Responsabilitatea fiscal-bugetară și noul Cod Fiscal

Ionut Dumitru

Președinte al Consiliului fiscal

București, 22 iulie 2015

Opinia Consiliului fiscal asupra proiectului de revizuirea Codului fiscal

Aviz negativ motivat de existența unui risc extrem de deteriorare permanentă și de

proporții a poziției finanțelor publice ale României, în contradicție cu regulile fiscale

și principiile instituite de Legea Responsabilității Fiscal-Bugetare și cu tratatele de

guvernanță fiscală europene.

Este discutabilă oportunitatea unei relaxări fiscale de asemenea proporții

Poziția ciclică a economiei este probabil a se situa la echilibru ori chiar a

consemna existența unui exces de cerere începând cu anul 2016

România riscă să rămână în capcana unei politici fiscale prociclice, apăsând pe

accelerație în faza de expansiune a ciclului economic și riscând să fie constrânsă

să implementeze măsuri de ajustare structurală într-o inevitabilă fază viitoare

de recesiune.

Rezerve în ceea ce privește implicații asupra creșterii economice pe termen lung pe

care le are compoziția pachetului legislativ, axat pe reducerea impozitării

consumului.

Setul măsurilor discreționare

și (dez)echilibrul finanțelor publice

Principalele măsuri ale Codului Fiscal

Nr. Măsura Impact bugetar

Miliarde lei % din PIB

1 Reducere cotă standard TVA de la 24% la 19% -8,9 -1,2

2 Reducere impozit pe dividende de la 16% la 5% -1,3 -0,2

3 Diverse reduceri ale accizelor (inclusiv impactul pe TVA) -3,6 -0,5

4 Schimbări ale scutirilor privind impozitul pe venit -1,2 -0,2

5 Schimbări privind CAS -0,7 -0,1

6 Desființarea taxei pe construcții speciale -1,0 -0,1

7 Alte măsuri -0,4 -0,1

Total -17,1 -2,3

Alte surse de presiune asupra deficitului bugetar: 2016 - Majorarea salariilor din sectorul public în conformitate cu noua Lege-cadru de

salarizare (cf. MFP, impactul brut estimat este 15.5 mld. lei, iar cel net de 10 mld. lei(1,3% din PIB))

2017 - majorarea cu cel puțin 1% din PIB a cheltuielilor de apărare conformangajamentului politic de la începutul anului 2015

Impactul de runda întâi a măsurilor din noul Cod Fiscal

Efecte de runda a doua ale codului fiscal - estimare

Multiplicator fiscal de impact calibrat la 0.4 (cf. Battini et al. , 2014), cu efecte

persistente timp de 4 ani (multiplicator total de 1.2)

Nivelul propus este situat în partea de sus a intervalului multiplicatorilor

estimați pentru economii cu caracteristici similare României

Plus de creștere economică (relativ la scenariul de bază) de 1pp. în 2016 și 2017,

respectiv 0.6pp. și 0.3pp. în 2018 și 2019

Elasticitățile agregatelor bugetare la PIB folosite pentru calculul efectelor de runda a

doua preluate din studiul OECD Price et al., 2014 și folosite și de Comisia Europeană

Efectele de runda a doua la nivelul încasărilor bugetare sunt de 0,2% din PIB în 2016,

0,5% din PIB în 2017 și 0,7% din PIB în 2018

Sursa: Consiliul Fiscal

Impactul măsurilor propuse asupra deficitului bugetar (% din PIB)

-4,7

-3,5

-2,0 -1,5 -1,2-1,2

-2,2-2,9

-5,6

-8,9

-6,6

-5,3

-2,9

-2,2-1,5 -1,5

-3,2

-2,7-2,2-3,0 -2,0

-1,2-0,6

0,60,4

1,21,3

2,0

-1,1-1,8 -1,9 -2,3

-1,7-1,4 -1,0 -0,3 0,1

0,4

-4,6-5,0

-4,5

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

10

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

20

10

20

11

20

12

20

13

20

14

20

15

e

20

16

p

20

17

p

20

18

p

gap PIB

Deficit efectiv cod fiscal

Deficit efectiv necesar pentru un deficitstructural de 1% din PIB

Criteriul de la Maastricht (deficit de 3% din PIB)

Deficit efectiv cod fiscal+armata+salarii

Consiliul Fiscal estimeaza ca deficitul bugetar va depasi 3% din PIB in 2016, cu risculreintrarii in procedura de deficit excesiv.

Incluzând și cresterea de salarii in sectorul bugetar si implementarea angajamentul politic pentru cheltuielile de aparare, deficitul bugetar ar putea atinge 5% din PIB în 2017, ceea cear accentua tendinta de crestere nesustenabila a datoriei publice (peste 45% din PIB cel mai probabil încă din 2017) .

Problema recurentă a prociclicității politicii fiscal-bugetare

In scenariul in care cresc si salariile in sectorul bugetar, stimulul fiscal prociclic proiectat pentru 2016 ar fi chiarmai puternic ca amploare decat cel din anul 2008.

România riscă să intre din nou în capcana unei politici fiscale pro-ciclice, riscând să fie constrânsă săimplementeze măsuri de ajustare structurală de amploare într-o inevitabilă fază viitoare de recesiune.

Beneficiile în materie de creștere economică suplimentară pe termen scurt vor fi depășite de costurile pe care oinevitabilă consolidare fiscală le-ar putea genera în faza descendentă a ciclului economic.

Sursa: AMECO, Consiliul Fiscal

0,2

-0,6

-0,7

0,1

1,0

-0,3

1,9

0,7

3,4

0,2

-2,9

-2,6

-1,1

-0,7 -0,40,0

3,7

1,0

-0,1

-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

-9,0

-7,0

-5,0

-3,0

-1,0

1,0

3,0

5,0

7,0

9,0

11,0

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

20

10

20

11

20

12

20

13

20

14

20

15

e

20

16

p

20

17

p

20

18

p

Exces de cerere (+)/deficit de cerere (-)

Def structural cod fiscal+salarii+armata

Impuls fiscal, cresterea(+)/scaderea(-)deficitului structural (scala din dreapta)

Noua lege cadru a salarizării în sectorul public are potențialul de a reversa ajustarea anvelopei salariale realizată în timpul

crizei

1.3

98

1.1

77

1.1

81

1.1

83

1.150

1.200

1.250

1.300

1.350

1.400

Dec2008

Dec2009

Dec2010

Dec2011

Dec2012

Dec2013

Mai2014

Dec2014

Mai2015

Cheltuieli salariale ESA 2010 (% din PIB) Nr. salariați sector bugetar (mii persoane)

7,9 8

,3 8,5

8,1

8,1

8,7 9

,2 9,7 1

0,3 10

,7

9,5

7,8

7,7 8

,0

7,7

7,4

9,2

5,0

6,0

7,0

8,0

9,0

10,0

11,0

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

20

10

20

11

20

12

20

13

20

14

20

15

20

16

Sursa: Eurostat, calcule proprii Sursa: MFP

O privire asupra implicațiilor

Pactului de Stabilitate și Creștere

Sub braţul corectiv al PSC (în EDP):

Data limită de corectare 2015: PT, SI, FR, IE, UK

Data limită de corectare 2016: CY, GR, ES, HR

Sub braţul preventiv al PSC

Fără EDP: EE, SE, LU

Din 2011: FI

Din 2012: BG, DE

Din 2013: HU, IT, LT, LV, RO

Din 2014: AT, BE, CZ, DK, NL, SK

Din 2015: MT, PL

Situaţia relativă a statelor membre din perspectiva Pactului de Stabilitate și Creștere (PSC)

Timpul petrecut în procedura de deficit excesiv (EDP) în raport cu termenele acordate iniţial

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

IE GR FR HR CY PT SI UK ES HU BE BG CZ DK IT LV LT NL AT RO SK FI DE PL MT EE LU SE

Nr. de ani acordat initial pentru corectarea EDP Nr. efectiv de ani petrecut/de petrecut în EDP

Sursa: ComisiaEuropeană

ani

Ţări care au ieşit din EDPŢări care se află încă în EDP

• Grosul ajustării structurale întreprinse de Romania (6,7 pp. din PIB) realizat încontextul EDP – răgaz de ajustare similar majorității statelor, ieșire din EDP la deficitstructural de 2.1% din PIB

• Ajustarea cumulată sub brațul preventiv al PSC (2013 și 2014) – 1.1 pp. de PIB

Matricea de decizie pentru determinareanecesarului de ajustare în funcţie de poziţia ciclică

Stare Condiţie

Ajustare fiscală anuală cerută

Datorie sub 60%

şi fără risc de

sustenabilitate

Datorie peste 60%

sau risc de

sustenabilitate

Vremuri „îngrozitoare”∆PIB(%) < 0 sau

output gap < -4 din PIBNu este necesară nicio ajustare

Vremuri foarte grele -4 ≤ output gap < -3 0 0,25

Vremuri grele -3 ≤ output gap < -1,5

0 dacă gap-ul este în

deschidere, 0,25 dacă

gap-ul este în închidere

0,25 dacă gap-ul este în

deschidere, 0,5 dacă

gap-ul este în închidere

Vremuri normale -1,5 ≤ output gap < 1,5 0,5 > 0,5

Vremuri bune output gap ≥ 1,5

> 0,5 dacă gap-ul este în

deschidere, ≥ 0,75 dacă

gap-ul este în închidere

≥ 0,75 dacă gap-ul este

în deschidere, ≥1 dacă

gap-ul este în închidere

Sursa: Comisia Europeană

Îndepărtare a deficitului structural față de MTO, în timp ce toate celelalte țări s-ar afla pe o traiectorie de convergență

-2,8 -2

,6

-1,0

0,4

1,2

0,2

-4,1

0,4

-2,0

-2,6

-0,9

1,5

-1,6

-1,2

1,6

-2,5

-2,6

-0,2 -0

,4

-2,7

-0,8

-1,0

-2,5

-2,0

-1,6

-1,1

-5,3

-0,3

-1,3

-0,7 -0

,4

0,4

0,1

-0,1

-0,9

-1,4

0,1

-1,7

0,3

0,9

-2

-0,1

-0,6

-0,7

-1,3

-0,8

-5,6

-1,7

-1,1

-2,5

-0,3 -0,2

-6

-5

-4

-3

-2

-1

0

1

2

BE BG CZ DK DE EE IE GR ES FR IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT RO* SI SK FI SE UK

2014 2018 MTO

% din PIB potențial

Sursa: AMECO, Programe de Stabilitate și de Convergență, calcule proprii* deficit structural asociat Codului Fiscal 3,3% + impact salarii sector public și cheltuieli militare 2,3%

Vulnerabilități asociate unei traiectorii ascendentea datoriei publice

Datoria publică, 2007-2014 (% în PIB)

40

,0

10

9,7

80

,9

23

,6

39

,8

10

,6

97

,7

40

,9

85

,0

89

,4

10

7,5

13

0,2

53

,65

9,3

17

7,1

27

,6

45

,2

68

,8

42

,6

95

,0

13

2,1

84

,5

10

6,5

74

,7

76

,9

43

,9 50

,1

68

,0

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

Latv

ia

Ire

lan

d

Slo

ven

ia

Luxe

mb

ou

rg

Ro

man

ia

Esto

nia

Spai

n

Lith

uan

ia

Cro

atia

Un

ite

d K

ingd

om

Cyp

rus

Po

rtu

gal

Slo

vaki

a

Fin

lan

d

Gre

ece

Bu

lgar

ia

De

nm

ark

Net

her

lan

ds

Cze

ch R

epu

blic

Fran

ce

Ital

y

Au

stri

a

Be

lgiu

m

Ger

man

y

Hu

nga

ry

Swed

en

Po

lan

d

Mal

ta

2007

2014

Factor multiplicativ (scala din dreapta)

Sursa: Eurostat

Toate statele membre ale UE au înregistrat creșteri ale datoriei publice în perioada crizei.

România a avut una dintre cele mai mari creșteri ale datoriei publice în termeni relativi în perioada 2007-2014.

O continuare a creșterii datoriei publice ne-ar vulnerabiliza foarte mult în fața unei viitoare recesiuni ciclice: datoriapublică poate crește cu ușurință peste 60% din PIB în această situație.

Legea 69/2010 – praguri ale datoriei de 45-50-55% din PIB – înghețarea salariilor și a cheltuielilor de asistență socială(inclusiv pensii).

Expunerea băncilor față de stat este deja mare – principalaconstrângere pentru datoria publică

22

%

22

%

22

%

19

%

18

%

17

%

17

%

14

%

13

%

11

%

10

%

10

%

10

%

9%

9%

9%

7%

6%

6%

6%

6%

6%

5%

5%

4%

3%

3%

2%

2%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

RO SI HR SK IT PL HU CZ ES BG BE PT LT U2 AT DE IE LU NL GR CY FR MT FI LV EE SE DK UK

Credite Titluri Total

Ponderea creditului guvernamental în total active bancare (mai 2015)

Sursa: ECB

La nivel european, bancile din Romania au cea mai mare expunere fata de stat ca % din total active – constrangere majora pentru expansiunea suplimentara a datoriei publice.

Capacitatea suplimentara de absorbtie a datoriei publice este foarte limitata la nivelulactual de dezvoltare a sistemului financiar intern.

Deținerile nerezidenților de titluri de stat în lei sunt relativ mici, dar o creștere suplimentară comportă riscuri

39,0

33,1

18,6

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

apr.10 apr.11 apr.12 apr.13 apr.14 apr.15

Poland Hungary Romania

Ponderea deținerilor nerezidenților de titluri de stat în monedă locală (% din total)

Sursa: ministerele de finante ale ţărilor respective

România are o pondere mai mică a deținerilor nerezidenților de titluri denominate în monedă națională, însă aceste dețineri sunt majoritare în cazul maturităților lungi

Vulnerabilitate ridicată în cazul unei schimbări de percepție/apetit la risc

Este oportun un pachet agresiv de stimularea consumului?

Motorul principal al PIB îl reprezintă consumul – pachetul foarte agresiv de stimulare a acestuia apare drept inoportun

Nota: Fond salarii nete = (numar de salariati * salariu net) Sursa: Institutul National de Statistica, Comisia Europeana, GfK

Creștere substanțială a apetitului de consum începând cu 2014

Condițiile din piața muncii s-au îmbunătățit semnificativ – salariile cresc cu circa 7% în termeni nominali, masa salarială crește cu circa 9% in termeni reali.

Ameliorare de proporții a încrederii consumatorilor începând cu Oct.-Nov. 2014.

Consumul crește deja mai repede decât oferta internă – risc pe termen mediu de reapariție a dezechilibrelor macroeconomice (deficit de cont curent și inflație)

9 0

1 0 0

1 1 0

1 2 0

1 3 0

1 4 0

1 1 Q1 1 2 Q1 1 3 Q1 1 4 Q1 1 5 Q1

Consumul populatiei

(indice, Q1 2011=100 )

Vanzari bunuri de consum durabile, nominal

Vanzari cu amanuntul, real

Consum privat total, real

-70

-60

-5 0

-40

-30

-20

-10

0

10

Jun-05 Jun-07 Jun-09 Jun-11 Jun-13 Jun-15

Increderea consumatorilor

Astepta rile privind ra ta soma jului in urmatoarele 12 luni

Situa tia economica generala in urmatoarele 12 luni

Situa tia financia ra in urmatoarele 12 luni

Economisirea in urmatoarele 12 luni

Indice pentru increderea consumatorilor

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

Ma

y-0

5

Ma

y-0

7

Ma

y-0

9

Ma

y-1

1

Ma

y-1

3

Ma

y-1

5

Fond sa larii nete

(termeni rea li, % an la an)

Sector priva t Tota l economie

Investitiile au o evolutie foarte slaba

12

18

24

30

36

42

48

12

16

20

24

28

32

36

04Q 4 06Q 4 08Q 4 10Q 4 12Q 4 14Q 4

Gross fixed capita l formation

in the priva te sector

As % of GDP Current RO N bn

0

2

4

6

8

10

0

2

4

6

8

10

04Q 4 06Q 4 08Q 4 10Q 4 12Q 4 14Q 4

Gross fixed capita l formation

in the public sector

As % of GDP Current RO N bn

Sursa: Eurostat, Institutul National de Statistica, Ministerul de Finante

Investitiile private evolueaza foarte slab incepand cu 2012, iar investitiile publiceau scazut continuu (ca % din PIB) incepand cu 2009, atingand in 2014 minimulultimilor 9 ani.

5.2%

6.3%

6.7%

6.0%

5.7% 5.4%

4.8% 4.5%

4.3%

3%

4%

5%

6%

7%

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Public sector investments (% of GDP)

Investiţiile sunt încă mult sub nivelul precriză

Sursa: EUROSTAT

20

30

40

50

60

70

80

90

100

110

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Investitii totale in preturi 2010

Consum in preturi 2010

PIB in preturi 2010

Evoluţia investiţiilor şi a consumului (indice, 2008=100)

Consumul a recuperat deja căderea din timpul crizei, în timp ce investiţiile sunt în termenireali cu circa 45% mai scăzute faţă de nivelul din 2008.

Chiar daca excludem bula speculativă precriză din sectorul imobiliar/construcţii, investiţiile sunt încă mult sub nivelul lor de trend pe termen mediu.

Infrastructura, educaţia şi sănătatea – slăbiciunile Românieiîn materie de competitivitate

Sursa: The Global Competitiveness report, World Economic Forum, 2014-2015

România

Calitatea infrastructurii este, în mod evident, călcâiul lui Ahile în cazul competitivităţii economiei romaneşti vis-à-vis de ţările din Europa Centrala şi de Est.

Investiţiile in educaţie, sănătate şi infrastructura fizică – stimuli pentru creşterea economică petermen lung.

Creștere economică Echitate socială Cont curent(a)

T scurt T lung T scurt T lung T scurt și mediu

Cresteri de cheltuieli

Educație ++ ++ + ++ -

Servicii de sănătate ++ + + + --

Alte cheltuieli aferente consumului guvernamental (excluzând cele aferente politicilor sociale de sprijin a familiilor)

++ - + -

Cheltuieli cu pensiile -- --

Prestații sociale pentru persoanele cu handicap și ajutoare de boală

+ - ++ + --

Ajutoare de șomaj + - + --

Ajutoare sociale și alocații pentru susținerea familiilor

+ + ++ ++ -

Subvenții + -- - - -

Investiții publice ++ ++ --

Scaderi de taxe

Impozit pe venit + ++ - - -

Contribuții de asigurări sociale + ++ + +

Impozit pe profit + ++ - - --

Taxe de mediu + -(b) + -

Taxe pe consum (altele decât cele de mediu)

+ + + --

Taxe recurente asupra bunurilor imobile

+ -

Alte taxe pe proprietate + -- - -

Vânzări de bunuri și servicii + - + + -

Notă: (a) Efectul de cont curent se referă la o țară aflată pe deficit, iar semnele ar fi schimbate în cazul unei țări caracterizate de surplus al contului curent.

Evaluarea efectelor asupra creșterii economice și asupra echității socialeale instrumentelor de stimulare fiscală

Sursa: Cournède B. et al. - Choosing fiscal consolidation instruments compatible with growth and equity, 2013

Scăderi foarte ample ale cotei medii de TVA...

17,5

22,020,6

16,0 14,0

10

12

14

16

18

20

22

24

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

iun.10 iul.10 sep.13 iun.15 ian.16

Cota standard Cota redusa Cota zero Cota medie TVA

-8 pp

-3.5 pp

Evoluția cotei medii și ponderi în coșul IPC pe cote de TVA

Reducerea cotei medii de TVA este una de foarte mare amploare și fără precedent la nivel european (-8 pp față de 2010, respectiv -3.5 pp față de perioada precriză).

Aproape jumătate din coșul IPC are cotă de TVA redusă sau zero, față de circa o treime în cazulmediei UE.

Sursa: calcule ale Consiliului Fiscal

...care ar face ca RO să aibă o cotă medie de TVA sub media UE și sub noile state membre din ECE

21

,2

20

,7

19

,1

19

,1

19

,1

18

,6

18

,4

17

,7

16

,4

16

,1

15

,4

14

,8

14

,8

14

,7

14

,3

14

,0

14

,0

13

,9

13

,6

13

,2

12

,8

12

,6

12

,2

12

,1

12

,0

9,8

9,6

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

HU DK

BG LV LT SK EE SE GR FI CZ

AT SI PL

PT

BE

RO

20

16

DE IT UK FR IE NL

ES MT

CY

LU

Cota medie de TVA pe coșul IPC în statele membre ale UE

Sursa: Fabrizio Borselli, Salvatore Chiri & Ettore Romagnano (2012)

Ponderea foarte mare a produselor cu cote reduse sau zero va crește costul de administrare șicrează distorsiuni ale competiției.

Un sistem mai bine gândit de deduceri la impozitul pe venit ar avea efecte mai bine țintite asupracategoriilor sociale vulnerabile decât cota redusă de TVA la alimente, spre exemplu.

Cota standard a TVA în țările membre ale UE (2015)

Sursa: Comisia Europeană

17

1819

19 19

20 20 20 20 20 20

21 21 21 21 21 2122 22

23 23 23 23

24 24

25 25 25

27

15

17

19

21

23

25

27

29

Luxe

mb

ou

rg

Mal

ta

Ro

man

ia 2

01

6

Ge

rma

ny

Cyp

rus

Bu

lga

ria

Esto

nia

Fran

ce

Au

stri

a

Slo

vaki

a

Un

ite

d K

ingd

om

Be

lgiu

m

Cze

ch R

ep

ub

lic

Spai

n

Latv

ia

Lith

uan

ia

Ne

the

rla

nd

s

Ital

y

Slo

ven

ia

Gre

ece

Ire

lan

d

Po

lan

d

Po

rtu

gal

Ro

man

ia

Fin

lan

d

De

nm

ark

Cro

atia

Swe

de

n

Hu

nga

ry

EU average: 21.5

România are în prezent a 3-a cea mai mare cotă standard a TVA la nivel european.

După reducerea la 19%, România ar avea a 3-a cea mai redusă cotă standard a TVA, după Luxemburg și Malta.