UNIVERSITATEA ALEXANDRU IOAN CUZA IAI FACULTATEA DE DREPT

DREPT CONSTITUIONAL I INSTITUII POLITICELect. univ. dr. MARIUS NICOLAE BALAN

- SUPORT CURS Anul I Semestrul I

2008

Not: orice trimitere fcut n acest text la vreun articol de lege, fr indicarea actului normativ, se refer la Constituia Romniei din 1991, republicat ca urmare a revizuirii, n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003.

2

CUPRINSI. TEORIA GENERAL A CONSTITUIEI .............................................3 1. NOIUNEA DE CONSTITUIE ............................................................ 3 2. CLASIFICAREA CONSTITUIILOR .................................................. 6 3. REVIZUIREA CONSTITUIEI ........................................................... 10 4. CONTROLUL DE CONSTITUIONALITATE................................. 11 4.1. Necesitatea controlului de constituionalitate................................ 11 4.2. Forme de control al constituionalitii legilor .............................. 13 4.3. Interpretarea Constituiei ............................................................... 17

II. DECIZIILE POLITICE FUNDAMENTALE ALE CONSTITUANTULUI ROMAN...............................................................22 1. NOTIUNEA DE DECIZIE FUNDAMENTALA................................. 22 2. DEMOCRATIA REPREZENTATIVA I PLURALISMUL ............ 24 POLITIC ......................................................................................................... 24 3. ROMANIA STAT DE DREPT............................................................ 31 4. ROMANIA STAT SOCIAL ................................................................ 34 5. ROMANIA STAT UNITAR................................................................ 35 6. INTEGRAREA EURO-ATLANTICA .................................................. 37

III. PARLAMENTUL ROMNIEI ...........................................................38 1. CONSTITUIREA, STRUCTURA, ORGANIZAREA I .................... 38 FUNCIONAREA PARLAMENTULUI..................................................... 38 1.1. Consideraii generale ....................................................................... 38 1.2. Constituirea Parlamentului............................................................. 39 1.3. Structura Parlamentului ................................................................. 41 1.4. Organizarea i funcionarea Parlamentului .................................. 43 2. STATUTUL PARLAMENTARILOR................................................... 49 2.1. Mandatul parlamentar .................................................................... 49 2.2. Durata mandatului........................................................................... 50 2.3. Drepturile i ndatoririle parlamentarilor ..................................... 51 2.4. Protecia mandatului parlamentar................................................. 52 3. FUNCIILE PARLAMENTULUI ........................................................ 54 3. 1. Clasificarea funciilor ..................................................................... 54 3.2. Funcia legislativ ............................................................................ 54 3.3. Funcia de control ............................................................................ 54 3.4. Funcia guvernamental.................................................................. 56 4. ACTELE PARLAMENTULUI.............................................................. 57 4.1. Legile ................................................................................................. 57 4.1.1. Noiuni generale. Clasificarea legilor ............................................ 57 4.1.2. Procedura adoptrii legilor............................................................. 65

Procedura anterioar revizuirii Constituiei......................................... 66 Procedura legislativ n Constituia revizuit...................................... 71 Promulgarea legii ................................................................................ 73 Publicarea i intrarea n vigoare a legii ............................................... 73 4.1.3. Proceduri legislative speciale......................................................... 74 Reexaminarea legii .............................................................................. 74 Delegarea legislativ i aprobarea ordonanelor.................................. 76 Procedura de urgen ........................................................................... 80 4. 2. Alte acte ale Parlamentului ............................................................ 80 4.2.1. Hotrrile Parlamentului................................................................ 80 4.2.1. Moiunile Parlamentului ................................................................ 81

IV. PREEDINTELE ROMNIEI ............................................................82 1. ROLUL PREEDINTELUI ROMNIEI............................................. 82 2. MANDATUL PREEDINTELUI ROMNIEI.................................... 82 2.1. Numrul mandatelor i durata acestora ........................................ 82 2.2. Incompatibiliti i imuniti .......................................................... 84 2.3. Suspendarea i demiterea Preedintelui Romniei ....................... 89 2.4. Interimatul funciei de Preedinte .................................................. 90 3. FUNCIILE I ATRIBUIILE PREEDINTELUI ROMNIEI..... 93 4. ACTELE PREEDINTELUI ROMNIEI........................................... 96

V. CURTEA CONSTITUIONAL.........................................................97 1. ORGANIZAREA I FUNCIONAREA CURII............................... 97 CONSTITUIONALE................................................................................... 97 2. ATRIBUIILE CURII CONSTITUIONALE................................. 98 BIBLIOGRAFIE.........................................................................................115

2

I. TEORIA GENERAL A CONSTITUIEI 1. NOIUNEA DE CONSTITUIE Sub aspect etimologic, noiunea de constituie este legat de verbul latin constituo (=a statornici, a aeza cu temei). n Roma antic, mpraii adoptau aa numitele constituii imperiale (edict, decret, mandat sau rescript), formal subordonate legilor (adoptate de adunrile poporului) i actelor Senatului. n fapt ns, prin renunarea la convocarea adunrilor poporului i n urma subordonrii absolute a Senatului fa de puterea imperial, constituiile adoptate de mprai au ajuns (ncepnd din prima jumtate a secolului I dup Hristos) principalele surse formale ale dreptului roman imperial. Acest fapt a ocazionat asocierea semnificaiei de lege fundamental cuvntului constituie. La nceputul evului mediu, termenul constituie era utilizat cu precdere n limbajul ecleziastic pentru a desemna anumite reguli monastice. Ulterior, ncepnd cu primele secole ale epocii moderne, prin constituie se nelegea alctuirea ori structura politico-juridic a unei entiti politice ori a unui anumit stat. n acest sens, orice stat avea o constituie. Constituia cuprindea regulile fundamentale privind organizarea politic a statului; forma de guvernmnt; atribuiile i prerogativele efului statului; magistraturile n acel stat, precum i atribuiile magistrailor; statutul locuitorilor, supuilor ori cetenilor; regimul proprietii i al motenirii etc. Normele respective nu se gseau ns de cele mai multe ori consemnate ntr-un act normativ scris, i , cu att mai puin, ntr-un unic act legislativ. n secolul XVIII se impune ideea adoptrii unui act legislativ de ctre reprezentana naional ceea ce atest impunerea concepiei suveranitii naionale sau populare1 act care s consacre relaiile fundamentale n stat. Un asemenea act ar fi reprezentat o limitare considerabil a prerogativelor monarhului ale crui puteri i atribuii se bazau pe tradiie i nu pe acte scrise constituind totodat un puternic instrument favorabil intereselor strii a III-a (=burgheziei), aflat n ascensiune pe plan social i politic. Consacrarea expres (i limitativ) a ntinderii atribuiilor puterii centrale constituia totodat i o garanie a libertii colective i individuale a celor guvernai, n condiiile apariiei statului modern, caracterizat prin adoptarea frecvent de acte normative ce modific dreptul existent (i, odat cu acesta, garaniile vechilor liberti), prin armat permanent, un corp de funcionari publici i prin extinderean evul mediu ideea consimmntului celor guvernai la adoptarea deciziilor importante n stat nu era nici pe departe absent. Autori de orientare iusnaturalist au subliniat n repetate rnduri importana i necesitatea acestui consimmnt. Problema era c manifestarea de voin a celor guvernai exprinmat de regul prin intermediul adunrilor pe stri doar era una din condiiile necesare adoptrii unor asemenea decizii, alturi de iniiativa ori propunerea monarhului i de condiia conformitii actului sau deciziei adoptate cu tradiia i cu obiceiurile locale (= cu dreptul cutumiar). Ideea adoptrii unui act legislativ, deci a unui act care i propunea n mod expres s schimbe dreptul (cutumiar) existent era, n epoca respectiv, inadmisibil i bizar.1

3

fr precedent a funciilor i atribuiilor statale, ceea ce implica i o cretere substanial a sarcinilor fiscale ale populaiei. Noile raporturi politice i juridice impun pe de o parte delimitarea mai strict a prerogativelor statului a crui atotputernicie din ce n ce mai vdit l pune n conflict cu drepturile i interesele individuale dar i legitimarea acestor prerogative pn nu demult inacceptabil de largi printr-o manifestare expres a celor voinei guvernai. Ca atare alturi de vechiul concept material al noiunii de constituie (care ia n considerare coninutul i importana relaiilor reglementate) apare un concept formal: constituia este legea fundamental adoptat de de ctre o adunare reprezentativ (parlament, reprezentan naional, convenie naional, adunare constituant), printr-o procedur special, diferit de cea uzitat n cazul legilor ordinare, avnd for juridic superioar acestora. Fora juridic superioar a constituiei (i implicit a garaniei drepturilor fundamentale coninute n aceasta) reprezenta un eficient mijloc de aprare contra pericolelor atotputerniciei statale. Ideii moderne de constituie i se asociaz i principiul separaiei puterilor. n concepia Franei revoluionare, formulat n art.16 al Declaraiei drepturilor omului i ceteanului din 26 august 1789, orice societate n care garania drepturilor i a libertilor nu este nfptuit, i nici separaia puterilor n stat nu este realizat, nu are constituie. Evident, ideea consacrrii ntr-o lege fundamental adoptat de ctre o adunare reprezentativ a unor reguli fundamentale privind organizarea statului precum i limitele puterii acestuia are mai mult dect simple consecine de ordin tehnic i nu se reduce la un aspect formal. Dei ideea limitrii puterii autoritii este la fel de veche ca i statul, iar existena unor drepturi aparinnd celor guvernai, opozabile deintorilor puterii poate fi constatat din cele mai vechi timpuri, mbinarea acestor idei, ncadrarea lor ntr-o concepie sistematic i formularea lor n scris constituie evenimente de natur s transforme profund societatea i statul. Legile scrise, accesibile n principiu cunoaterii i nelegerii oricui constituiau o garanie a drepturilor supuilor sau cetenilor. O reglementare scris clar, raional i sistematic permitea instituirea unei ordini juridice inteligibile, suple i dinamice, n care individul s poat anticipa consecinele actelor sale, s poat prevedea rezultatul judecii n caz de litigiu i s depind mai puin de bunvoina, nelegerea sau capriciul unui magistrat ori demnitar. Apariia i impunerea unei economii dominate de valorile pieii i a unei societi orientat spre evoluie i deschidere vor ncuraja tendina de a aplica n domeniul dreptului public reguli i instituii specifice dreptului privat. Noiunea de contract social este un exemplu n acest sens. Claritatea i previzibilitatea normelor de drept public sunt asigurate ntr-o msur considerabil n cazul n care legii fundamentale scrise i se confer o for juridic superioar oricrei alte reglementri, scrise sau cutumiare. Supremaia normelor constituionale, implicnd abrogarea oricror cutume sau legiuiri mai vechi incompatibile cu dispoziiile acesteia precum i lipsirea de efect a oricrui act normativ ulterior care contravine dispoziiilor respective, este o component esenial a noiunii moderne de constituie. Din acest motiv, criteriul formal al definirii acesteia are un rol att de important n societatea modern. Criteriul formal nu epuizeaz ns4

coninutul noiunii de constituie. O analiz istoric sau sociologic a evoluiei statelor poate evidenia oricnd faptul c anumite reglementri (privitoare, de exemplu, la contracte, comer, proprietate, motenire sau la sistemul fiscal) au avut consecine mult mai durabile i mai profunde asupra evoluiei acestor state dect anumite norme constituionale. n consecin, n definirea constituiei ar trebui luat n considerare i criteriul material. Sub aspect formal, o constituie este o lege fundamental, intitulat de regul chiar constituie2, adoptat de o adunare special constituit adunarea constituant conform unei proceduri speciale, deosebite de cea a adoptrii legilor ordinare, i care are o for juridic superioar celorlalte legi. Sub aspect material, constituia include toate reglementrile, indiferent de sursa lor formal, referitoare la instituirea i exercitarea puterii n stat, raportul dintre puterile statului, precum i drepturile i libertile fundamentale. Cu alte cuvinte, noiunii de constituie n sens material i sunt subsumabile nu numai reglementrile cuprinse n actul intitulat constituie (=constituia n sens formal), ci i o serie de reglementri cuprinse n legi organice3 sau ordinare (legea electoral, legea partidelor politice, legea ceteniei, legile privind organizarea Curii Constituionale, a Guvernului sau a altor autoriti publice), n acte ale Guvernului (de exemplu, ordonana de urgen privind regimul strii de asediu i regimul strii de urgen), hotrri ale Parlamentului (regulamentele Parlamentului) sau chiar n cutume4. Chiar i unele reglementri constituind izvoare semnificative sau principale pentru alte ramuri de drept conin norme subsumabile noiunii de constituie n sens material. Avem n vedere Codul civil, Codul familiei, Codul penal, Codul muncii Codul de procedur civil sau Codul de procedur penal. Dup cum am precizat de altfel mai sus, anumite norme sau instituii juridice din dreptul civil, dreptul penal sau din dreptul procesual au un rol important n configurarea fizionomiei politice i juridice a unui stat. Ele constituie totodat modaliti de concretizare a garaniilor unor drepturi i liberti consacrate constituional. Dup cum se poate observa cu uurin, noiunea de constituie n sens material este cu mult mai larg dect cea de constituie n sens formal. Practic ntotdeauna, prima noiune este inclus n cea de-a doua. Destul de rar ce-i drept, apar i situaii n care n legea fundamental se gsesc norme reglementnd relaii relativ puin importante din viaa social, nencadrabile sub aspect material n constituie, darNu ns ntotdeauna: denumira oficial a Constituiei germane din 1949 este de Lege fundamental a Republicii Federale Germania. 3 Noiunea de lege organic apare n doctrina constituional francez. Aceste legi, reprezentnd o prelungire a Constituiei regelmenteaz anumite domenii privind organizarea i funcionarea unor organe sau autoriti publice. n dreptul romnesc, legile organice sunt cele care reglementeaz un domeniu dintre cele prevzute n art. 73, alin. (3) al Constituiei. Lista acestor domenii fiind destul de lung, legea organic, n concepia constituantului romn, are o accepiune mult mai larg dect cea din doctrina francez. 4 Cu privire la cutum ca izvor al dreptului constituional, vezi Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1998, vol. I, pp. 81-86. Lucrarea va fi citat n cele ce urmeaz prescurtat: T. Drganu, Dr. const.2

5

care ndeplinesc totui criteriile formale, avnd n consecin fora juridic a unei reglementri constituionale. Exemple n acest sens constituie art. 132 din Constituia romn din 1923, privitor la satisfacerea trebuinelor normale de lemne de foc i de construcie ale locuitorilor din vechiul Regat, Basarabia i Bucovina ori un amendament introdus n Constituia elveian, la 20 august 1893, prin care se interzice ca animalele de tiat s fie sngerate nainte de fi puse n stare de incontien (ameite). Raiunea unor asemenea reglementri, care sub anumite aspecte reprezint manifestri cu caracter abuziv ale majoritii parlamentare, rezid n interesul de a conferi o stabilitate mai mare unor soluii legislative, mpiedicnd viitoarele majoriti parlamentare s schimbe reglementrile respective altfel dect prin procedura greoaie a revizuirii legii fundamentale. Evident, o asemenea practic este de natur s afecteze prestigiul i eficiena legii fundamentale. n literatura juridic s-a manifestat tendina de a formula definiia constituiei prin utilizarea concomitent a ambelor criterii: formal i material. Definiii de acest gen ntlnim n lucrrile unor specialiti precum: Genoveva Vrabie5, Ion Deleanu6 sau Ioan Muraru i Simina Tnsescu7. n ce ne privete, ne raliem opiniei profesorului clujean Tudor Drganu, care consider c o definiie a noiunii de constituie bazat pe cumularea criteriului material cu cel formal este uneori prea strmt pentru a putea cuprinde realitatea n ntreaga ei complexitate8. 2. CLASIFICAREA CONSTITUIILOR Varietatea constituiilor este determinat de varietatea formelor de organizare politic i juridic reglementat de aceste legi fundamentale. n cele ce urmeaz, vom examina clasificarea constituiilor n funcie de urmtoarele trei criterii: a) criteriul sursei formale; b) criteriul modului de adoptare; i c) criteriul rigiditii. Sub aspectul criteriului sursei formale, o constituie poate fi scris sau cutumiar. n prezent, aproape toate constituiile n vigoare sunt constituii scrise. n5 Redm definiia acestei autoare: constituia ar putea fi definit ca acel act juridic fundamental care se bucur de supremaie n raport cu toate celelalte, act care reglementeaz principiile, modul de organizare i funcionare a autoritilor publice i raporturile dintre ele, pe de o parte precum i raporturile dintre acestebautoriti i ceteni, prin consfinirea i garantarea drepturilor i libertilor fundamentale ale acestora pe de alt parte. Genoveva Vrabie, Drept constituional i instituii politice, ediia a 3-a, vol. I, Iai, 1999, pp. 232-233. Lucrarea va fi citat n continuare prescurtat: G, Vrabie, Dr. const. 6 n opinia acestui autor, constituia este actul juridic normativ suprem, cuprinznd normele care au ca obiect de reglementare instituionalizarea i exercitarea puterii, norme adoptate n cursul unei proceduri specifice. Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, Editura Servo-Sat, Arad, 2001, p. 132. Lucrarea va fi citat n continuare prescurtat: I. Deleanu, Instituii 7 Constituia este definit de aceti autori ca fiind legea fundamental a unui stat, constituit din norme juridice, investit cu for juridic suprem, i care reglementeaz acele relaii sociale fundamentale, care sunt eseniale pentru instaurarea, meninerea i exercitarea puterii. Ioan Muraru i Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, 2001. Lucrarea va fi citat n continuare prescurtat: I. Muraru i S. Tnsescu, Dr. const. 8 T. Drganu, Dr. const., vol. I, p. 15.

6

ara noastr au fost adoptate urmtoarele constituii scrise9: Statutul dezvolttor al Conveniei de la Paris (1858), Constituia din 1866, Constituia din 1923, Constituia din 1923, cele 3 constituii comuniste (din 1948, din 1952 i din 1965), precum i actuala Constituie, din 8 decembrie 1991. Constituia scris poate consta dintr-un singur act sau din mai multe acte normative distincte, avnd toate valoare constituional. Astfel, Constituia celei de a III-a Republici franceze consta din trei legi distincte, cu valoare constituional, adoptate n 1875. Alteori, o constituie scris constnd dintr-un singur act normativ, printr-una din dispoziiile sale, stabilete valoarea constituional a unor acte sau menine n vigoare pri ale vechii constituii abrogate. Astfel, preambulul actualei Constituii franceze (adoptate n 1958), proclamnd ataamentul fa de drepturile omului [], aa cum au fost definite de Declaraia [drepturilor omului i ceteanului] din 1789, confirmate i completate prin preambulul Constituiei din 1946, consacr valoarea constituional a prevederilor respective. Ele fac corp comun cu Constituia din 1958. Legea fundamental a Germaniei (din 1949) menine n vigoare (prin art. 140) dispoziiile art. 136, 137, 138, 139 i 141 ale Constituiei de la Weimar, din 1919. Ele constituie parte integrant a respectivei legi fundamentale. Cele 26 de amendamente aduse, ncepnd cu anul 1791, Constituiei federale americane din 1787 constituie de asemenea parte integrant a Constituiei. Constituiile cutumiare reprezint un ansamblu de reguli nescrise privitoare la desemnarea efului statului, procedura parlamentar, numirea guvernului, controlul parlamentar asupra executivului precum i asupra unor drepturi fundamentale. S-ar putea afirma n prezent c nu exist constituii propriu-zis cutumiare, ci doar constituii mixte, care constau din acte normative scrise, avnd prin tradiie valoare constituional, acte completate de uzane i practici constituionale n viaa parlamentar sau n activitatea executivului. Asemenea constituii mixte ntlnim n Marea Britanie, Noua Zeeland i n Israel. n Marea Britanie actele scrise cele mai importante care au valoare constituional sunt: Magna Carta (1215), Petiia Dreptului (1628), Habeas Corpus Act (1679), The Bill of Rights (1689), Actul de succesiune la tron (1702), Actele (=legile) privind Parlamentul (1911 i 1949), precum i Actul asupra pair-iei pe via (1958). n privina acestei opinii se cuvin fcute dou observaii: n primul rnd orice constituie este de fapt mixt; chiar i o constituie scris este completat de o serie de cutume privind de exemplu modul de interpretare a unui anumit text constituional. De exemplu, art. 93, alin. 1 al Constituiei romne din 30 iunie 1866 (Domnul numete i revoc pe minitrii si), a fost interpretat n mod constant n sensul desemnrii ca prim ministru a efului partidului care obinea n urma alegerilorPutem considera, din punct de vedere al coninutului reglementrii, ca fiind constituii i Regulamentele organice din ara Romneasc (1831) i Moldova (1832) precum i Convenia de la Paris (1858), care a permis constituirea Principatelor Unite, stabilind i principiile organizrii acestora. Reglementrile respective nu constituie ns emanaii ale voinei unei reprezentate naionale, fiind impuse din afar, i prin urmare nu satisfac criteriul formal al noiunii de constituie.9

7

majoritatea n Parlament. Aceast practic uniform i constant avea semnificaia unei cutume constituionale, i a fost respectat pn n 1934, dei frecvent regele i impunea poziia, solicitnd (i obinnd) demisia Guvernului i numind un prim ministru interimar, care ctiga apoi alegerile (organizndu-le n mod corespunztor). Prin urmare regula cutumiar menionat a fost uneori ocolit ns nu nclcat, constituind pn n ianuarie 1934 o norm esenial n edificiul politic i constituional al Romniei. A doua observaie privete faptul c o constituie cutumiar nu devine scris prin faptul c o parte chiar i considerabil a normelor sale sunt consemnate n scris. De-a lungul secolelor au fost redactate numeroase cri de cutume n Europa, fr ca normele respective s-i piard caracterul cutumiar. Nici mprejurarea c o serie de acte normative, adoptate de ctre Parlament sub forma unor legi fac parte din constituie nu schimb esenial caracterul cutumiar al acesteia. Absena trsturilor formale (procedura special, intenia de a statua o lege fundamental pentru stat, conceput ca exhaustiv i avnd for juridic suprem), face ca valoarea constituional a legilor respective s fie es nsi produsul unei cutume. Faptul c Parlamentul britanic nu a abrogat sau modificat Habeas Corpus Act, sau un alt act constituional similar dei teoretic lucrul acesta ar fi fost oricnd posibil n baza unui act adoptat cu majoritate simpl de ctre Camera Comunelor (care pn n 1911, ar fi trebuit aprobat de Camera Lorzilor) este consecina unei cutume constituionale. Fora juridic efectiv a acestor acte legislative eseniale, prestigiul i valoarea lor simbolic decurg din mprejurarea c prin cutum li se confer importana pe care o au. Putem constata c drepturile i libertile fundamentale au constituit obiect al primelor consacrri juridice pozitive. Viaa parlamentar britanic precum i organizarea guvernului i controlul asupra acestuia rmn n continuare sub incidena unor cutume i uzane constituionale. Teoretic, o constituie cutumiar este mult mai flexibil dect o constituie scris, care de multe ori consacr expres n textul ei norme greoaie privind revizuirea. n fapt ns o constituie cutumiar se dovedete foarte stabil, ataamentul fa de tradiie i fa de soluiile politice confirmate de experiena practic fiind capabil s pstreze nealterat esena unei reglementri mai bine dect ar face-o stipularea unei bariere procedurale. Sub aspectul modului de adoptare, constituiile scrise (evident constituiile cutumiare, cristalizndu-se treptat, nu pot fi adoptate) se clasific n a) constituii octroiate sau carte concedate; b) constituii statut; c) constituii pact; d) constituii convenie i e) constituii referendare. a) Constituiile octroiate10 (numite i carte concedate) constituie sub aspect formal, acte unilaterale ale unui suveran. Ele reprezint o emanaie a puterii sale n principiu absolute, dar n fapt sunt consecina erodrii poziiei politice a suveranului, care se vede constrns de mprejurri la anumite concesii. Exemple n acest sens sunt:10

Din fr. octroyer = a acorda, a concesiona.

8

Carta constituional a regelui Ludovic al XVIII-lea al Franei, din 4 iunie 1814, Constituia Regatului Piemontului i al Sardiniei din 4 martie 1844 sau Constituia japonez din 11 februarie 188911. b) Statutul constituie tot o emanaie a voinei efului statului, ns este supus aprobrii prin populaiei prin plebiscit. Formal o constituie-statut reprezint un progres prin implicarea voinei poporului i o recunoatere a puterii constituante a acestuia, ns n practic deseori rezultatul unui plebiscit a putut fi determinat de ctre organizatorii acestuia, prin constrngere, intimidare, fraud sau propagand unilateral. Chiar fcnd abstracie de aceste modaliti de influenare a electoratului, organizatorii unui plebiscit sau a unui referendum beneficiaz ntotdeauna de nclinaia natural a majoritii populaiei de a prefera soluiile concrete, chiar i cele criticabile, lipsei unei soluii i situaiei de incertitudine decurgnd de aici. Exemple n acest sens: Statutul dezvolttor al Conveniei de la Paris (1864) din Principatele Unite sau Constituia supus de Regele Carol al II-lea aprobrii prin plebiscit n 27 februarie 1938. c) Pactul este consecina unui compromis, ncheiat de cele mai multe ori ntre monarh i forele politice reprezentate n Parlament (nobilimea, Starea a III-a sau burghezia). Monarhul renun la o parte din prerogativele sale tradiionale i se angajeaz s respecte actele Parlamentului. Actele prin care s-au instituit monarhiile constituionale n secolul al XIX-lea, reprezentnd compromisuri ntre grupurile sociale conservatoare, n general apropiate dinastiei conductoare (cler, nobilime, armat, corpul nalilor funcionari) i societatea civil sunt subsumabile categoriei de constituie-pact. Carta francez din 14 august 1830 este invocat ca exemplu n acest sens. d) Constituia-convenie reprezint form de legea fundamental, care a fost dezbtut i adoptat de o adunare anume aleas, n acest scop. Sub aspect formal, o constituie-convenie reprezint emanaia integral a voinei poporului, manifestate prin reprezentana naional, fr nici un fel de constrngeri ori limitri impuse de tradiie sau de ingerinele puterii executive. Arhetipul constituiilor-convenie l reprezint Constituia federal a Statelor Unite, adoptat de Convenia Federal, ntrunit la Philadelphia, n 1787. e) Constituia referendar este legea fundamental adoptat de o reprezentan naional (adunare constituant) supus ulterior aprobrii poporului prin referendum. Observaiile formulate cu privire la constituia-statut sunt n linii mari valabile i aici; tendina fireasc a poporului va fi ntotdeauna s aprobe constituiia propus, chiar i n cazul n care rezervele fa de ea sunt numeroase i consistente. Pe de alt parte, dezbaterea public a textului constituional n adunarea constituant ofer garanii ale reflectrii n mod echilibrat i echitabil a intereselor mai multor categorii sociale i orientri politice n textul constituiei. Aprobarea (dup cum am precizat, uor de anticipat) a poporului prin referendum prezint atuul legitimrii superioare a constituiei respective, fapt dezirabil n cazul n care confruntri politice recente pe plan intern i crize nesoluionate n momentul adoptrii constituiei ar fi de11

T. Drganu, Dr. const., vol. I, p. 76.

9

natur s afecteze imaginea de reprezentativitate a adunrii constituante, dominat de o majoritate inevitabil diferit de cea a parlamentelor de mai trziu, afectnd astfel indirect autoritatea legii fundamentale. Sub aspectul modalitii de revizuire, constituiile pot fi suple sau rigide. i aceast clasificare este aplicabil doar constituiilor scrise, din moment ce constituiile cutumiare nu sunt susceptibile de revizuire. Rigiditatea constituional constituie un important corolar al supremaiei legii fundamentale. Aprecierea rigiditii nu trebuie fcut doar n funcie de procedurile prevzute pentru revizuire, ci i n funcie de efectivitatea aplicrii lor. n anumite mprejurri, o constituie stabilind proceduri mai complicate de revizuire poate fi revizuit mai frecvent dect o constituie cuprinznd norme mai suple. Constituiile suple prevd modaliti simplificate de revizuire. Este vorba n general de adoptarea legii de revizuire cu o majoritate calificat (de regul dou treimi din numrul membrilor camerelor) de ctre legiuitorul ordinar (care devine constituant prin ntrunirea acestei majoriti calificate). Constituiile comuniste au fost n general constituii suple. Faada politic democratic pe care s-au strduit s o afieze regimurile totalitare de stnga impunea respectarea - aparent i din motive tactice - a anumitor reguli ale jocului democratic, dar rigiditatea constituional, ca i controlul constituionalitii legilor, nu fceau parte din aceast categorie. Adoptarea expeditiv uneori intempestiv a unor decizii politice ntr-un stat comunist reclama o procedur legislativ rapid, care ar fi fost stnjenit de o rigiditate constituional excesiv. Constituii suple ntlnim ns i n state democratice. Constituia Germaniei din 1919 ca i Legea fundamental a Republicii Federale Germania, din 1949, sunt constituii suple. Constituiile rigide prevd modaliti greoaie de revizuire, stabilind uneori condiii suplimentare. Astfel Constituia american din 1787 stabilea anumite interdicii i limitri privind revizuirea sa n urmtorii 10 ani de la adoptare. Constituia american prevede adoptarea amendamentelor(=legi de revizuire) cu o majoritate de dou treimi a ambelor Camere ale Congresului, urmat de ratificarea acestora de ctre state. Amendamentul intr n vigoare dup ratificarea sa de ctre trei sferturi din numrul statelor membre ale federaiei. Constituiile romne din 1866, din 1923 i din 1938, ca i actuala Constituie pot fi calificate drept constituii rigide. Condiiile i procedura de revizuire a Constituiei Romniei din 1991 vor fi examinate n seciunea urmtoare.

3. REVIZUIREA CONSTITUIEI Constituia romn din 8 decembrie 1991 poate fi calificat drept o constituie rigid. Rigiditatea se manifest sub urmtoarele aspecte: a) limitarea iniiativei revizuirii; b) procedura de revizuire; i c) stipularea unor limite ale revizuirii. Revizuirea este reglementat de dispoziiile Titlului VI al legii fundamentale (art. 150-152).10

Iniiativa revizuirii este prevzut n art. 150. Ea poate fi exercitat de ctre Preedintele Romniei la propunerea Guvernului, de ctre un sfert din numrul total al deputailor sau al senatorilor precum i de 500.000 de ceteni cu drept de vot. Acetia trebuie s provin din cel puin jumtate din judeele rii astfel nct, din fiecare dintre acestea s se obin cel puin 10.000 de semnturi n sprijinul iniiativei de revizuire. Curtea Constituional se pronun din oficiu asupra legilor de revizuire (art. 146, lit. a)). Ea se mai pronun asupra iniiativelor legislative inclusiv de revizuire ale cetenilor (art. 146, lit. j)). Legea de revizuire trebuie adoptat de ambele Camere ale Parlamentului cu o majoritate de dou treimi din numrul membrilor fiecrei Camere. n cazul n care prin procedura de mediere nu se ajunge la acord, Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, hotrsc cu votul a cel puin trei ptrimi din numrul total al deputailor i senatorilor. Legea de revizuire este definitiv numai dup confirmarea ei prin referendum. Referendumul va fi organizat conform dispoziiilor Legii nr. 3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului. n privina limitelor revizuirii, art. 152 stabilete trei categorii de interdicii: a) de ordin material; b) sub aspectul finalitii; i c) de ordin temporal. Dispoziiile constituionale privind caracterul naional, unitar, independent i indivizibil al statului romn, forma republican de guvernmnt, integritatea teritoriului, independena justiiei, pluralismul politic i limba oficial nu pot forma obiectul revizuirii (art. 152, alin. (1)). Nu este admis revizuirea indiferent de dispoziiile care formeaz obiectul acesteia n cazul in care are drept efect suprimarea unor drepturi sau liberti fundamentale ori a garaniilor acestora (art. 152, alin. (2)). n fine, Constituia nu poate fi revizuit pe durata strii de asediu sau a strii de urgen, n timp de rzboi sau n perioada de prelungire a mandatului Parlamentului (art. 152, alin. (3) i art. 63, alin. (4), fraza a 2-a, teza 1).

4. CONTROLUL DE CONSTITUIONALITATE 4.1. Necesitatea controlului de constituionalitate Ca lege fundamental a statului, constituia cuprinde nu numai reguli privitoare la organele de stat i la procedura legislativ, ci i un catalog al drepturilor i libertilor fundamentale; ea apare deci nu doar ca un sistem de norme procedurale, ci ca un ansamblu de reguli de fond. nclcarea unor norme privind drepturile individului constituie cea mai evident manifestare abuziv a puterii legiuitoare, iar ntr-un sistem politic bazat pe atribuirea celor mai largi prerogative ctre parlament, aceast nclcare risc s rmn nesancionat.12 De altfel, nici nclcarea12 Trebuie s precizm c atribuiile parlamentului n materie de legiferare nu s-au cristalizat dect treptat. n Anglia, Parlamentul avea iniial rolul de a stabili, ca instan suprem, coninutul cert i definitiv al legii (n sensul de lege a rii, lege comun sau common law, cu caracter

11

dispoziiilor organizatorice ale constituiei nu este nici pe departe lipsit de urmri. Chiar dac scurtarea sau simplificarea unor proceduri constituionale sau nclcarea limitelor stricte a unor competene pare s rezolve practic i expeditiv o problem urgent, o asemenea soluie deschide poarta unor abuzuri imprevizibile i mult mai grave n viitor. Prin urmare garania supremaiei constituiei implic existena unui mecanism care s lipseasc de efecte actele contrare dispoziiilor constituionale. Un asemenea mecanism trebuie n primul rnd s vizeze actele puterii legislative. Controlul constituionalitii legilor nu epuizeaz ns domeniul controlului de constituionalitate. Actele emise de guvern n urma delegrii legislative13 pot de asemenea s contravin legii fundamentale. Legea de abilitare poate fi constituional, ns guvernul poate reglementa depind limitele acesteia sau nclcnd drepturi fundamentale garantate de constituie. Probleme de acest gen mai pot s apar n statele federale, n privina conflictelor de competen ntre federaie i state sau n cazul unei legi statale care contravine unei legi federale. De asemenea anumite litigii de natur electoral pot privi alegerea unor autoriti constituionale sau rezultatele unui referendum. ntre autoritile publice mai pot surveni (alte) conflicte cu privire la interpretarea unor dispoziii constituionale. Controlul de constituionalitate trebuie prin urmare s se ntind dincolo de domeniul strict al controlului constituionalitii legilor, s priveasc i alte acte i, n anumite mprejurri, s se extind asupra unor fapte care au relevan n viaa politic i constituional a statului. Toate aceste modaliti de control au ca element comun interpretarea constituiei, n raport cu anumite legi sau cu dispoziii concrete ale acestora, cu alte acte normative ori individuale sau cu anumite fapte. Latura cea mai importan a controlului de constituionalitate o reprezint controlul constituionalitii legilor. n mod normal, un asemenea control este realizat de un organ independent, altul dect cel care a elaborat norma juridic supus controlului. Este de precizat c, n cazul exercitrii unui asemenea control, constatarea nclcrii de ctre legiuitor a dispoziiilor legii fundamentale nu are drept consecin abrogarea sau anularea legii conform exigenelor principiului separaiei puterilor n stat, doar parlamentul poate abroga o lege ci doar lipsirea ei de efecte, fie fa de prile unui litigiu, fie fa de toi subiecii de drept. Practic ns, consecina declarrii neconstituionalitii este aceeai cu a abrogrii: legea neconstituional nu se mai aplic.preponderent cutumiar), treptat hotrrile acestuia au dobndit un caracter general, statund dincolo de limitele cazului examinat. La origine competena primordial a acestei adunri era eminamente judiciar. Chiar i n prezent, Camera Lorzilor mai pstreaz atribuiile de instan suprem a Regatului Unit. O competen judiciar rezidual ntlnim i n cazul Senatului SUA, n ceea ce privete procedura de impeachment. Vezi pentru detalii n privina Parlamentului englez, Charles Howard McIllwain, The High Court of Parliament and its Supremacy. An Historical Essay on the Boundaries between Legislation and Adjudication in England, New Haven: Yale University Press, London: Henry Frowde Oxford University Press, 1910 (Reprint Edition 1979 by Arno Press Inc.), n special pp. 3-38, 103-104, 109-246. 13 Iar n cazul ordonanelor de urgen prevzute de art. 115, alin. (4), chiar i n absena unei delegri legislative exprese.

12

4.2. Forme de control al constituionalitii legilor Controlul constituionalitii legilor poate fi politic, parlamentar sau jurisdicional. Unii autori menioneaz i un control prin intermediul opiniei publice; n cazul unor grave nclcri a ordinii constituionale sau a drepturilor fundamentale, poporul se poate opune guvernanilor i are chiar un drept la insurecie. Dreptul la rezisten era frecvent invocat n evul mediu, ntr-o epoc n care noiunea de suveranitate nu era clar conturat, iar puterea statului era departe de a fi necontestat. n secolele XVI-XVII, autori de orientare jusnaturalist (Vitoria, Suarez, Althusius, Grotius) au fcut deseori referiri la un asemenea drept. Chiar i n prezent, dispoziii constituionale n vigoare (art. 20, alin. 4 al Legii Fundamentale a Germaniei din 1949)14 l consacr. Dreptul la rezisten nu constituie ns un control de constituionalitate; exercitarea sa poate duce la nlturarea unui guvern sau chiar la prbuirea unui sistem politic i constituional dar nicidecum la nlturarea punctual a unei dispoziii contrare legii fundamentale. Controlul politic al constituionalitii legilor a aprut n Frana. Conform Constituiei anului VIII (=1799), el se exercita asupra proiectelor de lege, anterior promulgrii acestora, de ctre Senat. n timpul celui de-al doilea Imperiu (18511870), Senatului i reveneau atribuii similare. Caracterul politic al acestei forme de control decurgea din modul de constituire i din poziia celei de a doua camere; conform articolului 20 al Constituiei din 1852, cu excepia cardinalilor, marealilor i amiralilor membri de drept , senatorii erau numii de Preedintele Republicii (iar dup instituirea Imperiului, de ctre mprat). Controlul de constituionalitate realizat n prezent n Frana (prin Consiliul Constituional) este considerat frecvent ca fiind un control politico-jurisdicional, i aceasta n baza faptului c membrii acestui consiliu sunt numii de ctre Preedinte, Senat i respectiv de Adunarea Deputailor. Unii autori ncadreaz ns controlul instituit de Constituia francez din 1958 n categoria controlului jurisdicional. Controlul parlamentar const n examinarea legii, de regul anterior adoptrii acesteia, de regul de ctre o comisie constituional. Examinarea se face sub aspectul conformitii cu constituia. Aceast form de control a fost ntlnit n statele comuniste i avea un caracter pur formal15. Conform concepiei comuniste, de inspiraie sovietic, privind organizarea politic i constituional a statului, adunrile reprezentative (=parlamentele) erau organe supreme ale puterii de stat, crora le erau subordonate toate celelalte organe ale statului (ale administraiei de stat, organele judectoreti i cele ale procuraturii); un control exercitat de un organ aparinnd oricreia din aceste din urm categorii era incompatibil cu poziia supremInserat n 1968 printr-o lege de revizuire a Constituiei, aliniatul respective prevede c: Toi germanii au drept de rezisten mpotriva oricui ncearc s nlture aceast ordine [constituional], atunci cnd nici un alt remediu nu este posibil. 15 Este vorba de o form denaturat de control al constituionalitii legilor. Vezi Ion Deleanu, Justiia constituional, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1995, pp. 171-174 (lucrarea va fi citat n continuare prescurtat: I. Deleanu, Justiia).14

13

a organelor puterii de stat, constituind aadar o negare a suveranitii poporului. Controlul exercitat chiar de ctre organul a crui activitate urmeaz a fi controlat nu are cum s fie efectiv; aceast form de control a constituit de altfel una din modalitile, prea puin convingtoare de altfel, prin care statele comuniste cutau s creeze aparena unei viei politice i parlamentare ct de ct democratice. Singura form efectiv i imparial de control al constituionalitii legilor este cea jurisdicional. mpotriva unei asemenea forme de control se poate formula obiecia aparent redutabil c un act legislativ, exprimnd voina general manifestat prin intermediul reprezentanei naionale, este supus cenzurii unui organ al statului cu o legitimare democratic mult inferioar, i anume judectorului. Obiecia poate fi nlturat dac lum n considerare faptul c voina poporului i gsete manifestarea cea mai nalt n textul constituiei, care limiteaz chiar i voina legiuitorului. Or, pronunndu-se asupra constituionalitii unei legi, judectorul nu face dect s evidenieze aceste limite i s dea curs voinei poporului, aa cum a fost consacrat n legea fundamental.16 Aceast form de control cunoate dou variante: controlul realizat de ctre instanele ordinare (n Statele Unite ale Americii i pn n 1940 i n Romnia) i cel ndeplinit de instane speciale, i anume de curile constituionale. Prima variant de control a fost creat pe cale pretorian. Pretorul era, n Roma antic, un magistrat avnd atribuii de ordin politic, militar i jurisdicional. Formal, el nu putea crea norme de drept (praetor jus facere non potest). Atribuiile sale judiciare erau limitate la organizarea proceselor ntre particulari; n acest sens el verifica admisibilitatea unei aciuni i stabilea limitele nluntrul crora aveau a se pronuna judectorii, n funcie de faptul dac aseriunile reclamantului erau sau nu dovedite n faa acestora. Utiliznd aceste atribuii, el a jucat un rol nsemnat n configurarea instituiilor dreptului roman i a creat numeroase reguli noi de drept, prin faptul c a condiionat exercitarea atribuiilor sale n funcie de anumite mprejurri, neprevzute de lege, a aplicat dispoziiile legii i n alte cazuri dect cele avute n vedere de aceasta i a refuzat aplicarea unor dispoziii n anumite situaii, cnd aceast aplicare ar fi contravenit echitii. n limbajul juridic actual, prin cale pretorian se desemneaz modalitatea de creare a unei instituii de drept de ctre practic, ndeosebi de ctre jurispruden.16 Problema a fost abordat nc din secolul XVII de ctre prinii fondatori ai Statelor Unite. Astfel, Alexander Hamilton subliniaz c aceast form de control presupune doar c puterea poporului este superioar att celei a instanelor judectoreti ct i celei a Congresului, iar n caz de contradicie ntre voina legislativului, exprimat n actele Congresului i cea a poporului, exprimat prin Constituie, judectorii trebuie s acorde prioritate celei din urm. ("It only supposes, that the power of the people a superior to both [the courts and the Congress]; and that where the will of the legislature, declared in its statutes, stands in opposition to that of the people, declared in the Constitution, the Judges ought to be governed by the latter rather than the former."Alexander Hamilton, n The Federalist, nr. 78). Acest argument a fost reiterat de altfel mai trziu de ctre John Marshall n cazul "Marbury vs. Madison.

14

n cazul Marbury versus Madison, pronunat n 180317, Curtea Suprem a Statelor Unite respinge cererea reclamantului, William Marbury, invocnd neconstituionalitatea unei legi. William Marbury fusese numit judector de pace mpreun cu ali partizani sau apropiai ai Partidului Federalist n ultimele zile ale administraiei John Adams (1797-1801), nainte de intrarea n funcie a noului preedinte, Thomas Jefferson. Pierznd alegerile din noiembrie 1800, att pentru funcia de Preedinte ct i pentru Congres, federalitii au cutat ca n ultimele luni nainte de predarea puterii s-i consolideze influena n sfera puterii judiciare. n urma mbolnvirii oportune a unui judector la Curtea Suprem, secretarul de stat n funcie, John Marshall, este numit de Preedinte judector la aceast instan, cu ncepere de la data ncetrii exercitrii funciei sale de secretar de stat (4 martie 1801). n ultimele zile ale legislaturii vechiului Congres este adoptat o lege prevznd nfiinarea unor noi instane judectoreti federale, iar n posturile astfel create sunt numii apropiaii regimului, printre care i Marbury. Acesta nu reuete s ajung n timp util la Casa Alb pentru a-i primi ordinul de numire. Noul secretar de stat, James Madison, a refuzat s-i nmneze ordinul de numire care era semnat de preedintele Adams n ultima zi a mandatului su i avea deja aplicat sigiliul Statelor Unite.18 Marbury s-a adresat Curii Supreme, cernd emiterea de ctre aceasta a unui ordin de injonciune (writ of mandamus). Printr-un asemenea ordin se obliga o persoan sau o autoritate n spe secretarul de stat s-i ndeplineasc o obligaie prescris de lege. Curtea a apreciat dispoziiile legii din 1789, care stabilea competena n privina unor asemenea cereri, ca fiind n contradicie cu dispoziiile articolului III, seciunea a II-a din Constituia american, privitoare la competena Curii Supreme. n raionamentul su, John Marshall, preedintele Curii Supreme, a pornit de la faptul c, n cazul unei neconformiti ntre Constituie i lege, judectorul va fi n situaia, fie de a ignora Constituia aplicnd legea, fie de a respecta legea fundamental, neaplicnd legea contrar acesteia. Obligaia de a respecta legea nu nltur obligaia respectrii Constituiei. Att actul Congresului (=Parlamentul Statelor Unite) ct i Constituia sunt legi, iar a stabili care este legea aplicabil i, eventual, care lege nu va fi aplicat constituie o atribuie de domeniul puterii judectoreti. Evident judectorul nu poate ignora Constituia; n cazul ns n care o ntr-o lege se stipuleaz expres c dispoziiile ei sunt aplicabile ntr-un caz dedus spre judecare instanei i aceste dispoziii sunt contrare Constituiei, dispoziiile legii trebuie ignorate, n favoarea celor ale Constituiei. Nu se poate susine c un act legislativ al Congresului adoptat ulterior adoptrii Constituiei i cuprinznd prevederi17 Pentru prezentarea n detaliu a deciziei, cu ample citate din textul original, v vezi Roxana Costache, Curtea Suprem a Statelor Unite ale Americii. Marbury v. Madison, 23 februarie 1803, n AUB Drept, Anul LIV, Serie Nou, Iulie-Septembrie 2004 (III-2004), pp. 136-147. 18 Faptul c ordinul era semnat i avea aplicat pe el sigiliul implica evidente consecine juridice: actul de numire era adoptat n mod valabil, iar nmnarea ordinului avea doar semnificaia unei operaiuni materiale la care era obligat secretarul de stat n funcie, personal sau printr-un subordonat de-al su.

15

contrare dispoziiilor acesteia ar reprezenta o modificare a respectivelor dispoziii. Constituia american a stabilit n art. V o procedur special de revizuire a prevederilor sale; or, aceste dispoziii ar fi lipsite de sens n cazul n care s-ar admite posibilitatea modificrii de ctre Congres, prin acte legislative adoptate dup procedura ordinar, a normelor constituionale. Este de remarcat c, aparent surprinztor, John Marshall pronun o hotrre contra intereselor unui reprezentant al gruprii politice din care provenea i convenabil partidului politic rival acesteia. Poziia sa, dar mai ales a Curii Supreme, era ns foarte precar. Congresul i Casa Alb, aflate sub controlul democratrepublicanilor, priveau cu ostilitate sfera judiciarului, perceput ca o citadel a vechii puteri. Iritai de manevrele legislative de ultim moment ale vechii majoriti federaliste dar i din dorina de a mpiedica instana suprem s invalideze actul prin care abrogau unele reglementri din legislatura anterioar, democrat-republicanii, majoritari n Congres, au suprimat sesiunile din 1802 ale Curii Supreme, permind ntrunirea ei abia n februarie 1803. O hotrre contrar administraiei Jefferson ar fi fost privit cu mare ostilitate i este foarte ndoielnic c ar fi fost pus n executare. Prin hotrrea sa, Marshall satisface n aparen executivul respingnd cererea lui Marbury, instituind pe de alt parte ntr-un mod mai puin spectaculos dar eficient, o putere considerabil, neprevzut de textul constituiei, n seama Curii Supreme: cea de a controla actele puterii legiuitoare sub aspectul conformitii lor cu legea fundamental. Un raionament similar a fost enunat n Romnia de Tribunalul Ilfov n 1912, n aa numitul Proces al tramvaielor (Societatea de Tramvaie Bucureti contra Primriei Comunei Bucureti). Declararea de ctre Tribunalul Ilfov a neconstituionalitii unei legi adoptate n timpul guvernrii conservatoare, precum i meninerea acestei soluii de ctre nalta Curte de Justiie i Casaie a dus la demisia guvernului conservator.19 Instana a declarat neconstituional o lege adoptat de Parlament n 1911, prin care se modificau condiiile de asociere ntre S. T. B. i Primria Capitalei n legtur cu construirea, ntreinerea i exploatarea unei reele de linii de tramvai n Bucureti. Legea respectiv fusese adoptat dup declanarea unui litigiului, ca lege de interpretare a legii din 1909 (adoptat n timpul guvernrii liberale). Constituia din 1866 nu cuprindea nici o dispoziie expres care s interzic adoptarea legilor retroactive, ns Tribunalul Ilfov (confirmat de instana suprem) a considerat c simpla intitulare a unui act normativ ca lege de interpretare nu i confer acestuia caracterul unui act interpretativ, aplicabil retroactiv; n plus aceast lege contravine dispoziiilor constituionale privind independena justiiei i garaniei dreptului de proprietate. Constituia romn din 1923 stipuleaz expres, n art. 103, alin. 1, competena exclusiv a Curii de Casaie (=instana suprem a rii) n privinaVezi Anastasie Iordache, Legislaia conservatoare i criza balcanic, n Istoria Parlamentului i a vieii parlamentare n Romnia (lucrare editat de Institutul de Istorie Nicolae Iorga din Bucureti), Editura Academiei Republicii Socialiste Romnia, Bucureti, 1983, pp. 430445 (=Capitolul XIV), la p. 440.19

16

controlului de constituionalitate a legilor. Legea declarat neconstituional devenea inaplicabil, dar aceast decizie se mrginea asupra cazului judecat. Dispoziii identice gsim i n art. 75 al Constituiei romne din 1938. A doua variant a controlului jurisdicional al constituionalitii legilor presupune constituirea unor instane speciale curile constituionale ale cror atribuii rezid n principal, dar nu exclusiv, n verificarea conformitii cu Constituia a dispoziiilor actelor legislative. Ideea unui control jurisdicional de constituionalitate a fost formulat pentru prima oar de ctre Georg Jellinek, ntr-o lucrare publicat n 1885.20 Jellinek remarca faptul c dac anterior limitrii prerogativelor monarhului prin control parlamentar asupra guvernului i prin garania drepturilor, pericolul principal al nclcrii normelor constituionale venea din partea executivului, odat cu consacrarea unor largi puteri parlamentare, apare posibilitatea ca legiuitorul nsui s contravin dispoziiilor legii fundamentale.21 Soluia consta fie n crearea unei instane constituionale distincte (Verfassungsgerichtshof = Curte de Justiie Constituional), fie n lrgirea competenelor instanei supreme deja existente (Reichsgericht). Crearea acestor instane mai este legat de ideile i concepiile juristului vienez Hans Kelsen, reputat specialist n drept constituional i internaional public. Primele curi constituionale au aprut n Austria i Cehoslovacia, n anul 1920. n opinia lui Kelsen, rolul Curi Constituionale este cel al unui legiuitor negativ; ea va declara neconstituionale, deci inaplicabile anumite dispoziii ale unei legi supuse controlului ei, dar nu va putea nlocui dispoziiile nlturate cu altele noi. Controlul de constituionalitate realizat de instane speciale poate fi att anterior (nainte de intrarea n vigoare a legii) ct i posterior (dup intrarea n vigoare a legii). El poate fi declanat pe cale de aciune, la sesizarea anumitor autoriti sau a anumitor demnitari (Preedinte, Guvern, parlamentari), a cetenilor ori din oficiu, sau pe cale de excepie. Excepia este un mijloc procedural de aprare prin care o parte interesat se opune continurii judecrii unui proces, urmrind s mpiedice sau s ntrzie judecata, fr a afecta fondul litigios al cauzei. Excepia poate tinde la respingerea aciunii sau a cii de atac (excepia dirimant) sau doar la amnarea judecii (excepia dilatorie). n cazul ridicrii unei excepii, instana este obligat s se pronune mai nti asupra acesteia, i abia apoi asupra fondului cauzei. Excepia de neconstituionalitate este practic ntotdeauna o excepie dirimant. Ea nu va fi soluionat de instana n faa creia a fost ridicat, ci de ctre Curtea Constituional. 4.3. Interpretarea Constituiei n cazul oricrui act normativ, interpretarea vizeaz stabilirea nelesului textului acestuia, sau mai exact precizarea voinei autorului su exprimate n prin acesta. Ca act scris, constituiei i se aplic de asemenea canonul celor patru metode de20 21

Georg Jellinek, Ein Verfassungsgerichtshof fr sterreich, 1885. Ibid., pp. 7 i urm.

17

interpretare stabilite cu peste un secol i jumtate n urm de ctre Savigny22: interpretarea gramatical, interpretarea logic, interpretarea sistematic i interpretarea istoric. Prima metod, cea mai des uzitat, determin nelesul textului de lege pe baza semnificaiei obinuite a termenilor pe care i conine, privite n raport de funcia lor sintactic . Interpretarea logic vizeaz decelarea conexiunilor logice dintre diversele dispoziii ale unui act i implicaiile acestora; de multe ori un text neag ceea ce nu afirm explicit, iar alteori tot ceea ce nu se interzice n mod expres este permis. A treia metod de interpretare pune accentul pe caracterul de sistem ordonat i raional organizat al dreptului pozitiv, cutnd s plaseze actul interpretat n contextul su normativ, s precizeze raporturile sale cu alte acte normative mai generale sau de detaliu, s identifice alte norme incidente cazului n discuie i s decid pe aceast baz regula aplicabil. Metoda istoric pune accentul pe stabilirea nelesului textului interpretat pe baza proiectelor i documentelor pregtitoare ale actului normativ n discuie, a dezbaterilor parlamentare i a lurilor de poziie ale celor implicai, cu alte cuvinte pe ceea ce n doctrina englez i american (unde aceast metod se bucur de o apreciere deosebit) se numete legislative history. Alturi de metodele obiective de interpretare, mai putem avea n vedere intenia autorilor actului interpretat, caz n care opereaz interpretarea teleologic. Ea vizeaz obiectivul avut n vedere de legiuitor, obiectiv care reiese din expunerea de motive sau din preambulul actului interpretat, din dezbaterile legislative (caz n care ne apropiem deja de interpretarea istoric) sau din structura i coninutul de ansamblu al actului interpretat (caz n care ne apropiem de interpretarea sistematic). n privina acestor metode nu exist reguli fixe care s stabileasc prioritatea uneia dintre ele sau ordinea aplicrii lor. Evident, de multe ori rezultatul interpretrii depinde de metoda aleas iar disputele privind o anumit decizie politic pot fi foarte uor camuflate n controverse metodologice cu privire la interpretarea corect a unui text constituional. Raiunile care fac necesar interpretarea sunt multiple.23 Un prim factor important este nedeterminarea textului de lege. Numeroase expresii utilizate n text pot avea multiple semnificaii; nu ntotdeauna legiuitorul poate fi precis i exhaustiv. Uneori, el formuleaz n mod deliberat o dispoziie n termeni mai generali utiliznd formule precum termen rezonabil, condiii normale, dreapt i prealabil despgubire sau situaii extraordinare (n articolele 21 alin. (3), 42, alin. (2), lit. b), 44, alin. (3) i respectiv 115, alin. (4) din Constituie) , lsnd n seama autoritilor abilitate cu aplicarea textului s aprecieze nelesul su concret, n raport de circumstanele cazului. Excesul de detalii ar fi suprancrcat textul constituional, implicnd n plus pericolul ignorrii anumitor aspecte sau situaii. Alteori o formulare22 Friedrich Karl von Savigny, System des heutigen rmischen Rechts, Berlin, Veit, Vol. I, 1840, pp. 212 i urm. 23 Vezi n acest sens Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Simina Tnsescu, Marian Enache i Gheorghe Iancu, Interpretarea Constituiei. Doctrin i practic, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, pp. 72 i urm. (citat n continuare: I. Muraru et alii, Interpretarea ...)

18

dorit a fi clar i precis va necesita ulterior, n cazul survenirii unui anumit eveniment, o interpretare. Ca exemplu, putem meniona dispoziiile art. 85, alin. (2), coroborat cu 101, alin. (3) i 105 din Constituie (n redactarea anterioar revizuirii din 2003). Este vorba de posibilitatea revocrii primului ministru, aspect asupra cruia vom mai reveni.24 Amintim c este vorba de posibilitatea revocrii primului ministru de ctre Preedintele Romniei, posibilitate pe care, n actuala redactare, legea noastr fundamental o exclude n mod expres (art. 107, alin. (2)). Problema a surveni n decembrie 1999, cnd n urma disensiunilor dintre premierul de atunci (dl. Radu Vasile) i partidul de care aparinea n acel moment (PNCD), Preedintele Romniei a decis s-l revoce din funcie pe eful Guvernului.25 Dup toate probabilitile, Adunarea Constituant nu a avut n vedere survenirea unei asemenea situaii. Este de altfel imposibil pentru o adunare s prevad toate constelaiile de factori care se vor configura n urma aplicrii actelor normative pe care le adopt. Doctrina poate ns, pe baza textului de lege, s anticipeze problemele viitoare26 i s schieze soluii, att pentru instanele care aplic textul, ct i pentru legiuitor, n vederea unei detalieri sau modificri a actului normativ. O alt mprejurare care face necesar interpretarea este aceea n care nsi semnificaia textului nu este clar. Pentru un text elaborat de un singur autor, soluia este destul de simpl: colaionarea sa cu alte texte, avnd coninut apropriat i n care apar termeni i expresii similare (pe lng soluia direct: l ntrebm pe autor). Textelor adoptate de adunri legiuitoare nu li se poate aplica aceast metod. Ele aprob, uneori cu modificri, proiecte redactate de comitete sau grupuri relativ restrnse. Nu ntotdeauna ceea ce neleg iniiatorii c au propus este acelai lucru cu ceea ce neleg votanii c au aprobat. Uneori nici chiar votanii nii nu sunt de acord ntre ei cu semnificaia unor termeni, iar alteori ei nici nu s-au preocupat s neleag i s clarifice sensul anumitor pri din text, mulumindu-se s urmeze n privina votului recomandarea colegilor lor care au participat la elaborarea proiectului sau la discutarea acestuia n comisii. Alteori problemele pot s apar datorit utilizrii unor termeni improprii, nefericit alei sau utilizai inconsecvent. Astfel, inspirndu-se probabil din art. 68 al Constituiei franceze, constituantul romn din 1991 a prevzut n art. 84, alin. (3) dispoziii preluate dup revizuire n art. 96, alin. (1) i (4) tragerea la rspundere a Preedintelui Romniei pentru nalt trdare. A fost ns omis mprejurarea c infraciunea de nalt trdare era prevzut n legislaia penal francez, dar nu i n Codul penal romn. Prin urmare, semnificaia juridic a acestei sintagme este neclar de la bun nceput: este vorba de o nsrcinare tacit a legiuitorului de a modifica textul Codului penal i de a insera o nou infraciune de nalt trdare, sau de o calificare general a unor infraciuni grave contra statuluiVezi infra, 43. V. Trebuie s amintim ns c, ulterior revocrii, a survenit demisia primului ministru, pe care Preedintele a negociat-o cu acesta, probabil pentru a elimina orice discuie privitoare la valabilitatea ncetrii mandatului efului Guvernului. 26 Vezi n acest sens T. Drganu, Dr. const. II, pp. 252-254, n care autorul, cu aproape 2 ani nainte de producerea crizei guvernamentale din decembrie 1999, a luat n discuie problema revocrii premierului de ctre eful statului, admind constituionalitatea unui asemenea act.25 24

19

(trdare, trdare prin transmiterea unor secrete, trdare prin ajutarea inamicului, subminarea puterii de stat etc.), infraciuni care atrag rspunderea penal a Preedintelui. Mai este posibil ca semnificaia textului, clar i precis n momentul iniial, s se schimbe pe parcurs, datorit evoluiei concepiilor politice i sociale sau a mentalitilor.27 Egalitatea ntre ceteni avut n vedere la data adoptrii declaraiilor de drepturi din Frana nu implica dreptul de vot pentru femei; nici brbailor acest drept nu le era recunoscut automat, meninndu-se mult vreme limitri n funcie de domiciliu, vrst sau avere. Noiuni precum stat naional, ordine public, interes public, bunele moravuri sau familie au accepiuni diferite de la o epoc la alta. Dac o constituie este adoptat de mai multe decenii, sau mai ales ca n cazul celei americane cu peste dou secole n urm, atunci cu certitudine, multe din noiunile pe care le conine vor avea alte semnificaii dect cele avute n vedere de autorii lor originari. Interpretarea textului legislativ poate fi privit prin prisma a dou concepii: ca act de cunoatere i ca act de voin.28 n primul caz se consider c un text are un singur sens; dac acesta este clar, interpretarea este superflu, iar dac este obscur ea va fi necesar. Cea de-a doua concepie, numit si realist, fora interpretrii depinde de autoritatea de la care aceasta eman. Esenial nu este s se precizeze nelesul unui text, ci s se decid ntre variantele posibile pe care textul le admite. Fora cea mai mare o va avea firete interpretarea autentic, cea care provine de la autoritatea emitent a actului. Totui, n unele cazuri mai ales n privina curilor constituionale interpretarea realizat de alte autoriti dect cele ce au emis actul interpretat va avea acelai efect, nefiind supus nici unui control. i aceste interpretri pot fi considerate autentice. Consecina: interpretul dispune de puteri echivalente cu cele ale autorului actului: Interpretul legii dispune de o putere legislativ, iar interpretul constituiei de o putere constituant.29 Mai recent, n privina legii fundamentale a Romniei, au fost decelate dou metode de interpretare: metoda juridic i metoda politic.30 Metoda juridic privete interpretarea ca pe un silogism, a crui premis major este legea, situaia care urmeaz a fi calificat reprezint premisa minor iar concluzia constituie rezultatul interpretrii. Metoda politic are n vedere scopul urmrit, cu luarea n discuie a diverselor finaliti de ordin politic, social, economic, cultural etc., esena raionamentului fiind dat de considerente de oportunitate. Interpretarea constituiei are de multe ori o miz politic foarte ridicat. Discursul participanilor la o disput politic se poate centra pe argumente de ordin constituional; fiecare parte va respinge susinerile adversarilor nu pe bazaVezi I. Muraru et alii, Interpretarea ..., p. 73. Georges Burdeau, Francisc Hamon, Michel Troper, Droit constitutionnel, 26me dition, LGDJ, Paris, 1999, pp. 58-60, apud I. Muraru et alii, Interpretarea ..., pp. 73-75; Vezi i Hans Kelsen, Doctrina pur a dreptului, traducere de Ioana Constantin, Editura Humanitas, Bucureti, 2000, pp. 409 i urm. 29 I. Muraru et alii, Interpretarea ..., p. 75. 30 I. Muraru et alii, Interpretarea ..., pp. 90-116.28 27

20

inconsistenei sau a gradului de risc al soluiilor promovate de acetia, ci pe pretinsa lor neconstituionalitate. Aceast retoric are ce-i drept avantajul de a aduce legea fundamental n centrul ateniei publicului i de a induce acestuia respectul fa de constituie, dar pe de alt parte escaladeaz inutil i periculos o confruntare politic, n care adversarul n loc de a fi un onorabil coleg, a crui opinie din pcate nu o mprtim devine un periculos adversar al ordinii constituionale. Chiar i n cazul interpretrii judiciare, metodele sau concepiile de interpretare sunt uneori privite ca fiind legate de o anumit orientare politic. Astfel, n SUA, adepii inteniei originale sau originalitii considerai a fi de orientare conservatoare se confrunt cu adepii constituiei vii. n prima categorie intr personaliti precum Robert Bork (nominalizat de Preedintele Reagan pentru Curtea Suprem, dar respins de Senat) sau Antonin Scalia i Clarence Thomas (judectori ai Curii Supreme). n opinia lor, textul Constituiei trebuie aplicat conform coninutului literal al termenilor si, n accepiunea pe care acetia o aveau pentru autorii Constituiei la data adoptrii acesteia. Evoluia semnificaiilor i a mentalitilor nu trebuie s fie ignorat de dreptul constituional, ns modificarea trebuie s se produc pe cale legislativ, inclusiv prin revizuirea legii fundamentale. Judectorii nu sunt abilitai s utilizeze textul legii fundamentale pentru a-i valida propriile opiuni politice sau ideologice, care pot foarte bine s coincid cu direcia general a progresului, s fie susinute de o bun parte a societii sau chiar de majoritatea acesteia, dar care, pentru a deveni lege, i mai ales lege constituional, trebuie s fie confirmate prin procedurile democratice ale procesului legislativ. Pentru adepii Constituiei vii, semnificaia textului trebuie s evolueze concomitent cu dezvoltarea societii, innd cont de standardele de decen care jaloneaz progresul unei societi n continu cretere.31 Adepii acestui curent promoveaz o interpretare mai flexibil sau chiar elastic a textului constituional, n special n privina competenelor autoritilor federale n raport cu statele, a drepturilor civile i ale garaniilor acestora (cu tendina de a transforma garaniile procesuale n drepturi materiale). Aceast concepie este mai deschis i mai receptiv fa de dreptul internaional i de dreptul comparat. Soluiile colii Constituiei vii sunt n general mai populare n lumea academic i n mass media dect n lumea politic. Printre reprezentanii acestei doctrine se numr fostul Preedinte al Curii Supreme Earl Warren, precum i actualii judectori ai instanei supreme americane David Souter, Stephen Breyer, i Ruth Bader Ginsburg (ultimii doi numii de Preedintele Clinton).

31 Pentru o prezentare critic a teoriei Constituiei vii, pe baza unei ample i minuioase analize istorice a evoluiei concepiilor i a mentalitilor referitoare la Constituia american, semnificaia i rolul ei politic i interpretarea sa, vezi Herman Belz, Living Constitution or Fundamental Law. American Constitution in Historical Perspective, Rowman & Littlefield Publishers Inc., Lanham, Boulder, New York, Oxford, 1998 (lucrarea, care reunete studii publicate de autor ntre anii 1969-1994, este accesibil i n versiune electronic la http://www.constitutions. org/cmt/belz/lcfl.html).

21

II. DECIZIILE POLITICE FUNDAMENTALE ALE CONSTITUANTULUI ROMAN 1. NOTIUNEA DE DECIZIE FUNDAMENTALA Textul constituiei are un caracter complex i eterogen. Alturi de dispoziiile consacrnd decizii eseniale pentru fizionomia juridic a unei comuniti politice concrete ntlnim reguli de detaliu, preciznd modalitile n care asemenea decizii sunt aplicate n practic. Teoretic, textul constituional n ansamblul su are aceeai for juridic, modificarea sa reclamnd respectarea procedurii speciale de revizuire a constituiei. Astfel, sunt puse pe acelai plan sub aspect formal dispoziiile referitoare la separaia puterilor sau la garaniile drepturilor fundamentale cu regulile privind structura parlamentelor, sesiunile i edinele parlamentare, organizarea intern a camerelor (/camerei), atribuiile precise ale efului statului sau ale guvernului. Evident, anumite modificri concertate ale unor asemenea dispoziii speciale pot dilua sau eroda substanial deciziile politice fundamentale precum cele asupra organizrii democratice a autoritilor publice, a separaiei puterilor sau a caracterului unitar ori federal al statului. Exist totui un spaiu de manevr destul de larg care permite modificarea acestor reguli speciale fr a afecta fizionomia de ansamblu a statului. Pe de alt parte, utiliznd procedura constituional de revizuire a legii fundamentale, fore politice interesate ar putea utiliza mecanismele democratice ale statului de drept pentru a submina ordinea juridic existent i a nltura constituia chiar cu instrumentele concepute de fapt n vederea aprrii sale. Dup cum am precizat anterior, n ultimele decenii legiuitorii constituani ai unor state democratice au fost preocupai s sustrag anumite norme fundamentale pericolului unor eventuale modificri pe calea procedurii de revizuire a constituiei, proclamnd caracterul nerevizuibil al unor dispoziii consacrate n aceasta.32 Trebuie s observm ns c aceste dispoziii au un caracter strict defensiv; sunt menionate de regul acele dispoziii care sunt considerate a fi expuse cu mai mare probabilitate unei modificri i nu neaprat toate acele norme care ar prezenta n ochii legiuitorului constituant importana central n economia textului legii fundamentale. Poziia eminent a unor dispoziii declarate nerevizuibile reiese implicit din faptul consacrrii lor ca atare, dar omisiunea interdiciei de a revizui o norm nu implic neaprat relevana sczut a acesteia. Cu alte cuvinte, regulile privind limitele materiale ale revizuirii constituiei consacrate n art. 152 al Constituiei noastre reprezint un indiciu important n decelarea deciziilor fundamentale ale constituantului romn, dar nu i un criteriu absolut i exclusiv n acest sens. Determinarea concret a deciziilor politice fundamentale ale constituantului comport un anumit grad de subiectivitate. Pe de alt parte se cuvin32 Este cazul dispoziiilor art. 152 din Constituia Romniei, revizuit, ale art. 79 din Legea Fundamental a Germaniei sau ale art. 89, alin. ultim din Constituia Franei.

22

luate n considerare circumstanele istorice, politice, economice, sociale i culturale ale epocii, care ofer de multe ori cheia nelegerii i interpretrii corecte a textului constituional. Climatul politic intern i internaional, constelaia de fore implicate n jocul politic, evoluia societii i a mentalitilor pot relativiza anumite consacrri normative care la momentul redactrii lor preau s aib o importan central n economia textului constituional, fiind chiar consacrate ca nerevizuibile. Avem n vedere de exemplu dispoziia art. 1, alin. 1, teza 1 din Constituia noastr: Romnia este stat naional..., care reia ntr-o form uor schimbat prima tez a Constituiei din 29 martie 1923. Respectul i fidelitatea manifestate fa de formele i tradiiile democraiei romneti ante- i interbelice sunt de neles. Faptul c din perspectiv politic i istoric Romnia este stat naional, adic realizarea n practic a unui proiect statal al unor elite politice din secolul XIX, nsuit treptat de marea majoritate a populaiei teritoriilor ce vor face ulterior parte din statul unitar romn este indiscutabil. ns consacrarea n legea fundamental a unor fapte fie ele i adevruri evidente nu este ntotdeauna oportun. Contiina naional a unui popor poate fi promovat i susinut printr-o guvernare competent i eficient, printr-o economie viabil i competitiv i printr-o politic inteligent i consecvent n domeniile culturii, educaiei i cercetrii. Evidenierea frecvent i emfatic a identitii naionale i a caracterului naional al statului poate duce la iritarea inutil a unor minoriti i la percepii greite, uneori ostile din partea altor state, cu att mai mult cu ct constituiile europene postbelice evit utilizarea sintagmei de stat naional. Comunitate politic bazat pe profunde afiniti culturale, etnice, lingvistice i ntr-o anumit msur religioase, naiunea nu are nevoie de atestarea unei adunri parlamentare fie ea i constituant i nici de o consacrare expres n lege a rolului su n cadrul statului. Pe de alt parte, lipsa coeziunii interne i a voinei de a menine comunitatea istoric constituit nu pot fi suplinite de fora juridic a unei consacrri constituionale. Caracterul naional al statului romn ine de domeniul fapticului i nu de cel al normativitii. Chiar dac inserarea termenului de stat naional n textul constituiei este pentru motivele indicate mai sus criticabil, evoluia politic i constituional a Romniei din ultimul deceniu a infirmat posibilele temeri privitoare la impunerea unei viziuni etnocentrice, susinute de un discurs demagogic naionalist, temeri alimentate printre altele i de formularea menionat. Angajamentul clar (dei limitat uneori la o simpl retoric) fa de drepturile omului, atitudinea destul de pragmatic i flexibil fa de problemele i interesele minoritilor concomitent cu preocuparea fireasc fa de identitatea naional a majoritii precum i opiunea ferm pentru integrarea euro-atlantic au dezamorsat potenialul coroziv al acestei formule. n privina raporturilor inter-etnice i a respectrii drepturilor minoritilor, statul romn nu se abate decisiv de la canonul european n materie. Prin urmare, formula Romnia stat naional nu reprezint expresia unei decizii fundamentale a constituantului romn. Aceast concluzie mai este susinut i de un alt argument: o decizie implic opiunea ntre dou sau mai multe alternative. Or, consacrarea caracterului naional al statului romn reprezint evidenierea (inutil, dup cum am mai precizat) unui fapt i23

nu opiunea pentru una din alternative. De asemenea, nu considerm nici suveranitatea ca opiune fundamental a constituantului: suveranitatea este imanent oricrui stat modern. n opinia noastr, deciziile politice fundamentale ale constituantului romn sunt: democraia reprezentativ i pluralismul politic; statul de drept, statul social, caracterul unitar al statului i integrarea euroatlantic.

2. DEMOCRATIA REPREZENTATIVA I PLURALISMUL POLITIC Romnia este stat democratic, trstur care mpreun cu pluralismul politic este consacrat n mod expres de Constituie (art. 1, alin. (3)). Puterea n stat este legitimat prin voina poporului, dispoziia relevant (art. 2, alin. (1)), preciznd n acest sens c: Suveranitatea naional aparine poporului romn care o exercit prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice i corecte, precum i prin referendum. Caracterul reprezentativ al democraiei constituionale din ara noastr este atestat i prin dispoziiile art. 69, care stabilete c n exercitarea mandatului, deputaii i senatorii sunt n serviciul poporului (alin. (1)) i c orice mandat imperativ este nul (alin. (2)). Putem ns remarca faptul c n ultimul secol foarte puine sunt statele nu au consacrat solemn, prin acte constituionale i legislative, caracterul democratic al formei lor de organizare politic: regimurile democratic-parlamentare, la fel ca i autoritare sau totalitare clameaz deopotriv legitimarea lor prin voina naional. Alegerile chiar libere i corecte din statele supuse anterior unui sistem totalitar au frecvent rezultate surprinztor de favorabile gruprilor politice asociate vechiului regim, fapt invocat frecvent de acestea pentru a susine caracterul democratic al noii puteri. Democraia implic ns din perspectiva practicii politice europene i americane din ultimele dou secole o participare real i efectiv a poporului la definirea problemelor supuse discuiei, la gsirea soluiilor, adoptarea deciziilor i executarea acestora precum i existena n mod efectiv a mai multor soluii i opiuni reale. Ceea ce justific pretenia de legitimitate a democraiei reprezentative este pluralismul politic. Pluralitatea opiniilor, n privina identificrii problemelor i a posibilelor soluii la acestea nu implic nicidecum dezordine sau lipsa unitii i a consecvenei pe planul aciunii. Ordinea, unitatea i consecvena sunt asigurate printrun guvernmnt reprezentativ, responsabil n faa electoratului. Un guvernmnt reprezentativ trebuie nu doar s pretind c guverneaz n numele poporului i s se prezinte periodic la alegeri (caz n care nvestitura popular poate fi uor uzurpat), ci s ofere i mijloace de retroaciune democratic (feed-back) asupra procesului decizional. Asemenea mijloace constau n libertatea cuvntului i a presei (art. 30), n dreptul la informaie (art. 31), n libertatea ntrunirilor (art. 39), n dreptul de asociere, inclusiv n partide politice (art. 40), indirect n garaniile libertii individuale i n24

dreptul la aprare (art. 23 i respectiv 24) n libertatea de circulaie (art. 25), garania proprietii i libertatea economic (art. 44 i respectiv 45). Firete, simpla consacrare n legea fundamental a unor asemenea instituii nu este suficient. O bun parte a acestora erau consacrate i n constituiile comuniste. Mai este necesar existena unor mecanisme sociale viabile care s asigure acestor instituii eficiena i combativitatea. n plus, funcionarea acestor mecanisme este influenat de o serie de factori precum intensitatea i profunzimea conflictelor sociale, disponibilitatea fa de dialog, capacitatea de autoorganizare a societii sau a anumitor grupuri sociale sau disponibilitatea actorilor vieii sociale i politice de a respecta regulile jocului chiar i n cazul n care le sunt afectate interesele. Teoretic, asemenea exigene ar putea fi satisfcute i n condiiile unei democraii directe: toate deciziile importante n stat sunt adoptate pe baza consultrii corpului electoral. O prim obiecie contra unui asemenea sistem este de ordin pur tehnic: o comunitate mai mare de cteva mii de persoane nu poate fi dect cu greu consultat iar operaiunile electorale de constatare a voinei exprimate printr-un referendum sau plebiscit sunt lungi, anevoioase i costisitoare. n al doilea rnd, votul exprimat astfel reprezint mai degrab rspunsul pozitiv sau negativ al majoritii electorilor la o ntrebare formulat de organizatorii referendumului. Decisiv prin urmare este nu att voina real a majoritii ct voina organizatorilor consultrii populare; rezultatul depinde de modul n care este formulat o ntrebare iar sondajele de opinie permit anticiparea acestuia. Guvernanii pot s nu organizeze un referendum dac curentul de opinie este ostil soluiei preferate de ei, pot s amne consultarea poporului pentru momentul n care electoratul le va fi favorabil sau s formuleze ntrebarea n mod tendenios astfel nct rezultatul s fie influenat. n plus, predispoziia natural a majoritii este de a aproba soluiile deja adoptate, de a prefera o soluie concret fie ea i discutabil incertitudinii decurgnd din indecizie i absena oricrei soluii i de a prefera status quo-ul unor situaii noi i necunoscute. Nu este de mirare c n secolul care a urmat Revoluiei franceze, plebiscitele europene au dat invariabil ctig de cauz organizatorilor. Dincolo de constrngerile i presiunile exercitate de conducerea politic i de administraie, de impunerea uneori a votului deschis, de incorectitudinea operaiunilor electorale, un factor care a acionat constant n favoarea guvernanilor l-a reprezentat aceast predispoziie natural a majoritii fa de ordinea existent i de soluiile deja adoptate. Prin urmare, democraia direct constituie mai degrab un mijloc de a oferi guvernanilor girul unor repetate confirmri populare a deciziilor lor dect o modalitate de control asupra activitii acestora. Datele problemei se schimb ntructva n cazul unui referendum. Poporul nu se mai pronun aprobnd sau respingnd o soluie care-i este oferit intempestiv, de ctre un ef de stat dornic s-i consolideze pe planul legitimitii puterea pe care o deine deja n mod efectiv. Consultarea poporului se face de regul n situaii prevzute de normele constituionale, desfurarea referendumului este reglementat n detaliu prin lege iar posibilitatea real a unor dezbateri n contradictoriu n25

condiiile pluralismului politic i ale libertii presei faciliteaz pronunarea n cunotin de cauz a celor consultai. Totui, comportamentul electoratului nu difer esenial n cazul unui referendum. Tendina general de a prefera status quo-ul i de a aproba deciziile deja adoptate joac un rol deseori determinant. n aceste condiii, ne putem pune ntrebarea, de ce mai este oare necesar consultarea direct a poporului n privina unor decizii importante? Nu ar fi mai bine ca adoptarea unor asemenea decizii s se fac de ctre reprezentana naional? n principiu, rspunsul la ntrebarea din urm pare s fie pozitiv. Parlamentul poate adopta mai rapid i cu mai puine costuri o asemenea decizie. n plus, dezbaterile parlamentare care permit chestionarea unor experi n domeniile incidente problemei analizate ofer mai multe garanii n privina unei examinri serioase i efective a unei probleme n comparaie cu atmosfera dominat de discursul nu rareori populist i demagogic care invadeaz spaiul public cu prilejul consultrii corpului electoral. Pe de alt parte ns, votul parlamentarilor este determinat n mare msur de calitatea lor de membri ai partidelor de care aparin; de multe ori ei voteaz orientndu-se n funcie de interesele electorale imediate. Soluiile utile i juste dar impopulare vor fi n general respinse. Deciziile necesare dar care implic anumite costuri economice i sociale dureroase, pe care electoratul le nelege i le aprob n momentul adoptrii, pot determina n viitor o erodare grav popularitii unui partid, mai ales dac unele formaiuni politice mai mici vor profita de aceste mprejurri printr-un discurs demagogic pentru a-i spori n mod facil ponderea i influena. Aceste pericole pot fi evitate transfernd o parte din povara responsabilitii privitoare la o decizie grav i important pe umerii electoratului. n acelai timp, referendumul constituie alturi de alegerile parlamentare i prezideniale un prilej i un mijloc de integrare politic a cetenilor, consolidnd sentimentul de participare la adoptarea deciziilor importante n stat i n societate. n cazul rii noastre, Constituia prevede trei cazuri de consultare a poporului prin referendum: - n privina unor probleme de interes naional, din iniiativa Preedintelui Romniei, dup consultarea Parlamentului (art. 90); - n privina demiterii Preedintelui Romniei, n urma suspendrii acestuia de ctre Parlament, conform art. 95 din legea fundamental; - pentru aprobarea revizuirii Constituiei, n termen de 30 de zile de la adoptarea de ctre Parlament a legii de revizuire (art. 147, alin. ultim). Organizarea i desfurarea referendumului sunt prevzute n detaliu n Legea nr. 3 / 2000. Pn n momentul de fa (septembrie 2005), sub imperiul Constituiei din 1991 a fost organizat in singur referendum: cel din zilele de 18 i 19 octombrie 2003, n vederea aprobrii legii de revizuire a Constituiei. S-a putut constata cu acest prilej c electoratul este puin interesat n prezena la vor pentru o problem pe care nu o percepe ca urgent i acut. Dei necesitatea i importana revizuirii au fost intens mediatizate, iar sondajele de opinie indicau o atitudine majoritar pozitiv fa de modificrile propuse, prezena la urne a fost slab, iar condiia stipulat n art. 5, alin.26

(2) din Legea nr. 3 / 2000 (participarea a cel puin jumtate plus unul din numrul persoanelor nscrise n lista electoral) a fost ndeplinit cu greu. Ulterior a fost contestat corectitudinea desfurrii acestui referendum (n special n privina numrului real de participani), dup cum a fost criticat i faptul modificrii prin ordonan de urgen a legii, cu mai puin de dou sptmni nainte de data prevzut pentru referendum, pentru a permite desfurarea acestuia n dou zile succesive. Referendumul a devenit din nou o tem de discuie public, n urma declaraiilor din 14 septembrie 2005 ale Preedintelui Romniei, referitoare la necesitatea consultrii prin referendum a poporului romn n legtur cu abandonarea bicameralismului i adoptarea scrutinului uninominal. O prim observaie de text: consultarea poporului prin referendum este prevzut de art. 90 din Constituie.33 Art. 12 din Legea nr. 3 / 2000 enumer problemele de interes naional. Reorganizarea Parlamentului i reforma sistemului electoral nu sunt incluse n aceast enumerare i nici nu pot fi incluse nici mcar pe calea unei interpretri mai largi. Conform legii, Preedintele nu poate decide organizarea unui referendum pe aceste teme. Pe de alt parte se poate observa c, enunnd limitativ cazurile de interes naional, acest articol din lege este neconstituional.34 Textul constituiei permite expres efului statului s organizeze un referendum privitor la probleme de interes naional. Nu credem c reorganizarea Parlamentului nu ar fi o problem de interes naional, i nici c legiuitorul din 2000 atunci cnd a omis s menioneze aceast problem (i multe altele), fr a recurge nici mcar la o clauz final salvatoare (care s permit lrgirea, n anumite condiii, a listei), a dorit s statueze implicit c domeniile omise ar fi de interes local, regional sau internaional, dar nicidecum naional. Intenia legiuitorului a fost de a interzice efului statului s consulte poporul prin referendum n orice alt problem dect cele din lista expres prevzut n textul articolului 12 din acea lege. Constituantul ns a abilitat Preedintele s consulte poporul n orice probleme de interes naional; dac ar fi dorit s permit legiuitorului ordinar sau organic s limiteze sau s condiioneze opiunea Preedintelui n acest sens, atunci formularea textului legii fundamentale ar fi fost alta: Preedintele Romniei (...)33 Articolul menionat prevede c: Preedintele Romniei, dup consultarea Parlamentului, poate cere poporului s-i exprime, prin referendum, voina cu privire la probleme de interes naional. 34 Menionm c nainte de a promulga aceast lege, Preedintele Romniei a sesizat Curtea Constituional n privina neconstituionalitii mai multor articole din acest act normativ. n privina articolului 12, n sesizare se meniona doar litera ultim (art. 12 alin. (1), lit. B.h), al crei cuprins era urmtorul: [sunt probleme de interes naional ...] h) alte probleme propuse Parlamentului de ctre Preedintele Romniei n exercitarea atribuiilor sale constituionale.. Prin Decizia nr. 70 / 5 mai 1999 (M.Of. I, nr. 221 / 19 mai 1999 = CCDH, 2000, pp. 21-48), Curtea a decis c dispoziiile respective sunt neconstituionale n ceea ce privete expresia propuse Parlamentului, adernd la punctul de vedere al autorului sesizrii, care propunea reformularea textului, cu eliminarea expresiei menionate. n versiunea final a legii ns, dispoziia respectiv a disprut n ntregime. Dac ar fi fost pstrat, ea ar fi jucat rolul de clauz salvatoare, ei subsumndu-se toate celelalte cazuri n care eful statului poate cere poporului s-i exprime voina asupra unor probleme de interes naional.

27

poate cere poporului s-i exprime voina prin referendum, n cazurile i condiiile prevzute de lege / de legea organic. Singura condiionare a constituantului privete consultarea prealabil a Parlamentului (i nicidecum urmarea opiniei majoritii parlamentare). Singura limit substanial ce poate fi dedus din formularea art. 90 privete interdicia ca Preedintele s organizeze un referendum pentru o problem minor; orice problem de interes naional este ns apt s fie supus poporului printr-un referendum. Mai este de remarcat c, n baza textului constituional, poporului nu i se cere un aviz sau o opinie ci s-i exprime voina. Dei rezultatul unui referendum organizat n baza art. 90 nu are nicidecum fora obligatorie a unei legi, el va exercita o considerabil asupra clasei politice i a Parlamentului; cei care-l vor ignora sau vor aciona n sens contrar risc s plteasc enormul pre politic al sfidrii deliberate i ostentative a voinei electoratului. Datorit autoritii politice deosebite a rezultatului unui astfel de referendum, exist temerea c prin iniiativa organizrii sale (mai ales ntr-o problem sensibil precum cea a structurii Parlamentului i a sistemului electoral), eful statului poate fora mna legiuitorului; n plus un astfel de referendum constituie o intruziune a executivului n domeniul decizional al legislativului i amintete de practicile autoritariste ale tuturor dictatorilor de la Napolean ncoace, care au recurs frecvent la plebiscit pentru a-i impune punctul de vedere, ocolind sau anihilnd mecanismele parlamentare. n opinia noastr, nu putem vorbi de o intruziune a executivului n sfera puterii legiuitoare. Executivul a uzurpat de altfel frecvent prerogativele legislativului prin numrul inadmisibil de mare de ordonane de urgen, practic nici pn n prezent total abandonat. Un referendum la 10 sau 15 de ani nu are cum s agraveze n mod sensibil lucrurile. Referendumul este prevzut de legea noastr fundamental i nu se poate reproa unui ef de stat c exercit o atribuie pe care i-o atribuie n mod clar Constituia. Reprourile pot privi oportunitatea politic sau resorturile ascunse reale sau imaginare ale actului, dar n nici un caz constituionalitatea lui. Compararea Preedintelui care exercit atribuiile prevzute n art. 90 din Constituie cu dictatorii secolului XIX sau chiar din secolul XX, care recurgeau frecvent la plebiscit pentru a-i legitima deciziile, este deplasat. Dictatorii r