1. În orientarea majoritară, instanţele au respins cererile reclamanţilor ca neîntemeiate, reţinând că prin dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice[1], s-a stabilit că sumele corespunzătoare premiului anual pentru anul 2010 nu se mai acordă începând cu luna ianuarie 2011, acestea fiind avute în vedere la stabilirea majorărilor salariale ce se acordă în anul 2011, potrivit prevederilor acestei legi.

Din interpretarea gramaticală a dispoziţiilor legale evocate, rezultă că legiuitorul a eşalonat plata acestor sume, iar creşterile salariilor din sectorul bugetar au inclus şi suma unică, aferentă premiului anual solicitat prin cererile de chemare în judecată.

Obligarea angajatorilor la plata distinctă a sumelor aferente acestui

premiu după abrogarea expresă a dispoziţiilor art. 25 din Legea nr. 330/2009 este lipsită

de suport legislativ, iar în soluţionarea cererilor de chemare în judecată având acest

obiect, instanţele nu pot proceda la un examen de constituţionalitate a dispoziţiilor art. 8

din Legea nr. 285/2010 în condiţiile în care acesta a fost efectuat de Curtea

Constituţională, în cadrul controlului de constituţionalitate constatându-se că aceste

prevederi legale nu conţin elemente de retroactivitate şi nici nu încalcă dreptul de

proprietate al reclamanţilor.

Raportându-se la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului,

instanţele naţionale au stabilit că prin această soluţie legislativă, reclamanţii nu au fost

lipsiţi de un „bun” într-o modalitate incompatibilă cu exigenţele art. 1 din Primul Protocol

adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, întrucât dreptul la anumite

beneficii băneşti în calitate de salariat nu este un drept de sine stătător, consacrat ca

atare de Convenţie, ci a fost asimilat, în jurisprudenţa curţii, în anumite condiţii, unui

drept de proprietate.

De asemenea, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a făcut o

distincţie esenţială între dreptul de a primi, în viitor, un salariu câştigat pentru o muncă

prestată şi dreptul de a primi, în viitor, un salariu într-un anumit cuantum (Lelas vs.

Croaţia, cererea nr.55555/08, hotărâre din 20 mai 2010, §. 58; Vilho Eskelinen ş.a. vs.

Finlanda, cererea nr.63235/00, hotărâre din 19 aprilie 2007, §. 94).

Totodată, s-a reţinut că, în materia drepturilor salariale, statele se bucură

de o largă marjă de apreciere în a determina oportunitatea şi intensitatea măsurilor

adoptate, iar instanţa de contencios european a declarat în mod constant că respectă

modalitatea în care statele membre concep imperativele utilităţii publice, cu excepţia

cazului în care raţionamentul acestora se dovedeşte în mod vădit lipsit de orice temei

rezonabil (Felicia Mihăieş şi Gavril Senteş vs. România, cererile nr. 44232/11 şi nr.

44605/11, §.19).

Ca atare, statul este cel în măsură să stabilească ce beneficii trebuie

plătite angajaţilor săi din bugetul de stat, putând dispune introducerea, suspendarea

sau încetarea plăţii unor asemenea beneficii prin modificări legislative corespunzătore,

însă atunci când o dispoziţie legală este în vigoare şi prevede plata anumitor beneficii,

iar condiţiile stipulate au fost respectate, autorităţile nu pot refuza în mod deliberat plata

acestora (Kechko vs. Ucraina, cererea nr. 63134/00, hotărâre din 8 noiembrie 2005,

§23).

Or, în privinţa premiului pentru anul 2010, dispoziţiile art. 25 din Legea

nr. 330/2009 care consacrau acest drept au fost abrogate în mod expres prin art. 39 lit.

w) din Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri

publice[2], iar prin art. 8 din Legea nr. 285/2010 s-a stabilit o altă modalitate de plată a

sumelor aferente.

Instanţele de judecată nu pot depăşi atribuţiile puterii judecătoreşti,

adăugând la lege, ci doar legiuitorul poate stabili drepturile salariale suplimentare,

condiţiile de acordare şi cuantumul acestora. (Anexa I)

2. În orientarea minoritară, instanţele au admis acţiunile formulate şi

au obligat pârâţii la plata premiului aferent anului 2010, astfel cum a fost stabilit prin art.

25 din Legea nr. 330/2009, reţinând că dreptul pretins de reclamanţi şi consacrat ca

atare prin aceste dispoziţii legale constituie o creanţă certă, lichidă şi exigibilă şi

reprezintă un „bun” în sensul art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia Europeană

a Drepturilor Omului. În acest sens, a fost invocată şi în jurisprudenţa Curţii

Constituţionale (ex: decizia nr. 115 din 9 februarie 2012, publicată în Monitorul oficial,

partea I, nr. 230 din 5 aprilie 2012).

Din interpretarea gramaticală a termenilor folosiţi de art. 8 din Legea nr.

285/2010 rezultă că prin aceste dispoziţii legale nu s-a instituit o amânare sau

eşalonare a plăţii sumelor aferente premiului, ci s-a prevăzut că premiul pentru anul

2010 nu se mai acordă.

Deşi prin aceeaşi normă s-a precizat că sumele corespunzătoare

premiului pentru anul 2010 urmau să se regăsească în majorările salariale acordate în

anul 2011 personalului din sectorul bugetar, această aserţiune legislativă nu reprezintă

altceva decât o declarare pur formală a unei compensări.

Astfel, condiţiile de acordare a premiului anual, configurate prin art. 25

alin. (2) şi (3) din Legea nr. 330/2009 vizau perioada lucrată şi îndeplinirea unor

standarde de calitate a activităţii şi a conduitei profesionale, or majorările salariale

prevăzute de noua reglementare se acordă, potrivit dispoziţiilor art. 1 din Legea nr.

285/2010, independent de aceste criterii, ţinându-se seama de gradul sau treapta

profesională, vechimea în muncă, vechimea în funcţie sau, după caz, în specialitate,

criterii care nu au legătură cu cele instituite anterior prin Legea nr. 330/2009.

În cadrul acestui raţionament, s-a considerat că, prin obligarea

autorităţilor publice pârâte la plata acestui premiu, instanţele de judecată nu depăşesc

atribuţiile puterii judecătoreşti, ci verifică dacă voinţa legiuitorului s-a transpus în

practică, prin majorarea adecvată a salariilor reclamanţilor cu sumele corespunzătoare

premiului aferent anului 2010.

În acest context, s-a observat că prin Legea nr. 285/2010 nu s-a instituit,

în realitate, o amânare sau eşalonare a plăţii sumelor aferente dreptului pretins şi nici

compensarea ce ar fi avut ca efect stingerea obligaţiei, iar aceasta rezidă într-o privare

a reclamanţilor de „bun”, într-o manieră incompatibilă cu exigenţele art. 1 din Primul

Protocol adiţional la Convenţie.

Unele dintre instanţele care au adoptat această orientare au reţinut şi

faptul că dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 285/2010 retroactivează şi contravin astfel

principiului consacrat prin art. 15 alin. (2) din Constituţie, întrucât legiuitorul a intervenit

asupra unui drept salarial suplimentar, în condiţiile în care creanţa aferentă devenise

exigibilă anterior intrării în vigoare a noii legi. (Anexa II)

Apreciez primul punct de vedere ca fiind în acord cu litera şi spiritul legii, pentru următoarele considerente:

Sintetizând evoluţia cronologică a dispoziţiilor legale relevante în

soluţionarea problemei de drept, se constată că prin art. 25 alin.(1) din Legea

nr.330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice[3],

modificată şi completată s-a prevăzut că personalul salarizat potrivit acestui act

normativ beneficiază, pentru activitatea desfăşurată, de un premiu anual egal cu media

salariilor de bază sau indemnizaţiilor de încadrare, după caz, realizate în anul pentru

care se face premierea, iar potrivit alin. (4) al aceluiaşi articol, plata acestui premiu

anual se realiza începând cu luna ianuarie a anului următor perioadei pentru care se

acorda premiul.

Începând cu data de 1 ianuarie 2011 au devenit aplicabile prevederile

Legii-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fondurile

publice[4] prin care s-a instituit un nou sistem de salarizare a acestei categorii

profesionale.

Prin art.1 alin. (2) din acest act normativ s-a stabilit că, începând cu data

intrării sale în vigoare, drepturile salariale ale personalului prevăzut la alin.(1) sunt şi

rămân, în mod exclusiv , cele prevăzute de această lege.

Prin art.39 alin.(1) lit. w) din Legea nr. 284/2010, s-a prevăzut abrogarea

Legii-cadru privind salarizarea personalului plătit din fondurile publice nr. 330/2009.

Abrogarea expresă directă a actului normativ anterior ce avea acelaşi

obiect de reglementare a fost realizată în conformitate cu normele de tehnică legislativă,

conţinute de art. 64 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 24/2000, republicată, dându-se astfel

expresie rolului acestui instrument legislativ, de înlăturare a antinomiilor în drept[5].

Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 284/2010, aplicarea acestui act

normativ se realizează etapizat, prin modificarea succesivă, după caz, a salariilor de

bază, soldelor, funcţiilor de bază, salariilor funcţiilor de bază şi a indemnizaţiilor lunare

de încadrare, prin legi speciale de aplicare.

În acest scop, a fost adoptată Legea nr. 285/2010, privind salarizarea în

anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice[6], iar art. 8 din acest act normativ a

prevăzut că: „Sumele corespunzătoare premiului anual pentru anul 2010 nu se mai

acordă începând cu luna ianuarie 2011, acestea fiind avute în vedere la stabilirea

majorărilor salariale ce se acordă în anul 2011 personalului din sectorul bugetar, potrivit

prevederilor prezentei legi”.

Prin această reglementare s-a modificat modalitatea de plată a premiului

anual, aferent anului 2010, aceasta fiind transformată, dintr-o executare uno ictu, într-o

executare succesivă, iar sumele corespunzătoare dreptului s-au regăsit în majorările

salariale acordate personalului din sectorul bugetar potrivit dispoziţiilor art. 1 din Legea

nr. 285/2010.

Conformitatea acestor dispoziţii legale cu normele din Legea

fundamentală şi Primul Protocol adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului

referitoare la principiul neretroactivităţii legii şi protecţia dreptului de proprietate privată a

fost constatată de Curtea Constituţională.

Astfel, instanţa de contencios constituţional a statuat că, de principiu,

sporurile, premiile şi alte stimulente acordate angajaţilor din sistemul bugetar prin acte

normative reprezintă drepturi salariale suplimentare, iar nu drepturi fundamentale,

consacrate şi garantate ca atare de Constituţie, legiuitorul fiind în drept să le instituie, să

prevadă condiţiile şi criteriile de acordare, să le modifice, suspende sau chiar să le

anuleze, ceea ce aparţine competenţei şi opţiunii sale exclusive, singura condiţie de

ordin constituţional fiind aceea ca măsurile dispuse să vizeze deopotrivă toate

categoriile de personal care se află într-o situaţie identică[7].

În referire la beneficiul premiului anual pe anul 2010, Curtea

Constituţională a constatat că acesta reprezintă o creanţă certă, lichidă şi exigibilă a

angajatului asupra angajatorului său şi constituie un „bun” în sensul Convenţiei, iar prin

art. 8 din Legea nr. 285/2010 a fost modificată doar modalitatea de acordare a acestor

sume, anume, eşalonat şi succesiv, prin creşterea în mod corespunzător a cuantumului

salariului/soldei/indemnizaţiei de bază.

Întrucât, nici art. 25 alin. (4) teza finală din Legea - cadru nr. 330/2009

privind salarizarea unitară a personalului plătit din fondurile publice, în prezent

abrogată, nu impunea o modalitate de executare uno ictu a obligaţiei de plată, s-a

considerat că legiuitorul poate să reglementeze o modalitate de plată eşalonată care să

satisfacă şi să menţină un echilibru rezonabil între interesele angajaţilor, pe de o parte,

şi interesul public, sub aspectul gestionării resurselor bugetare în contextul crizei

economice, pe de altă parte.

Întrucât legiuitorul a modificat doar modalitatea în care statul urmează să

execute în totalitate această obligaţie financiară, fără a fi afectate în niciun fel

cuantumul şi întinderea creanţei, Curtea Constituţională a stabilit că nu au fost încălcate

prevederile constituţionale şi convenţionale referitoare la protecţia dreptului de

proprietate privată.

De asemenea, instanţa de contencios constituţional nu a reţinut nici

încălcarea principiului neretroactivităţii legii, deoarece dispoziţiile art. 8 din Legea nr.

285/2010, prin conţinutul lor normativ, nu vizează efectele juridice stinse ale unui raport

juridic născut sub imperiul legii vechi[8].

Totodată, s-a observat şi că, faptul includerii sumelor corespunzătoare

premiului anual aferent anului 2010 în majorările salariale acordate personalului din

sectorul bugetar conform art. 1 din Legea nr. 285/2010, rezultă din aceea că, potrivit

prevederilor art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 80/2010 pentru

completarea art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2008 privind

reglementarea unor măsuri financiare din domeniul bugetar, precum şi pentru instituirea

altor măsuri financiare în domeniul bugetar, astfel cum a fost aprobată cu modificări şi

completări prin Legea nr. 283/2011, de la 1 ianuarie 2012 a rămas în plată acelaşi nivel

al retribuţiei cu cel care s-a acordat în luna decembrie 2011, în condiţiile în care

legiuitorul a ales să nu acorde niciun premiu anual pentru anul 2011.

În raport de prevederile art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi faţă de

jurisprudenţa Curţii Constituţionale[9], atât dispozitivul, cât şi considerentele deciziilor

instanţei de contencios constituţional sunt general obligatorii şi se impun cu aceeaşi

forţă tuturor subiectelor de drept, deopotrivă, în cazul deciziilor prin care se constată

neconstituţionalitatea unor norme, dar şi în ipoteza celor prin care se resping obiecţii

sau excepţii de neconstituţionalitate[10].

Pe de altă parte, prin decizia nr. 838 din 27 mai 2009, publicată în

Monitorul Oficial, partea I, nr. 461 din 3 iulie 2009 s-a statuat că, potrivit Legii

fundamentale, singura autoritate abilitată să exercite un control al constituţionalităţii

legilor sau ordonanţelor este instanţa constituţională, iar examinarea de

constituţionalitate şi convenţionalitate efectuată în abstract prin aceste decizii se impune

instanţelor de judecată învestite cu soluţionarea cauzelor analizate.

În consecinţă, premiul pretins de reclamanţi nu poate fi acordat pe cale

jurisprudenţială în configurarea prevăzută de art. 25 din Legea nr. 330/2009, pe baza

efectuării, de către instanţele de judecată, a unui examen de constituţionalitate şi

convenţionalitate a normelor cuprinse în art. 8 din Legea nr. 285/2010 sub aceleaşi

aspecte asupra cărora instanţa de contencios constituţional s-a pronunţat, în precedent,

prin decizii cu efecte general obligatorii.

Pe de altă parte, nici raportarea la jurisprudenţa Curţii Europene a

Drepturilor Omului nu este de natură să conducă la o altă concluzie, întrucât măsura

legislativă, de plată eşalonată a premiului aferent anului 2010, prin includerea sumelor

corespunzătoare în majorările salariale acordate personalului din sectorul bugetar

potrivit dispoziţiilor art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 285/2010 nu afectează dreptul

reclamanţilor în substanţa sa, iar măsurile luate au fost destinate menţinerii echilibrului

între cheltuielile şi veniturile publice, urmărind un scop de utilitate publică[11].

Ca atare, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art.8 din Legea nr.

285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice,

premiul pentru anul 2010, prevăzut de art. 25 din Legea nr. 330/2009 privind salarizarea

unitară a personalului plătit din fonduri publice, nu poate fi acordat pe cale

judecătorească, sumele aferente acestuia fiind incluse în majorările salariale stabilite

pentru anul 2011, potrivit dispoziţiilor art. 1 din Legea nr. 285/2010.

*

* *

Pentru aceste motive, în temeiul dispoziţiilor art. 517 din Codul de procedură civilă solicit admiterea recursului în interesului legii şi pronunţarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea şi aplicarea unitară a legii.

PROCUROR GENERAL,

Tiberiu-Mihail Niţu