1

Consideraii privind controlul administrativ

al legalitii actelor Autoritilor

Administraiei Publice Locale

avocat Gabriel IONI

Publicat n Revista Economie i Administraie Local Supliment editat de Tribuna Economica

Ideea realizrii unui studiu cu privire la controlul legalitii actelor autoritilor administraiei

publice locale are la baz unele aspecte controversate n aceast materie i unele concluzii la care

am ajuns n litigiile la care am acordat asisten juridic, la solicitarea unor autoriti ale

administraiei publice locale i unor persoane fizice.

Pentru o tratare coerent, mi-am propus s dezvolt problematica acestui studiu

pe urmtoarea structur:

1. noiuni i concepte privind actele administrative i controlul legalitii lor;

2. delimitarea autoritilor administraiei publice locale i a actelor administrative ale

acestora;

3. cadrul juridic de reglementare al controlului legalitii actelor autoritilor

administraiei publice locale;

4. metode i proceduri privind controlul administrativ al actelor autoritilor

administraiei publice locale;

5. opinii i propuneri privind unele disfuncii n activitatea de control al legalitii

actelor administrative.

1. Noiuni i concepte privind actele administrative i controlul legalitii lor.

Examinate din punct de vedere juridic, activitatea autoritilor administraiei publice,

mbrac diferite forme concrete car pot fi calificate ca: acte juridice; operaiuni administrative i ca

simple fapte materiale1.

n opinia regretatului profesor Antonie Iorgovan, dup regimul juridic aplicabil delimitm

dou mari categorii de forme concrete de activitate a organelor administraiei publice2:

- forme crora lise aplic regimul aministrativ de putere;

- forme crora nu li se aplic regimul administrativ de putere.

Din prima categorie fac parte:

- actul administrativ;

- contractul administrativ;

- operaiunea administrativ.

n sfera celei de a doua categorii de forme sunt incluse:

2

- actele juridice efectuate de organele administraiei publice, n virtutea capacitii

juridice civile;

- operaiunile tehnico-administrative;

- operaiunile direct productive.

Fr a intra n probleme de amnunt, conchidem c majoritatea autorilor de drept

administrativ, fie din perioada interbelic, fie dup aceast perioad, susin c n cadrul formelor de

realizare a administraiei publice, locul central l ocup actul administrativ.

Majoritatea opiniilor din doctrin, converg n a defini actul administrativ ca fiind: forma

juridic principal de activitate a organelor administraiei publice, care const n manifestarea

unilateral i expres de voin, de a da natere, modifica sau stinge drepturi i obligaii, n

realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanelor judectoreti3.

Pentru studiul de fa, consider ca fiind important definiia dat actului administrativ, n

art. 2, alin. 1, lit. ,,c,, din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificrile i

completrile ulterioare, potrivit cruia, actul administrativ este: ,,actul unilateral cu caracter

individual sau normativ, emis de o autoritate public, n vederea executri, ori a organizrii

executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice; sunt asimilate actelor

administrative n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca

obiect:

- punerea n valoare a bunurilor proprietate public;

- executarea lucrrilor de interes public;

- prestarea serviciilor publice;

- achiziiile publice,,,,.

Deci, definiia actului administrativ este realizat n conformitate cu constantele doctrinei

administrative referitoare la aceast instituie juridic din care se desprind urmtoarele elemente

definitorii4:

- este un act unilateral, adic este expresia unilateral de voin, manifestat de

voina unui singur subiect al raportului juridic, cel nzestrat cu putere public;

- este emis/adoptat de o autoritate public, prin urmare, nu de persoane juridice de

drept public ci de organele acesteia;

- scopul emiterii/adoptrii actului administrativ este executarea sau organizarea

executrii legii;

- este un act juridic deoarece d natere, modific sau stinge raporturi juridice

concretizate prin faptul c una din pri este ntotdeauna administraia public;

- este act administrativ, chiar dac nu se precizeaz expres c este emis cu putere

public.

n ceea ce privete controlul actelor administrative, aceast activitate este strict legat de

controlul activitii administraiei, care de regul mbrac urmtoarele dou forme:

- controlul administrativ;

- contenciosul administrativ.

n studiul de fa, mi-am propus s dezvolt problematica activitii de control administrativ,

care poate fi caracterizat ca fiind controlul nfptuit de administraia public, n conformitate cu

3

legea, asupra propriei sale activiti i care mbrac dou forme: controlul administrativ intern i

controlul administrativ extern. Din aceste dou forme de control, m voi ocupa numai de controlul

extern.

Controlul administrativ extern sau controlul extern, este acea form de control, care se

exercit de ctre anumite autoriti publice sau funcionari de decizie din afara organelor

administrative supuse controlului i care se desfoar sub urmtoarele forme:

- controlul administrativ ierarhic, sau controlul ierarhic;

- controlul administrativ de tutel, sau tutela administrativ;

- controlul administrativ extern specializat, sau controlul specializat

Am fcut aceast enumerare pentru a ajunge la problema pe care doresc s o tratez n

continuare, i anume, controlul de tutel administrativ.

Tutela administrativ este o noiune consacrat n doctrina dreptului administrativ, i se

manifest sub dou forme5:

- o form mai dur, constnd n dreptul autoritii de tutel (reprezentanta puterii

centrale), s anuleze , s aprobe, s autorizeze actul administrativ emis de o autoritate

descentralizat;

- o form moderat, care d autoritii de tutel numai dreptul de verificare i de

sesizare a unui organ de jurisdicie administrativ, n vederea anulrii acelui act administrativ.

Pn n anul 2004 singura form de tutel administrativ din legislaia noastr era, aceea

exercitate de ctre prefect asupra legalitii actelor autoritilor administraiei publice locale. Dup

adoptarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/20046 , se introduce un nou organ de tutel, i

anume, Agenia Naional a Funcionarilor Publici.

Avnd n vedere c potrivit dispoziiilor art. 123 alin.5 din Constituie, numai prefectul este

nominalizat ca avnd dreptul s verifice legalitatea actelor autoritilor administraiei publice locale,

nu putem nelege de ce legiuitorul a adugat la Constituie, dect, ca o modalitate ca cei aflai n

acel moment la putere, s dispun de instrumentul care le d posibilitatea s-i impun clientela

politic n cele mai importante funcii publice. De altfel, acest lucru s-a dovedit prin ordonanele de

urgen privind politizarea funciilor publice de conducere, care au fost declarate neconstituionale.

2. Delimitarea autoritilor administraiei publice locale i a actelor

administrative ale acestora

Pentru a putea analiza procedurile de control al legalitii actelor autoritilor administraiei

publice, trebuie s rspundem la dou ntrebri i anume:

a. care sunt autoritile administraiei publice locale pe care le avem n vedere n acest

studiu?

b. care sunt actele autoritilor administraiei publice locale supuse controlului de

legalitate?

a. Cu privire la prima ntrebare, facem precizarea c n acest studiu avem n vedre

numai autoritile administraiei publice locale reglementate de Constituie i de Legea

administraiei publice locale.

4

Autoritile administraiei publice locale sunt reglementate n Titlul III, Capitolul V

Administraia public Seciunea 2 Administraia public local, art. 121, 122 i 123.

La art. 121 din Constituia Romniei, intitulat Autoritile comunale i oreneti se

stabilesc urmtoarele:

(1) Autoritile administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local n comune i

n orae sunt Consiliile locale alese i primarii alei n condiiile legii;

(2) Consiliile locale i primarii funcioneaz, n condiiile legii, ca autoriti administrative

autonome i rezolv treburile publice din comune i orae;

(3) Autoritile prevzute la alineatul (1) se pot constitui i n subdiviziuni administrativ-

teritoriale ale municipiilor.

n continuare Constituia reglementeaz la art. 122 Consiliul judeean, dup cum urmeaz:

(1) Consiliul judeean este autoritate a administraiei publice pentru coordonarea activitii

consiliilor comunale i oreneti n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean;

(2) Consiliul judeean este ales i funcioneaz n condiiile legii.

n sfrit, la articolul 123 intitulat Prefectul Constituia stabilete:

(1) Guvernul numete un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti;

(2) Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile publice

deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile

administrativ-teritoriale;

(3) Atribuiile prefectului se stabilesc prin lege organic;

(4) ntre prefeci, pe de o parte, consiliile locale i primarii, precum i consiliile judeene i

preedinii acestora, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare;

(5) Prefectul poate ataca n faa instanei de contencios-administrativ un act al Consiliului

judeean, al celui local sau al primarului n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este

suspendat de drept.

La normele legii fundamentale mai sus prezentate, trebuie s adugm i pe cele prevzute

la art. 120, alin. (1) pentru a nelege mai bine contextul n care sunt create i i desfoar

activitatea autoritile administraiei publice locale;

(1) Administraia public local din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe

principiile descentralizrii, autonomiei locale i a deconcentrrii serviciilor publice.

Aadar, avem tabloul complet al autoritilor administraiei publice locale i al principiilor de

organizare i funcionare, stabilite de Constituia din 1991, aa cum a fost modificat i completat

prin Legea nr. 429/2003 aprobat prin Referendumul naional din 18-19 octombrie 2003.

Pentru a avea rspunsul complet la ntrebarea privitoare la autoritile administraiei

publice locale pe care le avem n vedere n acest studiu, trebuie s facem precizarea c ne vom referi

numai consiliul local, consiliul judeean, primarul i preedintele consiliului judeean nu i cele ale

prefectului care sunt supuse altor proceduri de control, datorit relaiilor de subordonare ierarhic

n care se afl prefectul fa de cel ce l-a numit n funcie.

b. La cea de a doua ntrebare care sunt actele autoritilor administraiei publice

locale supuse controlului de legalitate?, vom rspunde tot apelnd la dispoziiile legale n materie.

5

Actele autoritilor administraiei publice locale sunt reglementate de Legea administraiei

publice locale nr. 215/2001, republicat, n capitolele i seciunile destinate atribuiilor fiecrei

autoriti, dup cum urmeaz:

- art. 45 (1). n exercitarea atribuiilor ce i revin consiliului local, adopt hotrri

(...);

- art. 68 (1). n exercitarea atribuiilor sale primarul emite dispoziii cu caracter

normativ s-au individual;

- art. 97 (1). n exercitarea atribuiilor ce i revin, consiliul judeean adopt hotrri

(...);

- art. 106 (1). n exercitarea atribuiilor sale, preedintele consiliului judeean emite

dispoziii cu caracter normativ s-au individual.

Nu cred necesar s intrm n amnunte cu privire la alte caracteristici ale actelor respective

s-au a cvorumului cu care sunt adoptate hotrrile organelor colegiale.

Legea administraiei publice locale nu cuprinde la capitolul definirea termenilor, aa cum

tehnica redactrii actelor normative o cere, i definirea actelor autoritilor administraiei publice

locale.

n acest caz am apelat la Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, i anume la art. 2-

Semnificaia termenilor, alin. (1) , lit. b i e prin care sunt date noiunea de autoritate public

i de act administrativ, dup cum urmeaz :

- b autoritate public orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale

care acioneaz n regim de putere public pentru satisfacerea unui interes public (...)

- c act administrativ actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o

autoritate public n vederea executrii ori a organizrii executrii legii,dnd natere, modificnd sau

stingnd raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative n sensul prezentei legi i

contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect:

- punerea n valoare a bunurilor proprietate public;

- executarea lucrrilor de interes public;

- prestarea serviciilor publice;

- achiziiile publice.,,

Aadar, n studiul de fa am n vedere controlul legalitii actelor cu caracter normativ i

individual ale: consiliilor locale, primarilor, consiliilor judeene i preedinilor consiliilor judeene.

3. Cadrul juridic de reglementare al controlului legalitii actelor autoritilor

administraiei publice locale

Dup ce am delimitat autoritile administraiei publice locale pe care le avem n vedere, n

acest studiu i am identificat actele acestor autoriti, este necesar s delimitm normele juridice

care reglementeaz controlul legalitii acestor acte.

Respectnd regula tratrii unor astfel de aspecte n ordinea forei juridice a actelor

normative, trebuie s ncepem identificarea normelor juridice referitoare la controlul legalitii

actelor normative, de la Constituia Romniei i anume de la art. 52 dreptul persoanei vtmate

de o autoritate public, unde la alin. (1) stabilete urmtoarele:

6

(1) Persoana vtmat ntr-un drept al su, ori ntr-un interes legitim, de o autoritate

public, printr-un act administrativ s-au prin nesoluionarea n termen legal a unei cereri, este

ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i

repararea pagubei.

n alin. (2) al aceluiai articol se prevede Condiiile i limitele exercitrii acestui drept se

stabilete prin lege organic, acest alineat trimindu-ne de fapt la instituia juridic a

contenciosului administrativ, care potrivit art. 73, alin. (3), lit. k din Constituie este reglementat

prin lege organic.

Avem, deci, act normativ de baz care reglementeaz controlul legalitii actelor

autoritilor administraiei publice locale i anume Legea nr. 554/2004 a contenciosului

administrativ, care preia dispoziiile art. 123, alin.1 din Constituie n art.1 alin.1 i l dezvolt prin

alin. 2, unde stabilete c: ,, Se poate adresa instanei de contencios administrativ i persoana

vtmat ntr-un drept al su, sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter

individual, adresat altui subiect de drept.,,

Nu putem s omitem din studiul nostru nici art. 123, alin. (5) din Constituie care se refer la

dreptul prefectului de a ataca n faa instanei de contencios administrativ un act al consiliului

judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal.

Din dispoziiile constituionale, se desprinde faptul c n activitatea de control a legislaiei

actelor autoritilor administraiei publice locale sunt implicate dou autoriti publice:

- prefectul ca reprezentant al Guvernului n teritoriu

- instanele de contencios administrativ

La momentul potrivit vom arta care este misiunea fiecruia dintre aceste autoriti cu

privire la subiectul pe care l tratm.

n enumerarea normelor juridice care reglementeaz controlul actelor autoritilor

administraiei publice locale, trebuie s menionm i Legea nr. 340/20048 privind prefectul i

instituia prefectului aa cum a fost modificat i completat prin O.U.G. nr. 179/20059 , care la art.

24, alin. (1), lit. f prevede c prefectul verific legalitatea actelor administrative ale consiliului

judeean, ale consiliului local sau ale primarului, prevedere dezvoltat i n H.G. nr. 460/200610

pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004.

Reinem c din normele juridice mai sus prezentate, avem de a face cu dou noiuni

referitoare legalitatea actelor administrative ale autoritilor administraiei publice locale i anume

noiunea de control i noiunea de verificare, ceea ce impune o analiz separat a acestor dou

aspecte i anume:

- controlul administrativ al actelor autoritilor administraiei publice locale

- controlul jurisdicional al actelor autoritilor administraiei publice locale.

n studiu de fa mi-am propus s dezvolt numai aspectele legate de controlul administrativ

al actelor autoritilor administraiei publice locale.

7

4. Metode i proceduri privind controlul administrativ al actelor autoritilor

administraiei publice locale.

n acest subcapitol al studiului mi-am propus s tratez prevederile legale i procedurile

practice privind controlul legalitii actelor autoritilor administraiei publice locale de ctre

autoriti administrative stabilite de lege, nainte de a ajunge la instana de contencios.

De la nceput trebuie s menionm c, sintagma de control administrativ i control

jurisdicional al legalitii actelor autoritilor administraiei publice locale o folosesc n prezentul

studiu numai ca modalitate de prezentare, deoarece exist o singur form de control al legalitii

actelor administrative ale autoritilor administraiei publice locale i anume, controlul exercitat de

instanele de contencios administrativ care sunt competente s stabileasc msuri inclusiv de

anulare a actelor administrative a cror ne legalitate o constat.

Reamintim c art. 123, alin. (5) din Constituie, stabilete numai c prefectul poate ataca n

faa instanei de contencios administrativ actele administrative ale autoritilor administraiei

publice locale, n cazul n care le consider nelegale, situaie n care actul atacat se suspend de

drept.

Dar pentru a ne forma o prere cu privire la legalitatea sau ne legalitatea actelor respective,

reamintim dispoziiile art. 24, alin. (1), lit. f din Legea nr. 340/2004 n care se stabilete ca i

atribuie a prefectului verificarea legalitii actelor administrative ale consiliului judeean, ale

consiliului local sau ale primarului.

Deci, verificarea este necesar pentru ca prefectul s-i poat forma o prere cu privire la

legalitatea actelor respective i nicidecum nu face controlul legalitii actelor n cauz. Diferena

ntre cele dou noiuni este evident:

- n cazul verificrii, i formezi o prere, dup care declanezi procedura de sesizare a

autoritilor de control competente;

- n cazul controlului, se constat nclcarea legii i se iau msuri de restabilire a

legalitii.

Pentru asigurarea legalitii actelor autoritilor administraiei publice locale, n procesul de

elaborare i aprobare a actelor administrative la care ne referim, legiuitorul a stabilit un set de

msuri care s conduc n final la eliminarea posibilitilor de adoptare sau emitere a unor acte

nelegale, pe care le putem sistematiza, dup cum urmeaz:

- Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat:

a. se stabilete cine are calitatea de a iniia un proiect de hotrri:

- consilierii locali, primar, viceprimar sau de ceteni (art. 45, alin. (6);

- consilierii judeeni, preedini i vicepreedinii consiliului judeean, cetenii (art.

97, alin. 2).

b. stabilete c redactarea proiectelor de hotrri se face de cei care le-au propus, cu

sprijinul secretarului unitii administrativ-teritoriale i a serviciilor din aparatul de specialitate al

primarului (art. 45, alin. 6), aparatul de specialitate al consiliului judeean, dup caz (art. 97, alin. 2);

8

c. stabilete c proiectele de hotrri nu pot fi nscrise pe ordinea de zi a edinei

consiliului local/judeean dac nu sunt nsoite de raportul compartimentului de resort din cadrul

aparatului de specialitate (art. 44, alin.1);

d. stabilete atribuia comisiilor de specialitate ale consiliului local/judeean de a aviza

proiectele de hotrre din domeniile lor de activitate (art. 54, alin. 4);

e. stabilete atribuia secretarului unitii administrativ-teritoriale de a aviza pentru

legalitate dispoziiile primarului i ale preedintelui consiliului judeean, hotrrile consiliului local,

respectiv ale consiliului judeean (art. 117, lit. a);

f. stabilete procedura de dezbatere i de aprobare a hotrrilor de ctre consiliul

local/judeean (art. 44, alin. 1, art. 45, alin. 1, 2, 3);

g. stabilete restricii cu privire la participarea la dezbatere i adoptare a hotrrilor

consiliului local, a consilierului care, fie personal, fie prin so, soie, afini sau rude pn la gradul al 4-

lea inclusiv, au un interes patrimonial n problema supus dezbaterii consiliului local, i nulitatea de

drept a hotrrilor adoptate cu nclcarea acestei dispoziii (art. 46, alin. 1 i 2);

h. stabilete obligaia ca hotrrile s fie contrasemnate pentru legalitate de secretarul

unitii administrativ teritoriale i obligaia acestuia de a nu contrasemna hotrrea pe care o

consider nelegal (art. 47 i 48, alin. 1);

i. stabilete obligaia secretarului de a comunica hotrrile consiliului local/judeean,

prefectului de ndat, dar nu mai trziu de 10 zile de la adoptare, aceleai obligaii avndu-le i cu

privire la dispoziiile primarului, respectiv ale preedintelui consiliului judeean, comunicare nsoit

de eventualele obiecii cu privire la legalitate (art. 48, alin. 2 i 3).

- Legea nr. 52/2003 privind transparena decizional n administraia public, impune:

a. informarea prealabil din oficiu a persoanelor asupra problemelor de interes public

care urmeaz s fie dezbtute de autoritile administraiei publice locale, precum i a proiectelor de

acte normative;

b. consultarea cetenilor i asociaiilor legal constituite n procesul de elaborare a

proiectelor de acte normative (art. 2, lit. a);

c. publicarea unui anun cu privire la intenia autoritilor administraiei publice locale

de a iniia un proiect de act normativ cu cel puin 30 de zile nainte de a fi supus spre analiz, avizare

i adoptare (art. 6, alin. 1 i 2);

d. organizarea unei ntlniri n care s se dezbat public proiectul de act normativ, dac

acest lucru a fost cerut nscris de ctre o asociaie legal constituit sau de ctre o alt autoritate

public (art. 6, alin. 7);

e. publicarea unui anun cu privire la data la care are loc edina n care se supune spre

dezbatere i adoptare actul normativ (art. 7, alin. 12).

Fr a fi epuizat enumerarea msurilor stabilite de lege, pentru pregtirea proiectelor

actelor administrative i prevenirea adoptrii unor acte nelegale, putem aprecia c sunt suficiente

instrumente legale care s descurajeze orice ncercare de eludare a legii de ctre autoritile

publice n general, i autoritile administraiei publice locale n special.

i cu toate acestea, nu puine sunt cazurile cnd au fost adoptate sau emise acte nu dup

cum o cere legea, ci dup cum o cer interesele politice i grupurile de presiune, despre care vom

vorbi n finalul studiului.

9

Aa dar, dup adoptare, actele autoritilor administraiei publice locale sunt trimise de

ctre secretarii unitii administrativ-teritoriale la instituia prefectului unde sunt preluate de

compartimentul juridic i ncepe procedura de verificare a legalitii acestora, n cadrul creia sunt

parcurse urmtoarele operaiuni:

- se nregistreaz adresele de naintare a actelor administrative n registrul special de

coresponden, dup care responsabilul compartimentului juridic (director sau ef serviciu) le

repartizeaz unui consilier juridic pentru verificare;

- dac la verificare nu se constat existena unor prevederi care s contravin

normelor legale, actele respective se depun spre pstrare n dosarul deschis pentru unitatea

administrativ - teritorial respectiv;

- n situaia n care, cu ocazia verificrii se constat aspecte de ne legalitate, consilierul

juridic care a fcut verificarea, ntocmete un referat n care sesizeaz aspectele pe care le consider

nelegale i prezint propuneri pentru intrarea n legalitate;

- referatul specialistului, la care este ataat i actul n cauz, se depune la eful

compartimentului juridic, care la rndul su verific temeinicia sesizrilor specialistului i prezint

propuneri prefectului;

- prefectul, analiznd propunerile, i innd cont i de gravitatea nclcrilor sesizate i

mai ales dac acestea lezeaz ordinea public, poate dispune ndeplinirea procedurii de sesizare a

autoritii care a emis actul i solicitarea de revocare a acestuia sau a dispoziiilor considerate

nelegale sau poate a aprecia c nu este cazul s declaneze procedura respectiv n baza dispoziiilor

constituionale i legale, potrivit crora este la aprecierea prefectului dac urmeaz sau nu aceast

procedur;

- n cazul n care prefectul hotrte s declaneze procedura de revocare, respectiv

anulare a actului considerat nelegal, potrivit art. 26 din Legea nr. 340/2004 aa cum a fost modificat

prin O.U.G. nr. 179/2005 ,,cu 10 zile nainte de introducere a aciunii la instana de contencios

administrativ va solicita autoritii care a emis actul, cu motivarea necesar, reanalizarea actului

considerat nelegal n vederea modificrii sau, dup caz, a revocrii acestuia;

- n situaia n care actul considerat nelegal este o hotrre a consiliului judeean, ori

a consiliului local, autoritile respective vor fi convocate n edin extraordinar pentru a analiza i

a se pronuna cu privire la temeinicia sesizrii prefectului;

- n interiorul termenului de 10 zile prevzut la art. 26 mai sus indicat, consiliul

judeean/local va comunica prefectului hotrrea de revocare a actului, sau de respingere a

sesizrii, dup caz;

- n acelai termen va trebui s rspund sesizrii prefectului i preedintelui

consiliului judeean, respectiv primarul, n cazul n care aceasta se refer la o dispoziie a

autoritilor menionate;

- n situaia n care autoritile sesizate au dat curs solicitrii prefectului, legalitatea a

fost restabilit i cazul respectiv nchis;

- n cazul n care autoritile sesizate nu au rspuns favorabil solicitrii prefectului,

meninndu-i actele ncriminate, prefectul poate sesiza instana de contencios administrativ

competent.

Odat cu introducerea aciunii la instana de contencios administrativ se declaneaz de fapt

procedura de control jurisdicional a legalitii actelor administrative pe care prefectul le-a

considerat nelegale i autoritile care au emis actele nu au neles s le revoce sau modifice.

10

5. Consideraii critice i propuneri privind controlul administrativ al legalitii

actelor autoritilor administraiei publice locale

Cu ocazia documentrii n vederea elaborrii prezentului studiu, am obinut unele informaii

cu privire la disfuncii i impedimente privind exercitarea controlului administrativ al legalitii

actelor autoritilor administraiei publice locale. Aceste informaii le-am obinut de la specialitii din

administraia public, inclusiv a acelora de la serviciul juridic contencios al prefectului judeului,

materiale aprute n presa local, hotrri ale unor instane de judecat.

Pe marginea acestor informaii, voi formula cteva consideraii critice i propuneri de

nlturare a unor disfuncii n materie.

n primul rnd am n vedere faptul c legiuitorul constituant a lsat la latitudinea prefectului

posibilitatea de a ataca sau nu un act al unei autoriti publice locale pe care l consider nelegal, la

instana de contencios administrativ i nu a data acestei norme un caracter imperativ. De altfel

modul n care este formulat art. 123, alin. (5) din Constituie este n contradicie cu caracterul

obligatoriu a normelor cuprinse n legea fundamental.

Aceast modalitate de tratare a unei probleme deosebit de importante, cum este controlul

legalitii actelor administrative, las practic fr coninut principala atribuie a prefectului ca

reprezentant al Guvernului n teritoriu, pentru a crei exercitare legea creeaz o serie de proceduri i

structuri care, desfoar o activitate, a crei finalizare este la discreia prefectului.

Pe de alt parte, aceast procedur cu caracter facultativ a dat posibilitatea unor funcionari

publici s acioneze n raport cu legalitatea actelor autoritilor administraiei publice locale, n

funcie de apartenena sau simpatiile politice a celor implicai.

Au fost mediatizate suficiente cazuri cnd consilii judeene, consilii locale, preedini ai

consiliilor judeene i primari au adoptat/emis acte administrative cu nclcarea prevederilor legale,

acest lucru fiind trecut cu vederea numai datorit faptului c prefectul fcea parte din aceeai

familie politic cu cei responsabili de adoptarea/emiterea actelor respective.

Astfel de aspecte s-au constatat n domeniile atribuirii contractelor de achiziii publice,

nstrinrii unor bunuri din patrimoniul public, vacantarea unor posturi de consilieri locali i judeeni

fr ntrunirea condiiilor legale i alte asemenea.

Aceste aspecte ne ndreptesc s propunem ca la viitoarea modificare a Constituiei,

dispoziiilor art. 123, alin. (5) din Constituie s li se dea un caracter imperativ, n sensul c prefectul

s fie obligat s atace la instana de contencios administrativ actele autoritilor administraiei

publice locale pe care le consider nelegale.

Pe aceast linie trebuie s fie modificat i completat i Legea nr. 340/2004 privind

prefectul i instituia prefectului n care s se stabileasc chiar i sanciuni pentru nesesizarea

aspectelor de ilegalitate i neatacarea actelor considerate nelegale la instana de contencios

administrativ, i de ce nu, rspunderea prefectului pentru efectele produse de actele nelegale pe

care le-a trecut cu vederea.

11

O alt problem care trebuie clarificat se refer la modalitile prin care instituia

prefectului exercit verificarea legalitii actelor autoritilor administraiei publice locale. De regul,

secretarii unitii administrativ-teritoriale transmit la prefect numai actul administrativ, fr alte

documente care au stat la baza emiterii lui. Din aceast cauz, specialistul din aparatul prefectului nu

poate s fac dect o verificare sumar, mai mult cu privire la respectarea normelor de tehnic

legislativ la elaborarea lor, deci mai mult a condiiilor de form i mai puin a condiiilor de fond.

Ori aspectele de legalitate ale unui act normativ nu pot fi verificate numai citind coninutul

actului respectiv, ci i verificrii respectrii normelor de proceduri pentru emiterea/adoptarea

acestuia, printre care:

- aducerea la cunotin public a inteniei de reglementare a relaiilor sociale

respective i datei dezbaterii publice cerute de Legea nr. 52/2003 privind transparena decizional n

administraia public;

- existena tuturor avizelor cerute de lege;

- ndeplinirea cvorumului cerut de lege pentru adoptarea actului normativ, n raport

cu votarea problemelor supuse reglementrii;

- abinerea de la vot a consilierilor care au un interes patrimonial n adoptarea actului

respectiv i alte asemenea aspecte

Pentru a putea fi constatate toate aceste aspecte ar trebui ca actul administrativ trimis la

prefect s fie nsoit cel puin de urmtoarele documente:

- anunul cerut de art. 6 din Legea nr. 52/2003;

- procesul-verbal al adunrii n care a fost supus dezbaterii publice;

- expunerea de motive a iniiatorului;

- avizele cerute de lege;

- procesul-verbal al edinei n care s-a dezbtut i adoptat actul

Dac toate aceste cerine presupun o cheltuial n plus, atunci un specialist al

compartimentului juridic al prefectului ar trebui s se deplaseze la sediul autoritii respective i s

verifice toate aceste aspecte.

Astfel de verificri la faa locului le consider necesare n mod deosebit atunci cnd se verific

legalitatea contractelor administrative privitoare la investiii, concesionri, prestri de servicii i

achiziii de bunuri, unde procedura este mult mai complex i cele mai multe fraude i abuzuri s-au

comis n acest segment al activitii autoritilor administraiei publice locale.

A treia problem care, consider c n prezent nu este suficient de clar reglementat, se

refer la obligaia autoritilor administraiei publice la cele de a transmite n termenul cerut de lege

actele administrative, la instituia prefectului pentru verificarea legalitii.

Actualele prevederi din Legea administraiei publice locale, referitoare la obligaia

secretarului de a transmite actele administrative n termen de 10 zile la instituia prefectului, nu sunt

respectate, deoarece nu exist nici o sanciune a nerespectrii acestui termen. De aceea, consider

necesar ca la viitoarea modificare a Legii nr. 215/2001 s se prevad sanciuni pentru cazurile de

nclcare a normelor de publicitate i de comunicare a actelor de ctre autoritile administraiei

publice locale.

12

Activitatea decizional a autoritilor administraiei publice locale este complex i de mare

responsabilitate, astfel c i activitatea de control a legalitii deciziilor administraiei trebuie s fie

mai clar i mai corect reglementat.

n ncheierea acestui studiu doresc s formulez o serie de ntrebri cu privire la modul n care

Constituia i legile organice reglementeaz anumite segmente ale organizrii i funcionrii

autoritilor administraiei publice locale:

- administraia public local din Romnia se organizeaz i funcioneaz numai pe

baza celor trei principii prevzute de art. 120, alin. (1)?

- numai consiliile locale i primarii din comune i orae sunt autoritile administraiei

publice prin care se realizeaz principiul autonomiei locale?

- ce vrea s spun alin. (2) din art. 121, atunci cnd stabilete: Consiliile locale i

primarii funcioneaz n condiiile legii ca autoriti administrative autonome? Autonome una n

raport cu cealalt? Poate autoritatea executiv s fie autonom fa de autoritatea deliberativ?

- consiliul judeean este autoritate a administraiei publice prin care se realizeaz

autonomia local?

- cum poate consiliul judeean s coordoneze activitatea unor entiti autonome,

atta timp ct tim coordonarea ca unul din cele cinci atribute ale conducerii?

- este preedintele consiliului judeean o autoritate a administraiei publice locale s-

au o simpl funcie de coordonare al unui organism colegial?

- este prefectul autoritate a administraiei publice locale s-au un serviciu

deconcentrat al administraiei publice centrale la nivelul judeelor?

- de ce actele preedintelui consiliului judeean nu sunt menionate printre actele pe

care prefectul le poate ataca n faa instanei de contencios administrativ, dac le consider

nelegale?

Nu ne-am propus, i nici nu este locul s formulm eventuale rspunsuri la aceste ntrebri,

ci am dorit s menionm existena acestora, care ne duce la concluzia c la o viitoare modificare a

legii fundamentale, aceste ntrebri ar trebui s-i gseasc rspunsul.

1 Al. Negoi, Contenciosul administrativ i elemente de drept administrativ, Editura

Lumina Lex, Bucureti, 1992, pg.28;

2 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureti, 2000,

pg.217;

3 Ioan Ioni, Drept administrativ, Editura Moldavia, Bacu, 2002, pg.85;

4 Dacian Cozmin Drego, Legea contenciosului administrativ. Comentarii i explicaii,

Editura All Beck, Bucureti, 2005, pg. 87;

5 Op. cit. pg. 134

6 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.1154/2004

7 Publicat n M.O., Partea I, nr.1154/2004 8 Publicat n M.O., Partea I, nr. 658/2004 9 Publicat n M.O., Partea I, nr.1142/2005 10 Publicat n M.O., Partea I, nr.363/2006