Când Cum Si de Ce a Acceptat Romania Conditiile UE in Domeniul Politicilor Anticoruptie....

8/10/2019 Cnd Cum Si de Ce a Acceptat Romania Conditiile UE in Domeniul Politicilor Anticoruptie. Recapitulare 1999 2010

1/37

1Policy Memo nr. 14

Septembrie 2010

Cnd, cum i de ce a acceptat Romniacondiiile UEn

domeniului politicilor anticorupie?

- recapitulare 1999 2010 -

Autori: Cristian Ghinea, Oana Tnsache

UNIUNEA EUROPEAN

Proiect finanat prin Phare


2/37

2

Cuprins

Introducere .............................................................................................................................. 3

Cadrul teoretic al condiionalitilor UE .................................................................................... 3

Relevana acestui studiu de caz pentru condiionalitile UE ..................................................... 5

Scurt traseu istoric: Aderarea Romniei i condiionalitile anticorupie .................................. 6

De ce a depins acceptarea condiiilor? Ipotezele noastre .......................................................... 8

Metodologie .......................................................................................................................... 10

Tabel 1. Gradul de ndeplinire a criteriilor UE .......................................................................... 12

Testarea ipotezelor................................................................................................................. 24

Studiu de caz: ANI pierde din puteri, UE salveaz situaia ........................................................ 32

Bibliografie ............................................................................................................................. 34


3/37

3

Introducere

Aceast lucrarereprezint o ncercare de evalua relaia dintre Romnia i Uniunea European n

domeniul ngust al politicilor anticorupie, ncepnd cu momentul nceperii negocierilor de

aderare pn astzi. ntrebarea noastr de cercetare a fost simpl:

Care au fost factorii care au fcut ca anumite condiii stabilite de Uniunea European n acest

domeniu s fie acceptate de ctre Romnia i care au fost factorii care au mpiedicat acest lucru?

La nivel academic, lucrarea1 este o aplicare a teoriei europenizrii la cazul particular al Romniei,

n cmpul politicilor anticorupie. Lund n considerare mai ales experiena valului de extindere

din 2004, Schimmelfennig i Sedelmeier (2005) au dezvoltat un model privind modul / gradul de

acceptare al acestor condiiiUE de ctre statele candidate. Am adaptat acest model general la

cazul politicilor anti-corupie din Romnia n toat perioada 1999 2010 i am ajuns la patru

ipoteze. Astfel, acceptarea condiionrilor depinde de urmtorii patru factori:

1) Gradul de determinism al condiiei

2) Recompensa i ameninarea asociat condiionrii

3) Costurile (financiare, politice, de putere) suferite de actorii domestici ca urmare a aplicrii

condiiilor

4) Schimbarea echilibrului politic intern.

Pentru a testa aceste ipoteze am ales 29 de condiii ridicate de Comisia European (CE) n

rapoartele regulate privind progresele Romniei i am urmrit modul n care acestea au fost (saunu) ndeplinite. Aceast abordare cantitativ a fost completat cu o analiz calitativ a

rapoartelor Comisiei, a surselor media i a rapoartelor independente.

Cadrul teoretic al condiionalitilor UE

Cu 20 de ani n urm, Europa Central i de Est (ECE) fcea parte din lumea comunist. De atunci,

a avut loc o transformare impresionant n regiune prin trecerea la economia de pia i la

democraia liberal. Majoritatea statelor din Europa Central i de Est sunt acum membre ale

Uniunii Europene. Literatura de specialitate analizeaz Europenizarea acestui spaiu. Acest

concept este controversat deoarece pare s implice mai mult dect un proces de adaptare a

rilor din ECE la criteriile necesare pentru a deveni membre UE. Pentru a-i da o mai mare

claritate, anumii autori au sugerat conceptul de UE-izare pentru a descrie transformrile

provocate de cerinele UE n cadrul procesului de aderare (Grabbe, 2006).

1 Prezenta cercetare reprezint o completare i aducere la zi a lucrrii The functioning of EU conditionalities for

anticorruption policies in Romania, Cristian Ghinea, 2008, London School of Economics, nepublicat.


4/37

4

O dat cu intrarea statelor din Europa Central i de Est n orbita UE, a aprut o relaie atipic

ntre cele dou pri, deoarece aceste ri doreau s intre n Uniune mai mult dect aceasta

dorea s le accepte. Aceast situaie a creat un dezechilibru ntre cei doi parteneri supranumit

putere asimetric (Grabbe, 2006) sau interdependen asimetric (Dimitrova, 2004). UE s -a

aflat astfel n poziia de a pune condiii i a face selecia acestor ri, putnd acorda recompense

n funcie de progresele realizate de fiecare candidatn parte.

n afar acesteipremize acceptat n mod unanim, calea concret prin care UE a influenat este

dezbtut larg n literatura de specialitate. Schimmelfennig i Sedelmeier au distins ntre cele

dou mecanisme prin care rile din Europa Central i de Est au adoptat reguli le UE: procesul

condus de UE i procesul condus de actorii domestici. n cel de-al doilea caz, ara candidat preia

iniiativa, n timp ce n primul caz o aciune specific a UE determin un stat s acioneze

(Schimmelfennig i Sedelmeier; 2005). Acetia fac i o distincie separat ntre dou modele

teoretice:

Modelul axat pe stimulentele externe

Conform acestui model, UE i statul candidat sunt actori raionali care sunt implicai ntr -

un proces de negociere n care UE stabilete condiiile, iar candidatul trebuie s

ndeplineasc aceste condiii pentru a primi recompensa (asisten i legturi

instituionale). Acest model se centreaz pe condiionaliti.

Modelul axat pe nvare social

Conform acestei perspective, statul candidat este convins s adopte regulile UE pentru c

le consider legitime i nu pentru c se ateapt la o serie de recompense.Dup testarea acestor modele pe diverse ri i pe diverse politici, Schimmelfennig i Sedelmeier

au concluzionat c primul model (cel bazat pe stimulentele externe) are cea mai mare putere

explicativ pentru adoptarea regulilor UE n statele din Europa Central i de Est. Cu alte cuvinte,

aceste ri au adoptat reforme mai ales pentru c UE le-a cerut aceste reforme i pentru c

ateptau recompense din partea Uniunii (aderarea fiind cea mai mare recompens).

Chiar dac modelul bazat pe nvarear putea explica anumite aspecte ale reformelor, totui el

nu poate explica dimensiunea i viteza reformelor adoptate de Estul Europei.

Anumii autori contest aceast perspectiv centrat pe condiionaliti. Hughes i al. (2004) serefer chiar la mitul condiionalitii, un feti al studiilor academice din domeniul europenizrii.

Studiind politicile de regionalizare, ei observ c statele din Est s-au regionalizat mai puin i mai

superficial dect ar lsa s se neleag modelul axat pe stimulente externe. Cu alte cuvinte,

simpla existen a condiionalitilor UE i simplul fapt c statele candidate din Europa Central i

de Est sunt admise n UE nu sunt suficiente pentru a valida puterea transformativ a UE

(Grabbe, 2006).

Aceast lucrare discut cele dou perspective teoretice prin aplicarea lor la cazul particular al

politicilor anti-corupie din Romnia. A avut UE un rol transformativ n domeniu? A fost condus

aceast transformare mai ales de presiunea extern a UE sau prin adoptarea de ctre elita


5/37

5

romneasc a unor modele considerate superioare? Dac presiunea extern a fost cea care a

contat, care sunt zonele n care aceasta a fost mai eficient i de ce? Vom ncerca s rspundem

acestor ntrebri n partea final, de concluzii, a acestei lucrri.

Relevana acestui studiu de caz pentru condiionalitile UE

Dezvoltnd modelul lor teoretic Schimmelfennig et al (2005) fac i o discuie despre alegerea

studiilor de caz. Ei arat c impactul condiionalitii politice va fi mai mai uor de observat n

cazul conflictelor importante (dintre starea de fapt i cererile UE n.a.), n comparaie cu

situaiile n care adoptarea regulii necesit numai o adaptare de ordin tehnic. [...] n plus, n

aceste cazuri, este mai uor s distingi impactul UE de schimbarea endogen, adic schimbarea

care ar putea avea loc n absena condiionalitii UE (Schimmelfennig et al., 2005: 34). Ei

denumesc acest tip de situaie un caz problematic.

Era corupia din Romnia un caz problematic n 1999, la nceperea negocierilor? Adic exista odistan ntre starea de fapt din Romnia i ateptrile UE? n mod evident, da. n ediia sa din

1999, Indicele de Percepie a Corupiei rea lizat de Transparency International, a plasat Romnia

pe ultima poziie ntre statele care au nceput negocierile cu UE (CPI, 1999). Trecnd dincolo de

simpla percepie a corupiei, i alte clasamente plasau Romnia pe locuri la fel de defavorabile.

Un sondaj al Bncii Mondale din 2002 (BEEPS Interactive Dataset) msura procentul de venituri

anuale cheltuite de companii n pli neoficiale fcute decidenilor. Romnia avea cel mai mare

procent dintre toate statele candidate din ECE (raport EUMAP, 2002). Sondajul n rndul

experilor realizat de Freedom House n 2000 i 2001 plasa Romnia n a doua poziie dinspre

coada clasamentului (dup Bulgaria) ntre statele candidate. Situaia celor dou ri s-a inversat

n 2002, iar Romnia a cobort pe ultima poziie (raportul Nations in Transit; 2008). n concluzie,

la nceputul procesului de negociere, Romnia se afla ntr-o poziie sensibil, fiind nevoit s

realizeze progrese semnificative. n aceast situaie, efectul condiionalitilor UE ar trebui s fie

clar vizibil la sfritul acestui proces.

n plus, studiul nostru de caz este relevant deoarece devoaleaz o alt realitate contradictorie, de

data aceasta n interiorul UE. n ciuda faptului c UE a plasat corupia pe agenda de negocieri,

Uniunii i-a lipsit un acquis semnificativ n acest domeniu. n concluzie, avem o ar corupt, o

agend european ambiioas n problema corupiei i un model european slab n acest domeniu.Este greu deci de gsit un caz mai problematic pentru testarea procesului de EU-izare.


6/37

6

Scurt traseu istoric: Aderarea Romniei i condiionalitile anticorupie

Prima evaluare oficial a dorinei Romniei de a se altura Uniunii Europene a fost fcut n iulie

1997, iar rezultatele erau contradictorii. nainte de aderarea la Uniune, R omnia trebuia s fac

progrese considerabile. Raportul de 114 pagini vorbea foarte puin despre corupie (CE, 1997). n

ciuda evalurilor pesimiste, CE a recomandat n 1999 nceperea negocierilor cu Romnia iBulgaria. Literatura de specialitate concord asupra faptului c nceperea negocierilor cu cele

dou ri a fost mai degrab o decizie politic luat din motive geo-strategice. Conflictul din

Kosovo i operaiunile militare conduse de NATO mpotriva Serbiei afectaser situaia n regiune.

UE a considerat c Romnia i Bulgaria meritau s fie recompensate pentru susinerea

Occidentului i pentru pierderile de ordin economic cauzate de rzboi (Avery, 2004; Grabbe,

2006; Haughton, 2007, Schimmelfennig i Sedelmeier, 2005). Raportul CE din octombrie 1999

menioneaz c fenomenul corupiei era larg rspndit n Romnia i c nu exista suficient

voin pentru a-l combate. Un subcapitol special era dedicat corupiei n cadrul seciunii politice a

raportului, artnd c problema era considerat secundar la acel moment. CE semnala ctevaprobleme generale, dar oferea recomandri limitate.

ntoarcerea la putere a lui Ion Iliescu n anul 2000 nu a dus la schimbarea cursului pro-occidental

al rii. Noul premier Adrian Nstase era nerbdtor s-i demonstreze nclinaiile pro-

occidentale. Susinerea public a integrrii europene era copleitoare, iar acest lucru a creat att

o presiune ct i un stimulent pentru guvernul Nstase pentru a finaliza negocierile. Integrarea

european a devenit principala chestiune de pe agenda public. n condiiile n care opoziia era

frmiat ntre extremitii de dreapta i de partidele democratice mici, guvernul a putut s-i

urmeze agenda. Dei a fost capabil s nchid numeroase capitole de negociere, dou domenii

dificile au rmas n urm: agricultura i justiia i afacerile interne (JAI). Anticorupia era nc o

problem de natur politic dar era strns legat de reforma justiiei din cadrul JAI. Romnia

respecta din punct de vedere formal criteriile politice, dar rapoartele CE au devenit din ce n ce

mai critice cu privire la situaia corupiei. Raportul CE din 2001 asupra Romniei avertiza asupra

nivelului ridicat al corupiei i asupra lipsei de msuri pentru a o combate. Guvernul a rspuns

adoptnd o serie de msuri legale. Acestea nu au reuit s conving CE care a devenit chiar mai

critic n raportul din 2002 (CE 2002). n 2003, CE a fcut un alt pas , semnalnd lipsa de cazuri de

nalt corupie care erau investigate. ntre timp, guvernul a creat o instituie specialpentru a se

ocupa de corupia la nivel nalt Parchetul National Anti-corupie, dar rezultatele au rmaslimitate. Atunci a aprut un pattern n relaia Romnia UE pe acest subiect, care a rmas valabil

ntr-o oarecare msur pn azi: guvernul romn trecea legi i crea instituii, iar CE cerea

rezultate reale.

Deoarece corupia devenise o chestiune jenant pentru guvern, acesta a adoptat n procedur de

urgen un pachet important de legi privind reforma n sistemul judiciar i n corupie. Au fost

adoptate noi legi privind transparena averilor demnitarilor, conflictele de interese i finanarea

partidelor, dar noile msuri au fost consideratea fi slabe de ctre experii independeni i de cei

ai Comisiei Europene deoarece ofereau multe portie legislative (raportul CE 2003). De


7/37

7

asemenea, CE a atras atenia asupra faptului c prevederile anticorupie nu sunt aplicate

complet i n mod coerent (CE 2003: 21).

Atunci a aprut un al doilea pattern care, la fel, a rmas oarecum valabil pn astzi: CE solicit

ntr-o prim instan anumite schimbri legislative i mecanisme instituionale, constat aplicarea

deficitar i revine cu noi condiii privind aplicarea legilor i eficiena instituiilor. Raportul CE din2004 a rmas foarte critic i a cerut progrese reale. Negocierile de aderare cu Bulgaria i Romnia

au fost finalizate n decembrie 2004, iar tratatul de aderare a fost semnat n aprilie 2005 cu dat

de aderare stabilit pentru 1 ianuarie 2007. Pentru a asigura continuarea reformelor necesare, un

nou mecanism a fost creat, prin care CE a continuat s monitorizeze cele dou state. n cel mai

ru caz, aderarea putea fi amnat cu un an.

Alegerile din 2004 au adus la putere un nou Preedinte i un nou guvern care maraser masiv pe

problema corupiei n campania electoral. Monica Macovei, cunoscut anterior la Comisie ca

expert independent anticorupie, a fost desemnat ministru al Justiiei. A devenit o figur

controversat pe plan intern i un simbol al eforturilor anticorupie n viziunea mass-mediei

internaionale. Evalurile Comisiei s-au mbuntit i eforturile noului ministru au fost

recunoscute: s-a nregistrat o accentuare a voinei politice de a combate corupia i s -au fcut

pai care ar putea avea un impact pozitiv dac sunt implementai n ntregime (CE 2005: 13).

nainte de 2007, Comisia European nu a recomandat o amnare a aderrii, dar a creat un nou

mecanism post-aderare pentru Romnia i Bulgaria, aa-numitul mecanism pentru cooperare i

verificare. Acest mecanism era menit s asigure c cele dou ri vor continua reformele dup

aderare. Dac nu reueau acest lucru, Comisia meninea opiunea de a activa clauza de

salvgardare. Existau dou clauze pentru Romnia: una pentru agricultur i a doua pentrureforma judiciar i anticorupie. Odat activat clauza de salvgardare, statele membre nu erau

obligate s recunoasc deciziile judectoreti din Romnia. Vom discuta mai trziu credibilitatea

real a acestei sanciuni. Comisia European a stabilit patru obiective de referin pentru a evalua

progresele Romniei n reforma judiciar, trei dintre acestea referindu -se la necesitatea de a

continua eforturile anticorupie (decizia CE, decembrie 2006).

Cu aceast nou condiionalitate, Romnia a primit mult-ateptatul statut de membru la data de

1 ianuarie 2007. Cu toate acestea, primul an n UE s-a dovedit a fi i cel mai agitat din istoria sa

recent. La doar o lun de la aderare, noua majoritate din Parlamentformat dinliberali i social-

democrai a dus la adoptarea unei moiuni mpotriva Monici Macovei. n consecin, premierul

Triceanu a eliminat-o din guvern pe Monica Macovei, ct i ceilali minitri ai Partidului

Democrat. Criza politic s-a adncit i mai mult n martie 2007, cnd Parlamentul a desemnat o

comisie special pentru a suspendarea Preedintelui. Votul de suspendare din Parlament a fost

ulterior infirmat prin referendum. n perioada 2007-2008. Parlamentul a ncercat s limiteze

puterea instituiilor anticorupie create prin condiionalitile UE. Dei luda eforturile depuse de

procurorii DNA, Comisia aducea critici celorlalte instituii: n cele dou rapoarte publicate n 2008,

Comisia observa c niciun caz de nalt corupie nu a fost finalizat (rapoartele CE din februarie i


8/37

8

iulie 2008). Sanciunea ataat MCV nu a fost activat, dar monitorizarea a fost prelungit pn

cel puin n 2010.

De ce a depins acceptarea condiiilor? Ipotezele noastre

1) Gradul de determinism al condiiei

n contextul teoriei adaptate de noi, determinismul unei condiii a UE depinde de

Ct de clar (msurabil) este condiia

Ct de formal este caracterul ei (face parte din acquis-ul comunitar sau este o cerin

special, dezvoltat pentru cazuri particulare)

Condiiile UE au mai multe anse de a fi aplicate atunci cnd UE n sine are un model clar, care

poate fi exportat n statul cu care negociaz. Grabbe (2006) afirm c puterea de influen a UE a

fost limitat acolo unde i lipsea modele instituionale proprii, Uniunea avnd un rol limitat nguvernarea statelor membre. Evident, acesta este cazul condiiilor legate de corupie.

Atunci cnd a demarat negocierile cu statele ECE, Uniunii i-a lipsit un acquis comprehensiv n

domeniul anticorupiei. O evaluare realizat n 2002 concluziona c politicile anticorupie la

nivelul Uniunii rmne difuze i neconstrngtoare (raport EUMAP, 2002: 34). Acelai raport cita

componentele acquis-ului din acel moment (2002), fcnd diferena ntre:

Acquis anticorupie propriu-zis (cteva convenii UE asupra fraudei n cazul bugetului

comunitar i corupia n rndul funcionarilor UE)

Acquis anticorupie soft (instrumente anticorupie adoptate de Consiliul Europei i OECD)

Prevederi conexe politicilor anticorupie (precum legi cu privire la achiziii publice sau

statutul funcionarilor publici) (raport EUMAP, 2002: 35-37)

Comisia European se afla ntr-o situaie complicat: pe de o parte, exista un consens asupra

faptului c statele foste comuniste erau vulnerabile la corupie, iar pe de alt parte, UE nu

deinea prghii n acest domeniu. Astfel, Comisia se afla n poziia de a cere statelor candidate s

adopte reguli pe care nu le putea impune asupra statelor membre. De exemplu, Comisia a

condiionat statele ECE s ratifice conveniile Consiliului Europei i ale OECD menionate mai sus

ca acquis soft. n consecin, n 2002, erau mai multe state ECE dect state membre careratificaser aceste convenii (EUMAP; 2002: 38-39).

Mai apoi, n cadrul procesului de negociere cu statele ECE, Comisia a publicat n iunie 2005 o

comunicare ce propunea principii comune de politici. Documentul meniona obiectivul de a

ncuraja politicile anticorupie n statele n curs de aderare, candidate i alte ri tere pe baza a

10 principii generale (Comunicarea CE, iunie 2005:20). Aceste 10 principii se refer la:

credibilitatea instituiilor anticorupie, voina politic n a combate corupia, coduri de etic i

standardele de integritate n administraie, sistemul judiciar i reguli transparente de finanare a

partidelor. Se poate observa c toate aceste elemente erau deja prezente sub form de condiii


9/37

9

n rapoarte CE nainte de 2005. Dei aparent acest document adaug noi elemente la acquis-ul

din domeniu, de fapt acesta ofer cteva recomandri neconstrngtoare pentru statele membre

i formalizeaz anumite principii deja dezvoltate de Comisie n negocieri.

Potrivit ipotezei noastre, ansele unei condiionaliti de a fi aplicat crete atunci cnd e parte

a unui model european (acquis) i cnd efectele ateptate sunt msurabile.

2) Recompensa i ameninarea asociat condiionrii

Potrivit lui Schimmelfennig i Sedelmeier (2005), elementele care sunt luate n considerare de

rile candidate n evaluarea costurilor de adoptare sunt:

Mrimea i viteza recompenselor: probabilitatea adoptrii regulilor crete o dat cu

mrimea i viteza recompenselor

Credibilitatea condiionalitii

n cazul nostru, avnd n vedere parcursul aderrii Romniei prezentat n paginile anterioare, am

considerat c probabilitatea ca anumite condiii s fie acceptate crete nainte de moment e

importante precum:

Decizia de a nchide negocierile

Decizia de a nu amna aderarea cu un an

Decizia de a activa clauza de salvgardare

Se poate deci observa c primul moment a fost bazat n ntregime pe logica recompensei(nchiderea negocierilor i obinerea unei date de aderare), n timp ce urmtoarele dou au fost

bazate pe logica pedepsei (amnarea aderrii i activarea clauzei de salvgardare).

A doua ipotez este:

Probabilitatea ca Romnia s adopte condiiile anticorupie ale UE crete nainte d e

momentele n care UE trebuia s ia o decizie cu privire la aderare i s aplice mecanisme de

supraveghere post-negocieri.

3) Costurile (financiare, politice, de putere) suferite de actorii domestici ca urmare a aplicriicondiionalitilor

Adaptnd teoria lui Tsebelis (2002) la domeniul condiionalitilor UE, Schimmelfennig i

Sedelmeier presupun c probabilitatea adoptrii regulilor descrete n funcie de numrul de

actori veto care suport costuri de adoptare (costuri de oportunitate, avere i pierderea puterii)

prin adoptare (Schimmelfennig i Sedelmeier, 2005: 17).

Tsebelis definete actorii veto ca actori individuali sau colectivi al cror acord este necesar

pentru a schimba status-quo-ul (Tsebelis, 2002:19). n cazul nostru, status-quo-ul este situaia

corupiei exacerbate criticat n rapoartele Comisiei. n aceast situaie, politicienii locali i


10/37

10

decidenii se bucur de o imunitate de facto fa de investigaii judiciare i tind s stabileasc

bariere formale i informale mpotriva acestor investigaii. Avnd n vedere c UE a ncercat s

schimbe aceast situaie prin ncurajarea unui sistem de rspundere i prin capaciti judiciare

efective, vom considera c actorii veto sunt acei actori care au ncercat s saboteze aceste

eforturi.

Explicnd aceasta ipotez, Schimmelfennig i Sedelmeier menioneaz posibilitatea ca anumii

decideni politici s adopte regulile UE ntr-o form care presupune costuri reduse, fcnd ceea

ce ei numesc armonizarea Potemkin (Schimmelfennig i Sedelmeier, 2005:17).

Astfel, ipoteza actorilor-veto susine c:

Probabilitatea ca Romnia s adopte condiiile anticorupie ale UE se diminueaz atunci cnd

se pune n pericol imunitatea de care se bucurau anterior decidenii politici romni. n anumite

cazuri, ei vor prefera s adopte condiiile ntr-o form care s reduc eficiena noii legislaii i a

noilor instituii.

4) Schimbarea echilibrului politic intern

n negocierea condiiilor anticorupie, UE a gsit aliai mai buni n anumii actori sau instituii din

Romnia. Grabbe (2006) a identificat de asemenea tendina aceasta i a denumit-o efectul de

mputernicire a modernizatorilor.

Ipoteza noastr susine c:

Presiunea anticorupie a UE a afectat echilibrul intern al Romniei i a avantajat actorii care se

opuneau status-quo-ului. Probabilitatea adoptrii condiiilor UE a depins de poziia acestor actori,

condiii care au mai multe anse s fie adoptate atunci cnd reformitii dein poziii de

putere/influente.

Metodologie

Pentru a testa ipoteza, am ales 29 de condiii prezente n rapoartele CE ntre 1998 i 2010.

Tabelul 1 reprezint o analiz detaliat a acestor condiii. Am evitat formulri generale de genul

sunt necesare mai multe progrese deoarece nu pot constitui o condiie concret. Am urmritfiecare condiie din momentul n care a fost inclus pentru prima oar n rapoartele CE i am

menionat dac a fost repetat n rapoartele ulterioare. Am trecut mai apoi la analiza

rezultatelor, crend astfel o scal de trei rezultate posibile:

ndeplinit

parial ndeplinit

nendeplinit

Pentru fiecare condiionalitate am oferit n ultima coloan motivul care a stat la baza includerii n

una dintre categoriile menionate mai sus. n fiecare coloan am menionat sursele folosite n


11/37

11

evaluarea rezultatelor, fie c este vorba de evalurile CE sau de cele ale experilor independeni.

Rezultatul este legat natura condiiei. n cazurile n care CE a cerut o anumit lege, am considerat

condiia ndeplinit dac autoritile romne au adoptat legea ntr-o form considerat potrivit

n raport cu criteriul cerut. Acolo unde condiia cerea efecte practice (precum investigarea

corupiei la nalt nivel), am msurat gradul de ndeplinire prin analiza realitilor concrete

acoperite de condiie. n anumite cazuri, o condiie este direct legat de una anterioar. De

exemplu, CE a ridicat necesitatea crerii unei instituii, iar anul urmtor CE a creat o nou

condiie privind dotarea cu resurse umane i financiare necesare pentru funcionarea acesteia

(cazul Ageniei Naionale de Integritate - ANI). n acest caz, am luat n considerare dou condiii

separate chiar dac vizau aceeai problematic.


12/37

12

Tabel 1. Gradul de ndeplinire a criteriilor UE

Nr. Condiionalitate Raportul ncare este

menionat

Aplicare Comentarii

1 Legea asupra Prevenirii i Luptei mpotriva Corupiei Nov. 1998 Mai 2000 -ndeplinit

Surs: raport CE 2000

2 Definire clar a corupiei n Codul Penal Nov. 1998 Mai 2000

parialndeplinit

Definiia a fost inclus n legea din 2000. Am considerat c a ceasta

condiionalitate a fost parial ndeplinit deoarece Codul Penal armas neschimbat, crend astfel posibilitatea ca persoaneleurmrite s se foloseasc de discrepanele ntre prevederilegenerale din Codul Penal i de legea privind corupia.

Surs: raport CE 2000; raport CE iulie 2010

2010 ndeplinit(noul CodPenal)

3 Soluionarea suprapunerii competenelorinstituionale i crearea unui birou specialindependent pentru anchetarea corupiei

Nov. 1998 Mai 2000 Parial

ndeplinit

n luna mai 2000 a fost creat un departament de lupt mpotrivacorupiei i a crimei organizate n cadrul Parchetului General.Acesta a fost nlocuit n septembrie 2002 cu Parchetul NaionalAnticorupie (PNA). Comisia European a criticat ns suprapunereade competene instituionale i lipsa independenei. Noua legislaia

privind DNA (2006) a dus la eliminarea acestor critici, deci amconsiderat condiia ndeplinit la nivel de 2006.

Surse: rapoarte CE din 2000, 2002 i 2006.

2006 -ndeplinit


13/37

13

4 Consolidarea autonomiei Parchetului NaionalAnticorupie (o mai bun definire a statutuluiprocurorilor, garantarea permanenei n funcie aprocurorilor)

Oct. 2002 Aprilie 2004 parial

ndeplinit

Obligaia PNA de a raporta Parlamentului a fost eliminatin aprilie2004. Dei a conferit procurorului ef mai mult autonomie, aceastmicare nu a oferit un statut mai bun procurorilor din instituie, aacum o cerea condiionalitatea.

Am considerat aceast condiie doar parial ndeplinit pentrumomentul 2004. Ulterior, schimbarea legislaiei i crearea DNA aclarificat statutul procurorilor. n 2006, o decizie a CuriiConstituionale a obligat la schimbarea legislaiei i trecerea DNA n

interiorul Parchetului General. Noua structur a pstrat autonomiafuncional a DNA, astfel nct condiia a fost modificat princriteriul de referin numrul 3, care cerea s nu se mai modificestructura instituional a DNA (deci CE apreciaz noua organizare icere de atunci nainte pstrarea sa).

Surse: rapoartele CE din 2004, 2005 i iunie 2007.

2007 ndeplinit

5 Asigurarea resurselor umane i financiarecorespunztoare Parchetului Naional Anticorupie

Nov. 2003 Septembrie2006

ndeplinit

Rapoartele Comisiei din 2004 consider c cerina privind resurseleumane este ndeplinit, dar critic n acelai timp decizia guvernuluide a diminua pragul financiar pentru cazurile n care structuracentral a PNA poate investiga deoarece ar putea suprancrcainstituia. Din cauza acestei evoluii contradictorii, am consideratacest obiectiv parial ndeplinit n 2004.

Noul guvern a ridicat pragul menionat mai sus n 2005. Lund nconsiderare i alte aspecte, Comisia a concluzionat n mai 2006 c

DNA (nlocuitorul PNA) deine resursele umane, financiare ipregtirea suficient pentru a investiga ntr-un mod eficientcorupia la nivel nalt.

Surse: rapoartele CE din 2004, 2005 i mai 2006

6 Adoptarea Legii privind statutul Funcionarilor Publici Nov. 1998 Decembrie1999


14/37


15/37

15

ndeplini de interese. Cu toate acestea, n raportul din 2003, ComisiaEuropean considera c noua legislaia este slab, iar definiiaconflictului de interese este limitat n special pentru politicieni.Noi mbuntiri au fost adugate n aprilie 2004.

Problema nu a mai fost abordat n rapoartele din perioada 20042010, dar n raportul CE din iulie 2010 reapare problema definiieiconflictului de interese, mai ales n domeniul achiziiilor publice.Protecia legislativ mpotriva conflictelor de interese nu este

eficient, mai multe legi abordeaz conflictele de interese, dar nusunt suficient de armonizate. Acest lucru duce la confuzii n ceea ceprivete mprirea responsabilitilor ntre autoritilecompetente (CE, iulie 2010: 19). Avnd n vedere progreselelegislative din 2003 i 2004, am considerat condiia parial

ndeplinit.

Surse: rapoartele CE din 2003, 2004 i iulie 2010

13 Realizarea unei evaluri strategice a naturii i amploriicorupiei

Nov. 2003 Martie 2005 ndeplinit

Raportul Comisiei Europene din 2005 consider c documentul careevalueaz corupia este clar, bine structurat i centrat pe termene-limit, obiective de referin, resurse bugetare garantate iresponsabiliti instituionale clare.

Surs: Raportul CE din 2005

14 Eliminarea imunitii fotilor minitri cu privire laurmrirea penal

Oct. 2004 Nendeplinit n urma adoptrii unei ordonane de guvern, raportul Comisiei din2005 a considerat c recomandarea este ndeplinit, dar Curtea

Constituional a Romniei (CCR) a respins noua prevedere iastfelimunitatea a fost reinstaurat. CCR a considerat c fotii minitritrebuie s beneficieze de aceleai beneficii ca i actualii minitri.Astfel, procurorii au nevoie de aprobarea Preedintelui sau de cea aParlamentului (pentru fotii minitri care sunt actualmenteparlamentari).


16/37

16

Avnd n vedere c fotii minitri nc se mai bucur de imunitateexcepional, am considerat aceast recomandare nendeplinit.

Surse: Rapoartele CE din iulie 2006, 2007 i februarie 2008

15 nfiinarea unui agenii independente responsabile deverificarea declaraiilor personale de avere

Mai 2006 2010 -ndeplinit

Aa cum se poate observa n acest caz precum i n cazul urmtor,Comisia European a introdus dou condiii legate de aceastagenie. n mai 2006, a cerut crearea unei agenii independente. nluna octombrie al aceluiai an, a inclus mai multe detalii privitoarela responsabiliti. ntruct ntre mai i octombrie 2006, Comisia a

adugat cerine concrete privind anumite atribuii pentru ANI,schimbnd deci substana condiiei, am considerat cele doucondiii ca fiind separate (vezi comentariul metodologic de la pagina30)

Dei nfiinarea i funcionarea ANI a fost o adevrat aventur, fapteste c n momentul scrierii acestui raport instituia exist i are ungrad legal de independen satisfctor (prin legislaia refcutdup raportul CE din iulie 2010). Problemele de stabilitate ifuncionare a ANI sunt ns acoperite de urmtoarele dou condiii,deci am considerat-o pe cea legat de nfiinarea i independenaANI ca fiind ndeplinit n 2010.

Surse: Rapoartele CE din mai 2006, octombrie 2006, iunie 2007 iiulie 2010 + analiz de pres pentru legislaia ANI din 2010

16 Instituie cu responsabiliti legate de verificareaaverii, a incompatibilitilor i a potenialelor conflictede interese, care s emit hotrri cu caracterobligatoriu pe baza crora s se poate aplica sanciunidisuasive

Octombrie2006

2010 -ndeplinit

17 Demonstrarea eficienei Ageniei Naionale de

Integritate (ANI)

Iunie

2007

Parial

ndeplinit

Dei creat n mai 2007, ANI nu a devenit operaional dect n

2008. Raportul din iulie 2008 menioneaz c Acest organismtrebuie s demonstreze acum c poate monitoriza fluxurile deactive financiare, identifica i sanciona creterile nejustificate deactive i reglementa conflictele de interese.

Progresele legate de ANI:

Progresele ANI au fost ludate n rapoartele din februarie 2009,


17/37

17

iulie 2009 i martie 2010: ANI i-a constituit un istoric operaionalde cazuri care trebuie meninut (raport CE februarie 2009); ANIeste n prezent operaional i are deja un istoric de cazuriinvestigate (raport CE iulie 2009); Progresele realizate au fostconsolidate i mbuntite (raport CE martie 2010).

Cu toate acestea, n urma evenimentelor din aprilie-iunie 2010,raportul din iulie 2010 critic noile amendamente aduse legii ANI iatrage atenia c noua lege ntrerupe evoluia ncurajatoare a ANI

i nu este conform cu angajamentele asumate de Romnia lamomentul aderrii (pentru mai multe detalii vezi studiul de cazdespre parcursul ANI de la pp. 34-35)

Critici la adresa situaiei ANI:

Raportul din februarie 2009 menioneaz c sunt necesare investiiisuplimentare n logistic, echipamente, programe i resurse umanepentru atingerea capacitii operaionale depline.

Raportul din iulie 2010 atrage atenia c instituia ConsiliuluiNaional de Integritate nu a acionat ca o interfa ntre ANI ipolitic i nu a fost capabil s protejeze ANI de acuzaii politice is promoveze dezvoltarea sa.

Dat fiind aceast ambivalen, am considerat condiia doar parialndeplinit.

Surse: Rapoartele CE din 2007 pn n prezent

18 Continuarea realizrii de anchete profesioniste non-partizane n cazul sesizrilor de corupie la nivel nalt

Oct. 2006 ndeplinit Raportul din februarie 2008 consider c DNA continu s arate unparcurs pozitiv de investigare a cazurilor de nalt corupie, dardeciziile curilor rmn indulgente i inconsecvente. Raportul maicritic i Parlamentul pentru impunerea de bariere legale i naltaCurte de Casaie i Justiie pentru anularea unor decizii iniiale.

Rezultatele bune nregistrate de DNA sunt evideniate n toate


18/37

18

rapoartele din perioada 2009-2010. Cu toate acestea, cazurile denalta corupie ntmpina dificulti ca urmare a jurisprudeneineunitare, a indulgenei pedepselor i a ntrzierilor procedurale.

ntruct condiia se refer la anchete i privete muncaprocurorilor, considerm c aceast latur a politicii anti-corupiepoate fi considerat ndeplinit.

Mai mult, unele dintre problemele semnalate n rapoartele Comisieica fiind piedici pentru obinerea unor sentine au nceput a fi

rezolvate. De pild, la 24 august 2010 Senatul adopta un proiect delege prin care se abroga un alineat din legea de organizare sifuncionare a Curii Constituionale. Prin adoptarea proiectului delege, judecarea unei cauze nu se mai suspend daca pe parcursulprocesului este invocat o excepie de neconstituionalitate (ncondiiile n care 98% din excepiile de neconstituionalitateinvocate sunt respinse). Legea a trecut prin voturile PDL i PNL.Legea a fost validat de Curtea Constituional.

Surse: Rapoartele 2008 pn n prezent

19 Asigurarea stabilitii legislative i instituionale acadrului anticorupie, n special prin meninereaprocedurii actuale de numire i revocare aProcurorului General al Romniei, a procurorului ef alDireciei Naionale Anticorupie i a titularilor altor

posturi de conducere din cadrul Parchetului General

Iunie 2007 Parialndeplinit

Stabilitatea cadrului anticorupie este criticat n raportul din iulie2009 care menioneaz c iniiativa Parlamentului de a modificaprocedura de numire a procurorilor-efi mpiedic eficienasistemului. Acelai raport critic tentativa Parlamentului de amodifica procedurile privind numirea si revocarea posturilor de

conducere din cadrul Parchetului General. Cu toate acestea,raportul din iulie 2010 menioneaz ca legislaia anticorupie armas neschimbat.

Avnd n vedere tentativele Parlamentului de modificare aprocedurii de numire a unor persoane-cheie n sistemul judiciarprecum i posibilitatea ca acestea s se produc pe viitor, am


19/37

19

considerat c aceasta condiionalitate este parial ndeplinit.

Surse: Rapoartele din 2007 pn n prezent

20 Msuri suplimentare pentru prevenirea i luptampotriva corupiei n special la nivelul administraieilocale

Oct 2006 Nendeplinit Raportul publicat n iulie 2008 consider c Romnia continu sfac progrese n lupta mpotriva corupiei la nivel local, dar trebuies produc mai multe rezultate.

Raportul din iulie 2009 arat c nu este posibil o evaluarecomplet a progreselor. Nu sunt disponibile rezultate detaliate iverificabile, iar progresele concrete sunt dificil de cuantificat.

Raportul din 2010 leag problema corupiei la nivel local delacunele legislative cu privire la procedurile de achiziii publice iconflictele de interese. ntruct exist un trend constant critic nrapoartele Comisiei asupra acestui obiectiv de referin, fr msuriluate din partea Romniei, am considerat aceast condiie ca fiindnendeplinit.

Surs: rapoartele din iulie 2008 i iulie 2010

21 Elaborarea unei strategii naionale anticorupie nsectoarele vulnerabile i n administraia local imonitorizarea implementrii acesteia

Iunie 2007

Din nou nfebruarie2008

Iunie 2008 ndeplinit

O nou strategie naional anticorupie pentru administraiapublic a fost adoptat n iunie 2008.

Raportul din iulie 2010 arat c impactul Strategiei Naionaleprivind prevenirea i combaterea corupiei n sectoarele vulnerabilei administraia public local (2008-2010) este dificil de evaluat.

ns, cum condiia se referea la elaborare, o considerm ndeplinit.

Surs: rapoartele din iulie 2008 i iulie 2010

22 Evaluarea rezultatelor campaniilor de sensibilizarerecent ncheiate i, dac este necesar, propunereaunor activiti suplimentare care s vizeze sectoarelecu risc mare de corupie

Iunie 2007 Parialndeplinit

Raportul din iulie 2008 menioneaz c Numrul i varietateacampaniilor de sensibilizare derulate de autoritile romnedemonstreaz hotrrea de a aciona constructiv pentru a combatecorupia de la nivel local. Aceste campanii au contribuit la o maimare contientizare a dezavantajelor corupiei, ns trebuie

ntreprinse mai multe msuri pentru a le explica cetenilor de rnd


20/37

20

cum ar putea combate corupia. Nu au fost realizate studii pentru astabili care sunt sectoarele cele mai vulnerabile, iar autoritile dinanumite sectoare susceptibile n mod tradiional de corupie,precum sntatea i educaia, au demonstrat c nu contientizeaz

ndeajuns amploarea problemei. Pentru ca pe viitor s poat fintreprinse aciuni mai bine orientate, sunt necesare analize criticesuplimentare ale impactului campaniilor i al corupiei n diversesectoare. Lipsete un sistem eficace i cuprinztor prin care s se

colecteze i s se dea curs semnalelor privind corupia provenite dindiverse surse, care s fie uor accesibil i s asigure proteciaconfidenialitii.

23 Raportarea cu privire la utilizarea msurilor dereducere a oportunitilor de corupie i de sporire atransparenei administraiei locale, precum i cuprivire la sanciunile aplicate persoanelor cu funciipublice, n special acelora din cadrul administraieilocale

Iunie 2007 Nendeplinit Raportul din iulie 2009 menioneaz ca Nu este posibil o evaluarecomplet a progreselor. Nu sunt disponibile rezultate detaliate iverificabile, iar progresele concrete sunt dificil de cuantificat.Strategia este o oportunitate care nu a fost exploatat.

Acelai raport semnaleaz o multiplicare a surselor informative isesizrilor ctre procurori, precum i o cretere a numrului de actede acuzare privind actele de corupie emise de parchetele locale.Este necesar introducerea unor indicatori comuni deperforman.

Raportul din martie 2010 arat c strategiile locale de combatere acorupiei pregtite de parchetele judeene par a da rezultate,

nregistrndu-se o cretere a numrului de trimiteri n judecat i aanchetelor iniiate ex-officio.

Raportul din iulie 2010 arat c strategiile locale de combatere acorupiei pregtite de parchetele judeene par a da rezultate,

nregistrndu-se o cretere a numrului de trimiteri n judecat i aanchetelor iniiate ex-officio.


21/37

21

24 Unificarea jurisprudenei Iunie 2007 Parialndeplinit

Problema recursurilor in interesul legii i rolul ICCJ:

Raportul din iulie 2009 menioneaz ca ICCJ nu acioneaz ca oadevrat Curte de Casaie, nsrcinat cu interpretarea legii, ci ca o

jurisdicie de gradul III (i uneori de gradul I). Acest lucru nu permiteICCJ s i joace rolul de Curte Suprem, acela de a asigura aplicareauniform a legii". Mai mult, raportul menioneaz c reforma ICCJpentru ca aceasta sa se pronune exclusiv cu privire la elemente dedrept;

Raportul din iulie 2010 recomand revizuirea competentelor ICCJprin limitarea judecrii n recurs a chestiunilor de drept.Se arat car trebui avute n vedere msuri suplimentare de revizuire aorganizrii interne i a metodelor de lucru ale ICCJ precum icrearea unor comitete specializate, cu respectarea principiilor dealocare aleatorie a cauzelor.

Accesul la jurisprudena/informatizarea sistemului judiciar:

In februarie 2009 apare un portal National (Jurindex) unde suntpublicate hotrri judectoreti. Intre vara 2009 i ianuarie 2010 nuse public nicio decizie pe Jurindex. Raportul din iulie 2010menioneaz ca se nregistreaz ntrzieri n publicarea hotrrilor

judectoreti pe portalul Jurindex.

25 Schem de personal realist n sistemul judic iar Iunie 2007 Nendeplinit Strategia revizuit privind managementul resurselor umane dinsistemul judiciar a fost lansat de CSM pe 10 septembrie 2010 dup

ce Strategia de Resurse Umane 2008-2011 fusese criticat deComisie n raportul din iulie 2009 deoarece nu furniza soluii pentrurealocarea personalului i reorganizarea curilor.

ntruct problema dateaz din 2007 iar msurile luate de CSM aufost constant criticate, considerm condiia nendeplinit. Strategiapublicat de CSM chiar cnd acest raport era evaluat nu e nc


22/37


23/37

23

cu privire la cele 4 coduri, am considerat criteriul parial ndeplinit.

29 Consolidarea capacitii i responsabilitii CSM Iunie 2007 Nendeplinit Raportul din iulie 2008 arat c n pofida rolului su cheie npromovarea unui proces de justiie transparent i eficient, CSM nui-a asumat pe deplin responsabilitatea pentru reforma judiciar ipentru propria rspundere i integritate.

Raportul din iulie 2009 atrage atenia c sistemul de evaluareintrodus de CSM pentru evaluarea performanelor magistrailorpare s aib o valoare ndoielnic si c procedura de evaluare a

inspectorilor judiciari continu s favorizeze pe cei din Bucureti,neexistnd o reprezentare geografic.

Raportul din iulie 2010 arat c Este evident necesitatearecrutrii suplimentare de personal n vederea atingeriipotenialului maxim i pentru consolidarea capacitii de inspecie.Continu s fie semnalate nereguli care trebuie remediate, cuprivire la existena unor practici inconsecvente n ceea ce priveteinspecia. De asemenea, este necesar o mai mare transparen nvederea asigurrii unei mai mari ncrederi n procesul de inspecie,att din partea magistrailor, ct i a cetenilor.

Acelai raport arata c nc mai exist ngrijorri cu privire latransparena CSM, n special n ceea ce privete selecia

judectorilor pentru nalta Curte, nclcrile codului deontologic icorupia din magistratur.


24/37

24

Testarea ipotezelor

Gradul de determinism

Ipoteza 1

1) ansele unei condiii de a fi aplicat crete atunci cnd e parte a unui model european(acquis) i cnd efectele ateptate sunt msurabile.Potrivit acestui indicator, am obinut 18 condiii msurabile i 11 cu grad de generalitate ridicat.

n Fig. 1 este evident diferen ntre cele dou categorii de condiii i gradul mai mare de

ndeplinire al celor msurabile.

Masurabile

Nemasurabile0

2

4

6

8

10

12

IndeplinitePartial

indeplinite Neindeplinite

12

4

2

3 4 4

Masurabilitate

Condiie

Fig. 1. Adoptarea regulilor UE n funcie de

claritatatea/msurabilitatea condiiilorMasurabile

Nemasurabile

Al doilea indicator se refer la prezena condiiilor n acquis-ul comunitar. Aa cum am artatanterior, UE are un acquis limitat n domeniul anticorupiei. Am considerat c sunt parte a acquis-

ului acele condiii acoperite de ceea ce raportulEUMAP (2002) denumea:

acquis direct

acquis soft i

domeniile conexe, precum legea funcionarilor publici.

Acestea sunt condiii aplicate de toate statele candidate din ECE. Categoria non-acquis acoper

condiiile dezvoltate de CE pe baz ad-hoc i care se refer la situaia specific Romniei.


25/37

25

Potrivit acestui indicator, am identificat doar patru condiii care aparineau acquis-ului

comunitar, toate anterioare aderrii din 2007. Toate patru au fost ndeplinite de ctre Romnia.

Cei doi indicatori sunt strns conectai la nivel logic toate cerinele din acquis erau uor

msurabile (se refereau la adoptarea unor legi sau ratificarea unor convenii internaionale).

Acquis

Non-acquis

0

2

4

6

8

10

12

Indeplinite

Partial indeplinite

Neindeplinite

4

0

0

11

8

6

Fig.2. Adoptarea regulilor UE n funcie de prezena n acquis

Acquis

Non-acquis

Prima ipotez a fost confirmat: probabilitatea adoptrii regulilor crete atunci cnd condiiile

sunt msurabile i fac parte din acquis. Analiznd tabelul 1, se poate observa c n prima etap a

negocierilor, condiiile erau mai clare, iar cele prezente n acquis erau de asemenea prezente n

aceast etap. La nceputul negocierilor, Romnia nregistra deficiene importante n numeroase

domenii. n timp ce alte capitole erau nchise, chestiunea corupiei prezenta numeroase

probleme i puine progrese. CE a intrat ntr-un proces de nvare, completnd negocierile cu noicondiii specifice pe msur ce observa lipsa de progres n domeniu din partea guvernului romn.

Asta a dus i la o schimbare a naturii condiiilor. CE a trecut de la a cere legi i instituii noi, la a

solicita implementarea i funcionalitatea acestora. Acest lucru a dus la crearea de condiii n

mod inerent mai dificil de msurat. De exemplu, CE a trecut de la a solicita o lege cu privire la

prevenirea i lupta mpotriva corupiei nainte de 2000 la a cere autoritilor romne s asigure

stabilitatea instituional i juridic a cadrului anticorupie n 2007.

2) Adoptarea n funcie de momente-cheie

Ipoteza 2

Probabilitatea ca Romnia s adopte condiiile anticorupie ale UE crete nainte de

momentele n care UE trebuia s ia o decizie cu privire la aderare sau s aplice sanciunile post-

aderare.

Pentru a testa aceast ipotez, am analizat condiiile prezentate n tabelul 1 i am msurat pentru

fiecare moment important cte condiii erau nerezolvate i cum au fost ndeplinite sau nu n


26/37

26

perioada de msurare. Am considerat c exist trei momente importante n ceea ce privete

deciziile asupra recompensrii / sancionrii Romniei:

Anul 2004negocierile cu Romnia au fost finalizate n decembrie 2004, iar pe parcursul acestui

an, decizia UE cu privire la finalizare era neclar. Din moment ce corupia era una dintre ultimele

probleme de pe agend, importana sa era semnificativ pentru decizia Uniunii. Potrivit ipotezei,Romnia trebuia s fac eforturi pentru a satisface condiiile UE pe parcursul anului 2004. Astfel,

am izolat n tabelul 1 condiiile nerezolvate la nceputul lui 2004 i statutul lor n decembrie 2004,

atunci cnd decizia de a iniia negocierile a fost luat.

20052006n ciuda ncheierii negocierilor n 2004 i a semnriitratatului de aderare n aprilie

2005, UE a meninut o anumit presiune pe Romnia sub forma ameninrii de a amna aderarea

propriu-zis cu un an. Am luat n considerare ntreaga perioad dintre stabilirea noului statut

pentru Romnia (aprilie 2005) i ultimul raport CE nainte de aderare (octombrie 2006). Metoda a

fost similar cu cea menionat mai sus: am comparat condiiile nc nerezolvate la nceputul

perioadei i statusul lor n momentul final.

2007 2010 dei membr a UE n acest interval, Romnia a continuat s fie monitorizat n

cadrul Mecanismului de Cooperare i Verificare, UE putnd activa sanciunea ataat n prima

parte a intervalului. CE a stabilit patru criterii de referin pentru a msur progresele fcute.

Rezultate:

2004

Din perspectiva teoriei, cu ct recompensa este mai mare, cu att mai mari sunt ansele caregulile UE s fie adoptate. Decizia luat n decembrie 2004 (ncheierea negocierilor) era cea mai

mare recompens cu putinpentru guvernul romn, deoarece nsemna ncheierea unui parcurs

ctre statutul de membru. Acest succes a fost exploatat intens pe plan politic de ctre guvernul

Nstase n perioada alegerilor care au urmat. Astfel, ne-am fi ateptat ca 2004 s fie o perioad

n care acceptarea condiiilor UE s fie accelerat. Dar se pare c acest lucru nu este valabil

pentru condiiile anticorupie.

Opt condiii trenau la nceputul lui 2004. La sfritul negocierilor, cinci nu fuseser ndeplinite i

trei doar parial (vezi Fig. 3). Trebuie deci menionat c guvernul a avut numeroase tentative, nspecial prin intermediul ordonanelor de urgen adoptate n aprilie 2004, dar CE nu a fost

mulumit de rezultat. n ciuda bunelor intenii exprimate de ctre guvern i a presiunilor intense

din partea CE, progresele reale au fost limitate n 2004.

2005 - 2006

Dup ncheierea negocierilor, logica recompenselor a nlocuit logica sanciunilor. Romnia trebuia

s continue progresele, altfel UE ar fi fost ndreptit s amne aderarea cu un an. n modelul

teoretic, promisiunea recompensei este mai puternic dect cea a pedepsei. Este de ateptat ca

adoptarea regulilor s se diminueze n aceast perioad comparat cu 2004. Dar aceast ateptare


27/37


28/37

28

Comparnd cele trei perioade, rezult o situaie complex, ipoteza trebuind a fi interpretat

difereniat pentru fiecare perioad. A fost n mod clar informat pentru anul 2004. Teoretic, dat

fiind recompensa suprem posibil (aderarea), atunci ar fi trebuit s asistmla rata de acceptare

cea mai mare. n fapt, s-a ntmplat exact contrariul. Pentru perioada 2006 2007, teoria ar fi

prezis scderea ratei de acceptare, pentru c Romnia obinuse deja aderarea. n fapt, atunci s-au

nregistrat cele mai multe progrese concrete. n schimb, rezultatul este mixt pentru perioada post-

2007. Teoria prezice o scdere mai avansat a ritmului de acceptare, dat fiind sanciunea puin

creidibil ataat. n schimb, perioada cuprins n MCV vede un ritm superior de acceptare fa

de 2004, dei ceva mai mic dect pentru 2006 2007.

3) Actorii veto i costurile adoptrii

Ipoteza 3

Probabilitatea ca Romnia s adopte condiiile anticorupie ale UE se diminueaz atunci cndse pune n pericol imunitatea de care se bucurau anterior decidenii politici romni. n anumite

cazuri, ei vor prefera s adopte condiiile ntr-o form care s reduc eficiena noii legislaii i a

noilor instituii.

Schimmelfennig i Sedelmeier (2005) au denumit armonizarea Potemkin acea form de

acceptare a condiiilor UEcare produce doar efecte de faad, la nivel formal, fr ca decidenii

s aplice concret noile reguli, pe care le submineazimediat n practic.

Aparent, este dificil s faci distincia ntre armonizarea real i armonizarea Potemkin pentru c

trebuie s presupui c inteniile decidenilor politici sunt diferite dect cele exprimate n poziiilepublice. Avnd n vedere aceast limit metodologic, am creat un alt indicator care s fac

diferena ntre:

- Acele condiii care ar fi putut fi limitate numai la efectele formate dac decidenii nu

doreau s le implementeze n realitate. Am denumit aceste condiii ca fiind formale.

- Acele condiii create de CE astfel nct s fie considerate ndeplinite numai atunci cnd

produc schimbri reale n investigarea cazurilor anticorupie sau/i n urmrirea unor

aciuni disuasive. Am denumit aceste condiii practice.

Se poate deci observa c toate condiiile iniiale acoperite de acquis erau formale. Supoziia eraaceea c dup adoptarea unor legi, acestea vor fi i implementate. Dup civa ani de cerut legi i

instituii care preau s rmn doarpe hrtie sau ca instituii de paie, Comisia a nceput s cear

rezultate practice i s formuleze condiiile n conformitate cu acestea.

Pentru o exemplificare, vom face referire la condiiile numrul 15 i 16 din Tabelul 1. Iniial, CE a

cerut crearea unei agenii independente care s verifice declaraiile de avere. Proiectul de lege

prezentat de guvern a fost modificat n mod semnificativ de ctre comisia parlamentar. Aceste

schimbri afectau n mod vdit capacitatea ageniei de a produce rezultate. Am considerat

aceast condiie iniial ca fiind una formal deoarece a lsat posibilitatea decidenilor romni


29/37

29

s creeze o instituie fr puteri. Ca urmare a aciunilor din Parlament, CE a introdus o nou

condiie n raportul urmtor: noua instituie trebuia s aib responsabiliti pentru verificarea

averilor, incompatibilitilor i potenialelor conflicte de interese i s emit decizii obligatorii pe

baza crora s se aplice sanciuni disuasive. Noua condiie a stabilit deci standardele minime

pentru atribuiile ageniei i criterii msurabile de activitate, trecnd deci din categoria formal

n categoria practic.

Formale

Practice

0

2

4

6

8

10

12

Indeplinite

Partial indeplinite

Neindeplinite

11

4

3

44

3

Fig.4. Adoptarea condiiilor UE n funcie de

consecinele formale/practiceFormale

Practice

Fig. 4 arat diferena ntre gradul de ndeplinire al condiiilor formale versus cele cu efecte

practice. O analiz cantitativ ar arta i c cele formale dar nendeplinite au o greutate practic

mai mic (elaborarea unor strategii de pild). Cel mai spectaculos exemplu de intervenie a

actorilor veto a fost imunitatea fotilor minitri i parlamentari. UE a cerut eliminarea acestei

imuniti. Constituia Romniei prevede c este nevoie de un aviz special pentru investigarea

acestor categorii (o comisie prezidenial n cazul minitrilor i una parlamentar pentru foti

parlamentari). Legea cu privire la responsabilitatea ministerial extindea imunitatea la fotii

minitri. Fostul ministru al Justiiei Monica Macovei a propus o lege prin care s se elimine

imunitatea fotilor minitri. Noua lege a fost atacat la Curtea Constituional, care a decis c

fotii minitri trebuie s fie egali cu actualii minitri. Astfel, toate cazurile au fost suspendate.Dup nlocuirea lui Macovei, noul ministru al Justiiei a schimbat din nou legea i a dizolvat

comisia prezidenial care trebuia s emit un aviz. O nou btlie juridic a nceput astfel,

btlie care a durat aproximativ un an. Dup ce aceast problem a fost rezolvat, o alta a

aprut. Majoritatea fotilor minitri care erau investigai erau parlamentari n funcie. Astfel,

procurorii aveau nevoie de aprobarea Parlamentului pentru a continua, iar majoritatea

parlamentar din perioada 2007 2008 a respins respectivele aprobri.

CE a urmrit cazurile care implicau nali demnitari i a ludat eforturile DNA. Mai mult, a stabilit

un obectiv de referin special n 2006 prin care se dorea finalizarea cazurilor de nalt corupie.

Un bilan excelent al modalitilor de blocare a dosarelor de mare corupie a fost fcut de


30/37

30

expertul independent W. De Pauw, ntr-un raport pentru Comisia European(Expert Report on

the Fight against Corruption / Cooperation and Verification Mechanism; W. De Pauw; 12-15

November 2007). Acest raport nu a fost publicat de ctre Comisie, dar a fost publicat pe surse

de revista The Economist, la data de 3 iulie 2008.

4) Influenareaechilibrului politic intern

Ipoteza 4

Presiunea anticorupie a UE a afectat echilibrul intern din Romnia i a avantajat actorii care se

opuneau status-quo-ului. Probabilitatea adoptrii condiiilor UE a depins de poziia acestor

actori, condiii care au mai multe anse s fie adoptate atunci cnd reformitii dein poziii de

putere/influente.

Ipoteza anterioar luase n considerare instituiile i relaiile formale dintre Romnia i actorii UE,

n special Comisia. Dar experii intervievai n 2008 au ridicat problema rolului jucat decredibilitatea anumitor persoane implicate n acest proces. Se pare c, exasperat de adaptarea

formal lipsit de rezultate concrete, Comisia a investit credibilitate n anumite persoane

percepute ca fiind determinate s schimbe status-quo-ul. Grabbe (2006) consider credibilitatea

actorilor domestici ca fiind una dintre elementele principale care afecteaz reaciile UE.

Credibilitatea pare s fie asigurat de voina politic i de aciunile concrete de implementare a

condiiilor UE.

Cel mai evident exemplu de credibilitate pentru subiectul analizat aici este fostul ministru al

Justiiei Monica Macovei. Cnd Macovei a fost exclus din guvern, The Economista concluzionatc: `UE s-a bazat prea mult pe anumii politicieni pentru a se asigura de voina anticorupie a

Romniei, n special pe Monica Macovei, un mult-admirat ministru al Justiiei. A fost demis

imediat dup ce Romnia a intrat n UE n ianuarie 2007. nlocuitorul su a acuzat-o de

manipulare a Comisiei pentru criticarea Romniei n rapoartele urmtoare (citat n Adevarul, 13

iunie 2008). Aceasta a devenit o acuzaie frecvent mpotriva Monici Macovei, dar pentru

oricine neimplicat n luptele politice din Romnia este neclar cum ar putea o persoan oricum

marginalizat acum chiar i n partidul ei s influeneze ani la rndul Comisia European. Asta

cnd politicieni romni mult mai influeni se lupt deschis pe aceast tem cu Comisia, fr mare

succes.

Att susintorii ct i criticii si, au recunoscut c Macovei s-a bucurat de o relaie special cu

oficialii europeni. Dar cine pe cine a susinut? O explicaie ceva mai logic ine chiar de modelul

de influen al UE pe care l discutm aici: cerinele Uniunii mut echilibrul intern n rile int,

dnd posibilitatea forelor anti-status-quo s acioneze i plaseaz susintorii status-quo-ului n

defensiv.

Cu alte cuvinte, influena UE creeaz premisele pentru ncurajarea forelor reformiste, depinde

apoi de fiecare actor politic intern s beneficieze de aceast schimbare de situaie sau nu. Din

interviurile realizate pentru acest raport cu persoane din cadrul Comisiei care au lucrat de-a


31/37

31

lungul anilor la rapoartele pe Romnia, rezult c Macovei a conferit o credibilitate procesului, iar

poziia sa intern a crescut n urma susinerii deschise a Bruxelles-ului. A fost deci o influen

reciproc.

Se vede aceast influenare difereniat prin metodologia noastr?

Atunci cnd am discutat cea de-a doua ipotez, testasem deja adoptarea condiiilor UE nperioada 2005-2006. Aceasta a fost perioada n care Macovei a deinut poziia n minister. Aa

cum se poate vedea n Fig. 3, n aceast perioad majoritatea condiiilor au fost adoptate (n

comparaie cu 2004 sau cu 2007-2008). Am discutat aceste descoperiri de mai sus lund n

considerare momente-cheie. Presupunerea a fost aceea c recompensa din 2004 pentru

adoptarea regulilor UE a fost cea mai mare (nchiderea negocierilor). Dar aceast ipotez nu a

fost confirmat de date deoarece perioada 2005-2006 arat cea mai mare rat a ndeplinirii

condiionalitilor. Aadar, putem concluziona c influenarea difereniat a actorilor reformiti

precum Macovei a fost mai important n ratade adoptare dect momentul lurii deciziilor UE

cu privire la Romnia. Aceast ipotez este susinut de o analiz calitativ a Tabelului 1. Sepoate observa c anumite condiii ndeplinite numai parial n 2005 -2006 se refer la msuri

modificate sau blocate de ctre actori-veto (precum problema imunitii fotilor minitri, caz n

care legea propus de ministrul Justiiei a fost respins de Curtea Constituional i modificat

mai apoi de Parlament).

Factorul influenare difereniat este susinut i din perspectiva invers. Dac avantajarea

reformitilor crete probabilitatea adoptrii regulilor, se poate presupune c odat ce prghiile

UE se reduc, echilibrul intern se schimb din nou n favoarea status-quo-ului i anumite reforme

sunt abandonate sau chiar anulate. Aceastipotez se confirm n cazul Romniei.O schimbare de discurs a fost vizibil imediat dup aderare, pe argumentul c acum suntem

membri ai UE, deci Comisia nu ar trebui s mai critice un stat membru. Prezumia logic era i c

odat intrai n UE, puterea Comisiei a sczut, recompensa fiind deja primit. A fost i momentul

n care rapoartele Comisiei au devenit mai critice n mod deschis cu Parlamentul Romniei, dup

ce aceast instituie a devenit un juctor mai activ n schimbarea regulilor legislative, astfel nct

cazurile de mare corupie s fie blocate sau ntrziate. Rapoartele CE din 2008 critic n mod

direct Parlamentul pentru blocarea investigaiilor de corupie la nivel nalt. Un raport

independent cerut de CE i aprut n mass-media susinea n mod clar c n loc s fac progrese

n lupta mpotriva corupiei la nivel nalt, Romnia regreseaz pe toate fronturile n luptampotriva corupiei. Multe din msurile prezentate nainte de aderare i considerate importante n

lupta mpotriva corupiei, au fost n mod deliberat tirbite/masacrate de Parlament sau de guvern

imediat dup aderare, n timp ce ali factori au fost instrumentali n respingerea tentativelor de

lupt mpotriva corupiei la nivel nalt (raport De Pauw, 2007: 22).

Dup prezentarea unei liste lungi de msuri inversate, raportul concluzioneaz c dac eforturile

anticorupie ale Romniei continu s se evaporeze n ritmul actual, n aproximativ ase luni

Romnia se poate ntoarce la situaia din 2003 (raport De Pauw, 2007:23)


32/37

32

Analiznd gradul de confirmare al celor patru ipoteze, vedem c din cele patru ipoteze iniiale,

trei au fost confirmate i una din ele este valabil n cazuri mai degrab excepionale (ipoteza a

doua). Aadar, se poate concluziona cadoptarea regulilor anticorupie n Romnia a depins de:

- Claritatea condiiilor i legtura acestora cu acquis-ul comunitar

-

Posibilitatea concret a condiiei UE de a afecta imunitatea decidenilor romni (aceastposibilitate a creat opoziia actorilor-veto)

- Poziiile influente deinute de actorii anti status-quo, favorizate de UE n procesul de

negocieri

Per total, din cele 29 de condiii, 15 au fost ndeplinite, opt parialndeplinite i ase au rmas

fr rezultat (Fig. 5).

15

86

0

2

4

6

8

10

12

14

16

Fig.5. Situaia adoptrii criteriilor UE (septembrie 2010)

Indeplinite Partial indeplinite Neindeplinite

Studiu de caz: ANI pierde din puteri, UE salveaz situaia

La data de 14 aprilie 2010, legea cu privire la organizarea i funcionarea Ageniei Naionale deIntegritate a fost declarat neconstituional ca urmare a ridicrii unei excepii ntr-un caz care

presupunea confiscarea unei mari sume de bani de la un fost parlamentar. Curtea Constituional

a considerat c actul de confiscare a bunurilor achiziionate ilegal ncalc textul constituional,

precum i c obligaia de a face publice declaraiile de avere ncalc dreptul la intimitate. n plus,

judectorii au ajuns la concluzia c puterile ANI au o natur jurisdicional. Ca urmare a deciziei

Curii Constituionale, toate investigaiile ANI au fost suspendate. Cu toate acestea, surse

apropiate organelor de urmrire, au susinut ideea c la acel moment Agenia investiga 7 din cei

9 judectori ai Curii Constituionale.


33/37

33

Dup o ntlnire cu toate partidele parlamentare, Preedintele romn a recomandat amendarea

urgent a legii ANI pentru a o pune n concordan cu cerinele Curii Constituionale. ntr-unul din

discursurile sale, preedintele a atras atenia c rapoartele Comisiei Europene ar putea lega lipsa

de progrese a Romniei n domeniul justiiei de aderarea la zona Schengen, programat s aib

loc n martie 2011.

Noua lege a fost dezbtut n Senat pe 12 mai i a suferit importante schimbri precum

eliminarea comisiilor de control a averilor i eliminarea sanciunilor penale dac declaraia de

avere nu este completat n mod corect. Noua lege a suscitat criticile societii civile care a cerut

Preedintelui Romniei s nu promulge legea revizuit. Ca urmare a deciziei Preedintelui de a

trimite napoi legea n Parlament, Camera Deputailor a luat n considerare majoritatea

sugestiilor Preedintelui, printre care i reintroducerea comisiilor de control a averilor. Cu toate

acestea, pe 30 iunie, Senatul a adoptat legea prin care comisiile de control a averilor erau

eliminate i perioada de investigare a demnitarilor era redus de la trei la un an dup terminarea

mandatului. Criticile aduse de numeroi ambasadori au fost percepute ca un act de presiunepolitic la nivelul lurii deciziilor de ctre senatorul UDMR Gyorgy Frunda, autorul

amendamentelor de mai sus.

Noua lege a fost trimis din noula Curtea Constituional de data aceasta de ctre eful statului

i pe motive procedurale. Curtea a admis c problematica veniturilor personale este de

competena Senatului ca prim camer i de cea a Camerei Deputailor ca a doua camer.

n urma criticilor Comisiei Europene (raportul pe justiie publicat n iulie 2010), pe 16 august 2010,

guvernul a reintrodus prevederile care fusese anterior eliminate de Senat. Legea a fost susinut

de o larg majoritate n Camera Deputailor, dar votat n absena Social-democrailor care aususinut ideea c legea ar putea fi folosit ca arm n lupta politic. Senatul a acceptat noua

form a legii dar a reintrodus obligaia ca liderii sindicali s completeze declaraii de avere i de

interese. Dei nu s-au declarat suporteri ai noii legi, liberalii au votat pentru adoptarea acesteia ca

un mod de a susine angajamentele Romniei n cadrul Uniunii Europene. Noua lege a fost

promulgat de ctre Preedintele Romniei la data de 31 august 2010.

nafar de susinerea guvernului n adoptarea noii legii asupra organizrii Ageniei Naionale de

Integritate, liberalii au votat pentru Legea Micii Reforme n justiie i pentru un amendament

important la legea privind funcionarea Curii Constituionale care mpiedic suspendarea

proceselor n cazul n care este ridicat o excepie de neconstituionalitate.

Cu toate acestea, exist ntotdeauna riscul ca noua lege s fie trimis la Curtea Constituional,

crede Preedintele ANI Ctlin Macovei. Pe de alt parte, premierul Boc adeclarat c Romnia i-

a rectigat din credibilitatea pe care o pierduse atunci cnd legea a fost amendat.


34/37


35/37


36/37

36

Despre autori:

Cristian Ghinea este director al CRPE, editorialist la Romnia liber i Dilema veche. A absolvit

masterul de EU Politics and Governance la London School of Economics (LSE).

Oana Tnsacheeste absolvent a masterului de Studii Europene al Facultii de tiine Politice,

Universitatea din Bucureti. n prezent, Oana este Asistent de Cercetare la Centrul Romn dePolitici Europene.


37/37

Proiect finanat de ctre Uniunea European prin Programul Facilitatea de Tranziie

2007/19343.01.11 Consolidarea sprijinului societii civile n lupta n lupta mpotriva corupiei

Proiectul: Evaluarea eficienei Mecanismului de Cooperare i Verificare n domeniul Justiiei.

Recomandri pentru perioada post-2009 derulat de Societatea Academic din Romnia (SAR)mpreun cu Centrul Romn de Politici Europene (CRPE)

Editor: Prezentul raport este realizat de Centrul Romn de Politici Europene

Data publicrii: septembrie 2010

Coninutul acestui material nu reprezint n mod necesar poziia oficial a Uniunii Europene

Pentru eventuale informaii i sesizri legate de proiectele Uniunii Europene contactai

[email protected]

Opiniile exprimate n acest raport nu implic automat poziia tuturor experilor afiliai CRPE

sau a altor instituii i organizaii partenere CRPE.

Foto coperta: ArhivaFoto.ro

CRPE septembrie 2010

Centrul Romn de Politici Europene

Gheorghe Pop de Bseti43-45

ap. 5, Bucureti- 2

[email protected]

Tel. +4 0371.083.577

Fax. +4 0372.875.089

Pentru mai multe detalii despre CRPE vizitai paginawww.crpe.ro
mailto:[email protected]:[email protected]://www.crpe.ro/http://www.crpe.ro/http://www.crpe.ro/http://www.crpe.ro/mailto:[email protected]

Când Cum Si de Ce a Acceptat Romania Conditiile UE in Domeniul Politicilor Anticoruptie....

Documents

Transcript of Când Cum Si de Ce a Acceptat Romania Conditiile UE in Domeniul Politicilor Anticoruptie....