POLITICA FISCALĂ ȘI RELANSAREA ECONOMIEI. · PDF fileacademia de studii economice din...
94
ACADEMIA DE STUDII ECONOMICE DIN BUCUREŞTI PETRU-OVIDIU MURA POLITICA FISCALĂ ȘI RELANSAREA ECONOMIEI. CAZUL ŢĂRILOR U.E. DIN EUROPA DE EST Colecţia Cercetare avansată postdoctorală în ştiinţe economice ISBN 978-606-505-988-7 Editura ASE Bucureşti 2015
Transcript of POLITICA FISCALĂ ȘI RELANSAREA ECONOMIEI. · PDF fileacademia de studii economice din...
ACADEMIA DE STUDII ECONOMICE DIN BUCUREŞTI
PETRU-OVIDIU MURA
POLITICA FISCALĂ ȘI RELANSAREA
ECONOMIEI. CAZUL ŢĂRILOR
U.E. DIN EUROPA DE EST
Colecţia
Cercetare avansată postdoctorală în ştiinţe economice
ISBN 978-606-505-988-7
Editura ASE
Bucureşti 2015
Copyright © 2015, Petru-Ovidiu Mura
Toate drepturile asupra acestei ediţii sunt rezervate autorului.
Editura ASE
Piaţa Romană nr. 6, sector 1, Bucureşti, România
cod 010374
www.ase.ro
www.editura.ase.ro
Referenţi:
Prof. univ. dr. Gabriela ȚIGU
Prof. univ. dr. Eugeniu ȚURLEA
ISBN 978-606-505-988-7
Autorul îşi asumă întreaga responsabilitate pentru ideile exprimate, pentru originalitatea materialului şi pentru
sursele bibliografice menţionate.
Această lucrare a fost cofinanţată din Fondul Social European, prin Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea
Resurselor Umane 2007-2013, proiect POSDRU/159/1.5/S/142115 „Performanţă şi excelenţă în cercetarea
doctorală şi postdoctorală în domeniul ştiinţelor economice din România”.
3
Cuprins
Summary ...................................................................................... Error! Bookmark not defined.
Introducere .................................................................................. Error! Bookmark not defined.
Capitolul 1. Implicaţii ale cheltuielilor publice pentru reluarea creşterii economice.
Cazul statelor membre din Europa de Est ................................ Error! Bookmark not defined.
1.1 Cheltuielile publice în Uniunea Europeană: structură şi evoluţii recente ................ Error!
Bookmark not defined. 1.1.1 Cheltuielile favorabile creşterii economice – consideraţii teoretice ........... Error!
Bookmark not defined. 1.1.2 Structura cheltuielilor publice în Uniunea EuropeanăError! Bookmark not
defined. 1.1.3 Evoluţia mixului de cheltuieli publice în Uniunea EuropeanăError! Bookmark
not defined. 1.2 Cheltuielile publice productive şi creşterea economică în ţările UE din Europa de
Est Error! Bookmark not defined.
1.2.1 Analiza literaturii de specialitate ........................... Error! Bookmark not defined.
1.2.2 Metodologie, date şi rezultate ................................ Error! Bookmark not defined.
Capitolul 2. Evoluţii fiscale (ne)favorabile creşterii în Uniunea Europeană.
Unele dovezi din Estul Europei .................................................. Error! Bookmark not defined.
2.1 Fiscalitatea şi creşterea economică – argumente teoreticeError! Bookmark not
defined. 2.1.1 Impozitele pe veniturile din muncă ........................ Error! Bookmark not defined.
2.1.2 Impozitele pe capital .............................................. Error! Bookmark not defined.
2.1.3 Impozitele pe consum ............................................. Error! Bookmark not defined.
2.1.4 Impozitele ecologice şi impozitele pe proprietate .. Error! Bookmark not defined.
2.2 Evoluţii fiscale recente în Uniunea Europeană ................ Error! Bookmark not defined.
2.3 Structura fiscală şi creşterea economică în ţările UE din Europa de Est ................. Error!
Bookmark not defined. 2.3.1 Structura fiscală în statele membre din Estul EuropeiError! Bookmark not
defined. 2.3.2 Analiza literaturii de specialitate ........................... Error! Bookmark not defined.
2.3.3 Metodologia şi datele implicate de studiu.............. Error! Bookmark not defined.
2.3.4 Principalele rezultate şi unele concluzii ................ Error! Bookmark not defined.
Capitolul 3. O privire de ansamblu asupra sustenabilităţii fiscale
în statele membre din Estul Europei ......................................... Error! Bookmark not defined.
3.1 Evaluarea sustenabilității fiscale în Bulgaria .................... Error! Bookmark not defined.
3.2 Evaluarea sustenabilității fiscale în Cehia ........................ Error! Bookmark not defined.
3.3 Evaluarea sustenabilității fiscale în Ungaria ..................... Error! Bookmark not defined.
3.4 Evaluarea sustenabilității fiscale în Polonia ..................... Error! Bookmark not defined.
3.5 Evaluarea sustenabilității fiscale în Slovacia .................... Error! Bookmark not defined.
3.6 Evaluarea sustenabilității fiscale în România ................... Error! Bookmark not defined.
Capitolul 4. Reforme fiscale recente – provocări din perspectiva creşterii economice
în statele membre din Estul Europei ......................................... Error! Bookmark not defined.
4.1 Măsuri şi tendinţe fiscale la nivelul Uniunii Europene ..... Error! Bookmark not defined.
4.2 Reformele fiscale întreprinse de statele membre din Estul Europei şi convergenţa
finanţelor publice .............................................................. Error! Bookmark not defined.
Concluzii ....................................................................................... Error! Bookmark not defined.
Surse bibliografice ....................................................................... Error! Bookmark not defined.
4
Anexe ............................................................................................ Error! Bookmark not defined.
Contents
Summary ...................................................................................... Error! Bookmark not defined.
Introduction ................................................................................. Error! Bookmark not defined.
Chapter 1. Implications of public spending for economic recovery.
The case of Eastern Europe Member States ............................. Error! Bookmark not defined.
1.1 Public expenditure in the EU: structure and recent developments Error! Bookmark not
defined. 1.1.1 Growth-friendly expenditures – theoretical background ..... Error! Bookmark not
defined. 1.1.2 The structure of public spending in the European Union .... Error! Bookmark not
defined. 1.1.3 The evolution of public expenditure mix in the European Union ................ Error!
Bookmark not defined. 1.2 Productive public expenditure and economic growth in the EU countries
in Eastern Europe ............................................................. Error! Bookmark not defined.
1.2.1 Literature review .................................................... Error! Bookmark not defined.
1.2.2 Methodology, data and results ............................... Error! Bookmark not defined.
Chapter 2. (Un)Favorable Tax Developments in the European Union.
Some evidence from Eastern Europe ........................................ Error! Bookmark not defined.
2.1 Taxation and economic growth - theoretical arguments .. Error! Bookmark not defined.
2.1.1 Labour taxes ........................................................... Error! Bookmark not defined.
2.1.2 Capital taxes ........................................................... Error! Bookmark not defined.
2.1.3 Consumption taxes ................................................. Error! Bookmark not defined.
2.1.4 Environmental and property taxes ......................... Error! Bookmark not defined.
2.2 Recent taxation developments in European Union .......... Error! Bookmark not defined.
2.3 Tax composition and economic growth in the EU countries in Eastern Europe ..... Error!
Bookmark not defined. 2.3.1 Tax composition in the EU countries in Eastern Europe ..... Error! Bookmark not
defined. 2.3.2 Literature review .................................................... Error! Bookmark not defined.
2.3.3 Methodology and data ............................................ Error! Bookmark not defined.
2.3.4 Main results and some conclusions ........................ Error! Bookmark not defined.
Chapter 3. An overview of fiscal sustainability in Eastern Europe Member States ... Error!
Bookmark not defined.
3.1 Assessment of fiscal sustainability in Bulgaria ............... Error! Bookmark not defined.
3.2 Assessment of fiscal sustainability in the Czech Republic ............ Error! Bookmark not
defined. 3.3 Assessment of fiscal sustainability in Hungary ............... Error! Bookmark not defined.
3.4 Assessment of fiscal sustainability in Poland .................. Error! Bookmark not defined.
3.5 Assessment of fiscal sustainability inSlovakia ................ Error! Bookmark not defined.
5
3.6 Assessment of fiscal sustainability in Romania ............... Error! Bookmark not defined.
Chapter 4. Recent tax reforms - challenges in terms of economic growth
in Eastern Europe Member States ............................................. Error! Bookmark not defined.
4.1 Tax measures and trends in the European Union ............ Error! Bookmark not defined.
4.2 Tax reforms undertaken by Member States in Eastern Europe
and the convergence of public finances ........................... Error! Bookmark not defined.
Conclusions .................................................................................. Error! Bookmark not defined.
Bibliography ................................................................................ Error! Bookmark not defined.
Annexes ........................................................................................ Error! Bookmark not defined.
Summary
This scientific approach is focused on studying how fiscal policy can contribute to economic
recovery in the Member States of Eastern Europe, in an economic context affected even today
by the effects of the financial crisis that broke out in 2008. This book is structured in the
following four chapters: Implications of public spending for economic recovery. The case of
Eastern Europe Member States; (Un)Favorable Tax Developments in the European Union.
Some evidence from Eastern Europe; An overview of fiscal sustainability in Eastern Europe
Member States and Recent tax reforms - challenges in terms of economic growth in Eastern
Europe Member States.
In the first chapter, Implications of public spending for economic recovery. The case of Eastern
Europe Member States, we conducted an empirical analysis on the impact of productive public
expenditure (health, education, infrastructure and research and development) on growth in six
Eastern European Member States. The chapter begins with the presentation of the structure
and recent trends in public spending in the EU. Thus, after reviewing some theoretical
arguments about the role of public spending to promote growth, we analyzed their structure;
in this respect, a European Commission study in 2012 shows that social protection is the main
category of public expenditure in most Member States, followed by spending on health,
education, general public affairs and economic affairs. After presenting the composition of
public spending in the EU, we have highlighted further developments of recent years, to see the
combined effects of the financial crisis and the fiscal consolidation that followed. The chapter
ends with testing the impact of productive public spending on economic growth, with an
6
unbalanced data set, which includes six cross-sections (six countries: Romania, Hungary,
Poland, Bulgaria, the Czech Republic and Slovakia), and the period of analysis is 1990 -2013.
We used a panel model.
The second chapter, (Un)Favorable Tax Developments in the European Union. Some evidence
from Eastern Europe, begins with the presentation of some theoretical arguments concerning
the link between taxation and growth. Economic theory links taxation and economic growth
through the influence of taxation on the decisions of economic agents. Some authors distinguish
non-distortionary taxation, where the individuals can not change their tax obligations, and
distortionary taxation, where individuals attempt to reduce their tax liabilities. Thus, taxation
- at least theoretically - changes economic decisions and, therefore, can affect economic
growth. Further, we highlight the major recent fiscal developments in the EU, where, in 2012,
the overall tax burden, i.e. the amount of taxes and social contributions, reached a level of
39.4% of GDP. The chapter ends with testing the impact of tax structure on economic growth,
with an unbalanced data set, which includes, as in the case of the first chapter, six cross-
sections (six countries: Romania, Hungary, Poland, Bulgaria and Slovakia) and the period of
analysis is 1995-2012.
In the third chapter, An overview of fiscal sustainability in Eastern Europe Member States, we
addressed a current, acute and intensely debated problem, which is of particular importance
in the public decision-making process in the European Union, namely fiscal sustainability. The
analysis is centered on a multidimensional instrument developed by the European Commission
to assess fiscal sustainability, integrating immediate and long-term challenges and risks. This
multidimensional approach allows the evaluation of three types of challenges: i) short-term
challenges, based on S0 indicator (“early detection of fiscal stress”); ii) medium-term
challenges, based on S1 modified indicator (“debt compliance risk”) and iii) long-term
challenges, based on the S2 indicator (“ageing-induced fiscal risks”).
The last chapter, Recent tax reforms - challenges in terms of economic growth in Eastern
Europe Member States, illustrates the measures and fiscal trends in the European Union, and
then the focus shifts on tax reforms undertaken by Member States in Eastern Europe and on the
convergence public finances. When comparing developments in the countries of Eastern
Europe, they seem to be in line with the suggestions from the literature, i.e. decrease in the
share of direct taxation and increase in the share of consumption taxes. The fiscal measures
taken in these countries suggest a positive development, as recommended by the Europe 2020
7
strategy, namely fiscal consolidation accompanied by a redesign of the tax system favorable to
economic growth.
8
Introducere
Un stat eficient este capabil să mobilizeze venituri şi să le cheltuiască de o manieră care să
stimuleze atât capitalul uman şi bunăstarea comunităţilor, cât şi investiţiile şi crearea de locuri
de muncă în sectorul privat. De asemenea, un stat eficient administrează finanţele publice astfel
încât să asigure un echilibru macroeconomic – cu politici nici prea restrictive, care să
descurajeze investiţiile private şi creşterea economică, nici prea adaptive, care să genereze rate
ridicate ale inflaţiei sau efecte de tip “crowding out”.
Impactul politicii fiscale asupra economiei reale este multiplu şi complex, canalele de
transmitere a acestuia (în vederea stimulării creşterii economice) fiind:
- acumularea de factori productivi – prin investiţii în capitalul fizic (infrastructură), uman
(educaţie, sănătate) şi tehnologic (cercetare-dezvoltare şi inovare);
- stimularea adecvată prin sistemul de impozitare şi beneficii – prin influenţarea deciziilor de
muncă, economisire şi investiţii;
- asigurarea unui mediu macroeconomic stabil – finanţele publice “sănătoase” contribuie la
stabilitatea macroeconomică şi sprijină politica monetară în menţinerea stabilităţii preţurilor,
ambele efecte fiind favorabile investiţiilor private şi economisirii.
În consecinţă, aspectele fiscale se află la baza rolului statului în procesul de dezvoltare, iar
eşecul acestei politici – indiferent că este vorba de fiscalitate, cheltuieli bugetare sau
administrarea deficitului bugetar sau a datoriei publice – poate submina rapid creşterea
economică şi combaterea sărăciei. Slăbiciunile fiscale pot fi, de asemenea, fatale pentru pacea
socială, atunci când unul sau mai multe grupuri etnice, religioase sau regionale sunt impozitate
inechitabil sau beneficiază de o mai mică alocare a cheltuielilor publice.
Prezentul demers ştiinţific este axat pe studierea modului în care politica fiscală poate contribui
la relansarea economiei în Statele Membre din Estul Europei, într-un context economic afectat
chiar şi astăzi de efectele crizei economico-financiare izbucnite în anul 2008. Actualitatea
temei rezidă în faptul că numeroase state dezvoltate ale lumii se află în prezent în „capcana
9
lichidităţii” (situaţie în care politica monetară devine incapabilă să stimuleze cererea agregată),
ceea ce face ca autorităţilor publice să le rămână la dispoziţie ca instrument de influenţare a
conjuncturii economice în special politica fiscală (privită atât din perspectiva veniturilor, cât şi
a cheltuielilor publice). Totodată, Strategia de la Lisabona și recent adoptata strategie Europa
2020, care sprijină „creșterea inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii”, recunoaște
impactul potențial pozitiv al politicii fiscale asupra activității economice pe termen lung, având
în vedere în special moștenirea crizei economice și financiare.
În ceea ce priveşte stadiul actual al cunoaşterii, acesta a fost evidenţiat prin studierea
aprofundată a diverselor articole publicate în literatura de specialitate în legătură cu tema de
cercetare propusă, dar şi analizarea şi prelucrarea datelor din rapoarte furnizate de surse oficiale
(Ministerul Finanţelor Publice, Institutul Naţional de Statistică, Banca Naţională a României,
Comisia Europeană, Fondul Monetar Internaţional, Banca Mondială) sau neoficiale (diverse
site-uri care pun la dispoziţia celor interesaţi date extrem de utile: www.heritage.org,
www.worldcopetitiveness.com, http://www.weforum.org/ etc.). Pentru o prezentare sintetică a
rezultatelor cercetării, am utilizat grafice şi tabele bogate în informaţii, iar metodologia de
cercetare a fost completată prin efectuarea unor testări econometrice în vederea validării
ipotezelor de lucru, utilizând date şi informaţii cuprinse în baze de date naţionale şi
internaţionale.
Această carte a fost elaborată şi structurată într-o abordare coerentă şi pertinentă, în cadrul
acesteia individualizându-se următoarele patru capitole: Implicaţii ale cheltuielilor publice
pentru reluarea creşterii economice. Cazul Statelor Membre din Europa de Est; Evoluţii fiscale
(ne)favorabile creşterii în Uniunea Europeană. Unele dovezi din Estul Europei; O privire de
ansamblu asupra sustenabilităţii fiscale în Statele Membre din Estul Europei şi Reforme fiscale
recente - provocări din perspectiva creşterii economice în Statele Membre din Estul Europei.
Legătura dintre conţinutul acestei cărţi şi obiectivele proiectului individual de cercetare se
desprinde din chiar modul de structurare a cărţii şi problemele abordate. Astfel, în ceea ce
priveşte cel dintâi obiectiv specific stabilit - dezvoltarea şi validarea unei metodologii de
evaluare a efectelor politicii fiscale asupra creşterii economice în România – menţionez faptul
că primele două capitole au un accentuat caracter empiric, atenţia fiind îndreptată spre modul
în care cheltuielile publice productive (în primul capitol) şi structura fiscală (în capitolul al
doilea) pot influenţa creşterea economică în Statele Membre din Estul Europei (inclusiv
România). Impactul este analizat cu ajutorul unui set de date nebalansate, care cuprinde şase
cros-secţiuni (şase state: România, Ungaria, Polonia, Bulgaria, Cehia şi Slovacia), iar modelul
utilizat este de tip panel. Țările au fost selectate ținând cont de două criterii: criteriul geografic
10
și trecutul istoric recent comun (foste ţări comuniste). De asemenea, efectele variabilelor
independente au fost izolate prin introducerea a două tipuri de variabile de control: unele
derivate din literatura specifică creșterii economice, iar altele - variabile de robustețe, sporind
relevanţa rezultatelor.
Cu privire la cel de-al doilea obiectiv specific – analiza sustenabilităţii finanţelor publice în
Uniunea Europeană şi, în special, în România – menţionez că al treilea capitol al cărţii este
dedicat în întregime acestei tematici. Accentul cade pe grupul de State Membre din Estul
Europei şi, mai ales, pe cazul României; analiza sustenabilităţii fiscale în aceste ţări are la bază
abordarea Comisiei Europene, care utilizează anumiţi indicatori de sustenabilitate pe termen
scurt, mediu şi lung.
Referitor la analiza structurii şi eficienţei cheltuielilor publice ale României, în vederea
formulării unor recomandări favorabile susţinerii creşterii economice, am dedicat acestui
obiectiv un studiu (în primul capitol) axat pe impactul cheltuielilor publice productive asupra
creşterii economice în ţările UE est-europene, precum şi un al doilea studiu (în al treilea capitol)
în care este analizată structura şi eficienţa cheltuielilor publice din România (estimările
aparţinând Consiliului Fiscal). De asemenea, în vederea documentării şi dobândirii unei
perspective mai ample asupra temei de cercetare postdoctorală, am efectuat o mobilitate de
cercetare la o universitate de prestigiu din UE (Universitatea din Szeged).
Nu în ultimul rând, cercetarea ştiinţifică a fost realizată prin accesarea de baze de date relevante
conținând reviste de specialitate și date suport pentru cercetare (regăsite în lista bibliografică),
iar valorificarea rezultatelor cercetării postdoctorale s-a făcut prin participarea la conferințe
internaționale organizate în state membre UE şi prin publicarea rezultatelor cercetării în
reviste de prestigiu indexate în baze de date internaționale.
Contribuţiile proprii asupra domeniului cercetat sunt prezente pe întreg parcursul cărţii. Astfel,
am vizat lămurirea unor aspecte teoretice ale problemelor abordate, prin studierea unui număr
important de articole ştiinţifice din literatura de specialitate, precum şi modelarea econometrică
a relaţiilor dintre variabilele economice, dar şi de altă natură, atât cantitative, cât şi calitative.
Rezultatele cercetării s-au concretizat în publicarea a 4 articole în calitate de unic autor (în
reviste de specialitate indexate în baze de date internaţionale) şi în participarea la 4 conferinţe
ştiinţifice internaţionale (organizate în ţară şi în străinătate).
11
În primul capitol, Implicaţii ale cheltuielilor publice pentru reluarea creşterii economice. Cazul
Statelor Membre din Europa de Est, am efectuat o analiză empirică cu privire la impactul
cheltuielilor publice productive (sănătate, educaţie, infrastructură şi cercetare-dezvoltare)
asupra creşterii economice în cele şase State Membre est-europene. Capitolul debutează cu
prezentarea structurii şi a evoluţiei recente a cheltuielilor publice în Uniunea Europeană. Astfel,
după ce am trecut în revistă unele argumente teoretice cu privire la rolul cheltuielilor publice în
promovarea creşterii economice, am analizat structura acestora; astfel, un studiu realizat de
Comisia Europeană în anul 2012 arată că protecţia socială reprezintă principala categorie de
cheltuieli publice în majoritatea Statelor Membre, urmate fiind de cheltuielile cu sănătatea,
educaţia, afacerile publice generale şi afacerile economice. După prezentarea compoziţiei
cheltuielilor publice din Uniunea Europeană, în continuare am evidenţiat evoluţia acestora din
ultimii ani, pentru a vedea efectele combinate ale crizei economico-financiare şi ale consolidării
fiscale care i-a urmat. Capitolul se încheie cu testarea impactului cheltuielilor publice
productive asupra creşterii economice, cu ajutorul unui set de date nebalansate, care cuprinde
şase cros-secţiuni (şase state: România, Ungaria, Polonia, Bulgaria, Cehia şi Slovacia), iar
perioada de analiză este 1990-2013. Modelul utilizat este de tip panel.
Cel de-al doilea capitol, Evoluţii fiscale (ne)favorabile creşterii în Uniunea Europeană. Unele
dovezi din Estul Europei, debutează cu prezentarea unor argumente teoretice privind legătura
dintre fiscalitate şi creşterea economică. Teoria economică leagă fiscalitatea de creşterea
economică prin influenţa celei dintâi asupra deciziilor agenţilor economici. Unii autori disting
impozitarea non-distorsionară, în cazul căreia indivizii nu îşi pot modifica obligaţiile fiscale, de
impozitarea distorsionară, în cazul căreia indivizii acţionează în vederea reducerii obligaţiilor
fiscale. Astfel, fiscalitatea – cel puţin teoretic – modifică deciziile economice şi, în consecinţă,
poate afecta creşterea economică. În continuare sunt evidenţiate principalele evoluţii fiscale
recente în Uniunea Europeană, unde, în anul 2012, presiunea fiscală generală, adică suma
impozitelor și contribuțiilor sociale, a atins un nivel de 39,4% din PIB. Capitolul se încheie cu
testarea impactului structurii fiscale asupra creşterii economice, cu ajutorul unui set de date
nebalansate, care cuprinde, ca şi în cazul primului capitol, şase cros-secţiuni (şase state:
România, Ungaria, Polonia, Bulgaria, Cehia şi Slovacia), iar perioada de analiză este 1995-
2012.
În cel de-al treilea capitol, O privire de ansamblu asupra sustenabilităţii fiscale în Statele
Membre din Estul Europei, am abordat o problemă actuală, acută şi intens dezbătută, care
prezintă o importanță deosebită la nivelul procesului decizional public în Uniunea Europeană,
respectiv sustenabilitatea fiscală. Analiza este centrată pe un instrument multidimensional
12
dezvoltat de Comisia Europeană pentru evaluarea sustenabilităţii fiscale, care integrează
provocările şi riscurile pe termen lung cu cele imediate. Această abordare multidimensională
permite evaluarea a trei tipuri de provocări: i) provocări pe termen scurt, bazate pe indicatorul
S0 („detectarea timpurie a stresului fiscal”); ii) provocări pe termen mediu, bazate pe indicatorul
modificat S1 („riscul aferent datoriei publice) şi iii) provocări pe termen lung, bazate pe
indicatorul S2 („riscul fiscal generat de îmbătrânire”).
Ultimul capitol, Reforme fiscale recente - provocări din perspectiva creşterii economice în
Statele Membre din Estul Europei, ilustrează într-o primă etapă măsurile şi tendinţele fiscale la
nivelul Uniunii Europene, iar ulterior accentul cade pe reformele fiscale întreprinse de Statele
Membre din Estul Europei şi convergenţa finanţelor publice. Atunci când se compară evoluțiile
din țările din Europa de Est, acestea par a fi în conformitate cu sugestiile din literatura de
specialitate, respectiv scăderea ponderii impozitării directe și creșterea ponderii impozitelor pe
consum. Măsurile fiscale întreprinse în aceste țări sugerează o evoluție pozitivă, în conformitate
cu recomandarea strategiei Europa 2020, și anume consolidarea bugetară însoțită de o
reproiectare a sistemului fiscal favorabilă creșterii.
În ultima parte a cărţii - Consideraţii finale – sunt reiterate o parte dintre cele mai importante
concluzii formulate pe parcursul ei, iar în final sunt evidenţiate cele mai importante puncte de
vedere ale autorului.
În cele din urmă, dar nu cel mai puţin important, aduc mulţumire persoanelor care m-au ajutat
în elaborarea acestei cărţi, precum şi în realizarea studiilor publicate în timpul stagiului
postdoctoral: prof. dr. Silviu Cerna, tutorele postdoctoral; prof. dr. Beata Farkas, supervizorul
ştiinţific de la Universitatea din Szeged; prof. dr. Mihai Mutaşcu. De asemenea, le mulţumesc
„fetelor mele”, fără de care nimic din toate aceste realizări nu ar fi fost posibile sau dorite: soţia
mea, Cezara, şi fiicele mele, Elisa şi Ana. Şi chiar dacă Îl amintesc ultimul, este Cel dintâi care
m-a ajutat: Îi mulţumesc bunului Dumnezeu pentru că am putut duce la bun sfârşit ceea ce părea
la început cu adevărat imposibil.
13
Capitolul 1. Implicaţii ale cheltuielilor publice pentru reluarea creşterii
economice. Cazul statelor membre din Europa de Est
1.1 Cheltuielile publice în Uniunea Europeană: structură şi evoluţii recente
Presiunile asupra cheltuielilor publice sunt din ce în ce mai mari, în contextul eforturilor
continue de depăşire a efectelor crizei economice şi financiare declanşate în anul 2008. În aceste
condiţii, teoria economică sugerează că acele cheltuieli care au potenţialul de a stimula creşterea
economică ar trebui să beneficieze de un tratament preferenţial atunci când se pune problema
reducerii cheltuielilor publice, datorită efectului lor pozitiv atât asupra cererii, cât şi asupra
ofertei. Pe de altă parte, consideraţiile de economie politică implică riscul apariţiei unor
prejudecăţii împotriva cheltuielilor productive cuprinse în pachetele de consolidare fiscală, în
special investiţiile publice, datorită faptului că beneficiile se acumulează în timp, iar costurile
sunt suportate frontal. În fine, presiunea asupra cheltuielilor publice s-ar putea menţine şi
dincolo de eforturile de depăşire a efectelor crizei, datorită nivelului istoric ridicat, precum şi
datorită impactului pe termen lung al îmbătrânirii populaţiei.
Ideea potrivit căreia cheltuielile publice productive (cum ar fi cele cu infrastructura, cercetare-
dezvoltare, furnizarea de educație și servicii medicale de înaltă calitate) contribuie la progresul
unei economii este aproape unanim acceptată. Strategia de la Lisabona și recent adoptata
strategie Europa 2020, care sprijină „creșterea inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii”,
recunoaște impactul potențial pozitiv al politicii fiscale asupra activității economice pe termen
lung, având în vedere în special moștenirea crizei economice și financiare. Acest impact pozitiv
ar rezulta din structura cheltuielilor publice, și nu din mărimea lor sau din dimensiunea
veniturilor fiscale sau datorită echilibrului fiscal.
Soluția ar fi restructurarea cheltuielilor publice, prin creșterea ponderii cheltuielilor productive,
adică cele care au un efect pozitiv asupra factorilor de producție (capital și muncă). În
consecință, structura cheltuielilor publice poate deveni un instrument util în ceea ce privește
influențarea nivelului și a ratei de creștere economică, prin impactul lor asupra ofertei agregate.
La baza acestei noi strategii de politică fiscală sunt modele de politici publice bazate pe o
creștere endogenă, care sunt, de fapt, o extensie a teoriei creșterii endogene.
14
1.1.1 Cheltuielile favorabile creşterii economice – consideraţii teoretice
Literatura economică a accentuat adesea faptul că mărimea sectorului guvernamental poate
influenţa creşterea potenţială, gradul de ocupare a forţei de muncă şi investiţiile private. Totuşi,
mărimea propriu-zisă a guvernului – măsurată de regulă prin volumul total al cheltuielilor
publice raportat la PIB – nu este un indicator bun în sine. Într-adevăr, pe de o parte, unele studii
din literatură indică o legătură inversă între mărimea sectorului public şi creşterea economică
(a se vedea, de exemplu, Afonso şi Furceri, 2008); această influenţă negativă este explicată prin
impactul distorsionant al impozitelor necesare finanţării activităţilor guvernamentale asupra
deciziilor economice ale firmelor şi gospodăriilor, prin efectul direct de evicţiune (crowding-
out) asupra consumului şi investiţiilor private, sau prin riscul unei politici fiscale nesustenabile,
care ar putea fi asociată cu finanţarea prin deficit a cheltuielilor.
Totuşi, alte studii sugerează existenţa unei relaţii non-liniare, de forma unei curbe, între
cheltuielile publice şi creşterea economică pe termen lung, ceea ce înseamnă că până la un
anumit punct, expansiunea sectorului public poate sprijini creşterea economică, prin furnizarea
unui mediu instituţional adecvat tranzacţiilor economice (asigurând domnia legii, protecţia
drepturilor de proprietate şi furnizând bunurile publice esenţiale). Din această perspectivă,
Comisia Europeană a sugerat faptul că în mai multe economii avansate, în special în Europa,
asemenea praguri au fost depăşite. Totuşi, sunt exemple de ţări (cum ar fi Suedia) care reuşesc
să obţină rate ridicate de creştere economică în prezenţa unui sector public considerabil. Per
ansamblu, legătura dintre mărimea sectorului public şi creşterea economică pe termen lung nu
este foarte clară, însă se resimte acut nevoia asigurării eficienţei activităţilor guvernamentale,
astfel încât acestea să nu devină o frână pentru economie.
Dincolo de chestiunea mărimii sectorului public, literatura tinde să facă o diferenţă clară între
cheltuielile productive, favorabile creşterii, şi cheltuielile neproductive, pe baza unor
consideraţii teoretice inspirate din modelele clasice şi endogene ale creşterii economice. Astfel,
Barro şi Sala-i-Martin (1995) împart cheltuielile publice în două categorii: i) cheltuieli
productive, care includ: servicii publice, apărare, ordine publică și siguranță națională, educație,
sănătate, servicii si dezvoltare publică, protecţia mediului; aceste cheltuieli sunt, de asemenea,
numite „cheltuieli favorabile creșterii economice” (Comisia Europeană, 2012c); ii) cheltuieli
neproductive, cum ar fi: cultură, recreere și religie, protecție socială, acțiuni economice.
Cheltuielile publice productive au un impact asupra eficienței sectorului privat, generând
externalități pozitive pentru firme, și au un efect pozitiv asupra productivității marginale a
capitalului și a forței de muncă. Cheltuielile publice non-productive creează un beneficiu direct
15
pentru gospodării (Angelopoulos et al., 2006; Devarajan et al., 1996), afectează bunăstarea
consumatorilor, dar nu modifică eficienţa sectorului privat (Barro şi Sala-i-Martin, 1995). Deși
dovezile empirice cu privire la încurajarea creșterii endogene prin intermediul politicii fiscale
sunt „amestecate”, o serie de studii includ printre cheltuielile publice productive următoarele:
investiții publice, cercetare și dezvoltare, educație, sănătate, apărare, ordine publică, transport,
comunicații și protecția mediului (Afonso et al., 2005; Angelopoulos et al., 2006; Barro, 1990;
Romero de Avila şi Strauch, 2003).
Investiţiile guvernamentale sunt considerate o categorie de cheltuieli mai direct legate de
creştere, fiind asociate cu o creştere a stocului de capital din economie. În mod specific,
investiţiile în infrastructura de transport şi comunicaţii ar trebui să fie benefice, ele creând
condiţii favorabile investiţiilor private. Mai mult, investiţiile în infrastructură ar fi insuficiente
în condiţiile în care ar fi complet lăsate pe seama sectorului privat, fiind subiectul eşecului pieţei
datorită monopolului natural şi randamentelor de scară crescătoare. Totuşi, productivitatea
investiţiilor publice depinde de natura proiectului individual, din moment ce acestea pot deveni
subiectul capturării de către grupuri de interese (şi, în consecinţă, nu generează în mod necesar
beneficii sociale). De asemenea, mărimea optimă a investiţiilor publice depinde de dotarea
iniţială cu infrastructură, care cunoaşte un nivel mai ridicat în economiile dezvoltate. Astfel,
investiţiile guvernamentale pot juca un rol mai important pentru creşterea economică în
economiile emergente, mai degrabă decât în cele avansate.
Accentul ar trebui pus pe selectarea celor mai productive proiecte de investiţii, prin analiza
cost-beneficiu, utilizând rate de actualizare similare celor aplicate de sectorul privat, evitându-
se astfel crearea aşa-numiţilor „elefanţi albi” (investiţii ineficiente sau inutile), precum şi pe
contracararea deprecierii și uzurii morale a stocului de capital existent. Literatura empirică cu
privire la legătura dintre investiţiile guvernamentale şi creşterea economică nu este complet
conclusivă în legătură cu efectele lor pozitive. Aceasta s-ar datora faptului că se utilizează date
cu privire la investiţiile brute, mai degrabă decât cele nete; când sunt utilizate cele din urmă,
studiile indică un efect pozitiv mai robust al investiţiilor publice asupra creşterii potenţiale
(Arslanalp et al., 2010).
Cheltuielile de cercetare-dezvoltare şi inovare sunt asociate, la rândul lor, cu o creştere
potenţială mai mare (a se vedea, de pildă, Conte et al., 2009). Această categorie de cheltuieli
sporeşte productivitatea totală a factorilor de producţie, sprijinind progresul tehnologic în
procesele de producţie. În general, literatura tinde să indice o legătură mai puternică cu creşterea
economică în cazul cheltuielilor publice aferente capitalului uman, decât în cazul celor asociate
capitalului fizic.
16
Nevoia intervenţiei publice în domeniile amintite anterior (educaţie, sănătate, infrastructură,
cercetare-dezvoltare etc.) este justificată de necesitatea corectării eşecului pieţei, care ar
conduce la o sub-aprovizionare a acestor bunuri şi servicii de către sectorul privat. În ceea ce
priveşte externalităţile, beneficiile sociale marginale depăşesc beneficiul privat. În cazul
cercetării-dezvoltării, de pildă, aceasta se referă la răspândirea beneficiilor economice ale
inovării în economie, şi doar parţial aceste beneficii se acumulează în contul cercetătorului. În
cazul bunurilor publice, cum ar fi infrastructura de transport, fenomenul „pasagerului
clandestin” ar duce la un nivel suboptimal sau chiar nul al investiţiilor, dacă acestea ar cădea
exclusiv în sarcina sectorului privat.
Dată fiind paleta largă de cheltuieli şi posibilităţile multiple de implementare a unui proiect, nu
este surprinzător faptul că este dificil de furnizat o listă clară cu cheltuieli productive sau
favorabile creşterii economice. Aceasta deoarece şi alte categorii de cheltuieli publice pot
contribui la creştere, chiar dacă de o manieră indirectă: de pildă, cheltuielile cu ordinea publică
şi cu sistemul judiciar, care asigură domnia legii şi protecţia proprietăţii private şi a altor
drepturi, susţin funcţionarea economiei de piaţă şi, astfel, creşterea potenţială. Un alt exemplu
este ilustrat de cheltuielile cu protecţia socială: deşi îndeplinesc în principal o funcţie de
asigurare a venitului şi de redistribuire, aceste cheltuieli pot stabiliza consumul şi cererea
agregată prin reducerea constrângerilor individuale de lichiditate. Mai mult, sistemul
contribuţiilor la fondul de şomaj, alături de politici active privind piaţa muncii pot înlesni
întâlnirea dintre cererea şi oferta de forţă de muncă.
1.1.2 Structura cheltuielilor publice în Uniunea Europeană
Un studiu realizat de Comisia Europeană (2012c) arată că protecţia socială reprezintă principala
categorie de cheltuieli publice în majoritatea Statelor Membre, urmate fiind de cheltuielile cu
sănătatea, educaţia, afacerile publice generale şi afacerile economice. Ponderea combinată a
cheltuielilor considerate productive (educaţie, sănătate, cercetare-dezvoltare etc.) variază în
Uniune. cu privire la structura economică a cheltuielilor, ponderea cheltuielilor publice de
capital este mai ridicata în Noile State Membre din Europa Centrală şi de Est, sugerând
importanţa dinamicii acestor economii emergente.
În ciuda diferenţelor considerabile dintre Statele Membre, în general ponderea cheltuielilor cu
protecţia socială în total cheltuieli publice a crescut în ultimii ani, această majorare fiind însoţită
de scăderea ponderii cheltuielilor publice cu educaţia. Per ansamblu, aceste schimbări, deşi
17
reflectă parţial rolul protecţiei sociale de stabilizator automat pe timp de criză, nu par să se
îndrepte spre o structură a cheltuielilor favorabilă creşterii economice. În ceea ce priveşte
categoriile economice de cheltuieli, reducerile recente au afectat investiţiile, compensarea
angajaţilor şi consumul intermediar.
Tabelul 1 de mai jos reflectă structura cheltuielilor publice în Statele Membre, în anul 2013.
Primul aspect care iese în evidenţă este ponderea relativ mare a cheltuielilor cu protecţia socială,
care variază între 28,6% (Cipru) şi 44,4% (Luxemburg). Un număr de 8 State Membre prezintă
o pondere a cheltuielilor cu protecţia socială de peste 40% din total, în timp ce media europeană
(UE-28) a acestei ponderi este de 40,2%. De asemenea, cheltuielile cu sănătatea, cu educaţia,
serviciile publice generale şi afacerile economice sunt semnificative cantitativ în toate Statele
Membre, depăşind procentul de 10% în majoritatea acestora.
Cheltuielile cu serviciile publice generale şi afaceri economice prezintă o mai mare variabilitate
inter-ţări decât cheltuielile cu educaţia şi cu sănătatea. Prima categorie include cheltuieli cu
administraţia publică generală şi instituţiile politice, precum şi dobânda aferentă datoriei
guvernamentale, în timp ce afacerile economice cuprind cheltuielile publice cu diferitele
sectoare ale economiei, inclusiv subvenţiile. Ponderea cheltuielilor cu serviciile publice
generale depăşeşte nivelul de 20% din total cheltuieli în state precum Cipru sau Ungaria, acesta
coborând în jurul valorii de 10% în state ca Bulgaria, Estonia, Cehia sau Olanda.
Tabelul 1. Ponderea categoriilor de cheltuieli publice în total cheltuieli publice, 2013 (%)
Cofog /ţara
Servicii
publice
generale
Apărare
naţională
Siguranţă şi
ordine
publică
Afaceri
economice
Protecţia
mediului
Construcții și
amenajări
teritoriale
Sănătate
Recreere,
cultură şi
religie
Educaţie Protecţie socială
Austria 14.2 1.2 2.6 11.1 1.0 0.7 15.6 1.9 9.8 41.9
Belgia 15.5 1.7 3.4 12.2 1.8 0.6 14.6 2.4 11.8 36.1
Bulgaria 10.9 3.2 7.0 13.2 2.4 3.5 12.1 2.2 9.8 35.7
Cehia 11.1 1.8 4.2 14.3 2.5 2.0 17.4 2.7 12.3 31.7
Cipru 24.4 3.8 5.2 7.0 1.1 4.6 7.4 2.2 15.7 28.6
Croaţia 18.8 2.7 4.7 12.9 0.9 2.0 14.0 2.5 11.2 30.3
Danemarca 13.6 2.3 1.8 6.3 0.7 0.5 15.3 3.2 12.3 43.9
Estonia 10.3 4.7 4.9 12.5 1.7 1.4 13.0 5.4 15.4 30.7
Finlanda 14.4 2.6 2.4 8.2 0.4 0.7 14.5 2.5 11.2 43.1
Franţa 11.9 3.1 2.9 8.7 1.8 2.4 14.2 2.6 9.6 42.9
18
Cofog /ţara
Servicii
publice
generale
Apărare
naţională
Siguranţă şi
ordine
publică
Afaceri
economice
Protecţia
mediului
Construcții și
amenajări
teritoriale
Sănătate
Recreere,
cultură şi
religie
Educaţie Protecţie socială
Germania 14.3 2.4 3.5 7.5 1.3 0.9 15.8 1.9 9.7 42.6
Grecia 16.3 3.6 3.1 25.5 1.4 0.5 8.6 1.1 7.6 32.4
Irlanda 16.5 1.0 3.9 7.5 1.6 1.6 17.4 1.8 10.2 38.6
Italia 17.5 2.3 3.8 8.2 1.8 1.4 14.1 1.4 8.0 41.3
Letonia 13.2 2.4 5.2 13.0 1.8 3.3 10.0 4.2 15.7 31.2
Lituania 14.9 2.8 4.7 9.8 1.3 0.7 15.9 2.3 15.7 32.0
Luxemburg 11.5 0.8 2.3 9.5 2.6 1.6 11.9 2.6 12.7 44.4
Malta 16.5 1.6 3.3 12.0 3.2 0.8 13.6 2.1 13.9 32.9
Marea Britanie 12.5 5.0 4.8 6.8 1.8 1.5 16.7 1.7 12.0 37.2
Olanda 11.0 2.5 4.2 8.2 3.2 1.1 17.7 3.4 11.8 36.7
Polonia 13.5 3.9 5.3 9.6 1.8 1.7 10.9 2.5 12.5 38.3
Portugalia 17.9 2.1 4.4 6.7 0.8 1.4 13.3 2.0 13.5 37.8
România 14.0 2.2 6.3 17.5 2.1 3.3 11.4 2.5 8.1 32.6
Slovacia 13.4 3.1 8.0 7.9 2.2 1.7 18.3 3.1 12.2 30.1
Slovenia 11.3 1.6 3.6 24.2 1.2 1.2 11.6 3.0 10.9 31.4
Spania 15.5 2.1 4.5 10.0 1.9 1.0 13.6 2.6 9.1 39.7
Suedia 14.6 2.8 2.6 8.1 0.6 1.4 13.1 2.0 12.4 42.3
Ungaria 20.9 1.0 4.2 13.7 1.8 1.6 10.4 3.7 9.5 33.3
UE-28 14.1 2.9 3.7 8.8 1.7 1.4 14.8 2.2 10.3 40.2
Sursa: Eurostat - General government expenditure by function (COFOG); prelucrare proprie
În continuare, în Figura 1 am realizat un indicator al ponderii cheltuielilor productive, capabile
să favorizeze creşterea economică în Uniunea Europeană, prin selectarea acelor categorii de
cheltuieli legate direct de creşterea potenţială (pe baza consideraţiilor teoretice prezentate
anterior şi a recomandărilor Comisiei Europene). Astfel, Figura 1 ilustrează suma cheltuielilor
cu educaţia, sănătatea, protecţia mediului, transport, cercetare-dezvoltare şi energie, ca procent
din PIB, în anul 2013. Pe baza acestui indicator, se observă că nivelul cheltuielilor productive
este cel mai ridicat în Cehia, Danemarca, Belgia, Olanda, Croaţia, Austria, Finlanda, Suedia,
Slovenia, Luxemburg, Portugalia şi Marea Britanie (15-20% din PIB), şi cel mai scăzut nivel
se înregistrează în Spania, Cipru, România şi Bulgaria (sub 12% din PIB).
19
Figura 1. Cheltuielile generale guvernamentale cu transportul, C&D, energie,
educaţie, sănătate şi mediu, 2013, % din PIB
Sursa:Eurostat - General government expenditure by function (COFOG); prelucrare proprie
Deplasându-ne dinspre clasificarea funcţională a cheltuielilor publice spre cea economică, este
posibil să identificăm ponderea cheltuielilor dedicate investiţiilor publice. În acest sens,
variabila utilizată cel mai frecvent este reprezentată de cheltuielile cu formarea brută de capital
fix. Totuşi, această opţiune este contestată de faptul că formarea brută de capital fix nu ţine
cont de uzura fizică şi morală a stocului existent de capital, astfel că doar acumularea netă de
capital (sau investiţiile nete) ar trebui să contribuie pozitiv la creşterea economică (Comisia
Europeană, 2012c).
Astfel, Figura 2 de mai jos ilustrează nivelul cheltuielilor publice cu formarea brută, dar şi cu
formarea netă1 de capital fix în anul 2014 (ambele ca procent în PIB). Formarea brută de capital
fix este superioară celei nete în toate Statele Membre, sugerând faptul că nivelul cheltuielilor
pentru menţinerea stocului de capital este mare. În cazul câtorva state se înregistrează un nivel
negativ al formării nete de capital fix (Cehia, Spania, Italia, Portugalia), totalul formării brute
de capital fix compensând pentru depreciere.
1 Datele privind formarea netă de capital fix au fost obţinute prin prelucrare proprie, scăzând din cheltuielile cu
formarea brută de capital fix consumul de capital fix.
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
12.0
14.0
16.0
18.0
20.0U
E-2
8
Be
lgia
Bu
lgar
ia
Ce
hia
Dan
emar
ca
Ger
man
ia
Esto
nia
Irla
nd
a
Gre
cia
Span
ia
Fran
ta
Cro
atia
Ital
ia
Cip
ru
Leto
nia
Litu
ania
Luxe
mb
urg
Un
gari
a
Mal
ta
Ola
nd
a
Au
stri
a
Po
lon
ia
Po
rtu
galia
Ro
man
ia
Slo
ven
ia
Slo
vaci
a
Fin
lan
da
Sue
dia
Mar
ea
Bri
tan
ie
C&D Energie Transport Protectia mediului Sanatate Educatie
20
Figura 2. Formarea brută şi netă de capital fix, 2014, % din PIB
Sursa: Eurostat - Government revenue, expenditure and main aggregates; prelucrare proprie
Clasamentul Statelor Membre este diferit în funcţie de cele două variabile descrise. Formarea
brută de capital fix înregistrează cele mai mari valori în Bulgaria, Estonia, Ungaria şi Slovenia
(în jur de 5% din PIB), Letonia, Polonia şi România (în jur de 4% din PIB), şi cele mai mici
valori în Irlanda, Spania, Cipru şi Portugalia (sub 2% din PIB). Formarea netă de capital fix
este ridicată în state precum Bulgaria, Croaţia, Estonia, România, Polonia şi Slovenia (2-3%
din PIB). Per ansamblu, Statele Membre care au aderat recent la Uniunea Europeană (din
Europa Centrală şi de Est) se află în fruntea clasamentului, subliniind importanţa efortului de
a ajunge din urmă statele dezvoltate (catching-up dynamics). Aceasta înseamnă că ţări cu un
nivel al dezvoltării economice comparativ mai scăzut tind să afişeze niveluri mai ridicate ale
investiţiilor, deoarece încearcă să constituie un stoc de capital similar economiilor avansate.
Totuşi, măsura investiţiilor nete este rezultatul estimărilor, ceea ce sugerează caracterul limitat
al viabilităţii ei. Un alt neajuns în ceea ce priveşte figura anterioară a formării de capital este
acela că nu sunt luate în considerare investiţiile realizate de companiile de stat, acestea fiind
clasificate ca „operatori de piaţă” conform regulilor ESA95, şi astfel nu sunt incluse în definirea
statistică a nivelului guvernamental general. Asemenea investiţii pot fi semnificative cantitativ,
din moment ce companiile de stat pot include operatori de cale ferată sau telecomunicaţii. O
încercare de a corecta acest neajuns şi de a capta mai bine contribuţia guvernamentală efectivă
la formarea de capital în economie constă în însumarea transferurilor guvernamentale de capital
şi a formării brute de capital fix.
-2.0
-1.0
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0U
E-2
8
Be
lgia
Bu
lgar
ia
Ce
hia
Dan
emar
ca
Ger
man
ia
Esto
nia
Irla
nd
a
Gre
cia
Span
ia
Fran
ta
Cro
atia
Ital
ia
Cip
ru
Leto
nia
Litu
ania
Luxe
mb
urg
Un
gari
a
Mal
ta
Ola
nd
a
Au
stri
a
Po
lon
ia
Po
rtu
galia
Ro
man
ia
Slo
ven
ia
Slo
vaci
a
Fin
lan
da
Sue
dia
Mar
ea
Bri
tan
ie
Formarea bruta de capital fix Formarea neta de capital fix
21
Figura 3. Formarea brută de capital fix plus transferurile de capital, 2014, % din PIB
Sursa: Eurostat - Government revenue, expenditure and main aggregates; prelucrare proprie
În Figura 3 se observă că nivelul formării brute de capital fix (împreună cu transferurile
guvernamentale de capital) variază între 11,9% din PIB în Cipru, urmată de Slovenia, Ungaria,
Estonia şi România (cu valori în jurul a 6% din PIB), şi în jur de 3% din PIB sau mai puţin, în
state precum Germania, Irlanda, Spania sau Portugalia. Se remarcă faptul că tiparele inter-ţări
se menţin, inclusiv situarea în fruntea clasamentului a ţărilor nou aderate la Uniunea Europeană
din Europa Centrală şi de Est. Totuşi, există diferenţe notabile între figurile 2 şi 3, ceea ce
înseamnă că transferurile de capital în Uniunea Europeană sunt semnificative.
Desigur, în ultimii zece ani s-au înregistrat transferuri importante în furnizarea bunurilor şi
serviciilor dinspre sectorul public către cel privat. Sectorul telecomunicaţiilor este un bun
exemplu, evidenţiind faptul că liberalizarea şi privatizarea investiţiilor şi a furnizării serviciilor
au redus nivelul preţurilor şi au crescut numărul opţiunilor, sectorul public asumându-şi în
prezent un rol regulator. Chiar şi în domeniile în care statul co-investeşte, aranjamentele de
acoperire a riscurilor realizata în parteneriat cu sectorul privat tind să reducă investiţiile publice.
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
12.0
14.0B
elg
ia
Bu
lgar
ia
Ce
hia
Dan
emar
ca
Ger
man
ia
Esto
nia
Irla
nd
a
Gre
cia
Span
ia
Fran
ta
Cro
atia
Ital
ia
Cip
ru
Leto
nia
Litu
ania
Luxe
mb
urg
Un
gari
a
Mal
ta
Ola
nd
a
Au
stri
a
Po
lon
ia
Po
rtu
galia
Ro
man
ia
Slo
ven
ia
Slo
vaci
a
Fin
lan
da
Sue
dia
Mar
ea
Bri
tan
ie
22
1.1.3 Evoluţia mixului de cheltuieli publice în Uniunea Europeană
După prezentarea compoziţiei cheltuielilor publice din Uniunea Europeană, în continuare vom
evidenţia evoluţia acestora din ultimii ani, pentru a vedea efectele combinate ale crizei
economico-financiare şi ale consolidării fiscale care i-a urmat. Analiza are la bază modificările
ponderilor în total cheltuieli publice, mai degrabă decât în PIB, pentru a corecta efectele
ciclului de afaceri. Datorită constrângerilor legate de disponibilitatea datelor (clasificarea
funcţională COFOG), analiza va cuprinde perioada 2007-2013. Cu privire la evoluţia structurii
funcţionale, figurile următoare vor ilustra modificarea fiecărei categorii de cheltuieli în total.
Principalele tendinţe care au fost observate de-a lungul perioadei analizate sunt:
Ponderea cheltuielilor cu protecţia socială a crescut în aproape toate Statele Membre,
reflectând caracterul anti-ciclic al acestor cheltuieli. Cele mai mari creşteri s-au înregistrat în
Spania, Letonia şi Bulgaria (7-9 puncte procentuale), urmate de Irlanda, Cipru, Portugalia,
România, Italia şi Estonia (4-6 puncte procentuale). Creşteri nesemnificative au fost
înregistrate în Croaţia, Malta, Slovacia şi Danemarca.
În majoritatea Statelor Membre ponderea cheltuielilor cu afacerile economice, cu
ordinea publică şi apărarea, cultura, protecţia mediului şi afacerile publice generale a scăzut.
În ceea ce priveşte cheltuielile cu sănătatea şi educaţia, ţările UE sunt împărţite mai echilibrat,
fiind înregistrate atât creşteri, cât şi scăderi.
23
Figura 4. Evoluţia ponderii cheltuielilor
cu servicii publice generale în total
cheltuieli, 2007-2013 (p.p.)
Figura 5. Evoluţia ponderii cheltuielilor
cu apărare şi ordine publică în total
cheltuieli, 2007-2013 (p.p.)
Sursa: Eurostat - General government expenditure by
function (COFOG); prelucrare proprie
Sursa: Eurostat - General government expenditure
by function (COFOG); prelucrare proprie
-10.0 -5.0 0.0 5.0 10.0
Irlanda
Lituania
Croatia
Spania
Portugalia
Slovacia
Romania
Ungaria
Marea Britanie
Letonia
Polonia
Estonia
Cehia
Germania
Finlanda
Danemarca
Malta
Luxemburg
Italia
Suedia
Austria
Franta
Slovenia
Olanda
Belgia
Cipru
Grecia
Bulgaria
-5.0 -4.0 -3.0 -2.0 -1.0 0.0 1.0
Germania
Luxemburg
Malta
Franta
Croatia
Portugalia
Estonia
Austria
Suedia
Cipru
Belgia
Italia
Irlanda
Polonia
Finlanda
Olanda
Danemarca
Slovacia
Spania
Bulgaria
Marea Britanie
Ungaria
Cehia
Slovenia
Grecia
Lituania
Romania
Letonia
24
Figura 6. Evoluţia ponderii cheltuielilor
cu afaceri economice în total cheltuieli,
2007-2013 (p.p.)
Figura 7. Evoluţia ponderii cheltuielilor
cu protecţia mediului, amenajări
teritoriale şi recreere în total cheltuieli,
2007-2013 (p.p.)
Sursa: Eurostat - General government expenditure by
function (COFOG); prelucrare proprie
Sursa: Eurostat - General government expenditure
by function (COFOG); prelucrare proprie
-10.0 -5.0 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0
Olanda
Franta
Romania
Bulgaria
Cipru
Irlanda
Slovenia
Spania
Grecia
Portugalia
Croatia
Polonia
Italia
Marea Britanie
Letonia
Belgia
Germania
Austria
Slovacia
Finlanda
Estonia
Malta
Suedia
Cehia
Lituania
Ungaria
Luxemburg
Danemarca
-6.0 -4.0 -2.0 0.0 2.0
Slovacia
Ungaria
Franta
Belgia
Croatia
Romania
Finlanda
Suedia
Austria
Italia
Olanda
Bulgaria
Cehia
Grecia
Danemarca
Luxemburg
Polonia
Slovenia
Malta
Germania
Portugalia
Estonia
Letonia
Lituania
Marea Britanie
Cipru
Spania
Irlanda
25
Figura 8. Evoluţia ponderii cheltuielilor
cu sănătatea în total cheltuieli, 2007-2013
(p.p.)
Figura 9. Evoluţia ponderii cheltuielilor
cu educaţia în total cheltuieli, 2007-2013
(p.p.)
Sursa: Eurostat - General government expenditure by
function (COFOG); prelucrare proprie
Sursa: Eurostat - General government expenditure
by function (COFOG); prelucrare proprie
-6.0 -4.0 -2.0 0.0 2.0 4.0
Romania
Olanda
Bulgaria
Cehia
Germania
Lituania
Marea Britanie
Croatia
Belgia
Ungaria
Polonia
Slovacia
Cipru
Austria
Finlanda
Estonia
Malta
Suedia
Franta
Danemarca
Luxemburg
Italia
Spania
Irlanda
Letonia
Slovenia
Portugalia
Grecia
-4.0 -3.0 -2.0 -1.0 0.0 1.0 2.0
Malta
Croatia
Lituania
Luxemburg
Cehia
Germania
Cipru
Slovacia
Danemarca
Grecia
Belgia
Bulgaria
Austria
Olanda
Suedia
Franta
Polonia
Letonia
Portugalia
Spania
Finlanda
Ungaria
Italia
Marea Britanie
Estonia
Irlanda
Romania
Slovenia
26
Figura 10. Evoluţia ponderii cheltuielilor cu protecţia socială în total cheltuieli,
2007-2013 (p.p.)
Sursa: Eurostat - General government expenditure by function (COFOG); prelucrare proprie
Per ansamblu, în ceea ce priveşte structura cheltuielilor publice, s-a produs o accentuare a
protecţiei sociale. Măsura în care această evoluţie a dus la tăieri potenţiale ale altor categorii de
cheltuieli, favorabile creşterii economice, rămâne incertă, necesitând analize suplimentare cu
privire la intervenţiile bugetare discreţionare (ceea ce reprezintă o provocare, ţinând cont de
datele disponibile). Deoarece investiţiile publice sunt o ţintă uşoară în contextul tăierii de
cheltuieli, există riscul ca eforturile de consolidare fiscală să se concretizeze în mai puţine
cheltuieli favorabile creşterii, subminând astfel potenţialul pe termen lung al creşterii
economice.
-6.0 -4.0 -2.0 0.0 2.0 4.0 6.0 8.0 10.0
Bulgaria
Letonia
Spania
Irlanda
Cipru
Portugalia
Romania
Italia
Estonia
Olanda
Marea Britanie
Finlanda
Austria
Luxemburg
Cehia
Polonia
Lituania
Franta
Belgia
Suedia
Danemarca
Slovacia
Malta
Croatia
Ungaria
Germania
Grecia
Slovenia
27
1.2 Cheltuielile publice productive şi creşterea economică în ţările UE
din Europa de Est
1.2.1 Analiza literaturii de specialitate
Determinanții creșterii economice reprezintă una dintre cele mai bogate domenii de cercetare
în economia modernă, întrucât „economiștii au intuit dintotdeauna, într-o anumită măsură,
importanţa creşterii economice” (Barro și Sala-i-Martin , 1995). Numeroase studii empirice și
teoretice promovează ideea conform căreia cheltuielile guvernamentale reprezintă o intrare
productivă pentru funcțiile de producție ale firmelor, și contribuie astfel la creșterea economică.
Începând cu contribuția lui Barro (1990), care a identificat existența unei corelații pozitive între
cheltuielile guvernamentale și creșterea economică pe termen lung, consecințele acestei
observații au fost discutate în special în contextul modelelor de creștere.
Studiile care testează empiric relația dintre cheltuielile publice și creșterea economică
evidenţiază efecte diferite, acestea variind de la un impact pozitiv, negativ sau chiar corelație
nesemnificativă. Literatura de specialitate conține o gamă relativ largă de estimări (vezi Sturm
et al., 1998), cu o productivitate marginală a capitalului public care este mult mai mare decât
cea a capitalului privat, aproape egală cu ea, mult mai jos şi, uneori, chiar negativă.
O contribuţie importantă îi aparţine lui Barro (1991), care şi-a bazat studiul pe un eşantion de
98 de ţări emergente, pentru o perioadă cuprinsă între 1960 şi 1985. Utilizând rate medii anuale
de creştere reală a PIB pe locuitor şi raportul cheltuielilor guvernamentale reale-PIB real, acesta
identifică o legătură negativă între consumul public şi creşterea economică, în timp ce impactul
investiţiilor publice asupra dezvoltării economice apare ca fiind semnificativ. Doi ani mai
târziu, Easterly şi Rebelo (1993), utilizând un eşantion larg de state, pentru perioada 1970-
1988, au investigat relaţia dintre creșterea economică pe cap de locuitor și investițiile publice
(sectoriale), în prezența variabilelor condiționale. Constatarea lor principală sugerează că
ponderea investițiilor publice în infrastructura de comunicații şi de transport este în mod
constant corelată cu creșterea.
O categorie importantă de cheltuieli publice care a fost investigată în legătură cu creșterea
economică este infrastructura. Canning și Pedroni (2004), într-un model de creștere endogenă,
au investigat impactul pe termen lung al stocului de infrastructură asupra venitului pe cap de
locuitor într-un grup de țări, pe parcursul perioadei 1950-1992. Rezultatele sugerează că, în
general, infrastructura induce efecte asupra creșterii economice pe termen lung, adică șocurile
pozitive în stocul de infrastructură induc creșterea veniturilor pe termen lung pe cap de locuitor.
28
Unele studii folosesc unităţile fizice de măsură a infrastructurii în testarea impactului acesteia
asupra creșterii economice (număr de kilometri de drumuri pavate, kilowați - în cazul
capacităţii de generare a energiei electrice, precum și numărul de telefoane Un astfel de studiu
îi aparţine lui Sanchez-Robles (1998), care a folosit atât cheltuielile de infrastructură, cât și
unitățile fizice pentru a cuantifica variabila independentă, într-un eșantion de 76 de țări. Atunci
când au fost utilizate cheltuielile de infrastructură, autorul constată un impact negativ asupra
creșterii, dar atunci când include unități fizice de infrastructură, ea găsește că ele sunt pozitiv
și semnificativ corelate cu creșterea.
Cheltuielile cu educația publică este o altă categorie de cheltuieli publice a căror legătură cu
creșterea economică a fost investigată, deoarece acestea sunt considerate a fi esenţiale pentru
o creștere economică durabilă. Un impact pozitiv este dovedit empiric de Blankenau et al.
(2007): folosind date panel din 23 de țări dezvoltate pentru perioada 1960-2000, autorii
descoperă o relație pozitivă între cheltuielile publice de învățământ și creșterea pe termen lung,
dar numai atunci când iau în considerare constrângerea bugetară guvernamentală. Cu toate
acestea, concluziile empirice privind relația dintre cheltuielile publice cu educaţia şi creșterea
economică rămân diverse.
În ceea ce privește relaţia dintre cheltuielile publice cu sănătatea și creșterea economică,
studiile se bazează pe ipoteza că sănătatea poate afecta creșterea economică prin impactul
asupra acumulării de capital uman și fizic, presupunând că oamenii mai sănătoşi sunt mai
productivi (Bloom și Canning, 2000; Jack și Lewis, 2009). Această ipoteză este confirmată de
Elmi și Sadeghi (2012), în urma investigării relațiilor de cauzalitate și co-integrare între
cheltuielile publice cu sănătatea şi creșterea economică, în țările în curs de dezvoltare, în
perioada 1990-2009.
În ceea ce privește cheltuielile de cercetare-dezvoltare și influența lor asupra creșterii, Ulku
(2004) investighează principalele postulări ale modelelor de creștere pe bază de cercetare-
dezvoltare (inovarea este creată în sectoarele de cercetare-dezvoltare și permite o creștere
economică durabilă). Eşantionul conține 20 de state OCDE și 10 țări nemembre ale OCDE,
pentru perioada 1981-1997, iar rezultatele sugerează o relație pozitivă între PIB pe cap de
locuitor și inovație, atât în ţările OCDE, cât și în țările nemembre ale OCDE . Această corelație
pozitivă a fost confirmată și de studiile care utilizează date panel internaționale, cum ar fi
Frantzen (2000) și Griffith et al. (2002).
În ceea ce privește țările central și est-europene, Dincă și Dincă (2013) explorează legătura
dintre structura și ponderea cheltuielilor publice în PIB şi PIB-ul real pe cap de locuitor, pentru
10 țări și o perioadă de 11 ani (2002-2012). După efectuarea regresiei liniare, autorii sugerează
29
că PIB-ul pe cap de locuitor este corelat pozitiv cu cheltuielile de ordine și siguranță publică,
precum și cu acțiunile economice, în timp ce apărarea națională și serviciile publice generale
sunt corelate negativ. Considerate ca fiind stimulative pentru dezvoltarea pe termen lung a
oricărei societăți, cheltuielile de sănătate și educație par să aibă un impact nesemnificativ.
1.2.2 Metodologie, date şi rezultate
Potrivit lui Mura (2014), impactul cheltuielilor publice productive asupra creşterii economice
este analizat cu ajutorul unui set de date nebalansate, care cuprinde şase cros-secţiuni (şase
state: România, Ungaria, Polonia, Bulgaria, Cehia şi Slovacia), iar perioada de analiză este
1990-2013. Modelul utilizat este de tip panel, deoarece ne permite să controlăm eterogenitatea
individuală; de asemenea, datele de tip panel furnizează mai multe informaţii, o variabilitate
mai mare și mai multă eficiență (Baltagi, 2008). Țările au fost selectate ținând cont de două
criterii: criteriul geografic și trecutul istoric recent comun (foste ţări comuniste). Mai mult decât
atât, potrivit studiului lui Farkas (2011), se poate vorbi de existenţa unui model de capitalism
central şi est-european, cu următoarele trei caracteristici principale: lipsa capitalului, societatea
civilă slabă și efectul UE și al altor organizații internaționale care influențează deciziile acestor
state. De asemenea, perioada studiată a fost 1990-2013, având în vedere disponibilitatea datelor.
Pentru a studia relaţia dintre cheltuielile publice productive şi creşterea economică, vom
considera creşterea economică variabila dependentă, în timp ce variabilele independente vor fi
patru tipuri de cheltuieli publice, considerate în literatura de specialitate ca fiind productive.
Variabila dependentă este Produsul Intern Brut la preţurile de achiziţie (γ), exprimat în dolari
americani, reprezentând suma dintre valoarea adăugată de toți producătorii rezidenți din
economie şi orice taxe aferente produselor, mai puţin subvențiile care nu sunt incluse în
valoarea produselor.
Variabilele independente sunt următoarele:
i) cheltuielile publice productive (λ), care măsoară cheltuielile publice totale (curente şi de
capital) cu educaţia, exprimate ca procent din PIB într-un an fiscal;
ii) cheltuieli publice cu sănătatea (χ), care constau din cheltuielile curente și de capital de la
bugetele publice (centrale și locale), împrumuturi externe și granturi, și fondurile de asigurări
sociale de sănătate (exprimate ca procent din PIB );
iii) cheltuieli de cercetare-dezvoltare (δ) reprezintă cheltuieli curente şi de capital (atât publice,
cât şi private) aferente muncii creative depuse sistematic pentru a spori cunoașterea, inclusiv
30
cunoștințe de umanitate, cultură şi societate, precum și utilizarea de cunoștințe pentru noi
aplicații (exprimate ca procent din PIB);
iv) cheltuieli publice cu infrastructura (ι), care măsoară investiţiile totale în infrastructura de
transport terestru (exprimate ca procent din PIB).
Deoarece ipoteza noastră principală consideră că există o influență a cheltuielilor publice
productive asupra nivelului PIB, funcția de bază are următoarea formă:
γ = f(λ, χ, δ, ι), (1)
unde γ – PIB la preţuri de achiziţie, şi λ, χ, δ, ι – cheltuielile publice productive selectate.
Utilizând logaritmul natural al variabilei γ, modelul regresiei naive este următorul:
ln(γit) = α + β0λit + β1χit + β2δit + β3ιit +εit (2)
unde α –termenul liber al dreptei de regresie, β0,..,3 – coeficienţii variabilelor independente, i -
ţara, t - anul, şi εit – eroarea reziduală, care variază atât în timp, cât şi între ţări.
Efectele variabilelor independente sunt izolate prin introducerea a două tipuri de variabile de
control: unele derivate din literatura specifică creșterii economice, iar altele - variabile de
robustețe. In acest caz, modelul liniar extins devine:
ln(γit) = α + β0λit + β1χit + β2δit + β3ιit +∑ 𝛽𝑘𝑋𝑘,𝑖𝑡𝑛𝑘=1 +µi + ηt+ εit (3)
unde α – termenul liber, β0,..,3 – coeficienţii variabilelor independente, βk – coeficienţii
variabilelor de control k de tipul n, X – variabilele de control independente, µi – efecte fixe cros-
secţionale, ηt – efecte fixe de perioadă, i – ţara, t – anul, εit – eroarea reziduală.
Primul set de variabile de control îşi are originea în literatura de specialitate specifică creşterii
economice și include: formarea brută de capital fix (investiții), ocuparea forței de muncă, fluxul
net de investiții străine directe, deschiderea economiei, inflația, povara fiscală și datoria publică.
Formarea brută de capital fix constă din investițiile producătorilor rezidenți în active fixe în
cursul unei perioade date, ca procent din PIB. Rata de ocupare este calculată prin împărțirea
numărului de persoane angajate, cu vârsta cuprinsă între 20 și 64 de ani, la populația totală din
aceeași grupă de vârstă. A treia variabilă de control, fluxul net de investiții străine directe,
ilustrează intrările nete (intrări de investiții noi, mai puțin de decapitalizare) în economia
raportoare de la investitorii străini, fiind raportate la PIB. Deschiderea economiei este măsurată
31
prin exporturile de bunuri și servicii (% din PIB), care reprezintă valoarea tuturor bunurilor și
serviciilor furnizate restului lumii. Inflația indică rata de schimbare a prețurilor în economie, în
timp ce povara fiscală se referă la totalul încasărilor din impozite și contribuții sociale raportat
la PIB. Ultima variabilă de control, datoria publică, surprinde datoria publică brută ca procent
din PIB.
Variabilele de robustețe se referă la drepturile de proprietate și libertatea de corupție. Prima
variabilă explică capacitatea indivizilor de a acumula proprietate privată, asigurată prin legi
clare care sunt puse în aplicare în totalitate de stat (scorul 100 înseamnă drepturi de proprietate
sigure, în timp ce un nivel nul sugerează o protecție slabă a acestor drepturi). A doua variabilă
de robustețe, libertatea de corupție, arată intensitatea corupției (scorul 100 înseamnă corupție
scăzută, în timp ce un nivel nul indică un guvern foarte corupt).
Toate variabilele de control prezentate au un impact semnificativ asupra creşterii economice,
după cum arată Petrakos et al. (2007). Acestea sunt tratate ca elasticităţi, cu excepţia variabilelor
care nu au valori strict pozitive, precum inflaţia sau fluxul net de investiţii străine directe.
Principalele caracteristici statistice, precum şi sursa variabilelor utilizate sunt prezentate în
Tabelul 2, respectiv în Tabelul 3.
Tabelul 2. Statistici descriptive
Variabila Media Mediana Maxim Minim Dev. Std. Observaţii
PIB (dolari SUA) 8.93E+15 8.41E+10 5.29E+16 2.87E+10 1.34E+16 75
Cheltuieli publice cu educaţia ca
% din PIB 0.043321 0.0425 0.0591 0.02491 0.007504 75
Cheltuieli publice cu sănătatea ca
% din PIB 0.049803 0.050767 0.066756 0.028508 0.008304 75
Investiţii în infrastructura de
transport terestru ca % din PIB 0.0138 0.012 0.032 0.004 0.006134 75
Cheltuieli cu cercetarea-
dezvoltarea ca % din PIB 0.007459 0.006336 0.016413 0.0037 0.003122 75
Formarea brută de capital fix ca
% din PIB 0.036613 0.034 0.068 0.015 0.011468 75
Rata de ocupare a forţei de
muncă 0.650453 0.644 0.734 0.571 0.043396 75
Exporturile de bunuri şi servicii
ca % din PIB 0.552129 0.589525 0.873109 0.23 0.174402 75
Fluxurile nede de ISD ca % din
PIB 0.066431 0.043674 0.518958 -0.16418 0.093254 75
Rata inflaţiei 0.09487 0.046394 1.548 -0.015816 0.200299 75
32
Variabila Media Mediana Maxim Minim Dev. Std. Observaţii
Presiunea fiscală globală ca %
din PIB 0.331653 0.331 0.405 0.266 0.037769 75
Datoria publică ca % din PIB 0.383267 0.356 0.822 0.128 0.175413 75
Libertatea de corupţie 42.48 42 54 26 7.347292 75
Drepturile de proprietate 53.86667 50 70 30 15.99352 75
Sursa: prelucrare cu ajutorul Eviews 8
Tabelul 3. Sursa datelor
Variabila Sursa
PIB (dolari SUA) Baza de date online World Bank (2014)
Cheltuieli publice cu educaţia ca % din PIB Baza de date online Eurostat şi Institutul Naţional de
Statistică (România, 1990-2000)
Cheltuieli publice cu sănătatea ca % din PIB Baza de date online World Bank (2014)
Investiţii în infrastructura de transport terestru ca %
din PIB
Baza de date online OECD
Cheltuieli cu cercetarea-dezvoltarea ca % din PIB Baza de date online World Bank (2014)
Formarea brută de capital fix ca % din PIB Baza de date online Eurostat
Rata de ocupare a forţei de muncă Baza de date online Eurostat
Exporturile de bunuri şi servicii ca % din PIB Baza de date online World Bank (2014)
Fluxurile nede de ISD ca % din PIB Baza de date online World Bank (2014)
Rata inflaţiei Baza de date online World Bank (2014) şi Institutul
Naţional de Statistică (România)
Presiunea fiscală globală ca % din PIB Baza de date online Eurostat şi Institutul Naţional de
Statistică (România, 1991-1994)
Datoria publică ca % din PIB Baza de date online Eurostat
Libertatea de corupţie Baza de date online Heritage Foundation (2014)
Drepturile de proprietate Baza de date online Heritage Foundation (2014)
În modelul nostru, datele s-ar putea să fie caracterizate de eterogenitate. Întrucât eşantionul
investigat este nebalansat, vom testa această proprietate doar în cazul modelului cu efecte fixe
cros-secţionale (nu analizăm şi modelul cu efecte fixe de perioadă, deoarece considerăm că nu
există variabile omise care să fie identice pentru fiecare entitate a eşantionului şi care să varieze
în timp). De asemenea, modelul panel cu efecte aleatorii (random effects) nu sunt compatibile
cu setul de date nebalansat (dezechilibrat). În acest sens, testul F ne permite să alegem între
modelul regresiv liniar simplu şi cel cu efecte fixe cros-secţionale. Următoarea secţiune
evidenţiază principalele rezultate empirice ale funcţiei analizate, prin efectuarea mai multor
scenarii econometrice (modelele 1-4) , după cum ilustrează Tabelul 4.
33
Tabelul 4. Rezultatele empirice ale regresiilor
Variabila dependentă: ln PIB ($)
Variabilele
independente
Model
(1) (2) (3) (4)
constanta
110.897***
(7.665416)
95.80597***
(5.246505)
58.98881*
(1.681376)
88.80127**
(2.372519)
ln cheltuieli publice cu
educaţia ca % din PIB
24.3052***
(6.132765)
12.80947**
(2.394401)
14.94679***
(2.901003)
20.25558***
(2.701536)
ln cheltuieli publice cu
sănătatea ca % din PIB
-12.563***
(-3.148976)
-10.73938**
(-2.154296)
-19.80925***
(-3.527553)
-6.750137
(-0.914745)
ln investiţii în infra-
structura de transport
terestru ca % din PIB
4.55910***
(3.624106)
4.773621***
(3.518442)
5.689553***
(4.253679)
4.913260***
(3.605042)
ln cheltuieli cu
cercetarea-dezvoltarea
ca % din PIB
4.462580**
(2.275938)
11.63019***
(4.785331)
8.706927***
(3.075967)
8.988017**
(2.179362)
ln formarea brută de
capital fix ca % din PIB
0.880691
(0.447838)
1.553003
(0.781940)
-3.302793
(-1.357379)
ln rata de ocupare a
forţei de muncă
8.539567
(0.622549)
15.95870
(1.206055)
14.93502
(0.845289)
ln exporturi de bunuri şi
servicii ca % din PIB
-8.408722***
(-4.211257)
-4.989685**
(-2.268653)
6.648633
(1.567199)
fluxurile nede de ISD ca
% din PIB
8.618793
(1.589264)
7.612722
(1.484671)
2.902025
(0.564565)
ln presiunea fiscală
globală ca % din PIB
-27.46104***
(-3.730928)
-29.52139***
(-4.224691)
-2.355777
(-0.197473)
rata inflaţiei
-8.535826***
(-2.766205)
-8.033236***
(-2.726327)
-3.957314
(-1.081180)
ln datoria publică ca %
din PIB
7.522978***
(3.882677)
6.494934***
(3.340357)
4.313663*
(1.758306)
ln libertatea de corupţie
-7.839951**
(-2.230054)
-5.277446
(-1.206538)
ln drepturi de proprietate 9.977434***
(2.657252)
18.43817***
(2.892385)
Tipul estimării OLS OLS OLS OLS - FE:CS
Sumarul
modelului
R pătrat
0.392755 0.721795 0.760799 0.805243
F-test pentru efecte fixe 2.555866
(0.0375)
Chi-square
15.416368
(0.0087)
a. (...) indică t-stat;
b. FE:CS indică efecte fixe cros-secţionale;
c. ***, ** şi * indică semnificaţie pentru 1, 5 şi 10%.
34
Cel mai important rezultat empiric obţinut după testarea statistică a conexiunii dintre
cheltuielile publice productive și creșterea economică, așa cum Tabelul 4, este că toate
variabilele de interes apar semnificative statistic în fiecare scenariu (doar variabila aferentă
cheltuielilor de sănătate este nesemnificativă statistic în modelul 4 – efecte fixe cros-secţionale).
Educația, cercetarea-dezvoltarea și cheltuielile de infrastructură sunt corelate pozitiv cu
creșterea economică, în timp ce variabila asociată cheltuielilor de sănătate pare să aibă un
impact negativ.
Dintre variabilele de control, numai datoria publică şi drepturile de proprietate au semnificație
statistică în fiecare model de regresie, fiind pozitiv corelate cu creșterea economică. La polul
opus se află deschiderea economiei, povara fiscală, rata inflației și libertatea de corupție, care
sunt semnificative în modelele (2) și (3), și corelate negativ cu creșterea economică. În cele din
urmă, formarea brută de capital fix, rata de ocupare și ISD nete sunt nesemnificative statistic.
În continuare, am utilizat unele teste pentru a alege între modelul regresiv liniar simplu şi cel
cu efecte fixe. Deoarece eşantionul este nebalansat, iar efectele fixe de perioadă sunt
neadecvate, doar modelul cu efecte fixe cros-secţionale este luat în considerare. Valorile testului
F şi Chi2 ne indică în mod clar faptul că modelul cu efecte fixe cros-secţionale este cel preferat.
Potrivit acestuia (4), trei variabile independente sunt semnificative (cheltuielile cu educaţie,
infrastructură şi cercetare-dezvoltare), cu impact pozitiv asupra creşterii economice.
Cheltuielile publice cu sănătatea rămân corelate negativ, dar ele nu sunt semnificative statistic.
Două dintre variabilele de control sunt concludente şi exercită un efect pozitiv asupra creşterii
economice: datoria publică şi drepturile de proprietate. Cu privire la celelalte variabile de
control, ele nu sunt semnificative din punct de vedere statistic.
Rezultatul nostru principal este că influența cheltuielilor publice productive asupra creșterii
economice este pozitivă și semnificativă statistic, în ceea ce privește educația, cercetarea-
dezvoltarea și cheltuielile de infrastructură. Rezultatele noastre sunt în concordanță cu alte
câteva studii din literatura de specialitate, cum ar fi Blankenau et al. (2007) , Canning și Pedroni
(2004) și Ulku (2004). În ceea ce privește cheltuielile publice de sănătate, semnul negativ ar
putea însemna că, în sectorul de sănătate, modul de cheltuire a banilor publici este ineficient,
adică investițiile publice pot fi adesea utilizate pentru proiecte neproductive. De asemenea,
menținerea sistemului de sănătate în proprietatea statului ca urmare a moștenirii comuniste,
împreună cu rata scăzută de privatizare și prăbuşirea producției economiei planificate ca
urmare a căderii comunismului, au anihilat efectele pozitive ale investițiilor în capitalul uman.
Deoarece cheltuielile publice sunt unul dintre cele mai importante instrumente de politică
pentru guverne, studiul evidențiază mai multe implicații de politică economică:
35
i) decidenții publici trebuie să acorde o atenție sporită educației și să o finanțeze corespunzător,
pentru că investițiile în educație duc la acumularea de capital uman, care, la rândul său, crește
productivitatea forței de muncă.
ii) investițiile în sănătate nu înseamnă neapărat creşterea sumelor de bani cheltuite pentru
îngrijirea sănătăţii; investițiile în sănătate ar trebui să aibă ca scop: îmbunătățirea capitalului
uman și social al populației, printr-o nutriție îmbunătățită, schimbarea practicilor, salubritate
îmbunătăţită, inovații în tehnologii medicale, precum și în infrastructura de sănătate publică.
Potrivit Comisiei Europene (2010), următoarele recomandări de politică sunt adecvate
sectorului sănătăţii: îmbunătăţirea colectării şi utilizării informaţiilor necesare decidenţilor
publici; întărirea îngrijirii primare, a practicilor ambulatorii şi a coordonării îngrijirii;
corectarea semnalelor de preţ pe piaţa serviciilor medicale şi alinierea iniţiativelor cu
eficacitatea şi eficienţa; pregătirea resurselor umane din sectorul de sănătate; abordarea
determinanţilor socio-economici ai sănătăţii accentuarea promovării sănătăţii şi a prevenirii
bolilor.
iii) cu un nivel actual mic al cheltuielilor de cercetare-dezvoltare (în jur de 1 % din PIB sau
chiar mai puţin), autoritățile din țările est-europene ar trebui să intensifice eforturile pentru a
susține un nivel mai ridicat, având în vedere rolul esențial al inovării în procesul de creștere.
În concluzie, cheltuielile publice productive pot fi un factor determinant al creșterii, cu impact
asupra funcției de producție a sectorului privat. Cu toate acestea, rămân necesare studii empirice
suplimentare axate pe o singură țară, care să țină cont de caracteristicile individuale ce afectează
structura cheltuielilor publice, precum și alți factori determinanți ai creșterii economice.
36
Capitolul 2. Evoluţii fiscale (ne)favorabile creşterii în Uniunea Europeană.
Unele dovezi din Estul Europei
2.1 Fiscalitatea şi creşterea economică – argumente teoretice
Teoria economică leagă fiscalitatea de creşterea economică prin influenţa celei dintâi asupra
deciziilor agenţilor economici. Stiglitz (1999) distinge impozitarea non-distorsionară, în cazul
căreia indivizii nu îşi pot modifica obligaţiile fiscale, de impozitarea distorsionară, în cazul
căreia indivizii acţionează în vederea reducerii obligaţiilor fiscale. Astfel, fiscalitatea – cel puţin
teoretic – modifică deciziile economice şi, în consecinţă, poate afecta creşterea economică.
Luând în considerare o funcţie simplă de producţie (ecuaţia 1), este evident faptul că impozitele
pot afecta Produsul Intern Brut şi creşterea economică prin impactul asupra: i) capitalului fizic
ii) capitalului uman şi iii) prin efectul asupra productivităţii totale a factorilor.
Y = F(K,L,A) (1)
unde K reprezintă capitalul fizic, L reprezintă munca şi A semnifică nivelul tehnologic, adică
productivitatea totală a factorilor.
După cum vom arăta în continuare în mod detaliat, un impozit pe veniturile din muncă poate
influenţa piaţa muncii şi deciziile privind nivelul de educaţie (L), deoarece face ca munca să fie
mai puţin profitabilă. Impozitarea capitalului reduce motivarea de a economisi şi de a investi,
adică acumularea capitalului fizic (K), iar impozitarea cercetării-dezvoltării ar putea diminua
progresul tehnologic, făcând aceste activităţi mai puţin profitabile (A). În timp ce în cadrul
modelelor exogene ale creşterii, fiscalitatea poate afecta venitul per capita şi evoluţia sa pe
termen scurt, în modelele endogene de creştere fiscalitatea poate modifica rata pe termen lung
a creşterii economice.
2.1.1 Impozitele pe veniturile din muncă
Impozitele pe veniturile din muncă (impozitul pe venitul persoanelor fizice şi contribuţiile
sociale) pot afecta deciziile în trei direcţii majore, prin modificarea: i) alocării timpului între
muncă şi plăcere (relaxare); ii) acumulării de capital uman şi iii) comportamentului şi alegerilor
ocupaţionale şi antreprenoriale (Prammer, 2011). În mod specific, impozitarea veniturilor din
muncă poate afecta deciziile forţei de muncă, atât în ceea ce priveşte participarea la piaţa
37
muncii, cât şi numărul de ore lucrate. Totuşi, efectul exact al impozitării asupra forţei de muncă
nu poate fi determinat teoretic, deoarece efectul de substituţie şi efectul de venit acţionează
antagonic: în timp ce efectul de substituţie arată că oamenii vor munci mai puţin, înlocuind
munca cu relaxarea, efectul de venit îi determină pe indivizi să muncească mai mult pentru a
păstra constant nivelul veniturilor (a se vedea Bocconi University, 2011, pentru o revizie a
literaturii empirice pe această tematică).
Teoria economică sugerează, de asemenea, că impactul exact al impozitării veniturilor din
muncă asupra pieţei muncii depinde şi de elasticitatea cererii de forţă de muncă, de gradul de
centralizare a negocierilor privind salarizarea şi de distribuţia veniturilor în funcţie de nivel. În
plus, impozitele pe veniturile din muncă, în special cele progresive, pot afecta decizia de
perfecţionare în ceea ce priveşte educaţia şi specializarea ulterioară (formarea capitalului
uman), deoarece aceste impozite modifică câştigurile viitoare din educaţie şi formare. Aşa cum
arată Woehlbier (2002), impozitarea progresivă reduce câştigurile generate de formarea
capitalului uman – care ia forma unor venituri viitoare mai mari – într-o măsură mai mare decât
reduce costurile. Aceste costuri constau în mare măsură în veniturile nerealizate dar şi în
cheltuielile pentru educaţie şi formare, parţial nedeductibile fiscal. Astfel, valoarea prezentă
netă a investiţiilor în educaţie şi formare este redusă.
Aşa cum arată Myles (2009), impozitele pe venit (atât pe veniturile persoanelor fizice, cât şi pe
profit) pot influenţa implicarea în activităţi antreprenoriale, datorită modificărilor în profilul
risc-câştig aferent. Pe de o parte, impozitele reduc veniturile antreprenorilor de succes, ceea ce
i-ar putea descuraja pe indivizii riscofobi de la implicarea în activităţi antreprenoriale. Pe de
altă parte, dacă pierderile sunt deductibile din alte venituri, riscul implicat de activităţile
antreprenoriale este împărţit cu statul. Totuşi, din moment ce profilul risc-câştig este modificat
de impozitare, mai ales în cazul progresivităţii, aceasta afectează opţiunea dintre angajare şi
activităţi antreprenoriale şi riscul asumat în cazul celor din urmă. Deoarece câştigul aferent
inovării (riscante) este modificat, aceasta ar putea reduce investiţiile în cercetare-dezvoltare şi
în formarea capitalului uman, cu influenţă asupra creşterii pe termen lung.
2.1.2 Impozitele pe capital
Impozitele pe capital – cum sunt cele pe profit, pe câştigul de capital, pe dividende sau pe
dobânzi – pot influenţa rata acumulării capitalului. Prin modificarea rentabilităţii capitalului,
acestea ar putea descuraja economisirea şi investiţiile agenţilor economici (firme sau persoane
38
fizice). Astfel, impozitele pe capital modifică alocarea intertemporală a resurselor. Nivelurile
mai scăzute de investiţii micşorează în cele din urmă stocul de capital, ceea ce influenţează
creşterea economică.
Date fiind aceste distorsiuni, unii autori (cum ar fi Judd, 1985; Chamely, 1986 şi Jones et al.,
1997) afirmă că impozitele pe veniturile din capital ar trebui să fie zero pe termen lung,
considerând un nivel exogen al cheltuielilor publice, într-o economie închisă. Considerând o
economie deschisă de dimensiuni reduse şi presupunând o mobilitate perfectă a capitalului,
sugestia referitoare la un nivel optim nul al impozitării capitalului datează încă din anii `50
(Samuelson, 1954 şi Tiebout, 1956).
Aşa cum arată Sørensen (2007) în modelele ulterioare, dacă se introduce incertitudinea pe piaţa
muncii sau dacă unele modele permit complementarităţi între plăcere şi consumul viitor, atunci
o rată pozitivă a impozitului pe capital ar fi optimă. În ciuda unei mobilităţi crescânde a
capitalului, impozitele pe capital încă există, lucru ce a generat următoarele explicaţii (a se
vedea De Mooij şi Ederveen, 2005; Nicodème, 2008 şi Sørensen, 2007 pentru mai multe detalii
cu privire la justificări):
i) existenţa chiriilor – în timp ce impozitele pe capital asupra câştigurilor obişnuite generează
distorsiuni, impozitele pe chirii nu vor genera exodul capitalului;
ii) mobilitatea imperfectă a capitalului – capitalul este mai puţin mobil decât o sugerează
literatura de specialitate, datorită costului asociat ajustării capitalului şi unei anume preferinţe
pentru locul natal în portofoliul investitorilor;
iii) reducerea distorsiunilor în cazul impozitelor pe venitul persoanelor fizice – existenţa
impozitelor pe veniturile persoanelor fizice poate induce o înclinare spre investiţiile în capital
financiar, prin descurajarea investiţiilor în capital uman. În plus, acestea i-ar putea determina
pe antreprenori să prefere venitul din capital în dauna celui din muncă, pentru a evita
impozitarea. Astfel, impozitele pe capital funcţionează ca o frână în calea impozitelor pe
veniturile persoanelor fizice şi atenuează distorsiunile privind formarea capitalului uman.
iv) principiul beneficiului – în măsura în care companiile beneficiază de bunuri publice, acestea
trebuie să plătească în contrapartidă. Deoarece nu există o legătură directă între serviciile
publice şi impozitul pe profit, alte forme de impozite ar putea corespunde mai bine acestui
principiu.
Într-o lume caracterizată de o mobilitate sporită a capitalului internaţional, în special pe o piaţă
integrată cum este Uniunea Europeană, impozitul pe profit perceput la sursă poate influenţa
creşterea economică la diferite niveluri. Lăsând la o parte alţi factori, precum cadrul legislativ
specific ţării, sistemul de impozitare a firmelor poate afecta: i) locul de desfăşurare a
39
activităţilor firmei; ii) mărimea investiţiilor şi iii) locul unde îşi plasează profiturile. Cercetările
(Nicodeme, 2008) sugerează că prima decizie este influenţată de cota de impozitare medie
efectivă, a doua decizie – de cota marginală efectivă de impozitare, iar a treia decizie este
afectată de cota statutară (legală) de impozitare.
Tratamentul fiscal al câştigurilor de capital (precum şi al dobânzilor şi al dividendelor) poate
afecta deciziile de finanţare ale companiilor. Majoritatea sistemelor fiscale din Uniunea
Europeană sunt caracterizate prin deductibilitatea dobânzilor la credite, în vreme ce plata
dividendelor nu micşorează baza impozabilă (în cazul calcului impozitului pe profit). Datorită
acestei discriminări fiscale, companiile pot alege finanţarea investiţiilor lor prin creditare în
dauna celei prin emisiunea de acţiuni (De Mooij şi Ederveen, 2005). Acest aspect nu doar
favorizează companiile cu acces la creditare (care de regulă sunt firme cu vechime şi mai puţin
inovatoare), ci generează şi rate ridicate ale îndatorării. Aceste rate ridicate ale îndatorării fac
companiile vulnerabile în faţa fluctuaţiilor financiare ale pieţei, care, alături de activităţi de
inovare nesemnificative, influenţează în cele din urmă creşterea economică.
2.1.3 Impozitele pe consum
Impozitele pe consum, în special taxa pe valoarea adăugată (TVA) şi accizele, sunt adesea
considerate ca fiind mai puţin distorsionante decât impozitele pe venit, întrucât nu afectează
deciziile intertemporale aşa cum o fac impozitele pe venit. Impozitele pe consum sunt aşezate
parţial asupra activelor acumulate, care reprezintă o bază impozabilă inelastică. Mai mult,
impozitele pe consum nu modifică randamentul economiilor şi, de regulă, nu prezintă o
structură fiscală progresivă.
Aşa cum arată Atkinson şi Stiglitz (1976) şi, mai recent, Crawford et al. (2009), în ceea ce
priveşte impactul asupra constrângerilor bugetare individuale şi asupra comportamentului, între
un impozit proporţional pe consum şi un impozit proporţional pe venit/profit nu ar trebui să
existe nici o diferenţă. Astfel, un impozit pe consum ar fi echivalent cu un impozit pe salariu.
În consecinţă, Crawford et al. (2009) concluzionează că o trecere de la impozitarea salariului la
impozitarea consumului nu are efect asupra ofertei de forţă de muncă. Totuşi, anumite elemente
care ţin de costurile conformării şi alte costuri administrative pot contribui la un spor de
eficienţă atunci când se trece de la impozitarea muncii la impozitarea consumului.
Impozitele pe bunuri şi servicii permit impozitarea diferitelor componente ale consumului la
rate diferite. Într-o lucrare remarcabilă, Ramsey (1927) a sugerat un sistem de impozitare
40
diferenţiată a mărfurilor, pentru a avea un impact cât mai mic asupra comportamentului
consumatorilor. Regula „elasticităţii inverse” care îi aparţine depinde de elasticitatea preţului
bunurilor şi serviciilor, sugerând impozite sporite în cazul bunurilor cu o elasticitate mică a
preţului. Atunci când elasticitatea preţului este scăzută, chiar şi creşteri importante ale preţului
nu ar reduce cererea în mod semnificativ, ceea ce înseamnă că bunurile sunt consumate
indiferent de preţ. Astfel, stabilind un impozit asupra unor asemenea bunuri nu ar schimba
semnificativ comportamentul consumatorului. În opoziţie cu aceasta situaţie, în cazul unor
bunuri cu elasticitate a preţului mare, impozitele ar trebui să fie mici, datorită efectului lor
distorsionant.
Kleven (2004) afirmă că bunurile care sunt favorabile sănătăţii ar trebui impozitate la rate mai
mici. Aceste produse previn îmbolnăvirea oamenilor, reducând astfel timpul neafectat muncii
sau chiar prelungind durata de viaţă activă. Toate aceste efecte contribuie pozitiv la creşterea
economică. În timp ce Crawford et al. (2009) confirmă aspectele teoretice privind o structură
optimă a cotelor diferenţiate de impozitare, ei pun sub semnul întrebării punerea acesteia în
practică şi câştigurile sociale globale care ar fi obţinute. Ceea ce rămâne, de regulă, din ideea
impozitării diferite a diverselor bunuri şi servicii este o formă non-optimală a diferenţierii TVA
şi accizelor aşezate asupra unor produse specifice.
2.1.4 Impozitele ecologice şi impozitele pe proprietate
Impozitele ecologice (în general reprezentate de accize aferente energiei, transportului şi
poluării) urmăresc influenţarea consumatorilor şi a producătorilor prin intermediul preţurilor,
ţintind un anume comportament – mai puţin dăunător mediului înconjurător. Un impozit
Pigouvian ideal – care urmăreşte să corecteze rezultatul pieţei – ar trebui să crească costul
marginal privat astfel încât să îl egaleze pe cel marginal social. Un astfel de impozit ar corecta
distorsiunile pieţei, îmbunătăţind eficienţa alocării resurselor. Veniturile fiscale astfel colectate
ar putea servi în continuare ca bază pentru reducerea impozitelor distorsionante, cum sunt cele
pe veniturile din muncă. Pe termen scurt, s-ar putea concretiza un „dublu câştig”, impozitele
ecologice contribuind la diminuarea celor pe veniturile din muncă şi la restrângerea
comportamentului dăunător mediului înconjurător.
Totuşi, literatura mai recentă (aşa cum este ea revizuită de către Parry şi Oates, 1998) arată că
impozitele ecologice creează la rândul lor distorsiuni. Deoarece impozitul majorează costul de
producţie, deciziile de investiţie şi de producţie ale firmei pot fi influenţate, ceea ce poate afecta
41
cererea de forţă de muncă. În condiţiile în care creşterea de cost este repercutată în preţul final,
salariul net real al gospodăriilor scade, cu efect asupra ofertei de forţă de muncă. Mai mult, pe
termen lung, un impozit ecologic erodează baza impozabilă, având ca rezultat venituri mai mici.
În opoziţie cu instrumentele reglementative, impozitele ecologice stabilesc un preţ pentru
fiecare unitate de poluare, furnizând astfel un stimulent constant în direcţia reducerii poluării.
Totodată, aceste impozite încurajează reducerea costurilor în rândul celor care poluează şi,
practic, activităţile ce cercetare-dezvoltare dedicate dezvoltării unor tehnologii noi, mai puţin
poluante.
Cu privire la impozitele pe proprietate, potrivit clasificării OCDE, în această categorie sunt
incluse impozitele recurente pe proprietăţile imobiliare (datorate de persoanele fizice şi
juridice), impozitele pe averea netă, impozitele pe donaţii şi moşteniri şi impozitele pe
tranzacţiile financiare şi de capital. Dată fiind natura diversă a acestor impozite, efectele lor
asupra creşterii economice sunt variate.
În funcţie de motivul moştenirii, impozitele pe donaţii şi moşteniri au efecte diferite asupra
eficienţei economice (Cremer şi Pestieau, 2003). Impozitarea moştenirii planificate generează
distorsiuni prin descurajarea acumulării de capital şi prin crearea de obstacole şi dezavantaje
pentru firme în cazul moştenirii. Totuşi, dacă moştenirea rezultă în mod neplanificat, atunci
impozitele aferente nu ar trebui să modifice comportamentul economic.
Impozitele periodice pe avere sunt considerate de Boadway et al. (2009) ca fiind echivalente
unui impozit pe venitul din capital asupra acelei averi. Astfel, efectele asupra activităţii
economice pot fi considerate similare: aceste impozite pot afecta deciziile de acumulare a
capitalului (economisirea şi investiţiile), care influenţează mai departe productivitatea pe
termen lung.
Impozitarea proprietăţilor imobiliare este considerată ca fiind cel mai puţin distorsionantă,
deoarece aceste impozite nu afectează deciziile agenţilor economici cu privire la oferta de forţă
de muncă sau la investiţiile în capitalul fizic şi uman, aşa cum o fac alte tipuri de impozite. Mai
mult, imobilitatea bazei impozabile reprezintă un alt aspect care încurajează perceperea acestui
tip de impozite. Cu toate acestea, chiar dacă proprietăţile sunt imobile pe termen mediu,
impozitele pe proprietate pot afecta deciziile iniţiale în ceea ce priveşte locul de stabilire a unei
afaceri. Mai mult, aceste impozite pot genera schimbări comportamentale atunci când cad în
sarcina persoanelor juridice, afectând deciziile de investiţii şi competitivitatea în raport cu
producătorii străini.
Impozitarea tranzacţiilor financiare şi de capital este considerată de Boadway et al. (2009) ca
fiind un obstacol în calea tranzacţiilor de active şi, astfel, afectând eficienţa pieţei activelor.
42
Astfel, aceste impozite ar putea distorsiona deciziile de investiţii prin creşterea costului
capitalului firmelor sau prin descurajarea acţionarilor de la investiţii având ca obiectiv creşterea
valorii.
2.2 Evoluţii fiscale recente în Uniunea Europeană
În anul 2012, presiunea fiscală generală, adică suma impozitelor și contribuțiilor sociale în
Statele Membre (UE-28), a atins un nivel de 39,4% din PIB, depășind cu aproape 15 puncte
procentuale nivelul înregistrat în Statele Unite ale Americii și cu aproximativ 10 puncte
procentuale nivelul înregistrat în Japonia. Deci, privită în ansamblu, Uniunea Europeană
rămâne o zonă cu fiscalitate ridicată. Nivelul fiscalității în UE este mare nu numai în comparație
cu aceste două țări, ci și în comparație cu alte economii avansate, printre cele mai importante
state din afara UE, membre OCDE, fiind Rusia (35,6% din PIB în 2011) și Noua Zeelandă
(31,8% din PIB în 2011), în timp ce presiunea fiscală în Canada, Australia și Coreea de Sud nu
a depășit nivelul de 30% din PIB în același an (a se vedea Figura 11). În ceea ce privește țările
mai puțin dezvoltate, acestea se caracterizează de obicei prin rate de impozitare relativ scăzute.
Figura 11. Prelevările fiscale (inclusiv contribuțiile sociale) în UE 28, zona euro și țările
selectate, în 2012 (% din PIB)
Sursa: Prelucrări proprii pe baza datelor preluate de pe Eurostat și din raportul Taxation trends
in the European Union, ediția 2014
Presiunea fiscală la nivelul Uniunii Europene a urmat un trend descrescător începând cu anul
2000. Această tendință a continuat până în anul 2004, când presiunea fiscală a început să crească
din nou până în anul 2007 în zona euro și în UE-28. Criza a dus la o scădere bruscă a presiunii
fiscale, de la 39,3% în 2008 la 38,4% în 2009, unde a rămas până în 2010 (38,3%). În anul
2011, presiunea fiscală în PIB a crescut cu 0,5 puncte procentuale, la 38,8%, iar în anul 2012,
39.4% 40.4%
24.7%
30.3% 27.8%31.8%
27.8%
35.6%
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
EU-28 EA-18 US JP CA NZ AU RU
%
43
veniturile fiscale, ca procent din PIB, au crescut substanțial pentru al treilea an consecutiv și au
ajuns la cel mai ridicat nivel din 2001.
Raportul impozitelor în PIB a depășit nivelul dinaintea crizei atât în UE-28, cât și în zona euro
(EA-18). Această recuperare a veniturilor fiscale poate fi, cel puțin parțial, atribuită măsurilor
active de creștere în unele State Membre, cum ar fi creșterea cotei de TVA și introducerea de
noi taxe (taxe suplimentare asupra instituțiilor financiare: taxe bancare, suprataxe, impozite pe
salarii; taxe de proprietate).
Ca parte a consolidării fiscale, în ultimii ani, în Statele Membre a crescut presiunea fiscală
totală, care cuprinde impozitele directe, impozitele indirecte și contribuțiile sociale, așa cum
este ilustrat în Figura 12. Impozitele au fost majorate, după cum arată și rapoartele fiscale din
ultimii ani. În perioada 2014-2015 este de așteptat ca povara fiscală să se stabilizeze.
Figura 12. Evoluția veniturilor fiscale în UE, 2010-2014 (% din PIB)
Sursa: Tax Reforms in EU Member States 2014
După cum se poate observa în Figura 13, cele mai mari venituri fiscale la nivelul Uniunii
Europene în anul 2012, ca procent din PIB, s-au înregistrat în Danemarca (48,1%), în Belgia
(45,4%) și în Franța (45,0%), iar cele mai mici ponderi au fost înregistrate în Lituania (27,2%
din PIB), Bulgaria (27,9% din PIB) și Letonia (27,9% din PIB). Printre țările care au aderat la
UE încă din 2004, Ungaria și Slovenia au avut cele mai ridicate prelevări fiscale în 2012 -
39,2% din PIB, respectiv 35,7% din PIB. Cu toate acestea, veniturile fiscale în ambele țări se
situează sub media UE. Este interesant de observat că media aritmetică a Statelor Membre
44
(36,3%) este mai mică decât media ponderată UE - PIB (39,4%), din cauza nivelurilor relativ
scăzute ale PIB-ului acelor țări care au venituri fiscale scăzute.
În anul 2012, veniturile fiscale, ca procent din PIB, au crescut în 22 dintre Statele Membre, au
rămas stabile în Cipru și au scăzut în șase State Membre: Portugalia (cu 0,9 puncte procentuale
din PIB), Slovacia și Regatul Unit (ambele cu 0,3 puncte procentuale din PIB), Lituania și
Suedia (cu 0,2 puncte procentuale din PIB) și România (cu 0,1 puncte procentuale din PIB).
Cele mai mari creșteri ale presiunii fiscale, în perioada 2011-2012, au fost înregistrate de
Ungaria (1,9 pp din PIB), Italia (1,5 pp din PIB), Grecia (1,3 pp din PIB), Franța (1,2 pp din
PIB) și Belgia (1,2 pp din PIB). În timp ce Belgia, Franța și Italia se numără printre țările cu o
sarcină fiscală constantă ridicată, sarcinile fiscale ale Ungariei și Greciei rămân sub media UE.
Figura 13. Veniturile fiscale în Statele Membre (inclusiv contribuțiile sociale),
2011-2012 (% din PIB)
Sursa: Taxation trends in the European Union, ediția 2014
Din analiza fiscalităţii în rândul statelor est-europene (Bulgaria, Republica Cehă, Ungaria,
Polonia, România și Slovacia), reiese că, în comparație cu nivelul UE-28, unde ponderea
impozitelor indirecte în PIB în anul 2012 a fost de 13,4%, Ungaria înregistrează o pondere
semnificativ mai mare a impozitelor indirecte în același an (18,5% din PIB), fiind și țara
membră cu cea mai mare cotă TVA din UE, urmată de Bulgaria (15,4% din PIB). Republica
Cehă, Polonia și România înregistrează ponderi ale impozitelor indirecte în PIB relativ
45
apropiate de media UE-28 (Figura 14). Cea mai mică pondere a impozitelor indirecte în PIB la
nivelul anului 2012 o are Slovacia (10,2% din PIB).
Figura 14. Evoluția impozitelor în țările est-europene, 2010-2012 (% din PIB)
Sursa: Prelucrări proprii pe baza datelor preluate din raportul Taxation trends in the European Union,
ediția 2014
Reformele specifice introduse în Statele Membre între mijlocul anului 2013 și jumătatea anului
2014 (a se vedea Tabelul 5) arată că multe dintre acestea au luat măsuri pentru a spori impozitele
indirecte. Taxele de consum și, într-o măsură mai mică, taxele de mediu au fost majorate în
marea majoritate a țărilor. Cu toate acestea, deși aproape jumătate din Statele Membre au luat
măsuri pentru îmbunătățirea eficienței structurii TVA (de exemplu, încetinirea majorării sau
extinderea aplicării cotei standard), unele state au adoptat măsuri prin introducerea de cote
reduse noi sau prin extinderea aplicării cotelor reduse existente la noi categorii de bunuri și
servicii.
Aproape jumătate din Statele Membre, printre care și Polonia, au lărgit recent bazele de TVA
sau au crescut cotele reduse aplicate anumitor bunuri și servicii. În același timp, însă, opt State
Membre (Belgia, Danemarca, Irlanda, Grecia, Spania, Franța, Lituania și România) fie au
introdus noi cote reduse, fie le-au redus pe cele existente sau au extins domeniul de aplicare a
acestora pentru a acoperi bunuri și servicii suplimentare. Republica Cehă, spre exemplu, a
propus aplicarea unor cote mai reduse de TVA asupra anumitor elemente, în schimbul înlocuirii
cu o cotă unică, așa cum a fost planificat inițial (au fost adoptate măsuri legislative pentru o
18.5%
15.4%
13.4% 13.1%12.3%
10.2%
13.4%
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
Ungaria Bulgaria România Polonia Republica
Cehă
Slovacia UE-28
% d
in P
IB
2010 2011 2012
46
cotă unică de TVA, dar ulterior acestea au fost abrogate). În general, astfel de măsuri contravin
obiectivului de simplificare a sistemului fiscal și de lărgire a bazei de impozitare.
Tabelul 5. Modificări aplicate asupra principalelor categorii de impozite indirecte
în Statele Membre, adoptate în perioada iunie 2013 - iunie 2014
Cote legale Regimuri de bază
sau speciale
TVA
Majorare PL, CY, FR, IT, LU, SI BE, CY, DE, DK, EE, EL,
FR, HR, IT, LU, PL, SI
Diminuare RO, BE, DK, EL, ES, FR,
IE, LT
Accize
Produse
energetice și
electricitate
Majorare BG, PL, RO, BE, CY, EE, ES,
FI, FR, HR, IT, LV, MT, NL, SI
BE, EE, FR
Diminuare BG, DK, DE, HR, UK
Tutun, alcool,
zahăr etc.
Majorare CZ, PL, RO, AT, BE, DE, EE,
ES, FI, HR, IE, IT, LT, LV, MT,
NL, PT, SE, SI, UK
Diminuare DK, UK
Taxe de mediu (exclusiv
accize la energie)
Majorare BG, HU, AT, ES, FI, FR, HR, IT,
LT, LV, NL, PT, SI, UK
BE, CY, FR, NL, UK
Diminuare BG, IE DK, MT, UK
Sursa: Prelucrări proprii pe baza datelor prezentate de Comisia Europeană și din raportul Tax Reforms in EU
Member States 2014
Veniturile fiscale sunt clasificate în mod tradițional în impozite directe, impozite indirecte și
contribuții sociale; în general, prima categorie permite o distribuire mai mare deoarece este
imposibil de a introduce progresivitate în cazul impozitelor indirecte. Prin urmare, recurgerea
la impozitele directe, care sunt mai "vizibile" electoratului, tinde să fie mai accentuată în țările
în care obiectivele de redistribuire a impozitelor sunt mai pronunțate (Figura 15).
47
Figura 15. Ponderea principalelor categorii de impozite și taxe în total venituri fiscale,
în Statele Membre, 2012
Sursa: Prelucrări proprii pe baza datelor preluate din raportul Taxation trends in the European Union, ediția 2014
În timp ce majoritatea Statelor Membre au prezentat puține schimbări sau o stabilizare a cotei
implicite de impozitare a consumului în anul 2012, alte state au înregistrat evoluţii substanțiale,
în special Croația și Ungaria (înregistrând creșteri de 1,3 puncte procentuale, respectiv de 1,2
puncte procentuale) și Slovacia și Polonia (cu scăderi de 1,6 puncte procentuale, respectiv 1,5
puncte procentuale).
2.3 Structura fiscală şi creşterea economică în ţările UE din Europa de Est
Creșterea economică este în general considerată ca o condiție prealabilă pentru îmbunătățirea
condițiilor de viață, mai exact: creşterea consumului, îmbunătățirea serviciilor publice și
reducerea șomajului și a sărăciei. În examinarea efectelor politicii fiscale asupra creșterii
economice, există două linii de gândire: i) în conformitate cu modelele de creștere exogenă
(Solow, 1956), politica fiscală nu are nici un impact asupra creșterii economice pe termen lung,
presupunând că factorii cheie ai producție, cum ar fi munca și progresul tehnologic sunt
determinate în afara modelului; ii) dimpotrivă, teoreticienii creșterii endogene (începând cu
Barro, 1990; King si Rebelo, 1990; Lucas, 1990), care cred că expansiunea economică este
determinată în cadrul sistemului, susțin că politica fiscală are un impact asupra creșterii
economice și bunăstării în timp.
0%
20%
40%
60%
80%
100%B
G
HR
RO
HU EE PT
CY SE LV LT MT PL IE SI UK EL SK CZ
DK FR IT AT FI LU ES NL
BE
DE
EU-2
8
Impozite indirecte Impozite directe Contribuții sociale
48
Relația dintre structura fiscală (distribuția veniturilor în funcție de tipul de impozitare) și
creșterea economică a primit atenție teoretică, precum și empirică (a se vedea Shinohara, 2014,
pentru o analiză a studiilor empirice); constatările din literatura de specialitate au demonstrat
că impozitele afectează alocarea resurselor și pot genera adesea distorsiuni comportamentale
ale agenților economici. Când vine vorba de creșterea economică, teoria economică arată că ea
este generată de trei factori de producție: munca, capitalul și progresul tehnologic, care sunt
legate între ele printr-o funcție de producție. Impozitele ar putea modifica deciziile economice
privind acești factori, și, astfel, ar putea afecta negativ/pozitiv creșterea economică (Zipfel și
Heinrichs, 2012).
Având în vedere redresarea economică slabă înregistrată în prezent în multe țări europene,
reformele sunt necesare pentru a stimula creșterea economică. De la criza financiară, statele
membre ale UE s-au confruntat cu dificila sarcină de consolidare a bugetelor lor, concomitent
cu susținerea creșterii economice . Reproiectarea sistemelor fiscale ar putea fi o posibilă
abordare. În acest sens, în ultimii ani, Europa a cunoscut o trecere lină spre sisteme fiscale
favorabile creșterii economice, care au fost reproiectate în principal în țările din Nordul şi Estul
Europei, în timp ce Europa Centrală a cunoscut puține astfel de schimbări.
2.3.1 Structura fiscală în statele membre din Estul Europei
Între 1995 și 2012, veniturile fiscale ca procent din PIB au cunoscut o tendință de scădere în
țările est-europene. Totuși, au existat mai multe episoade de creștere în această perioadă, printre
care cel mai important a fost înregistrat între anii 2006 și 2007 (așa cum se vede în Figura 16),
atunci când veniturile fiscale au crescut cu 1,3 puncte procentuale. Aceasta a fost însă doar o
evoluție pe termen scurt și s-a datorat ratelor înalte de creștere economică înregistrate în aceste
țări (cu excepția Ungariei, care a înregistrat o rată reală de creștere a PIB de 0,1% , celelalte
cinci țări au înregistrat rate reale de creștere economică cuprinse între 5,7% în Republica Cehă
și 10,5% în Slovacia). Cu toate acestea, din cauza crizei, evoluția veniturilor fiscale a devenit
negativă, înregistrând o scădere de 2,8 puncte procentuale între 2008 și 2010. În ultimii ani au
apărut recuperări mici, dar nivelul veniturilor fiscale rămâne cu mai mult de două puncte
procentuale sub nivelul pre-criză.
În ceea ce privește media UE - 28, statisticile arată în mod clar că veniturile fiscale în țările din
Est rămân sub această medie. Diferențele variază între un minim de 5,2 puncte procentuale în
anul 1995 și un maxim de 8,7 puncte procentuale în anul 2012 (diferența medie pentru perioada
49
analizată este de 7,4 puncte procentuale). În ceea ce privește evoluția veniturilor fiscale în UE
- 28, se poate observa o scădere generată de criză (-0.9 puncte procentuale între 2008 și 2010),
dar, începând cu anul 2011, trendul s-a inversat, nivelul veniturilor fiscale depășind nivelul de
dinaintea crizei.
Figura 16. Presiunea fiscală globală în Statele Membre din Estul Europei şi din UE-28,
% din PIB (1995-2012)
Sursa: Eurostat, prelucrare proprie
Figurile 17 şi 18 ilustrează presiunea fiscală aferentă impozitelor directe şi indirecte, în cele
şase state est-europene, în perioada 1995-2012. Astfel, se poate observa faptul că, până în anul
2003, veniturile fiscale indirecte din statele est-europene erau inferioare mediei UE; începând
cu anul 2004, acest nivel a depăşit media europeană, tendinţă care s-a păstrat până în ultimul an
de analiză. Evoluţia veniturilor fiscale indirecte pentru ţările selectate este mai degrabă
oscilantă, dar în ultimii 4 ani se poate identifica o tendinţă ascendentă.
Cu privire la veniturile fiscale directe, Figura 18 prezintă o diferenţă mereu crescătoare între
nivelul înregistrat de statele analizate şi media UE-28: la începutul perioadei, diferenţa era de
doar 2,5 puncte procentuale, în vreme ce în anul 2012 se atingea maximul de 6,6 puncte
procentuale. În timp ce evoluţia presiunii fiscale directe în UE este oscilantă, în cazul statelor
est-europene este evidentă tendinţa descendentă, (cu excepţia perioadei 2005-2007, când a
crescut cu 1,3 puncte procentuale).
30.0
32.0
34.0
36.0
38.0
40.0
42.0
44.0
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
UE-28 (UE-27 până în anul2001)
Medie Estul Europei
50
Figura 17. Presiunea fiscală indirectă în Europa de Est şi UE-28, % din PIB (1995-2012)
Sursa: Eurostat, prelucrare proprie
Figura 18. Presiunea fiscală directă în Europa de Est şi UE-28, % din PIB (1995-2012)
Sursa: Eurostat, prelucrare proprie
Figura 19 ilustrează structura fiscală în Estul Europei, precum şi în ţările UE-28. În ciuda
diferenţelor dintre statele est-europene, există unele elemente comune, cum ar fi: ponderea
scăzută a impozitelor directe (cea mai mică pondere este înregistrată în Bulgaria – 18,8% din
total venituri fiscale), ponderea ridicată a impozitelor indirecte (cea mai ridicată pondere
aparţine tot Bulgariei – 55,3% din total venituri fiscale) şi o pondere a contribuţiilor sociale
superioară mediei europene (cea mai ridicată pondere este înregistrată în Cehia - 44.5% din
total venituri fiscale).
11.0
11.5
12.0
12.5
13.0
13.5
14.0
14.51
99
5
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
UE-28 (UE-27 până în anul2001)
Medie Estul Europei
4.0
6.0
8.0
10.0
12.0
14.0
16.0
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
UE-28 (UE-27 până în anul2001)
Medie Estul Europei
51
Figura 19. Structura fiscală în ţările est-europene şi UE-28 (% din venituri fiscale,
inclusiv contribuţiile sociale), media 1995-2012
Sursa: Taxation trends in EU (2014), prelucrare proprie
În continuare, Figura 20 înfăţişează evoluţia impozitelor directe şi indirecte ca procent din
venituri fiscale (exclusiv contribuţii sociale), pentru cele şase state est-europene. După cum se
poate observa, în aceste state impozitele indirecte sunt cele care domină, reprezentând aproape
70% din total. Distanţa dintre cele două categorii de impozite a crescut de-a lungul timpului,
diferenţa cea mai mare fiind înregistrată în ultimul an de analiză, 2012, când impozitele directe
reprezentau 31,7% din total.
Figura 20. Evoluţia veniturilor din impozite directe şi indirecte în statele membre
est-europene (% venituri fiscale, exclusiv contribuţii sociale), 1995-2012
Sursa: Eurostat, calcule proprii
0
20
40
60
80
100
Contribuții sociale
Impozite indirecte
Impozite directe
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Impozite directe
Impozite indirecte
52
Cu privire la măsurile fiscale recente întreprinse în ţările est-europene, acestea pot fi împărţite
în două categorii: (Comisia Europeană, 2013b; 2014c): i) măsuri care ţintesc impozitele directe
– asemenea măsuri au fost luate în toate ţările analizate şi ii) măsuri care ţintesc impozitele
indirecte, care, la rândul lor, au fost implementate în Statele Membre est-europene (în capitolul
următor se prezintă detaliat aceste măsuri).
2.3.2 Analiza literaturii de specialitate
În ultimele decenii, au fost depuse eforturi semnificative (teoretice și empirice) în domeniul
finanțelor publice cu privire la efectele politicii fiscale asupra creșterii economice, mai ales
odată cu dezvoltarea modelelor de creștere endogenă. Studiile anterioare au arătat o mare
varietate de moduri în care structura fiscală poate afecta ratele de creștere economică observate.
Easterly și Rebelo (1993) sunt printre primii autori care s-au concentrat pe legătura structura
fiscală - creştere economică, rezultatele lor dezvăluind o relație slabă și non-robustă între
variabilele de politică fiscală și creșterea economică. O altă contribuție în domeniu le aparține
lui Mendoza et al. (1997), care au efectuat regresii de tip panel cros-secţionale (în cazul a 18 de
țări OECD), pe baza estimărilor macroeconomice ale ratelor de impozitare efective pe venit și
consum. Concluzia lor principală sugerează că există o relație foarte slabă, dar semnificativă,
între politica fiscală și creșterea economică pe termen lung.
Concentrându-se pe 22 de țări OECD, pentru perioada 1970-1995, Kneller et al. (1999) studiază
atât efectele impozitelor, cât și ale cheltuielile publice asupra creșterii economice; ei constată
că impozitele distorsionare reduc creșterea economică, în timp ce impozitarea non-distorsionară
nu are acest efect (rezultate similare se aplică cheltuielilor productive și neproductive). În
conformitate cu aceste rezultate, dovezile empirice găsite de Arnold (2008) și Johansson et al.
(2008) atrag atenția asupra unui design favorabil creșterii al sistemelor fiscale, sugerând că cele
mai dăunătoare pentru creșterea economică sunt impozitul pe profit, continuând cu impozitele
pe veniturile persoanelor fizice, impozitele pe consum și, în final, impozitele pe avere. Mai
recent, concentrându-se tot pe țările OECD, Arnold et al. (2011) au investigat impactul
structurii fiscale asupra PIB pe termen lung, cu ajutorul unui model panel de tip „error
correction”, de-a lungul anilor 1971-2004. Pe baza rezultatelor acestor estimări, autorii
sugerează un clasament al instrumentelor fiscale favorabile creşterii, care este condus de
impozitele pe proprietate, în special taxele recurente pe bunuri imobile, urmate de impozitele
pe consum (și alte taxe de proprietate). Autorii clasifică impozitele pe venitul persoanelor fizice
53
ca inferioare acestor două instrumente fiscale, și impozitul pe profit ca având efectele cele mai
nocive asupra PIB-ului pe cap de locuitor.
Un alt studiu a fost realizat de Gemmell et al. (2011), care folosesc metode de regresie ce separă
efectele pe termen lung de cele pe termen scurt. Totuși, impactul asupra nivelurilor observate
pe termen lung ale PIB este în general mic, deoarece intervenţiile fiscale sunt adesea inversate
și pot implica modificări fiscale care întârzie creșterea economică, alături de politicile de
cheltuieli de stimulare a creșterii (și invers).
Noi dovezi privind legătura dintre structura fiscală şi creșterea economică au fost dezvăluite de
Acosta - Ormaechea și Yoo (2012), careinvestighează relaţia dintre structura impozitelor şi
creşterea economică pe termen lung, în cazul a 69 de ţări, între anii 1970-2009. Rezultatele
cercetării arată că o creştere a impozitării veniturilor însoţită de o reducere a impozitării
consumului şi a proprietăţii este asociată cu o creştere economică lentă pe termen lung. De
asemenea, autorii demonstrează că (1) impozitele pe venitul persoanelor fizice şi contribuţiile
sociale au un efect negativ asupra creşterii mai puternic decât impozitul pe profit; (2) o
deplasare dinspre impozitarea veniturilor spre impozitarea proprietăţii este asociată pozitiv cu
creşterea economică; (3) o reducere a impozitelor pe venit acompaniată de creşterea impozitelor
pe valoarea adăugată şi vânzări este, de asemenea, asociată cu o creştere economică mai rapidă.
Unii autori şi-au concentrat atenția spre studii care iau în considerare o singură ţară cu privire
la relația dintre structura fiscală și creștere. Astfel, Arisoy și Unlukaplan (2010) testează efectul
compoziției impozite directe - indirecte asupra creșterii economice pentru economia turcă,
pentru perioada 1968-2006. În conformitate cu previziunile din modelele de creștere endogenă,
concluziile lor sugerează că producția reală este legată în mod pozitiv de veniturile fiscale
indirecte, în timp ce impozitarea directă pare să nu aibă nici un efect semnificativ. O analiză
similară aparține lui Scarlett (2011), care analizează impactul impozitării asupra creșterii
economice în Jamaica, folosind un model autoregresiv și date trimestriale din 1990 până în
2010. Rezultatele indică faptul că sporirea veniturilor din impozite indirecte este mai favorabilă
creșterii economice pe termen lung; pe de altă parte, creșterea ponderii impozitelor pe veniturile
persoanelor fizice afectează negativ PIB-ul pe cap de locuitor în timp.
Mai mult, Angelopoulos et al. (2012) studiază implicațiile cantitative ale modificărilor din
componența impozitelor pentru creșterea pe termen lung în economia Regatului Unit, în
perioada 1970-2005. Concluziile lucrării sugerează că: i) în cazul în care obiectivul politicii
fiscale este de a promova creșterea pe termen lung, atunci guvernele ar trebui să reducă
impozitele pe veniturile din muncă, concomitent cu creşterea impozitelor pe capital sau pe
consum; ii) în cazul în care obiectivul este de a promova bunăstarea, atunci impozitele pe capital
54
ar trebui să fie reduse, simultan cu majorarea impozitelor asociate muncii şi consumului.
Rezultate diferite sunt obținute de Umoru și Anyiwe (2013), concentrându-se pe cazul Nigeriei:
utilizând ca metode de estimare empirică cointegrarea şi Vector Error Correction, pentru
perioada 1975-2011, autorii constată că, în timp ce impozitele directe sunt semnificative
statistic și corelate pozitiv cu creșterea economică, impozitele indirecte s-au dovedit
nesemnificative şi cu impact negativ asupra creșterii economice în Nigeria.
În cele din urmă, Xing (2011; 2012) a efectuat o analiză empirică bazată pe modelul de corecție
a erorilor şi a ajuns la următoarele concluzii: i) reducerea impozitelor pe venit și pe consum,
precum și creșterea impozitelor pe proprietate favorizează creșterea economică și ii) nu există
nici o dovadă că, pentru creșterea economică, impozitele pe veniturile persoanelor fizice sunt
mai bune decât impozitul pe profit, sau că impozitele pe consum sunt mai bune decât impozitele
pe venit.
2.3.3 Metodologia şi datele implicate de studiu
Potrivit lui Mura (2015a), impactul structurii fiscale asupra creşterii economice este analizat cu
ajutorul unui set de date nebalansate, care cuprinde şase cros-secţiuni (şase state: România,
Ungaria, Polonia, Bulgaria, Cehia şi Slovacia), iar perioada de analiză este 1995-2012. Modelul
utilizat este de tip panel, deoarece ne permite să controlăm eterogenitatea individuală; de
asemenea, datele de tip panel furnizează mai multe informaţii, o variabilitate mai mare și mai
multă eficiență (Baltagi, 2008). Studiul se concentrează pe aceste țări, deoarece acestea au
aparținut aceluiași bloc politic și economic și au împărtășit o soartă similară (Kovacs, 2013).
Mai mult decât atât, potrivit studiului lui Farkas (2011), se poate vorbi de existenţa unui model
de capitalism central şi est-european, cu următoarele trei caracteristici principale: lipsa
capitalului, societatea civilă slabă și efectul UE și al altor organizații internaționale care
influențează deciziile acestor state.
Pentru a studia relaţia dintre structura fiscală şi creşterea economică, vom considera creşterea
economică variabila dependentă, în timp ce variabilele independente vor fi cele două tipuri de
impozite, respectiv directe şi indirecte.
Variabila dependentă este rata reală de creştere a Produsului Intern Brut (γ). Produsul Intern
Brut (PIB) este o măsură a activității economice, fiind definit ca valoarea tuturor bunurilor și
serviciilor produse, mai puţin valoarea oricăror bunuri sau servicii utilizate în crearea lor.
55
Folosirea ratei anuale de creștere a volumului PIB ne permite să comparăm dinamica dezvoltării
economice atât în timp, cât și între economiile de diferite dimensiuni.
Variabilele independente sunt următoarele: i) veniturile fiscale directe (λ), ca procent din
veniturile fiscale totale (exclusiv contribuţiile sociale); ii) veniturile fiscale indirecte (χ), ca
procent din veniturile fiscale totale (exclusiv contribuţiile sociale). Analiza se axează pe
structura fiscală (și nu pe povara fiscală, adică venituri directe/indirecte ca procent din PIB),
deoarece permite o analiză a modificărilor de politică fiscală neutră din punct de vedere al
veniturilor, și, astfel, evită dificultatea de a lua în considerare modul în care orice modificări
ale veniturilor agregate ar putea fi reflectate în modificările cheltuielilor publice (Arnold et al.,
2011).
Deoarece ipoteza noastră principală consideră că există o influență a structurii fiscale asupra
ratei reale de creştere a PIB, funcția de bază are următoarea formă:
γ = f(λ, χ), (4)
unde γ – rata reală de creştere a PIB, şi λ, χ – veniturile fiscale directe şi indirecte, ca procent
din venituri fiscale totale.
Modelul regresiei naive este următorul:
γit = α + β0λit + β1χit +εit (5)
unde α –termenul liber al dreptei de regresie, β0,1 – coeficienţii variabilelor independente, i -
ţara, t - anul, şi εit – eroarea reziduală, care variază atât în timp, cât şi între ţări.
Efectele variabilelor independente sunt izolate prin introducerea a două tipuri de variabile de
control: unele derivate din literatura specifică creșterii economice, iar altele - variabile de
robustețe. In acest caz, modelul liniar extins devine:
ln(γit) = α + β0λit + β1χit + ∑ 𝛽𝑘𝑋𝑘,𝑖𝑡𝑛𝑘=1 +µi + ηt+ εit (6)
unde α – termenul liber, β0,1 – coeficienţii variabilelor independente, βk – coeficienţii
variabilelor de control k de tipul n, X – variabilele de control independente, µi – efecte fixe cros-
secţionale, ηt – efecte fixe de perioadă, i – ţara, t – anul, εit – eroarea reziduală.
56
Totuşi, potrivit lui Arisoy şi Unlukaplan (2010), coliniaritatea dintre impozitele directe şi cele
indirecte face ca ecuaţia (3) să fie dificil de estimat. Astfel, vom estima ecuaţia (6) separat
pentru impozitele directe şi indirecte.
γit = α + β0λit + ∑ 𝛽𝑘𝑋𝑘,𝑖𝑡𝑛𝑘=1 +µi + ηt+ εit (7)
γit = α + β0χit +∑ 𝛽𝑘𝑋𝑘,𝑖𝑡𝑛𝑘=1 +µi + ηt+ εit (8)
Primul set de variabile de control îşi are originea în literatura de specialitate specifică creşterii
economice și include: formarea brută de capital fix (investiții), ocuparea forței de muncă, fluxul
net de investiții străine directe, deschiderea economiei şi inflația. Formarea brută de capital fix
constă din investițiile producătorilor rezidenți în active fixe în cursul unei perioade date, ca
procent din PIB. Rata de ocupare este calculată prin împărțirea numărului de persoane angajate,
cu vârsta cuprinsă între 20 și 64 de ani, la populația totală din aceeași grupă de vârstă. A treia
variabila de control, fluxul net de investiții străine directe, ilustrează intrările nete (intrări de
investiții noi, mai puțin de decapitalizare) în economia raportoare de la investitorii străini, fiind
raportate la PIB. Deschiderea economiei este măsurată prin exporturile de bunuri și servicii (%
din PIB), care reprezintă valoarea tuturor bunurilor și serviciilor furnizate restului lumii. Inflația
indică rata de schimbare a prețurilor în economie.
Variabilele de robustețe se referă la: drepturile de proprietate, libertatea de corupție, stabilitatea
politică şi absenţa violenţei/terorismului, domnia legii şi evaziunea fiscală. Prima variabilă
explică capacitatea indivizilor de a acumula proprietate privată, asigurată prin legi clare care
sunt puse în aplicare în totalitate de stat (scorul 100 înseamnă drepturi de proprietate sigure, în
timp ce un nivel nul sugerează o protecție slabă a acestor drepturi). A doua variabilă de
robustețe, libertatea de corupție, arată intensitatea corupției (scorul 100 înseamnă corupție
scăzută, în timp ce un nivel nul indică un guvern foarte corupt). Stabilitatea politică și domnia
legii fac parte din cele șase dimensiuni ale guvernării în cadrul proiectului Indicatorii de
Guvernare la nivel mondial (WGI): „stabilitatea politică și absența violenței/terorismului”
măsoară probabilitatea ca guvernul să fie destabilizat prin mijloace neconstituționale sau
violente, inclusiv terorism, în timp ce „domnia legii” exprimă măsura în care agenții au
încredere și respectă regulile societății, inclusiv drepturile de executare a contractului și de
proprietate, poliția și instanțele de judecată, precum și existenţa criminalităţii și a violenței. În
cele din urmă, evaziunea fiscală se bazează pe un index la 0 la 10, presupunând că aceasta nu
afectează finanțele publice (cu cât mai mică este valoarea, cu atât mai mare prejudiciul).
57
Principalele caracteristici statistice, precum şi sursa variabilelor utilizate sunt prezentate în
Tabelul 6, respectiv în Tabelul 7.
Tabelul 6. Statistici descriptive
Variabila Media Mediana Maxim Minim Dev. Std. Observaţii
Rata reală de creştere a PIB 0.035741 0.0425 0.105 -0.068 0.037634 54
Venituri fiscale directe ca % din
total venituri fiscale 35.99777 36.14222 46.37076 21.3033 5.228013 54
Venituri fiscale indirecte ca % din
total venituri fiscale 63.70721 63.69596 76.88057 53.46719 4.938241 54
Formarea brută de capital fix ca %
din PIB 0.039556 0.039 0.068 0.019 0.011933 54
Rata de ocupare a forţei de muncă
(%) 0.649593 0.644 0.734 0.571 0.042682 54
ISD nete ca % din PIB 0.074938 0.049598 0.518958 -0.16418 0.106885 54
Exportul de bunuri şi servicii ca %
din PIB 0.567223 0.610486 0.873109 0.271244 0.177104 54
Rata inflaţiei (%) 0.04486 0.037194 0.153 -0.01582 0.035486 54
Libertatea de corupţie 42.03704 41 54 26 7.435161 54
Drepturile de proprietate 54.72222 52.5 70 30 15.79398 54
Stabilitatea politică şi absenţa
violenţei/terorismului 1.41E+13 0.74341 1.18E+14 0.036407 3.65E+13 54
Domnia legii 0.49034 0.547002 0.96134 -0.22712 0.383466 54
Evaziunea fiscală 3.528148 3.525 6 0.95 1.178856 54
Sursa: calcule cu ajutorul Eviews 8
Tabelul 7. Sursa datelor
Variable Source
Rata reală de creştere a PIB Eurostat online database
Venituri fiscale directe ca % din total venituri fiscale Eurostat online database
Venituri fiscale indirecte ca % din total venituri
fiscale
Eurostat online database
Formarea brută de capital fix ca % din PIB Eurostat online database
Rata de ocupare a forţei de muncă (%) Eurostat online database
ISD nete ca % din PIB World Bank online database (2014)
Exportul de bunuri şi servicii ca % din PIB World Bank online database (2014)
Rata inflaţiei (%) World Bank online database (2014) and National
Institute for Statistics (for Romania)
Libertatea de corupţie The Heritage Foundation online data-base (2014)
Drepturile de proprietate The Heritage Foundation online data-base (2014)
Stabilitatea politică şi absenţa violenţei/terorismului The Worldwide Governance Indicators, 2013 Update
Domnia legii The Worldwide Governance Indicators, 2013 Update
Evaziunea fiscală World Competitiveness Online 1995-2010 Edition.
58
În modelul nostru datele s-ar putea să fie caracterizate de eterogenitate. Întrucât eşantionul
investigat este nebalansat, vom testa această proprietate doar în cazul modelului cu efecte fixe
cros-secţionale (nu analizăm şi modelul cu efecte fixe de perioadă, deoarece considerăm că nu
există variabile omise care să fie identice pentru fiecare entitate a eşantionului şi care să varieze
în timp). De asemenea, modelul panel cu efecte aleatorii (random effects) nu sunt compatibile
cu setul de date nebalansat (dezechilibrat). În acest sens, testul F ne permite să alegem între
modelul regresiv liniar simplu şi cel cu efecte fixe cros-secţionale. Mai mult, suspectăm că
variabila dependentă şi cele independente ar putea fi caracterizate de endogenitate; pentru a
soluţiona această problemă, am efectuat testele Wu-Hausman F şi Durbin-Wu-Hausman chi-
sq, utilizând valori trecute ale regresorilor. De asemenea, în ceea ce priveşte problema
heteroskedasticităţii, am efectuat testul Pagan-Hall general test statistic.
2.3.4 Principalele rezultate şi unele concluzii
În ceea ce privește impozitele directe, rezultatele obținute după testarea statistică a impactului
acestora asupra creșterii economice, după cum relevă Tabelul 8, arată că variabila de interes
apare semnificativă în modelele 3 și 4, și este corelată negativ cu creșterea economică ca
variabilă dependentă în fiecare model (1-4). Referitor la variabilele de control, se pare că doar
libertatea de corupție și stabilitatea politică au semnificație statistică în modelele 3 și 4, fiind
negativ, respectiv pozitiv legate de creșterea economică. În ceea ce privește inflația, ea pare
semnificativă și corelată negativ cu creșterea economică în modelul 2, în timp ce ocuparea forței
de muncă exercită o influență pozitivă și semnificativă în modelul 4. Variabilele de control
rămase sunt nesemnificative statistic.
În continuare, am utilizat unele teste pentru a alege între modelul regresiv liniar simplu şi cel
cu efecte fixe. Deoarece eşantionul este nebalansat, iar efectele fixe de perioadă sunt
neadecvate, doar modelul cu efecte fixe cros-secţionale este luat în considerare. Valorile testului
F şi Chi2 ne indică în mod clar faptul că modelul cu efecte fixe cros-secţionale nu este preferat
celui regresiv liniar simplu. De asemenea, presupunem că între creşterea economică şi
impozitele directe există o cauzalitate inversă. Pentru a testa această presupunere, am utilizat
metoda 2SLS (two-stage least squares), cu un lag egal cu 1 al variabilei de interes. În această
privinţă, testele Wu-Hausman F şi Durbin-Wu-Hausman chi-sq indică faptul că ipoteza nulă
poate fi acceptată, deci regresorul este exogen.
59
Cu privire la heteroskedasticitatea rezidualelor, am aplicat testul Pagan-Hall, care ne-a arătat
că ipoteza nulă a omogenităţii poate fi acceptată. Pentru a concluziona, în ceea ce priveşte
impozitele directe, potrivit modelului (3) variabila de interes este semnificativă statistic, având
un impact negativ asupra creşterii economice. Două variabile de control sunt concludente:
libertatea de corupţie, cu un impact negativ asupra creşterii economice, şi stabilitatea politică,
cu impact pozitiv. Celelalte variabile de control nu au semnificaţie statistică.
Tabel 8. Rezultatele empirice ale regresiilor (impozite directe)
Variabila dependentă: rata reală de creştere PIB (%)
Variabile independente Model
(1) (2) (3) (4)
constanta
0.046663**
(2.246426)
0.073739
(1.441098)
0.192911**
(2.149563)
-0.051825
(-0.232559)
Venituri fiscale directe ca %
din total venituri fiscale
-0.000406
(-0.728867)
-0.000186
(-0.251249)
-0.003262*
(-1.762703)
-0.005582**
(-2.156884)
Formarea brută de capital fix
ca % din PIB
-0.316127
(-0.872135)
-0.301625
(-0.616197)
0.191680
(0.290461)
Rata de ocupare a forţei de muncă (%)
-0.005947 (-0.063578)
0.145074 (0.904264)
0.602233* (1.745007)
ISD nete ca % din PIB 0.055655
(1.330021)
-0.060418
(1.372895)
0.083517
(1.634615)
Exportul de bunuri şi servicii ca % din PIB
-0.033618 (-1.340600)
0.016927 (0.419019)
0.037078 (0.432983)
Rata inflaţiei (%) -0.061956**
(-2.573050)
0.154228
(1.052347)
0.194668
(1.027787)
Libertatea de corupţie 0.000946
(0.840315) 0.001772
(1.190381)
Drepturile de proprietate -0.005858***
(-4.420391)
-0.005758***
(-4.028870)
Stabilitatea politică şi absenţa
violenţei/terorismului
0.050652 (0.926574)
-0.056478 (-0.767536)
Domnia legii 3.43E-16**
(2.538919)
3.97E-16***
(2.884722)
Evaziunea fiscală 0.006153
(1.259079)
0.005911
(1.102054)
Tipul estimării OLS OLS OLS OLS - FE:CS
Sumar modele
R squared
0.005131 0.115903 0.468468 0.534907
F-test for fixed effects 1.057092 (0.3996)
Chi-square
7.210371
(0.2055)
Wu-Hausman F test 2.90934
(0.09545)
Tipul estimării OLS OLS OLS OLS - FE:CS
Sumar modele
Durbin-Wu-Hausman chi-sq
test
3.56304
(0.21774)
Pagan-Hall general test
statistic
13.619
(0.05908)
a. (...) indică t-stat;
b. FE:CS indică efecte fixe cros-secţionale;
c. ***, ** şi * indică semnificaţie pentru 1, 5 şi 10%.
60
Referitor la efectele impozitelor indirecte, rezultatele cuprinse în Tabelul 9 arată că variabila de
interes este semnificativă doar în modelul (4), cu efecte fixe cros-secţionale, impactul asupra
creşterii economice fiind pozitiv în toate modelele (1-4). În ceea ce priveşte variabilele de
control, doar libertatea de corupţie şi stabilitatea economică au semnificaţie statistică în
modelele (3) şi (4), fiind negativ, respectiv pozitiv corelate cu creşterea economică. Inflaţia
apare ca fiind semnificativă şi negativ corelată în modelul (2), iar celelalte variabile de control
rămân nesemnificative din punct de vedere statistic.
Tabelul 9. Rezultatele empirice ale regresiilor (impozite indirecte)
Variabila dependentă: rata reală de creştere PIB (%) (%)
Variabile independente Model
(1) (2) (3) (4)
constanta
0.001082
(0.029367)
0.053667
(0.579558)
-0.135425
(-0.640647)
-0.562511
(-1.546737)
Venituri fiscale directe ca
% din total venituri fiscale
0.000487
(0.835374)
0.000203
(0.256054)
0.003192
(1.548861)
0.005028*
(1.876918)
Formarea brută de capital
fix ca % din PIB
-0.313787
(-0.865820)
-0.243951
(-0.492556)
0.178903
(0.264747)
Rata de ocupare a forţei de
muncă (%)
-0.005705
(-0.060931)
0.137084
(0.822968)
0.575590
(1.631389)
ISD nete ca % din PIB 0.055788
(1.334487)
0.060483
(1.361771)
0.074742
(1.463911)
Exportul de bunuri şi
servicii ca % din PIB
-0.033350
(-1.324736)
0.022632
(0.560066)
0.049182
(0.569307)
Rata inflaţiei (%) -0.061737**
(-2.542852)
0.156004
(1.050735)
0.198705
(1.031020)
Libertatea de corupţie 0.001005
(0.870687)
0.001718
(1.127847)
Drepturile de proprietate -0.005682***
(-4.263728)
-0.005626***
(-3.880160)
Stabilitatea politică şi
absenţa
violenţei/terorismului
0.04300
(0.792075)
-0.059918
(-0.800767)
Domnia legii 3.34E-16**
(2.461278)
3.83E-16***
(2.756067)
Evaziunea fiscală 0.006270
(1.268494)
0.005955
(1.092002)
Tipul estimării OLS OLS OLS OLS - FE:CS
Sumar modele
R squared
0.006730 0.115930 0.459991 0.521945
F-test for fixed effects 0.959023
(0.4553)
Chi-square
6.580527
(0.2538)
Wu-Hausman F test 4.42733
(0.04139)
Durbin-Wu-Hausman chi-
sq test
5.24482
(0.02201)
Pagan-Hall general test
statistic
11.34
(0.4152)
a. (...) indică t-stat;
b. FE:CS indică efecte fixe cros-secţionale;
c. ***, ** şi * indică semnificaţie pentru 1, 5 şi 10%.
61
În concluzie, principalele rezultate empirice indică faptul că impozitele directe exercită un
impact negativ și semnificativ asupra creșterii economice, în timp ce efectele impozitelor
indirecte sunt pozitiv corelate, dar nesemnificative statistic. Rezultatele noastre sunt în
concordanță cu principalele concluzii ale altor studii de literatura de specialitate, cum ar fi
Arisoy și Unlukaplan (2010), Scarlett (2011), Arnold et al. (2011) și Acosta - Ormaechea și
Yoo (2012).
Atunci când se compară evoluțiile din țările din Europa de Est, acestea par a fi în conformitate
cu sugestiile din literatura de specialitate, respectiv scăderea ponderii impozitării directe și
creșterea ponderii impozitelor pe consum. Măsurile fiscale întreprinse în aceste țări sugerează
o evoluție pozitivă, în conformitate cu recomandarea strategiei Europa 2020, și anume
consolidarea bugetară însoțită de o reproiectare a sistemului fiscal favorabilă creșterii. Știind că
Europa se confruntă cu o populație din ce în ce mai bătrână și cu o forță de muncă din ce în ce
mai mică, concluzia noastră generală este că determinarea structurii fiscale nu este doar o
alegere fundamentală de politică fiscală, dar poate fi, de asemenea, un factor determinant al
creșterii: un sistem fiscal favorabil creșterii permite generarea de venituri pentru guvern,
minimizând în același timp efectul de denaturare asupra factorilor de creștere.
În contextul implicațiilor de politică fiscală, guvernele din țările est-europene ar trebui să
continue deplasarea sarcinii fiscale dinspre muncă spre baze de impozitare legate de consum,
proprietate și combaterea poluării, cu potențiale efecte pozitive atât pentru creșterea economică,
cât și pentru combaterea evaziunii fiscale. În ceea ce privește cercetările viitoare, având în
vedere nivelul ridicat de evaziune fiscală din fostele țări comuniste, această lucrare ar putea fi
un bun punct de plecare pentru o investigație extinsă cu privire la legătura dintre structura
fiscală – evaziune fiscală.
Capitolul 3. O privire de ansamblu asupra sustenabilităţii fiscale
în statele membre din Estul Europei
Sustenabilitatea fiscală constituie o problematică actuală, intens dezbătută, care prezintă o
importanță deosebită la nivelul procesului decizional public. Sustenabilitatea presupune
capacitatea guvernului de a-și asuma în viitor povara financiară a datoriei. Nu există o limită
superioară a sustenabilității, aceasta fiind diferită de la o țară la alta și de la un moment istoric
la altul. Sustenabilitatea se referă la măsura în care politicile fiscale nu induc distorsiuni în
62
sistemul economic, manifestate prin creşterea explozivă a datoriei publice, creşterea fiscalităţii,
reducerea drastică a cheltuielilor bugetare sau monetizarea deficitelor publice.
Punctul de plecare în ceea ce privește condiția de sustenabilitate a datoriei publice este
constrângerea bugetară intertemporală, regula de bază fiind: cheltuielile curente (pentru bunuri
și servicii) plus costul serviciului datoriei să egaleze veniturile plus valoarea datoriei nou
contractate. Condiţia ca o politică bugetară să fie sustenabilă este ca excedentul bugetar
actualizat să depăşească nivelul datoriei publice. Teoretic, orice valoare a deficitului bugetar
este admisă dacă guvernul poate crește datoria publică fără limite, ceea ce nu este însă posibil,
deoarece guvernul se confruntă cu valoarea actuală a propriei constrângeri bugetare.
Politica fiscală este considerată nesustenabilă dacă, în absenţa unei ajustări semnificative, mai
devreme sau mai târziu, guvernul nu va putea să-şi onoreze plata serviciului datoriei publice.
Analiza sustenabilităţii are scopul de a oferi răspunsuri în ceea ce priveşte capacitatea
guvernului de a menţine aceeaşi direcţie a cheltuielilor şi veniturilor sau dacă acesta va trebui
să realizeze o ajustare pentru a menţine constantă datoria publică guvernamentală ca proporţie
în PIB.
În strânsă legătură cu sustenabilitatea datoriei publice se află Tratatul de la Maastricht care
precizează că o ţară care aderă la Uniunea Monetară Europeană trebuie să îndeplinească
inclusiv criteriul de politică financiară ce presupune ca deficitul bugetar să fie mai mic de 3%
din PIB şi ponderea în PIB a datoriei publice să se situeze sub nivelul de 60%.
După cum susține Loser (2009, p. 10), problema cheie legată de managementul datoriei externe
este sustenabilitatea sa pe termen mediu. Datoria publică a unei țări este strict legată de deficitul
bugetar. La rândul său, deficitul bugetar este dependent de factori macro-economici, care
influențează veniturile și cheltuielile guvernamentale.
Dimensionarea rațională a cheltuielilor publice contribuie la stabilitatea macroeconomică atât
prin impactul acestora asupra evoluției PIB, cât și prin integrarea volumului cheltuielilor
publice într-un obiectiv realist privind deficitul bugetar, care să permită finanțarea sa
neinflaționistă, reducerea ratelor dobânzilor pe piața monetară, concomitent cu creșterea
utilizării forței de muncă și cu realizarea unei îndatorări externe în limite acceptabile.
Problemele întâmpinate în unele ţări în ceea ce privește nivelurile ridicate ale datoriei publice
sau posibilele riscuri de presiune bugetară conduc la ideea conform căreia sustenabilitatea
finanţelor publice trebuie să fie o provocare majoră la nivelul politicilor publice. Politicile
adecvate pentru abordarea provocării sustenabilităţii finanţelor publice trebuie să aibă ca bază
strategia de ansamblu a Uniunii Europene (focalizată pe cele trei componente principale şi
anume, reducerea datoriei publice, creşterea productivităţii şi cea a ocupării forţei de muncă şi
63
reformarea sistemelor de pensii) şi cauzele principale ale problemelor în materie de
sustenabilitate a finanţelor publice întâmpinate de diferite State Membre. Pentru asigurarea
unor niveluri sustenabile ale datoriei publice este necesară realizarea de către Statele Membre
a unor obiective bugetare pe termen mediu prin care să se asigure o tendinţă descendentă a
datoriei publice, prin respectarea cu stricteţe a regulilor de politică bugetară.
Comisia Europeană (2012a) a dezvoltat un instrument multidimensional pentru evaluarea
sustenabilităţii fiscale, care integrează provocările şi riscurile pe termen lung cu cele imediate.
Această abordare multidimensională permite evaluarea a trei tipuri de provocări: i) provocări
pe termen scurt, bazate pe indicatorul S0 („detectarea timpurie a stresului fiscal”); ii) provocări
pe termen mediu, bazate pe indicatorul modificat S1 („riscul aferent datoriei publice) şi iii)
provocări pe termen lung, bazate pe indicatorul S2 („riscul fiscal generat de îmbătrânire”).
Indicatorul S0 urmăreşte „detectarea timpurie a stresului fiscal”, printr-o combinaţie de
indicatori fiscali, financiari şi de competitivitate. Sunt 28 de astfel de variabile utilizate în
compoziţia indicatorului S0.
Indicatorul de sustenabilitate pe termen mediu, S1, ilustrează „efortul de ajustare bugetară,
adică o îmbunătăţire constantă a echilibrului structural primar până în anul 2020, astfel încât
datoria publică să scadă sub nivelul de 60% din PIB până în anul 2030, inclusiv finanţarea
oricărei cheltuieli suplimentare generate de o populaţie îmbătrânită” (Comisia Europeană,
2012a, p. 23). Pentru a evalua gradul de sustenabilitate, au fost stabilite o serie de praguri: (i)
dacă valoarea indicatorului S1 este mai mică decât 0, se consideră că ţara se confruntă cu un
risc scăzut; (ii) dacă este cuprins între 0 şi 3 (necesitând o ajustare structurală a deficitului
primar de până la 0,5 puncte procentuale din PIB pe an până în 2020), ţara se confruntă cu un
risc mediu; şi (iii) dacă valoarea este mai mare de 3 necesitând o ajustare structurală a deficitului
structural de mai mult de 0,5 puncte procentuale din PIB), riscul este considerat ridicat.
Indicatorul S2 descrie „ajustările deficitului primar structural necesare îndeplinirii constrângerii
bugetare inter-temporale pe un orizont infinit. Aceasta înseamnă că veniturile publice prezente
şi viitoare egalează cheltuielile prezente şi viitoare (inclusiv datoria publică), inclusiv
cheltuielile generate de îmbătrânirea populaţiei. Indicatorul S2 ia în considerare modificările
estimate ale cheltuielilor cu îmbătrânirea populaţiei pe un interval mai lung de timp (dincolo de
anul 2060), neţinând însă cont de ajustările necesare diminuării nivelului datoriei publice sub
60% din PIB. Pentru a interpreta indicatorul, regula generală este următoarea: cu cât sunt mai
mari valorile indicatorului, cu atât sunt mai mari ajustările fiscale necesare şi, astfel, riscul
fiscal. Există trei praguri în acest sens: (i) dacă valoarea indicatorului este mai mică decât 2,
64
ţara se confruntă cu un risc minor; (ii) dacă indicatorul este cuprins între 2 şi 6, riscul este
mediu; şi (iii) dacă este mai mare de 6, atunci riscul este ridicat.
3.1 Evaluarea sustenabilității fiscale în Bulgaria
Potrivit Comisiei Europene (2012a), pe termen scurt, Bulgaria nu pare a se confrunta cu riscuri
majore în ceea ce privește sustenabilitatea fiscală. Cu toate acestea, există indicatori care arată
că aspectele macrofinanciare și competitivitatea continuă să prezinte potențiale riscuri. De
asemenea, pe termen mediu țara nu pare să se confrunte cu riscuri în ceea ce privește
sustenabilitatea.
Datoria guvernului (25,1% din PIB în anul 2014) este cu mult sub limita de 60% din PIB,
impusă de criteriile Tratatului de la Maastricht privind politica financiară. Pe termen lung, țara
se confruntă cu un risc mediu din cauza costului îmbătrânirii populației, însă datorită nivelului
de îndatorare relativ scăzut, aceasta poate ajusta politicile privind costurile generate de
îmbătrânirea populației. Riscurile s-ar diminua dacă deficitul structural primar ar reveni la
valorile înregistrate în perioada 1998-2012. Așadar, ar trebui să se continue implementarea
măsurilor de întărire a sustenabilității fiscale, care să preîntâmpine potențialul risc ca aceasta să
se deterioreze pe termen scurt. În plus, controlarea creșterii cheltuielilor legate de îmbătrânirea
populaţiei va contribui la sustenabilitatea finanțelor publice pe termen lung.
Raportul pentru anul 2012 privind demografia Europei arată o creștere a cheltuielilor publice
totale privind problemele demografice cu 2 puncte procentuale din PIB între anii 2010-2060
(sub media UE, de 2,9 puncte procentuale din PIB). Cu privire la perioada menționată anterior,
cheltuielile cu pensiile publice se așteaptă să crească cu 1,1 puncte procentuale din PIB, spre
deosebire de media UE, care este de 1,4 puncte procentuale din PIB.
Bulgaria are un nivel scăzut al datoriei publice, cu mult sub valoarea de referință de 60%,
asigurându-i țării un fond de rezervă fiscală pe termen mediu. Presupunând că politicile nu se
vor schimba, datoria va ajunge la 21,4% din PIB în anul 2020, și la 37,6% din PIB în anul 2030.
În plus, Bulgaria a introdus de curând o reformă a sistemului de pensii, conform căreia vârsta
de pensionare crește la 65 de ani pentru bărbați și la 63 de ani pentru femei. În plus, introducerea
indexării cu rata inflației va limita cheltuielile cu pensiile în viitor, diminuând astfel riscurile
sustenabilității pe termen mediu și lung. Conform recomandărilor Consiliului din anul 2012,
Bulgaria ar trebui să ia măsurile necesare pentru reducerea riscurilor sustenabilității și ale
65
sistemului de pensii în același timp, de exemplu, stabilind aceeași vârstă de pensionare pentru
bărbații și femeile care au contribuit la sistemul de pensii pe durata întregii cariere, dar și
implementând criterii mai stricte și controale în alocarea pensiilor pentru persoanele cu
dizabilități.
Conform indicatorului S0 (bazându-ne pe date istorice), Bulgaria nu pare să se confrunte cu
vreun risc în ceea ce privește sustenabilitatea. Cu toate acestea, anumiți indicatori arată că latura
macrofinanciară și competitivă a economiei continuă să prezinte potențiale riscuri. De
asemenea, rata scăzută a îndatorării guvernamentale a Bulgariei oferă un fond de rezervă fiscală
pe termen mediu. Acest lucru e reflectat în valoarea negativă (-1,5% din PIB) a indicatorului
de deficit al sustenabilității pe termen mediu, adică S1.
Pe baza poziției bugetare din anul 2014, folosind serviciile de previziune ale Comisiei pentru
toamna anului 2012 și creșterea estimată a cheltuielilor cu îmbătrânirea populației (Comisia
Europeană, 2012b), Bulgaria are un deficit de sustenabilitate pe termen lung, adică S2, de 2,8%
din PIB, ușor mai mare decât media UE (2,6% din PIB). Deficitul sustenabilității bulgare
reflectă în mare măsură corecțiile necesare datorate costului pe termen lung al îmbătrânirii (2,3
puncte procentuale), lucru care se datorează în mare parte componentei cheltuielilor cu pensiile
de 1,6 puncte procentuale.
După cum se observă în Figura 20, Bulgaria prezintă riscuri de sustenabilitate în cazul sub-
indexului de competitivitate financiară pe termen scurt (S0-FC), care se apropie de zona
exterioară a graficului (90%), precum și în cazul indicatorului de sustenabilitate pe termen scurt,
S0 (80%). Un risc destul de ridicat prezintă și componenta poziției bugetare inițiale a
indicatorului de sustenabilitate pe termen lung, S2-IBP (65%). Cele mai scăzute riscuri (aproape
de zona inferioară a graficului - 0%) se înregistrează în cazul componentei cerinței de îndatorare
pe termen mediu (S1-DR), precum și în cazul indicatorului de sustenabilitate pe termen mediu,
SI (10%).
66
Figura 21. Factorii determinanți ai sustenabilității fiscale în Bulgaria2
Sursa: Fiscal Sustainability Report 2012, p. 88.
3.2 Evaluarea sustenabilității fiscale în Cehia
Pe termen scurt, Cehia nu pare a se confrunta cu riscuri majore în ceea ce privește
sustenabilitatea. Cu toate acestea, pe termen mediu și lung, țara se confruntă cu un risc mediu,
în principal din cauza costurilor generate de îmbătrânirea populației, privite din perspectiva
unui orizont lung de timp. Datoria guvernului (44,3% din PIB în anul 2014) se află sub pragul
de 60% din PIB conform Tratatului de la Maastricht privind politica financiară. Presupunând
că politicile nu se vor schimba, datoria publică va crește la 54,3% în anul 2020 și la 78.7% în
anul 2030.
Comisia Europeană (2012b) sugerează o posibilă creștere a cheltuielilor publice totale pentru
problemele demografice cu 5,2 puncte procentuale din PIB între anii 2010-2060 (peste media
UE de 2,9 puncte procentuale din PIB). Cu privire la perioada menționată anterior, este
prevăzută o creștere a cheltuielilor cu pensiile publice cu 2,7 puncte procentuale din PIB (spre
deosebire de media UE, care este de 1,4 puncte procentuale din PIB), în timp ce pentru
cheltuielile cu serviciile de sănătate și îngrijire pe termen lung se prevede o creștere cu
2,3 puncte procentuale (spre deosebire de media UE, care e de 2 puncte procentuale).
Cehia trebuie să implementeze politici de creștere a sustenabilității pe termen lung, echivalente
cu o îmbunătățire permanentă de 5,5 puncte procentuale din PIB în soldul primar pentru a
acoperi deficitul fiscal, conform indicatorului S2. Acest efort depășește creșterea medie
2 Acest tip de grafic permite emiterea unei comparații între țări pe baza principalilor indicatori luați în considerare:
S0, S1, S2 și elementele componente ale acestora. Cadranul fiecărei variabile corespunde dimensiunii datelor în
cadrul UE (cea mai mare valoare pentru toate țările este 100%, iar cea mai mică este 0%). Cu cât sunt mai mari
riscurile pentru sustenabilitate, cu atât sunt mai mari și valorile (aproape de zona exterioară a graficului). COA
reprezintă componenta costurilor cu îmbătrânirea populaţiei; IBP reprezintă componenta poziției bugetare
inițiale; DR reprezintă componenta cerinței de îndatorare; F reprezintă sub-indexul fiscal; FC reprezintă sub-
indexul competitivității financiare.
67
solicitată de UE per total (2,6 puncte procentuale), reflectând în principal necesitatea unei
ajustări, cauzată de cheltuielile pe termen lung cu îmbătrânirea populației, dar și de poziția
bugetară inițială nefavorabilă.
Conform indicatorului S0, Cehia nu se confruntă cu riscuri majore în ceea ce privește
sustenabilitatea. Câteva variabile incluse în structura indicatorului S0 (soldul primar, rata de
creștere reală a PIB și, într-o măsură mai mică, contul curent) sunt departe de valorile critice.
Rata scăzută a datoriei publice, reflectată în deficitul pe termen mediu al sustenabilității, adică
S1, a cărei valoare este de 1,3% din PIB, se află sub media UE de 1,8%. Pe baza poziției
bugetare din anul 2014, folosind serviciile de previziune ale Comisiei pentru toamna anului
2012 și creșterea estimată a cheltuielilor cu îmbătrânirea populației (Comisia Europeană,
2012b), Cehia are un deficit de sustenabilitate pe termen lung, adică S2, de 5,5% din PIB, mai
mare decât media UE (2,6% din PIB).
După cum este ilustrat în Figura22, Cehia prezintă riscuri de sustenabilitate în ceea ce privește
poziția bugetară inițială pe termen lung și mediu (S1-IBP și S2-IBP situându-se aproape de
zona exterioară a graficului de 80%, respectiv 70%). Un risc mediu prezintă și indicatorul de
sustenabilitate pe termen mediu, S2 (65%). Cel mai mic risc (aproape de zona inferioară a
graficului, 0%) se înregistrează pentru componenta cerinței de îndatorare pe termen mediu (S1-
DR, 10%).
Figura 22. Factorii determinanți ai sustenabilității fiscale în Cehia
Sursa: Fiscal Sustainability Report 2012, p. 90.
68
3.3 Evaluarea sustenabilității fiscale în Ungaria
Ungaria nu se confruntă pe termen scurt cu riscuri în ceea ce privește sustenabilitatea. Pe termen
mediu și lung, riscurile cu privire la sustenabilitatea fiscală sunt scăzute, depinzând de
implementarea consolidării fiscale planificate și de menținerea soldului primar la nivelul
așteptat pentru anul 2014. Într-adevăr, datoria publică (79% din PIB în anul 2014) se află peste
pragul de 60% din PIB prevăzut în cadrul Tratatului de la Maastricht. Presupunând că politicile
nu se vor schimba, datoria va scădea la 77,9% în anul 2018 și va scădea la 53,1% în anul 2030.
Ungaria trebuie să implementeze politici de creștere a sustenabilității pe termen lung,
echivalente cu o îmbunătățire permanentă de 0,5 puncte procentuale din PIB în soldul primar,
pentru a acoperi deficitul fiscal, conform indicatorului S2. Acest efort se află mult sub creșterea
medie prevăzută de UE de 2,6 puncte procentuale, reflectând în principal îmbunătățirea
componentei legate de cheltuielile cu îmbătrânirea și, într-o măsură mai mică, a poziției
bugetare inițiale.
Comisia Europeană (2012b) prognozează, în cazul Ungariei, o posibilă creștere a cheltuielilor
publice totale privind problemele demografice cu 1,6 puncte procentuale din PIB în perioada
2010-2060 (media pentru UE fiind de +2,9 puncte procentuale). În cazul acestor estimări a fost
luată în considerare cea mai recentă reformă a pensiilor.
Conform indicatorului S0, pe termen scurt, Ungaria nu prezintă riscuri semnificative în ceea ce
privește sustenabilitatea. Cu toate acestea, câteva variabile incluse în structura indicatorului S0
se află peste valorile critice. Pe partea fiscală, acestea sunt datoria publică netă și nevoia brută
de finanțare a guvernului; pe partea competitivității, acestea sunt investițiile nete internaționale,
iar în ceea ce privește structura datoriei private - datoria pe termen scurt a gospodăriilor și
datoria pe termen scurt a corporațiilor nefinanciare. Rata reală de creștere a PIB în anul 2012
este sub nivelul critic.
Valoarea negativă (-0,4% din PIB) a deficitului pe termen mediu al sustenabilității - S1, aflat
cu mult sub media UE de 1,8% din PIB, reflectă, în principal, impactul negativ al cheltuielilor
cu îmbătrânirea populației. Pe baza poziției bugetare din anul 2014, folosind serviciile de
previziune ale Comisiei pentru toamna anului 2012 și creșterea estimată cu cheltuielile legate
de îmbătrânirea populației, Ungaria prezintă un deficit de sustenabilitate pe termen lung, adică
S2 de 0,5% din PIB, cu mult sub media UE (2,6% din PIB). Deficitul sustenabilității reflectă în
mare măsură corecțiile necesare datorită costului pe termen lung al îmbătrânirii (0,3 puncte
69
procentuale), lucru care se datorează în mare parte componentei cheltuielilor cu pensiile (-0,2
puncte procentuale), urmate de componenta educației și cea a cheltuielilor cu șomajul
(-0,5 puncte procentuale).
Reforma recent promulgată a pensiilor (în anul 2012) din cadrul sistemului public de pensii
privind planul de beneficii definite (BD) anulează aproape toate posibilitățile de pensionare
anticipată (exceptând femeile care au 40 de ani cotizați la sistemul de pensii) și introduce un
mecanism de indexare a prețurilor. Drept urmare, cheltuielile cu pensiile publice sunt așteptate
să crească doar marginal în viitor (+0,5 puncte procentuale din PIB). Ca atare, riscurile cu care
se confruntă sustenabilitatea pe termen mediu și lung sunt relativ scăzute.
Conform Figurii23, Ungaria prezintă riscuri de sustenabilitate relativ scăzute în cazul
majorității indicatorilor utilizați și componentelor acestora, chiar dacă datoria publică depășește
limita de 60% din PIB prevăzută în Tratatul de la Maastricht. Riscurile de sustenabilitate medii
sunt ilustrate în cazul componentei poziției bugetare inițiale pe termen mediu și lung, S1-IBP
(50%) și S2-IBP (60% ); drept urmare, ar trebui să se urmărească reducerea datoriei publice.
Cele mai mici riscuri de sustenabilitate se înregistrează în cazul costurilor cu îmbătrânirea
populației pe termen mediu și lung, S1-COA (0%) și S2-COA (10%).
Figura 23. Factorii determinanți ai sustenabilității fiscale în Ungaria
Sursa: Fiscal Sustainability Report 2012, p. 113.
70
3.4 Evaluarea sustenabilității fiscale în Polonia
Potrivit estimărilor Comisiei Europene, pe termen scurt, Polonia nu prezintă riscuri majore în
ceea ce privește sustenabilitatea. Pe termen mediu, țara se confruntă cu un risc de sustenabilitate
mediu, iar pe termen lung, cu unul scăzut, acestea depinzând de implementarea consolidării
fiscale planificate și de menținerea soldului primar la nivelul așteptat din anul 2014. Datoria
guvernului (49,4% din PIB în anul 2014) este sub limita de 60% din PIB. Presupunând că
politicile nu se vor schimba, datoria va ajunge la 53,4% în anul 2020, crescând apoi la 62% în
anul 2030.
Raportul pentru anul 2012 privind demografia Europei arată o posibilă creștere a cheltuielilor
publice totale privind problemele demografice între anii 2010-2060 (0,1 puncte procentuale din
PIB). Cu privire la perioada menționată anterior, costurile cu serviciile de sănătate și îngrijire
pe termen lung sunt așteptate să crească cu 2,9 puncte procentuale din PIB (spre deosebire de
media UE, care este de 2 puncte procentuale din PIB), în timp ce cheltuielile cu pensiile publice
sunt așteptate să scadă.
Polonia trebuie să implementeze politici de creștere a sustenabilității pe termen lung,
echivalente cu o îmbunătățire permanentă de 1,5 puncte procentuale din PIB în soldul primar,
pentru a acoperi deficitul fiscal, conform indicatorului S2. Acest efort se află cu mult sub
creșterea medie stabilită de UE per total (2,6 puncte procentuale), reflectând în principal
componenta cea mai favorabilă a costurilor cu îmbătrânirea.
Conform indicatorului S0, pe termen scurt Polonia nu se confruntă cu riscuri majore în ceea ce
privește sustenabilitatea. Cu toate acestea, câteva variabile incluse în structura indicatorului S0
sunt peste valorile critice în anul 2013, acestea fiind soldul primar (pe partea fiscală) și contul
curent și investițiile nete internaționale (pe partea competitivității). Datoria pe termen scurt a
gospodăriilor și construcțiilor depășește, într-o măsură mai mică, limita critică.
Deficitul pe termen mediu al sustenabilității, adică factorul S1, este de 0,1% din PIB, sub media
UE de 1,8% din PIB, reflectând ajustarea necesară pentru a se atinge rata datoriei prevăzută de
Tratat într-o perioadă de timp rezonabilă. Polonia are un deficit de sustenabilitate pe termen
lung, adică S2, de 1,5% din PIB, aflat sub media UE (2,6% din PIB). Deficitul sustenabilității
fiscale în Polonia reflectă în mare măsură necesitatea unor corecții datorate costului pe termen
lung a îmbătrânirii (1,1 puncte procentuale), cauzat în mare parte de componenta costurilor cu
serviciile de sănătate și îngrijire pe termen lung (1,7 puncte procentuale). Acesta se diminuează,
însă, datorită componentei cheltuielilor cu pensiile (-0,6 puncte procentuale).
71
Costurile cu pensiile se presupune că se vor diminua în viitor, principalele motive fiind: un
număr mai mare de pensionari, restricții legate de pensionările anticipate, precum și o trecere
de la pilonul întâi al sistemului de pensii la scheme cu participare obligatorie la pilonul privat.
În plus, o lege adoptată recent, conform căreia vârsta legală de pensionare va crește la 67 de ani
în anul 2040, atât pentru femei, cât și pentru bărbați, probabil că va duce mai departe la scăderea
cheltuielilor cu pensiile publice în viitor. Drept urmare, riscul cu care se confruntă
sustenabilitatea sistemului de pensii este relativ scăzut.
Conform Figurii24, Polonia prezintă riscuri de sustenabilitate relativ mari în ceea ce privește
indicatorul de sustenabilitate pe termen scurt, S0 (70%), precum și în cazul competitivității
financiare pe termen scurt, S0-FC (70%). Cele mai mici riscuri (aproape de zona inferioară a
graficului, 0%) se înregistrează pentru componenta cerinței de îndatorare pe termen mediu, S1-
DR (20%) și în cazul costurilor cu îmbătrânirea populației pe termen lung, S2-COA (20%).
Figura 24. Factorii determinanți ai sustenabilității fiscale în Polonia
Sursa: Fiscal Sustainability Report 2012, p. 122.
3.5 Evaluarea sustenabilității fiscale în Slovacia
Slovacia nu se confruntă pe termen scurt cu riscuri majore în ceea ce privește sustenabilitatea.
Cu toate acestea, dimensiunea fiscală a economiei prezintă potențiale riscuri. Pe termen mediu,
țara se confruntă cu un risc mediu al sustenabilității, iar pe termen lung riscul este mult mai
mare, în principal datorită impactului puternic al costurilor cu îmbătrânirea. Acesta reflectă o
societate care îmbătrânește rapid, aspect ce nu a fost luat în considerare în formularea
reformelor sistemului de pensii dinainte de anul 2012. Datoria publică (55,6% din PIB în anul
72
2014) se află sub pragul de 60% din PIB stabilit în cadrul Tratatului de la Maastricht.
Presupunând că politicile nu se vor schimba, datoria publică va crește la 61,9% în anul 2020 și
la 91,6% în anul 2030.
Într-adevăr, Comisia Europeană (2012b) arată o importantă creștere a cheltuielilor publice
totale privind îmbătrânirea în perioada 2010-2060 (7,5 puncte procentuale din PIB, spre
deosebire de media UE de 2,9 puncte procentuale din PIB). Pe durata perioadei menționate
anterior, cheltuielile cu pensiile publice se așteaptă să crească cu 5,2 puncte procentuale din
PIB (spre deosebire de media UE de 1,4 puncte procentuale), în timp ce cheltuielile cu sănătatea
și îngrijirea pe termen lung se așteaptă să crească cu 2,5 puncte procentuale (spre deosebire de
media UE de 2 puncte procentuale).
Slovacia trebuie să implementeze politici de creștere a sustenabilității pe termen lung
echivalente cu o îmbunătățire permanentă de 6,9 puncte procentuale din PIB în soldul primar
pentru a corecta deficitul fiscal, conform indicatorului S2. Acest efort se află mult peste
creșterea medie prevăzută de UE de 2,6 puncte procentuale, reflectând cea mai puțin favorabilă
componentă a cheltuielilor cu îmbătrânirea.
Conform indicatorului S0, pe termen scurt Slovacia nu pare a se confrunta cu riscuri în ceea ce
privește sustenabilitatea. Totuşi, câteva variabile incluse în structura indicatorului S0 sunt peste
valorile critice. Pe partea fiscală, aceste variabile sunt soldul primar, soldul ajustat ciclic și
schimbarea apărută în datoria publică brută; pe partea competitivității - poziția investițiilor nete
internaționale. Datoria pe termen scurt a corporațiilor financiare și a firmelor de construcții în
procent de valoare adăugată se află departe de pragul critic.
Deficitul sustenabilității pe termen mediu (S1) este de 2,2% din PIB, atât datorită componentei
cheltuielilor cu îmbătrânirea, cât și a adaptării necesare din punct de vedere a poziției bugetare
inițiale. De asemenea, Slovacia are un deficit de sustenabilitate pe termen lung, adică S2, de
6.9% din PIB, cu mult peste media UE (2,6% din PIB). Deficitul sustenabilității reflectă în
principal ajustarea necesară datorată cheltuielilor cu îmbătrânirea populației pe termen lung (5,1
puncte procentuale), datorate la rândul lor cheltuielilor cu pensiile (3,5 puncte procentuale) și,
într-o mai mică măsură, cheltuielilor cu sănătatea și îngrijirea pe termen lung (1,7 puncte
procentuale). Adaptarea necesară este destul de substanțială, ținând cont de poziția bugetară
inițială.
Pe termen lung, cheltuielile cu pensiile publice din Slovacia se așteaptă să crească mult peste
media UE, mai ales datorită modificărilor demografice și a vârstei legale de pensionare care,
până acum, trebuia să crească la 62 de ani. Drept urmare, în prezent, Slovacia se confruntă cu
provocări destul de mari ale sustenabilității în cadrul sistemului de pensii, atât pe termen mediu,
73
cât și pe termen lung. Pentru a contracara această provocare, de curând, Slovacia a adoptat
modificări ale pilonului redistributiv al sistemului de pensii, cum ar fi stabilirea vârstei de
pensionare în funcție de durata de viață începând cu anul 2017, dar și o trecere treptată la o
indexare bazată pe inflație.
După cum se poate observa în Figura25, Slovacia prezintă riscuri de sustenabilitate relativ mari
în cazul indicatorului de sustenabilitate pe termen lung (S2), care se apropie de zona exterioară
a graficului (80%), precum și în cazul componentei poziției bugetare inițiale pe termen lung,
S2-IBP (85%). Riscurile de sustenabilitate medii sunt ilustrate în cazul componentei poziției
bugetare inițiale a indicatorului de sustenabilitate pe termen mediu, S1-IBP (65%). Riscurile
cele mai reduse se înregistrează în cazul componentei cerinței de îndatorare pe termen mediu,
S1-DR (20%).
Figura 25. Factorii determinanți ai sustenabilității fiscale în Slovacia
Sursa: Fiscal Sustainability Report 2012, p. 128.
3.6 Evaluarea sustenabilității fiscale în România
Cu privire la sustenabilitatea finanţelor publice în România, Mura (2015b) arată că există
aspecte negative pe care decidenţii publici trebuie să le ia în considerare atunci când vine vorba
de acţiuni viitoare de politică fiscală. Astfel, potrivit abordării multidimensionale a Comisiei
Europene, România nu se confruntă cu riscuri asociate sustenabilităţii fiscale pe termen scurt,
există un risc scăzut pe termen mediu, iar pe termen lung riscurile devin mai semnificative.
Totodată, un risc potenţial pe termen mediu rezultă din acumularea de datorii şi arierate de către
companiile de stat. De asemenea, România înregistrează una din cele mai mici valori ale
raportului venituri fiscale/PIB, iar sistemul fiscal este caracterizat de o colectare slabă,
74
administraţie ineficientă şi birocraţie excesivă; structura cheltuielilor publice ale României este
dominată de cheltuielile cu salariile şi cu asistenţa socială, cheltuielile publice sunt ineficiente
(în special cheltuielile cu investiţii), iar starea dezechilibrată a sistemului public de pensii
reprezintă o vulnerabilitate importantă a poziţiei finanţelor publice. Nu în ultimul rând, gradul
de conformare fiscală în România era de doar 55,8% în anul 2013, în timp ce evaziunea fiscală
reprezenta în acelaşi an 16,2% din PIB, potrivit estimărilor Consiliului Fiscal (2014).
Potrivit estimărilor Comisiei Europene (2012b), cheltuielile publice totale privind problemele
demografice vor creşte cu 5,4 puncte procentuale din PIB în perioada 2010-2060 (peste media
UE de 2,9 puncte procentuale din PIB). Componentele de cost care înregistrează creșteri sunt:
+3,7 puncte procentuale din PIB pentru pensii (+1,4 puncte procentuale în UE) și +2,1 puncte
procentuale din PIB pentru cheltuielile cu sănătatea și îngrijirea pe termen lung (+2 puncte
procentuale în UE).
Analiza sustenabilității pe termen lung arată că, pe baza poziției bugetare din anul 2014,
folosind serviciile de previziune ale Comisiei pentru toamna anului 2012 și creșterea estimată
a cheltuielilor generate de îmbătrânirea populației (Raportul din anul 2012 privind demografia
Europei), România are un deficit de sustenabilitate pe termen lung, adică S2, de 3,7% din PIB,
peste media UE de 2,6% din PIB. Deficitul sustenabilității reflectă aproape în totalitate
cheltuielile pe termen lung cu îmbătrânirea (+3,6 puncte procentuale), lucru care se datorează
creșterii cheltuielilor cu pensiile (+2,4 puncte procentuale) și cu sănătatea și îngrijirea pe termen
lung (+1,3 puncte procentuale).
Conform Comisiei Europene (2012b), a fost prevăzută o creștere a cheltuielilor cu pensiile în
România cu mai mult de 2 puncte procentuale peste media UE-27 până în anul 2060. Motivele
acestei creșteri ar fi îmbătrânirea populației, vârsta pensionării destul de mică (65 de ani pentru
bărbați și 63 de ani pentru femei), dar și indexarea prețurilor, care va fi aplicată doar după anul
2030. În plus, schema privată obligatorie este încă în fază incipientă și va putea, doar într-o
mică măsură, să preia în viitor sarcina financiară a pilonului întâi de pensii publice. Drept
urmare, sustenabilitatea este evaluată ca prezentând un risc mediu pe termen lung. Alte reforme
ale sistemului de pensii care vor contribui la reducerea cheltuielilor vor conduce, de asemenea,
și la diminuarea acestor riscuri pe termen lung.
Potrivit Figurii26, România prezintă riscuri de sustenabilitate relativ mari în ceea ce privește
competitivitatea financiară pe termen scurt, S0-FC (80%), precum și în cazul indicatorului de
sustenabilitate pe termen scurt, S0 (80%). Riscuri medii se înregistrează în cazul componentei
poziției bugetare inițiale pe termen mediu, S1-IBP (50%) și în cazul costurilor cu îmbătrânirea
populației pe termen mediu, S1-COA (40%). Cele mai mici riscuri privind sustenabilitatea
75
(aproape de zona inferioară a graficului, 0%) se înregistrează în cazul componentei cerinței de
îndatorare pe termen mediu, S1-DR (10%) și pentru indicatorul de sustenabilitate pe termen
mediu, S1 (10%).
Figura 26. Factorii determinanți ai sustenabilității fiscale în România
Sursa: Fiscal Sustainability Report 2012, p. 124
76
Capitolul 4. Reforme fiscale recente - provocări din perspectiva creşterii
economice în statele membre din Estul Europei
4.1 Măsuri şi tendinţe fiscale la nivelul Uniunii Europene
Priorităţile identificate la nivelul Analizei Anuale a Creşterii 2014 (Annual Growth Survey)
sunt următoarele: continuarea consolidării fiscale diferenţiate, favorabile creşterii; reluarea
creditării economiei; promovarea creşterii şi competitivităţii pentru prezent şi viitor;
combaterea şomajului şi a consecinţelor sociale ale crizei şi modernizarea administraţiei
publice. Politica fiscală poate contribui la realizarea tuturor acestor priorităţi. Astfel,
principalele obiective identificate în cadrul Semestrului European s-au concretizat în:
Mutarea presiunii fiscale dinspre muncă spre baze impozabile mai puţin dăunătoare
creşterii;
Reduceri ţintite în ceea ce priveşte impozitarea muncii, astfel încât să fie încurajată
ocuparea forţei de muncă;
Lărgirea bazelor impozabile;
Proiectarea mai eficientă a unor impozite în ceea ce priveşte proprietatea, mediul şi
cercetarea-dezvoltarea;
Luarea de măsuri în vederea încurajării conformismului fiscal.
Semestrul European a fost lansat în timp ce Europa se confrunta cu criza economică şi
financiară, iar Statele Membre erau nevoite să se confrunte cu deficite bugetare tot mai mari.
Veniturile fiscale totale (inclusiv contribuţiile sociale) au atins nivelul minim (ca pondere în
PIB) în anul 2010. Aşa cum arată Figura 27, veniturile fiscale directe au scăzut puternic între
anii 2008-2009, mai ales datorită diminuării abrupte a încasărilor din impozitul pe profit. Din
acel moment, dată fiind consolidarea bugetară, veniturile fiscale şi-au mărit ponderea în PIB;
în anul 2012, presiunea fiscală globală la nivelul Uniunii Europene depăşise uşor nivelurile de
dinainte de criză, continuând să crească şi în anul 2013.
Potrivit estimărilor Comisiei Europene, presiunea fiscală globală se va stabiliza în jurul valorii
de 40% în anul 2014, impozitele indirecte înregistrând o uşoară creştere, iar cele directe o
scădere. Această recuperare a veniturilor fiscale se datorează parţial măsurilor fiscale active pe
care Statele Membre le-au întreprins în vederea consolidării finanţelor publice (de cele mai
multe ori, a fost vorba de o creştere a impozitelor şi nu de o scădere a cheltuielilor).
77
Figura 27. Evoluţia veniturilor fiscale (modificările anuale), UE-27, % din PIB
Sursa: Garnier et al. (2014), p. 5.
Cota implicită de impozitare a veniturilor din muncă a crescut de la 35,4% în anul 2010 la
36,1% în anul 2012 în UE-28, unele majorări afectând persoanele cu venituri mari (în timp ce
salariaţii cu venituri mici au beneficiat de unele scutiri). Între anii 2010-2013, mai multe State
Membre au majorat cotele maximale de impozitare a venitului persoanelor fizice în fiecare an,
tendinţă care a încetat în anul 2014, aşa cum se poate observa în Figura 28. Cu privire la cotele
maximale de impozitare a profitului, acestea nu s-au modificat semnificativ din anul 2010;
majoritatea Statelor Membre au încetat reducerea cotelor impozitului pe profit, tendinţă care se
înregistra înaintea crizei financiare şi economice.
Creşterea veniturilor fiscale indirecte (ca pondere în PIB) s-a datorat majorării cotei standard
de TVA în multe State Membre. Cota standard medie de TVA la nivelul UE-28 a crescut cu
2 puncte procentuale între anii 2008-2014 (de la 19,5% la 21,5%) iar accizele au cunoscut, la
rândul lor, modificări în sensul majorării.
78
Figura 28. Evoluţia cotelor de impozitare (TVA standard, maximală profit şi venituri
persoane fizice), UE-28 (medie aritmetică simplă)
Sursa: Garnier et al. (2014), p. 6
Literatura academică a identificat o ierarhie a impozitelor, în funcţie de consecinţele lor
negative asupra creşterii economice. OCDE (2010) arată că impozitele recurente pe
proprietăţile imobiliare au cel mai mic efect distorsionant asupra PIB per capita pe termen lung,
urmate fiind de impozitele pe consum, de impozitele ecologice, apoi de impozitele pe veniturile
persoanelor fizice şi pe profit. Astfel, Statele Membre ar trebui să acorde o atenţie sporită
calităţii şi structurii programelor de consolidare, în vederea limitării efectului negativ asupra
creşterii.
De la începutul Semestrului European, Consiliul a formulat recomandări unora dintre Statele
Membre, în sensul mutării accentului spre baze impozabile mai „prietenoase” creşterii
economice. Majoritatea recomandărilor au fost menţinute an de an, cu excepţia Slovaciei, care
a implementat reduceri fiscale pentru şomerii pe termen lung şi a înregistrat progrese
semnificative în combaterea fraudei fiscale, mai ales în domeniul TVA.
Tabelul 10. Sumarul recomandărilor Consiliului în privinţa relaxării fiscalităţii muncii
Sursa: Garnier et al. (2014), p. 7.
79
Datele la nivel macroeconomic nu indică o mutare a presiunii fiscale dinspre muncă spre baze
impozabile mai puţin distorsionante în anii 2011 şi 2012. Atât ponderea impozitelor directe, cât
şi cea a impozitelor indirecte a crescut; în plus, rata implicită de impozitare a muncii şi a
consumului a crescut în perioada 2010-2012. Atunci când privim numărul reformelor
întreprinse în Statele Membre, nu există dovezi în sprijinul unei mutări a presiunii fiscale.
Aproape toate ţările UE au majorat cota de TVA şi accizele, iar numeroase reforme au vizat
creşterea impozitelor pe veniturile persoanelor fizice şi a contribuţiilor sociale.
Totuşi, în ultimii ani a existat o modificare a tendinţei generale, în sensul că mai multe State
Membre au procedat la diminuarea impozitelor pe veniturile persoanelor fizice şi a
contribuţiilor sociale. Această evoluţie, alături de creşterea continuă a impozitelor pe consum,
arată că politica mutării presiunii fiscale spre baze impozabile mai puţin dăunătoare creşterii
economice prinde contur.
Tabelul 11. Mutări ale presiunii fiscale în anii 2013-2014
State Membre
Reducerea
impozitelor pe
veniturile din muncă
sau a contribuţiilor
sociale
(1)
Creşterea impozitelor
indirecte
(2)
Mutarea presiunii
fiscale (tax shift)
(1)+ (2)
State Membre pentru
care Consiliul a făcut
recomandări de mutare
a presiunii fiscale în
anul 2013
AT, BE, CZ, DE, FR,
HU, IT, LV, SK
AT, CZ, DE, FR, IT,
LV
AT, CZ, DE, FR, IT,
LV
State Membre pentru
care Consiliul nu a
făcut recomandări de
mutare a presiunii
fiscale în anul 2013
BG, DK, EE, ES, FI,
LT, MT, NL, RO, SE,
SI, UK
BG, DK, EE, ES, FI,
LT, LU, MT, NL, PL,
SE, SI
BG, DK, EE, ES, FI,
LT, MT, NL, SE, SI
Incluse în program sau
Noi State Membre
CY, HR, PT
Sursa: Garnier et al. (2014), p. 8.
Tabelul 11 analizează în detaliu reformele întreprinde de Statele Membre. Prima coloană
identifică Statele Membre care au diminuat impozitele pe veniturile persoanelor fizice sau
contribuţiile sociale. Cea de-a doua coloană arată statele care au majorat impozitele indirecte.
Dacă un Stat Membru a procedat atât la diminuarea presiunii fiscale asociate muncii, cât şi la
majorarea impozitelor indirecte, atunci respectivul stat este inclus în ultima coloană a tabelului,
considerându-se că a realizat o mutare a presiunii fiscale (tax shift).
80
4.2 Reformele fiscale întreprinse de statele membre din Estul Europei
şi convergenţa finanţelor publice
În Bulgaria, în ceea ce priveşte impozitele directe, cotele de impozitare aferente veniturilor
persoanelor fizice au rămas neschimbate în anul 2013. Începând cu 1 ianuarie 2013, veniturile
obţinute de persoanele fizice din dobânzile aferente depozitelor bancare au devenit impozabile
(în condiţiile în care sunt plătite de o bancă rezidentă), cota fiind de 10% (aplicându-se
procedeul stopajului la sursă). Referitor la cotele de impunere a profitului, acestea au rămas
nemodificate.
Cu privire la impozitele indirecte, au existat modificări ale accizelor: în luna iunie 2012 a fost
introdusă o acciză pentru gazele naturale utilizate de persoanele juridice în scopul încălzirii, iar
din luna decembrie 2012 au fost majorate cotele pentru unii combustibili grei utilizaţi tot în
scopul încălzirii.
Un aspect important care trebuie adus în discuţie este legat de îndeplinirea criteriului de
convergenţă în ceea ce priveşte finanţele publice. Astfel, potrivit Comisiei Europene (2014),
Bulgaria îndeplineşte acest criteriu, nefiind subiectul unei decizii a Consiliului referitoare la
existenţa unui deficit excesiv. Deficitul general guvernamental a scăzut de la 2% din PIB în
anul 2011 la 0,8% din PIB în anul 2012, cu sprijinul unui volum mai mare al veniturilor fiscale.
Ponderea deficitului a ajuns la 1,5% din PIB în anul 2013 şi se estimează că în anul 2014 a
crescut la 1,9% din PIB. Datoria publică a rămas scăzuta, la un nivel de 18,9% din PIB în anul
2013, fiind prognozată o creştere la 23,1% din PIB în anul 2014 şi o scădere la 22,7% din PIB
în anul 2015.
Figura 29. Deficitul bugetar şi datoria publică în Bulgaria (% din PIB)
Sursa: Comisia Europeană (2014a), p. 7.
81
În Cehia nu au fost modificate impozitele directe; totuşi, începând cu 1 ianuarie 2013,
contribuţiile sociale variază după cum urmează: în cazul angajaţilor care nu optează pentru
schemele de pensii private, cota pentru asigurările sociale şi de sănătate este de 11% (6,5%
pentru pensii şi 4,5% pentru sănătate); în cazul angajaţilor care optează pentru schemele de
pensii private, cota pentru asigurările sociale şi de sănătate este de 13% (3,5% pentru pensiile
obligatorii, 5% pentru pensiile private şi 4,5% pentru sănătate). Cota totală în cazul
angajatorilor este de 34%, care va fi înlocuită cu un impozit pe salarii de 32,5% începând cu
anul 2015.
Referitor la impozitele indirecte, în anul 2013 cota de TVA a fost majorată din nou cu un punct
procentual. În prezent, cota standard de TVA este de 21%, în timp ce cota redusă este de 15%.
Pentru anul 2016 este planificată unificarea celor două cote, astfel că noua cotă va fi de 17,5%.
În ceea ce priveşte convergenţa finanţelor publice, Cehia nu îndeplineşte acest criteriu, fiind
subiectul deciziei Consiliului privind existenţa unui deficit excesiv. Consiliul a recomandat
Cehiei să corecteze deficitul excesiv până în anul 2013. Deficitul general guvernamental a fost
de 1,5% din PIB în anul 2013, iar conform previziunilor Comisiei acesta va atinge valoarea de
1,9% din PIB în anul 2014 şi 2,4% din PIB în anul 2015. De asemenea, se estimează că datoria
publică va fi de 45,8% din PIB în anul 2015.
În lumina acestor evoluţii, Comisia consideră că deficitul excesiv a fost corectat printr-o
reducere credibilă şi sustenabilă, sub nivelul de 3% din PIB. Comisia recomandă în consecinţă
Consiliului abrogarea deciziei cu privire la existenţa deficitului excesiv pentru Cehia.
Figura 30. Deficitul bugetar şi datoria publică în Cehia (% din PIB)
Sursa: Comisia Europeană (2014a), p. 10.
Cu privire la reformele fiscale întreprinse în Ungaria, menţionăm faptul că în anul 2011
sistemul progresiv de impozitare a veniturilor persoanelor fizice a fost înlocuit cu un sistem de
82
impozitare proporţională, cota fiind de 16%. În cazul familiilor cu mai mult de trei copii, se
acordă o deducere fiscală. În ceea ce priveşte cotele impozitului pe profit, începând cu luna
ianuarie 2011 companiilor mici li s-a oferit posibilitatea de a opta (în plus faţă de EVA –
impozitul simplificat pentru întreprinderi) pentru încă două scheme opţionale de impozitare:
KATA (impozitul forfetar în cazul contribuabililor mici) – microîntreprinderile pot plăti
o sumă fixă de 50000 de forinţi (179 euro) pe lună, pentru fiecare angajat cu normă întreagă, în
locul impozitelor pe salariu şi pe profit.
KIVA (impozitul pe afacerile mici) – în cazul afacerilor cu mai puţin de 25 de angajaţi
şi cu venituri anuale mai mici de 500 de milioane de forinţi (1,79 milioane euro), firmele vor
plăti o cotă de 16% asupra profitului şi salariului.
Începând cu anul 2013, contribuţiile sociale au fost reduse în cazul unor grupuri-ţintă:
muncitorii slab calificaţi, tinerii şi persoanele vârstnice.
În cazul impozitelor indirecte, între anii 2009-2013 accizele pentru tutun, alcool şi combustibili
au fost majorate în mai multe etape. În sectorul asigurărilor, a fost introdusă în anul 2013 o taxă
pe consum de 10% în cazul primelor de asigurare non-viaţă (15% în cazul asigurărilor
autoturismelor). Din luna iulie 2012, se aplică o taxă de telecomunicaţii în cuantum de 2 forinţi
pe minut în cazul convorbirilor şi mesajelor scrise (SMS).
Ungaria îndeplineşte criteriul convergenţei în cazul finanţelor publice, nefiind subiectul deciziei
Consiliului privind existenţa unui deficit excesiv. Soldul guvernamental general, după ce a
înregistrat un excedent de 4,1% din PIB în anul 2011, s-a transformat într-un deficit de 2,1%
din PIB în anul 2012. În anul 2013, deficitul a fost de 2,2% din PIB, în anul 2014–2,9% din
PIB (prognozat), iar în anul 2015 – 2,8% din PIB (prognozat). Datoria publică totală este
prevăzută că va creşte de la 79,2% din PIB în anul 2013 la 79,5% din PIB în anul 2015.
83
Figura 31. Deficitul bugetar şi datoria publică în Ungaria (% din PIB)
Sursa: Comisia Europeană (2014a), p. 18.
Polonia nu a întreprins reforme fiscale semnificative în ultimii ani; cele mai importante
modificări în cazul impozitelor directe sunt lărgirea bazei impozabile în cazul impozitului pe
veniturile persoanelor fizice începând cu anul 2013 şi majorarea creditului fiscal în cazul
contribuabililor cu mai mult de doi copii. In cazul fiscalităţii indirecte, menţionăm doar faptul
că rata de 23% a TVA se aplică începând cu luna aprilie 2013 şi în cazul artei populare și
artizanatului, precum şi în cazul unor servicii poştale.
Polonia nu îndeplineşte criteriul convergenţei în cazul finanţelor publice, fiind subiectul
deciziei Consiliului privind existenţa unui deficit excesiv. Consiliul i-a recomandat Poloniei să
corecteze deficitul excesiv până în anul 2012, însă datorită unor evoluţii adverse cu impact
asupra finanţelor publice şi-a revizuit recomandarea în sensul prelungirii termenului până în
anul 2014. În luna decembrie 2013, Consiliul a stabilit că Polonia nu a întreprins măsuri efective
şi a adoptat o nouă recomandare, potrivit căreia Polonia trebuie să elimine deficitul excesiv într-
o manieră credibilă şi sustenabilă până în anul 2015.
Potrivit estimărilor Comisiei, deficitul bugetar va creşte de la 4,3% din PIB în anul 2013 la
5,7% din PIB în anul 2014, urmând a se diminua în anul 2015 la 2,9% din PIB. Datoria publică
a Poloniei va scădea de la 57% în anul 2013 la 49,2% din PIB în anul 2014, în principal ca
rezultat al transferului activelor fondurilor de pensii.
84
Figura 32. Deficitul bugetar şi datoria publică în Polonia (% din PIB)
Sursa: Comisia Europeană (2014a), p. 21.
În România, începând cu luna februarie 2013, impozitul iniţial opţional de 3% pe veniturile
microîntreprinderilor a devenit obligatoriu pentru toate întreprinderile mici şi mijlocii cu
venituri anuale mai mici de 65000 euro. În ceea ce priveşte impozitele indirecte, accizele pe
bere au fost majorate, iar cele pe ţigări vor creşte anual până în anul 2018.
De asemenea, România îndeplineşte criteriul convergenţei finanţelor publice, nefiind subiectul
deciziei Consiliului privind existenţa unui deficit excesiv. Deficitul guvernamental general a
scăzut de la 5,5% din PIB în anul 2011 la 3% din PIB în anul 2012, mai ales datorită restrângerii
cheltuielilor şi unor măsuri luate pe partea de venituri. În anul 2013, deficitul a scăzut la 2,3%
din PIB, fiind prognozată în continuare o scădere la 2,2% în anul 2014 şi la 1,9% în anul 2015.
Datoria publică este prognozată că va creşte de la 38,4% din PIB în anul 2013 la 40,1% din PIB
în anul 2015.
Figura 33 Deficitul bugetar şi datoria publică în România (% din PIB)
Sursa: Comisia Europeană (2014a), p. 23.
85
Concluzii
Intervenţiile fiscale masive şi fără precedent, precum şi pachetele de stimulare fiscală destinate
luptei împotriva efectelor crizei economico-financiare au lăsat urme adânci în finanţele publice
din statele Uniunii Europene. În anul 2009, deficitul general a atins valoarea-record de 6,8%
din PIB la nivelul Uniunii (de la 0,8% din PIB înaintea crizei), rămânând la un nivel similar şi
în anul 2010 (6,4% din PIB), dar scăzând treptat sub 3% din PIB (2,9% din PIB în anul 2014).
Datoria publică la nivelul Uniunii Europene a crescut constant, de la un nivel de 59% din PIB
în anul 2007 la 86,8% din PIB în anul 2014. Această creştere a datoriei publice şi a deficitului
bugetar impune guvernelor elaborarea unor strategii fiscale credibile de a ieşi din impas. Cu
toate că există dovezi că efectele consolidării pe partea de cheltuieli sunt mai eficiente decât
cele pe partea de venituri (Prammer, 2011), dimensiunea macroeconomică aflată în joc face ca
o contribuţie a fiscalităţii să fie inevitabilă.
Scopul Europei este acela de a prospera ca o economie „verde”, bazată pe cunoaştere, cu un
ritm de creştere rapid şi sustenabil, care să creeze un grad ridicat de ocupare a forţei de muncă,
şi de a ajusta sistemele fiscale în vederea atingerii acestor obiective, în concordantă cu strategia
Europa 2020. În contextul Semestrului European, rolul important al politicii fiscale pentru
consolidare şi creştere sustenabilă a fost subliniat în Analiza anuală a creşterii din anul 2011
(Annual Growth Survey); astfel, situaţia economică, bugetară şi politică actuală oferă
oportunitatea, dar şi subliniază necesitatea regândirii „calităţii sistemelor fiscale”.
În mod indubitabil, politicile fiscale urmăresc numeroase obiective, care creează compromisuri.
Fiscalitatea serveşte pentru colectarea fondurilor necesare cheltuielilor publice, pentru
redistribuirea veniturilor (impozitarea progresivă a veniturilor), pentru stabilizarea economiei,
pentru internalizarea externalităţilor (taxe de mediu, accize) şi pentru a influenţa alocarea
resurselor. În acelaşi timp, impozitele nu trebuie să afecteze creşterea economică. Date fiind
dimensiunile variate ale fiscalităţii, „calitatea impozitării” rămâne un concept cu multe faţete.
Conceptul de „calitate a impozitării” are legătură cu proiectarea politicii fiscale şi a sistemelor
fiscale în vederea atingerii obiectivelor dorite (redistribuţie, alocare, stabilizare etc.) în cel mai
eficient mod – adică minimizând distorsiunile nedorite, încurajând creşterea economică şi
minimizând costurile colectării impozitelor.
Proiectarea optimă a sistemului fiscal depinde de numeroşi factori şi diferă de la o ţară la alta.
Pe lângă impactul politicii fiscale asupra factorilor de creştere economică, alte aspecte, precum
gradul în care societatea doreşte redistribuirea veniturilor şi averilor, joacă un rol important.
86
Totuşi, în general se recomandă un sistem fiscal favorabil creşterii, care minimizează efectul
distorsionant al fiscalităţii asupra muncii, capitalului şi progresului tehnologic. În teoria
economică, un sistem fiscal este considerat favorabil creşterii în condiţiile în care presiunea
fiscală asociată muncii şi capitalului este relativ mică, iar în cazul consumului, proprietăţii şi
mediului ea este mai ridicată.
Între anii 2000-2008, în Uniunea Europeană s-a putut observa o reproiectare a sistemelor
fiscale, în vederea încurajării creşterii economice, în special în cazul statelor din estul şi nordul
Europei. Atunci când a izbucnit criza economico-financiară, sistemele fiscale europene au fost
afectate în două moduri: i) pe termen scurt, ţările au încercat să stimuleze cererea prin relaxare
fiscală, pentru a limita efectele asupra economiei reale şi ii) pe termen mediu şi lung,
majoritatea Statelor Membre vor fi nevoite să îşi consolideze bugetele. Aceasta este absolut
necesară, datorită evoluţiei datoriilor publice spre niveluri nesustenabile. De asemenea, dată
fiind tendinţa accentuată de îmbătrânire a populaţiei europene şi de diminuare a forţei de muncă,
în viitor Statele Membre se vor confrunta cu cheltuieli publice sporite (în special pensii şi
sănătate) şi cu venituri în scădere. Un sistem fiscal favorabil creşterii oferă oportunitatea
generării de venituri publice, în timp ce efectele negative asupra factorilor de producţie rămân
cât mai mici.
Reformele fiscale întreprinse de Statele Membre sugerează o evoluţie pozitivă. În numeroase
ţări impozitele pe consum au fost majorate, în timp ce presiunea fiscală asociată capitalului
rămâne în regres. Doar impozitele pe veniturile din muncă tind să urmeze o traiectorie negativă,
în sensul creşterii. De asemenea, Statele Membre au depus eforturi considerabile în vederea
încurajării conformismului fiscal, prin lupta împotriva evaziunii fiscale, dar şi prin simplificarea
procedurilor fiscale şi eficientizarea administraţiilor fiscale.
Cu privire la influența cheltuielilor publice productive asupra creșterii economice în ţările UE
din estul Europei, aceasta este pozitivă și semnificativă statistic, în ceea ce privește educația,
cercetarea-dezvoltarea și cheltuielile de infrastructură. În ceea ce privește cheltuielile publice
de sănătate, semnul negativ ar putea însemna că, în sectorul de sănătate, modul de cheltuire a
banilor publici este ineficient, adică investițiile publice pot fi adesea utilizate pentru proiecte
neproductive. De asemenea, menținerea sistemului de sănătate în proprietatea statului ca urmare
a moștenirii comuniste, împreună cu rata scăzută de privatizare și prăbuşirea producției
economiei planificate ca urmare a căderii comunismului, au anihilat efectele pozitive ale
investițiilor în capitalul uman.
Referitor la impactul structurii fiscale asupra creşterii economice în Statele Membre est-
europene, principalele rezultate empirice obţinute indică faptul că impozitele directe exercită
87
un impact negativ și semnificativ asupra creșterii economice, în timp ce efectele impozitelor
indirecte sunt pozitiv corelate, dar nesemnificative statistic. Atunci când se compară evoluțiile
din țările din Europa de Est, acestea par a fi în conformitate cu sugestiile din literatura de
specialitate, respectiv scăderea ponderii impozitării directe și creșterea ponderii impozitelor pe
consum. Măsurile fiscale întreprinse în aceste țări sugerează o evoluție pozitivă, în conformitate
cu recomandarea strategiei Europa 2020, și anume consolidarea bugetară însoțită de o
reproiectare a sistemului fiscal favorabilă creșterii.
În contextul implicațiilor de politică fiscală, guvernele din țările est-europene ar trebui să
continue deplasarea sarcinii fiscale dinspre muncă spre baze de impozitare legate de consum,
proprietate și combaterea poluării, cu potențiale efecte pozitive atât pentru creșterea economică,
cât și pentru combaterea evaziunii fiscale.
Totodată, deoarece cheltuielile publice sunt unul dintre cele mai importante instrumente de
politică pentru guverne, decidenții publici trebuie să acorde o atenție sporită educației și să o
finanțeze corespunzător, pentru că investițiile în educație duc la acumularea de capital uman,
care, la rândul său, crește productivitatea forței de muncă. De asemenea, investițiile în sănătate
nu înseamnă neapărat creşterea sumelor de bani cheltuite pentru îngrijirea sănătăţii; investițiile
în sănătate ar trebui să aibă ca scop: îmbunătățirea capitalului uman și social al populației,
printr-o nutriție îmbunătățită, schimbarea practicilor, salubritate îmbunătăţită, inovații în
tehnologii medicale, precum și în infrastructura de sănătate publică. Nu în ultimul rând, cu un
nivel actual mic al cheltuielilor de cercetare-dezvoltare (în jur de 1 % din PIB sau chiar mai
puţin), autoritățile din țările est-europene ar trebui să intensifice eforturile pentru a susține un
nivel mai ridicat, având în vedere rolul esențial al inovării în procesul de creștere.
88
Surse bibliografice
Acosta-Ormaechea S.& Jiae Y. (2012) “Tax Composition and Growth: A Broad Cross-Country
Perspective”, IMF Working Paper, Fiscal Affairs Department, WP/12/257.
Afonso, A., Ebert, W., Schucknecht, L.& Thöne, M. (2005) “Quality of public finances and
growth”, European Central Bank, Working Paper Series, No 438.
Afonso, A.& Furceri, D. (2008) „Government Size, Composition, Volatility and Economic
Growth”, European Central Bank, Working Paper Series, No 849.
Angelopoulos, K., Economides, G.& Kamman, P. (2006) “Tax spending policies and economic
growth: theoretical predictions and evidence from the OECD”, European Journal of
Political Economy: 885–902
Angelopoulos, K., Malley, J.& Philippopoulos, A. (2012) “Tax structure, growth, and welfare
in the UK”, Oxford Economic Papers,vol. 64(2): 237-258.
Arisoy, I.& Unlukaplan I. (2010) “Tax Composition and Growth in Turkey: An Empirical
Analysis”, International Research Journal of Finance and Economics, vol. 59: 50-61.
Arnold, J. (2008) “Do Tax Structures Affect Aggregate Economic Growth? Empirical Evidence
from a Panel of OECD countries”, OECD Economics Department Working Papers, No.
643, OECD Publishing.
Arnold, J., Brys, B., Heady, C., Johansson, A., Schwellnus, C. & Vartia L. (2011)“Tax policy
for economic recovery and growth”, The Economic Journal, vol. 121: 59–80.
Arslanalp, S., Bonhorst,F., Gupta,S.&Sze, E. (2010) “Public Capital and Growth,” IMF
Working Paper 10/175.
Aschauer, D.A. (1989) “Is Public Expenditure Productive?” Journal of Monetary Economics,
vol. 23: 177-200.
Atkinson, A.B.& Stiglitz, J.E. (1976) “The design of tax structure: direct versus indirect
taxation”, Journal of Public Economics, vol. 6: 55-75.
Baltagi, B.H. (2008) Econometric Analysis of Panel Data, Third Edition, John Wiley & Sons,
Ltd.
Barro, R.J. (1990) “Government spending in a simple model of endogenous growth”, Journal
of Political Economy, vol. 98(1): 103-117.
Barro, R.J. (1991) “Economic Growth in a Cross Section of Countries,” Quarterly Journal of
Economics, vol. 106: 407-43.
Barro, R.J.& Sala-i-Martin, X. (1995) Economic growth, New York, McGraw Hill.
89
Blankenau, W.F., Simpson,N.B.&Tomljanovich,M.(2007) “Public Education Expenditures,
Taxation, and Growth: Linking Data to Theory.” American Economic Review,
vol. 97(2): 393-397.
Bloom, D.E.&Canning, D. (2000) “The Health and Wealth of Nations”. Science,
vol. 287(5456): 1207-1209.
Boadway, R., Chamberlain,E.& Emmerson, C. (2009) „Taxation of Wealth and Wealth
Transfers”, (in)The Mirrlees Review: Dimensions of Tax Design, ed.’s S. Adam, T.
Besley and R. Blundell, Oxford University Press.
Bocconi University (2011) „The role and impact of labour taxation policies”, Study for the
European Commission, Final report.
Canning, D.& Pedroni, P. (2004) The effect of infrastructure on long run economic growth,
Harvard University.
Chamley, C. (1986) „Optimal taxation of capital income in general equilibrium with infinite
lives”. Econometricavol. 54: 607-622.
Comisia Europeană (2010) „Joint Report on Health Systems”, European Economy, Occasional
Papers 74.
Comisia Europeană (2012a) Fiscal sustainability Report.
Comisia Europeană (2012b) The 2012 Ageing Report.
Comisia Europeană (2012c) „The Quality of Public Expenditures in the EU”, Occasional Papers
125.
Comisia Europeană (2013a) Annual Growth Survey 2014.
Comisia Europeană (2013b) Tax reforms in EU Member States Tax policy challenges for
economic growth and fiscal sustainability, 2013 Report.
Comisia Europeană (2014a) Convergence Report 2014.
Comisia Europeană (2014b) Taxation trends in EU 2014.
Comisia Europeană (2014c) Tax reforms in EU Member States Tax policy challenges for
economic growth and fiscal sustainability, 2014 Report.
Consiliul Fiscal al României (2014) Raportul Anual.
Conte, A., Schweizer, P., Dierx, A. &Ilzokovitz,F. (2009) „An Analysis of the Efficiency of
Public Spending and National Policies in the Area of R&D”, European Economy –
Occasional Papers No. 54.
Crawford, I., Keen,M.&Smith,S. (2009) „Value added tax and excises”, (in) The Mirrlees
Review: Dimensions of Tax Design, ed.’s S. Adam, T. Besley and R. Blundell, Oxford
University Press.
90
Cremer, H. &Pestieau,P. (2003) „Wealth Transfer Taxation: A Survey”, CESifo Working Paper
Series 1061, CESifo Group Munich.
De Mooij, R.& Ederveen, S. (2005) „Explaining the Variation in Empirical Estimates of Tax
Elasticities of Foreign Direct Investment”, Tinbergen Institute Discussion Papers 05-
108/3, Tinbergen Institute.
Devarajan, S., Swaroop, V.& Zou, H.F. (1996) “The composition of public expenditure and
economic growth”, Journal of Monetary Economics, vol. 37: 314-344.
Dincă, M.S.& Dincă, G. (2013) “The Impact Of Government Expenditures Upon Economic
Growth in Post-Communist Countries”, Scientific Annals of the „Alexandru Ioan Cuza”
University of Iaşi Economic Sciences, vol. 60(1): 83-92.
Easterly, W.& Rebelo, S. (1993) “Fiscal Policy and Economic Growth”, Journal of Monetary
Economics, vol. 32: 417-458.
Elmi, Z.M.& Sadeghi, S. (2012) “Health Care Expenditures and Economic Growth in
Developing Countries: Panel Co-Integration and Causality”, Middle-East Journal of
Scientific Research, vol. 12(1): 88-91.
Enache, C. (2009) “Fiscal policy and economic growth in Romania”, Annales Universitatis
Apulensis Series Oeconomica, vol. 11(1).
Farkas, B. (2011) “The Central and Eastern European model of capitalism”, Post-Communist
Economies, vol. 23(1): 15-34.
Frantzen, D. (2000) “R&D, Human Capital and International Technology Spillovers: A Cross
Country Analysis,” Scandinavian Journal of Economics, vol. 102 (1): 57-75.
Garnier, G., György, E., Heineken, K., Mathé, M., Puglisi, L., Ruà, S., Skonieczna, A. & Van
Mierlo, A. (2014) “A wind of change? Reforms of Tax Systems since the launch of
Europe 2020”, Taxation Papers, Working Paper 49.
Gemmell, N., Kneller, R.& Sanz, I. (2011) “The Timing and Persistence of Fiscal Policy
Impacts on Growth: Evidence from OECD Countries”, The Economic Journal, vol. 12:
33-58.
Griffith, R., Redding, S.& Van Reenen, J. (2004) “Mapping the Two Faces of R&D:
Productivity Growth in a Panel of OECD Countries”,The Review of Economics and
Statistics, vol. 86(4): 883–895.
Jack, W.& Lewis, M. (2009) Health Investment and Economic Growth: Macroeconomic
Evidence and Microeconomic Foundations. Washington: World Bank.
Johansson, A.C., Heady, J., Arnold, Brys,B.&Vartia,L. (2008) “Tax and Economic Growth”.
OECD Economics Department Working Papers, No. 620, OECD Publishing.
91
Jones, L.E., Manuelli,R.E. &Rossi P.E. (1997) „On the Optimal Taxation of Capital Income”,
Journal of Economic Theory, Elsevier, vol. 73(1): 93-117.
Judd, K. (1985) „Redistributive taxation in a simple perfect foresight model”,Journal of Public
Economics, vol. 28: 59-83.
King, R.& Rebelo, S. (1990). “Public policy and economic growth: Developing neoclassical
implications”,Journal of Political Economy, vol. 98 (1): 126–151.
Kleven, H.J. (2004) „Optimum Taxation and the Allocation of Time”, Journal of Public
Economics, vol. 88: 545-557.
Kneller, R., Bleaney, M. & Gemmell, N. (1999) “Fiscal Policy and Growth: Evidence from
OECD Countries,” Journal of Public Economics, vol. 74: 171-190.
Kovacs, A. (2013) “Crisis Management Similarities and Differences in the Newly Accessed
Central and Eastern European Countries”, (in) The Aftermath of the Global Crisis in the
European Union, ed. Beáta Farkas, Cambridge Scholars Publishing.
Loser, C. (2009) “External Debt Sustainability: Guidelines for Low and Middle Income
Countries”, Research papers for the Intergovernmental Group of Twenty-Four on
International Monetary Affairs, New York.
Lucas, R. (1990) “Supply-side economics: an analytical review”,Oxford Economic Papers,vol.
42 (2): 293–316.
Mendoza, E., Milesi-Ferretti, G.& Asea, P. (1997) “On the Ineffectiveness of Tax Policy in
Altering Long-Run Growth: Harberger’s Superneutrality Conjecture,” Journal of Public
Economics, vol. 66: 99-126.
Mura, P.O. (2014) „How growth-friendly are productive public expenditures? An empirical
analysis for Eastern Europe”, Theoretical and Applied Economics, vol. 10(599): 7-20.
Mura, P.O. (2015a) „Tax Composition and Economic Growth. A Panel-Model Approach for
Eastern Europe”, Annals of the Constantin Brancusi University, Economy series, vol. 2:
89-102.
Mura, P.O. (2015b) “Public Finance Sustainability in Romania. Recent Developments”,
Analele Universităţii Din Oradea, Seria Ştiinţe Economice, ISSN 1582-5450, vol. 1
(2015), pp. 757-769.
Myles, G.D. (2009) „Economic Growth and the Role of Taxation – Disaggregate Data”, OECD
Economics Department Working Papers, No. 715, OECD publishing.
Nicodeme, G. (2008) „Corporate Income Tax and Economic Distortions”, CESifo Working
Paper Series 2477, CESifo Group Munich.
92
Parry, I.& Oates, W.E. (1998) „Policy Analysis in a Second Best World”. Discussion paper No.
98-48, Resources for the Future, Washington, DC.
Petrakos, G., Arvanitidis, P.& Pavleas, S. (2007) “Determinants of Economic Growth: The
Experts’ View”, DYNREG Working Papers.
Prammer, D. (2011). “Quality of taxation and the crisis: tax shifts from a growth perspective”,
Taxation Papers, Working Paper 29.
Ramsey, F.P. (1927) „A contribution to the theory of taxation”, The Economic Journal, vol.
37(145): 47-61.
Romero de Avila, D.& Strauch, R. (2003) “Public Finances and long-term growth in Europe:
evidence from a panel data analysis”, ECB Working Paper 246.
Samuelson, P.A. (1954) „The pure theory of public expenditure”, Review of Economics and
Statistics, vol. 36(4): 387-389.
Sanchez-Robles, B. (1998) “Infrastructure investment and growth: some empirical evidence”,
Contemporary Economic Policy, vol. 16(1): 98-108.
Scarlett, H.G. (2011) “Tax Policy and Economic Growth in Jamaica”. Bank of Jamaica working
paper.
Shinohara, M. (2014) “Tax Structure and Economic Growth – A Survey of Empirical
Analyses”, Institute of Economic Research Chuo University, Discussion Paper No.217.
Soerensen, P.B. (2007) „Can capital income taxes survive? And should they?” CESifo
Economic Studies, vol. 53(2): 172-228.
Solow, R.M. (1956). “A Contribution to the Theory of Economic Growth”, The Quarterly
Journal of Economics, vol. 70(1): 65-94.
Stiglitz, J.E. (1999) Economics of the public sector. 3rd edition. W.W Norton & Company, Inc.
Sturm, J.E., Kuper, G.H.& de Haan, J. (1998). “Modelling government investment and
economic growth on a macro level: A review”, The Welfare State, Public Investment,
and Growth: 61-83.
Tiebout, C.M (1956) „A pure theory of local expenditures”,Journal of Political Economy,
vol. 64(5): 416-424.
Ulku, H. (2004) “R&D, Innovation, and Economic Growth: An Empirical Analysis”, IMF
Working Paper, WP/04/185.
Umoru, D. & Anyiwe, M.A. (2013) “Tax Structures and Economic Growth in Nigeria:
Disaggregated Empirical Evidence”, Research Journal of Finance and Accounting,
vol. 4(2): 65-80.
93
Woehlbier, F. (2002) „Humankapitalbildung und Beschäftigung. Eine Finanzpolitische
Analyse”. Deutscher Universitaets –Verlag.
Xing, J. (2011) “Does tax structure affect economic growth? Empirical evidence from OECD
countries”, Oxford University for Business Taxation Working Paper, 11/20.
Xing, J. (2012) “Tax structure and growth: How robust is the empirical evidence?”, Economic
Letters, vol. 117: 379-382.
Zipfel, F.& Heinrichs, C. (2012) “The impact of tax systems on economic growth in Europe.
An overview”, Deutsche Bank Research.
World Bank online database (2014) http://data.worldbank.org/
Eurostat online database (2014) http://ec.europa.eu/eurostat/data/database
National Institute for Statistics (2014) http://www.insse.ro/cms/
OECD online database (2014) http://stats.oecd.org/
The Heritage Foundation online data-base (2014) http://www.heritage.org/index/explore
The Worldwide Governance Indicators (2013) http://info.worldbank.org/governance/wgi/
index.aspx#home
World Competitiveness Online 1995-2010 Edition https://worldcompetitiveness.imd.org/
94
Anexe
Anexa 1 - Glosar
BE Belgia
BG Bulgaria
CZ Cehia
DK Republica Danemarca
DE Germania
EE Estonia
IE Irlanda
EL Grecia
ES Spania
FR Franţa
IT Italia
CY Cipru
LV Letonia
LT Lituania
LU Luxemburg
HU Ungaria
MT Malta
HR Croaţia
NL Olanda
AT Austria
PL Polonia
PT Portugalia
RO România
SI Slovenia
SK Slovacia
FI Finlanda
SE Suedia
UK Regatul Unit al Marii Britanii
NO Norvegia (membru EEA)
IS Islanda (membru EEA)
UE Uniunea Europeană
UE-27
Uniunea Europeană (27 State Membre: BE, BG, CZ, DK, DE, EE,
IE, EL, ES, FR, IT, CY, LV, LT, LU, HU, MT, NL, AT, PL, PT,
RO, SI, SK, FI, SE, UK)
UE-28
Uniunea Europeană (28 State Membre: BE, BG, CZ, DK, DE, EE,
IE, EL, ES, FR, HR, IT, CY, LV, LT, LU, HU, MT, NL, AT, PL,
PT, RO, SI, SK, FI, SE, UK)
