Descentralizarea Fiscala in Republica Moldova (1)

www.SURSA.md

Descentralizarea fiscala in Republica Moldova

Cursul spre modernizarea sistemului de administraţie publică în Republica

Moldova descrie o etapă nouă în dezvoltarea statului de drept, a regimului

democratic şi garantării efective a libertăţilor şi drepturilor constituţionale în RM.

Din această perspectivă, Concepţia întruneşte motivaţiile, obiectivele şi criteriile

necesare pentru crearea unui sistem suplu, eficient şi adecvat obiectivului de

modernizare şi europenizare a Republicii Moldova, în contextul implementării

Planului de acţiuni UE-RM, şi extinderii UE din 2007 până la frontierele vestice

ale RM.

Necesitatea adoptării unei viziuni strategice pentru dezvoltarea sistemului de

administrare publică locală şi regională defineşte efortul politic de accelerare a

transformărilor interne şi de consolidare a statului de drept, optimizării sistemului

de autorităţi publice, definirii mai clare a rolului administraţiei de stat şi locale în

societate. Reforma sistemului de administraţie publică locală şi regională

completează efortul anterior de elaborare şi implementare a unei Strategii de

reformă a administraţiei centrale (2005), identifică principalele obiective de

dezvoltare strategică în contextul convenţiilor ratificate anterior în raport cu

comunitatea internaţională, valorifică recomandările făcute anterior autorităţilor

centrale de către Congresul Puterilor Locale şi Regionale al Consiliului Europei,

estimând totodată efortul necesar constituirii unui sistem modern de administraţie

publică în RM.

Descentralizarea contribuie la crearea unui mediu politic şi administrativ

compatibil principiului de subsidiaritate. Autorităţile locale descentralizate şi

autonome pot contribui mai eficient la combaterea sărăciei, furnizând servicii

sociale spre grupurile cele mai vulnerabile, într-o manieră cât mai eficientă,

flexibilă şi inovativă. Descentralizarea reprezintă un instrument de mediere a

conflictelor, asigurând structuri şi modalităţi de participare democratică la

guvernare. Administrarea descentralizată se înţelege şi ca un transfer de sarcini,

1

www.SURSA.md

resurse şi puteri de la stat spre nivelul primar şi intermediar în cadrul unor relaţii de

cooperare şi solidaritate.

Creşterea autonomiei financiare a unităţilor administrative-teritoriale de I şi al II

nivel de administrare va contribui la sporirea bunăstării populaţiei, utilizarea

eficientă a resurselor financiare proprii, perfecţionarea mijloacelor de echilibrare,

protecţia legală a autonomiei locale. Se va asigura redimensionarea unităţilor

administrativ-teritoriale, modernizarea comunităţilor urbane şi rurale ale ţării pe

baze echitabile şi viabile economic, contribuind la consolidarea unui nivel regional

de guvernare locală, pe criterii de raţionalitate economică, reprezentare

democratică şi solidaritate funcţională. În cadrul acestui proces se va accelera

transferul de competenţe administrative şi economice de la nivelul central spre

nivelul local şi regional, descentralizarea şi desconcentrarea serviciilor publice

fiind evaluate prin criterii şi instrumente de evaluare a gradului de satisfacţie a

cetăţenilor faţă de serviciile publice furnizate cetăţenilor.

Astfel, realizarea reformei administraţiei publice în Republica Moldova, în baza

unei Concepţii Naţionale clar definite, constituie o prioritate majoră pe o perioadă

anume definită în timp, în decursul căreia administraţia publică locală se va ridica

la nivelul standardelor europene, devenind mai eficace, mai transparentă, mai

predictibilă, mai adaptabilă şi mai responsabilă în faţa colectivităţilor teritoriale.

Concepţia defineşte cadrul strategic pentru dezvoltarea şi accelerarea reformei

administraţiei publice locale şi regionale, ca expresie politică a voinţei de

modernizare a ţării şi răspunde imperativului de consolidare democratică şi

compatibilizare a autorităţilor publice locale, întărirea capacităţii instituţionale a

structurilor locale şi regionale din RM. Totodată, Concepţia stabileşte priorităţile

majore şi instrumentele necesare pentru întărirea şi consolidarea autonomiei locale;

trasează obiectivele pe termen scurt, mediu şi lung în această direcţie strategică,

stabilind totodată etapele şi traseul orientativ pentru reforma cadrului normativ şi a

practicilor operate de către autorităţile publice locale şi regionale, în temeiul

standardelor şi practicilor europene în acest domeniu. Scopul final al acestei

2

www.SURSA.md

reforme este constituirea unei administraţii eficiente şi democratice ca instrument

de modernizare a ţării.

Repere pentru apariţia Concepţiei naţionale în RM

De la Declaraţia de independenţă a Republicii Moldova (august 1991) şi până în

prezent au fost depuse numeroase eforturi de reformare a sistemului administraţiei

publice locale. Însă aceste eforturi au fost diminuate de lipsa unei viziuni strategice

clare asupra obiectivelor pe termen lung, instabilitatea politică şi administrativă a

administraţiei centrale şi situaţiei economice precare a comunităţilor teritoriale.

Cauzele care au determinat absenţa acestei viziuni au fost legate, în general, de:

lipsa de determinare politică, experienţă redusă în gestionarea unor reforme

strategice, criza economică. Există cel puţin 4 etape distincte care au definit agenda

de interes legislativ faţă de domeniul administrării publice locale: (1) 1991-1994,

(2) 1994-1998, (3) 1998-2002/03, şi (4) 2003-2006. Deşi au urmat mai multe etape

şi valuri succesive, reforma administraţiei locale nu a reprezentat o prioritate,

pentru că metodele centraliste au prevalat în gestionarea sistemului bugetar,

privatizarea şi furnizarea de servicii publice, iar schimbările aşteptate au fost mult

prea lente şi fragmentate.

Analiza actelor normative adoptate în ultimii 15 ani confirmă o evoluţie crispată,

în salturi şi regrese, a structurilor prin care funcţionează administraţia publică

locală. Cele mai multe schimbări din ultimul deceniu s-au datorat mai mult

influenţei externe (restricţii financiare, ratificări de convenţii obligatorii pe plan

european, recomandări în urma diferitor monitorizări internaţionale, europene), şi

mai puţin internalizării unei necesităţi obiective pentru valorificarea potenţialului

descentralizării şi autonomiei locale într-un stat democratic.

3

www.SURSA.md

Domeniile de

aplicare

Codificarea Denumirea completă

Legile

privind

administraţia

publică locală

si aleşi locali

635/10.07.91

310/07.12.94

308/07.12.94

430/19.04.95

554/29.07.99

491/09.07.99

348/07.04.99

186/06.11.98

768/02.02.2000

123/18.03.2003

cu privire la bazele autoadministrării locale -

abrogat //Monitor 6.1, 1991

privind administraţia publică locală - abrogat

//Monitorul Oficial 3-4/43, 14.01.1995

cu privire la alegerile locale - abrogat //Monitorul

Oficial 3-4/46, 14.01.1995

despre statutul consilierului în consiliul local -

abrogat //Monitorul Oficial 40/447, 20.07.1995

pentru aprobarea Regulamentului-cadru privind

funcţionarea consiliilor locale şi judeţene -

abrogat //Monitorul Oficial 98-100/487,

09.09.1999

privind finanţele publice locale - abrogat


cu privire la modificarea Legii privind

administraţia publică locală - abrogat //Monitorul

Oficial 42-44/202, 29.04.1999

186/06.11.98 privind administraţia publică locală

(urmează a intra în vigoare la data fixării

alegerilor locale) - abrogat //Monitorul Oficial

14-15/60, 12.02.1999

privind administraţia publică locală (în vigoare

pînă la data fixării alegerilor locale) - abrogat


privind statutul alesului local în vigoare

//Monitorul Oficial 34/231, 24.03.2000

privind administraţia publică locală în

4

www.SURSA.md

vigoare //Monitorul Oficial 49/211, 19.03.2003

Legile cu

privire la

finantele

publice locale

186/19.07.94

397/16.10.2003

privind taxele locale - abrogat //Monitorul Oficial

8/68, 06.10.1994

privind finanţele publice locale în vigoare


Legile

privind

organizarea

administrativ-

teritorială

306/07.12.94

191/12.11.98

764/27.12.2001

privind organizarea administrativ-teritorială a

Republicii Moldova - abrogat //Monitorul Oficial

3-4/40, 14.01.1995


Republicii Moldova - abrogat //Monitorul Oficial

116-118/705, 30.12.1998


Republicii Moldova în vigoare //Monitorul

Oficial 16/53, 29.01.2002

Lipsa de reformă a sectorului public, minimalizarea rolului autonomiei locale în

sistemul politic, economic, social şi administrativ al ţării, au făcut ca autorităţile

centrale din RM să se găsească, de regulă, în defensivă faţă de ideile şi

recomandările politice ale CPLRE, sporind, în acest fel, gradul de conflict latent cu

interesele obiective ale autorităţilor locale, asociaţii profesionale şi societatea

civilă. Absenţa unei viziuni pe termen lung a susţinut o anumită stagnare a

dezvoltării locale şi regionale, utilizarea insuficientă a resurselor umane,

administrative şi economice de la nivel local pe priorităţile de bază ale

modernizării statului, stabilite la nivel naţional.

Această stare de lucruri contribuie la conservarea unor teritorii în care legile

aparent nu funcţionează, şi în care procedurile de formulare a deciziilor de interes

local, aglomerarea de responsabilităţi administrative fără acoperire bugetară, şi

5

www.SURSA.md

neonorarea de funcţii primare, legate de interesele şi necesităţile colectivităţilor

teritoriale, creează condiţiile pentru emigrarea populaţiei din aceste localităţi,

trezeşte nemulţimirea justificată a subiecţilor economici, şi contribuie la

degradarea şcolilor, punctelor medicale, etc. Fără o reformă integrală a sistemului

de administrare publică locală, această stare de lucruri nu poate fi ameliorată de la

centru.

Există motive serioase pentru accelerarea reformei sistemului de administraţie

publică locală, plecând de la necesitatea optimizării funcţiilor şi resurselor

gestionate în mod autonom de către autorităţile locale, şi a serviciilor statului

gestionat pe plan teritorial local până la aspiraţia de a confirma disponibilitatea

ţării de a fi integrată în structurile politice ale Uniunii Europene. Pot fi menţionate

în acest sens câteva grupuri de motive care stau la originile acestei iniţiative:

Economice: creşterea economică redusă şi necesitatea mobilizării resurselor

locale, implicarea sectorului privat şi a societăţii civile de a condiţiona progresiv

funcţionarea unei administraţii publice locale moderne, flexibile şi deschise

parteneriatului public – privat;

Sociale: creşterea exigenţelor cetăţenilor faţă de nivelul şi calitatea serviciilor care

li se oferă pe plan local, necesitatea de a crea mecanismele şi condiţiile unor

servicii furnizate la standardele de civilizaţie şi eficienţă specifice UE, fără a mai

accepta ca administraţiile locale să ofere doar ce pot propune în acest moment;

Instituţionale: Apropierea RM de UE se poate produce doar în condiţiile unui stat

descentralizat sub aspect politic şi administrativ, în care structurile puternic

ierarhizate sunt înlocuite cu sisteme multipolare şi pluraliste de luare a deciziilor,

structuri descentralizate, transparente şi flexibile, întemeiate pe supremaţia

drepturilor şi libertăţilor civile.

Sprijinindu-se pe forţa principiilor de descentralizare şi autonomie locală,

Concepţia de modernizare promovează o abordare sistemică a reformei serviciilor

6

www.SURSA.md

şi atribuţiilor ce aparţin autorităţilor locale. Aceste schimbări pot fi realizate doar

într-o perspectivă de lungă durată, într-un proces evolutiv şi deschis, urmărind să

transforme nu doar instituţiile, dar şi normele, modelele de comportament şi

regulile informale care definesc funcţionarea sectorului public.

Rezultatele aşteptate/impactul asupra dezvoltării locale şi situaţiei APL

Concepţiа de modernizare şi dezvoltare în administraţia publică locală/regională

are o influenţă covârşitoare asupra rezultatelor sale, asupra comportamentului

actorilor implicaţi, precum şi gradul de rezistenţă sau cooperare a birocraţiei locale,

ori a statului, în vederea atingerii obiectivelor strategice ale acestui proces de

reformă. Finalitatea acestei reforme o vedem prin realizările pe care obiectivele

propuse le vor atinge. Din această perspectivă, scopul concepţiei este de a proiecta

în timp, de a gestiona şi a duce la îndeplinire, în mod efectiv, următoarele funcţii

strategice ale descentralizării în RM:

Aplicarea în practică a autonomiei locale: Iniţierea unei ample reforme a

sistemului de administrare locală şi regională solicită crearea unor instrumente de

exercitare efectivă a competenţelor proprii, depline şi neîngrădite, i.e. ceea ce ţine

de exerciţiul autonomiei decizionale, financiare, patrimoniale, descentralizarea

serviciilor locale, şi garantarea acestui transfer prin garanţii juridice contra unor

intervenţii abuzive din partea altor autorităţi publice.

Autonomia finanţelor locale: Stabilirea unui cadru normativ favorabil autonomiei

efective a finanţelor locale, ceea ce va întări stabilitatea bugetelor locale, va

garanta predictibilitate şi motivaţii pentru creştere economică, pentru mobilizare de

resurse şi participare efectivă a comunităţilor la restabilirea obiectivelor de interes

public local.

7

www.SURSA.md

Consolidarea organizării teritorial-administrative: Concomitent cu scopurile

descentralizării politice şi financiare în RM, reforma va aborda problema

fragmentării şi dezechilibrelor la nivel teritorial. Pe durata tranziţiei se va reduce

numărul de autorităţi publice locale de I nivel, consolidându-se în mod categoric şi

proporţiile guvernării regionale în RM (de la 32 raioane şi 1 UTAG la 4 – 5 regiuni

puternice: Centru, Sud, Nord şi capitala Chişinău). Descentralizarea politică şi

administrativă a statului va oferi resurse politice consecvente şi credibile în

procesul reintegrării teritoriale şi ameliorării relaţiilor politice cu autorităţile locale

din raioanele estice din stânga Nistrului. Crearea de centre de dezvoltare şi

cooperare economică reprezintă un obiectiv strategic al reformei APL. Regiunile

vor fi responsabile şi de crearea unor fonduri speciale de dezvoltare, atragerea de

investiţii, crearea de capacităţi locale. Pe domeniile delegate regiunilor, statul îşi va

păstra doar controlul asupra standardelor, compensarea de resurse în cazul în care

acestea sunt insuficiente, de reducere sau de creştere a unor servicii furnizate. Pe

plan raional vor fi păstrate oficiile teritoriale ale statului cu funcţii de gestionare a

serviciilor desconcentrate, controlul de legalitate al actelor APL.

Descentralizarea efectivă a serviciilor publice locale: Derularea coerentă şi

strategică a reformei APL va asigura creşterea rapidă a calităţii şi eficienţei

serviciilor furnizate pe plan local, astfel încât administraţiile locale să poată

răspunde exigenţelor populaţiei şi dezvoltării locale. Furnizarea de servicii locale

de calitate va fi ameliorată, ca urmare a creşterii veniturilor colectate la nivel local,

în urma susţinerii dezvoltării capacităţii de valorificare a potenţialului local şi

implementarea de măsuri pentru atragerea de resurse externe, investiţii şi

parteneriate public-private în zona de competenţă a autorităţilor locale, acestea

devenind unităţi primare şi de bază ale politicilor locale şi a procesului decizional.

Transferul de competenţe administrative şi politice de la nivelul central spre

nivelul local şi regional va fi continuat, cu scopul de a asigura condiţii mai bune de

8

www.SURSA.md

dezvoltare economică, socială, anumite servicii desconcentrate vor fi transmise

regiunilor (infrastructura drumurilor naţionale, menţinerea spitalelor, şcolile, etc).

Dezvoltarea echilibrată a localităţilor (oraşelor şi comunelor): Acest obiectiv

va fi atins prin elaborarea de politici consistente de dezvoltare urbană, regională şi

locală, aplicarea efectivă a conceptului „polurilor de creştere”, şi adoptării unei

legislaţii ce asigură strategia de dezvoltare urbană (Legea privind dezvoltarea

regională, legea privind bazele şi dezvoltarea teritoriului). Echilibrarea dezvoltării

centrelor urbane se va încadra într-o nouă politică a statului de dezvoltare a

regiunilor, şi va urma o traiectorie ascendentă de consolidare a unităţilor

administrativ-teritoriale de I nivel, conţinând 2, 4 şi chiar 8 sate, ceea ce va

raţionaliza costurile administrative, va spori oportunităţile de atragere a

investiţiilor şi va asigura mecanisme adecvate de bună reprezentare a intereselor

cetăţenilor în procesul de luare a deciziilor.

Dezvoltarea capacităţilor locale pentru integrarea UE: Urmare a

transformărilor de esenţă în sistemul APL şi creării mecanismelor care să susţină

asocierea pe termen mediu a RM la UE, autorităţile locale îşi vor crea capacităţile

necesare pentru gestionarea de fonduri europene, punerea în practică a bunelor

practici şi a politicilor publice. Un rol deosebit îl va juca creşterea nivelului de

pregătire profesională a funcţionarilor publici, reforma funcţiei publice şi

consolidării, la nivel local, a unui corp de funcţionari publici neutru sub aspect

politic, profesionist şi onest, care să asigure premisele unei transformări reale a

guvernării locale în RM.

Întărirea democraţiei locale: Democraţia reprezentativă la nivel local va fi

întărită prin trecerea la un sistem electoral mixt majoritar-proporţional, şi

echilibrarea formării majorităţii în consilii pe baza listelor de partid, prin

promovarea candidaţilor independenţi. Schimbarea regulilor de joc electoral va

9

www.SURSA.md

solicita prefaceri instituţionale şi în formatul existent de comunicare şi integrare a

cetăţenilor, sectorului asociativ şi de business în luarea deciziilor, transparenţa

actului de guvernare, practicarea unor forme democratice de audieri sistematice,

cooperarea cu autorităţi locale vecine şi extra-teritoriale, întărirea unor forme

efective de solidarizare comunitară.

10

Descentralizarea Fiscala in Republica Moldova (1)

Documents

Transcript of Descentralizarea Fiscala in Republica Moldova (1)