ŞCOALA NAŢIONALĂ DE STUDII POLITICE ŞI ADMINSITRATIVE

FACULTATEA DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

MASTER “MANAGEMENTUL AFACERILOR PUBLICE”

Analiza socială şi economică a corupţiei Prof.univ.dr. Ani Matei

Cuprins

Introducere ......................................................................................................................... 3

Capitolul I Corupţia şi anticorupţia ................................................................................. 5

1.1 Definiţia corupţiei. .................................................................................................... 5

1.2. Forme ale corupţiei ................................................................................................ 16

1.3. Anticorupţia ........................................................................................................... 20

1.3.1 Tipologii ale strategiilor anti-corupţie ............................................................. 22

1.3.2. Implementarea strategiilor anticorupţie. Provocări strategice ........................ 24

Capitolul II Corupţia şi mediul adminsitrativ. Efectele corupţiei asupra activităţii

statale ................................................................................................................................ 28

2.1.Fenomenul state-capture ......................................................................................... 28

2.2.Forme ale corupţiei în cadrul sistemului administrativ........................................... 32

Capitolul III Reforma administratiei publice în perioada de tranzitie....................... 37

3.1. Reforma administratiei publice. Caracteristici generale. ..................................... 37

3.1.1. Reforma funcţiei publice. .............................................................................. 47

3.1.1.1. Reglementarea conflictului de interese. Element al reformei funcţiei

publice. ................................................................................................................. 49

3.1.2. Reforma administraţiei publice locale........................................................... 52

Capitolul IV Măsurarea corupţiei .................................................................................. 57

4.1. Indicatori de măsurare a corupţiei.......................................................................... 60

4.2. Indicele de Percepţie a Corupţiei (CPI) ................................................................. 63

4.3. Indicele Plătitorilor de Mită ................................................................................... 67

4.4. Barometrul Global al Coruptiei ............................................................................. 70

Capitolul V Bune practici în lupta impotriva corupţiei ................................................. 72

5.1. Experienţa din Hong Kong, China, în combaterea corupţiei ................................. 72

5.2. Experienţa statului Singapore în combaterea corupţiei ......................................... 79

Bibliografie....................................................................................................................... 87

2

Introducere

Misiunea fundamentală a guvernelor şi a instituţiilor publice este aceea de a servi

interesul public. Cetăţenii doresc ca funcţionarii publici să-şi facă datoria în mod cinstit,

corect şi imparţial. Din ce în ce mai mult se cere ca guvernele să ia măsuri pentru ca

funcţionarii publici să nu permită compromiterea procesului de luare a deciziilor oficiale

şi de administraţie publică din cauza intereselor şi relaţiilor lor personale. În condiţiile în

care pretenţiile societăţii sunt din ce în ce mai mari, măsurile guvernamentale privind

reducerea corupţiei trebuie sa fie din ce în ce mai concise, mai eficiente.

Corupţia constituie o ameninţare pentru democraţie, pentru supremaţia dreptului,

echităţii sociale şi a justiţiei, erodează principiile unei administraţii eficiente, subminează

economia de piaţă şi pune în pericol stabilitatea instituţiilor statale.

Cu o istorie de mii de ani, începând încă din antichitate, corupţia reprezintă unul

dintre modelele comportamentale dintre cele mai rele dar, în acelaşi timp, extrem de

răspândite în cadrul funcţionarilor oficiali sau reprezentanţilor aleşi ai comunităţii. În

ultimul secol, ea priveşte şi comportamentul celor din domeniul privat. Interesul şi

îngrijorarea faţă de acest fenomen au crescut şi au avut loc reacţii pe plan naţional şi

internaţional.

Deşi există nenumarate studii pe marginea acestei teme nu s-a ajuns până acum la

o definiţie universal valabilă şi unanim acceptată, care să acopere toate actele şi faptele

posibile şi care să constituie în orice jurisdisdicţie acte de corupţie.

Pentru prima oară, în 1975, prin rezoluţia 3514, Adunarea Generală a Naţiunilor

Unite a abordat chestiunea practicilor corupte în tranzacţiile comerciale internaţionale şi

ca urmare au fost adoptate o serie de alte măsuri de către organisme internaţionale în

legatură cu acest subiect.

Un exemplu în acest sens este Programul de actiune împotriva corupţiei realizat în

1995 de către Grupul multidisciplinar de studiu al corupţiei şi supus aprobării

Comitetului Miniştrilor Consiliului Europei în 1996, program care conţine 4 capitole,

primele trei ocupându-se de aspectele de drept civil, penal, administrativ şi constituţional

iar cel de-al patrulea tratând o serie de subiecte care, deşi s-ar integra cu uşurinţă într-

unul din capitolele anterioare au un specific aparte şi ca urmare sunt tratate separat:

3

finanţarea partidelor, activitatea de lobby, mass-media şi rolul ei în lupta împotriva

corupţiei, activităţile de cercetare, instruire şi schimb de experienţă în această direcţie.

Cel mai frecvent corupţia apare în activităţile comune public-privat şi are

determinări în structurile guvernamentale centrale sau locale.

Cercetările empirice asupra corupţiei sunt relativ recente. În încercarea de a

determina cauzele şi consecinţele corupţiei, mediul academic s-a concentrat în ultima

vreme mai ales pe analizele trans-naţionale. Acestea au la bază de cele mai multe ori

studii realizate asupra nivelului corupţiei din diferite ţări. Acestea sunt adeseori corelate

pentru a se analiza realizările de la nivel naţional.

4

Capitolul I

Corupţia şi anticorupţia

“Aceia care vorbesc despre faptul că popoarele zilelor noastre au cedat în faţa jafului şi a altor vicii similare vor descoperi că acestea sunt consecinţa faptului că cei care i-au

condus s-au comportat asemănător.” - Niccolo Machiavelli, Discursuri, III (29)-

1.1 Definiţia corupţiei.

A alege o definiţie a corupţiei este foarte dificil. Ţinând cont de o recenzie a

literaturii şi a surselor bibliografice existente asupra acestui subiect (Amundsen and

Fjeldstad 2000)1, cercetarea academică poate fi clasificată în funcţie de diferite ştiinţe

sociale, în funcţie de cele mai importante dezbateri, precum şi în funcţie de discuţiile care

au loc în cadrul diferitelor organizaţii guvernamentale şi nonguvernamentale ce au ca

obiect de activitate cercetarea fenomenului corupţiei. Ce se include şi ce se exclude în

aceste definiţii? Care sunt diferitele tipuri de corupţie ? Care este diferenţa, dacă există,

între corupţie şi căutarea bunăstării?

Cercetarea corupţiei s-a axat în special pe clasificarea diferitelor forme ale

corupţiei în vederea operaţionalizării conceptului din raţiuni analitice şi practice. De

aceea există multe opinii în ceea ce priveşte modalitatea de clasificare a corupţiei în

categorii şi sub categorii. Unii cercetători au definit corupţia ca fiind o relaţie particulară

stat-societate şi fac o distincţie între corupţia “politică” şi corupţia “birocratică”. O altă

clasificare a fost cea care are în vedere corupţia “funcţională” şi birocraţia

“disfuncţională”. Alţi cercetători au încercat să relaţioneze corupţia cu alte fenomene sau

procese. De exemplu, ştiinţele politice au încercat recent să plaseze corupţia şi lupta

împotriva fenomenului corupţiei pe agenda democratizării. O definiţie strictă a corupţiei

limitează corupţia doar la agenţi, la anumite sectoare sau la anumite tranzacţii (aşa cum

este cazul corupţiei definită ca o deviaţie de la comportamentul oficialilor). 1 Amundsen, Inge and Odd-Helge Fjeldstad (2000): “Corruption. A selected and annotated bibliography.” Bergen: Chr. Michelsen Institute (commissioned by Norad).

5

Rolul decisiv al statului este reflectat în majoritatea definiţiilor date corupţiei,

definiţii care privesc acest fenomen ca fiind o relaţie stat-societate particulară. Corupţia

este înţeleasă în mod convenţional şi este considerată ca fiind comportamentul particular

de căutare a bunăstării de către cineva care reprezintă statul şi autoritatea publică. Ea

reprezintă întrebuinţarea greşită a resurselor publice de către autorităţile publice, pentru

câştigurile personale. Enciclopediile şi definiţiile de lucru folosite de către Banca

Mondială, Transparency International şi ceilalţi, arată că, corupţia reprezintă abuzul de

putere publică pentru beneficiul particular.

O altă definiţie larg folosită este aceea conform căreia, corupţia reprezintă o

tranzacţie între actorii sectorului privat şi ai sectorului public, prin care bunurile colective

sunt ilegal transformate în bunuri private (Heidenheimer şi ceilalţi. 1989)2. Acest punct

de vedere este de asemenea accentuat de către Rose-Ackerman, care spune că există

corupţie la nivelul interfeţei dintre sectorul public şi cel privat (Rose-Ackerman 1978)3.

În definiţia clasică a lui Nye, corupţia reprezintă "comportamentul care deviază de

la atribuţiile oficiale ale unui rol public (ales sau numit) din cauza intereselor private în

ceea ce priveşte bunăstarea sau câştigurile de funcţii" (Nye 1967)4. O versiune actualizată

conţinând aceleaşi elemente este definiţia dată de Mushtaq Khan, care spune că, corupţia

reprezintă "comportamentul care deviază de la regulile oficiale de comportament

guvernând acţiunile cuiva aflat într-o poziţie de autoritate publică din cauza privatului -

în ceea ce priveşte motivele, ca de exemplu bogăţia, puterea, sau funcţia" ( Khan 1996)5.

Samuel Huntington notează că, acolo unde oportunităţile politice sunt rare,

corupţia apare atunci când oamenii folosesc bogăţia pentru a cumpăra puterea, iar acolo

unde oportunităţile economice sunt puţine, corupţia apare atunci când puterea politică

este utilizată pentru a urmări bogăţia (Huntington 1968)6. Privind la diferitele tipuri de

resurse transferate, s-a făcut o distincţie între corupţie, în termeni economici şi corupţie,

2 Heidenheimer, Arnold J.; M. Johnston and V. T. LeVine (1989): Political Corruption. A Handbook . New Brunswick: Transaction Publishers. 3 Rose-Ackerman, Rose (1978): Corruption. A Study in Political Economy. London/New York: Academic Press. 4 Nye, J.S. (1967): “Corruption and political development”, American Political Science Review, vol. 61, no. 2, pag. 417-427. 5 Khan, Mushtaq (1996): “A typology of corrupt transactions in developing countries.” IDS Bulletin, vol. 8, no. 5. 6 Huntington, S.P. (1968): “Modernization and corruption”, in Political order in Changing Societies, Samuel P. Huntington, New Haven, Connecticut: Yale University Press. pag. 59–71.

6

în termeni sociali. Corupţia economică apare într-o situaţie tipică de piaţă şi necesită un

schimb de numerar sau bunuri materiale, ceea ce reprezintă fundamentul corupţiei.

Aceasta este o definiţie strictă a corupţiei, reflectată în reglementările care

specifică limite ale sumelor care pot fi "date" înainte de a fi considerate mită. Totuşi,

transferurile nu sunt numai în numerar sau alte lucruri materiale, iar schimbul are loc într-

un decor social cu un număr de semnificaţii culturale şi morale. Corupţia, înţeleasă în

aceşti termeni mai largi, a fost denumită "schimbul social" şi corupţia socială. Corupţia

socială este înţeleasă în mod convenţional ca un element integrat al clientelismului.

Clientelismul implică adesea un schimb de beneficii materiale dar nu poate să se

rezume la acestea, deoarece clientelismul are o implicaţie socială şi culturală mai largă.

Clientelismul, nepotismul, favoritismul etnic sau de altă natură reprezintă toate variante

ale corupţiei, în termeni sociali ( Médard 1998)7.

Având o definiţie a corupţiei ca fiind o relaţie particulară stat-societate, găsim

geneza corupţiei, în consecinţă, în cele două câmpuri de interacţiune dintre stat şi

societate, şi anume în arena naţională şi internaţională.

Mai mult decât atât, se desfăşoară în cadrul statului însuşi, între straturile sau

nivelurile lui diverse. Pe arena internaţională, globalizarea pieţelor, finanţelor, şi altor

activităţi a extins oportunitatea tranzacţiilor ascunse, inclusiv între variaţii jucătorii non-

stat, guvernele „gazdă” şi reprezentanţii lor. Companiile multinaţionale cumpără, de

exemplu, concesiuni, acţiuni privilegiate şi monopoluri; sunt oferite mite pentru

concesiuni, împrumuturi şi contracte; şi proiectele de dezvoltare sunt facilitate câteodată

prin includerea călătoriilor, calculatoarelor şi altor avantaje suplimentare pentru

autorităţile locale.

Ţările gazdă corupte sunt uneori atractive în mod deosebit pentru anumiţi oameni

de afacere din străinătate (Bayart şi ceilalţi. 1999)8. Totuşi, actorii internaţionali (în

cofinanţarea în afaceri, politică şi dezvoltare) pot fi, deopotrivă posibili corupţi şi

suporteri ai reformei (Rose-Ackerman 1999; Moody-Stuart 1997)9. Mita cu finanţare

7 Médard, Jean-François (1998): ”Postface” in Le Clientélisme Politique dans les Sociétés Contemporaines. Briquet and Sawicki, eds, Paris: Presses Universitaires de France. pag. 307-316. 8 Bayart, J-F., S. Ellis and B. Hibou (1999): The Criminalization of the State in Africa. Oxford: James Currey Press for the International African Institute. 9 Rose-Ackerman, Susan (1999): Corruption and Government. Causes, Consequences and Reform. Cambridge: Cambridge University Press. Moody-Stuart, G. (1997): Grand Corruption, Oxford: WorldView Publishing.

7

străină tinde să fie considerată de către foarte mulţi observatori din ţările în curs de

dezvoltare ca fiind cel mai semnificativ factor care contribuie la corupţie.

La nivelul arenei naţionale, corupţia apare la punctul de întâlnire dintre stat şi

diverşii actori non-stat. Pe de-o parte, se află demnitarul de stat corupt; pe de altă parte se

află coruptul, furnizorul de mite. Autorităţi pot fi oricine de la preşedinte şi conducerea

politică de vârf (corupţia politică) coborând în ierarhie (corupţia birocratică) până la

funcţionarul cel mai îndepărtat dintr-un serviciu public din administraţia locală.

Multe teorii şi conceptualizări privind corupţia vor pune accentul pe „corupători",

aceia care oferă mitele în primul rând, şi pe avantajele pe care ei le câştigă. Alte teorii vor

scoate în relief corupţii şi avantajele lor.

La nivelul arenei naţionale instituţionale, în cadrul diverselor agenţii ale statului,

corupţia poate să apară între ramuri diferite ale administraţiei (cum ar fi ramura

executivă, cea legislativă si juridică), şi între instituţiile politice şi

administrative/birocratice (administraţia de stat, autorităţile locale şi parastatale). Aceste

relaţii pot să fie corupte din cauza autorităţii suprapuse, aflate în conflict, din cauza

luptelor puterii politice pentru accesul la resurse, din cauza debitelor manipulate de

informaţie, şi relaţiilor personale de dependenţă şi loialitate.

Lipsa unei linii clare de demarcaţie între administraţia de stat şi politica de partid,

un profesionalism scăzut al birocraţiei, o lipsă a răspunderii administrative şi a

transparenţei, şi un control politic ineficient alături de mecanisme de audit ineficiente,

vor spori corupţia în aceste împrejurări. Cu cât autorităţile deţin mai multă putere de

decizie prin dispoziţii complexe şi non-transparente, cu atât corupţia devine mai

convenabilă.

Totuşi, corupţia există, de asemenea, şi între afacerile private şi în cadrul

organizaţiilor non-guvernamentale, fără a fi implicaţi un demnitar de stat sau o agenţie de

stat.

Nivelul corupţiei „private” poate să fie simptomatic pentru dezvoltarea generală

economică şi politică a unei societăţi. De altfel, toate formele de corupţie „privată” sunt

nocive moralului public şi subminează încrederea generală şi încrederea în reguli şi

dispoziţii. Corupţia din sectorul public este considerată a fi o problemă fundamentală faţă

8

de corupţia din sectorul privat, şi pentru că, stăpânirea corupţiei din sectorul public

reprezintă o premisă pentru controlarea corupţiei din sectorul privat.

Corupţia este un fenomen complex care are multiple cauze şi multiple efecte,

acţionând în diferite forme în funcţie de diferite contexte. Fenomenul corupţie merge de

la un simplu act de a da mită până la afectarea gravă a sistemului economic, politic şi

administrativ. Problema corupţiei a fost văzută fie ca un aspect structural al activităţii

economice sau politice fie ca un aspect cultural sau de morală a individului. Definiţia

corupţiei este variată şi pleacă de la „folosirea incorectă a puterii publice” sau „decăderea

morală”, până la definiţia strictă oferită de lege, definiţie care are în vedere corupţia ca

fiind un act de mituire care implică un funcţionar public precum şi transferul unor resurse

tangibile.

Aşa cum precizam anterior, definiţia corupţiei, aplicabilă sectorului public, pare,

cel puţin la prima vedere, un lucru uşor de realizat: folosirea improprie a puterii publice

în favoarea unor câştiguri private. Conceptul de câştiguri private se referă atât la

primirea de bani sau de bunuri cît şi la posibilitatea creşterii puterii sau a poziţiei sociale.

Acceptarea de favoruri sau de câştiguri viitoare pentru rude sau pentru prieteni poate de

asemenea să fie considerat ca fiind un câştig viitor. În ceea ce priveşte favorurile pentru

rude şi prieteni, cel mai adesea se utilizează termenii de nepotism si de favoritism. O

astfel de abordare este utilizată de Johann Lambsdorff (2006)10. Continuând demersul său

empiric, acesta face o analiză intrinsecă a definiţiei.

Astfel referindu-se la conceptul de putere publică el afirmă că aceasta este

exercitată de birocraţi, numiţi în funcţia publică, sau de politicieni, aleşi sau numiţi în

poziţia lor. Puterea publică este exercitată într-o varietate de sectoare, cum ar fi: achiziţii

publice, reglementarea afacerilor, acordarea de licenţe şi avize, privatizare, schimburi

externe, (inclusiv vamă, avize pentru comerţ extern, tranzacţii financiare internaţionale),

domeniul taxelor (inclusiv acordarea de scutire de plată a taxelor), poliţie, utilităţi publice

şi servicii guvernamentale (sănătate, educaţie, apărare).

În ceea ce priveşte conceptul folosire improprie, acesta se referă la

comportamentul care deviază de la sarcinile normale aparţinând poziţiei publice (numite

sau aleasă), care este în opoziţie cu regulile informale (stabilite de aşteptările publicului

10 Lambsdorff, J. Graf and M. Nell(2006) CORRUPTION - WHERE WE STAND AND WHERE TO GO. In: The Corruption Monster: Ethik, Politik und Korruption, ed. by M. Kreutner, Czernin Verlag, 2006

9

standardizate într-un anumit fel ca fiind coduri de conduită). Într-un sistem

guvernamental care funcţionează aceste forme de definiţii se contopesc într-una singură:

Interesele publice se presupune că se transformă în aşteptările publicului vis-à-vis de

deţinătorii puterii.

Interesul public Aşteptări vis-a-vis de îndatoririle publice Obligaţii formale Definiţia corupţiei

Fig.1 Definirea corupţiei11

Atunci când cei care dictează obligaţiile formale acţionează fără să ţină cont de

aşteptările publice, o definiţie a corupţiei nu mai poate fi legată de obligaţiile formale.

Această problemă este întâlnită mai des în cazul parlamenţărilor.

O lume fără corupţiei este o lume în care funcţionarii publici intenţionează să

servească publicul fie datorită unei motivaţii intrinseci fie datorită temerii vis-à-vis de

pedepse fie unei alte motivaţii.

Există mai multe direcţii care pot determina o scădere a corupţiei dintre care putem

aminti: ‘arm’s-length principle’ prin care se statuează că deciziile publice nu trebuie să

fie afectate de relaţiile personale.

Concluzionând putem defini corupţia ca o stare de abatere de la normalitate, de la

datorie, însemnând folosirea abuziva de către o persoană a funcţiei de intermediar sau de

decizie pe care o îndeplineşte, pentru a acorda celui care corupe sau comunităţii de 11 Lambsdorff, J (2007). The Institutional Economics of Corruption and Reform, Cambridge University Press, pag 18.

10

interese pe care acesta o reprezintă, un avantaj economic sau administrativ, în schimbul

unei sume de bani, a unor cadouri, a unor deplasări, excursii, concedii sau distracţii sau a

primirii unor proprietăţi. Tot corupţie înseamnă şi folosirea de către o persoană a funcţiei

sau poziţiei sale publice, pentru a eluda sau evita îndeplinirea unor norme, baremuri sau

proceduri legale, la obţinerea în folosul ei a unor avantaje materiale sau a unor funcţii

profesionale sau administrative.

Corupţia a fost analizată ca fiind o problemă politică, economică, culturală sau

morală sau undeva între aceste elemente. Natura complexă a corupţiei i-a determinat pe

mulţi observaori să declare că aceasta poate fi întâlnită în toate societăţile şi că nu există

modalităţi clare de rezolvare ale acestei probleme. “Source Book” de la Transparency

International afirmă că programele publice, reforma guvernului, responsabilitatea publică

sau aplicarea legii precum şi instituţiile cu caracter de prevenire a corupţiei nu sunt decât

elemente în cadrul unui proces pe termen lung, proces care trebuie să fie susţinut din

toate direcţiile şi care implică o schimbare la toate nivelurile (Pope 1997)12.

În acelaşi cadru în care corupţia poate fi definită ca fiind “folosirea improprie a

puterii publice pentru obţinerea de profit personal”, ea poate fi descrisă şi că o lipsă de

conformare la “principiul evitării nepotismului”, conform căruia, nici un fel de relaţie

familială sau personală nu trebuie sa joace vreun rol în luarea deciziilor economice de

către agenţi economici particulari sau oficiali guvernamentali. Principiul evitării

nepotismului este perceput ca fiind fundamental pentru funcţionarea eficientă a oricarei

organizaţii.13

Un studiu complet diferit, efectuat de filialele naţionale ale TI, realizat în 1995,

sugerează faptul că fenomenul corupţiei în interiorul sectorului public îmbracă aproape

aceeaşi formă şi afectează aceleaşi zone, fie că se manifestă în cadrul unei ţari dezvoltate

sau al uneia în curs de dezvoltare. Zonele din cadrul activităţii guvernamentale care sunt

cele mai expuse fenomenului de corupţie s-au dovedit a fi:

intermedierea publică;

administraţia teritorială;

colectarea veniturilor; 12 Pope, Jeremy, ed. (1997): National Integrity Systems: The TI source book. Washington DC: TI and EDI. 13 Tanzi, Vito – în Corruption, Governmental Activities and Markets, în publicatia interna a FMI, aug. 1994. Articolul argumenteaza faptul ca, o data ce principiul evitarii nepotismului a fost încalcat si a aparut o diferenta realizata pe baza relatiilor, coruptia va urma în multe cazuri.

11

numirile guvernamentale;

Formele au fost şi ele variatea cuprinzând:

amiciţiile, relaţiile, membrii familiei si rudele;

corupţia politică, prin donaţii în cadrul campaniilor electorale etc.;

darea de mită pentru contracte guvernamentale;

frauda de toate felurile.

În cadrul instituţiilor publice, se desfăşoară adesea următoarele genuri de

activităţi:

miniştrii îşi “vând” puterile discreţionare;14

oficialii îşi însuşesc procente din contractele guvernamentale, care sunt de multe

ori transferate în conturi din bănci din străinătate;15

oficialii sunt beneficiarii unei excesive “ospitalităţi” şi a unor beneficii din partea

celor ce realizeaza contracte guvernamentale, cum ar fi burse pentru educaţia

copiilor lor la universităţi din străinătate;

oficialii realizează contracte guvernamentale pentru ei înşişi, fie prin intermediul

unor companii de primă mărime sau prin partenerii acestora, fie chiar numindu-se

în mod deschis chiar pe ei în funcţii de “consultanţi”;

oficialii călătoresc deliberat peste hotare pentru a putea pretinde diurne pe care le

stabilesc tot ei la nişte niveluri extravagante;

partidele politice se folosesc de perspectiva puterii sau de continuitatea acesteia

pentru a percepe sume importante din afacerile internaţionale, în schimbul unor

contracte guvernamentale (care pot “îmbraca” haina unor “donaţii” către o

anumită “instituţie filantropică” sau un anumit “spital”);16

oficialii care funcţionează în cadrul departamentelor de percepere a impozitelor

folosesc practici de santaj prin ameninţări cu impunerea de noi taxe asupra 14 De exemplu, în New South Wales, Australia, ministrul pentru serviciile de corectie a fost condamnat si închis pentru ca a vândut amnistii traficantilor de droguri.15 Diferitele modalitati prin care se realizeaza acest lucru, inclusiv regulile ce vizeaza “ajutorul” public, stabilite de instituţiile internaţionale de creditare, sunt prezentate pe larg în Good Business Guide to Bribery, de George Moody-Stuart, (Transparency International, Berlin, 1994). 16 De exemplu, în Kenya, în perioada Kenyatta, vehiculul utilizat era Spitalul Forţelor Armate Gatundu, care a fost “beneficiarul” impus al “donaţiilor de caritate” de la toţi acei care doreau să facă afaceri cu regimul. Acest modest spital ar fi devenit un important spital dacă ar fi fost cu adevarat destinaţia finală a banilor, de fapt folosiţi pentru un alt spital din ceea ce era atunci zona tribală a preşedintelui. Evenimente petrecute concomitent în Europa au dezvăluit cât de răspândită era acea practică în cele mai multe dintre democraţiile vesteuropene. (ex.: în editiile din Italia, Austria, Franta, Spania, Belgia ale TI Newsletter – publicaţia internă a TI – au aparut eseuri pe această temă)

12

plătitorilor de impozite sau a importatorilor, în cazul în care nu sunt plătite sumele

cerute ca mita. Dacă acestea se achită, se aplică amendamente nejustificabile ale

legilor sau anumite bunuri de import sunt trecute pe lista celor excluse de la plata

taxelor vamale;

oficialii responsabili de punerea în aplicare a legilor colecteaza prin constrângere

fonduri destinate propriului lor folos, prin proferarea de ameninţări legate de

impunerea unor taxe de trafic, dacă nu li se plătesc anumite sume de bani (care

sunt adesea puţin mai mici decât suma reprezentată de amenda pentru respectivul

delict în sine, în cazul în care s-ar fi ajuns în faţa unui tribunal);

oficialii care sunt responsabili cu acordarea de licenţe pentru servicii publice (ex.:

permise de conducere, permise de vânzare în pieţe, controlul paşapoartelor), cer

insistent să le fie plătite serviciile, cer bani pentru urgentarea procedurilor de

acordare a licenţelor sau pentru prevenirea întârzierilor;17

superiorii pe scara ierarhică în domeniul serviciilor publice solicită “plăţi” din

partea subordonaţilor lor, cerându-le acestora să colecteze sume fixe săptămânal

sau lunar, pe care sa le cedeze superiorilor.18

O altă abordare a corupţiei este aceea prin intemediul căreia se face trecerea de la

planul practic, al analizelor statistice şi al observaţiilor de teren, la analiza teoretică,

intrinsecă a acestui fenomen, a relaţiilor care se stabilesc în sistemul administraţiei

publice atunci cand este vorba de realizarea unui act de corupţie.

Unul dintre cele mai răspândite modele de analiză este modelul „principal – agent

– client „

17 În America Latină, această practică a devenit atât de instituţionalizată, încât s-a dezvoltat o întreagă profesie care are ca scop “asistarea” acelora care doresc să realizeze tranzacţii cu un departament guvernamental. Aceşti “profesionişti” au fost atât de perfect cooptaţi de sistem, încât pot rezolva problemele legate de acte fără să stea la un imens rând sau chiar le pot analiza ei înşişi, dacă nu le înmânează pentru a fi analizate imediat. Unele primării chiar alocă spaţii distincte acestor indivizi; politicienii reformatori i-au dat afară. (ex.: Ronald McLean Abaroa, ca primul primar ales al capitalei boliviene, La Paz). Se poate aduce argumentul că familiaritatea acestor indivizi cu sistemul birocratic este o contribuţie pozitivă la mersul administraţiei publice şi că ei realizează un real serviciu. Acest argument ar putea sta în picioare dacă sistemele în sine nu ar părea să depindă – şi să se susţină – din veniturile pe care aceşti indivizi le colecteaza de la public şi le transferă oficialilor. Ref. la discuţiile cu R. McLean Abaroa şi cu Valeria Merino Dirani. 18 Spre exemplu, în Mexico City, s-a dezvoltat o practică prin care, un poliţist din departamentul care acţionează în stradă, trebuie să plătească diferite sume de bani pentru maşina cu care patrulează, pentru arma şi pentru locul de muncă, sume separate fiind îndreptate către diferiţi ofiţeri responsabili cu transportul, armele de foc şi supravegherile. Ref. – interviurile cu Michael Hershman.

13

In acest model teremnul „The principal” este reprezentat de superiorul ierarhic,

care poate fi un birocrat sau un politician. Acesta îi deleagă subordonatului „The Agent”,

o sarcină, trasează reguli şi stabileşte norme de îndeplinire a sarcinii. Acesta se presupune

că îl serveşte pe client confom standardelor stabilite. Frauda, mita, excrocarea sunt

comportamente specifice actelor de corupţie care fac ca agentul să aibă un comportament

incorect.

P

A C

Plateste tarfi/taxe

Furnizeaza servicii/licente. Acorda contracte

Plateste mita Negociaza contracte in mod gresit

Forma de baza a modelului Principal – Agent - Client

Tot în literatura de specialitate (Lamsdorff 2006)19, strâns legate de modelul

prezentat anterior, s-a dezvoltat modelul „principal – agent - supervisor”. În acest model,

mita se pălteşte atât din exteriorul către interiorul sistemului administrativ dar şi în

interiorul sistemului. Schimbul are loc între agent si supervisor după cum este prezentat

în figura de mai jos.

19 Lambsdorff, J. Graf and M. Nell (2006) CORRUPTION - WHERE WE STAND AND WHERE TO GO. In: The Corruption Monster: Ethik, Politik und Korruption, ed. by M. Kreutner, Czernin Verlag.

14

P

A

S

Plateşte salarii

Plăteşte mită

Plăteşte salarii

Monitorizeaza agentul

Raportează onest sau fraudulos

Respecat regulile sau fraudează

Forma de bază a modelului Principal – Agent - Supervisor

A fost creat de asemenea şi un arbore decizional pentru posibilul „agent” corupt , arbore

decizional care implică şi stabilirea unui nivel al mitei. Astfel nivelul mitei apare ca un

rezultat al următoarei ecuaţii:

M≥r(P+R)+C+T

Unde: M = mită

R = posibilitatea de detectare

P = pedeapsă

C = costuri de oportunitate pentru furnizarea serviciului corupt

T = costuri ale tranzacţiei

Un alt element pe care oamenii de ştiinţă l-au adăugat la acet model este variabilă

M, aceasta reprezentând costurile morale ale tranzacţiei ilegale. Nivelul acestei variabile

diferă de la individ la individ.

15

Cruciale pentru lupta impotriva corupţiei sunt mărimea pedepselor,

probabilitatea de prindere, precum si potenţialele câştiguri pentru părţile corupte.

Arborele decizional pentru un posibil agent corupt

A fi corupt

A nu fi corupt

Salariu

Salariu + mită

Pedeapsa

r

1.2. Forme ale corupţiei Un studiu recent a caracterizat câteva forme principale sau manifestări ale

corupţiei, conform unui număr de trăsături de bază (Amundsen 1999)20. Formele

principale luate în considerare sunt mituirea, delapidarea, frauda şi extorcarea. Chiar şi

când aceste concepte se suprapun într-o oarecare măsură şi din când în când sunt

interşanjabile cu alte concepte, ele pot să identifice anumite varietăţi de bază ale

corupţiei.

“Mita” este plata (în bani sau ceva similar) care este dată sau primită într-o relaţie

coruptă. A plăti sau a primi o mită reprezintă corupţia per se, şi ar trebui să fie înţeleasă

ca fiind esenţa corupţiei. O mită reprezintă o sumă fixă, un procentaj anume dintr-un

contract, sau orice altă favoare în bani sau ceva similar, de obicei plătită unui demnitar de

stat care poate să încheie contracte în interesul statului sau să distribuie beneficiile

companiilor sau indivizilor, oameni de afaceri şi clienţi.

Există mulţi termeni echivalenţi pentru mită, cum ar fi retururi, gratuităţi,

„aranjamente comerciale”, bacşişuri, cadouri, plăţi, bani murdari, obţinuţi rapid, toate

20 Amundsen, Inge (1999): “Political corruption: An introduction to the issues”, Working Paper 99:7, Bergen: Chr. Michelsen Institute.

16

reprezentând noţiuni ale corupţiei în termenii banilor sau favorurilor plătite angajaţilor

din întreprinderile private, oficialilor publici şi politicienilor.

Acestea reprezintă plăţi sau restituiri necesare sau cerute pentru a face ca lucrurile

să treacă mai uşor, mai lejer sau mai favorabil de birocraţia administrativă sau de stat.

Prin „mâini murdare", corporaţiile şi interesele de afaceri pot cumpăra, de exemplu,

favorurile politice şi să scape de impozitare şi de dispoziţiile de mediu, pot să cumpere

pieţele protejate şi monopolurile, autorizaţiile de import/export şi cotele, şi să câştige

accesul la contractele mari ale statului privind bunurile capitale, livrările neîntrerupte,

proiectele majore de construcţii civile, lucrările în construcţii şi aşa mai departe.

„Delapidarea” reprezintă furtul resurselor de către oamenii care sunt puşi să le

administreze; apare atunci când personalul angajat neloial fură de la patronul lui. Aceasta

reprezintă o ofensă serioasă atunci când autorităţile publice deturnează resursele publice,

când demnitarul de stat fură de la instituţia publică în care el sau ea este angajat şi din

resursele pe care el ar fi trebuit să le administreze în interesul poporului.

Delapidarea nu este luată în considerare ca fiind corupţie dintr-un punct de

vedere strict legal, dar este inclusă în definiţiile mai largi. În termeni legali, corupţia

reprezintă o tranzacţie între doi indivizi, un agent al statului şi un „civil”, în care agentul

statului trece peste limitele legii şi dispoziţii, pentru a-şi asigura un beneficiu personal

sub forma mitei. Delapidarea este privită ca fiind furt, pentru că nu implică partea

„civilă” în mod direct. Publicul general este privat atunci când fondurile publice sunt

delapidate, dar nu este furată nicio proprietate individuală şi cetăţenii independenţi sunt

deposedaţi de drepturile legale pentru a se înfăţişa ei înşişi ca pierzându-şi ipoteca.

Aceasta atrage atenţia către unul dintre pericolele delapidării. Ar trebui să existe o

voinţă politică şi, de asemenea, o capacitate independentă legală şi judiciară pentru a

limita delapidarea. Delapidarea este o formă de corupţie şi abuz de putere care poate să se

dezvolte în sfere instituţionale şi morale închise, în mod independent faţă de moralul

public şi cu posibilităţi puţine de sancţiune publică. În multe ţări corupte complet,

delapidarea reprezintă o parte fundamentală a capacităţii unor elite aflate la guvernare de

extracţie a resurselor, chiar şi mai importantă decât extracţia prin mite.

„Încălecarea", procesul prin care anumiţi deţinători ai puterii îşi folosesc

sistematic biroul politic pentru a intra sigur, şi-şi extind interesele particulare de afaceri,

ar trebui să fie privită drept o altă formă de delapidare. În anumite ţări, elita politică a

17

naţionalizat afacerile externe, drepturile de proprietate şi monopol, şi le-a redistribuit

membrilor familiilor aflate la guvernare.

„Frauda” reprezintă o infracţiune economică care implică un anumit tip de

înşelătorie, escrocherie sau înşelăciune. Frauda implică o manipulare sau o distorsiune a

informaţiei, faptelor şi expertizei, de către autorităţile publice poziţionate între politicieni

şi cetăţeni, care caută să extragă un beneficiu personal.

Frauda există atunci când un demnitar public (agent), care este însărcinat să ducă

la îndeplinire ordinele sau sarcinile desemnate de către superiorii săi (director),

manipulează debitul de informaţie pentru profitul personal; de aici, teoria larg folosită

director-agent (Eskeland şi Thiele 1999; Fjeldstad 1999)21. Frauda reprezintă, de

asemenea, un termen popular şi legal folosit în mare măsură, care acoperă mai mult decât

mita şi delapidarea. Reprezintă fraudă, de exemplu, atunci când agenţiile de stat şi

reprezentanţii statului se angajează în reţele de comerţ ilegale, contrafacere şi afaceri

necinstite, şi atunci când falsul, prin contrabandă sau prin altă infracţiune economică

organizată, este sprijinit prin sancţiune „oficială” şi/sau prin datorii.

Este fraudă atunci când politicienii si agenţii statului iau o parte pentru a închide

ochii în ceea ce priveşte infracţiunile economice, şi este fraudă serioasă atunci când deţin

un rol activ în comiterea lor.

“Extorcarea” reprezintă extragerea banilor sau a altor resurse prin utilizarea

constrângerii, violenţei sau ameninţării utilizării forţei. Şantajul şi extorcarea reprezintă

tranzacţii corupte prin care banii sunt extraşi de către aceia care deţin puterea de a face

asta, şi în care foarte puţin le este returnat „clienţilor” (poate doar nişte promisiuni vagi

de exceptare de la hărţuiri ulterioare).

„Protecţia” sau „securitatea” banilor poate să fie extorcată în stilul clasic, bine-

ştiut al mafiei, în care delincvenţii organizaţi folosesc nesiguranţa, hărţuirea şi

intimidarea pentru a stoarce banii de la cetăţenii individuali, afacerile private şi

autorităţile publice. Corupţia sub formă de extorcare este înţeleasă de obicei ca o formă

de extracţie „de jos”, de către mafie şi criminali.

21 Eskeland, G. and H. Thiele (1999): “Corruption under moral hazard”, World Bank Policy Research Working Paper, No. 2204, October. Fjeldstad, Odd-Helge (1999): “Controlling fiscal corruption: Theoretical approaches and illustrations from Tanzania”. CMI Working Paper 6:99. Bergen: Chr. Michelsen Institute.

18

Practicile corupte de acest fel, pot, totuşi, să fie şi „de sus”, atunci când însuşi

statul reprezintă mafia cea mai mare dintre toate. Aceasta se întâmplă, de exemplu, atunci

când statul, şi în special, serviciile lui de protecţie şi grupurile paramilitare, stocarc bani

de la indivizi, grupuri şi afacerişti. Cu mai multe sau mai puţine ameninţări ascunse,

impozitele, taxele şi alte resurse sunt extrase de la călători, vânzători de piaţă, transportori

şi alţi afacerişti din sectorul privat. Mai mult, autorităţile de stat diverse pot să extragă

„pe sub mână” taxe şi „cadouri” de la cetăţenii individuali pe măsură ce aceştia abordează

statul sub forma clienţilor, cumpărătorilor, pacienţilor, elevilor etc. Aceste practici pot să

fie interpretate ca fiind forme de impozitare „informale”.

„Favoritismul” reprezintă un mecanism de abuz de putere care implică

„privatizarea” şi o extrem de influenţată distribuire a resurselor de stat, neavând

importanţă cum au fost acumulate aceste resurse în primul rând. Favoritismul reprezintă

înclinaţia umană naturală de a favoriza prietenii, familia şi pe orice considerat a fi

apropiat şi de încredere. Favoritismul este îndeaproape legat de corupţie în măsura în care

el implică o distribuire coruptă (antidemocratică, „privatizată”) a resurselor. Cu alte

cuvinte, acesata reprezintă cealaltă parte a monezii în care corupţia reprezintă

acumularea de resurse.

Favoritismul reprezintă predilecţia autorităţilor de stat şi a politicienilor, care au

acces la resursele de stat şi deţin puterea pentru a hotărî distribuirea acestora, către a oferi

tratament privilegiat unor anumiţi oameni. Favoritismul clientelist reprezintă, mai

degrabă, înclinaţia de fiecare zi a celor mai mulţi oameni de a favoriza propria familie

(familie, clan, trib, grup etnic, religios sau regional). Favoritismul sau cronismul

reprezintă, spre exemplu, oferirea unei funcţii unui prieten sau rudă, indiferent de merit.

Favoritismul reprezintă un mecanism de bază politic în multe ţări autoritare şi semi-

democratice. În majoritatea sistemelor non-democratice, preşedintele are, de exemplu,

dreptul constituţional pentru a stabili toate poziţiile înalte, un drept legal sau uzual care

extinde în mod excesiv posibilităţile favoritismului.

El se adaugă cu uşurinţă câtorva sute de poziţii din ministere, din aparatul militar

şi aparatul de securitate, în companiile parastatale şi publice, în corpurile diplomatice şi

în partidul de guvernământ.

Nepotismul reprezintă o formă specială de favoritism, în care un deţinător de funcţie

(conducător) îşi preferă membrii de familie şi prietenii corespunzători (soţie, fraţii şi

19

surorilele, copiii, nepoţii, verii, rudele prin alianţă etc.). Mulţi preşedinţi fără restricţii au

încercat să-şi asigure (nesiguri) poziţia de putere desemnând membrii familiei în funcţii

cheie politice, economice şi militare/de protecţie din aparatul de stat.

1.3. Anticorupţia

Dovezile istorice arată că încercările de a ţine în frâu corupţia sunt la fel de vechi

precum corupţia însăşi ( Riley, 1998)22. În ultimii ani, retorica anti-corupţie s-a aflat în

creştere în marea majoritate a guvernelor, adesea ca răspuns la atenţia crescută a mass-

mediei şi activismului societăţii civile, cât şi datorită acţiunilor întreprinse de anumite

agenţii internaţionale pentru a lupta împotriva corupţiei ( Kaufmann, 1999)23.

Aceasta nu înseamnă că nicio ţară şi nicio instituţie nu au întreprins eforturi

serioase împotriva corupţiei. Dar există multe al căror angajament de abordare a

problemei este mai degrabă dubios.

Este, în consecinţă, important de subliniat faptul că lupta împotriva corupţiei

poate să prezinte puţine povestiri de succes. Singurele succese clare au fost Hong Kong şi

Singapore, amândouă oraşe care au avut guverne clar totalitare, atunci când au iniţiat

eforturile lor împotriva corupţiei. Puţine alte state, incluzând Italia şi Uganda, au

întreprins incursiuni împotriva corupţiei, dar nu au distrus sub nicio formă problema.

Uganda, de exemplu, şi-a îmbunătăţit în ultimii ani rata privind indexul de corupţie, dar

rămâne sub media sumbră a Africii.

Lipsa succeselor campaniilor anti-corupţie este, într-o oarecare măsură, datorată

cunoaşterii limitate în ceea ce priveşte cauzele, efectele şi vindecarea corupţiei, şi, în

parte, datorată trecutului îndepărtat, care pare sa fie mai important decât politicile curente

în majoritatea ţărilor. Există acum o dovadă puternică că procesul de dezvoltare

economică de succes reduce corupţia în mod considerabil pe termen lung, şi, în mică

măsură, pe termen scurt.

Totuşi, mecanismul prin care aceasta funcţioneză, nu este încă clarificat. O

posibilitate ar putea fi prin raţionalizarea rolurilor publice şi private şi răspândirea

22 Riley, Stephen R. (1998): “The political-economy of anti-corruption strategies in Africa”, TheEuropean Journal of Development Research, 10 (iunie), pag. 129-159. 23 Kaufmann, D (1999): “Anti-corruption strategies: Starting afresh? Unconventional lessons from comparative analysis” in Stapenhurst and Kpundeh (eds.) Curbing Corruption. Toward a Model forBuilding National Integrity. Washington D.C.: EDI Development Studies.

20

educaţiei, ceea ce face ca abuzurile să fie mai greu de ascuns (Treisman, 2000)24. Astfel,

politicile care sprijină creşterea, dacă sunt implementate cu succes, pot să reducă corupţia

pe termen lung. Paldam25 sugerează că „după tranziţia complexă de la o ţară săracă

tradiţională la o democraţie bogată liberală, vine, deasemenea, o micşorare dramatică a

nivelului corupţiei. Tranziţia corupţiei nu este amplasată într-o locaţie precisă de-a lungul

drumului tranziţiei, dar urmează o tendinţă fundamentală a tranziţiei spre mai puţină

corupţie”.

Rezultatele negative ale reformelor anti-corupţie relatate anterior nu sunt

surprinzătoare. În miezul problemei corupţiei regăsim faptul că multe autorităţi ale

sectorui public (atât birocraţi cât şi politicieni) se află în poziţii în care acţiunile lor au un

impact considerabil asupra valorii economice pentru persoanele particulare, companii şi

alte organizaţii. Adesea este imposibil de dovedit dacă autorităţile sunt plătite în mod

ilegal pentru a lua anumite decizii (alegeri), chiar şi cu o monitorizare sporită. În plus, în

incidentele izolate, cei care descoperă corupţia sunt, de cele mai multe ori, agenţi care

lucrează cu agentul corupt.

Dacă ei nu-l raportează, atunci, în mod implicit îl acceptă, iar conduita

necuviincioasă cel mai probabil, se întinde. Astfel, agentul care monitorizează, va deveni

numai o parte a sistemului corupt. Totuşi, dacă alţi colegi acceptă comportamentul

curupt, în timp ce monitorul nu face asta, acestuia îi va fi extrem de dificil pentru a

ajunge în poziţia pentru a primi informaţia necesară pentru o monitorizare eficientă.

Organizaţiile caracterizate printr-o corupţie întărită, este posibil să fi dezvoltat

un sistem în care agenţii se protejează unii pe ceilalţi.

Totuşi, atâta timp cât memoria structurilor vechi corupte există încă, şi agenţii

„reformaţi” sunt de părere că relaţiile recente non-avantajoase, non-corupte sunt numai

temporare, „terapia şoc” iniţială nu este suficientă. O structură nouă, descrisă în

amănunţime şi credibilă, privind tranzacţiile non-corupte trebuie să se construiască acolo

unde motivarea individului trebuie sa se schimbe de la cea pur economică.

Asemenea consideraţii tind spre a fi pesimiste pe termen scurt, dar pe termen

lung, dezvoltarea şi maturitatea socială este posibil să rezulte în declinul corupţiei. 24 Treisman, Daniel (2000): “The causes of corruption: a cross national study”, Journal of Public Economics, vol. 76, pag. 399-457. 25 Paldam, M. (1999a): “The big pattern of corruption: Economics, culture and the seesaw dynamics”, Working Paper No. 1999-11, Department of Economics, University of Aarhus.

21

Totuşi, acest lucru nu înseamnă că, reducând corupţia prin orice mijloace pe termen

scurt, vor spori astfel ratele de creştere şi vor conduce la reducerea sărăciei (Khan,

1999)26. Ţinând aceste posibile scenarii în minte, vom trece în revistă pe scurt nişte

abordări curente privind lupta împotriva corupţiei în secţiunile următoare.

1.3.1 Tipologii ale strategiilor anti-corupţie

Strategiile anti-corupţie pot fi tipologizate în moduri diferite:

(A) Prin tipul instrumentelor de politică sugerat, de exemplu, dacă este monitorizat şi

concentrat pe control sau concentrat pe motivarea agenţilor corupţi.

B) Prin motivarea campaniei, de exemplu dacă ţinta lui majoră este să îmbunătăţească

eficienţa administraţiei, sau să rectifice nedreptăţi, sau să se descotorosească de adversarii

politici.

(C) Prin poziţia agenţilor ţintă, de exemplu dacă ei sunt adunaţi în câteva sectoare sau se

află în poziţii înalte sau joase şi aşa mai departe.

D) Prin efectul acceptabil al politicii.

(E) Prin tipul de organizaţie care initiază strategia anti-corupţie.

În mod curent, referindu-ne la tipul (E), pot fi identificate patru niveluri largi sau tipuri de

strategii anti-corupţie în ţările în curs de dezvoltare:

(1) Internaţional;

(2) Naţional;

(3) Local sau nivelul “cetaţeanului” şi

(4) Populist.

26 Khan, Mushtaq (1999): “The new political economy of corruption”, Department of Economics, School of Oriental and African Studies, University of London, working paper.

22

Aceste strategii sunt subliniate în tabelul 1.

Banca Mondială şi politicile FMI

Eforturile OECD pentru a incrimina mita transnaţională

Politicile UNDP şi UN 1. INTERNAŢIONAL

Intervenţiile Transparency Internaţional

2. TRANSNAŢIONAL Activitatea de Practici Corupte Străine ale SUA

Proceduri şi training între stat şi instituţiile sectorului

public

Abordările „culturii serviciului”

„Insule de integritate”

Construcţia capacităţii de „design” a corupţiei

Abordari legale, incluzând finantarea de stat a partidelor

şi întâlnirile patronajului

Agenţiile anti-corupţie

Auditor Generals şi supravegherea parlamentară

3. NAŢIONAL

Cooperarea cu poliţia şi cooperarea „inter-agenţii”

Minimizarea corupţiei de mică importanţă prin protecţia

împotriva naturii extractive şi arbitrare a statului

Reforma structurală, descentralizare şi de reglementare

Noi proceduri adminsitrative (jurisdicţii, customerizarea

serviciilor publice şi studiile privind furnizarea

serviciilor)

Plângeri şi îndreptări

Supravegherea comunităţii

3. LOCAL SAU NIVELUL

"CETĂŢEANULUI"

Media

Concedieri

A da exemple (umiliri publice şi execuţii, tribunale

cvasi-oficiale) 4. POPULIST

Campanii de reînarmare morală şi „noi cetăţeni”

23

Sursa: Riley (1998)27 bazat pe Doig (1995) şi Doig şi Riley (1998).

1.3.2. Implementarea strategiilor anticorupţie. Provocări strategice

Deşi tipologia corupţiei prezentată anterior furnizează un cadru pentru a putea

defini strategiile anticorupţie individuale fiecărui model de corupţie existent, în diferite

contexte, există un număr de principii care sunt esenţiale în a operaţionaliza o strategie

efectivă. Ele furnizează un cadru operativ pentru a începe lupta anticorupţie, creând in

acelaşi timp credibilitate în spatele strategiei anticorupţie şi în a creşte sustenabilitatea

strategiei in timp.

Provocări strategice

Prima provocare pe care toate ţările aflate în tranziţie se confruntă în lansarea

strategiei anticorupţie este lidership-ul credibil. Un program anticorupţie nu poate fi

impus din afară ci reclamă un lidership comun, din interiorul statului, ideal fiind de la

cele mai înalte nivele ale statului. Este clar că, credibilitatea statului, care este

subdeterminată de corupţia de peste tot, creeaza un potenţial vicios. Unde preşedinţii şi

miniştrii nu doresc să facă faţă provocării lidership-ul, acesta poate proveni de la un

anumit ministru cu resurse pentru a lansa strategii anticorupţie în zona sa de activitate sau

de la un executiv regional ce doreşte să schimbe ceva în localitatea lui.

Cea de-a doua provocare este aceea de a găsi un punct de intrare pentru lupta

anticorupţie. Datorită magnitudinii sarcinilor cărora trebuie să le facă faţă cele mai multe

tări, este greu să începi de la un punct unde scopurile sunt fezabile iar rezultatele tangibile

pot fi realizate într-o anumită perioadă de timp care creează sprijin pentru reforme

viitoare. Micile câştiguri pot furniza pârghii esentiale pentru a influenta opiniile publice.

Punctele de intrare ar trebui alese astfel încât să atace problemele mari care răspund

opiniei publice sau nemulţumirii mediului de afaceri. A treia provocare este aceea de a

detalia diagnosticul naturii şi extinderii corupţiei în anumite ţări. Experienţa a demonstrat

deja că o inspecţie asupra gospodăriilor domestice, firme şi oficiali publici pot reprezenta

o armă puternică în strategia anticorupţie. Scopul unui asemenea exerciţiu este aceea de a

dobandi informaţii esenţiale despre natura corupţiei

27 Riley, Stephen R. (1998): “The political-economy of anti-corruption strategies in Africa”, The European Journal of Development Research, 10 (Iunie): pag. 129-159.

24

Evaluarea culturii politice este o altă provocare, pentru a evalua initiaţivele care

condiţionează fezabilitatea instrumentelor particulare de reformă. Cultura politică se

referă la modul cum autoritatea este exercitată şi diseminată la diferite instituţii. O

componentă viitoare a culturii politice se referă la gradul de încredere pe care oamenii îl

simt în instituţiile unde lucrează. Încrederea este de asemenea un important determinant

al capitalului social şi a capacităţii comunităţilor de a coordona eforturile lor şi de a

acţiona ca participanţi efectivi în strategia anticorupţie. Aceasta depinde în conturarea

reformelor de a apela la iniţiative ce influenatează cei mai importanţi actori. Eforturile ar

trebui făcute pentru a contura strategii anticorupţie “win-win” care promovează interesele

şi reputaţiile majorităţii politicenilor şi a oamenilor de afaceri în timp ce furnizarea

externalităţi positive precum cresterea economica, înţărirea guvernării sau reducerea

sărăciei şi inegalităţii.

Succesiunea

Nu există o formulă simplă pentru o înşiruire adecvată a reformelor anticorupţie.

Înşiruirea ar trebui sa fie dezvoltată ca răspuns la anumite constrângeri particulare

identificate în fiecare ţară. Cu toate acestea, înşiruirea (ordinea) ar trebui schiţată astfel

încat să crească credibilitatea lidershipului şi să se asigure rezultate timpurii tangibile

pentru a întări componenta reformelor de-a lungul timpului. În anumite ţări, credibilitatea

strategiei anticorupţie se poate sprijini pe capacitatea lideshipului politic de a face o

schimbarea iniţială, vizibilă la nivel înalt. Aceasta acţionează ca un indicator al

angajamentului de la nivel înalt şi ca un semnal pentru aceia de la nivelele inferioare al

căror comportament trebuie să se schimbe. În alte ţări eforturile de a ataca contracara

fenemenul state capture frontal în etapele timpurii poate fi imposibil sau chiar periculos

pentru cei implicaţi. Singurele puncte de intrare (de abordare) posibile şi singurele puncte

de câstig pot fi în sectoarele particulare, de exemplu ca cel al educatiei, unde este puţin

probabil să fie stârnite furia unor interese economice puternice. Chiar şi în aceste cazuri

măsurile de întărire a responsabilităţii nu poate fi amânată prea mult, sau absenţa lor

poate determina în cele din urma credibilitate atât pentru strategie cât şi pentru lidership.

În afara regiunii primul impuls în lupta anticorupţie este adesea să “îi loveşti pe

contavenienţi” încercând să nu ataci cele mai fundamentale cauze ale corupţiei. Deşi

întărirea efectivă trebuie să fie parte a oricarei strategii credibile, întărirea singură este

puţin probabil să constituie o strategie de success. În multe ţări instituţiile juridice şi de

25

apărare a legii rămân o parte a problemei, nu sursa soluţiei. Acuzările pot fi anulate.

Deciziile judiciare pot fi cumpărate sau lăsate la infinit. Poliţia poate lucra pentru forţe

private de securitate decât pentru interesul public. În asemenea cazuri întărirea abordării

poate deveni un instrument de represiune sau victimizare politică. Ordinea reformelor ar

trebui sa înceapă prin a ataca iniţiativele şi instituţiile care favorizează corupţia şi să

educe şi să avertizeze asupra costurilor sociale ale corupţiei. Ultimul scop este acela de a

ne îndrepta către creşterea încrederii în normele şi valorile care trebuie împarţite în loc de

măsuri de întărire inadecvate.

Sustenabilitatea

Sustenabilitatea strategiei anticorupţie depinde in orice context de trei dimensiuni:

In primul rand necesita o cantitate critica de reforme mutuale puternice care sa fie

comprimate intr-un program. “Insule” isolate de integritate pot furniza un punct

important de intrare si un efect de demonstratie valabila, dar poate supravietui doar o

perioada mica de timp inainte de a fi inghitita de coruptia de la celelalte nivele. Din

dorinta de a fi o reinţărire reciproca strategia trebuie sa fie echilibrata. Aceasta sugereaza

un mix de masuri de preventive si masuri de inţărire combinate cu o implicare

substantiala publica si o educatiei pentru a inţări componentele reformei. In al doilea

rand sustenabilitatea necesita o eventuala dezvoltare a unei coalitii din exterior pentru a

sprijini strategia. Desi pentru a castiga in lupta anticorupţie este necesară o abordare

initiala ingusta strategia care se bazeaza doar pe ledershipul de nivel inalt va fi vulnerabil

la multe incertitudini ale procesului politic. Angajamentul politic de a castiga intrare

trebuie sa fie exstinsa pentru a incorpora institutii cheie ale statului si organizatiile

societatii civile. Micile intreprinderi precum si cele de marime medie, intreprinderi,

societati profesionale, asociatii de comert si sindicatele pot servi de asemenea ca

importanti parteneri in strategia anticorupţie. Dezvoltarea unei coalitii exterioare va

reduce vulnerabilitate strategiilor anticorupţie si schimbarea lidershipului si asigurarea ca

politicienii nu vor ignora la problemele corupţiei si riscurile lor.

Unde societatile civile raman sever reprimate sau emergenta lor este destul de

inceata, o combinatie de teama si/sau o lipsa de familiaritate cu implicarea civica poate

inhiba participarea populara in strategia anticorupţie. Strategia va avea nevoie de

includerea anumitor componente care pot să accelereze emergenţa prin cercetarea si

examinarea grupurilor clientelare, promovand actiunea colectiva, dand cuvant celor

26

saraci, si stabilind monitorizarea serviciilor guvernului atat la nivel national cat si la nivel

local. Donatorii externi pot juca si ei un rol in gasirea si sprijinul mecanismelor “vocii”,

dar trebuie vazut ca ei sa nu domine sau sa ocupe locul din fata, in dezvoltarea unei

autentice si autonome participari bazate sustenabil pe comunitate. In final,

sustenabilitatea reclama resursele şi expertiz necesarş, de a putea vedea reformele

complicate, de-a lungul timpului, si pentru a putea furniza rezultate timpurii notate

anterior. Aceasta implica un mix de masuri pe termen scurt si programe de finantare

adecvate pe termen mediu care pot sapa adanc in sublinierea cauzelor corupţiei si

construirea institutiilor care sa ii poata rezista. Reformele bine intentionate care nu sunt in

mod realistic concepute cu resurse suficiente si expertiza vor rata. Guvernele trebuie sa

asigure bugete ca si administratori competenti la aceste programe.Societatea civila poate

face foarte multe si de una singura (prin propriile puteri). Asociatiile de afaceri si ONG-

urile pot ajuta in identificarea prioritatilor si pot monitoriza rezultate, dar ei nu pot

furniza vointa politica si resursele statului de care in cele din urma este nevoie pentru a

reforma statul si a crea cadrul pentru piete transparente si competitive.

27

Capitolul II

Corupţia şi mediul adminsitrativ. Efectele corupţiei asupra

activităţii statale

2.1.Fenomenul state-capture

Legat in acelasi timp de activitatea de guvernare şi de sistemul administraţie

publice trebuie menţionat formele pe care fenomenului corupţiei il capătă în ţările aflate

in tranzitie şi nu numai. Prăbuşirea economiei planificate în ţările Europei Centrale şi de

Est a determinat o schimbare radicală a formelor de manifestare a corupţiei. Diminuarea

bruscă a rolului statului în economie, lipsa unor soluţii operaţionale, oportune şi eficiente

de privatizare, precum şi diminuarea eficienţei actului de justiţie a determinat accentuarea

şi apariţia de forme noi ale actului de corupţie. În acest fel şi într-o perioadă scurtă de

timp, un grup restrâns de persoane a acumulat averi impresionante. Astfel, corupţia şi

economia subterană creează premisele apariţiei unor grupuri de interese, care, datorită

influenţelor lor, nu se subordonează legislaţiei naţionale şi controlează sistemele politice

şi economice naţionale. Joel Hellman and Daniel Kaufmann (2001)28 analizeza acest

fenomen şi incearca sa ofere o perspectiva a ceea ce in literature de specialitate s-a impus

drept state capture. În acelaşi demers empiric se situează şi lucrarea coorodonată de

Sanjay Pradhan - Anticorruption in Transition (2000). Conceptul de state capture se

refera la acţiunea unor indivizi, grupuri sau firme, fie din sectorul public, fie din sectorul

privat care au posibilitatea să influenţeze creerea legilor, a reglemenţărilora, a decretelor

sau a politicilor guvernamentale in propriul avantaj, ca rezultat al gradului scazut de

transparenţă sau a unor masuri ilegale luate de catre decidenţi publici. Decidenţii publici

pot devenii la randul lor persone interesate de acest process in momentul in care, abuzând

de poziţia pe care o au, creeza reglemenţări în propriul interes. Astfel oficialii statului pot

uneori utiliza de poziţia lor pentru a acapa intreprinderi, ori pot beneficia de fonduri

publice in interes personal, fară ca altciva sa mai fie implicat. Dar statul mai poate fi

acaparat si de actori din cadrul propriului sistem institutional – de parlament, de aguvern

sau de puterea judecatoreasca. Miniştrii pot crea reglemenţări legi sau politici fiscale in 28 Hellman Joel si Kaufmann Daniel, Confronting the challenge of state capture in transition economies, Finance and Development, 2001, Vol. 38, no. 3

28

propriul benefiu sau al propriilor interese financiare. Sunt multe forme ale coruperii

statului. Distincţiile se pot face intre tipurile de institutii care sunt corupte – legislative,

executive, juridice sau ale agentii abilitate. Alte discuţii se pot deschide asupra celor care

le captureaza – firmele private, liderii politici, sau grupurile de interese restranse. Se

poate chiar face o distincţie între natura beneficiilor facute oficialilor publici in schimbul

coruperii – mita directa, compensare de servicii ilicite, drepturi de control informale.

Totuşi toate formele de corupere a statului se indreapta spre extragerea de avantaje de la

stat pentru un grup restrans de indivizi, firme sau sectoare prin distorsionarea cadrului

legal si normativ de baza cu pierderi potential enorme pentru societate in ansamblu. Ei

prospera acolo unde puterea este foarte concentrata, interesele sociale care i-ar putea

contracara sunt slabe si canalele formale de influenta politica si intermedierea interesului

sunt slab dezvoltate.

În anumite ţări, anumite grupuri au dispus de bunurile scoase la privatizare prin

intermediul unor mecanisme inchise create in mod special pentru a prevenii orice forma

de concurenta si pentru a benefia ei insisi de bunurile scoase la privatizare. Terenul fertil

pentru o astfel de situaţie îl constituie proprietatea statului asupra unei mari părţi din

economie. Numirea in funcţiile de conducere din aceste intreprinderi constituie un

rezultat al unor tranzacţii ilegale, ce au drept finalitate, crearea unui sistem de sărăcire şi

in final de falimentare a respectivei intreprinderi prin acordarea de contracte

preferenţiale, neplata facturilor pentru produsele livrate, contracte dezavantajoase s.a.m.d.

Una din modalităţile de prevenire a acestui fenomen il constituie reglemenatrea

foarte clara a conflictului de interese. Conflictul de interese atât din sectorul public cât şi

din cel privat au devenit un motiv major de preocupare în întreaga lume. În sectorul

guvernamental şi în cel public, conflictele de interese sunt de multă vreme obiectul unei

politici specifice; abordările legislative şi administrative au avut scopul de a susţine

integritatea şi luarea deciziilor în mod dezinteresat în instituţiile guvernamentale şi

publice. Şi în sectorul privat există de mult preocupări legate de integritatea în afaceri şi

în mod special de protejarea intereselor acţionarilor şi a marelui public.

În acelaşi timp este de la sine inţeles că nu trebuie exclusă in totalitate influenţa

sistemului privat asupra sistemului public, a sistemui politic. Este normal ca mediul

privat sa fie interesat de deciziile politice. Aceasta este o caracteristica a oricaui sistem

29

politic. Ceea de deosebeste actiunea de “state capture” de alte forme de influenare a

deciziei politice, cum ar fi lobby-ul, este mecanismul prin care intersele publice

interactioneaza cu statul.

Referitor la acest subiect, presedintele rus Vladimir Putin afirma cu ocazia unuiei

intalniri cu oamenii de afaceri: „Vreau sa va atrag atentia ca ati creat sub conducerea

dumneavoastra, prin intermediu unos structuri politice si quasi-politice un adevarat

stat.”.(Hellman 2000).

Exemplificatoare pentru acest proces este analiza realizata de Banca Europeana

pentru Reconstructie si Dezvoltare impreuna cu Banca Mondiala, prin intermediul

Business Environment and Enterprise Performance Survey (BEEPS).

Linia subtire aflata in capatul fiecarei bare reprezinta marginea statistica de eroare (calculata pentru fiecare

tara in parte . Sursa: Hellman, Jones, and Kaufmann (2000).

30

Conceptul de state capture (conform Băncii Mondiale) Se spune ca agenţiile abilitate ale statului sunt „corupte” atunci cand ele dirijeaza afacerile cu interes privat ale celor care le manevreaza in contadicţie cu interesul public pentru care au fost destinate iniţial. Deşi agest gen de corupere se poate produce prin asigurarea de castiguri personale, atat directe cât şi indirecte, prin intermedierea de afaceri cu oficialii statului, nu se limiteaza la influenţarea prin mijloace de corupţie. Coruperea statului este un concept mai vast in sensul ca el cuprinde formularea legilor, regulilor şi decretelor de catre o gama larga de institutii ale statului, inclusiv executivul, ministerele şi agentiile statului, legislativul şi judiciarul. In acelaşi timp, coruperea statului are o definitie mai restransa care se concentreaza exclusiv pe forme de influenta ilicite, nelegitime şi netransparente. Cine poate corupe statul? Adesea, „corupatorii” sunt indivizi, grupuri sau firme din sectorul privat care cauta scutiri de taxe sau alte avantaje din partea statului. Totuşi, oricare dintre actorii, care au acces la oficialii publici şi la capacitatea de a asigura beneficii private acestor oficiali pentru a obtine avantaje in procesul de guvernare, poate fi un potential corupator. Intr-adevar, inşişi oficialii publici pot corupe statutul daca abuzeaza de autoritatea lor pentru a da o alta forma institutiilor şi legilor, in principal pentru a-şi urmari propriile interese financiare in ciuda dezavantajarii interesului public, deşi identificarea şi masurarea exacta a unor asemenea conflicte de interese sunt apropare imposibil de realizat in contextul tranzitiei. Influenta intereselor private asupra deciziilor statului este o trasatura specifica a tuturor sistemelor politice. Ceea ce diferentiaza coruperea statului ca forma de coruptie de formele convenţionale ale influentei politice, precum lobby-ul, sunt mecanismele prin care interesele private interactioneaza cu statul. Coruperea statului se produce prin asigurarea ilicita de castiguri private oficialilor publici prin canale de acces infromale, netransparente şi evident preferentiale. Se produce şi din lipsa unor granite clare intre interesele politice şi cele de afaceri ale oficialilor statului, ceea ce a reprezentat o caracteristica proeminenta a multor tari aflate in tranzitie. In toate formele ei, coruperea statului tinde sa submineze sau chiar sa substituie, canalele legitime şi transparente de influenta politica şi intermediere a intereselor, reducand accesul grupurilor şi intereselor competente la oficialii statului. Diferitele forme ale coruperii statului diferentiate dupa tipurile de corupatori (e.g., firme private, politicieni, grupuri etnice, armata) şi a diferitelor institutii ale statului implicate (e.g., ramura executiva, legislativa, judiciara sau alte institutii abilitate) vor avea fara indoiala dinamica şi consecintele proprii. Astfel, coruperea statului in sine poate fi infatise o gama larga de relatii diverse. Reducerea coruperii statului implica eliminarea din partea statului a influentei sectorului privat in formularea politicilor, regulilor şi legilor statului. Intr-adevar astfel de influenta poate fi un factor important care accelereaza atat reforma politica cat şi pe cea economica. Aceasta problema nu se va rezolva nici prin legalizarea platilor private catre oficialii publici. Reducerea coruperii statului implica mai degraba schimbul influentei sectorului privat din ilicit, netransparent şi evident preferential al canalelor de acces in forme competitive de intermediere a intereselor. Implica, de asemenea, dezvoltarea unor granite mai clare intre rolurile politice şi de afaceri ale oficialilor statului pentru a preveni conflictele de interse. Totuşi problema in multe tari aflate in tranzitie este exacerbata de marea concentrare a puterii politice, de canalele formale slab dezvoltate ale influentei politice şi de intermedierea de interese şi organizarea slaba a contracarii intereselor atat in economie cat şi in societatea civila.

31

2.2.Forme ale corupţiei în cadrul sistemului administrativ

2.2.1. Plaţi pentru a obţine contracte majore şi concesiuni

Plaţile corupte pentru a câştiga contracte majore şi concesiuni, sunt, in general,

păstrate de catre marile afaceri şi de catre autorităţile de la nivel inalt. Cazurile

importante reprezintă o cheltuială substanţială de fonduri şi au o influenţă majora asupra

bugetului guvernului si asupra perspectivelor de dezvoltare a ţării. Aceste afaceri sunt,

prin definitie, rezerva autoritatilor centrale si, adesea, implica si corporatiile

multinationale care functioneaza singure sau reunite cu asociati locale.

Dacă guvernul este un cumparator sau o parte contractantă, exista cateva motive

pentru a plati autoritatile. Mai intai, o firma poate sa plateasca pentru a fi inclusa pe lista

de licitatanti precalificati si pentru a limita lungimea listei. In al doilea rand, ea poate sa

plateasca pentru informatia interna. In al treilea rand, mita poate sa convinga autoritatile

sa structureze specificatiile de licitatie, astfel incat firma corupta sa fie unicul furnizor

calificat. In al patrulea rand, o firma poate sa plateasca ca sa fie selectata contractor

castigator.

În cele din urma, odata ce o firma castiga contractul, ea poate sa plateasca pentru

a primi preturi mai umflate sau pentru a reduce din calitate.

Coruptia in contractare apare in fiecare ţara - chiar si in acele ţări de pe treapta

cea mai inalta a indexului onestitatii, ca de exemplu ţările scandinave, Singapore, si Noua

Zeelanda. Cateva exemple vor sugera domeniul de posibilităţi.

In Paraguay, coruptia ca recompensa in contractele internationale de infrastructura

in timpul regimului presedintelui Alfredo Stroessner (1954-1989) a crescut in mod

specific de la 10 la 20 de procente. Coruptia a determinat o crestere a pretului barajului

de la Itaipú la granita braziliana si a condus la construirea unor proiecte care au depasit

nevoile nationale (Nickson 1996: 244-245). In Indonesia, in anii 1970, doua companii

germane au raportat ca au platit unei autoritati a companiei de ulei, proprietate a statului,

mita care reprezenta 20% din valoarea contractelor de construire pentru o otelarie (

Schwarz 1994).

In Zimbabwe, intelegerea secreta dintre ministrii din Posta si Telecomunicatie, si

o companie de telecomunicatie suedeza, a dejucat procedurile de baza organizate local.

32

Au fost relatate retururi in valoare de 7,1 milioane de dolari.29 Intr-o afacere aviatica din

Corea de Sud, cateva companii americane au platit mita Presedintelui Roh Tae Woo. Au

fost chestionati furnizori multinationali, dar au negat implicarea. Intr-o alta afacere cu

arme, consilierul in securitate nationala al lui Roh Tae Woo a recunoscut ca a primit mita

in valoare de aproximativ 300 000 de dolari.30 Un scandal major in Singapore a implicat

cateva firme multinationale si o autoritate de rang inalt a Ministerului pentru Utilitati

Publice. Autoritatea a fost platita pentru a dezvalui informatii confidentiale despre cei ce

au facut oferte la licitatii. Cazul a dus la trecerea pe lista neagra a cinci multinationale

mari implicate in scandal. Oficialul a primit paisprezece ani de inchisoare.31

Coruptia la nivel inalt nu este limitata la ţările in curs de dezvoltare care au de-a

face cu afacerile multinationale. Scandaluri similare de procurare a contractelor sunt

frecvente in ţările industrializate.

In Germania, mitele au fost platite pentru a se castiga contracte in valoare de 2

miliarde de marci germane, pentru constructia Terminalului 2 al Aeroportului din

Frankfurt. Conform procurorului public, coruptia a dus la o crestere a preturilor de la 20

la 30%.32 In cadrul departamentului francez Seine-Maritim, paisprezece oameni au fost

acuzati de corupţie in legatura cu contractele pentru achizitionarea de calculatoare.

Functionarii de stat au deformat procedurile normale ducand la o pierdere estimata la 50

milioane de franci, conform Departmentului Francez de Interne.33 In Belgia este posibil

sa se fi platit mita in valoare de 1,9 milioane de dolari liderilor din partidul Socialist in

legatura cu un contract de aparare.34 In Italia, costul catorva proiecte de constructii

majore publice pare-se ca a scazut dramatic dupa anchetele anticorupţie de la inceputul

anilor '90. Costul de constructie al metroului din Milan a scazut de la 227 milioane per

kilometru in 1991 la 97 milioane in 1995. Costul unei sine de legatura a scazut de la 54 29 Economic Inteligent Unit, Raportul trimestrial din Zimbabwe, 6/95 30 Şeful unui conglomerat koreean a fost acuzat ca a dat 65000 de dolari consilierului. El a admis ca a dat banii dar a spus ca a fost un cadou. „Fostul consilier de securitate al lui Roh arestat sub acuzatii de coruptie”, Agentia France Presse, 13 Decembrie, 1995; „Seoul se zguduie pe masura ce fostii presedinti sunt acuzati de insurectie”. Jane's Defense Weekly, 10 Ianuarie, 1996;" Directorul S. Koreei Daewoo se confrunta cu acuzatiile de dare de mita”, Reuters North American Wire, 17 Ianuarie, 1996. 31 „Singapore expune indicii privind icebergul coruptiei”, Financial Times, 15 februarie, 1996. 32 „Proba de coruptie de la Aeroportul German se adanceste:cinci persoane arestate si 20 de companii anchetate”. Financial Times, 2 iulie, 1996; „Valul de coruptie germana cere actiuni”, Reuter Business Report, 25 septembrie, 1996. 33 Transparency International Newsletter, iunie 1996, raportand asupra unui articol din Le monde, 19 martie, 1996. 34 „Tentaculele din scandalul de aparare se intind catre noroi”, Financial Times, 19 octombrie, 1995; „Belgienii cauta sa-l aresteze pe Dassault”, Financial Times, 10 mai, 1996.

33

milioane per kilometru la 26 milioane, si un terminal nou intr-un aeroport este estimat la

costul de 1,3 milioane de dolari de la 3,2 milioane de dolari. (Wiehan 1997). Licitatiile de

succes complete legate de contractorii publici au fost relatate a fi cu 40-50 de procente

mai scazute in 1997 decat cu cinci ani inainte ( della Porta si Vannucci 1997a: 524). Cel

mai recent scandal la scara larga din Departamentul de Aparare al Statelor Unite a fost

Operatiunea III Wind, o inscenare a Biroului Federal de Investigare care a dus la

condamnarea de cincizeci si patru de indivizi si zece corporatii pentru dezvaluirea

specificatiilor tehnice privind licitatiile competitive pentru contracte in schimbul banilor

si al slujbelor.35

Nu toate scandalurile de procurare si contractare implica constructii la scara larga

sau proiecte de bunuri de capital. Bunurile care sunt folosite in consum reprezinta primi

candidati pentru platile ilegale, deoarece poate fi dificil ulterior sa descoperim daca ele au

fost livrate sau nu. In Malawi, de exemplu, auditorii au descoperit ca milioane de dolari

din imobile neexistente au fost „achizitionate” de catre Fondul de Presa

Guvernamental.36 In Kenya, guvernul a pierdut aproape 1,5 milioane de dolari prin

achizitia ilegala de medicamente de catre Ministerul Sanatatii.37

Exista ceva distinctiv despre toate aceste cazuri, altceva decat dimensiunea

afacerilor? Pe de o parte, apar a fi similare cu cazurile in care guvernul are parte de un

beneficiu scazut. Ca si mai devreme, coruptia sistemica poate sa prezinte ineficiente care

reduc competitivitatea. Poate sa restranga numarul de licitanti, sa-i favorizeze pe cei ce

au relatii in interior in defavoarea celor mai eficienti candidati, sa limiteze informatia

disponibila participantilor, si sa introduca costuri de tranzactie.38 Totusi, scara afacerilor

corupte si implicarea autoritatilor de la nivel inalt prezinta preocupari noi. Mai intai, daca

autoritatile de rang inalt, incluzand si seful statului, sunt preocupate, in primul rand, cu

maximizarea castigului personal, ele pot sa favorizeze un nivel ineficient, structura, si

perioada de timp a investitiei. In al doilea rand, deciziile investitorilor pot fi afectate de

faptul ca acestia se confrunta cu conducatorii politici corupti.

35 Noelker, Shapiro, si Kellogg (1997) 36 Transparency International Newsletter, decembrie 1995, raportand asupra unui articol din Saturday Nation, 14-20 octombrie, 1995. 37 Transparency International Newsletter, iunie 1996, raportand asupra unui articol din Daily Nation, 3 mai, 1996. 38 Da-hsiang Donald Lien (1990a, 1990b) dezbate in amanunt aceste dificultati si arata ca o autoritate corupta care discrimineaza in favoarea unor licitatori, va selecta adesea o parte contractanta ineficienta. Vezi, de asemenea, Susan Rose-Ackerman: (1978:121-132) model de coruptie in contractarea publica.

34

2.2.2. Privatizarea – mijloc de reducere sau de creştere a corupţiei?

Privatizarea poate reduce corupţia prin deplasarea anumitor bunuri de la controlul

statului şi direcţionarea lor în domeniul privat. Totuşi, procesul de transfer al bunurilor

către partenerii privaţi este ameninţat de corupţie. Multe stimulente corupte sunt

comparabile cu cele din contractele de premiere şi concesiuni.

În loc să mituiască o firmă ce aparţine statului pentru a obţine contracte şi

tratament favorabil, cei care mituiesc pentru o companie publică pot mitui oficiali din

sectorul privat sau din vârful guvernului. Mita poate fi solicitată introducerea pe listă a

celor care mituie şi firmele pot plăti pentru a restricţiona numărul celorlalţi ofertanţi.

Întâi, când întreprinderi mari de stat sunt privatizate, nu poate fi o cale mai sigură

decât evaluarea bunurilor lor şi taxele şi regimul de reglementare care pot fi slab

specificate.

Nesiguranţa procesului crează oportunităţi pentru favorizarea corupţiilor din

interior prin furnizarea de informaţii nedisponibile publicului, informaţii furnizate în

schimbul unor plăţi sau prin oferirea unui tratament special firmelor corupte în procesul

de privatizare. Chiar şi procesul de evaluare poate fi corupt din interior sau exterior prin

ofertă asupra bunurilor. În cazuri extreme nu se realizează nici o apreciere, şi nu se

produce nici o licitaţie.

Firma este premiată pentru cele mai bune relaţii politice: „Vânzările, la preţuri

nestabilite au fost făcute adesea cu valori dubioase pentru că politicienii din partidul la

guvernare şi alţii nu aveau experienţă în afaceri (Welles şi Kikeri 1989:668).

În Brazilia a devenit clar faptul că o rudă al Preşedintelui Fernando Collar de

Mello a primit o firmă privatizată (Manzetti şi Blake 1996). Collar a căutat să folosească

reformele de piaţă pentru a crea un imperiu financiar personal (Manzetti 1999). În Grecia

o companie italiană a acuzat de mită Primul Ministru pentru tratament favorabil în

privatizarea companiei naţionale de ciment (Savona şi Mazonatte 1997:107). Exemple

similare vin din Argentina, Peru, Zair, Coasta de Fildeş, Tailanda şi Slovacia pentru a

oferi doar cîteva (Manzetti 1999; Pasuk şi Sungsidh 1994, Van de Walle 1989).

Legi slabe în reglementarea conflictelor de interese duc la negocieri uşoare.

În Argentina mai mulţi oficiali care se ocupau de procesul de privatizare a

autostrăzii erau în conducerea companiilor care câştigau licitaţiile pentru autostrăzi.

35

(Manzetii 1999). În Venezuela, o firmă de consultanţă americană a organizat privatizarea

liniei aeriene de stat în ciuda legăturilor sale cu liniile aeriene spaniole - Iberia (Manzetti

şi Blake 1996). Mai târziu, Iberia a fost implicată în evaluarea liniei aeriene în ciuda

faptului că ea însuşi plănuise să facă oferta companiei şi să sfârşească prin a o cumpăra.

(Celarier 1996).

Conform procurorului general, în Rusia procesul de privatizare din această ţară a

fost subminat de banca care în acelaşi timp au organizat licitaţiile, au licitat şi le-au şi

câştigat39

În al doilea rând, oficialii corupţi pot prezenta informări către public care fac ca

respectiva să pară compania slabă în timp ce persoanelor interesate le prezintă compania

într-o lumină bună. Persoanele interesate au astfel o poziţie avantajoasă în procesul de

ofertare. În mod similar, ofertanţii corupţi pot fi asiguraţi prin omisiunea şi astfel

persoana interesată din afară se poate baza pe o ofertă avantajoasă.

Evaluările ulterioare demonstrează că privatizarea a fost un succes imens iar

companiile private au câştigat enorm. Observatorii din China şi Ecuador au notat asfel de

cazuri. În Venezuela o bancă importantă a fost subevaluată de ministerul naţional de

investiţii prin acuzaţii nefondate (Manzetii şi Blake 1996).

Luigi Manzetti argumentează că multe privatizări latino americane au determinat

creşteri şi nu scăderi ale concentrăii pieţei (Manzetii 1999). El argumentează că

privatizarea companiei de telefonie în Argentina şi utilităţile electrice în Chile a fost

realizată în aşa fel încât au dus la avantaje de monopol pentru câştigători. Reglementările

ulterioare au fost slabe. Astfel de afaceri nu sunt inevitabile.

Aparent, privatizarea telecomunicaţiilor în Chile şi electricitatea în Argentina au

încurajat competiţia şi au limitat monopolul. (Manzetti 1997).

Deşi nu au prezentat dovezi evidente ale corupţiei, John Welles şi Sunita Kikeni

(1989) au listat mai multe exemple de beneficii speciale pe care firmele le pot obţine.

Chiar dacă corupţia apare în timpul procesului de privatizare, rezultatul final

poate fi o firmă privată competitivă cu o piaţă disciplinată. Dar mutând o firmă într-un

sector privat nu se asigură acelaşi rezultat. Mai întâi firma, chiar dacă deţine monopolul

ea menţine o relaţie strânsă cu statul. În definitiv, în afara fostelor ţări socialiste multe

întreprinderi publice sunt în industrie cu economii dezvoltate.

39 „Russian privatisation face crime probe” Financial Times, February 6, 1996.

36

Capitolul III

Reforma administratiei publice în perioada de tranzitie. 3.1. Reforma administratiei publice. Caracteristici generale.

Pe plan mondial tendinta ultimilor douazeci de ani este cea a globalizarii si

dezvoltarii intense a sistemelor sociale. În acest nou context statele nationale sunt puse

într-o pozitie cu totul noua, în care institutiile si sistemele administrative trebuie sa fie

flexibile pentru a se adaptata acestor transformari. În noul context geopolitic

administratia publica centrala si locala au devenit factori definitorii în competitivitatea

economica a unei tari sau regiuni economice.

În perioada de dupa 1989 tarile Europei Centrale si de Est au suferit schimbari

fundamentale care au afectat vietile lor sociale si politice. În acest proces de

transformare se pot identifica anumite aspecte comune care sugereaza un model comun

al schimbarii sociale si politice. Printre aceste caracteristici putem enumera: tranzitia de

la sistemul unipartidist la unul pluripartidist, abandonarea principiului centralismului în

favoarea descentralizarii, adoptarea principiului separarii puterilor în stat. Se încearca

întarirea controlului statului asupra administratiei având în vedere necesitatea garantarii

actelor publice; se resimte nevoia de a legitima actele publice. Mai mult, exista un

acord în ceea ce priveste necesitatea cresterii eficientei, eficacitatii si flexibilitatii

administratiei publice. În acest context al schimbarilor se produc o serie de modificari

în filosofia administrativa si a furnizarii de servicii sociale. Apare în prim plan ideea de

stat al bunastarii care s-a dovedit a fi solutia optima pentru tarile occidentale. La

aparitia sa în perioada anilor ‘50-’60 statul bunastarii dispune de resurse abundente (

fiind înregistrata o perioada de crestere economica si dezvoltare puternica). În aceste

conditii cheltuielile publice se puteau situa la un nivel ridicat . În perioada respectiva

cheltuielile publice chiar au depasit cresterea economica. Era evident însa ca în acest

ritm statul nu putea rezista multa vreme. Anii ’70 marcheza debutul crizei statului

bunastarii. Odata cu criza petrolului din 1974 se declanseaza si criza statului bunastarii

acesta confruntându-se cu probleme deosebit de complexe cum ar fi : cresterea

37

somajului, scaderea natalitatii si cresterea duratei de viata care au ca efect un proces de

îmbatrânire a populatiei, cresterea costurilor sociale si a numarului celor în dificultate,

segmentare economica, o polarizare a economiei si implicit a societatii deoarece cei

care lucreaza în ramurile de vârf ale economiei beneficiaza de salarizare ridicata,

securitatea locului de munca, conditii bune de munca, posibilitati de promovare spre

deosebire de indivizii angajati în sectorul secundar care au drept “ beneficii” contracte

de munca pe timp limitat, salarizare scazuta, putere scazuta a sindicatelor.

Dincolo de dezbaterile clasice referitoare la evolutia sistemelor administrative,

modelelor de organizare si probleme ale rationalitatii limitate intreaga dezbatere

moderna asupra reformei administrative se bazeaza pe termeni noi, deosebit de

interesanti precum reinventarea guvernamintului sau noul management public.

Ideea “reinventarii guvernamintului” s-a manifestat atit in Statele Unite cit si in

Europa; asa cum remarcau Osborne si Gaebler40, aparitia unui guvernământ

antreprenorial” constituie o evolutie inevitabila:” guvern dupa guvern si sistem public

dupa sistem public, reinventarea este singura optiune posibila”. Noile abordari in

materie de management public sint descrise ca o “ modernizare” a organizatiilor

publice:” guvernele din tarile cele mai dezvoltate sint pe cale a reconsidera sau revedea

ipotezele fundamentale in ceea ce priveste sectorul public/ privat” Putem vorbi din

acest punct de vedere de descoperirea unui “nou model” in ceea ce priveste sectorul

public, un model de “managerialism” care se distinge de administratia birocratica

traditionala. Principalele componente ale noii tendinte se refera in principal la:

• etica ce lasa managerilor libertatea de a coordona, actiona si gira problemele

punerea in practica a criteriilor si masurilor de performanta explicite

• importanta semnificativa acordata controlului rezultatelor cresterea concurentei

datorita contractelor pe durata determinata si a procedurilor de oferte publice

• adaptarea stilului de gestiune tipic sectorului privat

• introducerea disciplinei si controlului in utilizarea resurselor

Acest model de actiune publica se incadreaza intr-un nou tip de cultura axata pe

rezultate intr- un sector public mai putin centralizat, cultura caracterizata prin:

40 D. Osborne şi T. Gaebler “Reinventing Government. How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector”, New York, 1993

38

• privilegierea interesului pentru rezultate in termeni de rentabilitate, eficacitate si

calitate a serviciilor, inlocuirea structurilor organizationale puternic centralizate

si ierarhizate cu medii de gestionare descentralizata, in care deciziile asupra

alocarii resurselor si furnizarii de servicii sint mult mai apropiate de punctul

de”livrare”, permitind detinerea de informatii de la clienti si alte grupuri

interesate.

• posibilitatea de a studia alternativele existente in furnizarea serviciilor publice,

in ideea obtinerii unor efecte politice mai rentabile in ceea ce priveste costurile

• importanta acordata eficacitatii serviciilor furnizate direct de sectorul public,

prin crearea unor obiective de productivitate si crearea unor medii concurentiale

in interiorul si intre organizatiile sectorului public.

• intarirea, la nivel central, a abilitatilor strategice capabile sa ghideze evolutia

statului si sa ii permita sa reactioneze adecvat, suplu si cu costuri scazute

schimbarilor externe si diverselor interese.

Mondializarea principiilor si practicilor gestiunii publice face parte dintr- un

proces de mondializare mai larg” imputabil” pe plan economic unei evoluţii inspre o

economie mondială în care producţia este internaţionalizată iar capitalurile circulă

libere intre ţări; această evolutie a fost în mod esential impulsionată de revoluţia

informatică ce a contribuit la ridicarea barierelor nationale. Reformele structurale si

institutionale au devenit inevitabile; contextul mondializant in domeniul economic şi

informaţional a facilitat un schimb internaţional de de idei si opţiuni politice, astfel că

acum “ guvernele pot sa folosească experienţa altor ţări pentru a defini propriile

răspunsuri politice”(OCDE, 1996).

Aceasta convergenţă poate lua două forme:

1. guvernele naţionale incearcă să se adapteze practicilor internaţionale pentru a

rămîne “în cursă”

2. guvernele nationale încearcă să preia cele mai bune practici ale omologilor

internaţionali

Este totuşi necesar să conştientizăm faptul că există grade diferite de

convergenţă internatională; nu există surse sau modele unice. Dimensiunea reformelor

nu este intotdeauna aceeaşi; practica administrativa poate face obiectul unor

imbunătăţiri mutuale, dar necesitatea şi modalităţile de schimbare ţin de contexte şi

39

consideraţii pluraliste, influenţate de factori politici si birocratici naţionali şi de alte

nevoi în materie de guvernare.

La nivelul democraţiilor dezvoltate domeniile în care se iau cel mai des măsuri

sunt (grila de analiza a centrelor reformei în sectorul public in ţările OECD, 1993):

• reforme financiare si de management ;

• descentralizare ;

• delegare si deconcentrare ;

Diferenţe de abordare a reformei au apărut, spre exemplu, intre ţările nordice si

Marea Britanie/ Statele Unite; în acestea din urmă reforma sectorului public a fost

considerată din perspectiva unei logici a privatizării, care primise deja o “aprobare”

politică în anii ’80, în special sub guvernele Noii Drepte ale lui Reagan si Teacher. In

ţările nordice privatizarea a provocat reacţii puternice chiar dacă termenul a fost folosit

pentru a se desemna procesele normale de ajustare între sectorul public/ privat. De aici

a rezultat o diferenţă între discursul politic şi ideologic utilizat de către guvernul

britanic/ american şi reformele nordice exprimate în mod esenţial într- un limbaj

apolitic, mergînd pe ideea” modernizării”. În Marea Britanie reforma administrativă a

constat mai ales într- un proces mergînd dinspre vîrf spre bază, un proces dirijat de

către centru(“ un mijloc politic pentru primul ministru”). În SUA, de multe ori reforma

administrativă a fost legată de concurenţa politică intre Congres şi Presedinte.

Putem considera că este aproape imposibil de definit “ the best way” in ceea ce

priveşte reformarea sectorului public: nu există modele unice de reformă, nu există

solutii predeterminate”(OECD, 1995b). ; variaţiile de abordare în materie de reformă

sînt de înţeles dată fiind diversitatea datelor istorice, instituţionale, politice, ca şi

diferenţele la nivel de politici si economii naţionale.

Diferenţele între ţări constau în intensitate şi în luarea de iniţiativă în reformele

particulare. Există cîteva divergenţe importante şi în ceea ce priveşte obiectivele

reformei; anumite ţări au vizat ca obiectiv specific reducerea taliei sectorului public, in

timp ce altele au optat pentru punerea accentului pe ameliorarea performanţei sectorului

public şi întărirea rolului său.

Reformele sectorului public pot viza instrumente politice adoptate în

circumstanţe politice diferite, pe baza unor raţiuni diferite şi cu impact diferit. Această

posibilitate are precedente în istorie; un studiu referitor la reformele sectorului public în

40

Anglia şi Prusia secolului XIX a arătat că, pe cînd sistemul prusac a vizat o integrare a

clasei de mijloc în curs de apariţie în interiorul elitei administrative, în Anglia s- a avut

în vedere contrariul: birocraţia publică a fost percepută ca fiind un domeniu rezervat

aristocraţiei(aşa nunita Oxbridge). Se găsesc exemple actuale şi în ceea ce priveşte

politicile de privatizare. În studiul referitor la diferite exemple de privatizare industrială

în cîteva tări ale Europei Occidentale, Vickers şi Wright au identificat o gamă

diversificată de motive şi ambiţii ale persoanelor însărcinate cu privatizarea, diferite

puncte de plecare la originea privatizării, diferite structuri politice şi instituţionale

servind ca şi context persoanelor ce conduceau privatizarea, precum şi instaurarea unor

regimuri financiare diferite de transfer a proprietăţii către investitorii privaţi. Liou a

constatat că in cazul Taiwan sau Hong Kong privatizarea s-a făcut pe criterii politice şi

nu datorită situaţiei economice propriu zise.

Putem deci identifica uneori mijloace opuse pentru a realiza, aparent, acelasi

obiectiv. Spre exemplu în China reforma sectorului public vizează ameliorarea

eficacităţii şi “rentabilităţii” administraţiei guvernamentale prin edificarea unei

birocraţii legale şi raţionale de tip weberian, un sistem care, paradoxal, este deja pus în

discuţie prin reformele occidentale vizînd noul management public dintr-o perspectivă

post birocratică.

În economiile în tranziţie din Europa Centrală şi de Est reformele

administrative au fost esenţial definite ca un proces vizînd mai degrabă finalizarea unei

situaţii anterioare decît atingerea unei situaţii dorite. Pe cînd eforturile de privatizare

din ţările occidentale au vizat în general realizarea unei economii mai rentabile,

eforturile în domeniu din Europa de Est vizează în mod esenţial elaborarea unui sistem

de piaţă inexistent inainte.

Nu putem considera că există probe suficiente pentru a susţine teza unei

convergenţe administrative pe plan internaţional; este ,deci , mult mai interesant de

explorat în ce mod diferite guverne şi birocraţiile lor fac faţă provocării

managementului public în circumstanţele sociopolitice specifice şi cum se procedează

la reforma sectorului public în faţa unor cerinţe crescute de testare a unor noi metode si

structuri organizationale decît considerarea în bloc a tuturor eforturilor naţionale, în

cadrul unui model mondial care nu semnalează decît similitudini superficiale, mascînd

disparităţi esenţiale.

41

De multe ori se spune că reforma sectorului public, în cadrul mai larg al noului

management public, este acompaniată de o schimbare fundamentală a valorilor.

Rentabilitatea costurilor, eficacitatea şi raportul calitate- preţ reprezintă valori esenţiale

şi criterii de măsură ale formelor de exercitare a serviciului public. Aceste valori

subliniază în mod egal tentativa de debirocratizare a sectorului public prin intermediul

descentralizării şi comercializării şi de transformare a culturii funcţionarilor, lucru ce

semnifică un nou regim de motivare, noi condiţii de muncă, recompense şi sancţiuni.

Valorile esenţiale pot fi recapitulate prin intermediul valorii de eficacitate ; atît

apărătorii cît şi scepticii reformei au un punct comun: uzează de argumentele lor în

cadrul unui discurs asupra eficacităţii, primii apărînd reforma ca fiind singurul mod de

a creşte eficacitatea în timp ce cei din urmă sînt îngrijoraţi de faptul că reforma ar creşte

eficacitatea în detrimentul altor valori( cum ar fi echitatea) şi consideraţii. Nici una din

cele două părţi nu a contestat faptul că reforma sectorului public vizează eficacitatea şi

că ea poate fi ameliorată. Se poate considera, într-un sens, că această nouă concepţie a

reformei constituie o negaţie a modelului tradiţional de administraţie publică

caracterizată prin dubla dihotomie politică/ administraţie şi printr-o organizare

birocratică sau ceea ce a fost descris ca un model de gestiune administrativă în măsura

în care denotă iniţierea unui model “ postbirocratic”.

Regimul birocratic de tip tradiţional pe care reforma sectorului public de tipul

noului management public il vizează in vederea schimbării nu este un regim”ineficace”.

Din contră, modelul birocratic weberian implică importanţa capitală a eficacităţii şi

raţionalităţii; Weber a afirmat că tipul pur birocratic de organizare administrativa era

capabil să atingă cel mai înalt grad de eficacitate şi că este în acest sens cel mai raţional

mijloc cunoscut de a exercita puterea asupra fiintelor umane.

Istoric, modelul traditional de administraţie publica a fost rezultatul unui

amalgam de elemente instituţionale provenind din diferite contexte în diferite epoci şi

neavînd în mod neapărat acelaşi tip de logică institiţională. Preocuparea europeană

pentru administraţie publică a fost marcată de un trecut imperial, monocratic, centrîndu-

se semnificativ asupra perfecţiunii clasei guvernante. Serviciile publice ale Franţei lui

Napoleon sau ale Prusiei lui Frederic cel Mare au fost bazate pe o organizare militară,

urmînd aceleaşi principii ale centralizării, disciplinei şi solidarităţii unei “clase de

42

ofiţeri”. Aceste caracteristici clasice ale birocraţiilor europene au fost ulterior

raţionalizate de Weber.

Demersul american de ameliorare a administraţiei publice a pornit de la cu totul

altă realitate, rivalităţile şi conflictele rezultînd din sistemul clientelismului politic(

considerat a paraliza administraţia publică). Noua administraţie publică “progresistă”

va încerca să elimine corupţia şi incompetenţa asociată spoil systemului. Apelul lui

Wilson in anii 1880 pentru o separare a administraţiei de politică a reprezentat o

tentativă de depolitizare a administraţiei publice prin intermediul profesionalizării şi

vocaţiei. Putem deci considera că la finalul secolului eficacitatea administraţiei publice

a fost definită atît din punct de vedere organizaţional cît şi politic, în cadrul

problemelor specifice de guvernare care s- au pus în această epocă.

În anii ’80 contextul administraţiei publice s-a schimbat pe baza problemelor

puse de intelectualii şcolii economice a alegerii publice(public choice), care au

caracterizat comportamentul birocratic ca un comportament esenţial ineficace şi axat pe

maximizarea bugetului. Cum a remarcat Frederickson, în literatura asupra reinventării

guvernămîntului se susţine că modelul birocratic este cel care pune probleme şi că “teza

antibirocratică a reinventării guvernămintului convine cu siguranţă epocii

contemporane”.

Nu este deci nimic nou în preocuparea preponderentă inspre” eficacitate” a

noului management public. Ceea ce a apărut clar de-a lungul timpului au fost opiniile şi

teoriile ce s- au schimbat perpetuu asupra cauzelor şi surselor de ineficacitate a

guvernului, asupra a ceea ce semnifică eficacitatea şi cum va fi realizată. Noul

management public, ca şi tendinţele anterioare în materie de reformă administrativă, a

făcut apel la o serie asemănătoare de valori esenţiale. Ceea ce este cu adevărat nou în

reforma contemporană a sectorului public nu sînt temele centrale de eficacitate şi

competenţă managerială ci noile contexte politice şi ideologice în interiorul cărora

aceste teme sînt rearticulate( sau reinventate) şi care fac ca aceste teme să figureze în

agenda reformelor.

Fundamentele noului management public dau impresia că reforma sectorului

public este antibirocratică. Neîncrederea faţă de puterea birocratică şi tendinţele de

expansiune ale elitelor birocratice au produs schimbările bazate pe descoperirea “noilor

modele”. Contrar originii aparent antibirocratice a reformelor sectorului public nu

43

putem concluziona imediat că aceste reforme produc un model antibirocratic mondial.

Hood remarca faptul că managementul public va fi în viitor mult mai diversificat din

două motive: în spatele criticii aparent concordante asupra administraţiei publice există

o diversitate în agenda reformelor există posibilităţi variate între soluţii “etatice” şi

soluţii”de piaţă” în cadrul reformelor managementului public, pentru că transformarea

statului birocraţiei publice nu înseamnă pur şi simplu simplu un stat minimal.

Este evident faptul că noul management public se bazează pe elemente cum ar fi

chiar privatizarea, pe punerea în discuţie a performanţelor statului birocratic sau pe

“raţionalismul economic”.Totuşi, privind mai atent NMP ca strategie de reformă, el

poate fi considerat a se situa în favoarea sectorului public odată ce caută să reformeze

birocraţia în loc să o înlăture ( privatizarea ar putea avea in schimb acest efect). De fapt

se pot identifica doua tipuri de atacuri la adresa birocraţiei:

1. unul care vine de la dreapta şi este reprezentat de partizanii privatizării; aceştia

incită la înlocuirea puterii guvernamentale prin concurenţa pieţei

2. un altul de la stinga, ce incită la întărirea guvenului şi cresterea spiritului său de

competiţie

Există o netă distincţie între agenda de reforme a celor care sînt în favoarea

privatizării şi a celor care pledează pentru reinventarea guvernămîntului. Noul

management public ţine de cei din urmă şi se poate considera a fi o strategie care

vizează să “salveze” guvernămîntul şi să il remodeleze prin reinventare; această

strategie constituie o soluţie de management pentru tratarea unei soluţii politice. Cum

personalul şi beneficiarii serviciilor publice sînt preocupaţi de impactul negativ pe care

o privatizare totală poate să îl aibă asupra interesului lor, o reformă orientată pe NMP

constituie o posibilitate mai acceptabilă.

Pentru a estima la justa sa valoare reforma sectorului public trebuie înţeleasă

politica de reforme. Putem considera că la acest moment şi din acest punct particular de

vedere politica conţine în mod esenţial trei grupe de actori:

1. conducătorii politici ;

2. înalţii funtionari de la nivel central;

3. managerii operaţionali;

Coordonatorii politicii încearcă să exercite un control politic asupra birocraţiei,

agenţiile centrale încearcă să exerseze un control politic asupra departamentelor de pe

44

teren/ din teritoriu, iar acestea din urmă încearcă sa aprofundeze autonomia lor în

materie de management operaţional şi de management al resurselor umane faţă de

nivelul central.

Managerialismul a furnizat leaderilor politici( miniştri şi politicieni) o abordare

globală şi strategică pentru a exercita un control mai eficace asupra performanţelor

birocratice- lucru total diferit de discursul clasic al libertăţii manageriale. Un studiu al

reformelor recente ale serviciului public anglo american a arătat că anii’80 au constituit

un “mediu ostil” birocraţiei din serviciile publice. Oricum, orientarea funcţionarilor

spre “managerialism” nu a antrenat o diluare a controlului politic. Odată ce funcţionarii

sunt puşi într-o situaţie responsabilizantă faţă de clienţi şi de piaţă ei trebuie, în mod

egal, să “dea socoteală” politicienilor. De multe ori schimbarea managerială în cadrul

sectorului public a fost legată de problema controlului politic; în Marea Britanie

guvernul conservator s-a orientat spre managerialism, în parte, pentru a pune în aplicare

o agendă politică, făcînd recurs la tehnici ale sectorului privat pentru a întări controlul

politic , reduce autonomia profesională şi slăbi sindicatele în sectorul public. Există

numeroase exemple în istoria administrativă de recurs la reforme administrative şi de

management ca mijloc de a realiza un obiectiv politic( spre ex.reforma Fulton sau

iniţiativa CPRSC-Central Policy Review Staff în Marea Britanie la debutul anilor ‘70)

Aceste reforme au fost abandonate datorită modificării cllimatului politic, odată cu

sosirea unui nou guvern avînd o agendă şi o strategie politică diferită.

Dacă instituţiile sunt percepute ca fiind “scene politice” unde contestarea,

negocierea şi lupta între diferitele grupuri şi raţionalităţi sunt elemente rutiniere,

procesul de schimbare organizaţională tinde să influenţeze intensitatea acestor lupte.Un

aranjament instituţional existent reprezintă o ordine şi o schemă stabilită de repartizare

a intereselor şi valorilor între diferitele persoane vizate. Posibila apariţie a unor

divergenţe şi conflicte provocate de noile puncte de contestare generate de toate

procesele de reformă( probleme de putere, autonomie, cultură, condiţii de muncă, etc)

constituie un fapt inerent al vieţii unei organizaţii.

Interpretarea “mondializantă” a procesului de reformă a sectorului public este,

aşa cum s-a putut constata, discutabilă. Chiar dacă putem distinge o anumită

convergenţă în termeni de reformă şi obiective generale ale reformei( ce constau în

punerea în practică a unui cadru de structuri şi programe ce permit guvernelor să

45

realizeze o perfomanţă crescută şi o guvernare mai eficace în contextul unor

circumstate economico- sociale schimbătoare), mijloacele angajate pentru realizarea

obiectivelor variază considerabil în ceea ce priveşte punctul de greutate al reformelor,

în funcţie de istorie, politică şi caracteristici instituţionale ale ţărilor implicate. Motivele

şi stilurile de reformă variază de la o ţară la alta.

În ciuda revendicării anti-birocratice sau post birocratice a reformei sectorului

public, rezultatul procesului de reformă este mai puţin sigur în măsura în care comportă

negocieri instituţionale, ce include tendinţa funcţionarilor sau experţilor de a-şi

reconstitui puterea, autonomia şi dominaţia în interiorul unei culturi şi a unui context

nou, de tip “managerial”. Trebuie deci reexaminat, în cadrul reformei sectorului public,

ceea ce s-a schimbat în mod real în termeni de valori şi relaţii de putere. Valoarea de

eficacitate de care se face caz în cadrul reformei sectorului public nu este nouă decît din

punctul de vedere al articulării retorice. Nu putem presupune automat faptul că

descentralizarea şi comercializarea antrenează în mod necesar sfîrşitul birocraţiei şi

ascensiunea cetăţenilor în postura de consumatori sau clienţi ai serviciilor publice.

Reforma sectorului public poate avea, de fapt, ca efect o creştere a gradului de putere a

managerilor publici şi nu neapărat a cetăţenilor.

Din perspectiva particulară a României, însuşirea acestor concluzii poate

semnifica două lucruri:

1. fie o folosire a teoriei diversităţii proceselor de reformă pentru justificarea unui

conservatorism administrativ axat pe păstrarea unui model birocratic prin

excelenţă, şi bazat, dincolo de declaraţii superficiale referitoare la “integrare”

sau “modernizare”, pe ideea simplistă şi periculoasă a “unicităţii” statutului şi

situaţiei societăţii româneşti( teza că am fi diferiţi şi că nici un model, oricît de

viabil s-ar arăta în alte admininistraţii din vestul sau estul Europei şi din Statele

Unite nu poate fi aplicat în România); această abordare, extrem de prezentă în

cadrul multor centre de putere ce influenţează evoluţia sistemului administrativ

românesc reprezintă unul din pericolele majore la adresa unei evoluţii pozitive a

administraţiei publice din România.

2. fie înţelegerea unui fenomen, nu numai vizibil ci şi inevitabil în orice

democraţie ce doreşte să îşi eficientizeze sistemul administrativ, să răspundă

46

noului tip de aşteptări ale cetaţeanului şi noilor realităţi ale unei societăţi globale

şi informatizate

Această ultimă abordare nu poate fi concepută în afara promovării unui model

de managerialism distinct de modelul birocratic tradiţional şi integrat într-un nou tip de

cultură axată pe rezultate într-un sector public mai puţin centralizat. Concentrarea în

direcţia reformelor manageriale poate semnifica o multitudine de abordări:

• limitarea dimensiunilor sectorului public;

• descentralizare;

• deconcentrarea în interiorul serviciilor guvernamentale;

• recursul la mecanisme de tip piaţă;

• noi roluri/ abilităţi pentru entităţile guvernamentale;

• iniţierea unui effort de construcţie/ ameliorare a managementului

proceselor politice, managementului performanţelor, managementul

resurselor financiare, managementul resurselor umane, managementul

tehnologiei şi informaţiei, etc

• ameliorarea relaţiilor cu cetăţeanul.

Dincolo de aceste tehnici particulare este însă extrem de necesară

conştientizarea tipului de logică ce stă la baza reformei sectorului public( necesitatea

“modernizării”, “integrării”,etc), şi a direcţiei înspre care este orientată reforma(

limitarea dimensiunilor sectorului public/ ameliorarea performanţelor, etc). Mai mult

decît orice, este însă necesară o voinţă politică vizibilă, coerentă şi fermă în direcţia

reformei administrative; mijloacele la care face apel acest proces de reformă pot fi

diferite, dar ele nu au nici o semnificaţie şi nici o finalitate în lipsa iniţiativelor reale de

reformare a serviciului public în România.

3.1.1. Reforma funcţiei publice.

Întarirea capacităţii administrative nu poate fi concepută fară o funcţionare

eficientă a administraţiei publice, iar o asemenea funcţionare presupune adaptarea

continua a acestui sector prin strategii de lunga durata şi prin îmbunătăţirea cadrului

legislativ. Obiectivele referitoare la funcţia publică vor asigura dezvoltarea resurselor

umane, în mod evident, componenta cheie a reformei. Acestea, vor constitui, de

47

asemenea, suportul pentru aplicarea măsurilor de reformă pe termen lung. Dintre

obiectivele măsurilor de reformă ale funcţiei public putem menţiona41:

Dezvoltarea şi implementarea unui sistem de recrutare, evaluare şi promovare

bazat pe merit si competenta în funcţia publică. Îmbunătăţirea sistemului de recrutare,

evaluare şi promovare se bazează pe următoarele:

� monitorizarea şi gestionarea eficientă a concursurilor organizate pentru ocuparea

funcţiilor publice, astfel încât comisiile de concurs şi de soluţionare a contestaţiilor să

funcţioneze pe baza principiului neutralităţii, imparţialităţii şi transparenţei.

� standardizarea procedurilor şi asigurarea unei practici unitare prin:

- elaborarea unor ghiduri practice, care să ofere instrumente şi tehnici necesare în

procesul de recrutare, evaluare şi promovare a funcţionarilor publici. O atenţie

deosebită va fi acordată dezvoltării carierei în funcţia publică, precum şi modalităţilor

de motivare a funcţionarilor publici;

- instruirea responsabililor cu gestionarea resurselor umane, precum şi a funcţionarilor

publici care participă în cadrul comisiilor de concurs sau de soluţionare a contestaţiilor;

- stabilirea cadrului general privind competenţele necesare exercitării funcţiilor publice.

� evaluarea modului de aplicare a prevederilor legale, constatarea deficienţelor

sistemului de recrutare şi promovare, precum şi îmbunătăţirea legislaţiei secundare.

Crearea şi implementarea unui sistem unitar de salarizare a funcţionarilor

publici motivant, simplu şi transparent care să reflecte importanţa şi rezultatele

activităţii depuse şi să permită atragerea şi menţinerea funcţionarilor publici

competenţi.

Pentru crearea unui sistem de salarizare unitar sunt necesare:

� elaborarea unei metodologii de evaluare a posturilor şi evaluarea propriu-zisă a

acestora;

� elaborarea legii privind sistemul unitar de salarizare a funcţionarilor publici

Modernizarea managementului resurselor umane:

� dezvoltarea capacităţii de planificare a resurselor umane prin:

- elaborarea unor instrucţiuni cadru privind întocmirea planului de ocupare a funcţiilor

publice;

� dezvoltarea unui sistem informaţional integrat prin:

48

- analizarea actualului sistem informaţional şi stabilirea specificaţiilor tehnice pentru

programul de gestionare a bazei de date, astfel încât acesta să poată produce analize şi

rapoarte complexe care să permită evaluări calitative şi cantitative ale sistemului

funcţiei publice;

- dezvoltarea unui sistem tranzitoriu privind evidenţa funcţiilor publice şi a

funcţionarilor publici;

- stabilirea sistemului de colectare a informaţiilor pentru baza de date;

- stabilirea formatului standard al evidenţei funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici;

- elaborarea specificaţiilor tehnice pentru un sistem informaţional integrat de gestiune a

resurselor umane;

- crearea şi dezvoltarea noii structuri IT a sistemului integrat de gestiune a resurselor

umane, ţinând cont de evoluţiile din domeniul IT şi din domeniul managementului

resurselor umane.

� promovarea standardelor de conduită a funcţionarilor publici prin:

- instruirea personalului din cadrul compartimentelor de resurse umane privind

aplicarea normelor de conduită;

� Promovarea transparenţei în sistemul funcţiei publice prin:

- realizarea şi publicarea de rapoarte anuale privind modul în care sunt percepuţi

funcţionarii publici de către beneficiarii serviciilor publice furnizate, pe baza unor

sondaje şi chestionare periodice;

3.1.1.1. Reglementarea conflictului de interese. Element al reformei

funcţiei publice42.

Reglementarea conflictului de interese in exercitarea functiilor de autoritate si a

functiilor publice, in general, este o tema care a necesitat abordare mai atenta atat din

partea politicului cat si din aceea a societatii. Se discuta tot mai des ca este nevoie de

prevenirea producerii unor conflicte de interese in exercitarea functiilor publice si, in

cazul in care astfel de conflicte s-au produs, de solutionarea lor. Sunt vizate aici

42 Valerian Stan şi Corneliu-Liviu Popescu, Conflictele de interese şi integritatea publică, Fundaţia pentru o Societate Deschisă, 2001

49

anumite functii publice de autoritate, dar si celelalte functii publice de executie.

Apararea intereselor publice trebuie sa stea la baza exercitarii functiilor publice, fiind

total inacceptabil pentru societate ca acestea sa fie folosite in mod abuziv de cei care le

exercită în scopul obţinerii unor avantaje ori câştiguri necuvenite.

Elemente definitorii ale conflictului de interese

In domeniul guvernamental, conflictul de interese poate fi definit ca situatia in

care o persoana, cum ar fi un oficial public sau un angajat al administratiei publice, are

un interes privat sau personal care primeaza sau poate prima in exercitarea obiectiva a

indatoririlor sale de serviciu.

Exista trei elemente cheie in definirea conflictului de interese. Primul îl

constituie interesul privat sau personal, care poate fi un interes financiar, sau poate fi un

alt fel de interes, spre exemplu a oferi un avantaj special soţiei/soţului sau copilului.

Problema intervine când interesul privat intră în conflict cu al doilea element al

definiţiei, şi anume "îndatoririle oficiale" de serviciu, sarcinile pe care un oficial Ie are

de indeplinit in conformitate cu functia pe care o ocupa. Un angajat are anumite

responsabilitati oficiale, prin care isi asuma obligatii fata de clienti, fata de angajati sau

alte persoane. Aceste obligatii se presupune ca ar trebui sa primeze asupra intereselor

private sau personale.

Conflictul de interese interfereaza cu responsabilitatile profesionale intr-un fel

specific si anume prin aceea ca afecteaza sau poate afecta obiectivitatea judecatii

profesionale. Un motiv pentru care angajatorii si clientii apreciaza profesionistii il

constituie faptul ca acestia reusesc sa isi pastreze obiectivitatea si independenta.

Factori, cum ar fi interesele private sau personale, care pot interfera cu aceste doua

calitati reprezinta un motiv serios de preocupare pentru cei care se bazeaza pe

profesionalismul angajatilor, fie ei clienti, colegi sau publicul larg. Asadar, este

deosebit de importanta evitarea conflictelor de interese aparente sau potentiale. Un

conflict de interese aparent reprezinta o situatie in care o persoana apreciaza ca s-ar

putea ca judecata angajatului sa fie compromisa. Un potential conflict de interese

implica existenta unei situatii care se poate dezvolta intr-un conflict de interese.

Pomind de la aceasta distinctie, se poate vorbi despre eel putin sapte tipuri de conflicte

50

de interese:

- interesele personale: atunci cand o persoana lucreaza pentru Guvern, de exemplu, si

isi foloseste pozitia oficiala pentru a incheia un contract cu o firma privata de

consultanta care este a sa;

- acceptarea de beneficii: mita si cadourile substantiale reprezinta exemple

semnificative pentru aceasta categorie;

- traficul de influenta: atunci cand un angajat care are influenta sau lasa sa se creada ca

are influenta asupra unui functionar sau asupra unui alt salariat, primeste ori pretinde

bani sau alte foloase, ori accepta promisiuni, daruri, direct sau indirect pentru sine ori

pentru altul in schimbul folosirii influentei sale pentru a sustine interesul unei alte

persoane;

- folosirea proprietatii angajatoruluii in scop personal: acest lucru este practic similar

cu a fura consumabile de la birou pentru a Ie folosi acasa;

- utilizarea de informatii confidentiale: spre exemplu, in timp ce o persoana lucreaza

pentru un client, afla ca acesta planuieste sa cumpere un teren in regiune si in acest

context, decide sa cumpere terenul pe numele sotiei sale inaintea clientului;

- angajarea in acelasi domeniu: reprezentativa pentru acest tip de conflict de interese

este situatia in care o persoana care demisioneaza dintr-o slujba publica si incepe o alta

slujba in acelasi domeniu;

- desfasurarea de activitati în paralel cu slujba: cum ar fi, de exemplu, inceperea unei

afaceri personale in directa competitie cu angajatorul.

Majoritatea statelor au institutionalizat inregistrarea declaratiilor privind

interesele financiare ale membrilor Parlamentului, Guvemului, sau ale functionarilor

publici. Acest lucru se datoreaza necesitatii de definire a standardelor etice si a nevoii

de o mai mare transparenta in actul de guvernare, deoarece mecanismele traditionale -

precum reglementarile referitoare la neeligibilitate, incompatibilitate si la finantarea

activitatii partidelor politice si a campaniilor electorale - desi sunt absolut necesare nu

sunt suficiente.

51

Modele de reglementare

O analiza a legislatiei altor state indica existenta a trei modele de reglementare a

problemei privind conflictul de interese si incompatibilitatile functiilor publice cu alte

functii. Un prim model de reglementare juridica il reprezinta modelul britanic. Acesta

include nu doar statele cu traditie parlamentara britanica (Marea Britanie, Australia,

Irlanda, Noua Zeelanda, Canada), ci si state europene precum Germania sau Portugalia.

Meritul principal al acestui model consta in faptul ca pune mai degraba accent pe

eventualele relatii financiare si economice care ar putea afecta independenta si

impartialitatea demnitarilor si a functionarilor publici, decat pe riscul imbogatirii fiira

justa cauza. Asadar conceptul cheie este acela de transparenta.

Al doilea model este modelul francez, care a avut un impact mai mare in statele

cu tradiţie juridică franceză (Franta, Spania, Italia), dar şi asupra statelor din Europa

Centrala aflate în plin proces de democratizare (Ungaria, Romania, Polonia, Cehia,

Slovacia) şi in unele state din America Latina. Modelul francez se fundamenteaza pe

principii diferite, relevand un grad mai mare de neincredere in ocupantii functiilor

publice, decat modelul britanic. Principala preocupare a acestui sistem este mai degraba

aceea de lupta impotriva corupţiei decât de promovare a transparenţei. Se urmareşte în

principal dacă cei ce deţin funcţii publice acumuleaza pe durata mandatului averi peste

limitele normalului.

AI treilea model utilizat este cel nordic, intalnit in state pre cum Suedia,

Norvegia, Danemarca, Finlanda si Olanda. In aceste tari inregistrarea sau declararea

intereselor financiare, economice sau de alta natura este voluntara si nu exista sanctiuni

specifice in aceste cazuri, ceea ce denota o mai mare in credere a cetateanului in

persoanele care ii reprezinta si in sistemul administratiei publice.

3.1.2. Reforma administraţiei publice locale.

Toate aceste procese pun problema modului optim de soluţionare a lor . În acest

context dupa o perioada în care opţiunea pentru un sistem centralizat de acordare a

beneficiilor cetăţeneşti era perfect valabilă şi aplicabilă se încearca o descentralizare a

serviciilor care s-au dovedit a nu fi foarte eficiente. Pentru aceasta se are în vedere

52

posibila retragere a statului din funcţia sa de principal furnizor de bunastare în sensul ca

el va avea doar rolul de a coordona activitatea unor agenţi care vor lucra direct în

comunitate. Statul este cel care formuleaza strategia şi urmăreşte aplicarea ei, însa nu

mai intervine direct . El îşi stabileşte criteriile de performanţă ce trebuie îndeplinite de

către cei care vor furniza respectivul serviciu. În plus se deleaga o serie de

responsabilităţi la nivel local şi în ceea ce priveste asigurarea fondurilor pentru a se

acorda anumite beneficii. Resursele financiare nu vor mai veni exclusiv de la nivel

central, ci vor trebui asigurate de la bugetul local; pentru aceasta este necesar ca acest

buget sa fie astfel constituit încât sa poata acorda cetatenilor beneficiile stabilite prin

lege.

Conceptul de cetatean este unul extrem de important în societatea moderna, mai

ales acela de cetatenie sociala. Vorbind despre cetăţenie avem în vedere dinamica dintre

drepturile sociale şi cele civile si politice. Teoria liberala modernă argumenteaza că

cetăţenia socială constituie un set de principii pe care oricine este interesat sa le

accepte. Implicând drepturi si obligatii calitatea de cetatean presupune faptul ca

indivizii participa la viata sociala, sunt consultati cu privire la anumite decizii care se

iau si care îi privesc nemijlocit. În cadrul procesului de descentralizare care are loc în

toate societatile rolul cetateanului este unul foarte important, acela de partener în luarea

deciziilor la nivelul comunitatii. În acest proces al descentralizarii un rol deosebit

revine comunitatii care nu este “ doar beneficiarul pasiv al economiei sau al beneficiilor

sociale oferite de catre stat”, ci are propriile resurse pe care le poate mobiliza si “poate

dezvolta mecanisme specifice de producere a bunastarii, complementar cu/si în

prelungirea celor ale economiei si statului.”. Prin procesul de descentralizare are loc o

deschidere pentru participarea cetatenilor la rezolvarea problemelor proprii. Se produce

de asemenea o reevaluare a rolului institutiilor publice locale care dobândesc o mai

mare importanta. Acestea câstiga o larga autonomie, “încetând a reprezenta statul

central la nivel local, ci comunitatea locala ca membra a colectivitatii globale, în mod

natural este orientata catre un alt tip de participare democratica: pe lânga participarea

electorala, se dezvolta participarea continua atât la identificarea nevoilor, cât si a

resurselor; atât la luarea deciziilor, cât si la actiunea de punere a lor în practica.”43.

43 Politici sociale în România 1990 - 1998, Ed. Expert 1999 (C. Zamfir - coordonator, autori C. Zamfir, S. Cace, A.N. Dan, I. Mărginean, L. Pop, S. Stroie, M. Teodorescu, M. Voicu, B. Voicu).

53

Autoritatile locale pot fi acelea care sa organizeze parteneriatul ce este necesar a se

realiza între toti actorii locali implicati. În ţările în curs de tranziţie acest proces al

descentralizarii duce la creşterea cerinţelor ca autorităţile publice locale să furnizeze

resursele şi să finanţeze serviciile publice. Exista însa anumite constrângeri bugetare în

transferul resurselor de la nivel central la nivel local. Rezultă, de aici, o diferenţă

semnificativă între resursele necesare şi cele disponibile. În acest context este

importantă capacitatea autorităţilor locale de a mobiliza resursele existente pe plan

local. Pentru a putea realiza acest obiectiv este necesara existenta unei reţele fiscale şi

de control care impune urmatoarele condiţii:

a) responsabilitatile pentru furnizarea serviciilor sa fie clar delimitate între nivelele de

guvernare;

b) capacitatea de a genera resurse proprii sa fie sporita;

c) transferurile de la nivel central catre nivelul local sa fie predictibile si constante.

Având în vedere aceste responsabilitati multe tari în tranzitie au înfiintat banci

municipale de dezvoltare ca un canal pentru creditele municipale. Unele administreaza

împrumuturi din surse guvernamentale. Pentru altele s-a cautat sa serveasca ca punte

pentru piata de credit privata pentru a se împrumuta pe piata interna sau pe piete straine

(adesea prin garantii guvernamentale) si a oferi împrumuturi autoritatilor locale direct

sau prin intermediul bancilor locale. Si tarile industrializate si-au înfiintat institutii

financiare specializate pentru sustinerea dezvoltarii economiei locale. De exemplu,

exista intermediari financiari locali în Belgia, Finlanda, Franta, Spania si Suedia;

corporatii financiare municipale în Canada; si banci municipale în SUA.

Nu exista un model bine definit cu privire la proprietate printre intermediarii

europeni specializati în ceea ce priveste finantele municipale. Unele instituţii sunt în

proprietate privata (ex. Franta, Spania), altele sunt proprietate publica (Belgia, Oalnda).

Sectorul public poate fi prezent la nivelele centrale sau locale ale guvernarii. Astfel,

institutia financiara municipala din Finlanda este proprietatea unei asociatii de

guvernari locale. Agentia financiara a autoritatilor publice locale din Suedia, “

Kommuninvest” este proprietatea asociatiei guvernelor locale, dar este administrata

privat. În unele tari, Banca Mondiala a ajutat administratia publica locala prin fonduri

de dezvoltare municipala. Cercetatorii domeniului arata ca latura de investitii a avut

succes îndeplinindu-si obiectivele. Componenta de dezvoltare institutionala, focalizata

54

pe administrarea locala si pe construirea capacitatii tehnice, pare a avea un succes

limitat. În termeni de mobilizare a resurselor din surse oficiale multiple, realizarile au

fost modeste sau au esuat. De aceea, viitorul acestei operatiuni pare a fi încurajarea

tranzitiei la sistemele de credite municipale bazate pe piata care sa includa

autosustinerea intermediarilor financiari pentru investitiile autoritatilor publice locale.

Se urmareste ca, în final, sa se defineasca conditiile pentru împrumuturile municipale si

transformarea acestor fonduri de dezvoltare în operatiuni bazate pe piata. Acesta este

înca o tema care se discuta la nivelul expertilor pentru a fi gasita cea mai buna solutie

de rezolvare.

Descentralizarea presupune îns a nu doar partea financiara, ci este legata si de

delegarea autoritatii si responsabilitatilor catre nivelele locale de guvernare. Diversi

cercetatori au încercat elaborarea unui cadru care poate da masura descentralizarii unei

tari. Astfel, se considera ca din punct de vedere politic este importanta desfasurarea

alegerilor la intervale regulate, prin vot secret pentru ca se ofera posibilitatea liderilor

sa ia în considerare nevoile si preferintele celor care I-au ales. Din punct de vedere

administrativ, exista acordul asupra faptului ca descentralizarea este mai eficienta

atunci când autoritatile locale au posibilitatea de a decide cu privire la functionarii sai.

Aceasta le confera o mai mare flexibilitate. De asemenea, descentralizarea presupune ca

autoritatile locale sa-si poata determina prioritatile. Sunt extrem de importante si

relatiile interguvernamentale, care sunt resursele la care au acces diverse nivele ale

guvernarii, care este politica nationala în domeniul disciplinei financiare.

Însa descentralizarea nu se poate face la întâmplare pentru ca ar da nastere la o

serie de procese nedorite, ci trebuie realizata dupa o logica care sa permita

eficientizarea activitatii si nu deruta în ceea ce priveste responsabilitatile ce revin

fiecaruia în acest proces. Legat de aceste probleme ale descentralizarii, C. Zamfir

identifica câteva “ patologii “ si anume:

uneori descentralizarea reprezinta un mod al autoritatilor centrale de a scapa de

responsabilitatea problemelor pe care ele însele nu le pot rezolva;

obligarea autoritatilor locale sa conteze prea mult pe resursele locale, cu un

transfer insuficient de la bugetul central la bugetele locale este de natura a

mentine si accentua dezechilibrele regionale;

55

lipsa de suport tehnic a autoritatilor locale.Delegarea responsabilitatilor de

solutionare a unei game largi de probleme, fara însa a sprijini autoritatile locale

sa dezvolte competentele necesare este de natura a crea discontinuitati si

întârzieri în proces, putând crea chiar situatii de haos;

lipsa de control a realizarii obiectivelor politice si a standardelor nationale, lipsa

de monitorizare a respectarii drepturilor acordate prin lege.”44

44 Politici sociale în România 1990 - 1998, Ed. Expert 1999 (C. Zamfir - coordonator, autori C. Zamfir, S. Cace, A.N. Dan, I. Mărginean, L. Pop, S. Stroie, M. Teodorescu, M. Voicu, B. Voicu).

56

Capitolul IV

Măsurarea corupţiei

Problema măsurrii tranzacţiilor corupte este în mod liber în legătură cu aceea a

măsurării activităţii criminale sau neoficiale în general: cum poate cineva să măsoare

tranzacţiile care sunt executate, în esenţă, în secret? În mod oficial, activitatea economică

deschisă este măsurată cu o varietate de medii: impozitul pe venit instituţional (plătit atăt

de către angajaţi şi de către angajatori, cât şi de instituţiile financiare şi corporaţiile care

plătesc dobândă şi dividende); rapoartele corporaţiilor; informaţiile industriale şi agricole

relatate către guvern şi asociaţiile de comerţ particulare; tranzacţiile comerţului exterior

care traversează vama; veniturile şi cheltuielile raportate de către administraţii la fiecare

nivel; şi aşa mai departe. Pornind de la asemenea informaţii, derivăm informaţii totale

economice privind variabile precum produsul intern brut (PIB), comerţul exterior,

angajările, profiturile, venitul pe gospodărie, şi investiţia. Pe măsură ce tranzacţiile

corupte - ca de exemplu, mita, plăţile, şi cadourile - nu sunt relatate, pur şi simplu nu

există nici o modalitate pentru a compila informaţiile în legatură cu acestea, într-un mod

care este paralel cu funcţionarea economiei oficiale.

Chiar şi activitatea neoficială economică, în total, poate să fie estimată din diferite

tipuri de informatie dură – comparând schimbările în activitatea economică măsurată cu

schimbările paralele în asemenea variabile cum ar fi moneda în circulaţie, electricitatea şi

întrebuinţarea de combustibil, milele facute de avioanele de pasageri, şi erorile şi

omisiunile în informaţiile plăţilor internaţionale. Dar, având în vedere că tranzacţiile

corupte, spre deosebire de activitatea neoficială economică, nu implică crearea de valoare

adaugată – dar mai degrabă, transferă plăţi între indivizi (sau hoţia directă de la guvern) –

este de departe mai dificil de a găsi moduri indirecte pentru a măsura volumul total al

unei asemenea activităţi.

Oamenii de ştiinţă precum şi diferite organizaţii internaţionale au desfăşurato

serie de măsuri pentru măsurarea corupţiei. Aceste măsuri pot fi grupate astfel:

• Studii privind percepţii ale „experţilor”, oamenii de afaceri, gospodăriilor şi

autorităţilor.

57

• Studii privind experienţa directă a oamenilor de afacere, gospodăriilor şi

autorităţilor.

• Măsuri indirecte de „informaţii dure” privind variabile considerate a fi rezultatul

corupţiei sau asociate acesteia.

Niciuna dintre aceste măsuri nu este în afara dificultăţilor serioase. Mai întâi de

toate, în oricare studiu, cineva trebuie să se ocupe atât de înclinările sistematice cât şi de

rezistenţa pentru a răspunde în mod sincer. Înclinările pot să fie în special puternice în

studiile de percepţii: de exemplu, percepţiile de comportament ale persoanei inspectate

vor fi mult mai corecte decât acelea privind fenomenele cu care persoana inspectată este

mai puţin familiară. Înclinările de percepţii pot, de asemenea, să fie mult influenţate de

către percepţiile celorlalti - rapoarte publicate (care ar putea sau nu să fie corecte).

Înclinările pot să rezulte din alţi factori exteriori: dacă dvs sunteţi în opoziţia politică, dvs

veti tinde să presupuneţi că aceia aflaţi la putere sunt mai corupţi decât membrii

propriului grup politic.

Studiile bazate pe experienţa celor intervievaţilor pot să fie influenţate de teama

acestora de a răspunde în mod sincer, în special dacă ei înşişi au fost în mod direct

implicaţi în tranzacţiile corupte: astfel, în timp ce este adesea crezut că studiile sunt mult

mai corecte dacă se concentrează pe experienţă mai mult decât pe percepţii, absenţa

preferinţelor este probabil imposibilă pentru a fi realizată în oricare dintre cazurile

prezentate. În plus, chiar dacă se cercetează percepţiile sau experienţa, preferinţele în

anchete pot să fie construite de către aceia care proiectează sau pun în aplicare studiul; şi

dacă studiile sunt proiectate în străinătate şi puse în aplicare local, conducerea studiului

poate ea însăşi să fie executată într-un mod care prezintă în plus preferinţe şi erori (în

traducere a conceptelor cheie). Niciuna dintre aceste surse de preferinţe şi erori nu a fost

până acum studiată în mod corespunzător, nici nu au fost încă plănuite modalităţi pentru a

le depăşi cu succes45.

O problemă suplimentară - discutată de Thomas şi Meagher - este că studiile de

oricare varietate tind spre a adresa tipuri anumite de corupţie, cum ar fi mituirea

autorităţilor care furnizează serviciile publice, şi nu altele, cum ar fi delapidarea la nivel

45 Vezi Thomas şi Meagher, pp. 16-17.

58

înalt sau mituirea în legătură cu achiziţiile publice sau politicile privilegiate46. Şi, totuşi,

ultimele tipuri de corupţie pot să implice cantităţi mai mari de bani şi contorsiuni

economice mai mari. În plus, compararea internaţională a corupţiei între diferite ţări

suferă, deoarece studiile pe care se sprijină aceste comparaţii nu iau în considerare

variaţiile dintre ţări privind importanţa relativă a diferitelor tipuri de corupţie.

Pentru toate aceste dificultăţi, cercetătorii care folosesc studiile în mai multe ţări

pentru anchetarea empirică, adesea subliniază că, odată ce rezultatele din diferite

măsuratori tind să fie larg corelate între ele, cât şi cu câteva tipuri de informatii „dure”,

acestea par să ţintească către tendinţe reale. Aceste studii sunt considerate a fi de

încredere în mod inerent, atâta timp cât reflectă percepţiile oamenilor de afaceri care

decid unde să plaseze investiţiile străine directe, care tind să fie bine informaţi şi care

deţin stimulentul de a fi nevoiţi să ia decizii privind propriile fonduri, asigurându-se că

investighează atent situaţia din tările potenţiale a fi gazde.

În principiu, informaţiile „dure” – spre exemplu, comparând preţurile de achizitie-

ar putea să devină o bază mult mai de încredere pentru evidenţa corupţiei, chiar dacă

obţinerea acestor informaţii, adesea implică constrângeri severe.47 Aici, problema este că

ceea ce este măsurat nu reprezintă corupţia însăşi, ci un indicator indirect al corupţiei. De

fapt, a fost emisă o ipoteză legând informatiile care erau examinate cu corupţia, şi, în

timp ce legatura ar putea părea evidentă sau comună, trebuie să înţelegem că este vorba

despre o ipoteză care nu poate fi testată în mod direct. Cu toate acestea, atunci când

rezultatele unui asemenea studiu – concentrat, spre exemplu, pe corupţia posibilă privind

achiziţia de materiale pentru spital – sunt comparate cu rezultatele unui studiu care se

concentrează pe o problemă similară, şi ambele rezultate sugerează existenţa unui

asemena tip de corupţie, convingerea că, corupţia există este cu certitudine mai mare

decât în cazul în care numai „evidenţa” era pur anecdotică. Corupţia reprezintă, astfel,

unul din acele câmpuri de studiu în care este în mod evident de dorit adunarea diferitelor

tipuri de evidenţa, în speranţa dobândirii unui grad rezonabil de coroborare. Acesta este

unul dintre motivele pentru care programele majore de strângere de date / cum ar fi

Transparency International sau Banca Mondială - sunt bazate pe colectarea şi

compararea rezultatelor dintr-o mare varietate de surse. 46 Recent, aşa cum a fost raportat de Kaufmann 2003, au fost făcute primele studii care tratează acest tip de corupţie. 47 Ibid., p. 16.

59

4.1. Indicatori de măsurare a corupţiei

A existat un număr de încercări pentru „a măsura” corupţia – chiar dacă „măsura”

trebuie să se afle între ghilimele, întrucât ceea ce înseamnă „măsurare” în acest context

nu este în totalitate clar. Înţelesurile alternative pentru „măsurarea corupţiei” pot include

măsurarea48:

1. Prevalenţei corupţiei în contextele specifice: cât de des mita (spre exemplu) este

întâlnită într-o activitate economică particulară sau într-o funcţie din sectorul public. O

măsură indirectă sub acest titlu poate fi reprezentată de către suma de timp pe care

managementul intreprinderii îl petrece confruntându-se cu autorităţile de stat

(presupunând că prevalenţa mitei este corelată cu cantitatea de birocraţie).

2. Nivelul corupţiei – spre exemplu, proporţia venitului unei intreprinderi sau a unei

gospodării care este cheltuit pe mita sau alte costuri relaţionate corupţiei. Acesta devine

dificil de definit atunci când se vorbeşte despre corupţia la nivel înalt, sau despre tipurile

de captură de stat. (Care este mărimea plătilor către autorităţi proporţional cu costurile de

achiziţii publice?)

3. Nivelul relativ de prevalentă a corupţiei într-o ţară, comparativ cu alte ţări: acesta

implică o treaptă subiectivă a celor intervievaţi, făra un alt efort de a ataşa însemnatate

evaluată în dolari nivelurilor de corupţie percepute.

4. Impactul corupţiei reprezintă o altă metodă de cuantificare: de exemplu, firmele pot să

estimeze costurile pe care le-au atras din cauza corupţiei (în valoarea mitei, şi timpului

pierdut în tranzacţiile desfăşurate cu cei care cereau mita).

O dificultate în momentul acestor măsuratori este că, cu cât este mai mare scopul

măsurării corupţiei, cu atât prezintă mai puţine garanţii. Oamenii care răspund unor studii

îţi pot spune care este ponderea în veniturile lor dată pe mită, sau care este media mitei

pentru un anumit scop, dar devin inexacţi atunci când incearcă să facă o estimare

naţională. Datorită rolului important pe care-l joacă corupţia în determinarea calităţii

mediului de afaceri şi a ratei de returnare a investiţiilor, o parte din măsurile totale ale

corupţiei menţionate mai sus a fost create de către organizaţii orientate către afaceri.

48 Lanyi Anthony (2004) “Measuring the economic impact of corruption: a survey”, Center for Institutional Reform and the Informal Sector at The University of Maryland, THE IRIS DISCUSSION PAPERS ON INSTITUTIONS & DEVELOPMENT, Paper No. 04/04

60

Unele dintre acestea sunt disponibile în mod uşor (pe internet), altele necesită plată

pentru acces. Lista de mai jos oferă unele dintre cele mai importante surse.

1. Unul dintre cele mai lung-stabilite servicii de afaceri este Ghidul Internaţional al

Riscului de Tara (ICRG) publicat anual de către Serviciile de Risc Politic (PRS): acest set

de date este bazat pe vizionările oamenilor de afacere străini şi experţilor.

2. Serviciul de Analiză a Riscului în Mediul de Afaceri (BERI) furnizează , pentru 50 de

ţări un Index de Risc Politic (stabilitate politică ), un Index de Risc Operational

(strangularea afacerilor) şi un factor R (relaţionat abilităţii firmelor de a repatria

profiturile).

3. Un rival al lui ICRG si BERI este Business International (BI)— condusă acum de

către Inteligence Economic Unit – care publica indici ai “factorilor riscului de ţara”

bazaţi în mod esenţial pe o reţea de experţi şi analişti. BI calculează indici separaţi pentru

un număr de factori, inclusiv schimbarea politică, stabilitatea socială, sistemul legal şi

judiciar, birocraţia şi corupţia.

4. Studiul Băncii Mondiale privind Mediul de Afaceri Mondial (WBES), condus în 80 de

ţări, deţine un numar de intrebari legate de corupţie si poate fi folosit pentru a relaţiona

factorii corupţiei de vânzări şi de investiţii.

5. Un nou venit în acest domeniu este Indexul de Opacitate (OI), realizat de către

fundaţia PricewaterhouseCoopers pentru Studiul de Transparenţă şi Sustenabilitate. OI

atârnă greu de studiile conduse în 35 de ţări, ale directorilor bine plasaţi în afaceri (în

general, şefi ai departamentelor financiare), analiştilor de drept natural, şi personalului

PWC care lucrează în ţări străine. Indexul de Opacitate reprezintă un index compozit

creat din scoruri separate pentru cinci factori: practicile corupte, opacitatea legală şi

judiciară, politica economică, administraţia contabilă/corporativă, şi practicile

reglementative.

6. Naţiunile Casei Libertăţii în Tranziţie publică scorurile “democratizării” şi “regulii

legii” pentru 27 de ţări foste socialiste din Europa de Est şi Asia Centrală. Aceşti indici

includ factori atât pentru “administraţie” cât şi pentru “corupţie.”

7. Forumul Economic Mondial publică Rapoarte de Competitivitate pentru diverse

regiuni, în mod notabil, Africa, care includ măsurarea corupţiei. Cele din urmă sunt

bazate pe Studiul privind opinia directorilor care concentrează comunitatea de afaceri, şi

61

din care rezultă informaţii detaliate pe care Banca Mondială le compară acum cu

indicatorii ei de guvernanţă (descrişi într-o secţiune ulterioară).

8. Poate ca cea mai faimoasă măsură agregată este reprezentată de Indexul de Percepţie a

Corupţiei (CPI) publicat în fiecare an de către Transparency International (TI). CPI –

disponibil pe website-ul TI – este construit din informaţiile din 15 alte surse, incluzând

marea majoritate a surselor menţionate mai sus. (cel care nu este inclus este ICRG).

9. Indicatorii de administraţie agregaţi ai Băncii Mondiale include unul care este devotat

în exclusivitate corupţiei.

Indicatorii menţionaţi mai sus, colectaţi de către organizaţii având resurse

substanţiale şi reţele larg răspandite, sunt avantajoşi pentru oamenii de afaceri şi pentru

cercetători, în mod egal. Dar toţi tind să fie generali, şi, unii ar putea argumenta, chiar

subiectivi. Pentru cei ce iau deciziile politice – autorităţile şi agenţiile donatoare - şi

cercetătorii interesaţi în mare măsură despre cum prevalează corupţia într-o organizaţie

privată sau într-o instituţie dintr-o ţară anume, este necesară o măsurare mult mai atentă.

Studiile - ale căror capcane au fost enumerate mai devreme – reprezintă un instrument

favorit. În câteva studii detaliate, anchetele sunt suplimentate prin interviuri în

profunzime şi discuţii de grup49.

O altă sursă de informaţie provine dintr-o examinare atentă a datelor dure

existente pentru indicii care ar putea dezvălui existenţa corupţiei: această metodă include

ceea ce cateodată este numit “contabilitate legală”. O asemenea examinare a registrelor

contabile ale administraţiei sau firmelor private poate, într-adevar, să releve proasta

administrare a fondurilor; cel mai adesea, dacă nu întotdeauna, în ţările unde evaziunea

fiscală este parte a culturii locale, afacerile au capatat obiceiul de a ţine două, daca nu

chiar trei, seturi de registre contabile, şi sunt multe administraţii în care contabilitatea

este deficitar ţinută sau chiar deloc.

Câteodată corupţia poate fi indicată prin compararea preţurilor plătite de

administraţie pentru bunurile procurate şi serviciile prestate cu preţurile care prevalează

pe piaţă. DiTella si Savedoff (2001)50 au descoperit corupţie în spitalele din America

49 Lanyi Anthony (2004) “Measuring the economic impact of corruption: a survey”, Center for Institutional Reform and the Informal Sector at The University of Maryland, THE IRIS DISCUSSION PAPERS ON INSTITUTIONS & DEVELOPMENT, Paper No. 04/04 50 Di Tella, R. and W.D. Savedoff, eds., 2001. Diagnosis Corruption: Fraud in Latin America’s Public Hospitals. Washington, DC: Inter-American Development Bank.

62

Latină prin compararea unor anumite date dure – cum ar fi costurile de achiziţie şi

procentajul naşterilor care erau făcute prin cezariană – cu informaţiile din studiile din

aceleaşi spitale. Într-un alt studiu, în care s-a folosit “micro-informatia”, La Porta, Lopez

de Silanes si Zamarripa (2003)51 au expus cauzele corupţiei în sectorul bancar prin a

arăta suprapunerea dintre directorii băncilor şi firmele lor debitoare. Astfel, asemenea

anchetelor pentru cazurile de crimă, dezgroparea corupţiei necesită o combinaţie de

perseverenţă, ingenuitate şi noroc.

Reinikka si Svensson (2003) au furnizat de curând o recenzie interesantă privind

metodele variate de a colecta micro-informaţie cantitativ despre corupţie. Recenzia lor se

concentrează atât pe studiile privind urmărirea cheltuielilor publice, studiile despre

furnizorii de servicii, şi studiile de antrepriză, cât şi pe modurile prin care corupţia poate

fi măsurată în şcolile individuale, în clinicile medicale, şi în firme. Autorii subliniază că

asemenea măsuri furnizează o bază mai bună decât o fac alte studii cu arie mai largă care

studiază mecanismele implicate în corupţie. Un exemplu privind folosirea informaţiilor

de acest gen este furnizat de Svensson (2003)52, care combină un studiu de antrepriză cu

informaţiile financiare de la firmele anchetate pentru a arăta că autorităţile publice, prin

extragerea mitelor de la firme, se comportă ca discriminatori de preţ (printre firmele cu

diferite abilităţi de plată) şi că preţurile serviciilor publice sunt în parte determinate

pentru a extrage mitele.

În cele ce urmează ne vom apleca asupra indicatorilor Transparency International,

datorită impactului deosebit pe care aceşti indicatori îi au în analizele naţionale şi

transnaţionale precum şi datorită “greutăţii” acestor indicatori în foarte multe decizii de

ordin politic, economic.

4.2. Indicele de Percepţie a Corupţiei (CPI)

CPI este cel mai cuprinzător indicator cantitativ al corupţiei transnaţional în care

fiecare ţară poate fi recunoscută. Este realizat de către o echipă de cercetători de la

Universitatea Passau sub conducerea lui Johann Lambsdorff. CPI determină măsura în

care se crede că demniţării şi politicienii acceptă mita, încasează comisioane ilicite, îşi 51 La Porta, Rafael, Florencio Lopez-de-Silanes, and Guillermo Zamarripa, 2003. “Related Lending.” Quarterly Journal of Economics, Vol. CXVII (February), 231-268. 52 Svensson, Jakob, 2003. “Who Must Pay Bribes and How Much? Evidence from a Cross Section of Firms.” Quarterly Journal of Economics. Vol. CXVIII (February), 207-230.

63

însuşesc fonduri publice şi comit alte astfel de acte. Indicatorul clasifică ţările pe o scară

de la 10 la 0, conform nivelului de corupţie observat. Un scor de 10 reprezintă o ţară în

totalitate onestă, în timp ce 0 indică o ţară total coruptă.53

În anul 2006, pentru realizarea CPI au fost realizate evaluarui pentru 163 de tari, în

timp ce în 2005, CPI a evaluat doar 159 de tariTI solicita cel putin trei surse pentru a

include o tara în IPC. Modificarea zonei de acoperire a CPI este legata de faptul ca o

noua sursa, the World’s Bank CPIA a fost inclusa, în timp ce alte doua surse (Columbia

University’s State Capacity Survei si Information International’s Survey of Middle

Eastern Businesspeople) sunt de peste doi ani si au fost eliminate din ICP 2006. Niciunul

dintre aceste rapoarte nu tratează exclusiv corupţia, acoperind şi alte probleme relevante

în dezvoltarea şi siguranţa afacerilor. Totuşi, TI foloseşte numai datele despre corupţie.

Deci, indicele TI nu are la bază informaţii furnizate de proprii experţi, ci este conceput ca

medie ponderată (pentru 1999) dintre 17 indici diferiţi din 10 organizaţii diferite. IPC se

concentreaza asupra coruptiei din sectorul public si defineste coruptia ca fiind abuz în

serviciu pentru dobândirea de câstiguri personale. Sondajele folosite pentru elaborarea

IPC pun întrebari legate de folosirea incorecta a functiei publice în beneficiu particular,

punând accentul, de exemplu, pe luareade mita de catre oficiali pentru achizitii publice,

delapidarea fondurilor publice sau întrebari care verifica puterea politicilor anticoruptie,

în acest fel determinând atât coruptia politica, cât si cea administrtiva.

53 Înainte de a fi alăturaţi, indicii trebuie să fie standardizaţi astfel încât toţi să fie cuprinşi în intervalul de la 10 (cel mai puţin corupt) la 0 (cel mai corupt), indiferent de scara originară. Pentru a ilustra principiul luaţi o scară de la 0 (lipsa corupţiei) la 5 (cel mai corupt). Rusia are un punctaj de 4 pe această scară. Care ar fi punctajul Rusiei în cadrul CPI? În primul rând, scara trebuie inversată astfel încât 5 să devină cel mai puţin corupt şi 0 cel mai corupt, valoarea absolută a scării CPI trebuie împărţită la valoarea absolută a celuilalt indice. În cazuri mai complexe, când de exemplu sub-indicele CPI nu conţine aceleaşi ţări, trebuie efectuate proceduri mai complexe (cum explică Labsdorff 1999b). În principiu, indicele CPI acordă aceeaşi importanţă fiecărui sub-indice al fiecărei ţări. Deoarece există ţări acoperite de câţiva indici, pentru ţările acoperite de mai mulţi, fiecare dintre aceştia va avea o pondere mai mică. În plus, pentru a simplifica indicele final CPI, câţiva ani unii dintre aceşti sub-indici au fost incluşi în formula de apreciere a indicelui CPI 1999. Nu a fost inclusă nicio ţară pentru care s-au făcut mai puţin trei studii, i.e. măsurători a cel puţin trei sub-indici. Cei de la Transparency International par a fi convinşi că au reuşit în conceperea unui indice, capabil să clasifice ţările într-un mod credibil din punctul de vedere al gradului în care fenomenul corupţiei este considerat o problemă. Baza acestei afirmaţii este reprezentată de corelaţia strânsă care există între cei 17 sub-indici din structura CPI (un coeficient de corelaţie în jurul valorii de 0,8 este des întâlnit). Cum unii dintre indici cu o strânsă inter-corelaţie au la bază informaţii culese de la localnici şi alţii de la diasporă sau experţi străini, eroarea generată de zvonuri sau de anumite experienţe personale ale emigranţilor nu pare semnificativă, conform TI. TI afirmă că nu există nici diferenţe în modul în care se înţelege nivelul de corupţie ridicat sau scăzut de către localnici, deoarece percepţia lor este asemănătoare cu cea a perceperii indicilor de către emigranţi si experţii străini. În plus, gradul mare de corelaţie este asigurat în ciuda modalităţilor diferite de a pune întrebările în rapoarte şi buletine de vot. Pentru detalii asupra metodologiei a se consulta site-ul TI.

64

Marea parte a acestor indici se bazează pe întrebări destul de vagi şi generale

referitoare la nivelul sau frecvenţa corupţiei în percepţia atât a experţilor, cât şi a

oamenilor de afaceri. Aproximativ jumătate se bazează pe opiniile experţilor pentru a

asigura relevanţă transnaţională. Cealaltă jumătate, în principal pe chestionare trimise

middle-managerilor şi high-managerilor din cadrul firmelor internaţionale sau locale. O

singură organizaţie (International Working Group, care a efectuat cercetarea asupra

International Crime Victim) întreabă repondenţii în mod direct despre propria lor

experienţă asupra corupţiei. Astfel, CPI este în principal “un vot al voturilor”, reflectând

impresia oamenilor de afaceri şi a analiştilor de risc care au fost anchetaţi în diferite

feluri.54

Potrivit TI, niciuna dintre aceste surse nu combină un cadru de examinare suficient

de larg cu o metodologie convingătoare pentru a realiza evaluări comparative relevante.

Deci, TI a optat pentru un indice mixt ca majoritatea mijloacelor statistice de măsurare a

percepţiei despre corupţie. Fiecare dintre celelalte cercetări foloseşte diferite cadre de

examinare şi metodologii variate. Astfel, ne putem întreba dacă aceste rapoarte acoperă

acelaşi fenomen (vezi Lambsdorff 1999b). Mai mult, toate acestea vizează proporţiile

fenomenului, deşi sensul termenului nu este foarte clar. Se referă oare la frecvenţa

activităţilor corupte sau la cantitatea de mită plătită sau la banii însuşiţi ilegal?55

În plus, în general rapoartele nu fac diferenţa între corupţia din administraţie şi cea

politică.56

În ciuda (sau poate din cauza) caracterului vag al “nivelului de corupţie” rapoartele

sunt în corelaţie unele cu altele. Coeficientul de corelaţie se situează în general în jurul

valorii de 0,8 sau mai mult. Marea corelaţie dintre indicii din 1997 şi cei din 1998 (0,988)

poate fi parţial explicată prin suprapunerea unor surse: din cele 12 rapoarte folosite în

indicele lui 1998, 4 au fost de asemenea folosite şi în raportul din 1997. Totuşi, deşi

54 Principalele întrebări abordate (definitorii pentru corupţie) din diferitele voturi şi rapoarte utilizate pentru indicatorii CPI sunt prezentate de Lambsdorf (1999b). 55 A se nota că, dacă numeroasele tipuri de modele de echilibru sunt corecte, există regiuni întinse în care mărimea mitei se corelează în mod direct cu frecvenţa corupţiei (vezi Andvig and Moene, 1990). Astfel, distincţia între mărime şi frecvenţă nu va mai conta atât de mult în construirea şi înţelegerea acestui indice. 56 Într-un raport realizat de Gallup International, în care se poate face diferenţa între corupţia politică şi cea din administraţie s-a constatat că cele două forme de corupţie prezintă o corelaţie strânsă (coeficient de corelaţie 0,88). De aceea, Lambsdorff (1999b) afirmă că e probabil ca indicele CPI al Transparency International să măsoare de asemenea ambele tipuri de corupţie. Este probabil ca forme diferite ale corupţiei să fie într-o măsură atât de mare corelate, încât chiar şi întrebări vag formulate să poată surprinde majoritatea laturilor importante ale fenomenului.

65

pentru 1996 şi 1998 nu a existat nici o suprapunere a unor surse, corelaţia a fost de

asemenea foarte strânsă (coeficient de corelaţie 0,9689 şi 0,9663). Indicii CPI se

corelează într-o mare măsură cu indicele de percepţie a corupţiei creat de Business

International (BI) la începutul anilor ’80.57 Indicii CPI şi BI aveau un înalt nivel de

corelare cu clasificarea publicată de “International Country Risk Guide” (ICRG) furnizat

de Political Risk Service (PRS).58

Coeficienţi de corelaţie între diferitele clasificări ale corupţiei

CPI 1996 CPI

1997

CPI 1998 BI

(începutul

anilor ‘80)

ICRG (anii

’80)

Gallup

International

1997

CPI 1996 1,0000 0,9689 0,9663 0,8739 0,8844 0,7719

CPI 1997 1,0000 0,9880 0,8517 0,8828 0,8403

CPI 1998 1,0000 0,8044 0,8785 0,8424

BI (începutul

anilor ‘80)

1,0000 0,8512 0,6471

ICRG (anii ’80) 1,0000 0,7244

Surse: Transparency International şi Treisman (2000)

Modul în care strângerea probelor a fost realizată a variat de la un studiu la altul,

ceea ce ar putea duce la inadvertenţe între acestea. De exemplu, răspunsurile pot depinde

de backgroundul cultural al repondenţilor, dacă statutul lor de rezidenţi sau nu în ţara

respectivă. Mai mult, răspunsurile pot diferi între experţi şi publicul larg în funcţie de

grupele de venituri. Totuşi, Lambsdorff (1999b) susţine că impactul unor astfel de factori

asupra CPI este nesemnificativ din două motive. Pe de o parte, corelaţia dintre surse este

una ridicată ceea ce implică faptul că “nivelul perceput al corupţiei” este acelaşi,

indiferent de diferitele categorii de repondenţi. Potrivit lui Lambsdorff, acest lucru se

poate datora faptului că repondenţii au aceeaşi idee în a defini “gradul de corupţie” Pe de

57 BI este acum preluată de Economic Intelligence Unit (EIU). Începând din 1998, evaluările EIU, intitulate “Previziunea de ţară” (Country Forecast) au fost folosite în cadrul indicelui CPI. Indicele EIU evaluează dezvoltarea şi clasificarea riscurilor de a face afaceri în 60 de ţări. 58 Political Risk Services este un serviciu de consultanţă din New York. În cadrul IRCG, 135 de ţări sunt clasificate conform nivelelor lor estimate de risc politic, economic şi financiar.

66

altă parte, chiar dacă percepţia diferă în funcţie de repondent, datele pot fi totuşi însumate

şi “se obţine o determinare a nivelului de corupţie perceput de un lot mare şi eterogen de

repondenţi”.

TI arată că atu-ul major al CPI este reprezentat de combinarea mai multor surse,

deoarece acest lucru îmbunătăţeşte relevanţa indicelui şi reduce posibilitatea unor

interpretări eronate ale răspunsurilor pentru anumite ţări (vezi Lancaster şi Montinola

1997). În plus, studiile acoperă anumite ţări, fiecare dintre acestea nefiind acoperită de

toate cele 10 surse în cadrul CPI. Pentru a fi inclusă în acest indice, o ţară trebuie să fie

abordată de cel puţin 3 studii realizate de 3 instituţii diferite. Datele studiului trebuie de

asemenea să se refere la condiţiile actuale şi să nu aibă o vechime mai mare de 3 ani.

Indicele TI (CPI) susţine că actul de corupţie este un fenomen unidimensional

variind de-a lungul unui interval. Însă corupţia nu este unidimensională. Aşa cum se arată

în capitolul 2, corupţia are multe faţete, incluzând delapidarea, mita şi extorcarea. CPI nu

face diferenţa între aceste tipuri de comportament. În plus, există mari variaţii în modul în

care corupţia este organizată, în modul în care veniturile din corupţie sunt cheltuite

ş.a.m.d. Este probabil ca aceste variaţii să producă diferite efecte economice. De

asemenea, CPI nu face diferenţa între marea corupţie şi corupţia mica, deşi prima este

mai periculoasă pentru economie din diferite motive care vor fi expuse ulterior. Ceea ce

arată indicele este modul în care corupţia sistematică este percepută de către informatorii

aleşi.

Deoarece are la bază percepţia, CPI nu dezvăluie neapărat adevărata amploare a

corupţiei în ţară. CPI poate să nu aibă obiectivitate în ceea ce priveşte zonele mai sărace

ale lumii. Spre exemplu, nu trebuie să considerăm că un scor similar reprezintă aceleaşi

realităţi în ţări cu diferite nivele de dezvoltare. Totuşi, percepţia oamenilor în ceea ce

priveşte corupţia poate fi importantă pentru ceea ce se întâmplă cu adevărat. Simpla

părere că guvernanţii sunt infractori ar putea, de exemplu, să afecteze încrederea mediului

de afaceri şi, în consecinţă, comportamentul investiţional (Goldsmith 1999:875).

4.3. Indicele Plătitorilor de Mită

Începînd cu 1999, Transparency International a realizat un studiu despre plătitorii

de mită, în parte pentru a atenua impresia că orice act de corupţie transnaţională ar fi

cauzată de corupţia internă din ţările sărace. Acest studiu asigură bazele a doi indici. Unul

67

este BPI, care indică tendinţa diferitelor ţări exportatoare de a câştiga contracte cu

ajutorul mitei. Al doilea, “mita în domeniul afacerilor”, arată tipurile de afaceri în care,

cel mai probabil, se va da mită, indiferent de locaţie.

În 2006 BPI este un clasament a 30 de tari exportatoare în functie de dipozitia

firmelor lor de a da mita în afara granitelor nationale. Sondajul urmareste folosirea mitei

de catre companiile al caror cartier general se afla într-una din cele 30 de tari mari

exportatoare ale (în termeni regionali sau globali). Se bazeaza pe doua întrebari adresate

unui numar de 11,232 persoane cu pozitii executive dintr-un numar de 125 companii,

care sunt chestionati cu privire la practicile firmelor straine din tara lor. Pentru a evalua

oferta de mită, executivii sunt întrebaţi despre înclinaţia firmelor straine de a da mita în

ţara lor. Sondajul este anonim. Cele 30 de ţări ierarhizate în BPI sunt: Australia, Austria,

Belgia, Brazilia, Canada, China, Franta, Germania, Hong Kong, India, Israel, Italia,

Japonia, Malaezia, Mexico, Olanda, Portugalia, Rusia, Arabia Saudita, Singapore, Africa

de Sud, Coreea de Suda, Spania, Suedia, Elvetia, Taiwan, Turcia, Emiratele Arabe Unite,

Regatul Unit la Marii Britanii şi StateleUnite ale Americii.

Ţările incluse sunt lidere în export regional sau mondial, iar exporturile lor

însumate au reprezentat în 2005 82% din totalul mondial, conform FMI. În timp ce cea

mai mare parte a ţărilor prinse în cercetare sunt OCDE, calitatea de membru OCDE nu a

fost un criteriu de selectie. Astfel, ţări ale OCDE precum Norvegia sau Danemarca nu

sunt parte a listei, în timp ce ţări din afara OCDE, precum India, Israel, Singapore şi

Africa de Sud sunt incluse.

BPI utilizeaza cercetarea Executive Opinion Survey (EOS) realizata de institutele

partenere ale Forumului Economic Mondial. Acesta urmareste 11,232 reprezentanti ai

sectorului de afaceri din 125 tari, al caror PIB reprezinta 98% din totalul mondial.

Forumul Economic Mondial este reponsabil pentru coordonarea cercetarii si controlul

calitatii datelor, însa se bizuie pe o retea de institute care realizeaza cercetarea la nivel

local. Parneterii Forumului includ departamente economice ale universitatilor nationale,

centre independente de cercetare si-sau organizatii de afaceri.

Oferta de corupţie în tranzacţiile de afaceri internaţionale implică o responsabilitate

între companiile care functioneaza în afara si în tarile de origine. Sondajul de fata indica

succesul sau esecul guvernelor de a controla coruptia prin companiile care functioneaza si

în afara tarilor de origine. Indica de asemenea si succesul sau esecul companiilor de a se

68

asigura ca angajatii lor se supun celor mai înalte standarde de conduita în afaceri. Acest

aspect este urmarit de BPI. BPI nu numai indentifica cazurile de coruptie sau evalueaza

comportamente la nivelul companiei. Cu mai mult de 60,000 de corporatii multinationale,

cu alte 600,000 de firme afiliate, un clasament bazat pe experienţa fiecarei companii în

parte ar cere un sondaj de piata de o alta natura. În plus, evaluarea si clasamentul

companiilor individuale ar necesita un alt tip de cercetare. Cerând executivilor sa

evalueze conduita firmelor straine care face afaceri în tara lor, mai degraba decât sa le

solicite sa numeasca companii, cercetarea poate identifica tendinte bazate pe expreientele

respondentilor, mai degraba decât pe cazuri specifice.

Repondenţii au fost rugaţi să dispună nivelele mitei în tranzacţii pe o scară de la 0 la

10, unde 0 reprezintă nivelele ridicate de mită. Cu un punctaj de 8,3 în indicele din 1999,

Suedia este numărul 1, ceea ce înseamnă că firmele suedeze sunt considerate cele mai

puţin active în actele de mituire peste hotare. În cadrul studiului în domeniul afacerilor,

“lucrările publice, contractele şi construcţiile” sunt considerate cele mai vulnerabile la

corupţie (un punctaj de 1,5). Un rezultat surprinzător este acela că întreprinderile cu

capital american aveau o mare tendinţă de a mitui în străinătate (cum ar fi întreprinderile

din Germania) în ciuda faptului că exista legislaţie americană în domeniul practicilor de

corupţie în străinătate în vigoare de mai bine de 2 decenii.

TI a cautat sa îmbunatateasca metodologia BPI si sa asigure cea mai buna calitate a

analizei datelor. Pregatirea metodologiei si analiza datelor a fost realizata în consultare cu

Comitetul Consultativ pentru Indici al TI, care este format din experti internationali în

domeniul coruptiei, econometriei si statisticii . Membrii acestuia pot face sugestii de

îmbunatatire a BPI, însa managementul TI ia decizii despre metodologia folosita. Analiza

statistica a fost realizata de Prof. Gertrud Moosmüller, care conduce cadetra de statistica

a Universitatii Passau, Germany. Etapele producerii Indicelui sunt urmatoarele:

Indicele contine doua întrebari.

Respondentii au fost întrebati:

“Din lista de ţări de mai jos, va rugăm să selectaţi acele naţionalităţi ale companiilor

straine care afaceri în cea mai mare măsură în ţara dvs”.

Apoi au clasat tarile într-o scala de 7 puncte (de la 1=mita este comuna, la o 7=mita nu

are loc) raspunzând întrebarii:

69

“După experienta dvs, în ce masura firmele din tarile selectate fac plati neofocoale sai

dau mita?”

Pentru a usura constructia indexului, scala de 7 puncte a fost convertita într-una

de 10. O medie a fost calculata pentru fiecare tara în functie de numarul de evaluari

oferite de respondenti, cu exceptia evaluarilor privind propria tara. Tarile sunt clasate în

functie de punctajele medii obtinute pentru fiecare tara.

Deviatia standard precizata în Raportul de analiza a BPI 2006 indică gradul de

convergenţa a opiniilor respondenţilor în relatie cu fiecare tara în parte. Cu cât este mai

mica deviatia standard, cu atât este mai mare consensul. Rezultatele sunt asemanatoare,

în ciuda locului din clasament.

Marja de eroare pentru o confidenţa de 95% este de asemenea precizată. Aceasta

arată că exista o probabilitate de 95% ca valoarea rezultatelor sa fie în intervalul definit

de marja de eroare pentru fiecare punctaj.

4.4. Barometrul Global al Coruptiei

Barometrul Global al Coruptiei, realizat de Transparency International, reprezinta a

parta editie a unui sondaj de opinie ce masoara perceptia publicului larg asupra coruptiei

si experientele oamenilor legate de acest fenomen. Barometrul din 2006 are aproximativ

59 000 de respondenti din 62 de tari. Barometrul colecteaza opiniile publicului asupra

celor mai corupte elemente ale sectorului public , asupra acelor aspecte ale vietii (viata de

famile, mediul de afaceri sau cel politic) cel mai afectate de coruptie, precum si asupra

actiunilor întreprinse de guverne pentru a lupta împotriva coruptiei. In 2006, Barometrul

cerceteaza mai în profunzime ca oricând problema mitei, prezentând informatii despre

frecventa cu care oameni obisnuiti platesc mita, catre cine o platesc, si care este

cuantumul acesteia. Este un sondaj de opinie publica. Asta inseamna ca se concentreaza

asupra publicului larg, nu a expertilor. Pentru fiecare tara inclusa în cercetare a fost ales

un esantion reprezentativ pentru publicul larg. Respondentii sunt barbati si femei cu

vârste de peste 15 ani. Unele esantioane sunt nationale, altele urbane; cercetatorii au avut

grija ca toate esantioanele sa corespunda caracteristicilor populatiilor nationale si

mondiale. Sondarea opiniei publice este realizata de catre Gallup International pentru

Transparency International, ca parte a studiului “Voice of the People”. Gallup coopereaza

cu partenerii sai din fiecare tara, care traduc chestionarul si efectueaza sondajul de opinie.

70

În unele cazuri TI si Gallup apeleaza la alte institute de cercetare de renume pentru a

executa Baromentrul într-o anumita tara.

Barometrul Global al Coruptiei este singurul sondaj de opinie la scara mondiala

ce investigheaza perceptii si experiente legate de coruptie. Adresându-se publicului larg

si cuprinzând anul acesta mai mult de 60 de tari, Barometrul reprezinta un indicator al

successului luptei împortiva coruptiei în intreaga lume. Da. Pe baza Barometrului se pot

stabili evolutii în timp. Desi Barometrul este de-abia la cea de-a parta editie, se pot face

deja evaluari intermediare legate de institutiile pe care publicul le considera a fi cele mai

corupte, sau asupra acelor aspecte ale vietii cel mai puternic afectate de coruptie.

Tarile/ teritoriile incluse pentru prima data în Barometrul Global al Coruptiei

2006 sunt, printre altele: Congo-Brazzaville, Fiji, Gabon si Maroc. În plus, Albania, care

a fost inclusa în editia din 2004 a Barometrului, si Suedia, inclusa în cea din 2003, revin

în Barometru anul acesta. Teoretic , nu exista nici o limitare cu privire la tarile care pot fi

incluse în Barometru. În general, TI se bazeaza pe Gallup International si reteaua sa de

asociati pentru a include cât mai multe tari în Barometru, însa, în unele cazuri, sondajele

de tara au fost realizate de catre filiale nationale ale TI sau alte organizatii. Daca

finantarea ne va permite, TI spera sa poata include mai multe tari in editiile viitoare ale

Barometrului, in special tari în curs de dezvoltare.Barometrul este un sondaj de opinie

publica, în timp ce Indicele Platitorilor de Mita se realizeaza pe baza opiniilor exprimate

de experti ai mediului de afaceri. Barometrul prezinta viziunea publicului larg asupra

coruptiei, impactul fenomenului asupra vietii oamenilor obisnuiti, precum si experienta

individuala a coruptiei. Indicele Platitorilor de Mita ia în considerare opiniile celor din

interiorul sistemului, prezinta "oferta" de coruptie si nu include date privitoare la

experienta directa cu acest fenomen.

Chestionarul ce sta la baza Barometrului este verificat de catre un comitet

consultativ, compus din experti în domeniul coruptiei, al econometriei si statisticii.

Membriii comitetului fac sugestii de îmbunatatire a Barometrului, insa echipa de

management a Transparency International este cea care ia deciziile finale asupra design-

ului sondajului si asupra modul în care acesta va fi folosit.

71

Capitolul V

Bune practici în lupta impotriva corupţiei

Prezentul capitol se bazează pe articolele publicate de B.E.D. de Speville

(Experienţa din Hong Kong, China, în combaterea corupţiei) şi de Tan Ah Leak

(Experienţa statului Singapore în combaterea corupţiei) apărute în lucrarea “Corupţia şi

combaterea ei. Spre un model de construire a integrităţii naţionale”.

5.1. Experienţa din Hong Kong, China, în combaterea corupţiei

Când Hong Kong, China, şi-a lansat strategia de luptă împotriva corupţiei la

începutul anilor 1970, mulţi sceptici au spus că diminuarea corupţiei este un lucru

imposibil. În ultimele două decenii, s-au înregistrat, totuşi, destul de multe succese, care

au dovedit că scepticii se înşelaseră. Experienţa din Hong Kong, China, oferă câteva

exemple deosebit de utile pentru ţările care luptă împotriva corupţiei.

Hong Kong, China, a înfiinţat Comisia Independentă împotriva Corupţiei (ICAC)

în 1974. De atunci, Hong Kong, China, a realizat o revoluţie discretă – o revoluţie care a

schimbat mentalităţi şi a avut rezultate excepţionale. Dar nu a fost uşor. Comunitatea din

Hong Kong a înţeles pe parcurs că munca susţinută, iscusinţa în afaceri şi asumarea

riscurilor au contribuit la atingerea nivelului de trai actual; de asemenea, oamenii şi-au

dat seama că acest proces nu ar fi dat roade dacă flagelul corupţiei nu ar fi fost stăpânit.

Să ne gândim cât de mult a progresat Hong Kong, China, în ultimele două

decenii. În primul rând, la nivelul serviciului public, corupţia a fost eliminată aproape în

totalitate. La mijlocul anilor 1970, peste 80% din rapoartele despre corupţie ale ICAC

erau legate de sectorul public; în 1994, mai puţin de jumătate dintre aceste rapoarte (sub

1800) se refereau la acest fenomen. În 1974, 45% dintre rapoarte erau legate de poliţie; în

1994, această cifră scăzuse la 8%. Aceste scăderi considerabile au fost dublate de o

schimbare a percepţiei publicului asupra corupţiei în rândurile guvernului. La primul

sondaj asupra corupţiei realizat în 1977, 38% dintre cei chestionaţi considerau că

fenomenul corupţiei este răspândit în majoritatea departamentelor guvernamentale, în

timp ce în 1994 procentajul a scăzut la 7,8.

72

În al doilea rând, atitudinea publicului faţă de corupţie s-a schimbat considerabile,

marea majoritate considerând că ea reprezintă un fenomen negativ şi destructiv. În cadrul

sondajului din 1994, doar 2,9% dintre cei intervievaţi au spus că ar tolera corupţia, iar

63% au declarat că ar raporta un caz de corupţie dacă s-ar confrunta cu o asemenea

situaţie. În plus, oamenii sunt mai dispuşi să raporteze deschis cazurile de corupţie: în

1974, doar o treime din cei care raportau asemenea cazuri erau dispuşi să-şi dezvăluie

identitatea, în timp ce în 1994 ponderea lor a crescut la peste două treimi.

În al treilea rând, sectorul privat (sau comercial) nu este doar conştient de

pericolele corupţiei, ci este chiar pregătit pentru a lua măsuri împotriva acestui fenomen.

Numărul organizaţiilor din sectorul privat care au apelat la ICAC pentru a-şi îmbunătăţi

sistemul de organizare în vederea combaterii corupţiei a crescut constant. Mai mult, în

1994, 78% dintre cei intervievaţi au fost de acord asupra faptului că angajaţii ar trebui să

ceară permisiunea angajatorilor pentru a accepta anumite avantaje legate de munca lor, în

timp ce, în 1977, 46% dintre cei chestionaţi considerau că acceptarea acestor beneficii

reprezintă o practică normală în afaceri. Este clar că, în prezent, oamenii au o idee mult

mai exactă decât în trecut în legătură cu fenomenul corupţiei în sectorul privat.

În mai 1994, ICAC a lansat o Campanie de Promovare a Eticii în Afaceri. După

doar 18 luni, peste 1200 de companii listate public sau mari companii private şi asociaţii

comerciale au adoptat coduri interne de conduită, iar alte 670 se pregăteau să facă acest

lucru. Acesta a reprezentat un pas uriaş pentru ICAC, având în vedere faptul că, la

începuturile Comisiei, una dintre principalele camere de comerţ a făcut apel la guvern

pentru a împiedica intervenţia ICAC în mediul de afaceri.

Cum a fost posibil ca Hong Kong, China, să realizeze aceste schimbări în numai

două decenii? Cum a reuşit ICAC să atragă sprijinul comunităţii? Ce a determinat

publicul să devină un partener activ în lupta împotriva corupţiei?

Factorii care asigură succesul

Prima componentă a unei strategii anticorupţie eficiente este recunoaşterea

gravităţii problemei de către guvernanţi, precum şi a faptului că ea poate fi rezolvată pe

termen mediul sau lung. Această recunoaştere trebuie să fie dublată de un sprijin

considerabil din partea structurilor superioare şi de furnizarea resurselor adecvate pentru

a aborda problema corupţiei.

73

Iniţiativa de înfiinţare a ICAC a venit direct din partea guvernatorului din Hong

Kong, China. Prin crearea unei agenţii independente, dedicată exclusiv luptei împotriva

corupţiei, separată de orice forţă politică şi protejată de orice intervenţie a politicului,

guvernul a obţinut credibilitatea de care avea nevoie în lupta sa împotriva practicilor

corupte. Furnizând resursele necesare pentru combaterea corupţiei, guvernul a asigurat

durabilitatea beneficiilor pe termen lung generate de măsurile anticorupţie. Lucrurile nu

stau la fel în alte ţări, unde campaniile anticorupţie pe termen scurt, iniţiate de politicieni

oportunişti, au slabe şanse de succes. Campaniile anticorupţie superficiale, lipsite de

sinceritate creează în rândul populaţiei o stare de tristeţe, dezamăgire şi cinism.

De asemenea, publicul trebuie să aibă siguranţa că lupta anticorupţie se află în

mâinile unei agenţii în care se poate avea încredere deplină. Organizaţia care îşi asumă

această responsabilitate importantă trebuie să fie ireproşabilă.

În cazul ICAC, personalul trebuie să aibă integritatea neştirbită, fără a mai pune la

socoteală hotărârea şi angajamentul de a lupta împotriva practicilor corupte. Criteriile de

selecţie sunt foarte stricte şi sunt recrutate doar persoane cu calificări excelente. După ce

au fost angajate, aceste persoane trebuie să respecte un cod de disciplină foarte strict şi

sunt supuse controalelor anticorupţie de către un grup de monitorizare internă. Agenţii

ICAC sunt bine plătiţi. Acest lucru se datorează nu atât bunăstării din Hong Kong, cât

percepţiei publice referitoare la faptul că un funcţionar public prost plătit – şi cu atât mai

mult un funcţionar care luptă împotriva corupţiei – este mai vulnerabil faţă de mită decât

unul foarte bine remunerat.

Cea de-a treia cheie a succesului este formularea şi implementarea unei strategii

anticorupţie pe termen lung, bine articulată. Lupta nu poate fi câştigată prin simpla

pedepsire a corupţilor şi printr-o îmbunătăţire a mecanismului birocratic; sunt necesare

schimbări fundamentale la nivelul atitudinii publicului.

Strategia din Hong Kong a inclus o abordare integrată cu trei componente:

anchetare, prevenire şi educaţie – un atac pe trei fronturi. Primul presupune o activitate

bazată pe reacţie; /Departamentul Operaţional al ICAC anchetează cazurile de corupţie în

urma reclamaţiilor primite. Pe cel de-al doilea front, Departamentul de Prevenire a

Corupţiei luptă pentru eliminarea oportunităţilor de apariţie a corupţiei sistemice la

nivelul guvernului şi în cadrul organizaţiilor din sectorul privat. Pe cel de-al treilea front,

74

Departamentul pentru Relaţii Comunitare are misiunea de a educa publicul în legătură cu

efectele destructive ale corupţiei, precum şi de a-şi asigura sprijinul activ al cetăţenilor.

Departamentul pentru Relaţii Comunitare, având în componenţă aproximativ 200

de ofiţeri, a fost creat în baza ideii că numai o schimbare în atitudinea publicului faţă de

corupţie poate genera efecte de durată în lupta cu acest flagel. În linii mari, sarcina

acestui departament este să asigure sprijinul şi încrederea publicului în ICAC, explicând

legile anticorupţie, educând tânăra generaţie în şcoli şi încurajând comunitatea să ia

măsuri de prevenire a corupţiei şi să raporteze orice situaţie de acest gen.

Pentru a atrage sprijinul publicului, departamentul împarte comunitatea în grupuri

şi dezvoltă programe speciale de implicare în funcţie de nevoile fiecărui grup. Această

strategie bazată pe implicarea comunităţii consolidează încrederea în eficienţa şi

integritatea ICAC. De asemenea, acest lucru presupune faptul că cetăţenii devin o forţă în

lupta împotriva corupţiei, implicându-se prin acţiuni susţinute pentru a ridica standardele

morale ale societăţii şi a îmbunătăţi sistemele de administrare a afacerilor, în scopul

prevenirii corupţiei. Una dintre realizările programului a fost aceea că oamenii de afaceri

şi publicul în general au înţeles că a plăti pe ascuns un comision reprezintă o lipsă de fair-

play şi implică costuri suplimentare, un nivel redus al profitabilităţii şi conduce la

contaminarea unei pieţe libere.

O activitate eficientă de anchetare şi sancţionare încurajează comunitatea să

raporteze actele de corupţie, să sprijine Departamentul pentru Relaţii Comunitare în

educarea publicului referitor la pericolele corupţiei şi să asiste Departamentul de

Prevenire a Corupţiei în eforul de a încuraja sectorul public şi cel privat să-şi reevalueze

sistemele de organizare. Ca urmare, sistemele care beneficiază de protecţie împotriva

corupţiei, facilitează, dacă sunt funcţionale, detectarea şi sancţionarea corupţiei. Cele trei

departamente ale ICAC sunt interdependente. Pentru un maxim de eficienţă, fiecare

departament depinde de performanţele celorlalte două. Aşadar, buna funcţionare a

întregului depinde de buna funcţionare a fiecărei părţi.

Un al patrulea factor major în lupta împotriva corupţiei este legat tot de cel mai

mare avantaj de care se poate bucura o instituţie anticorupţie, şi anume încrederea

publică. Pentru a consolida încrederea oamenilor şi a-i încuraja să raporteze cazurile care

li se par suspecte, o agenţie anticorupţie trebuie să-i facă pe oameni să aibă încredere în

faptul că orice reclamaţie pertinentă, indiferent cât de măruntă, va fi luată în considerare,

75

iar cazul raportat va fi investigat. Acesta este un principiu de bază al ICAC şi este tradus

în practică. O persoană care are încredere că oficialii ICAC acordă atenţie reclamaţiei

sale va raporta probabil şi alte incidente, unele poate chiar mai serioase.

Opinia publică apreciază acest aspect al filozofiei ICAC, fapt ilustrat de creşterea

considerabilă a numărului rapoartelor asupra unor cazuri investigabile primite de ICAC

din momentul în care a început să funcţioneze. Aceste rapoarte – cele care conţin

suficiente informaţii pentru ca investigaţia să poată începe – sunt, de obicei, cele

redactate de persoane dispuse să-şi dezvăluie identitatea. Ponderea acestor rapoarte a

crescut de la 33% în 1974 la 71% în 1994. De asemenea, rapoartele includ reclamaţii

referitoare şi la alte probleme, nu doar la corupţie. Peste jumătate dintre rapoartele trimise

către ICAC începând cu 1974 nu au avut nici o legătură cu corupţia, ceea ce indică faptul

că opinia publică are încredere în comisie, văzută ca un receptacul al nemulţumirilor

generale legate de diverse departamente guvernamentale. ICAC încearcă să ajute publicul

chiar şi în aceste probleme, redirecţionând reclamaţiile către departamente competente şi

anunţând publicul despre acest lucru.

Cel de-al cincilea factor important pentru a avea succes în combaterea corupţiei

este asigurarea unei depline confidenţialităţi în privinţa celor care raportează acte de

corupţie. Dezvăluirea actelor de corupţie presupune, de obicei, mult curaj. Cei care se

adresează ICAC au pretenţia de a beneficia de confidenţialitate maximă şi nu sunt

dezamăgiţi. Comisia ia foarte în serios protecţia surselor sale. Sistemul de calculatoare şi

baza de date internă sunt strict monitorizate, astfel încât numai ofiţerii care trebuie

neapărat să fie informaţi au acces la date legate de persoanele care au înaintat un raport.

Dosarele sunt permanent triate şi clasate, pentru a înlătura informaţiile care nu mai sunt

de actualitate. În cele din urmă, legea din Hong Kong, China, interzice dezvăluirea

identităţii informaţiilor ICAC.

Creare condiţiilor corespunzătoare

ICAC a reuşit datorită unei combinaţii de elemente care, împreună, au creat cadrul

necesar luptei împotriva corupţiei. Cel mai important lucru a fost independenţa ICAC şi

sistemele care reprezintă o garanţie pentru exterior.

Guvernatorul din Hong Kong, China, numeşte comisarul ICAC şi pe adjunctul

acestuia; comisarul raportează direct guvernatorului şi numeşte restul personalului.

Aceste prevederi implică în mod eficient intervenţia altor agenţii sau a altor persoane în

76

investigaţiile desfăşurate de ICAC asupra posibilelor cazuri de corupţie în interiorul

poliţiei. Comisia trebuie să negocieze cu guvernul în legătură cu fondurile alocate şi,

pentru a simplifica procedurile birocratice, personalului ICAC i se aplică în general

aceleaşi condiţii de angajare ca în cadrul serviciului civil. Cu excepţia acestor aspect,

ICAC se bucură de o deplină independenţă operaţională.

Cu toate acestea, deşi independenţa operaţională este esenţială pentru a câştiga şi

păstra încrederea publicului, această independenţă nu trebuie să fie nelimitată. Astfel, se

impune întrebarea „Quis custodiet ipsos custodies?” sau „Cine îi supraveghează pe

supraveghetori?”

Pentru a reduce la minim posibilitatea abuzului de putere, ICAC este supusă unui

sistem strict de controale şi bilanţuri. Activitatea Comisiei este coordonată de patru

comitete consultative, ai căror membri provin din toate sectoarele comunităţii şi sunt

numiţi de guvernator. Un al cincilea comitet, care include membri ai Executivului şi ai

Consiliilor Legislative, analizează reclamaţiile primite împotriva ICAC. Fiecare dintre

aceste comitete este prezidat nu de comisarul ICAC, ci de un membru al comitetului,

având drept obiectiv îmbunătăţirea gradului de independenţă a sistemului de supervizare.

O altă condiţie importantă este existenţa unui cadru legislativ puternic, care să

permită ICAC să abordeze problema corupţiei. Comisarul este autorizat să-i împiedice pe

suspecţi să dispună de proprietăţile lor, să obţină ordine judecătoreşti pentru a le interzice

să părăsească Hong Kong, China, să le cerceteze conturile bancare şi cutiile de valori, să

le ceară detalii referitoare la situaţia financiară şi să le percheziţioneze domiciliile. Dacă

în timpul investigaţiilor sunt descoperite şi alte nereguli legate de corupţie, ICAC este

împuternicită să le cerceteze şi pe acestea, pentru a scoate la iveală implicaţiile corupţiei.

Una dintre cele mai puternice arme legislative este folosită atunci când un

funcţionar public posedă proprietăţi inexplicabile sau are un nivel de trai care depăşeşte

posibilităţile oferite de salariul său. Dacă funcţionarul public respectiv nu poate oferi

explicaţii satisfăcătoare, el se va face vinovat de corupţie. Această măsură a fost deosebit

de eficientă în Hong Kong, China, pentru cultivarea unor funcţionari publici corecţi.

77

Corupţia, un fenomen în continuă schimbare

Progresele uriaşe înregistrate în ultimele două decenii în domeniul tehnologiei

informaţiei şi al sistemelor de comunicaţii au creat condiţii pentru un tip de corupţie mai

sofisticat, în special în ceea ce priveşte frauda comercială şi alte infracţiuni care transcend

graniţele unei ţări. Cei care comit asemenea infracţiuni au devenit mult mai atenţi şi mai

iscusiţi la ştergerea urmelor. Devine din ce în ce mai evident că singura modalitate de

rezolvare a acestei probleme este colaborarea dintre agenţiile anticorupţie din diverse ţări

şi regiuni, cu sprijinul organizaţiilor internaţionale. În Hong Kong, China, corupţia

masivă din sectorul public, cu care s-a confruntat societatea în anii 1960 şi la începutul

anilor 1970 a devenit o problemă a trecutului, dar corupţia din sectorul privat este un

fenomen mult mai sofisticat şi complex, necesitând resurse importante.

Succesul obţinut de Hong Kong, China, în acest domeniu nu poate avea rezultate

durabile dacă investigaţiile se limitează la probleme interne – ele trebuie, de fapt, extinse,

pentru a include relaţii de cooperare cu ţările vecine şi cu alţi parteneri. China trebuie

implicată în acest proces; în 1997. suveranitatea asupra Hong Kongului i-a revenit

Chinei, în momentul în care fosta colonie britanică a devenit o Regiune Administrativă

Specială a Republicii Populare China. Hong Kong, China, va avea drept constituţie

Legea Fundamentală, care garantează existenţa ICAC şi după 1997, ca organizaţie

independentă. Prin eforturile sale neobosite de luptă împotriva corupţiei, ICAC va

continua să joace un rol important în cadrul Regiunii Administrative Speciale, pentru a

asigura stabilitatea şi prosperitatea societăţii în Hong Kong, China. De asemenea, se va

întări colaborarea dintre ICAC şi autorităţile chineze de luptă împotriva corupţiei. De

altfel, este în interesul regiunii Hong Kong ca lupta împotriva corupţiei în Guangdong, ca

şi în celelalte regiuni ale Chinei, să dea rezultate, având în vedere apropierea economică

şi culturală a acestora.

Concluzii

Fiecare ţară sau regiune îşi are propria istorie şi cultură, propriul său sistem politic

şi propriul set de valori şi fiecare se află într-un anumit stadiu de dezvoltare economică şi

socială. Este posibil ca o soluţie anticorupţie aplicată într-o ţară să nu funcţioneze în alta.

Însă, uneori, experienţa legată de o problemă generală poate oferi soluţii aplicabile şi în

alte locuri.

78

Există două adevăruri universale legate de abordarea corupţiei. În primul când,

corupţia, indiferent cum am defini-o, nu poate fi eradicată în nici o societate. Ea va

rezista, deoarece este motivată de două aspecte esenţiale ale naturii umane: necesitatea şi

lăcomia. Cu toate acestea, ea poate fi redusă şi menţinută la un anumit nivel, pentru a nu

afecta societatea în profunzime. În al doilea rând, corupţia nu poate fi combătută decât

dacă populaţia în general vede că liderii sunt cu adevărat dispuşi să lupte împotriva

corupţiei, că oficialii de la cele mai înalte nivele sau dovadă de integritate şi de

modalitate şi că dezvoltarea economică este şi în beneficiul categoriilor inferioare ale

societăţii.

Pentru a trage o concluzie, putem spune că necesitatea activităţilor corupte într-o

societate poate fi înlăturată. Cu ajutorul comunităţii, lăcomia poate fi atacată şi ţinută sub

control. Însă trebuie să ţinem minte că acele campanii anticorupţie ambiţioase, care îşi

propun să rezolve problemele peste noapte, vor avea doar rezultate temporare,

superficiale. Adevăratul succes se obţine numai printr-o strategie complexă, pe termen

lung, printr-o tactică pe termen scurt flexibilă şi printr-o profundă schimbare a atitudinii

comunităţii.

5.2. Experienţa statului Singapore în combaterea corupţiei

În octombrie 1951, o bandă de hoţi din Singapore a deturnat un transport de peste

800 de kilograme de opiu, în valoare de aproximativ 400.000 de dolari. Printre hoţi se

numărau şi trei ofiţeri de poliţie. În urma anchetei conduse de Biroul Anticorupţie al

Departamentului de Criminalistică, s-a dovedit că o serie de ofiţeri din eşaloanele

superioare ale poliţiei erau implicaţi nu doar în deturnarea transportului, ci şi în importul

de opiu. La încheierea anchetei, un singur lucrător din cadrul poliţiei a fost demis, iar

altul a fost obligat să se pensioneze. Guvernul colonial, nemulţumit de anchetă, a decis

crearea unei echipe speciale care să se ocupe de această problemă. După ce această

echipă specială şi-a încheiat investigaţia, în septembrie 1952, guvernul a decis ca ea să

înlocuiască Biroul Anticorupţie, în calitate de organizaţie independentă care să gestioneze

cazurile de corupţie în Singapore. Astfel a luat fiinţă Biroul de Investigaţii a Practicilor

Corupte (CPIB).

79

O moştenire dificilă

În 1959, când Singapore a obţinut autonomia, corupţia era larg răspândită în toate

sectoarele serviciului public. Corupţia sistematică era întâlnită mai ales printre oficialii

însărcinaţi cu aplicarea legii; plata serviciilor prestate era o necesitate, iar stimularea

oficialilor era un obicei general.

La crearea acestei situaţii au contribuit multe probleme. În primul rând, legile de

prevenire a corupţiei erau slabe. Cei care încălcau legea nu erau sancţionaţi prin

confiscarea proprietăţii, iar ofiţerii CPIB nu aveau prerogative corespunzătoare pentru a-

şi îndeplini misiunea. În al doilea rând, dovezile erau dificil de obţinut, dar fiind faptul că

nu existau legi anticorupţie eficiente şi că mulţi oficiali publici erau deseori implicaţi în

acte de corupţie. În al treilea rând, oamenii în general nu beneficiau de un nivel superior

de educaţie. Mulţi dintre ei erau lucrători imigranţi, obişnuiţi să fie prost trataţi de către

funcţionarii publici. Aflându-se într-o poziţie inferioară faţă de autorităţi, aceştia nu

îndrăzneau să se plângă de teama consecinţelor. Ei nu-şi cunoşteau drepturile, iar mita

reprezenta singura modalitate prin care ştiau să-şi rezolve problemele. În al patrulea rând,

funcţionarii publici erau mult mai prost plătiţi decât angajaţii din sectorul privat, ceea ce

le afecta în mod considerabil integritatea. Mulţi funcţionari publici au acumulat datorii ca

urmare a stilului de viaţă luxos, iar unii dintre eu au recurs la corupţie pentru a o scoate la

capăt. În cele din urmă, ofiţerii CPIB erau recrutaţi din rândul forţei de poliţie pentru

detaşări pe perioade scurte, nefiind deci pregătiţi psihologic pentru a se dedica total luptei

împotriva corupţiei, mai ales dacă erau implicaţi şi colegi din poliţie. Aşadar, aceste

detaşări nu făceau decât să perturbe activitatea CPIB; înainte ca investigaţiile să se

încheie, cei mai mulţi ofiţeri erau deja alocaţi pentru o nouă misiune.

Paşi către abordarea corupţiei

După câştigarea autonomiei, noii lideri politici s-au grăbit să se ofere ca modele

pentru oficialii publici. Ei au renunţat la orice legături financiare şi comerciale, au dat

dovadă de etică la locul de muncă venind mai devreme la serviciu şi efectuând mai multe

activităţi care necesitau meticulozitate decât subordonaţii lor, nu au făcut călătorii inutile

pe banii publici, nu au comis nici un alt fel de abuz şi au adoptat o politică a toleranţei

zero faţă de corupţi. Astfel, exemplul personal, ei au creat un climat de onestitate şi

integritate.

80

Primele măsuri legislative

Noii lideri politici au recurs şi la măsuri legislative pentru a se asigura că legea

anticorupţie (Actul pentru Prevenirea Corupţiei) este adecvată şi oferă suficiente

modalităţi de pedepsire a corupţilor. Legea a fost amendată în 1960, pentru a acorda mai

multe prerogative ofiţerilor CPIB şi pentru a impune sancţiuni mai severe pentru

corupţie. De atunci, legea a fost permanent revizuită pentru a asigura sancţionarea celor

care comit abateri.

De exemplu, tribunalul putea decide ca o persoană găsită vinovată de luare de

mită să plătească o sumă echivalentă. În afară de prerogativele de anchetare, ofiţerilor

CPIB li s-au conferit şi alte prerogative. Conform legii, procurorul general putea, printre

altele, să ceară departamentului de calculare a impozitului pe venit informaţii în legătură

cu cei investigaţi de CPIB.

Comitetul Consultativ Anticorupţie

În 1973, la recomandarea prim-ministrului în legătură cu eficientizarea luptei

împotriva corupţiei în sectorul public, a fost înfiinţat un Comitet Consultativ Anticorupţie

(ACAC). Prezidat de şeful serviciului civil, având secretariate permanente şi fiind alcătuit

din membri ai consiliilor statutare, ACAC avea rolul unui organism de consultare. Rolul

ACAC era acela de a stabili norme pentru diverse departamente guvernamentale şi

organisme statutare a căror activitate era legată de corupţie, de a se asigura că se iau

măsuri ferme şi constante împotriva corupţilor şi corupătorilor, de a monitoriza prin

CPIB măsurile luate împotriva cazurilor de corupţie de către şefii departamentelor şi ai

organismelor statutare şi de a accelera, la nivel de departament sau tribunal, procedurile

îndreptate împotriva oficialilor publici corupţi sau a corupătorilor, ori de câte ori se

înregistrau întârzieri.

Actul împotriva Corupţiei (Confiscarea Beneficiilor) 1989

Convingerea că practicile corupte se pedepsesc a fost în continuare întărită prin

adoptarea Actului împotriva Corupţiei (Confiscarea Beneficiilor) 1989. Acest act a

împuternicit instanţele judecătoreşti să confişte resursele financiare ale unei persoane

acuzate de corupţie şi care nu poate să justifice resursele respective. De asemenea, era

posibilă confiscarea beneficiilor obţinute prin practici corupte dacă o persoană anchetată

părăsea localitatea, dacă murea înainte de demararea procedurilor sau înainte de a i se

81

stabili pedeapsa sau dacă, la şase luni de la începerea investigaţiilor, persoana respectivă

nu putea fi găsită sau nu putea fi supusă procedurilor de extrădare.

Măsuri administrative

Pe lângă acţiunile legislative, au fost luate măsuri administrative pentru a reduce

şansele ca oficialii să se implice în acte de corupţie şi pentru a eficientiza activitatea

CPIB. Printre aceste măsuri s-au numărat:

• Înlocuirea ofiţerilor de poliţie detaşaţi cu anchetatori civili permanenţi;

• Împuternicirea CPIB să acţioneze liber, fără a se teme sau a favoriza pe

cineva, indiferent de statutul său social, apartenenţă politică, rasă sau

religie;

• Înlăturarea ocaziilor de a apela la practici corupte în cadrul procedurilor de

lucru guvernamentale;

• Condensarea procedurilor administrative complicate;

• Reevaluarea periodică a salariilor funcţionarilor publici pentru ca acestea

să fie adecvate şi să fie compatibile cu cele din sectorul privat;

• La semnarea contractelor, contractanţilor guvernamentali li se reamintea

că încercarea de a mitui oficialii publici care administrează contractele

poate conduce la pierderea contractului (în contract exista o clauză

referitoare la acest lucru).

De asemenea, manualele de instrucţiuni pentru activităţile guvernamentale

(secţiunea L, manual 2) stabilesc restricţii clare menite să împiedice implicarea

funcţionarilor publici în acte de corupţie. De exemplu, funcţionarii nu pot să împrumute

bani sau să se oblige financiar în orice alt mod faţă de persoane cu care au legături

oficiale. Funcţionarii publici nu pot avea datorii sau alte obligaţii financiare care să

depăşească salariul pe trei luni. Ei nu au voie să utilizeze informaţii oficiale pentru a

obţine câştiguri personale şi sunt obligaţi să-şi declare averile la numirea în funcţie şi

anual după aceea. În plus, funcţionarii publici nu au voie să se angajeze în activităţi

comerciale sau de afaceri sau să accepte o altă slujbă cu jumătate de normă fără a obţine

o aprobare în acest sens, nu pot beneficia de servicii din partea publicului şi nu au voie să

accepte acţiuni într-o companie fără aprobarea secretariatelor permanente ale serviciului

public şi de finanţe.

82

O altă măsură preventivă cere ca oficialii CPIB să aibă discuţii frecvente cu

funcţionarii publici – în special cu cei din agenţiile de implementare – în legătură cu

pericolele corupţiei. Funcţionarii publici sunt sfătuiţi cum să evite implicarea în acte de

corupţie şi sunt informaţi în legătură cu Actul de Prevenire a Corupţiei prin includerea

prevederilor necesare în manualele de instrucţiuni pentru activităţile guvernamentale.

Sprijin constituţional

Constituţia din Singapore oferă, la rândul său, pârghii pentru asigurarea

integrităţii în cadrul serviciului public. Preşedintele Republicii Singapore, care numeşte

directorul CPIB la recomandarea Cabinetului sau a unui ministru care acţionează în

numele acestuia, poate, în cazul în care nu este de acord cu recomandarea, să refuze sau

să revoce numirea directorului. La rândul său, directorul poate, cu consimţământul

preşedintelui, să solicite investigaţiile pe marginea unor informaţii, acuzaţii sau reclamaţii

legate de o anumită persoană, chiar dacă prim-ministrul refuză să-şi dea acordul.

Acţiuni împotriva oficialilor corupţi

Există două moduri de a aborda problema oficialilor corupţi. Ei pot fi judecaţi de

o instanţă judecătorească dacă există suficiente dovezi care să permită acest lucru sau

sunt cercetaţi la nivel departamental.

SANCŢIONAREA ÎN INSTANŢĂ. În Singapore, atât cel care dă, cât şi cel care

primeşte mită se face vinovat de corupţie şi este susceptibil de a fi sancţionat. Orice

Persoană care săvârşeşte acte de corupţie poate fi amendată cu până la 100.000 de dolari,

poate primi până la cinci ani de închisoare sau ambele. Dacă actul de corupţie este legat

de un contract guvernamental sau implică un membru al Parlamentului sau al unui

organism public, pedeapsa poate ajunge şi la şapte ani de închisoare. În afară de amendă

şi închisoare, persoana vinovată de corupţie trebuie să returneze suma pe care a acceptat-

o drept mită. În plus, aşa cum am arătat mai devreme, Actul împotriva Corupţiei

(Confiscarea Beneficiilor) 1989 stipulează faptul că tribunalul poate confisca orice

resurse financiare şi proprietăţi aflate în posesia unei persoane şi pentru care aceasta nu

poate prezenta justificări.

Pe lângă aceasta, funcţionarii publici care sunt găsiţi vinovaţi de corupţie îşi vor

pierde slujba şi, dacă este cazul, pensia, precum şi alte avantaje. De asemenea, ei nu vor

mai avea dreptul de a fi numiţi într-o funcţie publică.

83

SANCŢIONAREA LA NIVEL DE DEPARTAMENT. Funcţionarii publici care

se fac vinovaţi de corupţie la nivel de departament pot primi, în funcţie de gravitatea

actului comis, următoarele sancţiuni: demiterea din funcţie, retrogradarea, suspendarea

sau amânarea măririlor de salariu, o amendă sau o mustrare.

Succesul CPIB în combaterea corupţiei

În prezent, misiunea Biroului de Investigare a Practicilor Corupte include şi

prevenirea corupţiei, pe lângă misiunea sa iniţială de anchetare. În cadrul activităţilor de

prevenire, CPIB analizează procedurile administrative şi operaţionale ale departamentelor

expuse corupţiei şi recomandă măsuri care să reducă numărul ocaziilor de a recurge la

practici corupte. CPIB are, de asemenea, rolul de a se asigura că persoanele compromise

nu sunt numite în funcţii importante.

Biroul a câştigat încrederea şi sprijinul publicului în lupta împotriva corupţiei. În

general, CPIB este considerat o agenţie eficientă, puternic angajată în combaterea

corupţiei. Succesul său se datorează câtorva elemente. Unul dintre acestea este climatul

cultural din Singapore, care se opune serios corupţiei. Un al doilea este faptul că

funcţionarii publici sunt bine plătiţi, ceea ce diminuează considerabil disponibilitatea

acestora de a se angaja în practici corupte. În al treilea rând, agenţiile externe sprijină

activitatea CPIB prin măsuri administrative, inclusiv proceduri disciplinare asigurate de

Comisia pentru Serviciul Public, printr-o supraveghere atentă a cheltuielilor

guvernamentale prin intermediul departamentului de Control Financiar şi al Comitetului

pentru Conturi Publice al Parlamentului, precum şi prin controlul cheltuielilor publice,

prin intermediul Ministerului de Finanţe.

De asemenea, societatea sofisticată şi foarte bine educată, care nu mai este

obedientă faţă de autorităţi, este dispusă să raporteze comportamentele corupte fără teama

de repercusiuni. Publicul priveşte CPIB ca pe o organizaţie eficientă şi credibilă, căreia

este pregătit să-i ofere sprijinul. De altfel, birourile CPIB se află la îndemâna celor care

doresc să ofere informaţii sau să reclame cazuri de corupţie. Rapoartele sunt procesate

rapid, iar cei acuzaţi sunt admişi în faţa justiţiei.

Deoarece biroul prim-ministrului, supraveghează direct CPIB, această instituţie

are libertatea de a ancheta chiar şi persoane foarte importante. Astfel, CPIB şi-a sporit

credibilitatea formulând acuzaţii de corupţie la cel mai înalt nivel:

84

• Wee Toon Boon, ministru de stat, a fost anchetat în 1975 pentru că a

acceptat mită de la un investitor. El a fost condamnat la patru ani şi şase

luni de închisoare, perioadă care a fost reducă, în urma recursului, la un an

şi şase luni.

• Phey Yew Kok, parlamentar şi lider de sindicat, a fost anchetat în 1979 şi

judecat pentru abuz de încredere şi alte acuzaţii. A ieşit pe cauţiune, iar în

prezent se ascunde de justiţie.

• The Cheang Wan, ministru, a fost anchetat în 1986 pentru că a primit mită

de la doi investitori. S-a sinucis înainte de a fi judecat.

• Glen Jeyasingam, consilier juridic de stat şi director al Departamentului de

Afaceri Comerciale, a fost anchetat în 1991 şi judecat pentru corupţie şi

înşelătorie. A fost amendat şi condamnat la închisoare.

• Yeo Seng Teck, director executiv al Consiliului pentru Dezvoltarea

Comerţului, Singapore, a fost anchetat în 1993 şi acuzat de corupţie,

înşelătorie şi fals. A fost condamnat la patru ani de închisoare.

• Choy Hon Tim, director executiv adjunct al Consiliului pentru Utilităţi

Publice (PUB), a fost anchetat în 1995 şi acuzat pentru luare de mită de la

contracaranţi (PUB). A fost condamnat la 14 ani de închisoare.

Rolul agenţiilor externe în combaterea corupţiei

Responsabilitatea luptei împotriva corupţiei nu îi revine numai CPIB. Deşi acest

birou a fost însărcinat cu anchetarea cazurilor de corupţie, răspunderea pentru prevenirea

corupţiei este în primul rând a departamentelor speciale din cadrul guvernului. Un

secretar ministerial permanent trebuie să se asigure că fiecare departament subordonat are

un comitet care se ocupă de măsurile anticorupţie.

Manualul de instrucţie pentru activităţile guvernamentale descrie

responsabilităţile suplimentarea ale secretarului, care trebuie să se asigure că se iau

măsurile corespunzătoare pentru prevenirea practicilor corupte. Printre aceste măsuri se

numără: îmbunătăţirea metodelor de lucru şi a procedurilor, pentru a evita întârzierile în

eliberarea aprobărilor, licenţelor şi a altor documente, eficientizarea modului de

supraveghere, crearea unui sistem de control al ofiţerilor inferiori cu putere de decizie,

pentru ca aceştia să nu abuzeze de prerogativele lor, acordarea unei perioade suficiente de

85

timp supervizorilor, pentru ca aceştia să poată controla activitatea personalului,

încurajarea ofiţerilor superiori să efectueze controale neanunţate şi de rutină, verificarea

supervizorilor şi a personalului administrativ, pentru a vederea dacă aceştia iau în serios

activitatea de control şi raportare, rotarea personalului pentru a evita ca un anumit individ

sau grup să rămână mai mult timp în aceeaşi unitate operaţională şi aducerea la zi a

măsurilor de prevenire a practicilor corupte o dată la 3-5 ani.

Concluzii

În prezent, sectorul public din Singapore are reputaţia de a fi unul dintre cele mai

eficiente şi mai puţin „poluate” din lume. Corupţia sistematică este rar întâlnită, iar la

nivelul serviciului civil acest fenomen este puţin răspândit şi se limitează la funcţionarii

de rang inferior. Trecerea de la un serviciu public puternic afectat de corupţie la sistemul

actual, în care corupţia este aproape absentă, se datorează unui complex de factori:

angajamentul liderilor politici şi civili în combaterea corupţiei, legi anticorupţie adecvate,

care prevăd sancţiuni suficient de serioase pentru a descuraja practicile corupte, o agenţie

eficientă pentru anchetarea corupţilor, indiferent de statutul social, orientarea politică,

rasa sau religia acestora şi, în cele din urmă, sprijinul publicului, precum şi al oficialilor

publici cu funcţii înalte.

86

Bibliografie 1. Amundsen, Inge (1999): “Political corruption: An introduction to the issues”,

Working Paper 99:7, Bergen: Chr. Michelsen Institute.

2. Amundsen, Inge and Odd-Helge Fjeldstad (2000): “Corruption. A selected and

annotated bibliography.” Bergen: Chr. Michelsen Institute (commissioned by

Norad).

3. Bai, C.-E. and S.-J. Wei (2000): “Quality of bureaucracy and open-economy

macro policies”, NBER Working Paper, No. 7766, June

4. Banca Mondială (2000): “Helping countries combat corruption. Progress at the

World Bank since 1997”, Operational Core Services & Poverty Reduction and

Economic Management Network. Washington DC.: Banca Mondială.

5. Banca Mondială (2003): Corupţia şi combaterea ei. Spre un model de construire a

integrităţii naţionale. Editura Irecson, Bucuresti.

6. Banfield, E.C. (1979): “Corruption as a feature of governmental organziation” in

Bureaucratic Corruption in Sub-Saharan Africa: Towards a Search for Causes

and Consequences. M. Ekpo, ed.,Washington D.C.: University Press of America.

7. Bardhan, P. and D. Mookherjee (2000): “Corruption and decentralization of

infrastructure delivery in developing countries”, Institute for Economic

Development – Discussion Papers, No.104, Boston University, March.

8. Bayart, J-F., S. Ellis and B. Hibou (1999): The Criminalization of the State in

Africa. Oxford: James Currey Press for the International African Institute.

9. Breton, A. (1996): Competitive Governments: An Economic Theory of Politics

and Public Finance.

10. Broadman, H.G. and Recanatani, F. (2000): “Seeds of corruption. Do market

institutions matter?” World Bank Policy Research Working Paper No. 2368, June.

11. Brunetti, A. and B. Weder (1998): “Investment and institutional uncertainty: A

comparative study of different uncertainty measures”, Weltwirtschaftliches

Archiv, CXXXIV..

12. Brunetti, A., G. Kisunko and B. Weder (1997): “Credibility of rules and economic

grwoth – evidence from a world wide private sector survey”, Background paper

for the World Development Report 1997. Washington D.C.: World Bank.

87

13. Chabal, Patrick and Jean-Pascal Daloz (1999): Africa Works. Disorder as

Political Instrument. Oxford : James Currey for the International African Institute.

14. Coolidge, Jacqueline and Susan Rose-Ackerman (2000): “Kleptocracy and reform

in African regimes: Theory and examples”, pag. 57-86 in Hope and Chikulo

(eds.) Corruption and Development in Africa. Lessons from Country Case-

Studies. New York: St. Martin’s Press.

15. De Soto, H. (1989): The Other Path, New York: Harper and Row Friedman, E. et

al. (2000): “Dodging the grabbing hand: The determinants of unofficial activity in

69 countries”, Journal of Public Economics.

16. Diamond, L. and M.F. Plattner (1993): The Global Resurgence of Democracy.

Baltimore: Johns Hopkins University Press.

17. Doig, Alan and Robin Theobald (2000): Corruption and Democratisation.

London: Frank Cass.

18. Elliot, K.A. (1997): “Corruption as an international policy problem: Overview

and recommendations” in Corruption and the global economy. K.A. Elliot, ed.,

Washington D.C.: Institute for International Economics.

19. Eskeland, G. and H. Thiele (1999): “Corruption under moral hazard”, World Bank

Policy Research Working Paper, No. 2204, October. Fjeldstad, Odd-Helge

(1999): “Controlling fiscal corruption: Theoretical approaches and illustrations

from Tanzania”. CMI Working Paper 6:99. Bergen: Chr. Michelsen Institute.

20. Fjeldstad, Odd-Helge and Joseph Semboja (2000): “Dilemmas of fiscal

decentralisation: A study of local government taxation in Tanzania”, Forum for

Development Studies, vol. 27, no. 1.

21. Flatters, F. and W.B. Macleod (1995): “Administrative corruption and taxation”,

International Tax and Public Finance, vol. 2.

22. Girling, John (1997): Corruption, Capitalism and Democracy. London :

Routledge.

23. Goldsmith, Arthur A. (1999): “Slapping the grasping hand: Correlates of poltcal

corruption in emerging markets”, American Journal of Economics and Sociology,

vol. 58, no. 4.

24. Hardin, Blaine (1993): Africa. Dispatches from a Fragile Continent. London:

Harper Collins Publishers

88

25. Harris-White, B. and G. White (eds) (1996): “Liberalization and the new

corruption”, IDS Bulletin, 27 (2). Sussex.

26. Heidenheimer, Arnold J.; M. Johnston and V. T. LeVine (1989): Political

Corruption. A Handbook . New Brunswick: Transaction Publishers.

27. Hellman Joel si Kaufmann Daniel, Confronting the challenge of state capture in

transition economies, Finance and Development, 2001, Vol. 38, no. 3

28. Hope, Kempe Ronald Sr. (2000): “Corruption and development in Africa”, pag.

17-39 in Kempe Ronald Hope, Sr. and Bornwell C. Chikulu (eds.) Corruption and

Development in Africa. Lessons from Country Case-Studies. New York: St.

Martin’s Press.

29. Huntington, S.P. (1968): “Modernization and corruption”, in Political order in

Changing Societies,

30. Huther, J. and A. Shah (2000): “Anti-corruption policies and programs: A

framework for evaluation”, World Bank Policy Research Working Paper, No.

2501, December.

31. Johnston, Michael (1997): “What can be done about entrenched corruption?”

lucrare prezentată în cadrul celei de a IX –a Conferinţe bancare anuală asupra

dezvoltării economice, Washington DC: Banca Mondiala

32. Kaufmann, D (1999): “Anti-corruption strategies: Starting afresh?

Unconventional lessons from comparative analysis” in Stapenhurst and Kpundeh

(eds.) Curbing Corruption. Toward a Model forBuilding National Integrity.

Washington D.C.: EDI Development Studies.

33. Kaufmann, Daniel and Shang-Jin Wei (1999): “Does "grease money" speed up

the wheels of commerce?”, NBER Working Paper, no. 7093 (April).

34. Keefer, P. and S. Knack (1995): “Institutions and economic performance: Cross-

country tests using alternative institutional measures”, Economics and Politics,

vol. 7, no. 3.

35. Khan, Mushtaq (1996): “A typology of corrupt transactions in developing

countries.” IDS Bulletin, vol.8, no. 5.

36. Khan, Mushtaq (1999): “The new political economy of corruption”, Department

of Economics, School of Oriental and African Studies, University of London,

working paper.

89

37. Klitgaard, Robert (1988): Controlling Corruption. Berkeley: University of

California Press.

38. La Porta, R., F. Lopez-de-Silanes, A. Schleifer and R.W. Vishny (1999): “The

quality of government.” Journal of Law, Economics and Organization, vol. 15,

no. 1. Paldam, M. (1999a): “The big pattern of corruption: Economics, culture

and the seesaw dynamics”, Working Paper No. 1999-11, Department of

Economics, University of Aarhus. Treisman, Daniel (2000): “The causes of

corruption: a cross national study”, Journal of Public Economics, vol. 76.

39. Lambsdorff, J. Graf and M. Nell CORRUPTION -- WHERE WE STAND AND

WHERE TO GO. In: The Corruption Monster: Ethik, Politik und Korruption, ed.

by M. Kreutner, Czernin Verlag, 2006

40. Lambsdorff, J. The Institutional Economics of Corruption and Reform,

Cambridge University Press 2007.

41. Lambsdorff, Johann Graf (1999a): “Corruption in international research – a

review”, Transparency International Working Paper, Berlin.

www.transparency.de [10.11.00].

42. Lambsdorff, Johann Graf (1999a): “Corruption in international research – a

review”, Transparency International Working Paper, Berlin.

www.transparency.de [10.11.00].

43. Lancaster, Thomas D. and Gabriella R. Montinola (1997): “Toward a

methodology for the comparative study of political corruption”, Crime, Law &

Social Change, vol. 27.

44. Lui, Francis T. (1985): “An equilibrium queuing model of bribery”, Journal of

Political Economy, vol. 93, no. 4.

45. Manor, James (1999): The Political Economy of Democratic Decentralization.

Washington D.C.: World Bank.

46. Mauro, Paolo (1995): “Corruption and growth”, Quarterly Journal of Economics,

CX/3 (August).

47. Mauro, Paolo (1997a): “The effects of corruption on growth, investment and

government expenditure: A cross country analysis”, in K.A. Elliot (ed.)

Corruption and the global economy. Washington D.C.: Institute for International

Economics..

90

48. Moody-Stuart, G. (1997): Grand Corruption, Oxford: WorldView Publishing.

49. Myrdal, Gunnar (1968b): “Corruption: Its causes and effects” in Asian drama: An

Enquiry into the Poverty of Nations. Gunnar Myrdal, vol. II, New York: The

Twentieth Century Fund, pag. 951–958.

50. Nye, J.S. (1967): “Corruption and political development”, American Political

Science Review, vol. 61,no. 2,.

51. Paldam, M. (1999a): “The big pattern of corruption: Economics, culture and the

seesaw dynamics”, Working Paper No. 1999-11, Department of Economics,

University of Aarhus.

52. Paldam, M. (1999a): “The big pattern of corruption: Economics, culture and the

seesaw dynamics”, Working Paper No. 1999-11, Department of Economics,

University of Aarhus.

53. Paldam, M. (1999a): “The big pattern of corruption: Economics, culture and the

seesaw dynamics”, Working Paper No. 1999-11, Department of Economics,

University of Aarhus.

54. Pope, Jeremy, ed. (1997): National Integrity Systems: The TI source book.

Washington DC: TI and EDI.

55. Proudhon, P.J. (1863): The Principle of Federation. Translated by R. Vernon.

Toronto: University of Toronto Press [1979].

56. Prud'homme, Rémy (1995): “The dangers of decentralization”, The World Bank

Research Observer, vol. 10, no. 2 (August).

57. Rauch, James E. and Peter B. Evans (2000): “Bureaucratic structure and

bureaucratic performance in less developed countries”, Journal of Public

Economics, vol. 75.

58. Rauch, James E. and Peter B. Evans (2000): “Bureaucratic structure and

bureaucratic performance in less developed countries”, Journal of Public

Economics, vol. 75.

59. Rijckeghem, Caroline Van and Beatrice Weder (1997): “Corruption and the rate

of temptation: Do low wages in the civil service cause corruption?”, Working

Paper WP 97/73, International Monetary Fund, Washington D.C.

60. Riley, Stephen R. (1998): “The political-economy of anti-corruption strategies in

Africa”, TheEuropean Journal of Development Research, 10 (iunie).

91

61. Rose-Ackerman, Rose (1978): Corruption. A Study in Political Economy.

London/New York: Academic Press.

62. Rose-Ackerman, Susan (1999): Corruption and Government. Causes,

Consequences and Reform. Cambridge: Cambridge University Press.

63. Samuel P. Huntington, New Haven, Connecticut: Yale University Press.

64. Tanzi, Vito – în Corruption, Governmental Activities and Markets, în publicatia

interna a FMI, aug. 1994.

65. Treisman, Daniel (2000): “The causes of corruption: a cross national study”,

Journal of Public Economics, vol. 76.

66. Tanzi, V. (2000a): “Corruption, governmental activities, and markets”, chapter 6

in Vito Tanzi (2000) Policies, Institutions and the Dark Side of Economics.

Cheltenham: Edward Elgar.

67. Wedeman, A. (1997): “Looters, rent-scrapers, and dividend-collectors: Corruption

and growth in Zaïre, South Korea, and the Philippines”, The Journal of

Developing Areas.

68. Wei, Shang-Jin (2000a): “Natural openness and good government”, NBER

Working Paper 7765 (June).

69. Weingast, B.R. (1995): “The economic role of politcal institutions: market-

preserving federalism and economic development”, Journal of Law, Economics

and Organization, vol. 11, no. 1.

70. Weingast, B.R. (1995): “The economic role of politcal institutions: market-

preserving federalism and economic development”, Journal of Law, Economics

and Organization, vol. 11, no. 1.

71. Winters, J.A. (1996): Power in Motion: Capital Mobility and the Indonesian

State. Ithaca, NY: Cornell University Press.

92