Universitatea Bucureti Facultatea de Administraie i Afaceri Specializarea - Administraie Public, Bucureti

Aciunile n Contencios Administrativ ndreptate mpotriva ordonanei de Guvern

Realizatori: Mihil Anda-ElenaLungu Mdlina-Georgiana

Grupa: 204 Anul: II

Aciunile mpotriva ordonanelor GuvernuluiAciunile mpotriva ordonanelor Guvernului sunt reglementate n art. 9 alin. (1) al Legii contenciosului administrativ, potrivit cruia persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim prin

1

ordonane sau dispoziii din ordonane poate introduce aciune la instana de contencios administrativ, nsoit de excepia de neconstituionalitate, n msura n care obiectul principal nu este constatarea neconstituionalitii ordonanei sau a dispoziiei din ordonan. Dac instana de contencios administrativ apreciaz c excepia ndeplinete condiiile prevzute de art. 29 alin.(1) i (3) din Legea nr.47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale, republicat, sesizeaz, prin ncheiere motivat, Curtea Constituional i suspend soluionarea cauzei pe fond. n art. 9 alin.(3) din Legea 554/2004 se stipuleaz c, dup pronunarea Curii Constituionale, instana de contencios administrativ repune cauza pe rol i d termen, cu citarea prilor. Dac ordonana sau o dispoziie a acesteia a fost declarat neconstituional, instana soluioneaz fondul cauzei, iar dac ordonana sau o dispoziie a sa a fost declarat constituional, aciunea se respinge ca inadmisibil. Conform art. 9 alin. (4), n situaia n care decizia de declarare a neconstituionalitii este urmarea unei exceptii ridicate n alt cauz, aciunea poate fi introdus direct la instana de contencios administrativ competent, n limitele unui termen de decdere de un an, calculat de la data publicrii deciziei n, Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. n urmtorul alineat al aceluiai articol ne este prezentat obiectul aciunii mpotriva ordonanelor Guvernului care poate fi: acordarea de despgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanele Guvernului, anularea actelor administrative emise n baza acestora, precum i obligarea unei autoriti publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaiuni administrative.

I. Caracteristicile reglementrii contenciosului administrativ prin Legea nr. 554/2004Legea nr. 554/2004 definete n art. 2 alin.1 lit. f) noiunea de contencios administrativ, artnd astfel i care sunt litigiile supuse reglementrii sale. Contenciosul administrativ este activitatea de soluionare de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate publica, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Dispoziiile art. 2 alin. 1 lit. f) i c) trebuie corelate cu cele ale art. 2 alin.1 lit. c) care definind noiunea de act administrativ potrivit nelesului Legii nr. 554/2004 arat c prin legi speciale (prin urmare

2

nu neaprat legi organice) pot fi prevzute i alte categorii de contracte administrative supuse competenei instanelor de contencios administrativ, precum i cu cele ale art. 5 alin. 2, potrivit crora nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar. Prin urmare, conform textelor mai sus menionate, ar trebui s concluzionm c sfera contenciosului administrativ este dat de dispoziiile Legii nr. 554/2004, cu excepiile stabilite prin legi organice care micoreaz aceast sfer i cu adugirile stabilite prin legi speciale privind categorii de contracte administrative care intr n aceast sfer. Privind n contextul etapelor parcurse n legislaia noastr de contenciosul administrativ, principalele caracteristici ale reglementrilor Legii nr. 554/2004 sunt: 1.Competena de soluionare a litigiilor dintre administraia public i cei administrai aparine instanelor judectoreti. n acest scop, sunt organizate complete specializate de contencios administrativ i fiscal n cadrul tribunalelor i la nivelul curilor de apel, precum i o secie specializat la nalta Curte de Casaie i Justiie. Conform art. 37 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judectoreasc, republicat1 pot fi nfiinate la nivelul judeelor tribunale specializate, fiscale i de contencios administrativ. Contenciosul administrativ are dou grade de jurisdicie, fondul i recursul. Fa de dispoziiile din Legea nr. 304/004, este criticabil definirea instanelor de contencios introdus n Legea nr. 554/2004 prin modificrile aduse de Legea nr. 262/2007. Astfel, n prezent, conform art. 2 alin.1 lit. g) din Legea nr. 554/2004 prin instane de contencios administrativ se neleg: Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie, seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel i tribunalele administrativ-fiscale. De vreme ce nfiintarea tribunalelor administrativ-fiscale este opional, n mod evident seciile de contencios administrativ i fiscal organizate n cadrul tribunalelor judeene, n judeele unde nu a fost nfiintat un tribunal specializat n domeniu, sunt tot instane de contencios administrativ. 2. Controlul exercitat de instanele judectoreti este de plin jurisdicie, instana fiind competent s anuleze actul administrativ atacat, s oblige autoritatea public la emiterea unui act ori nscris, la

1

Legea nr. 304/2004 a fost publicat iniial n Monitorul ficial al Romniei, Partea I, nr. 576 din 29 iunie 2004 i apoi republicat n Monitorul.Oficial al Romniei, Partea I, nr. 827 din 13 septembrie 2005

3

ndeplinirea unei operaiuni administrative2 precum i la despgubiri. In cazul n care obiectul aciunii n contencios administrativ l formeaz un contract administrativ, instana instana are i alte competene, stabilite prin lege. 3. Controlul este unul direct, pe cale de aciune judiciar exercitat fie mpotriva actului administrativ, fie mpotriva refuzului nejustificat al autoritii publice de a satisface o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege sau la un interes legitim privat ori public, precum i mpotriva tcerii administraiei. Sunt asimilate actului administrativ i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziiile publice sau alte contracte administrative n legtur cu care soluionarea conflictelor este dat prin legi speciale n competena instanelor de contencios administrativ. 4. Au calitatea de a sesiza instana de contencios administrativ, persoanele vtmate prin actul administrativ (persoanele fizice, persoanele juridice, grupuri de persoane fizice titulare ale unor drepturi subiective ori interese legitime private), organismele sociale care invoc vtmarea unui interes public, anumite autoriti publice care acioneaz n sprijinul persoanelor vtmate (Avocatul Poporului, Ministerul Public), autoritile publice care exercit controlul de tutel administrativ (prefectul i Agenia Naional a Funcionarilor Publici), precum i orice autoritate public emitent a unui act administrativ nelegal sau care a fost vtmat ntr-un drept al su ori un interes legitim. 5. n cazul n care sunt solicitate despgubiri pentru prejudiciul cauzat prin actul vtmtor sau pentru ntrziere, aciunea poate fi ndreptat nu numai mpotriva autoritii administrative, ci i personal mpotriva funcionarului respectivei autoriti, responsabil de a fi elaborat, emis sau ncheiat actul ori care se face vinovat de refuzul rezolvrii cererii. Instana se va pronuna att asupra daunelor materiale ct i a celor morale cerute. 6. Actul administrativ atacat trebuie s provin de la o autoritate public sau o persoan juridic asimilat autoritii publice . 7. Actele administrative jurisdicionale pot fi atacate n faa instanei de contencios administrativ. 8. Obiectul aciunii poate fi despgubiri pentru prejudicii cauzate de ordonane sau articole din ordonane neconstituionale; aciunea poate fi introdus nsoit de excepia de neconstituionalitate.2

Este binevenit introducerea, prin modificrile aduse art. 18 alin.1 din Legeanr. 554/2002 prin Legea nr. 262/2007, a posibilitii obligrii autoritii sau instituiei publce la ndeplinirea unei operaiuni administrative. n lucrrile noastre ne-am exprimat punctul de vedere privind necesitatea existenei unei asemenea prevederi legale. A se vedea n acest sens E.M. FODOR

4

II. Condiiile aciunii directe n baza legii nr. 554/2004Pentru a putea fi promovat o aciune n contencios administrativ trebuiesc ndeplinite condiii legate de calitatea persoanei care sesizeaz instana de judecat, obiectul aciunii, calitatea celui mpotriva cruia se introduce aciunea, ndeplinirea unei proceduri prealabile.

Din formularea art. 1 al Legii nr. 554/2004, rezult c poate nainta o aciune n contencios administrativ orice persoan vtmat. Comparativ cu legea anterioar, nr. 29/1990, care arta c reclamant poate fi o persoan fizic sau juridic, ne gsim n prezena unei formulri care sugereaz o sfer mult mai larg de cuprindere. Formularea orice persoan cuprinde n mod cert persoana fizic i persoana juridic fie ea de drept public sau de drept privat. Legea precizeaz c sunt asimilate persoanei vtmate i grupul de persoane fizice, fr personalitate juridic, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private precum i organismele sociale atunci cnd invoc vtmarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor i intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate. Organismele sociale sunt, potrivit art. 2 alin.1 lit. r), structuri neguvernamentale, sindicate, asociaii, fundaii i altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecia drepturilor diferitelor categorii de ceteni sau, dup caz, buna funcionare a serviciilor publice administrative. Din nelesul pe care legea l d noiunii de organisme sociale rezult c acestea sunt n principal persoane juridice care au ca scop, n general, ocrotirea drepturilor i intereselor anumitor categorii de persoane, aceasta i pentru c grupul de persoane fizice fr personalitate juridic poate apra doar interese legitime private. Considerm c nu trebuie s nelegem din formularea legii c persoanele juridice cuprinse n noiunea de organisme sociale nu ar avea calitate de persoan vtmat i prin urmare nu ar putea nainta o aciune n contencios administrativ atunci cnd sunt vtmate ntr-un drept subiectiv sau ntr-un interes legitim propriu printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termen legal a unei cereri. Ar fi absurd s se considere c un sindicat, o asociaie sau o fundaie nu ar putea nainta o aciune n contencios administrativ pentru a-i apra un 5

II.1.Calitatea de a sesiza instana de judecat

drept sau un interes propriu. Ceea ce legea urmrete s sublinieze este faptul c aceste subiecte de drept au calitatea de a sesiza istana de contencios administrativ i pentru ocrotirea unui interes legitim public sau a unui drept subiectiv ori interes legitim al unor persoane fizice. Posibilitile oferite prin nominalizarea acestui subiect de sezin ca aprtor al unui interes public3 sunt deosebite. Dac legislaia privind interesul legitim public este definit n art. 2 alin.1 lit r) al Legii nr. 554/2004 ca fiind interesul care vizeaz ordinea de drept i democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenei autoritilor publice. Din nou, criticm referirea doar la drepturile fundamentale. Dac n ce privete definiia dreptului vtmat, prin modificrile introduse de Legea nr. 262/2007 s-a renunat la referirea la drept fundamental, fiind aprat orice protecia mediului cuprinde referiri exprese la faptul c asociaiile sau fundaiile de profil sunt competente s sesizeze instana de contencios administrativ atunci cnd printr-un act administrativ sunt aduse atigeri prevederilor care ocrotesc mediul nconjurtor, n alte domenii nu exist prevederi exprese i de multe ori este greu de dovedit nclcarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat (mai ales conform definiiei date de legea contenciosului administrativ acestui interes), actul administrativ nclcnd n fapt un interes legitim public. Din pcate societatea civil nu este suficient organizat, n multe domenii de interes public lipsind organizaii neguvernamentale care s activeze pentru ocrotirea acestor interese. n categoria persoanelor vtmate intr, potrivit art. 2 alin.1 lit. a) i grupurile de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vtmate prin acte administrative. Rezult din formularea legii c aceste grupuri de persoane fizice nu au calitate de persoan vtmat, n nelesul legii nr. 554/2004, atunci cnd ar invoca un interes legitim public. Practica judectoreasc a admis, anterior intrrii n vigoare a Legii nr. 554/2004 calitatea de reclamant a unor grupuri de persoane, chiar dac legea nu le conferea n mod expres aceast calitate. Legea nr. 554/2004 a confirmat gndirea creatoare a respectivelor instane4.3

Interesul legitim public este definit n art. 2 alin.1 lit r) al Legii nr. 554/2004 ca fiind interesul care vizeaz ordinea de drept i democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenei autoritilor publice. Din nou, criticm referirea doar la drepturile fundamentale. Dac n ce privete definiia dreptului vtmat, prin modificrile introduse de Legea nr. 262/2007 s- a renunat la referirea la drept fundamental, fiind aprat orice drept stabilit printr-un act normativ, n ce privete definirea interesului legitim public nu a intervenit nici o ameliorare. 4 A se vedea comentariile legate de Sentina civil nr. 168/1999 a Curii de Apel Alba Secia comercial i de contencios administrativ, meninut de C.S.J. S.cont adm. Prin Decizia nr. 512/2000, n A.

6

n afar de persoana vtmat, au calitate de reclamant i anumite autoriti publice care pot nainta aciuni n justiie n vederea aprrii drepturilor i intereselor altor persoane. Astfel, n temeiul art. 1 alin. 3, Avocatul Poporului poate nainta o aciune n justiie mpotriva actelor administrative emise de ctre o autoritate administrativ, care vatm un drept subiectiv sau un interes legitim al unei persoane fizice, sau care au ca temei refuzul nejustificat al autoritii administrative de a-i realiza atrbuiile legale. Potrivit aceluiai text de lege, pentru a introduce aciunea n contencios administrativ, este necesar ca Avocatul Poporului s fi fost sesizat de persoana fizic vtmat i s aprecieze, n urma controlului efectuat, c sesizarea este ndreptit i c nelegalitatea actului sau refuzul autoritii administrative nu pot fi ndeprtate dect prin justiie. Dup naintarea aciunii de ctre Avocatul Poporului, petiionarul dobndete calitatea de reclamant. Fa de dispoziiile iniiale ale art. 1 alin. 3 al Legii nr. 554/2004, care nu fceau alte precizri, n literatura de specialitate s-a artat c n situaia n care Avocatul Poporului introduce o aciune n contencios subiectiv (apr drepturile ceteanului) aceast instituie nu va fi citat n proces, rolul su rezumndu-se la sesizarea instanei de judecat. Principiul disponibilitii putea fi ns aplicat, persoana fizic urmnd s arate la primul termen de judecat dac i nsuete aciunea introdus de Avocatul Poporului sau nu1. Ar fi fost aplicabile dispoziiile art. 45 alin.22 al Codului de procedur civil referitoare la prile n proces5. Prin Legea nr. 262/2007 art. 3 alin.1 a fost completat, artnduse expres c dac petiionarul nu i nsuete aciunea formulat de Avocatul Poporului la primul termen de judecata, instana de contencios administrativ anuleaz cererea. Trebuie reinut c din formularea textului de lege rezult c Avocatul Poporului poate ataca numai acte emise de o autoritate administrativ, nu de o autoritate public n general. Calitatea Ministerului Public de a sesiza instana de contencios administrativ este reglementat prin art. 1 alin. 4 i 5 i se exercit n baza atribuiilor sale fixate prin art. 131 alin.1 din Constituie, de reprezentare a intereselor generale ale societii, de aprare a ordinii de drept i a drepturilor i libertilor cetenilor. Astfel, conform art. 1 alin. 5, Ministerul Public are calitatea de reclamant atunci cnd aciunea sa se ndreapt mpotrivaIORGOVAN, Tratat de drept administrative, 2002, op.cit, vol. II, p. 511 nota de subsol 1 i p.583. 5 Conform art. 28 al Legii nr. 554/2004, dispoziiile acestei legi se completeaz cu prevederile Codului de procedur civil, n msura n care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autoritile publice, pe de o parte, i persoanele vtmate n drepturile sau interesele lor legitime, pe de alt parte, precum i cu procedura reglementat de prezenta lege. Compatibilitatea aplicrii unor norme ale Codului de procedur civil se stabilete de instan, cu prilejul soluionrii excepiilor.

7

unui act administrativ normativ prin care se vatm un interes legitim public. Ministerul Public nu are posibilitatea de a-i mai retrage aciunea, conform art. 28 alin.3. Aceast interdicie creaz o situaie similar cu cea bazat n dreptul penal pe principiul oficialitii, n sensul c, organul competent odat sesizat cu o nclcare a legii nu mai poate nceta cercetarea acestei nclcri, chiar dac persoana care a fcut sesizarea ar dori acest lucru. Dispoziia din Legea 554/2004 pornete de la importana stabilirii legalitii unui act administrativ normativ raportat la un interes legitim public. Este de remarcat c, n cazul Ministerului Public legea menioneaz expres c aciunea n contencios obiectiv poate fi ndreptat mpotriva unui act administrativ normativ, dei ar putea exista situaii n care vtmarea interesului legitim public s fie adus printr-un act administrativ individual (spre exemplu, autorizarea unei persoane juridice de a efectua activiti sau lucrri prin care se aduce atingere dreptului la un mediu sntos, aprat prin art. 35 al Constituiei). Ministerul public are calitate de reclamant i atunci cnd, n urma exercitrii atribuiilor prevzute de legea sa organic, apreciaz c au fost nclcate drepturile, libertile i interesele legitime ale persoanelor prin acte administrative unilaterale individuale ale autoritilor publice emise cu exces de putere. Textul art. 1 alin. 4 din Legea nr. 554/2004 prevede, pentru ntroducerea aciunii, necesitatea acordului prealabil al petiionarului, care dobndete de drept calitatea de reclamant, fiind citat n aceasta calitate. Exprimarea prealabil a acordului petiionarului nu l mpiedic ns pe acesta s renunte la judecarea cauzei, dup sesizarea instanei de judecat, n virtutea principiului disponibilitii din dreptul procesual civil. Pentru ca Ministerul Public s poatsesiza instana de contencios administrativ, actul vtmtor trebuie s fi fost emis cu exces de putere. Conform definiiei date de art. 2 alin. 1 lit. n) din Legea nr. 554/2004, excesul de putere este definit ca exercitarea dreptului de apreciere al autoritilor publice prin nclcarea limitelor competenei prevzute de lege sau prin nclcarea drepturilor i libertilor cetenilor. n doctrin s-a exprimat opinia c din prevederile legii se desprinde ideea ca s-ar fi redus astfel posibilitatea administraiei de a lua decizii pe baza oportunitii, aceasta fiind n fapt o dimensiune a legalitii. Dreptul de apreciere poate fi exercitat doar n limitele legii. Unde ncepe dreptul ceteanului se ncheie dreptul de apreciere al administraiei. Emiterea unui act administrativ pe ideea dreptului de apreciere, dar nclcndu-se de pild unul din drepturile fundamentale, cum ar fi dreptul de proprietate, dreptul la libertatea economic, dreptul la grev, dreptul la

8

asociere, libertatea ntrunirilor, accesul la cultura, la un mediu sntos etc., reprezint un abuz de drept, adic un exces de putere6. Totui, pe lng faptul c doar un numr restrns de acte vor fi supuse controlului pentru exces de putere (cele supuse ateniei procurorului dac s-a formulat o sesizare de natur penal), formularea Legii 554/2004 un reprezint o dispoziie expres privind posibilitatea instanei de judecat de a face un control asupra oportunitii actului administrativ. Este doar o dispoziie special privind pura nclcare a unui drept subiectiv sau cel mult o situaie de abuz de drept n ramura dreptului administrativ. Un control de oportunitate7 ar nsemna punerea n balan, de exemplu, a dreptului de apreciere al administraiei cu interesul privat al unei persoane, al unui grup de persoane sau cu interesul public8. Referirea la exercitarea atribuiilor prevzute de legea organic a Ministerului Public precum i utilizarea termenului de petiionar conduc la concluzia c, n cazul n care aciunea Ministerului Public vizeaz nclcarea unui drept, unei liberti sau unui interes legitim, Ministerul Public trebuie s fie sesizat de ctre persoana vtmat. Aceast sesizare poate avea ca obiect aspecte ce vizeaz svrirea de fapte penale, deoarece numai n acest caz Ministerul Public este n exercitarea atribuiilor sale. Ministerul Public va putea introduce aciunea n contencios administrativ indiferent dac atitudinea abuziv a funcionarilor autoritii administrative emitente a actului atacat ntrunete elementele constitutive ale unei infraciuni sau nu. Dac s-a nceput urmrirea penal, instana de contencios administrativ poate suspenda aciunea cu soluionarea creia a fost investit pn la soluionarea cauzei penale, n temeiul art. 244 alin.1 pct. 2. din Codul de procedur civil. n cazul n care ns persoana vtmat insist n soluionarea litigiului n contencios administrativ, potrivit dispoziiilor art. 28 alin. 2 din legea nr. 554/2004, instana nu va putea dispune suspendarea. Conform art. 14 alin.3 al legii nr. 554/2004, cnd ntr-o cauz este n discuie un interes public major, vtmat printr-un act administrativ normativ, de natur a perturba grav funcionarea unui serviciu public administrativ, Ministerul Public este titularul posibilitii de introducere a unei cereri de suspendare a actului administrativ6

A. IORGOVAN, Noua lege a contenciosului administrativ. Genez i explicaii, Editura Roata, Bucureti, 2004, p.268 i p. 286. 7 Asupra exercitrii de ctre instana de judecat a controlului de oportunitate asupra

actului administrativ a se vedea E.M. FODOR Controlul judecatoresc asupra puterii discretionare a administratiei publice, n Caietul tiinific 8/2006 seciunea pentru tiine juridice i administrative, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, Editura Burg, Sibiu, 2006, pp. 637-648. 8 Cu privire la ceea ce nsemn n dreptul francez controlul de oportunitate, a se vedea P. Foillard, Droit administrative, Paradigme, Orlans, 2005, pp. 168-174. 9

normativ vtmtor, din oficiu sau la sesizare. Art. 14 alin.1 are n vedere posibilitatea persoanei vtmate de a cere suspendarea executrii actului administrativ vtmtor, n cazul n care a declanat procedura administrativ prealabil, adic a solicitat autoritii publice emitente, sau autoritii publice ierehic superioare acesteia, revocarea ori modificarea actului. Poziionarea dispoziiilor privind posibilitatea Ministerului Public de a cere suspendarea actului administrativ normativ n alin. 3 al aceluiai articol 14, precum i referirea la existena unei cauze, conduc la concluzia c Ministerul Public poate uza de aceste atribuii atunci cnd persoana vtmat a declanat procedura administrativ prealabil. Cererea de suspendare va fi formulat de Ministerul Public din oficiu, cnd are cunotin despre declanarea procedurii administrative prealabile n legtur cu actul normativ vtmtor, sau la sesizarea persoanei vtmate. Cererea de suspendare va putea fi naintat direct, fr ca Ministerul Public s fi declanat procedura administrativ prealabil n vederea contestrii unui act administrativ normativ, n temeiul art. 1 alin. 5, deoarece el nu este obligat la efectuarea procedurii prealabile (art. 7 alin. 5). Trebuie ns ca prin actul administrativ normativ n discuie s fie vtmat un interes public, i nu orice interes public, ci unul major. Existena unui interes public va fi evident dac persoana vtmat face parte din categoria celor care pot argumenta n faa instanei un interes public pentru a introduce aciunea n justiie. n majoritatea cazurilor ns, persoana vtmat poate invoca doar nclcarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat. Dac ns, pe lng dreptul subiectiv sau interesul legitim privat a fost adus atingere i unui interes public major, intervenia Ministerului Public va ajuta n susinerea necesitii suspendrii executrii actului normativ vtmtor n faa instanei de judecat. n concluzie, Ministerul Public este att titular al aciunilor n contencios subiectiv n numele persoanei fizice sau juridice vtmate, ct i titular al aciunilor n contencios obiectiv, cnd aciunile vizeaz acte administrative care vatm un interes legitim public. Aceste din urma aciuni nu pot fi retrase (art. 28 alin.3).Persoanele de drept public pot avea i ele calitate de reclamant. Potrivit art. 1 alin. 8, orice subiect de drept public poate introduce aciuni n contencios administrativ, n condiiile prezentei legi i ale legilor speciale. n nelesul Legii nr. 554/2004 autoritate public este orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes legitim public (art. 2 alin. 1 lit. b)), acesta putnd avea sau nu personalitate juridic. Sfera autoritilor publice n sensul acestei legi este lrgit, fiind asimilate autoritii publice, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate s presteze un serviciu public.

10

Autoritile publice pot aciona n aprarea drepturilor i intereselor lor legitime. Dreptul subiectiv al autoritii publice este un drept care aparine sferei sale de competen. n ce privete interesul legitim, din logica intern a textului rezult c poate fi vorba att de un interes legitim privat al autoritii publice, ct i dect de un interes legitim de natur public, dintre cele pe care autoritatea public le ocrotete, potrivit scopului su prin atribuiilor ce i-au fost conferite. S-a afirmat n literatura de specialitate c n condiiile prezentei legi a contenciosului administrativ orice autoritate public poate introduce o aciune n contencios administrativ dac este ntemeiat pe un interes legitim public, cum ar fi respectarea Constituiei i a legilor, dac este chemat s le protejeze, chiar dac nu exist dispoziii exprese n legi speciale. O interpretare contrar ar goli de coninut dispoziiile legale privind atribuiile autoritii de protejare a unor drepturi i liberti ceteneti ori interese publice (adevrate obligaii n sarcina autoritilor), neexistnd un mijloc concret de exercitare a acestora la nevoie, cu sprijinul forei de constrngere a statului. n astfel de condiii ar fi admisibil aciunea Primarului mpotriva hotrrii Consiliului local dat cu nclcarea legii9. n situaia n care autoritatea public a emis un act administrativ nelegal iar acesta nu mai poate fi revocat ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice, ea se poate adresa instanei de contencios administrativ solicitnd constatarea nulitii actului (art.1 alin. 6). ntr-o asemenea situaie, autoritatea public are calitatea de a investi instana de contencios administrativ i cu soluionarea cererilor privind validitatea actelor juridice ncheiate n baza actului administrativ nelegal, precum i cele privind efectele juridice produse de acestea. Art. 1 alin.8 mai afirm calitatea de reclamant n contenciosul obiectiv a Prefectului (n baza prevederilor art. 123 alin. 3 din Constituie) i a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici (n baza art. 22 alin.3 al Legii 188/1999)10. Poate avea calitatea de reclamant i o9

A. IORGOVAN n Noua lege a contenciosului administrativ. op.cit., p. 266. Anterior, sub imperiul Legii nr. 29/1990, C.S.J. a stabilit n secii unite, n urma recursului n interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe lng C.S.J., c aciunea Primarului mpotriva hotrrii Consiliului local este inadmisibil ct vreme n Legea nr. 215/2001 nu exist prevzut o atribuie de control a Primarului asupra actelor administrative emise de Consiliul local Decizia nr. IV din 23 iunie 2003, publicat n M.O.R. nr. 690 din 2 octombrie 2003. n momentul de fa, o asemenea aciune este admisibil ntruct, conform art. 66 alin.1 din legea nr. 215/2001, primarul asigur respectarea drepturilor i libertilor fundamentale a cetenilor, a prevederilor Constituiei, precum i punerea n aplicare a legilor, a decretelor Preedintelui Romniei, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului. 10 n acest text de lege se arat c Agenia Naional a funcionarilor publici are legitimare procesual activ i poate sesiza instana de contencios administrativ competent cu privire la: a) actele prin care autoritile i instituiile publice ncalc legislaia referitoare la funcia public i funcionarii publici, constatate ca urmare a activitii proprii de control; b) refuzul autoritilor i instituiilor publice de a aplica prevederile legale n domeniul funciei publice i al funcionarilor publici (art. 22 alin. 3 al Legii nr. 188/1999 republicat).

11

ter persoan, adic persoana care a fost vtmat ntr-un drept sau un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept. Practica judectoreasc a admis i sub imperiul Legii nr. 29/1990 o astfel de aciune n contencios administrativ, calitate procesual pasiv avnd att autoritatea care a emis actul ct i beneficiarul actului vtmtor.

II.2. Situaia ordonanelor sau a dispoziiilor din ordonane ale Guvernului neconstituionale, prin care s-a produs o vtmareCercul vicios creat n special n cazul ordonanelor de urgen cu caracter individual, care nu puteau fi supuse nici controlului instanelor de contencios administrativ i nici controlului Curii constituionale, a condus la modificarea art. 126 din Constituie prin Legea de revizuire. Constituia revizuit introduce principiul dup care instanele de contencios administrativ sunt competente s soluioneze cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale (art. 126 alin. 6 teza II). Soluiile de ordin procedural care fac aplicabile acest principiu de drept substanial sunt prevzute n art. 1 alin. 7 coroborat cu art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Astfel, art. 9 arat c aciunea n contencios administrativ n situaiile descrise de art. 1 alin.7 trebuie s fie nsoite de excepia de neconstituionalitate a ordonanei care a condus la vtmarea dreptului sau interesului legitim. Este vorba prin urmare, de o aciune care are ca scop nlturarea vtmrii cauzate prin prevederi, apreciate ca neconstituionale, din ordonane sau ordonane de urgen ale Guvernului. Obiectul aciunii poate fi acordarea de despgubiri, anularea unui act administrativ emis n baza ordonanei, obligarea autoritii publice la emiterea unui act administrativ sau realizarea unei operaiuni administrative. Prin Decizia interpretativ a Curii Constituionale nr. 660/200711, referitoare la constituionalitatea dispoziiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, Curtea a reinut c, n msura n care art.9 se interpreteaz n sensul c persoana vtmat ntr- un drept al su ori ntr-un interes legitim prin ordonane sau dispoziii din ordonane poate introduce la instana de contencios administrativ aciune al crei obiect principal l11

Decizia nr. 660/2007 a Curii Constituionale a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 525 din 2 august 2007.

12

constituie sesizarea direct a Curii Constituionale pentru a declara ca fiind neconstituionale actele menionate, textul este neconstituional, prin raportare la prevederile din Legea fundamental enunate mai sus. Atunci cnd obiectul aciunii principale introduse la instana de judecat este constatarea neconstituionalitii unei ordonane simple sau ordonane de urgen a Guvernului ori a unor dispoziii din aceasta, excepia de neconstituionalitate este transformat ntr-o veritabil aciune direct, pierzndu-i astfel natura sa de excepie, neleas ca un mijloc de aprare care nu pune n discuie fondul preteniei deduse judecii. n ceea ce privete teza a doua a alin.(3) al art.9 din legea criticat - n caz contrar, instana respinge aciunea ca inadmisibil pe fond-, Curtea constat c textul nu prezint elemente de neconstituionalitate, ns, se impune ca soluia legislativ s fie reexaminat de ctre legiuitor, cu prilejul punerii de acord a ntregului mecanism al art.9 cu decizia de fa. Dac instana de contencios apreciaz c excepia ntrunete condiiile art. 29 alin. 1 i 3 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii constituionale, republicat, sesizeaz, prin ncheiere aceast curte i suspend judecarea pe fond a cauzei. Dup soluionarea excepiei, instana de contencios administrativ repune cauza pe rol i d termen cu citarea prilor. Dac excepia a fost admis, instana soluioneaz pe fond cauza. n cazul n care excepia este respins, instana va respinge pe fond aciunea ca inadmisibil. Aciunea prin care se ridic i excepia de neconstituionalitate poate fi introdus oricnd, n timp ce aciunea care vizeaz nlturarea vtmrii n cazul n care ordonana a fost deja declarat neconsttuional se exercit n termen de 1 an de la data publicrii deciziei Curii Constituionale n Monitorul Oficial al Romniei, partea I (art. 9 alin. 4) Termenul de 1 an este un termen de decdere, conform legii. Procedura prealabil nu este obligatorie (art. 7 alin. 5).

II.3. Refuzul nejustificat al unei autoriti administrative de a satisface o cerere i tcerea administraiei. Alternativa procedurii aprobrii tacite prevzute n anumite situaii prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 27/2003n literatura de specialitate i n practica judectoreasc, n legtur cu refuzul autoritii administrative de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege s-au exprimat, n timp, diverse opinii referitoare la regimul juridic al refuzului. Potrivit Legii din 23 decembrie 1925 obiectul aciunii n contencios administrativ l putea constitui actul administrativ i reaua voin a autoritilor 13

administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept. Doctrina i practica judectoreasc au admis c ori de cte ori n conflictul dintre particular i administraie exist o decizie pozitiv sau negativ, privitoare la dreptul particularului n litigiu, regimul juridic aplicabil este cel prevzut pentru aciunile tipice contra actelor de autoritate exprese i explicite. Literatura juridic a vremii a considerat c reaua voin constituie expresia unei atitudini, a unei motivaii de ordin psihologic, adic tcerea administraiei12. n consecin s-a reinut13 c recursul contra actelor exprese i explicite, potrivit legislaiei din perioada interbelic, se putea face oricnd, n timp ce recursul contra tcerii administraiei se putea face numai ntr-un termen de maximum 60 de zile de la nregistrarea sau notificarea cererii. Aciunea de respingere a administraiei, sau refuzul a fost apreciat de profesorul bulgar Petco Staicov14 ca act de drept administrativ indiferent de modul - expres sau tacit de manifestare sau de forma scris sau oral - de exteriorizare. ntr-o alt opinie 15 s-a apreciat c refuzul de a satisface o cerere este un simplu fapt material (cu excepia actelor administrative jurisdicionale de respingere a unor cereri privitoare la drepturi), ntruct el nu l mpiedic pe solicitant s-i reitereze cererea la acelai organ, refuzul nefiind consolidat printr-un act care s dispun de puterea lucrului judecat, administraia putnd reveni asupra refuzului ei iniial. Lezarea unei simple expectative sau a unui simplu interes, nu este productoare de efecte juridice, deoarece legea nu garanteaz o expectativ sau un interes ci numai un drept subiectiv. Dac totui prin refuz se produc anumite efecte, de exemplu prejudicierea solicitantului, el mbrac forma unui fapt material-juridic ilicit. Legea nr. 1/1967 a determinat conturarea unei alte concepii ntruct ea prevedea c sunt asimilate actelor administrative i refuzul satisfacerii cererii privitoare la un drept i nerezolvarea cererii n termenul prevzut de lege. n perioada de aplicare a acestei legi, n privina nesoluionrii n termen a cererii privitoare la un drept subiectiv s-a opinat c aceasta trebuie s fie privit difereniat dup cum normele juridice echivaleaz expres sau tacit absteniunea cu un act administrativ, prin aceea c produc anumite efecte, sau nu. Astfel nesoluionarea n termen a protestului procurorului cu privire la o pretins ilegalitate a unui act administrativ echivala, la expirarea12

C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Editura Universal, Bucureti, 1937, p. 267268. 13 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura ALLBECK, Bucureti, 2001, p. 492 . 14 Citat de T. Drganu n Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959, p. 97100. 15 T. Drganu, op.cit., p. 97-100.

14

termenului de examinare cu respingerea acestuia16. n situaia n care ns legea nu d nici un sens absteniunii ea nu poate fi echivalent cu un act administrativ, deoarece nu se poate cunoate nici manifestarea de voin respectiv i nici efectele ei. S-a exprimat i opinia c nu exist acte administrative implicite, activitatea administraiei fiind un fapt tipic material, care ns produce uneori efecte juridice decurgnd direct din lege17. Legea nr. 29/1990 nu mai asimila refuzul cu un act administrativ ci prevedea doar aplicabilitatea aceluiai regim juridicambelor situaii. n schimb, aceeai lege asimileaz refuzului i conduita administraiei de a nu rspunde la o cerere referitoare la un drept sau un interes legitim. Art. 1 alin. 2 arta c Se consider refuz nejustificat de rezolvare a cererii ... i faptul de a nu se rspunde petiionarului ntr-un termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii respective, dac prin lege nu se prevede un alt termen. n aceste condiii, cu privire la tcerea administraiei s-a artat c nesoluionarea n termen a cererii nu este un act juridic deoarece nu exist o manifestare de voin fcut cu intenia de a produce efecte juridice, atitudinea pasiv fiind un simplu fapt material, iar dac totui prin acest fapt s-au nclcat drepturi subiective i se produc efecte juridice suntem n prezena unui fapt material-juridic, asimilat de lege actelor administrative ilegale, ceea ce antreneaz rspunderea administraiei de stat18. n Legea nr. 554/2004, art.2 alin.2, se precizeaz c sunt asimilate actelor administrative unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau un interes legitim, ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal (situaie cunoscut i sub denumirea de tcere a administraiei). Prin urmare, corobornd prevederile art. 1 alin.1, art. 2 alin.1 lit. c) i art.2 alin.2 se poate concluziona c n conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, pot face obiectul unei aciuni n contencios administrativ: - actele administrative vtmtoare emise de o autoritate public (n sensul definiiei clasice a actului administrativ); - ncheierea i executarea contractelor ce au ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziiile publice; sau alte contracte administrative n legtur cu care litigiile sunt date, prin legi speciale, n competena instanelor de contencios administrativ; - refuzul expres al autoritii publice de a satisface o cerere referitoare la un drept sau interes legitim;Art. 6 din Legea nr. 6/1952, n prezent abrogat. D. Holt i colab., Administraia de stat n R.S.R., Editura tiinific, Bucureti, 1968, p. 239. 18 I. Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2002, p. 276.16

17

15

- nesoluionarea n termenul legal a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim. n ce privete situaia tcerii administraiei, exist i prevederi legale cu caracter de excepie, care permit aplicarea unei alte proceduri dect cea prevzut de Legea nr. 554/2004. Este vorba de Ordonana de urgen nr. 27/200319 privind procedura aprobrii tacite20. Conform acestui act normativ, procedura aprobrii tacite se aplic n cazul solicitrilor pentru acordarea sau rennoirea unor autorizaii ce se emit de autoriti ale administraiei publice pentru desfsurarea unei lucrri, prestarea unor servicii ori exercitarea unei profesii. Fac excepie autorizaiile emise n domeniul activitilor nucleare, a celor care privesc regimul armelor de foc, muniiilor i explozibililor, regimul drogurilor i precursorilor, precum i autorizaiile din domeniul siguranei naionale. n cazul n care solicitantul depune cererea nsoit de toate actele necesare, iar autoritatea competent nu rspunde n termenul prevzut de lege, autorizaia se consider acordat, respectv, rennoit, solicitantul putnd desfsura lucrarea, presta serviciul ori exercita profesia. n cazul n care autoritatea a rspuns nluntrul teremenului pentru acordarea autorizaiei, solicitnd completarea documentelor depuse, termenul pentru pentru acordarea autorizaiei se prelungete conform art. 7 alin.4 din ordonan. Pentru obinerea documentului oficial care dovedete dreptul de a desfsura lucrarea, presta serviciul ori exercita profesia, solicitantul se poate adresa autoritii sau direct instanei de judecat. n primul caz, solicitantul va aduce la cunoina autoritii administrative c a intervenit situaia aprobrii tacite i va solicita eliberarea documentului oficial. n celde al doilea caz, solicitantul va cere instantei de contencios administrativ s constate aprobarea tacit i s oblige autoritatea administrativ la eliberarea documentului oficial. n probaiune solicitantul va depune cererea cu dovada de nregistrare i ntreaga documentaie care a nsoit cererea. Autoritatea administrativ se va putea apra doar invocnd existena unui rspuns sau a unei notificri de completare a documentaiei emis n cond art. 6 din ordonan. Rezolvarea cererii privind constatarea aprobrii tacite se soluioneaz de instan n termen de cel mult 30 de zile prin hotrre irevocabil, care se redacteaz n termen de 10 zile. Rezult c, aprobarea tacit este o procedur mai simpl i mai rapid dect o aciune n contencios administrativ prin care s-ar solicita obligarea autoritii la emiterea19

Ordonana de urgen nr. 27, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 291 din 25 aprilie 2003, modificat i completat prin Legea de aprobare nr. 486/2003 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 827 din 22 noiembrie 2003. 20 Proiectul Codului de procedur administrativ are n vedere abrogarea acestui act normativ, din pcate, trimind justiiabilul la parlamentri cu administraia i eventual la litigii n instan.

16

autorizaiei n acest ultim caz administraia s-ar putea apra i invocnd neregulariti n documentaia ce nsoete cererea, durata procesului ar putea fi mult mai mare iar hotrrea instantei ar putea fi atacat cu recurs. Nu n ultimul rnd, n cazul procedurii aprobrii tacite solicitantul are posibilitatea desfurrii activitii, prestrii serviciului sau exercitrii profesiei nc din momentul mplinirii termenului acordat administraiei pentru a rspunde. Sigur, rmne s dovedeasc temeiul n care o face, dac este cazul, n lipsa documentului oficial sau hotrrii judectoreti. n cazul aciunii clasice n contencios administrativ solicitantulva trebui s atepte soluia instanei.

III. Reguli procedurale privind judecarea aciunilor n contencios administrativIII.1. Competena materialLitigiile din sfera contenciosului administrativ, aa cum este el definit de Legea nr. 554/2004 sunt de competena instanelor de contencios administrativ. Acestea sunt instane judectoreti, organizate, conform art. 2 alin. 1 lit. g) ca Secie de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie, secii de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel i tribunale administrativ-fiscale. De vreme ce nfiinarea tribunalelor administrativfiscale este opional, potrivit Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciar, n mod evident seciile de contencios administrativ i fiscal organizate n cadrul tribunalelor judeene, n judeele unde nu a fost nfiintat un tribunal specializat n domeniu, sunt tot instane de contencios administrativ Competena material pentru judecarea aciunilor n contencios administrativ este fixat prin dispoziiile art. 10 din Legea nr. 554/2004. Pentru judecarea n fond a litigiilor competena este stabilit n funcie de autoritatea emitent a actului vtmtor, precum i n funcie de valoarea la care se refer anumite acte administrative. Astfel, sunt de competena tribunalelor administrativ-fiscale, sau a seciilor de contencios administrativ i fiscal de la nivelul tribunalelor n judeele unde nu sunt nfiinate astfel de instane specializate, litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice locale i judeene. Aceleai instane sunt competente n cazul n care litigiul privete taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora n valoare de pn la 500.000 lei. Litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora n valoare 17

mai mare de 500.000 lei se soluioneaz pe fond de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel. Completul de judecat este format din 2 judectori, potrivit dispoziiilor art. 10 alin. 1 ultima tez. Din dispoziiile legii, se nelege c atunci cnd litigiul privete taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, primeaz criteriul valoric, indiferent de autoritatea care a emis actul. Pentru celelalte categorii de aciuni, predomin criteriul nivelului autoritii care a emis actul. Competena de a judeca recursul aparine seciilor de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel dac litigiul a fost judecat n fond de tribunalul administrativ-fiscal (sau secia de contencios administrativ i fiscal a tribunalului judeean). n cazul n care n fond litigiul a fost soluionat la secia de contencios administrativ i fiscal a curii de apel, competena de a judeca recursul aparine Seciei de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie. O alt competen material pentru judecarea cauzei n fond sau n recurs poate fi stablit numai prin lege organic, potrivit art. 10 alin. 1, penultima tez i a art. 10 alin. 2 ultima tez.

III.2. Competena teritorialConform alin. 3 al art.10 al Legii nr. 554/2004 reclamantul poate alege ntre a se adresa instanei de la domiciliul su sau celei de la domiciliul prtului. Aceast prevedere este derogatorie de la prevederile de drept comun care impun competena material a locului domiciliului prtului (art.5 C.pr.civ.). Competena instituit de Legea nr. 554/2004 este instituit n sprijinul unei ct mai bune protecii a drepturilor persoanei vtmate. Ea este ns o competen alternativ, reclamantul avnd posibilitatea s opteze ntre a introduce aciunea sa la instana n raza creia i are domiciliul sau la instana n raza creia i are domiciliul autoritatea prt (dac acestea sunt diferite). Este posibil ca persoana vtmat s aprecieze c i este favorabil ca judecata s se desfoare la instana n raza creia i are sediul autoritatea public prt, de exemplu pentru c procedura de citare se poate realiza n timp mai scurt, anumite probe pot fi administrate mai uor, actul administrativ se refer la un imobil situat n raza de competen teritorial a autoritii prte (deci n raza instanei de la sediul acestei autoriti) etc. Odat aleas ns instana competent de ctre reclamant prin nregistrarea aciunii sale, acesta nu mai poate reveni asupra alegerii, deoarece ultima fraz a art. 10 alin. 3 dispune c n cazul n care reclamantul a optat pentru instana de la domiciliul prtului, prin introducerea aciunii sale la aceast instan, el nu mai poate invoca excepia necompetenei teritoriale. 18

III.3. Participanii la procesConform dispoziiilor Legii 554/2004 are calitate procesual activ, de reclamant, orice persoan care se consider vtmat ntrun drept sau interes legitim printr-un act administrativ, n nelesul legii. Din economia legii, se desprind cteva situaii particulare. Astfel, calitatea de reclamant o au persoanele fizice i juridice atunci cnd invoc un drept subiectiv sau un interes legitim privat. Aceste persoane pot invoca aprarea unui interes legitim public numai n subsidiar i numai n msura n care vtmarea interesului legitim public decurge logic din nclcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. Calitatea de reclamant a persoanelor fizice poate fi dobndit prin introducerea de ctre acestea cererii de chemare n judecat, sau prin sesizarea instanei de ctre Avocatul Poporului sau Ministerul Public. Pentru persoanele juridice calitatea de reclamant se poate dobndi i ca urmare a sesizrii instanei de ctre Ministerul Public. Poate avea calitatea de reclamant i un grup de persoane fizice fr personalitate juridic titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vtmate prin acte administrative. Aceast posibilitatea poate aprea ca derogatorie de la dispoziiile Codului de procedur civil, conform crora calitate de reclamant pot avea doar asociaiile de persoane cu personalitate juridic. Formal, n cazul aciunii n contencios administrativ, ne vom gsi tot n situaia unei coparticipri procesuale active, altfel neputnduse determina cui i este opozabil hotrrea. Singura diferen pe care dispoziiile Legii 554/2004 o introduc, este imperativul judecrii tuturor cererilor n aceeai aciune, fr a putea opera disjungerea cererilor, chiar dac dreptul dedus judecii este individual pentru fiecare reclamant i nu un drept comun tuturor reclamanilor. Organismele sociale, definite conform art. 2 alin. 1 lit. s) au calitate de reclamant att n cazul n care invoc vtmarea unui interes legitim public public, ct i n cazul n care invoc aprarea drepturilor i intereselor legitime ale unei persoane determinate. Persoana fizic poate dobndi calitatea de reclamant i n cazul n care aciunea este promovat n numele su de ctre Avocatul Poporului sau Ministerul Public, n condiiile descrise de art.1 alin. 3 i alin. 41. Prefectul i Agenia Naional a Funcionarilor Publici precum i orice alt autoritate public aa cum este ea definit n art. 2 alin. 1 lit. b) a Legii nr. 554/2004, au calitatea de reclamant att pentru aprarea unui drept subiectiv sau interes legitim propriu, ct i n cazul n care aciunea urmrete aprarea unui interes legitim public a crui aprare intr n sfera lor de competen. 19

ntruct legea asimilieaz autoritilor publice i persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate spresteze un serviciu public n regim de putere public, aceste persoane pot avea calitatea de reclamant, n aceleai condiii ca i autoritile publice. Calitate procesual pasiv, de prt, are autoritatea public ce a emis actul care a vtmat dreptul sau interesul legitim al reclamantului, care a emis refuzul nejustificat de a rezolva o cerere refiritoare la un drept sau un interes, ori care ar fi trebuit s rspund cererii acestuia i nu a fcut-o. Sfera autoritilor publice va fi delimitat conform art. 2 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 554/2004. Astfel, pe lng organele de stat sau ale unitilor administrative teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes legitim public, pot avea calitate de prt i persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public, n regim de putere public. Aceast definiie restrnge, n opinia noastr, sfera autoritilor publice ale cror acte pot face obiectul aciunii n contencios administrativ. Definiia se refer la un organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz pentru satisfacerea unui interes public. Barourile de avocai, persoane juridicie de drept privat ale cror acte n mod constant au fost atacate de cei vtmai la instana de contencios administrativ (competena este i acum fixat prin art. 72 alin. 4 al Legii nr. 51/1995 privind organizarea i exercitarea profesiei de avocat21), nu sunt organe de stat sau ale unitilor administrativ teritoriale, nu au statut de utilitate public n conformitate cu Ordonana Guvernului nr. 26/2000 i nu desfoar o activitate de prestare a unui serviciu public n regim de putere public, ci o activitate de interes public, aa cum se manioneaz n art. 2 alin.2 din Legea nr. 51/1995, potrivit cruia avocatul promoveaz i apr drepturile, libertile i interesele legitime ale omului. Aceste persoane ar fi excluse, conform definiiei date de Legea nr. 554/2004 din sfera autoritilor publice ale cror acte ar putea fi atacate la instana de contencios administrativ. n accepiunea acestei definiii, nu vor putea fi atacate n faa instanelor de contencios nici actele altor persoane juridice de drept privat care reglementeaz organizarea i funcionarea unor profesii de interes public, precum medicii, farmacitii ori arhitecii, dect dacprin legea lor special se prevede o asemenea competen. n acest din urm caz ns, este evident c legiuitorul le consider ca aparinnd, prin21

A se vedea spre exemplu Decizia nr. 1810/2006 a ICCJ, Secia de contencios administrativ i fiscal, publicat n extras n nalta Curte de Casaie i Justiie. Jurisprudena Curii de Contencios Administrativ i Fiscal pe anul 2006. Semestrul I, Editura Hamangiu, Bucureti, 2006, pp. 242-245.

20

asimilare, tocmai datorit interesului public al activitii acestor profesii, sferei autoritilor publice. Considerm c n cazul n care se solicit anularea unui act administrativ individual de ctre o persoan care este un ter n raport cu beneficiarul actului a crei anulare o cere, persoana pe care o vizeaz respectivul act administrativ va fi chemat i ea n judecat, n calitate de prt, pentru a se putea apra i pentru ca hotrrea ce se va pronuna s-i fie opozabil. Practica judectoreasc a admis i nainte de apariia Legii nr. 554/2004 posibilitatea terului de a ataca actul administrativ, deoarece Legea nr. 29/1990 arta c poate avea calitatea de reclamant cel vtmat, fr a face deosebire dup cum vtmarea era produs beneficiarului actului sau altei persoane. n aceste situaii, beneficiarul actului avea calitatea de prt, pentru motivele artate. Conform art. 16, n cazul n care reclamantul solicit i despgubiri pentru prejudiciul cauzat, ori pentru ntrziere, poate avea calitate procesual pasiv (poate fi chemat n judecat n calitate de prt) i persoana care a contribuit la elaborarea, emiterea sau a ncheierea actului ori care se face vinovat de refuzul nejustificat. Apreciem c persoana vinovat de a nu fi rspuns cererii poate fi i el chemat n calitate de prt, dac prin aceast conduit reclamantul a suferit un prejudiciu. Persoana poate chema n garanie pe superiorul ierarhic de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul. Apreciem, fa de exprimarea legiuitorului, c persoana care a emis actul vtmtor, sau care a votat pentru adoptarea unui asemenea act, va putea s fie i ea chemat n judecat, chiar dac a fcut-o n baza unor operaiuni premergtoare ntocmite de alte persoane (rapoarte, avize juridice etc.) care au contribuit la emiterea actului. Este bine c legea permite chemarea n judecat a acestora din urm, deoarece, n numeroase cazuri actul administrativ este emis de un funcionar de conducere sau de un demnitar a crui decizie este luat n baza actelor premergtoare ntocmite de alte persoane. Pentru anumite autoriti deliberative, cum este consiliul local sau consiliul judeean, legile speciale (Legea nr. 393/2004) prevd responsabilitatea membrilor care au votat pentru adoptarea actului ilegal. Pentru consilieri, Legea nr. 393/2004 prevede expres responsabilitatea civil pentru hotrrile ilegale pe care le-au votat, aceast rspundere urmnd a fi antrenet prin cererea ndreptat mpotriva lor n condiiile art. 16 din Legea nr. 554/2004. Conform art. 161 din Legea nr. 554/2004, exist i alte persoane care pot fi introduse n cauz. Astfel, instana de contencios administrativ poate introduce n cauz, la cerere, organismele sociale interesate sau poate pune n discuie, din oficiu, necesitatea introducerii n cauz a acestora, precum i a altor subiecte de drept. Persoanele la care se face refrire, vor fi introduse n proces, n calitate 21

de intervenieni. Interesul de a introduce n cauz organismele sociale interesate aparine, de regul, reclamantului, pentru a beneficia de o susinere documentat a cererii sale. Instana va pune n discuie introducerea n cauz a acestor persoane tot pentru a cunoate poziia avizat a acestora fa de cererea reclamantului i da o mai bun posibilitate aprrii dreptului sau interesului aprat. n afar de organismele sociale interesate, pot fi introduse n cauz alte persoane care ar putea invoca acelaei drepturi sau interese legitime nclcate, ca i reclamantul. n lipsa unor dispoziii exprese ale legii, apreciem c exist i posibilitatea interveniei voluntare, prevzut de art. 49 C.pr.civ. , acestea nefiind n contradicie cu prevederile Legii contenciosului administrativ. n conformitate cu dispoziiile art. 1 alin. 9, n forma de dup modificarea prin Legea nr. 262/2007 a legii nr. 554/2004, la soluionarea cererilor n contencios administrativ, reprezentantul Ministerului Public poate participa, n orice faza a procesului, ori de cte ori apreciaz ca este necesar pentru aprarea ordinii de drept, a drepturilor i libertilor cetenilor. n aceast situaie, Ministerul Public exercit o atribuie specific, reglementat potrivit scopului activitii sale, similar cu cea prevzut n art. 45 alin. 3 din Codul de procedur civil22.22

Potrivit acestui text de lege, procurorul poate pune concluzii n orice proces civil, n oricare faz a acestuia, dac apreciaz ca este necesar pentru aprarea ordinii de drept, a drepturilor i libertilor cetenilor.

Bibliografie1. A. IORGOVAN, Tratat de drept administrative, 2002, op.cit, vol. II, p. 511 2. A. IORGOVAN, Noua lege a contenciosului administrativ. Genez i explicaii, Editura Roata, Bucureti, 2004, p.268 i p. 286. 22

3. E.M. FODOR Controlul judecatoresc asupra puterii discretionare a administratiei publice, n Caietul tiinific 8/2006 seciunea pentru tiine juridice i administrative, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, Editura Burg, Sibiu, 2006, pp. 637-648. 4. P. Foillard, Droit administrative, Paradigme, Orlans, 2005, pp. 168-174. 5. Decizia nr. 660/2007 a Curii Constituionale a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 525 din 2 august 2007. 6. C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Editura Universal, Bucureti, 1937, p. 267-268. 7. A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura ALLBECK, Bucureti, 2001, p. 492 . 8. T. Drganu n Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959, p. 97-100 9. D. Holt i colab., Administraia de stat n R.S.R., Editura tiinific, Bucureti, 1968, p. 239. 10. I. Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2002, p. 276. 11. Ordonana de urgen nr. 27, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 291 din 25 aprilie 2003, modificat i completat prin Legea de aprobare nr. 486/2003 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 827 din 22 noiembrie 2003. 12. Decizia nr. 1810/2006 a ICCJ, Secia de contencios administrativ i fiscal, publicat n extras n nalta Curte de 23

Casaie i Justiie. Jurisprudena Curii de Contencios Administrativ i Fiscal pe anul 2006. Semestrul I, Editura Hamangiu, Bucureti, 2006, pp. 242-245

24