Buget Si Trezorerie Academic Finala

CUVÂNT ÎNAINTE

În elaborarea lucrării „Buget şi Trezorerie Publică” am pornit de la importanţa apariţiei bugetului în evoluţia finanţelor publice, generată de necesitatea reflectării modului de constituire a fondurilor financiare publice sub forma veniturilor şi de repartizare a acestora pe destinaţii sub forma cheltuielilor publice pentru acoperirea nevoilor sociale generale ale societăţii. Această lucrare este concepută ca un material de studiu pus la dispoziţia studenţilor şi a tuturor celor interesaţi să aprofundeze această temă şi care doresc să-şi însuşească aspectele metodologice şi practice concrete, privind acest domeniu complex din cadrul finanţelor publice. Deasemenea, prin conţinutul axat pe aplicării şi teste grilă, lucrarea poate fi un ghid în studiul, aprofundarea şi rezolvarea practică a diverselor aspecte ridicate de problematica bugetului. Ca atare, am structurat materialul în opt capitole semnificative.

În primul capitol am prezentat conţinutul şi structura sistemului bugetar în condiţiile în care România este membră a Uniunii Europene, tipurile de bugete întâlnite în teoria şi practica internaţională precum şi unele metode şi tehnici de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare.

Capitolul al doilea pune în evidenţă procesul bugetar, cu referire la faze, trăsături şi analize detaliate ale acestuia pe cele trei componente ale Bugetului Public Naţional, respectiv: Bugetul de Stat, Bugetul Asigurărilor Sociale de Stat şi Bugetele Locale precum şi prezentarea organelor cu atribuţii în procesul bugetar, specifice ţărilor cu economie de piaţă.

În capitolul al III-lea, am tratat problematica echilibrului bugetar, componentă a echilibrului financiar, în contextul politicilor financiare şi monetare ce pot fi folosite în asigurarea echilibrului financiar şi implicit, în asigurarea echilibrului general economic,

În capitolele IV, V, VI şi VII am abordat aspecte privind Trezoreria Statului prin care se asigură executarea finanţelor publice în sens larg, precum şi execuţia bugetară în sens restrâns, pornind de la necesitatea, definirea, rolul şi funcţiile acesteia, continuând cu modul său de organizare şi funcţionare la nivel central, în cadrul Ministerului Finanţelor Publice, şi teritorial prin unităţile sale deconcentrate. Am finalizat această parte cu analiza fluxurilor de intrare şi de ieşire în şi din Trezoreria Statului, la nivel central şi teritorial, cu finanţarea deficitului bugetar şi gestiunea datoriei publice, toate acestea constituind, de fapt, Gestiunea Trezoreriei Statului. Am prezentat deasemenea, programele informatice în domeniul analizat,

15

precum şi unele posibilităţi de perfecţionare a sistemului informaţional prin folosirea sistemelor moderne de calcul electronic.

Ultimul capitol este dedicat bugetului Uniunii Europene şi sunt prezentate caracteristicile generale ale acestuia, precum şi structura veniturilor şi a cheltuielilor sale cu referiri concrete la o serie de provocări cu consecinţe bugetare pentru politicile sectoriale, precum şi la altele, adresate resurselor bugetare comunitare. Totodată, acest capitol conţine şi o analiză diagnostic privind echilibrele la nivelul bugetului comunitar pe cele două componente: venituri şi cheltuieli, şi o evaluare a propunerilor de reformă, luând în calcul şi impactul unor viitoare extinderi ale Uniunii Europene asupra bugetului comunitar.

Autorii lucrării ” Buget şi Trezorerie Publică” şi-au propus clarificarea conceptelor de bază cu care operează acest domeniu pe cele două segmente şi anume: Bugetul şi Trezoreria, dar şi a unor concepte cu care operează celelalte discipline cu caracter financiar. Ea are un rol important în formarea studenţilor şi masteranzilor ca viitori specialişti în domeniul financiar şi, respectiv, economic, mai ales, în condiţiile în care funcţionarea eficientă a unei economii se bazează pe folosirea preponderentă a pârghiilor şi instrumentelor financiare pentru reglarea şi autoreglarea proceselor economico-sociale.

În structurarea conţinutului cărţii s-a implicat o echipă tânără, formată din foşti studenţi ai Universităţii „Româno - Americană” din Bucureşti şi ai Universităţii „Constantin Brâncoveanu” din Piteşti, care, astăzi se numără printre cadrele universitare care urmăresc performanţa prin implicarea activă în domeniul cercetat.

Ne exprimăm speranţa că această lucrare va fi un instrument eficient pentru cei interesaţi, fiind conştienţi de faptul că ea poate fi perfectibilă şi, cum în orice domeniu mai este ceva de spus, vom fi receptivi la recomandările dumneavoastră.

Prof. univ. dr. Mihai Aristotel Ungureanu

16

FOREWORD

In the development of "Budget and Public Treasury" I started from a important occurrence in the evolution of public finance budget, driven by the need to reflect the constitution of public funds as income funds and their distribution to destinations in the form of public spending to meet social needs general society. This paper is intended as a study material made available to all students and to all those interested deepen the subject and who wish to acquire the methodological and practical aspects of concrete on this complex area of the public finances. Also, the content focused on grid applications and tests, the work can be a study guide, learning and practical solutions to various issues raised by budget issues. As such, I structured the material into eight substantial chapters.

In the first chapter I presented the content and structure of the budget system in conditions in which Romania is a member of the European Union budget types encountered in the theory and practice of international as well as some methods and techniques for sizing of revenue and expenditures of the public finance budget.

The second chapter highlights the budgetary process, referring to the phase characteristics and its detailed analysis of the three components of the national public budget, namely: the State Budget, State Social Insurance Budget and Local Budgets and the presentation of bodies with responsibilities in budget process specific to countries with market economies.

In Chapter III, we treated the issue of budget balance component of financial stability in the context of financial and monetary policies that can be used to ensure financial stability and, implicitly, in ensuring the overall economic balance.

In chapters IV, V, VI and VII, I approched issues concerning the State Treasury which performs public finances broadly and narrowly budgetary execution, based on the need to define its role and functions, while continuing with his way organization and functioning at the central level, the Ministry of Public Finance and territory with its decentralized units. We finished this part with the analysis of input and output flows to and from the State Treasury, the central and territorial level, to finance the budget deficit and public debt management, were the fact, Treasury Management. I presented also in the analysis software, and some possibilities for improving the information system through the use of modern electronic computing.

17

The last chapter is dedicated to the EU budget and its general characteristics are presented, and the structure of income and expenses with specific reference to a number of challenges for the budgetary consequences of sectoral policies, as well as others, to the Community budget resources. However, this chapter contains a diagnostic analysis on the Community budget balances on two components: income and expenses, and an assessment of the reform proposals, taking into account the impact of future EU enlargements on the EU budget.

The authors of the "Budget and Public Treasury" have proposed to clarify the basic concepts that operates the field on the two segments, namely: Budget and Treasury, but also some concepts of other disciplines with financial data is operating. It has an important role in shaping that future graduate students and specialists in finance and that, economically, especially in terms of the effective functioning of an economy based on the predominant use of levers and instruments for financial regulation and self regulation of economic processes and social.

In structuring the content of the book has involved a young team, composed of former students of the University "Romanian - American University in Bucharest," Constantin Brancoveanu "in Pitesti, which today is among the academics who seek performance through active involvement in investigated.

We express our hope that this work will be an effective tool for those interested in being aware that it can be perfected, and as in any field is something to say, we will be receptive to your recommendations.

18

AVANT-PROPOS

Dans le développement de « Budget et Trésor Public », j'ai commencé par l’importance de l’apparition du budget dans l’évolution des finances publiques, conduite par la nécessité de réfléchir à la constitution de fonds publics sous la forme de revenus et leur distribution par destination, sous la forme de dépenses publiques, pour répondre aux besoins de la Société en général. Ce livre est conçu comme un matériau d’étude mis à la disposition de tous les étudiants et à tous ceux qui s'intéressent à approfondir le sujet et qui désirent connaître les aspects méthodologiques et pratiques concrets de ce domaine complexe des finances publiques. En outre, par le contenu axé sur les tests et les applications en réseau, le livre peut être un guide d'étude, d'apprentissage et des solutions pratiques aux diverses questions soulevées par les questions budgétaires. À ce titre, j'ai structuré le matériel en huit chapitres substantiels.

Dans le premier chapitre, j'ai présenté le contenu et la structure du système budgétaire dans des conditions dans lesquelles la Roumanie est membre de l'Union européenne, les types de budgets rencontrées dans la théorie et la pratique internationales, ainsi que certaines méthodes et techniques pour le dimensionnement des recettes et des dépenses du budget des finances publiques.

Le deuxième chapitre met en évidence le processus budgétaire, se référant à des caractéristiques, phases et analyses détaillées sur trois composantes du budget public national, à savoir : le Budget de l'Etat, le Budget d'assurances sociales de l'Etat et les Budgets locaux, ainsi que la présentation des organismes ayant des responsabilités dans le processus budgétaire, spécifiques aux pays aux économies de marché.

Dans le chapitre III, nous avons traité la question de la composante de solde du budget de la stabilité financière dans le cadre des politiques monétaires et financières, qui peut être utilisée pour assurer la stabilité financière et, implicitement, pour en assurer l'équilibre économique global.

Dans les chapitres IV, V, VI et VII, j'ai approchée des questions concernant le Conseil du Trésor de l'État, ainsi que l'exécution budgétaire, basée sur la nécessité de définir son rôle et ses fonctions, tout en poursuivant avec son organisation et fonctionnement au niveau central, par le biais du ministère des finances publiques et au niveau du territoire, avec ses unités décentralisées. Nous avons fini cette partie avec l'analyse des flux d'entrée et de sortie vers et à partir de la trésorerie de l'État, au niveau

19

central et territorial, le déficit budgétaire et de gestion de la dette publique, par le biais de la gestion du Conseil du Trésor. J'ai présenté également les logiciels d'analyse et certaines possibilités pour améliorer le système informatique grâce à l'utilisation de l'informatique électronique moderne.

Le dernier chapitre est consacré au budget de l'UE et à ses caractéristiques générales, qui sont présentées, ainsi que la structure des revenus et dépenses avec une référence spécifique à un certain nombre de défis pour les conséquences budgétaires des politiques sectorielles, ainsi que les ressources du budget communautaire. De même, ce chapitre contient une analyse diagnostique sur le solde budgétaire communautaire, organisée sur deux volets : les revenus et les dépenses, ainsi qu’une évaluation des propositions de réforme, prenant en compte l'impact des futurs élargissements de l'Union européenne sur le budget de l'UE.

Les auteurs de la « Budget et Trésor Public » se sont proposés de clarifier les concepts de base qui exploitent le champ sur les deux segments, à savoir : le Budget et Conseil du Trésor, mais aussi quelques notions d'autres disciplines avec lesquelles fonctionne le domaine financier. L’ouvrage a un rôle important dans le façonnement des futurs diplômés et spécialistes en finances et, sur le plan économique, notamment pour le bon fonctionnement d'une économie basée sur l'usage prédominant des instruments adéquats pour le règlement financier et l'autorégulation des processus économiques et sociaux.

La conception de cet ouvrage a impliqué une équipe jeune, composée d'anciens étudiants de l'Université « Roumano – américaine de Bucarest» et de l’université « Constantin Brancoveanu » de Pitesti, qui aujourd'hui sont parmi les universitaires ayant un rendement accru grâce à une participation active à la recherche.

Nous exprimons notre espoir que ce travail sera un outil efficace pour ceux qui désirent et, en étant conscients qu'il peut y avoir des perfectionnements, nous serons réceptifs à vos recommandations.

20

CAPITOLUL 1

BUGETUL GENERAL CONSOLIDAT AL STATULUI

1.1. Conţinutul sistemului bugetar

În evoluţia finanţelor publice este remarcabilă apariţia bugetului, generată de necesitatea de a reflecta nevoile publice sub forma cheltuielilor publice şi sursele de venit sub forma veniturilor publice ce au drept scop finanţarea cheltuielilor publice.

Sistemul bugetar1 este cadrul organizatoric prin care se încasează veniturile bugetare, se repartizează şi se cheltuie resursele astfel procurate. Reprezintă totalitatea relaţiilor economice sub formă băneasca, rezultat al repartiţiei venitului naţional, relaţii ce apar cu prilejul constituirii şi repartizării de fonduri centralizate la şi de la dispoziţia statului, precum şi a unităţilor administrativ teritoriale, în scopul satisfacerii unor interese generale ale societăţii sau ale colectivităţilor publice. Principalele caracteristici ale acestor relaţii economice sunt: conţinutul economic, exprimarea valorică, rezultatul repartiţiei valorii nou create, constituirea şi repartizarea de fonduri centralizate, implicarea puterii de stat, satisfacerea unor nevoi publice.

Abordarea economică a conceptului de buget subliniază corelaţiile macroeconomice şi în special legătura cu nivelul şi evoluţia produsului intern brut. În teoria economică modernă, bugetul este considerat ca o variabilă esenţială în determinarea produsului intern brut şi a nivelului folosirii resurselor. În acest context, politica bugetară generează numeroase dispute, iar efectele acesteia sunt, cel mai adesea, contradictorii.

Cuvântul buget îşi găseşte originea în limba franceză, şi anume, expresia bougé şi bougette, care exprimau înţelesul de pungă de piele sau pungă de bani. Anglo-saxonii au împrumutat noţiunea de la francezi, care, împreună cu italienii, o aveau din Evul Mediu. Primul document istoric în care se întâlneşte cuvântul „buget” în Franţa, ca termen oficial, este Circulara din 9 Thermidor anul X (28 iulie 1802), în legătură cu executarea „de l'arrêté” din 4 Thermidor2. În legislaţia franceză însă, noţiunea este

1 I.Condor, Dreptul finanţelor publice, Editura Fundaţia România de Mâine, Bucureşti, 2006


21

utilizată numai în anul 1806 în Legea privitoare la finanţe (24 aprilie). La scurt timp, expresia s-a răspândit şi în celelalte state din Europa. Unele state europene au folosit alte noţiuni, cum erau, spre exemplu: Progetto di Billancio sau Preventivo în Italia, presupuestos generale del Estado în Spania sau Haushaltsetat sau Reichsauchaltsetat în Germania.3

În România, cuvântul „buget” apare pentru prima dată în Regulamentul Organic al Munteniei şi Moldovei, pus în aplicare în anii 1831 - 1832. În acest document juridic întâlnim cuvântul Biudje şi expresia „închipuirea cheltuielilor anului viitor” (art. 117 din Regulamentul Organic al Moldovei).

Fără a avea caracter bugetar în înţelesul de astăzi al cuvântului, încă din secolul al XVII-lea se găsesc condici de venituri şi cheltuieli din vremea lui Gheorghe Vodă, în Moldova, precum şi Condica de venituri şi cheltuieli din vremea lui Brâncoveanu (1694 - 1704), în Muntenia4.

Dicţionarul explicativ al limbii române5 defineşte bugetul ca fiind “bilanţ al veniturilor şi cheltuielilor unui stat, ale unei întreprinderi etc. pe o perioadă determinată”, iar Dicţionarul enciclopedic român6 ca fiind “listă a veniturilor şi cheltuielilor unui stat, ale organelor administraţiei locale de stat, ale unei instituţii, organizaţii etc., pe o anumită perioadă de timp (an, trimestru, lună). Legea contabilităţii publice din 1929 îl defineşte cam în acelaşi sens, ca fiind “actul prin care sunt prevăzute şi prealabil aprobate veniturile şi cheltuielile anuale ale tuturor serviciilor publice”.

Legea finanţelor publice, nr. 500/20027, defineşte noţiunea de buget, astfel: „document prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile sau, după caz, numai cheltuielile, în funcţie de sistemul de finanţare a instituţiilor publice”.

Din cuprinsul acestor definiţii rezultă trei elemente specifice bugetului public:a) bugetul public este un act de previziuni, în sensul că prezintă un tablou evaluativ şi comparativ de venituri publice, adică indică sursele băneşti ale bugetului;

3 I.Condor, Dreptul finanţelor publice, Editura Fundaţia România de Mâine, Bucureşti, 20064 Leon N. Gheorghe, Istoria economiei politice la români, Bucureşti, 19245 DEX – Dicţionarul explicativ al limbii române (ediţia a III-a, 2009, revăzută şi adăugită), Academia Română, Editura Univers Enciclopedic, Bucureşti

6 Dicţionarul enciclopedic român, Academia Română, Editura Politică, Bucureşti, 1962-19667 Legea privind finanţele publice nr.500/2002, publicată în Monitorul Oficial al României nr.597/2002

22

b) bugetul public este un act de autorizare, prin care puterea executivă este împuternicită de puterea legislativă să cheltuiască şi să perceapă venituri în acord cu prevederile bugetare;c) bugetul public este un act anual, deci limitat în timp la o perioadă mai potrivită pentru a se efectua programarea şi a se urmări execuţia bugetară.

Mulţi autori din literatura de specialitate sunt de acord că bugetul este un plan financiar, care cuprinde veniturile şi cheltuielile publice ale statului pe o anumită perioadă de timp. Profesorul Leroy Beaulieu îl defineşte astfel: “un buget este o prevedere a veniturilor şi cheltuielilor pe o perioadă determinată, un tablou evaluativ şi comparativ al veniturilor de împlinit şi al cheltuielilor de efectuat”, iar profesorul R.Stourm defineşte bugetul statului ca fiind “un act conţinând aprobarea prealabilă a veniturilor şi cheltuielilor publice”. Profesorul Raymond Muzzeleac consideră bugetul ca fiind “actul prin care sunt prevăzute şi autorizate veniturile şi cheltuielile anuale ale statului” sau “ansamblul conturilor care descriu pentru un an civil toate resursele şi toate cheltuielile statului”.

Cu alte cuvinte, orice buget prin care se derulează fonduri publice se prezintă ca un plan financiar, prin intermediul căruia sunt prevăzute veniturile şi cheltuielile pe o perioadă determinată de timp, în scopul îndeplinirii unor obiective şi sarcini precis stabilite la nivelul entităţilor la care se referă acel buget.

Legea finanţelor publice nr.500/2002 stabileşte sistemul de bugete prin care se constituie şi utilizează fondurile publice centrale, precum şi problemele legate de elaborarea, aprobarea, executarea şi raportarea acestora. În cadrul acestui sistem sunt incluse: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetul fondurilor speciale, bugetul Trezoreriei Statului, bugetele instituţiilor publice autonome, bugetele instituţiilor publice finanţate parţial sau integral din bugetul de stat sau din bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi a căror rambursare de dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice, bugetul fondurilor externe nerambursabile.

1.2. Principiile bugetare

Stabilitatea drepturilor în ceea ce priveşte instituirea impozitelor şi a taxelor, a destinaţiilor veniturilor publice au constituit preocupările de prim ordin ale burgheziei în ascensiune în Anglia, Franţa şi Germania începând cu a doua jumătate a secolului al XIX-lea. Astfel s-a trecut la organizarea “gospodăriei financiare” a statului după anumite reguli şi la supunerea

23

acestuia controlului parlamentar. Având în vedere şi formulările teoretice ale lui Adam Smith, aceste reguli au fost incluse în legile cu aplicabilitate în domeniul finanţelor publice, dobândind valoare de principii ale dreptului bugetar şi au fost puse la baza elaborării şi execuţiei bugetului public8.

Principiile bugetare reprezintă o sinteză a experienţei practicii bugetare, dar şi a cerinţelor şi exigenţelor presupuse de procesul elaborării şi execuţiei bugetului de stat. Principiile bugetare sunt riguros formulate şi sunt parte a patrimoniului universal de cunoaştere care ţine de ştiinţa finanţelor. Legislaţia bugetară se bazează pe aceste principii şi le include ca norme juridice. Reflectarea lor juridică nu poate fi însă rigidă, ci adaptată intereselor şi particularităţilor economice caracterizând nu doar statul de referinţă, ci chiar orientarea regimului de stat, a organului legislativ sau a guvernelor. Acest lucru nu poate fi interpretat ca o abdicare de la rigoarea ştiinţei, deoarece prin însăşi natura ei ştiinţa economică reprezintă summumul verificat, ordonat şi sistematizat al cunoştinţelor privind relaţiile economice din care s-a sintetizat ceea ce este peren şi repetitiv, ceea ce se produce în majoritatea cazurilor în astfel de relaţii, recunoscând aceasta ca o regulă şi nu ca un dat absolut. De aceea, recunoscând şi afirmând principiile bugetare, economiştii, finanţiştii, specialiştii în buget au formulat şi motivat excepţii pe care conjunctura economico-financiară le poate impune, excepţii care, în anumite circumstanţe, sunt necesare, tolerabile şi acceptabile şi chiar eficiente.

Trebuie spus că unele dintre aceste principii şi-au pierdut în bună măsură semnificaţia iniţială, iar altele au fost adaptate cerinţelor perioadei contemporane. Modul de aplicare în practică a acestor principii bugetare diferă de la o ţară la alta şi de la o perioadă la alta în cadrul aceluiaşi stat.

Aceste principii se referă la sfera de cuprindere a veniturilor bugetului public şi a destinaţiilor acestora, la intervalul de timp pentru care Guvernul este autorizat de Parlament să încaseze veniturile bugetare şi să aloce aceste fonduri pe destinaţiile prestabilite, la echilibrarea utilizărilor bugetare prestabilite cu veniturile ce urmează să se realizeze, la informarea opiniei publice asupra împuternicirii date Guvernului de către Parlament de a realiza venituri şi a efectua cheltuieli.

Prin urmare, în teoria şi practica finanţelor publice sunt recunoscute şi aplicate următoarele principii bugetare: unitatea bugetară, universalitatea bugetului, neafectarea veniturilor bugetare, anualitatea bugetului, echilibrul bugetar, specializarea bugetară, realitatea bugetului, publicitatea bugetului, unitatea monetară9.

8 M.A.Ungureanu (coordonator), Finanţe publice. Sinteze şi aplicaţii, Editura Conphys, Rm. Vâlcea, 2009, pag. 169

24

Principiul unităţii bugetare presupune ca veniturile şi cheltuielile publice, exprimate în sume totale, să fie înscrise într-un singur document. Reunirea într-un singur document a tuturor veniturilor şi cheltuielilor publice prezintă următoarele avantaje principale:

permite prezentarea clară a resurselor statului şi a destinaţiilor acestora;

permite cunoaşterea exactă a provenienţei resurselor şi a direcţiilor de utilizare a acestora;

oferă posibilitatea determinării raportului dintre veniturile şi cheltuielile bugetare, respectiv a măsurii în care acesta a fost întocmit echilibrat, excedentar sau deficitar;

permite membrilor Parlamentului să emită judecăţi de valoare privind structura şi volumul cheltuielilor propuse de Guvern, pe baza cărora pot adopta decizii de amânare sau de respingere a anumitor cheltuieli considerate inoportune;

asigură cadrul favorabil exercitării unui control mai riguros asupra execuţiei veniturilor şi cheltuielilor publice.În concepţia unui mare finanţist10, „principiul unităţii bugetare se

sprijină pe două genuri de motivaţii, unele financiare, altele politice. Din punct de vedere financiar, unitatea bugetară constituie o regulă de ordine şi claritate, care permite să se prezinte starea reală a situaţiei financiare a ţării, fără artificii de disimulare. Multiplicând bugetele şi conturile particulare se poate ajunge să devină foarte dificilă o vedere de ansamblu asupra veniturilor şi cheltuielilor publice, ceea ce favorizează risipa. Din punct de vedere politic, unitatea bugetară este şi mai importantă. Fracţionând cheltuielile şi veniturile în multiple documente, devine foarte dificil controlul Parlamentului, puterea sa de decizie în materie de finanţe nu se mai poate exercita cu aceeaşi eficacitate”.

Principiul tradiţional al unităţii bugetare, riguros respectat în trecut, a fost adaptat cerinţelor finanţelor publice moderne prin intermediul unor derogări ce facilitează operaţiunea de debugetizare. Debugetizarea este politica care constă în modificarea modului de finanţare a cheltuielilor, în sensul că pentru acoperirea acestora sunt folosite şi alte resurse pe lângă veniturile ordinare ale statului. Debugetizarea constă, aşadar, în scoaterea unor cheltuieli în afara bugetului general al statului şi acoperirea lor din surse alternative. Debugetizarea intervine pentru a facilita efectuarea unor cheltuieli publice pe seama unor resurse complementare în condiţiile în care

9 M.A.Ungureanu (coordonator), Finanţe publice. Sinteze şi aplicaţii, Editura Conphys, Rm. Vâlcea, 2009, pag.. 169

10 Maurice Duverger, Finances publiques, P.U.F., Paris, 1978, p. 313-314.

25

veniturile ordinare sunt insuficiente. Derogările de la principiul unităţii bugetare, acceptate în prezent în practica internaţională, se referă la elaborarea, pe lângă bugetul de sta, şi a altor bugete, cum sunt: bugetele autonome, bugetele extraordinare, bugetele anexe, conturile speciale de trezorerie şi taxele parafiscale.

Aplicat corect, iniţial, principiul unităţii bugetare a fost şi este, în prezent, încălcat prin întocmirea şi folosirea concomitentă a mai multor documente de reflectare a cheltuielilor şi veniturilor bugetare, folosite în paralel cu bugetul general.

O formă de încălcare a principiului unităţii bugetului o reprezintă folosirea de bugete autonome. Acestea se întocmesc, în mod distinct, de către colectivităţi locale (regiuni, municipii etc.), întreprinderi sau chiar instituţii ale statului care beneficiază de o largă autonomie funcţională şi de gestionare a resurselor publice, în propria activitate şi care dispun de personalitate juridică şi nu au caracter industrial şi comercial, cum ar fi serviciile sociale, financiare, culturale şi de educaţie. În baza acestei autonomii, colectivităţile locale, întreprinderile sau instituţiile respective întocmesc bugete proprii, autonome, menite să le asigure şi o largă autonomie financiară. În aceste bugete, sunt înscrise cheltuielile de efectuat şi veniturile proprii, inclusiv eventualele transferuri sau subvenţii de la stat necesare echilibrării lor. Adesea, chiar întreprinderile şi mai ales instituţiile publice înregistrează diferenţe de cheltuieli reflectate în bugetul de stat numai ca sold de subvenţionat, fără a fi supuse unui control riguros în utilizare. Aceasta poate favoriza folosirea neoportună sau neeficientă a unor resurse publice, deşi autonomia bugetară are ca scop creşterea eficienţei prin descentralizarea activităţilor publice şi creşterea autonomiei funcţionale a acestor entităţi. În practică, rezultatele ce se obţin sunt, adesea, contradictorii dar tendinţa generală este de extindere a autonomiei şi implicit a folosirii bugetelor autonome.

O categorie aparte de bugete autonome o constituie bugetele colectivităţilor locale, care sunt votate de reprezentanţii aleşi ai unităţilor administrativ-teritoriale şi sunt supuse reglementărilor în materie de control bugetar.

Bugetele extraordinare11 sunt bugete distincte de cele ordinare, în care se înscriu cheltuieli considerate excepţionale, apărute din cauza unor situaţii deosebite (calamităţi naturale, crize economice, măsuri de intensificare a înarmărilor, desfăşurarea unor conflicte armate). Veniturile înscrise în aceste bugete pot să provină din impozite special instituite, din împrumuturi sau din surse cu caracter inflaţionist.


26

Bugetele anexe12 sunt bugete distincte de bugetul general al statului, votate separat de Parlament şi supuse controlului puterii legislative. Bugetele anexe sunt corelate cu bugetul general al statului prin faptul că soldul lor figurează la partea de venituri a bugetului de stat, dacă nivelul veniturilor este mai mare decât cel al cheltuielilor, sau la partea de cheltuieli a bugetului de stat, dacă primesc subvenţii de la acesta.

O altă practica ce contravine principiului unităţii bugetului, constă în folosirea conturile speciale de trezorerie13. Asemenea conturi se deschid în numele statului, pentru a evidenţia anumite operaţiuni cu caracter provizoriu, ale trezoreriei statului în relaţiile cu terţii ce urmează a se regla şi solda în cursul anului. Operaţiunile înregistrate în aceste conturi, care exprimă creanţe sau datorii ce se acumulează şi compensează pe parcursul anului bugetar, ar trebui ca la finele perioadei de execuţie bugetară să se soldeze prin echilibrarea înregistrărilor pe debit cu cele de pe creditul fiecărui cont. În practică, însă, este posibil să rezulte un sold, fie debitor, fie creditor, dar de cele mai multe ori acesta reflectă datorii neachitate încă de către stat. O situaţie de acest fel se creează atunci când statul acordă avansuri furnizorilor săi, care iniţial apar înregistrate ca nişte creanţe ale statului, iar pe măsură ce aceştia livrează bunurile, se înregistrează obligaţiile de plată rezultate, astfel că, în final, contul respectiv prezintă un sold, exprimând cel mai adesea, datorii de achitat de către stat.

Conturile speciale de trezorerie evidenţiază încasările ce nu reprezintă un buget propriu-zis pentru bugetul de stat şi plăţile ce nu au un caracter definitiv. De aceea aceste încasări şi plăţi nu pot fi înscrise în conturile definitive ale bugetului de stat, putându-se deschide conturi la trezorerie pentru:

evidenţierea sumelor de bani depuse drept garanţie de funcţionarii publici care gestionează bani şi alte valori materiale;

reflectare în contabilitate a avansurilor acordate de stat unor firme particulare ce se vor deconta pe măsura livrării bunurilor comandate de stat;

achiziţionarea la preţuri avantajoase a unor bunuri necesare statului, în cantităţi ce depăşesc nevoile anuale de consum şi care urmează a fi decontate ulterior din resursele bugetare ale anilor următori etc.În practică, aceste conturi se prezintă sub o diversitate de forme, care

diferă de la o ţară la alta: 14

12 M.A.Ungureanu (coordonator), Finanţe publice. Sinteze şi aplicaţii, Editura Conphys, Rm. Vâlcea, 2009, pag. 17113 T.Moşteanu (coordonator), Buget şi trezorerie publică, Editura Universitară, Bucureşti, 2004


27

Conturile cu afectaţie specială evidenţiază unele cheltuieli ce sunt acoperite pe seama unor resurse special mobilizate.

Conturile de comerţ evidenţiază veniturile aferente unor operaţii, cu caracter industrial sau comercial efectuate în mod ocazional de unele instituţii ale statului, cum ar fi de pildă, încasările din vânzarea bunurilor produse de deţinuţii din penitenciare.

Conturile de reglementare cu guvernele altor ţări evidenţiază contribuţia guvernelor din alte ţări la finanţarea unor cheltuieli publice din ţara care le deschide, având la bază o serie de acorduri internaţionale; se referă îndeosebi la o seamă de cheltuieli militare sau pentru consolidarea datoriei publice externe.

Contul de operaţiuni monetare evidenţiază veniturile şi cheltuielile rezultate din emisiunea monetară, din operaţiunile cu Fondul Monetar Internaţional, precum şi eventualele pierderi înregistrate din schimbul valutar realizat pentru finanţarea unor obiective publice.

Conturile de avans evidenţiază avansurile acordate de Ministerul Finanţelor Publice unor colectivităţi locale în limita creditelor bancare aprobate până la încasarea impozitelor locale prevăzute în bugetele respective.

Conturile de împrumuturi şi de consolidare evidenţiază împru-muturile de trezorerie care au o durată mai mare de 4 ani, cum ar fi împrumuturile acordate altor state în vederea promovării relaţiilor comerciale.Totuşi, elaborarea bugetelor anexe şi a conturilor speciale de

trezoreriei nu reprezintă o încălcare a principiului unităţii bugetare, dacă aceste documente însoţesc bugetul ordinar al statului şi sunt supuse procedurii bugetare şi controlului parlamentar.

Principiul universalităţii bugetului afirmă că toate cheltuielile şi toate veniturile figurează în buget în scopul reflectării integrale a operaţiunilor, fără omisiuni, disimulări sau compensări şi contractări. Această regulă a bugetului brut se bazează pe necesitatea înscrierii în buget a veniturilor şi cheltuielilor statului în sume brute sau totale. Este vorba despre un principiu de bugetizare integrală, de o regulă severă şi precisă, care are drept scop facilitarea controlului financiar asupra serviciilor publice ale statului, principiu care nu se poate aplica în mod corespunzător în cazul bugetelor anexe şi aproape deloc în cazul bugetelor finanţate prin mijloace extrabugetare. Astfel, Parlamentul are posibilitatea să cunoască veniturile totale ce se vor încasa în perioada considerată, precum şi destinaţia acestora.

Elaborarea bugetului public cu aplicarea acestui principiu are avantajul că permite cunoaşterea cât mai exactă şi reală a volumului total al

28

veniturilor publice şi al cheltuielilor publice, precum şi a legăturii ce există între anumite venituri şi cheltuieli care sunt în conexiune strânsă.

În ceea ce priveşte avantajele acestui principiu, un reputat economist francez15 susţine că „Principiul universalităţii permite cunoaşterea şi controlul sumei exacte a cheltuielilor publice. Distingând, pe de o parte, veniturile şi, pe de alta, cheltuielile, devine imposibil, fie să se compenseze veniturile şi cheltuielile, fie să se afecteze un anume venit unei cheltuieli”. În primul caz, cheltuiala ar fi inferioară sumei sale reale (venitul ar diminua cheltuiala efectiv realizată) sau necunoscută (venitul net fiind singur reţinut ca atare). În cel de-al doilea caz, mărimea cheltuielii ar fi incertă, deoarece aceasta ar depinde de cuantumul venitului care nu este niciodată pe deplin cunoscut dinainte. În fapt, principiul universalităţii permite să se evite ca anumite servicii publice să nu dispună de fonduri proprii şi să nu dorească astfel să-şi dobândească independenţa faţă de autorităţile centrale. Dacă serviciile fiscale ar putea să nu verse la tezaur decât produsul net al impozitelor pe care le încasează, ele ar păstra o parte din impozite pentru acoperirea cheltuielilor lor de percepere; în fapt, ele ar putea să-şi constituie fondurile de rezervă care le-ar asigura o anumită autonomie faţă de tezaurul public. Chiar dacă administratorii ar avea dreptul să-şi acopere cheltuielile prin venituri special afectate, ei ar dispune de o libertate financiară evidentă.

În aplicarea acestui principiu s-au produs, însă, încălcări, acceptându-se trecerea la întocmirea bugetelor mixte, în care reflectarea cheltuielilor şi veniturilor a fost permisă, pentru unele acţiuni după principiul "bruto" (sume integrale), iar pentru altele după principiul "neto", (soldul dintre cheltuielile şi veniturile aferente). De exemplu, între acţiunile înscrise în bugetul statului după principiul "neto" se pot menţiona cele privind: relaţiile cu întreprinderile de stat (reflectate, fie la venituri din exploatarea acestora, fie la cheltuieli cu subvenţionarea lor); relaţiile cu instituţii publice de cercetare, învăţământ etc., care obţin şi unele venituri, din propria activitate, folosite pentru autofinanţare etc.

Bugetul întocmit cu respectarea principiului universalităţii poartă denumirea de buget brut, în timp ce bugetul care cuprinde numai rezultatul final al acţiunilor producătoare de venit şi a celor generatoare de cheltuieli poartă denumirea de buget net.

Acest principiu comportă două reguli complementare: regula produsului brut şi regula neafectării veniturilor.

Regula produsului brut16 semnifică faptul că toate cheltuielile şi toate veniturile statului trebuie să fie înscrise în buget fără nici o

15 Pierre Lalumière, Les Finances publiques, Librairie Armand Colin, Paris, 1970, p. 67-68.16 M.A.Ungureanu (coordonator), Finanţe publice. Sinteze şi

aplicaţii, Editura Conphys, Rm. Vâlcea, 2009, pag. 172

29

compensaţie între ele, pentru a se putea evidenţia soldul acestora. Scopul constă în realizarea unei viziuni clare şi complete a operaţiunilor bugetare şi în evitarea disimulării unor cheltuieli prin contabilizarea lor directă în deducerea din anumite venituri.

Regula nefectării veniturilor17 presupune ca ansamblul veniturilor publice să acopere ansamblul cheltuielilor publice, deci nu este admis, potrivit acestui principiu ca un anume venit să fie destinat unei anume cheltuieli, cum se întâmplă în cazul bugetelor anexe şi al bugetelor din mijloace extrabugetare. Nu este admis ca un anumit grup de contribuabili să poată dispune ca impozitele plătite de către ei să fie dirijate către finanţarea unor servicii ale căror beneficiari sunt. Nerespectarea acestei reguli poate duce la risipă, asigurându-se venituri pentru finanţarea unor cheltuieli, chiar dacă acestea nu sunt strict necesare.

În practica bugetară, cerinţele universalităţii bugetare se respectă doar parţial, deoarece în locul bugetelor brute s-a trecut la elaborarea unor bugete mixte, în care veniturile şi cheltuielile unor instituţii publice figurează cu sumele lor totale în buget, iar altele numai cu soldurile.

Potrivit Legii finanţelor publice nr.500/2002, veniturile şi cheltuielile se includ în buget în totalitate, în sume brute. Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepţia donaţiilor şi sponsorizărilor, care au stabilite destinaţii distincte.

În unele situaţii devine necesară şi acceptarea unor excepţii18 de la principiul universalităţii, cum ar fi:

- donaţiile acordate cu o destinaţie specială, dar care nu majorează resursele publice totale şi sunt utilizate numai pentru realizarea acelor acţiuni dorite de cel care efectuează donaţia;

- fondurile de sprijin ce se constituie din resurse financiare acordate de diverse persoane juridice sau fizice şi puse la dispoziţia administraţiilor publice în scopul realizării numai a anumitor lucrări publice sau prestaţii bine delimitate de care va beneficia o anumită colectivitate locală sau umană;

- reconstituirea creditelor bugetare urmarea restituirii către buget a unor sume necuvenite acordate din bugetele anilor precedenţi, constatate de către organele de control financiar ale Curţii de conturi, ale Guvernului sau ale Ministerului Finanţelor Publice.

Respectarea prevederilor Legii finanţelor publice şi ale legilor anuale constituie elementul esenţial al principiului universalităţii atât în faza adoptării cât şi pe parcursul execuţiei bugetului de stat, ca de altfel şi a


18 R.M.Papuc, Finanţe publice, note de curs, Bucureşti, 2006

30

celorlalte bugete (bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale).

Aplicarea acestui principiu a creat premisele concentrării şi corelării resurselor şi cheltuielilor statului într-un cadru unic (acela al bugetului public) opunându-se existenţei în afara acestuia a unor venituri publice destinate acoperirii anumitor cheltuieli nereflectate în buget, ceea ce facilita şi aplicarea celorlalte principii bugetare.

Principiul neafectării veniturilor bugetare se referă la faptul că veniturile prelevate la buget se depersonalizează, astfel încât veniturile în totalitatea lor se utilizează pentru acoperirea tuturor cheltuielilor. Nu se admite ca un venit bugetar să fie folosit pentru acoperirea unei anumite cheltuieli bugetare, deoarece nu se poate realiza o concordanţă deplină între mărimea unui venit şi nivelul cheltuielilor ce urmează a fi efectuate pe seama venitului special afectat. Totuşi, ca şi în cazul altor principii bugetare, în practica actuală sunt admise o serie de abateri, cu referire la:

Scoaterea în afara bugetului ordinar a unor venituri, provenite din anume surse, în vederea finanţării anumitor servicii publice;

Lăsarea la dispoziţia ministerelor a unor cote-parte din unele venituri proprii sau a sumei totale aferente unor încasări directe, pentru acoperirea cheltuielilor aferente unor acţiuni specifice;

Întocmirea bugetelor extraordinare, autonome, anexe şi a conturilor speciale de trezorerie;

Garantarea unor împrumuturi publice cu anumite venituri bugetare sigure, precum şi folosirea anumitor surse de venit pentru amortizarea unei părţi de datorie publică (ex. Monopolurile fiscale);

Stabilirea prin lege a unor impozite, taxe sau a altor venituri care capătă o destinaţie precisă şi nu pot fi folosite decât în acest scop;

Posibilitatea utilizării sumelor vărsate benevol la buget de către persoanele fizice sau juridice pentru acoperirea unor cheltuieli de interes public, precizate expres.În practica bugetară există numeroase abateri de la acest principiu. În

unele ţări, legea admite afectarea unor venituri, chiar în cadrul bugetului general. În Franţa, de exemplu, sumele vărsate benevol la buget de persoane fizice sau juridice, publice sau private, în vederea efectuării unor cheltuieli de interes public, precum şi cele provenind din reconstituirea unor credite bugetare şi care urmează a fi folosite pentru finanţarea unei noi cheltuieli, au regimul veniturilor cu afectaţie specială. La acestea se adaugă cele autorizate de lege să rămână în afara bugetului general şi să fie utilizate pentru finanţarea unor acţiuni bine determinate.

31

În România, Legea privind finanţele publice prevede expres destinaţia resurselor publice, înţelese ca resurse totale, şi care vizează domeniul social, asigurarea cerinţelor de apărare a ţării şi a ordinii publice, susţinerea unor programe de cercetare fundamentală, domeniul economic şi finanţarea administraţiei centrale şi locale şi a altor cheltuieli prevăzute de lege. Fondurile speciale, aprobate anual prin legea bugetară, evidenţiază venituri cu afectaţie specială reprezentând şi o excepţie de la principiul neafectării veniturilor bugetare.

Principiul anualităţii bugetului reprezintă din punct de vedere istoric primul principiu aplicat în practica bugetară. La baza acestui principiu au stat considerente atât de natură politică cât şi de natură tehnică. Iniţial regula anualităţii s-a impus din raţiuni politice, deoarece s-a considerat că eficienţa controlului parlamentar asupra gestiunii financiare a Guvernului este reală doar în condiţiile autorizării efectuării de cheltuieli publice pentru perioade de timp scurte. Principiul anualităţii este impus şi din raţiuni de ordin tehnic, în vederea asigurării condiţiilor necesare pentru evaluarea veniturilor şi alocaţiilor bugetare cât mai aproape de realitate, concomitent cu evitarea fraudelor şi delapidărilor.

Anualitatea bugetului are două semnificaţii distincte: prima se referă la perioada de timp pentru care se întocmeşte şi se aprobă bugetul, iar cea de a doua, la perioada de timp în care se încasează veniturile şi se efectuează cheltuielile aferente unui buget, conform autorizaţiei date de către Parlament Guvernului.

Anualitatea bugetului presupune ca veniturile şi cheltuielile să fie aprobate pe o perioadă de un an, perioadă care corespunde şi exerciţiului bugetar. În România s-a adoptat regula ca exerciţiul bugetar să coincidă cu anul calendaristic. La expirarea acestei perioade este necesară o nouă autorizarea a Parlamentului pentru o altă perioadă de timp, pentru un nou an bugetar.

Anul bugetar poate sau nu să coincidă cu anul calendaristic. De exemplu anul bugetar coincide cu anul calendaristic în Austria, Belgia, Brazilia, Franţa, Germania, Grecia, Italia, Norvegia, Olanda, Portugalia, România ş.a. În alte ţări, momentul începerii anului bugetar nu corespunde cu anul calendaristic, exerciţiul bugetar fiind cuprins în intervalul19:

1 aprilie – 31 martie, în India, Indonezia, Israel, Japonia, Marea Britanie, Noua Zeelendă şi alte ţări;


32

1 iulie – 30 iunie, în Australia, Camerun, Egipt, Pakistan, Suedia, Sudan, Uganda;

1 octombrie – 30 septembrie, în S.U.A. şi Thailanda.Data începerii anului bugetar este influenţată de o serie de factori

cum sunt: caracteruleconomiei, nivelul de dezvoltare al acesteia, programul de lucru al Parlamentului, tradiţia ş.a. În practica bugetară internaţională există venituri care se încasează sau cheltuieli care se efectuează după expirarea anului bugetar sau cheltuieli care se efectuează sub forma avansurilor. În funcţie de soluţia adoptată pentru rezolvarea problemei veniturilor neîncasate şi a cheltuielilor neefectuate la sfârşitul anului bugetar, unele state practică sistemul de gestiune bugetară, iar altele sistemul de exerciţiu bugetar.

Potrivit sistemului de gestiune bugetară20 la finele anului bugetar bugetul se închide automat, iar în contul de închidere a exerciţiului bugetar respectiv sunt înscrise numai veniturile încasate şi cheltuielile efectuate. Veniturile neîncasate şi cheltuielile angajate dar neefectuate se evidenţiază în bugetul anului în care se vor realiza. Acest sistem nu oferă informaţii exacte cu privire la veniturile şi cheltuielile anului bugetar încheiat.

Sistemul de exerciţiu bugetar21 presupune existenţa unei perioade de 3-6 luni din momentul expirării anului bugetar până la încheierea contului de exerciţiu bugetar, perioadă în care se continuă încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor. Deasemenea, în cadrul acestui sistem toate operaţiunile privind încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor sunt reflectate în contul de încheiere a execuţiei bugetului anului în care au fost prevăzute şi autorizate prin lege. Prin urmare, sistemul de exerciţiu bugetar presupune ca veniturile şi cheltuielile unui an bugetar să fie reflectate integral în bugetul respectiv, chiar dacă acestea nu se realizează integral în cadrul anului bugetar la care se referă.

Specializarea bugetară, ca principiu, semnifică faptul că auto-rizarea de a efectua cheltuielile, acordată Guvernului de către Parlament, nu este globală ci detaliată pe categorii de credite, ceea ce presupune ca acestea să fie repartizate pe categorii omogene şi ca Guvernul să respecte această repartiţie în execuţia bugetară. În acest sens, capitolul bugetar reprezintă unitatea bugetară de bază din punctul de vedere al gestiunii creditelor şi al aplicării principiului specializării. Prin credit bugetar se înţelege suma limită, înscrisă în bugetul de stat şi aprobată de puterea legislativă, până la



33

care se pot efectua plăţi în contul fiecărei cheltuieli publice. Guvernul repartizează creditele bugetare (alocate pe ministere şi titluri) pe capitole, urmând gestionarea şi utilizarea acestora.

Pentru ca puterea legislativă să poată avea o imagine clară asupra bugetului de stat este necesar ca veniturile şi cheltuielile să fie înscrise în buget după o schemă unitară. Gruparea veniturilor şi cheltuielilor într-o anumită ordine şi pe baza unor criterii precis determinate poartă denumirea de clasificaţie bugetară.

Clasificaţia bugetară trebuie să fie astfel concepută încât să grupeze veniturile după provenienţă, iar cheltuielile după destinaţia lor efectivă şi în funcţie de conţinutul economic. O altă cerinţă a clasificaţiei bugetare se referă la faptul că schema respectivă trebuie să fie simplă, concisă şi clară, pentru a fi înţeleasă cu uşurinţă de toţi cei chemaţi să examineze bugetul.

Principiul echilibrului bugetar22 se referă la faptul că bugetul public trebuie să fie echilibrat (balansat) adică veniturile publice să acopere integral cheltuielile publice. În teoria clasică a finanţelor, echilibrul anual al bugetului este considerat drept “principiul de aur al gestiunii bugetare” şi se referă nu numai la întocmirea unor bugete balansate, ci şi la păstrarea echilibrului în perioada de execuţie bugetară. Deşi, iniţial au existat ţări (de ex. Germania) în care legislaţia financiară nu permitea întocmirea unor bugete dezechilibrate, ulterior, principiul echilibrului bugetar strict a fost, progresiv, abandonat, atât sub impulsul teoreticienilor finanţelor funcţionale care promovau teoria bugetelor ciclice şi cu caracter regulator, cât mai ales sub impactul economiei reale care nu asigura un randament fiscal suficient pentru acoperirea cheltuielilor publice anuale.

În prezent, majoritatea ţărilor lumii îşi construiesc bugetele cu deficit, care variază ca pondere în produsul intern brut, în funcţie de politica bugetară pe care o aplică partidele politice aflate la guvernare în acea perioadă. Teoria potrivit căreia un deficit bugetar menţinut în limite controlabile, care să nu depăşească 3% din produsul intern brut, să nu fie acoperit prin emisiune suplimentară de monedă şi să fie folosit cu predilecţie pentru finanţarea unor cheltuieli publice care duc la crearea unor potenţiali factori productivi în societate, a fost îmbrăţişată de tot mai multe state, printre care şi România, care şi-a construit bugetele de stat în acest fel începând cu anul 1990. Pe lângă creşterea cheltuielilor publice cu plata dobânzilor, deficitul bugetar poate avea efecte negative şi asupra creşterii ratei dobânzii pe piaţă, fenomen care determină reducerea investiţiilor în sectorul privat, care s-ar fi realizat altfel pe calea creditelor bancare, cu toate consecinţele negative care decurg de aici (reducerea activităţii economice, în


34

general, a productivităţii muncii, a salariilor, a consumului, inclusiv a cererii pentru bunuri de folosinţă îndelungată, a cumpărării de locuinţe etc.).

Realitatea bugetului23 reprezintă principiul potrivit căruia veniturile şi cheltuielile înscrise în bugetul public trebuie să fie stabilite pe baze reale, adică să corespundă situaţiei economico-financiare prevăzute pentru anul bugetar, astfel încât statul să nu aibă dificultăţi financiare în cursul execuţiei bugetare.

Pentru a elabora un proiect de buget realist şi mai ales modern, care să satisfacă cerinţele rezultate din Programul de guvernare, este necesară folosirea unor tehnici de previziune şi de analiză la nivel macroeconomic care să permită evidenţierea impactului economico-social şi politic determinate de modul de procurare a veniturilor bugetare şi de nivelul şi destinaţia cheltuielilor bugetare.

Asigurarea realităţii bugetului presupune colectarea şi prelucrarea unui mare volum de informaţii, apelând la modele econometrice, bazate pe determinările obiective dintre variabilele implicate şi conţinând un număr mare de ecuaţii cu multe necunoscute, rezolvate cu ajutorul tehnicii electronice de calcul. Din acelaşi unghi de abordare, se constată ca între factorii ce condiţionează mărimea veniturilor sau cheltuielilor bugetare se înscriu şi unii de ordin subiectiv, inclusiv fenomene cu acţiune aleatoare sau imprevizibile în faza de întocmire şi aprobare a bugetului pe anul următor. Aşa se poate explica şi o practică generalizată în ultimele decenii, constând în reevaluarea redimensionării pe parcursul anului bugetar al prevederilor bugetare aprobate de Parlament, cunoscute sub denumirea de rectificări ale bugetului de stat, menite să reflecte mai realist şi să coreleze mai judicios cheltuielile de efectuat cu veniturile acoperitoare.

Metodele (tehnicile) de previzionare a cuantumului veniturilor ce se pot realiza, depind de modul de înţelegere şi stadiul de funcţionare a eco-nomiei de piaţă şi instrumentele fiscale prin care statul doreşte să acţioneze, prin promovarea de acte normative în domeniul fiscal.

La determinarea şi previzionarea cheltuielilor bugetare metodele folosite trebuie să aibă în vedere sarcinile asumate de Guvern, prin Programul de guvernare, pentru stimularea dezvoltării economico-sociale, asigurarea unei protecţii sociale sau asumarea unei situaţii de austeritate, cu consecinţe care pot corecta sau agrava dezechilibrele economice şi deficitele bugetare.

Principiul publicităţii24 bugetului stabileşte că, în România, sistemul bugetar este deschis şi transparent, acestea realizându-se prin:


35

a) dezbaterea publică a proiectelor de buget, cu prilejul aprobării acestora;

b) dezbaterea publică a conturilor generale anuale de execuţie a bugetelor, cu prilejul aprobării acestor;

c) publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a actelor normative de aprobare a bugetelor şi conturilor anuale de execuţie a acestora;

d) mijloacele de informare în masă, pentru difuzarea informaţiilor asupra conţinutului bugetului, exceptând informaţiile şi documentele nepublicabile, prevăzute de lege.Pentru ca populaţia să se poată informa asupra situaţiei financiare a

statului este necesar ca bugetul să fie publicat într-o formă simplă, clară şi precisă. Or, diversitatea clasificaţiilor bugetare folosite nu răspunde întotdeauna acestei cerinţe. Volumul mare şi complexitatea documentelor privind bugetul de stat fac tot mai dificile, mai ales pentru nespecialişti, înţelegerea şi urmărirea veniturilor pe surse de provenienţă şi a cheltuielilor pe destinaţii.

Principiul unităţii monetare obligă ca toate operaţiunile bugetare să fie exprimate în moneda naţională.

1.3. Bugetul General Consolidat al Statului - caracterizare generală

În cadrul sistemului financiar în care se desfăşoară relaţiile finan-ciare, un rol distinct specific îl ocupă relaţiile bugetare care se manifestă în procesul formării, repartizării şi utilizării fondurilor bugetare necesare organelor statului de la nivel naţional şi de la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale - relaţii ce se derulează în cadrul unui sistem unitar de bugete.

În ţara noastră nevoile de resurse la nivelul societăţii şi posibilităţile de acoperire a acestor nevoi sunt reflectate în bugetul general consolidat al statului, iar gestionarea resurselor financiare publice se realizează prin intermediul: bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, buge-telor locale, bugetelor fondurilor speciale, bugetului trezoreriei statului, bugetelor altor instituţii cu caracter autonom, în condiţiile asigurării echilibrului financiar.


36

Astfel, resursele financiare publice se constituie şi se gestionează printr-un sistem unitar de bugete25, format din:

bugetul de stat*; bugetul asigurărilor sociale de stat*; bugetele locale*26; bugetele fondurilor speciale; bugetul trezoreriei statului; bugetele instituţiilor publice autonome; bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz; bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii; bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice; bugetul fondurilor externe nerambursabile.

Bugetul general consolidat îndeplineşte mai multe roluri27:- Rolul financiar se referă la formarea şi utilizarea resurselor

financiare necesare statului în exercitarea funcţiilor sale.- Rolul economic se referă la influenţarea dezvoltării economico-

sociale, respectiv la stimularea sau frânarea proceselor şi fenomenelor economice. Rolul economic are o pronunţată componentă de reglare a economiei naţionale. Bugetul de stat deţine o pondere însemnată în mecanismul de autoreglare a sistemului economiei naţionale, mecanism în care, împreună cu pârghiile bugetare, se regăsesc şi cele monetare şi cele ale pieţelor muncii, capitalurilor, bunurilor şi serviciilor, precum şi cele ale pieţei valutare.

- Rolul alocativ se referă la finanţarea serviciilor publice, decurgând din funcţiile pe care statul şi le asumă.

- Rolul redistributiv are în vedere utilizarea unor părţi din produsul intern brut mobilizate prin impozite şi taxe şi distribuite prin intermediul cheltuielilor pe care le face statul.

- Rolul de reglare se referă la înfăptuirea politicii economice a statului, adică la susţinerea sau promovarea unor acţiuni prin


26 * Compun bugetul public naţional27 T.Moşteanu (coordonator), Buget şi trezorerie publică, Editura Universitară, Bucureşti, 2004

37

înseşi orientările bugetului sau, dimpotrivă, la descurajarea unor activităţi. Modalitatea concretă prin care se realizează acest rol este reprezentată de instrumentele fiscale (impozitele, cotele de impunere, deducerile şi scutirile, termenele de plată, eşalonarea sarcinii anuale pe scadenţe subanuale ş.a.).

Bugetul general consolidat al statului reflectă fluxurile financiare publice de formare a veniturilor fiscale şi nefiscale şi de repartizare a acestora pe destinaţii potrivit cu nevoia socială şi cu obiectivele de politică financiară şi economică a guvernului.

Bugetul general consolidat cuprinde toate bugetele componente ale sistemului bugetar, agregate şi consolidate pentru a forma un întreg.

Consolidarea bugetară28 este operaţiunea de eliminare a transfe-rurilor de sume între bugetele componente ale sistemului bugetar în vederea evitării dublei înregistrări a acestora. Consolidarea bugetară se realizează pentru dimensionarea corectă a efortului financiar public şi pentru identi-ficarea situaţiilor de echilibru sau dezechilibru între resursele şi nevoile publice.

Soldul bugetului general consolidat se determină ca diferenţă între veniturile publice totale consolidate şi cheltuielile publice totale consolidate, astfel:

SBGC = VPTC – CPTC, unde:

VPTC = VPi - Tişi

CPTC = CPi - Ti + Cr exi – Ri

VPi – suma tuturor veniturilor bugetelor componente ale sistemului bugetarTi – transferurile de sume între componentele sistemului bugetar CPi – suma tuturor cheltuielilor bugetelor componente ale sistemului bugetarCr ex i– suma intrărilor anuale de credite externe în fiecare buget Ri– suma rambursărilor anuale ale ratelor de capital aferente datoriei publice

Bugetul general consolidat al statului pe lângă caracterul său sta-tistic asigură şi informaţiile necesare organului executiv - guvernul în cunoaşterea modului cum a decurs execuţia bugetară în exerciţiul financiar expirat, mai contribuie şi la stabilirea de către legislativ, în concordanţă cu programele de guvernare a armonizării politicilor bugetare cu politicile economice corespunzătoare etapelor respective.

Pentru dimensionarea corectă a deficitului sau excedentului bugetar se determină atât cheltuielile cât şi veniturile bugetare consolidate, prin


38

eliminarea transferurilor provenite de la alte bugete. Astfel legile bugetului de stat al României prevăd la capitolele de cheltuieli, o serie de transferuri:

- transferuri din bugetul de stat către bugetul asigurărilor sociale de stat;

- transferuri de la bugetul de stat către bugetele locale pentru investiţii finanţate parţial din împrumuturi externe;

- transferuri de la bugetul de stat către bugetul asigurărilor sociale de sănătate(contribuţia datorată de persoanele care satisfac serviciul militar în termen).

Figura 1.1 Componentele bugetului general consolidat

Sursa: M.A.Ungureanu (coordonator), Finanţe publice. Sinteze şi aplicaţii, Editura Conphys, Rm. Vâlcea, 2009, pag.185

39

BUGETUL GENERAL CONSOLIDAT

BUGETUL PUBLIC NAŢIONAL

Bugetul de stat Bugetul asigurărilor sociale de stat

Bugetele locale

Bugetul fondurilor speciale

Bugetul trezoreriei statului

Bugetele instituţiilor publice autonome

Bugetele instituţiilor publice finanţate

integral/parţial din BS, BASS, BL, BFS

Bugetele instituţiilor publice finanţate

integral din venituri proprii

Bugetul creditelor externe rambursabile

Bugetul fondurilor externe nerambursabile

Bugetul public naţional este format din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale.

Bugetele fondurilor speciale se întocmesc în vederea finanţării anumitor obiective şi acţiuni necesare în perioada considerată, pentru care se instituie prelevări obligatorii pe bază de legi speciale.

Bugetul trezoreriei statului este documentul în care sunt înscrise veniturile şi cheltuielile trezoreriei privind activitatea desfăşurată de aceasta în scopul îndeplinirii funcţiilor sale.

Bugetele instituţiilor publice autonome includ veniturile şi cheltuielile sau, după caz, numai cheltuielile anuale ale instituţiilor publice centrale care nu sunt subordonate nici unei alte entităţi de drept public.

Bugetele instituţiilor publice finanţate integral/parţial din BS, BASS, BL, BFS:

Includ cheltuielile anuale ale instituţiilor publice ce funcţionează doar pe baza resurselor primite de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale şi bugetele fondurilor speciale, în funcţie de sistemul de finanţare şi sunt în subordinea instituţiilor publice autonome;

Cuprind veniturile şi cheltuielile anuale ale instituţiilor publice ce primesc subvenţii de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale şi bugetele fondurilor speciale în completarea fondurilor proprii şi sunt în subordinea instituţiilor publice autonome.

Bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii sunt documentele în care sunt prevăzute şi aprobate veniturile şi cheltuielile instituţiilor publice aflate în subordinea instituţiilor publice autonome, ce funcţionează doar pe baza veniturilor proprii ce provin din chirii, organizarea de manifestări culturale şi sportive, concursuri artistice, publicaţii, prestaţii editoriale, studii, proiecte, valorificări de produse din activităţi proprii sau anexe, prestări de servicii şi altele asemenea.

Bugetele creditelor externe rambursabile, contractate sau garantate de stat sunt documentele în care sunt prevăzute şi aprobate veniturile şi cheltuielile creditelor externe contractate sau garantate de stat şi a căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice.

Bugetele fondurilor externe nerambursabile sunt documentele în care sunt prevăzute şi aprobate veniturile şi cheltuielile fondurilor externe care nu trebuie rambursate.

40

Funcţiile29 bugetului general consolidat pot fi definite astfel:-funcţia de alocare – este atribuită parţii de cheltuieli şi reflectă modul de alocare a resurselor fiecărui an bugetar;-funcţia de redistribuire – este dată de faptul că bugetul este un instrument cu ajutorul căruia se face o redistribuire a unei părţi din PIB, prin intermediul impozitelor şi taxelor, dar şi prin intermediul cheltuielilor

1.4. Structura sistemului bugetar

1.4.1. Bugetul de stat

A. Bugetul de stat - conţinut, caracteristiciRelaţiile determinate de constituirea resurselor financiare publice se

manifestă, în principal, prin intermediul impozitelor, taxelor, contribuţiilor obligatorii şi al unor vărsăminte ale instituţiilor publice, precum şi pe cel al împrumuturilor de stat interne şi externe. Apoi, relaţiile sociale create între stat şi membrii săi, în procesul de repartizare şi utilizare a resurselor financiare publice îmbracă forma utilităţilor şi serviciilor publice şi semipublice, pe care statul le furnizează acestora şi societăţii în general.

Bugetul de stat30 cuprinde acţiunile de interes naţional şi concre-tizează principalele resurse financiare mobilizate la dispoziţia statului, care sunt folosite pentru realizarea acţiunilor social-culturale, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice, înfăptuirea protecţiei sociale şi altele asemenea.

În acest complex proces de constituire şi utilizare a fondurilor publice, relaţiile economice pe care le determină bugetul de stat îşi găsesc cea mai largă expresie în corelaţiile macroeconomice care se stabilesc în economie şi societate, în special în legătură cu nivelul, evoluţia şi repartiţia produsului intern brut, izvorul principal al resurselor financiare publice.

În al doilea rând, bugetul de stat reprezintă un plan financiar obligatoriu pentru toţi membrii societăţii şi pentru stat însuşi, având caracter de lege, el purtând girul forului suprem de stat şi, prin jocul democraţiei, al întregului popor. Caracterul obligatoriu al bugetului de stat se manifestă prin faptul că împotriva membrilor societăţii se pot lua măsuri de constrângere extraeconomică, în timp ce împotriva autorităţilor statului, dacă acestea nu-şi pot îndeplini obligaţiile bugetare prevăzute prin buget, nu se pot lua asemenea măsuri.

29 I.Văcărel (coordonator), Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2007

30 M.A.Ungureanu (coordonator), Finanţe publice. Sinteze şi aplicaţii, Editura Conphys, Rm. Vâlcea, 2009

41

În al treilea rând, bugetul de stat încercă să reflecte o imagine cât mai apropiată de situaţia reală a economiei. De aceea, el reprezintă un plan financiar operativ, la nivel macroeconomic, stabilit de organele abilitate ale statului şi în baza căruia urmează a funcţiona şi evolua societatea din punct de vedere economic, social şi financiar, în perioada pentru care acesta a fost întocmit. Deşi bugetul de stat se întocmeşte în România pe perioada unui an bugetar, prin intermediul lui se asigură de multe ori condiţii necesare şi pentru continuarea unor finanţări pe termen mediu, prin includerea unor cheltuieli publice (investiţii) care nu se pot finaliza pe parcursul unui exerciţiu bugetar.

În al patrulea rând, legile privind aprobarea bugetului de stat poartă amprenta concepţiilor şi intereselor politice ale partidului politic aflat la guvernare la un moment dat. De aceea, deşi este determinat de cauze şi condiţii obiective, în multe privinţe bugetul de stat al României poartă puternice amprente subiective.

În al cincilea rând, fiind cel mai important mecanism prin care funcţiile finanţelor publice se transpun în viaţă, bugetul de stat reprezintă instrumentul cel mai important de intervenţie a statului în economie, prin politicile sale fiscale şi bugetare.

Deci putem spune că bugetul de stat este o categorie fundamentală a finanţelor publice la definirea căreia concură o abordare juridică şi alta economică.

Sub aspect juridic, bugetul de stat: Reprezintă un act prin care se prevăd şi se aprobă prin lege veniturile

şi cheltuielile anuale ale statului; Este un act de autorizare prin care puterea executivă este

împuternicită de puterea legislativă să cheltuiască şi să perceapă venituri în concordanţă cu prevederile legale;

Este un act de previziune a resurselor publice şi a modului de utilizare a resurselor;

Este un act anual, anul bugetar ca perioadă de exerciţiu financiar fiind cel mai potrivit interval pentru care se poate efectua programarea şi se poate urmări execuţia veniturilor şi cheltuielilor.Sub aspect economic, bugetul de stat:

Exprimă relaţiile economice, în forma bănească, care apar în procesul repartiţiei produsului intern brut (P.I.B.), în concordanţă cu obiectivele de politică economică, socială şi financiară a fiecărei perioade. Aceste relaţii se manifestă în dublu sens: pe de o parte, ca relaţii prin intermediul cărora se mobilizează resursele băneşti la dispoziţia statului, şi pe de altă parte, ca relaţii prin care se repartizează aceste resurse.

42

Este un plan financiar la nivel macroeconomic; Este conceput ca un ansamblu de conturi ale naţiunii, care reflectă

pentru anul în curs şi pentru anul următor previziunile asupra tuturor agenţilor economici din ţara respectivă.Bugetul de stat se elaborează pe o perioadă de un an calendaristic dar

între prevederile înscrise în legea bugetului de stat şi pe parcursul execuţiei acestuia pot interveni unele neconcordanţe între veniturile realizate (ce pot fi mai mici sau mai mari) şi cheltuielile realizate (care pot fi mai mari sau mai mici) ceea ce impune rectificarea acestuia de către Guvern şi aprobarea de către puterea legislativă, dar numai în cadrul aceluiaşi exerciţiu bugetar.

La închiderea exerciţiului bugetar, reprezentanţii puterii executive prezintă rapoarte cu privire la activitatea lor de mobilizare a resurselor şi de efectuare a cheltuielilor, în concordanţă cu legea bugetului. În mod concret, există mai multe documente referitoare la bugetul de stat: în primul rând, se constituie proiectul de lege privind bugetul supus dezbaterilor, urmează legea iniţială a bugetului de stat, urmând apoi legi rectificative ale legii bugetului pentru exerciţiul bugetar precedent şi, în final, legea de aprobare a execuţiei bugetului de stat.

Bugetul de stat are o triplă semnificaţie, în ceea ce priveşte regularizarea economică:

sistem de finanţare a activităţilor statului, bugetul este expresia unui dat fundamental al economiei, el reflectând repartiţia veniturilor şi resurselor între sectorul privat şi cel public;

sistem de redistribuire a veniturilor de la agenţii cu venituri ridicate la cei cu venituri mai scăzute, bugetul influenţează afectarea resurselor, în favoarea persoanelor fizice cu venituri mici;

bugetul este un sistem de stabilizare conjuncturală şi restructurare economică, prin politica de atragere a veniturilor şi de orientare a cheltuielilor, unele sectoare fiind susţinute să se dezvolte în detrimentul altora.

Bugetul de stat concentrează cea mai mare parte a fondurilor bugetare, iar în structura sa sunt grupate toate veniturile şi cheltuielile publice, ordinare şi extraordinare, în conformitate cu clasificaţia bugetară aprobată prin Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr.1954/2005. (anexa nr.1)

Rolul bugetului de stat este evidenţiat şi strâns legat de funcţiile finanţelor publice. Bugetul nu reprezintă doar un tablou sintetic în care se înscriu şi se compară veniturile şi cheltuielile publice, rolul sau este mult

43

mai complex şi vizează: alocarea şi redistribuirea resurselor, precum şi reglarea vieţii economice.

Rolul alocativ al bugetului decurge din faptul că, în mod tradiţional, statul îşi asumă sarcina finanţării serviciilor publice. La partea de cheltuieli, bugetul reflectă modul de alocare a resurselor în fiecare an bugetar.

Rolul redistributiv al bugetului se manifestă pe de o parte prin intermediul impozitelor şi taxelor şi pe de altă parte prin intermediul cheltuielilor.

Rolul de reglare al activităţii economice se referă la posibilitatea autorităţilor publice de a acţiona asupra economiei, stimulând sau frânând anumite activităţi, cu ajutorul veniturilor, cheltuielilor şi soldului bugetar.

B. Structura bugetului de statBugetul de stat al României este aprobat anual printr-o lege specială

numită „Legea bugetului de stat pe anul ....”. Legea cuprinde mai multe articole, grupate pe capitole, şi anexe.

Capitolele legii se referă la: 31

- dispoziţii generale, în care sunt menţionate cuantumul cheltuie-lilor, al veniturilor şi al soldului bugetar (deficit/excedent);

- structura şi regimul veniturilor bugetare, în care se fac precizări referitoare la colectarea veniturilor bugetare sau la unele modificări/ajustări pe care le introduce legea bugetului; deasemenea, este prezentată o sinteză a veniturilor pe principalele componente;

- regimul şi destinaţia cheltuielilor, în care se fac precizări privind modul de efectuare a cheltuielilor bugetare, precum şi unele atribuţii/responsabilităţi ale ordonatorilor de credite, în general şi pe domenii de activitate; deasemenea, este prezentată structura economică a cheltuielilor bugetare;

- deficitul/excedentul bugetar, datoria publică şi împrumuturile guvernamentale;

- dispoziţii referitoare la agenţii economici;- dispoziţii referitoare la bugetele locale;- bugetele fondurilor speciale;- responsabilităţi în aplicarea legii;- dispoziţii finale.Bugetul de stat în România32 are în prezent următoarea structură:

31 M.A.Ungureanu (coordonator), Finanţe publice. Sinteze şi aplicaţii, Editura Conphys, Rm. Vâlcea, 2009

32 Legea nr.286 din 28 decembrie 2010 – Legea bugetului de stat pe anul 2011, publicată în Monitorul Oficial al României

44

Total venituri:I. Venituri curente:

a. Venituri fiscale- Impozit pe venit, profit şi câştiguri din

capital- Impozite şi taxe pe proprietate- Impozite şi taxe pe bunuri şi servicii- Impozit pe comerţul exterior şi tranzacţiile

internaţionale- Alte impozite şi taxe fiscale

b. Contribuţii de asigurăric. Venituri nefiscale

- Venituri din proprietate- Vânzări de bunuri şi servicii

II. Venituri din capitalIII. Operaţiuni financiareTotal cheltuieli:

1. Cheltuieli curente2. Cheltuieli de capital3. Operaţiuni financiare

Anexele legii bugetului de stat includ sinteza bugetului, detalierea pe articole a cheltuielilor, lista impozitelor, taxelor şi altor venituri ale anului bugetar, sumele defalcate în beneficiul bugetelor locale sau ca subvenţii pentru populaţie provenite din impozite şi taxe colectate la bugetul de stat, alte prevederi vizând cheltuielile bugetare, bugetul asigurărilor sociale de sănătate, bugetele fondurilor speciale.

În România, organizarea teritorială a finanţelor publice este aşezată pe împărţirea ţării în unităţi administrativ-teritoriale, fiind structurată pe niveluri ierarhice în limitele fiecărei unităţi administrative: judeţe, municipii, oraşe, comune.

Din punct de vedere juridic, organele financiare teritoriale sunt instituţii ale administraţiei publice, cu administraţie şi gestiune proprie de instituţie.

C. Tipurile de bugete întâlnite în teoria şi practica internaţionalăDin punct de vedere al organizării bugetare publice, se remarcă

anumite particularităţi şi deosebiri, în special în statele federale faţă de cele cu structură unitară, astfel:

nr.879/28.12.2010

45

a) în statele naţionale unitare, cum sunt Franţa, Italia, România etc., organizarea bugetară de interes public cuprindea, iniţial numai bugetul de stat şi bugetele locale. Ulterior, acestora li s-au adăugat:

o bugetele anexe celui de stat;o bugetele extraordinare sau fondurile băneşti speciale;o alte fonduri băneşti alăturate bugetului de stat.

b) în statele federative, cum sunt S.U.A., Brazilia, Germania, Elveţia ş.a., organizarea bugetară este influenţată de structura federativă, care cuprinde, după caz, statele, landurile, cantoanele. Organizarea bugetară federativă este mai complexă şi cuprinde:

o bugetul federal;o bugetele statelor, landurilor componente;o bugetele locale ale unităţilor administrativ-teritoriale din

fiecare dintre statele, landurile, cantoanele componente.Deasemenea, în statele federative, deşi au o organizare federativă

asemănătoare, cuprinsul de cheltuieli şi venituri, relaţiile dintre bugetul federal şi celelalte bugete componente, procedura elaborării şi aprobării bugetelor anuale sunt reglementate diferit.

D. Metode şi tehnici de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare

Cea mai importantă cerinţă a întregului management bugetar o constituie punerea în concordanţă a dimensionării cerinţelor de resurse financiare cu posibilitatea de asigurare a acestora. Concordanţa între „ce se doreşte“ cu „ce se poate“ este realizată de managementul bugetar astfel încât, în final, obiectivele să fie îndeplinite.

Prin prisma rolului său, statul nu poate concepe nevoi nesatisfăcute, ci foloseşte bugetul public ca instrument de repartizare pe destinaţii a resurselor colectate. Ca document aprobat prin lege, bugetul este un reper important al semnalării gradului în care statul se implică în economie şi în viaţa socială, al capabilităţii economiei naţionale de a contribui la constituirea resurselor financiare, precum şi al modului în care statul înţelege să le gestioneze.

Multitudinea nevoilor ce trebuiesc satisfăcute, în condiţiile unor resurse limitate, implică din partea statului o atenţie sporită în alegerea celor mai bune metode de previzionare a cheltuielilor şi de aplicare a unor măsuri de alocare şi utilizare eficientă a fondurilor publice.

Pentru stabilirea cuantumului veniturilor şi alocaţiilor bugetare, în practica bugetară, se utilizează două categorii de metode.

46

I. Metodele clasice33: Metoda automată (sau penultimei) care constă în întocmirea

proiectului de buget luând ca bază execuţia bugetară a penultimului an bugetar;Potrivit metodei automate34 se iau drept bază pentru întocmirea

bugetului pe anul următor (t+1) veniturile şi cheltuielile penultimului an (t-1), al cărui exerciţiu a fost încheiat. Baza de referinţă este motivată prin faptul că în anul în curs bugetul este încă în execuţie şi nu se cunosc rezultatele efective ale acestuia. Variaţia indicatorilor bugetari sintetici (venituri şi cheltuieli) este, în mare măsură, rezultatul modului în care s-a executat bugetul şi, doar în mică măsură, al contextului economic în care s-a produs această execuţie.

Metoda este simplă, dar foarte aproximativă şi în mare măsură puţin realistă, deoarece extrapolează tendinţe care sunt de cele mai multe ori depăşite de realitatea economică. Metoda prezintă dezavantajul că este departe de realitate, deoarece condiţiile economice, sociale şi politice existente cu doi ani în urmă nu se pot menţine în acelaşi cuantum şi în anul pentru care se elaborează proiectul de buget.

Metoda majorării (sau diminuării) care presupune stabilirea unui ritm mediu de variaţie a indicatorilor bugetari pe o perioadă de 5-10 ani;Metoda majorării35 (diminuării) constă în aceea ca se iau în

considerare rezultatele exerciţiilor bugetare pe un interval de cinci sau mai mulţi ani consecutivi din perioada premergătoare anului pentru care se elaborează proiectul de buget. Pe baza acestor date se determină ritmul mediu anual de creştere sau de descreştere a veniturilor şi cheltuielilor bugetare. Prin aplicarea acestui ritm asupra veniturilor şi cheltuielilor anului bugetar în curs se determină nivelul veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat pe anul următor.

Metoda majorării (diminuării) are comun cu metoda automată supoziţia păstrării tendinţei, dar este relativ mai bună, deoarece generează o tendinţă multianuală. Metoda nu dă rezultate în cazul în care contextul economic este „frământat” (au avut loc schimbări repetate de viteză sau de sens pe parcursul orizontului statistic) sau în cazul în care conjunctura anului de predicţie se modifică sensibil faţă de a anilor incluşi în orizontul statistic. Totodată, metoda automată şi metoda majorării (diminuării) nu corespund unei practici bugetare moderne, a cărei cerinţă principală este

33 R.M.Papuc, Finanţe publice, note de curs, Bucureşti, 200634 Stroe Radu, Armeanu Dan – Finanţe. Ediţia a II-a, Editura ASE, Bucureşti, 2004, pag. 214

35 Idem

47

evaluarea cât mai realistă a nevoilor şi posibilităţilor de procurare a resurselor publice. Aceste metode au lăsat locul evaluării directe a veniturilor şi cheltuielilor bugetare.

Metoda evaluării directe se bazează pe analiza evoluţiei veniturilor şi cheltuielilor din diverse domenii economico-sociale, coraborate cu posibilul impact al modificării legislaţiei (fie introducerea unui nou impozit, fie alocarea unor fonduri pentru realizarea unui anumit obiectiv economic sau social). Metoda evaluării directe36 presupune efectuarea unor calcule pentru

fiecare sursă de venit şi fiecare categorie de cheltuieli, deci nu este aplicabilă global. În acest scop, se au în vedere execuţia preliminată a bugetului pe anul în curs şi previziunile în domeniul economic şi social pentru anul bugetar următor.

La estimarea veniturilor aferente bugetului pe anul viitor se ţine seama de nivelul acestora prevăzut pentru anul în curs, care se ajustează în funcţie de eventualele modificări ce vor interveni în legislaţie cu privire la impozite şi alte venituri, precum şi de influenţa unor factori de natură economică, socială şi politică, ca şi de conjunctura internaţională.

Dimensionarea indicatorilor bugetari – cheltuieli se realizează în corelaţie directă cu nivelul produsului intern brut previzionat pentru anul urmă, în condiţiile unei rate estimate a inflaţiei şi ale unui nivel previzibil al cursului de schimb al monedei naţionale.

La evaluarea cheltuielilor din fondurile bugetare nu trebuie urmărit în special, creşterea acestora în funcţie de influenţa ratei inflaţiei sau a scă-derii cursului de schimb a monedei ci trebuiesc avute în vedere reducerea acestora la nivelul strict necesar, creşterea eficienţei şi economicităţii lor, precum şi la suportarea acestora pe seama altor surse de finanţare.

Folosirea acestor metode clasice de elaborare şi aprobare a bugetului de stat implică sau mai mult impun rectificări periodice în funcţie de realizarea indicatorilor bugetari, nivelul realizării veniturilor şi stadiul efec-tuării cheltuielilor pe parcursul execuţiei bugetului de stat, rectificări ce trebuiesc supuse aprobării puterii legislative, iar până la aprobare efectul este deja înregistrat.

II. Metodele moderne37

După cum am văzut metodele clasice de evaluare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare prezintă limite determinate de volumul insuficient de informaţii şi de imposibilitatea previzionării şi cuantificării nivelului venitu-

36 Stroe Radu, Badescu Adrian – Metode cantitative de analiză bugetară, Editura ASE, Bucureşti, 2005, pag. 5

37 R.M.Papuc, Finanţe publice, note de curs, Bucureşti, 2006

48

rilor şi a cheltuielilor bugetare pentru o perioadă de timp şi mai ales care nu vizează eficienţa acţiunilor ce ar urma să se realizeze prin acordarea de mijloace bugetare.

Drept urmare se impune renunţarea la aceste metode clasice folosite la elaborarea bugetelor în favoarea unor metode moderne:

Metoda de planificare, programare şi bugetizare, care constă în identificarea şi presupune cuantificarea obiectivelor ce urmează a se finanţa din fondurile bugetare pe termen lung, estimarea costurilor şi avantajelor variantelor propuse, precum şi determinarea mărimii creditelor bugetare necesare. Aplicată, iniţial, în domeniul militar în S.U.A., metoda a fost extinsă la nivelul bugetului în ansamblul său şi efectuarea unor judecăţi de valoare în vederea adoptării soluţiei care să maximizeze rezultatele sau să minimizeze costurile;Metoda de planificare, programare şi bugetizare reprezintă o metoda

de utilizare optimă a cheltuielilor bugetare în contextul aplicării deciziilor într-un mod cât mai eficient. Aceasta constă într-un sistem de contabilizare prin care se corelează costurile input-urilor cu output-urile sau cu activităţile realizate în sectorul public. Cheltuielile publice sunt evidenţiate, în mod tradiţional, în funcţie de domeniul unde se efectuează (ministerul care le administrează), precum şi în funcţie de modul cum se efectuează (cheltuieli de personal, cheltuieli materiale şi servicii, cheltuieli de capital etc.).

Metoda permite identificarea opţiunilor verticale în cadrul aceluiaşi minister, ţinându-se seama de specificitatea criteriilor decizionale elaborate, criterii care diferă de la un minister la altul, în raport de natura cheltuielilor publice.

Fazele metodei planificare, programare, bugetizare sunt:- Planificarea prin care se stabilesc în urma unor studii prospective, obiectivele ce urmează a se analiza pe termen lung şi căile de realizarea a acestora cu integrarea în procesul administrativ de elaborare a bugetului, cu posibilitatea ca acestea să fie supuse unor revizuiri periodice în funcţie de condiţiile economice, sociale şi politice nou apărute.- Programarea ce presupune definirea clară a obiectivelor ce urmează a fi realizate, după alegerea unuia dintre programele alternative propuse care răspunde cel mai bine obiectivelor de perspectivă şi care maximizează rezultatele la acelaşi efort bugetar şi care corespunde politicii administrative în domeniul asumat.- Bugetizarea care reprezintă, înscrierea în bugetul de stat a tranşei anuale din creditul bugetar corespunzător realizării obiectivelor de program prevăzute pentru anul de referinţă după ce programul a fost ales, prin finanţarea pe parcursul mai multor execuţii bugetare.

49

Această metodă ce funcţionează pe criterii uneori strict tehnocratice, limitează într-o oarecare măsură libertatea deciziei politice de a se pronunţa asupra unor programe întocmite pe criterii ştiinţifice, dar este eficientă în cazul asumării responsabilităţii administratorului de a realiza obiective pe termen mijlociu sau lung, cu consecinţe asupra realizării opţiunilor strategice privind dezvoltarea economico – socială.

Metoda este precisă, dar laborioasă şi necesită existenţa unei baze de date referitoare la fiecare obiectiv în parte, ceea ce este relativ dificil de determinat sau prognozat. Deasemenea, întocmirea unui buget pe baza metodei de planificare, programare şi bugetizare nu înlocuieşte bugetul de stat, între cele două planuri financiare existând numeroase deosebiri legate de conţinut, sfera de cuprindere, orizont de timp, forţa juridică.

Metoda “baza bugetară zero”38, constă în examinarea critică a fiecărui tip de cheltuială bugetară şi aplicarea utilităţii şi eficienţei sale;Baza bugetară zero presupune reluarea în permanenţă a analizei

tuturor cheltuielilor bugetare, ca şi cum s-ar porni de la zero pentru toate cheltuielile publice. Nivelul angajamentelor bugetare se încadrează într-una din următoarele posibilităţi; nivelul zero, care înseamnă anularea resurselor bugetare pentru o acţiune apreciată ca nefiind prioritară; nivelul redus, care presupune continuarea acţiunii cu resurse scăzute; nivelul normal corespunde situaţiei în care acţiunea se desfăşoară la acelaşi nivel comparativ cu perioada anterioară; nivelul crescut permite suplimentarea resurselor financiare pentru acţiunile considerate prioritare.

Aplicarea bugetului cu bază zero pe perioade mai îndelungate permite ca la anumite intervale de timp, fiecare dintre beneficiarii de fonduri publice (de exemplu fiecare minister) să fie supus examinării tuturor cheltuielilor publice pe care le-a ocazionat, identificând acele cheltuieli care s-au dovedit ineficiente de-a lungul perioadei de timp analizate.

Această metodă este folosită, în special, pentru selectarea obiecti-velor de investiţii ale sectorului public în domeniile: infrastructurii, al asigurării securităţii energetice, alimentare sau protecţiei mediului şi al protecţiei sociale (construcţii de locuinţe sociale, cămine de protecţia copilului şi a bătrânilor, cămine - spital, etc), obiective ce urmează să satisfacă nevoia unei largi colectivităţi regionale sau chiar naţionale.

Şi această metodă are anumite limite, ea confruntându-se cu o serie de dificultăţi legate de dimensionarea reală a costurilor totale, având în vedere că unele obiective nu se pot realiza într-un singur an bugetar, cât şi cu privire la acoperirea efectelor ce se pot obţine în timp, fără a mai

38 E.Florişteanu, Metode de dimensionare a indicatorilor bugetari, Anuarul Academiei Forţelor Terestre, ISSN 1583-7823, Sibiu, 2007

50

considera şi o serie de factori de influenţă - rata inflaţiei, cursul de schimb al monedei naţionale faţă de alte monede convertibile, situaţia politică internă, situaţia internaţională şi relaţiile cu organele financiare internaţionale.

Metoda raţionalizării opţiunilor bugetare39, este concepută ca un sistem cibernetic închis, între componentele căruia sunt relaţii de interdependenţă, astfel că nerealizările dintr-o fază se repercutează asupra celorlalte. Prin această metodă se urmăresc obiective pe termen mediu şi are avantajul că oferă posibilitatea reexaminării periodice a opţiunilor, în funcţie de eventualele modificări apărute.Metoda se bazează pe analiza sistematică şi pe utilizarea unor

indicatori de eficacitate. În urma analizei sistemice se ajunge, prin iteraţii succesive, la stabilirea unor noi obiective şi mijloace de realizare a acestora.

Pentru a armoniza alocarea cu utilizarea eficientă a resurselor, la elaborarea proiectului de buget, în funcţie de resursele deţinute şi obiectivele urmărite, se analizează mai multe soluţii şi se adoptă decizia pe baza analizei cost-avantaje, adică se raţionalizează opţiunile bugetare.

Raţionalizarea opţiunilor bugetare este considerată ca fiind o metodă coerentă de elaborare a bugetului, de execuţie a acestuia şi de control.

Principalele faze ale metodei raţionalizării opţiunilor bugetare sunt:a) Studiul unde se realizează:- formularea problemei;- identificarea obiectivelor şi a mijloacelor de realizare a lor;- confruntarea soluţiilor de realizare a obiectivelor;- elaborarea programelor alternative sau- redefinirea obiectivelor.b) Decizia când se realizează:- alegerea programului care maximizează efectele;- elaborarea bugetului - program;- includerea în bugetul anual.c) Execuţia când se urmăreşte:- realizarea programului;- efectuarea cheltuielilor;- identificarea efectelor obţinute d) Controlul care are drept scop:- verificarea modului cum s-a realizat determinarea indicatorilor de gestionare a resurselor şi de execuţie a acestora;- reevaluarea opţiunilor, în urma cunoaşterii rezultatului controlului;- reajustarea programelor, în funcţie de noile informaţii deţinute.

39E.Florişteanu, Metode de dimensionare a indicatorilor bugetari, Anuarul Academiei Forţelor Terestre, ISSN 1583-7823, Sibiu, 2007

51

Metoda raţionalizării opţiunilor bugetare porneşte de la comen-surarea cheltuielilor generate de realizarea unui program şi de la identi-ficarea resurselor ce pot fi mobilizate şi afectate. La aprobarea bugetului, practic, se votează varianta optimă ce a rezultat, cea ce reduce la minimum decizia politică pe de o parte. Pe de altă parte pe parcursul execuţiei bugetare ordonatorii principali de credite nu mai au libertatea gestionării resurselor, ci îşi asumă obligaţia de a realiza obiectivul într-o anumită cantitate, la un anumit nivel calitativ şi într-un interval de timp strict delimitat.

Metoda managementului prin obiective (MMO40). Dimensionarea indicatorilor cuprinşi în bugetul de stat care să satisfacă necesităţile reale ale economiei la un moment dat a impus căutarea de soluţii noi bazate pe calcule ştiinţifice, folosind tehnica de calcul, care să permită cuantificarea cât mai exactă a efortului bugetar, urmărirea obţinerii veniturilor ce urmează a se realiza din aplicarea politicii fiscale promovate, şi a efectului ce s-ar obţine din alocarea fondurilor constituite.Metoda managementului prin obiective, se poate utiliza la nivelul

ordonatorilor principali de credite (ministere, organe ale administraţiei de stat), unde, pentru fiecare domeniu de activitate, cel care gestionează resursele financiare publice îşi defineşte propriile sale obiective şi con-tribuţia la finalizarea acţiunilor.

1.4.2. Bugetul Asigurărilor Sociale de Stat

Bugetul asigurărilor sociale de stat este planul financiar anual care evidenţiază constituirea, repartizarea şi utilizarea fondurilor băneşti necesare ocrotirii pensionarilor, salariaţilor şi membrilor de familie.

Procesul de tranziţie către economia de piaţă a ridicat numeroase şi diverse dificultăţi sociale, în a căror întâmpinare este necesar să se ia un ansamblu de măsuri legislative care să soluţioneze echitabil problema protejării cetăţenilor.

A. Conţinutul şi rolul bugetului asigurărilor sociale de statÎn cadrul bugetului general consolidat, una dintre componentele

principale ale acestuia este bugetul asigurărilor sociale de stat41. Prin

40 E.Florişteanu, Metode de dimensionare a indicatorilor bugetari, Anuarul Academiei Forţelor Terestre, ISSN 1583-7823, Sibiu, 2007


52

intermediul său, statul îşi exercită o funcţie importantă, protecţia socială fiind unul dintre atributele esenţiale ale statului modern.

Conţinutul său economic este o consecinţă a modului de organizare social-economică, un rezultat al necesităţii de realizare a cerinţelor legilor economice şi a prerogativelor statului.

Bugetul asigurărilor sociale de stat este o componentă importantă a bugetului public naţional, fiind format din bugetele pentru realizarea asigurărilor sociale de la nivelul caselor judeţene de pensii şi a casei de pensii a municipiului Bucureşti şi din bugetul asigurărilor sociale, elaborat de organele de resort din Casa Naţională de Pensii şi Alte Drepturi de Asigurări Sociale, în structura căruia sunt cuprinse veniturile şi cheltuielile cu caracter centralizat.

Înainte de 1991, bugetul asigurărilor sociale de stat era o parte componentă a bugetului de stat, reprezentând un capitol distinct al acestuia. Astfel, orice excedent considerabil al bugetului asigurărilor sociale de stat era utilizat pentru finanţarea unor necesităţi bugetare sau, în anumite situaţii, deficitele asigurărilor sociale erau finanţate prin transferuri din alte capitole ale bugetului. După anul 1991, conform Legii finanţelor publice, s-a început întocmirea bugetului asigurărilor sociale de stat distinct de cel a bugetului de stat, dobândindu-se astfel o autonomie a primului în raport cu cel de-al doilea.

Obiectul fiecărei legi privind bugetul asigurărilor sociale de stat îl constituie stabilirea volumului veniturilor şi a structurii acestora şi al cheltuielilor pe destinaţii, pentru bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetul asigurărilor pentru şomaj şi creditele externe.

Secvenţa de venituri a bugetului asigurărilor sociale de stat este constituită din: contribuţia pentru asigurările sociale de stat, contribuţia pentru pensia suplimentară, contribuţia parţială a personalului salariat pentru obţinerea biletelor de tratament balnear şi de odihnă, contribuţia parţială şi diferenţiată a pensionarilor pentru trimiterile la tratament balnear, alte venituri (sumele care se obţin din lichidarea debitelor anilor anteriori, restituirea subvenţiilor acordate în anii precedenţi şi nefolosite, sume obţinute din încasarea contravalorii dobânzilor plătite de trezoreria statului pentru disponibilităţile înregistrate de buget şi păstrate în trezorerie, din încasarea dobânzilor de întârziere pentru neplata la termen a contribuţiilor datorate de personale fizice şi juridice, precum şi din încasarea taxelor pentru activitatea de formare profesională şi a celor pentru acreditarea furnizorilor de servicii de ocupare, restituirea sumelor plătite din eroare, pensii neachitate şi prescrise etc.), contribuţiile pentru fondul de şomaj, a alocaţiei de sprijin şi a ajutorului de integrare profesională, încasări din rambursarea împrumuturilor acordate pentru înfiinţarea şi dezvoltarea de

53

întreprinderi mici şi mijlocii, dobânzi pentru disponibilităţi din conturi. Deasemenea, bugetul asigurărilor sociale de stat este alimentat şi de excedentul bugetului anului precedent, care se reportează pentru anul următor.

În secvenţa de cheltuieli, bugetul asigurărilor sociale de stat cuprinde: pensiile plătite prin oficii sau prin întreprinderi, indemnizaţiile pentru incapacitate temporară de muncă, indemnizaţiile pentru prevenirea îmbolnăvirilor, refacerea şi întărirea capacităţii de muncă, indemnizaţiile în caz de maternitate şi pentru îngrijirea copilului bolnav, acordarea biletelor de tratament balnear şi odihnă, ajutoarele sociale, plata indemnizaţiilor de şomaj, a alocaţiei de sprijin şi a ajutorului de integrare profesională, plăţi compensatorii, stimularea angajatorilor care încadrează şomeri aparţinând unor categorii defavorizate, plata contribuţiilor pentru asigurările sociale de stat şi pentru asigurările sociale de sănătate, împrumuturi acordate pentru înfiinţarea şi dezvoltarea de întreprinderi mici şi mijlocii, programe pentru ocuparea temporară a forţei de muncă, măsuri active pentru combaterea şomajului, centre de calificare şi recalificare şi acţiuni de învăţământ, plata taxelor poştale percepute de Compania Naţională “Poşta Română” pentru prestaţiile privind plata la domiciliul beneficiarilor a drepturilor de asigurări sociale de stat şi a celor de asigurări de şomaj, ajutoarele în caz de deces etc.

În partea finală, bugetul cuprinde diferenţa dintre venituri şi cheltuieli, sub forma deficitului sau excedentului.

B. Structura bugetului asigurărilor sociale de stat

Veniturile şi cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat sunt structurate astfel: 42

I.Total venituri:Contribuţii

- Contribuţii pentru asigurările sociale de la persoanele fizice şi juridice care utilizează munca salarială;Venituri nefiscale

- Venituri din proprietate;- Vânzări de bunuri şi servicii;- Venituri din prestări servicii şi alte activităţi;- Diverse venituri.

SubvenţiiII. Total cheltuieli:

42 Legea nr. 287/2010 din 28 decembrie 2010 - Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2011, publicată în Monitorul Oficial al României nr.880/28.12.2010

54

- Asistenţă socială;- Pensii, ajutoare, indemnizaţii;- Alte cheltuieli.

III. Excedent (+), / Deficit (-)

1.4.3. Bugetul local

Bugetele locale evidenţiază, cheltuielile pentru acţiuni specifice colectivităţilor locale, care sunt finanţate atât din venituri proprii cât şi din transferuri de la bugetul de stat.

A. Autonomia localăComunităţile locale reprezintă colectivităţi umane, delimitate

teritorial din punct de vedere politic şi administrativ, care au autorităţi publice diferite de cele ale statului. Autonomia financiară a acestora este absolut necesară, deoarece autonomia administrativă nu ar fi posibilă fără autonomia financiară care îi asigură suportul material al funcţionării. În plus, comunităţile locale îşi cunosc propriile posibilităţi privind resursele băneşti de provenienţă publică şi, mai ales nevoile privind cheltuielile ce trebuie acoperite pentru producerea de servicii publice pe plan local.

Finanţele publice locale43 reprezintă totalitatea relaţiilor sociale şi economice, a operaţiunilor financiare pe care le realizează în limitele stabilite de lege, în acord cu un mandat specific acordat de alegătorii săi.

Administraţia locală funcţionează în baza principiului descentra-lizării şi autonomiei locale în toate ţările democratice. Autonomia locală şi descentralizarea serviciilor publice reprezintă garanţia stabilităţii unei democraţii funcţionale. Se urmăreşte astfel delimitarea patrimoniului public aflat în proprietatea primăriilor de cel aflat în proprietatea statului, crearea de instrumente administrative necesare autorităţilor locale pentru înde-plinirea atribuţiilor care le revin acestora, asigurarea condiţiilor pentru asumarea responsabilităţilor privind dezvoltarea locală. Problematica generală a autonomiei locale pentru statele europene face obiectul Cartei Europene a Autonomiei Locale.

Autonomia financiară a colectivităţilor locale impune crearea de sisteme de finanţe publice locale eficace, echitabile şi corelate cu necesităţile şi politicile economice la nivel naţional. Astfel spus, aplicarea principiului subsidiarităţii, descentralizarea şi creşterea capacităţii financiare a colectivităţilor locale sunt trei direcţii de acţiune interdependente.


55

În Europa, sistemele de gestiune ale finanţelor publice locale constituie subiecte aflate în centrul dezbaterilor publice actuale, fiind puse în evidenţă o serie de aspecte. Dezvoltarea economică actuală impune o supraveghere atentă a gestionării resurselor financiare, la toate nivelurile administrative. În multe state, presiunea fiscală a atins un nivel considerat prea ridicat de către contribuabili. Tot mai mulţi dintre aceştia doresc să cunoască modul de utilizarea a impozitelor şi taxelor pe care le plătesc, iar transparenţa operaţiunilor financiare să fie garantată la toate nivelurile administrative. Legislaţia din domeniile administraţiei şi finanţelor publice trebuie să permită autorităţilor locale să atragă şi să dezvolte pe teritoriul lor activităţi economice dintre cele mai rentabile. Cheltuielile publice la nivel local, în special cele din domeniul social, protecţiei mediului înconjurător şi tratării deşeurilor, vor creşte continuu şi nu vor avea efect dacă cetăţenii nu vor fi mai responsabili şi dacă nu vor participa în mod direct la stabilizarea acestor cheltuieli. Autorităţile administraţiei publice trebuie să contribuie la diminuarea cheltuielilor publice pentru ca generaţiile viitoare să nu suporte efectele negative ale cheltuielilor generaţiilor actuale. Unul din principiile de bază ale democraţiei îl reprezintă solidaritatea cu colectivităţile locale care nu dispun de surse de venituri suficiente pentru satisfacerea nevoilor pe care le au.

În dreptul administrativ44, sistemele organizării locale se clasifică în: Autonomie completă, conform căreia comunităţile locale au libertate

deplină în administrarea intereselor lor, fără nici un control din partea autorităţii centrale.

Autonomie limitată, pentru rezolvarea pe plan local a principalelor probleme curente, care în plus, sunt supuse controlului din partea autorităţilor centrale.

Tutela, conform căreia, problemele locale sunt rezolvate de către autorităţile centrale, administraţiilor locale revenindu-le competenţe doar în acţiuni de mică importanţă.În ceea ce priveşte formarea veniturilor locale, se disting,

deasemenea, trei modalităţi: Constituirea veniturilor proprii necesare pentru acoperirea

cheltuielilor, în virtutea dreptului de a percepe impozite şi taxe; Completarea veniturilor proprii cu sume defalcate din veniturile

bugetului autorităţilor publice centrale; Finanţarea integrală de la bugetul central.

Structura bugetelor locale este consecinţa modului în care sunt organizate, din punct de vedere administrativ-teritorial, localităţile ţării.


56

Răspunzând acestei organizări administrativ-teritoriale, bugetele locale sunt structurate astfel:

1. Bugetele proprii ale judeţelor şi municipiului Bucureşti;2. Bugetele municipiilor, oraşelor, comunelor şi sectoarelor muni-

cipiului Bucureşti;3. Bugetele judeţelor şi municipiului Bucureşti, formate prin însumarea

bugetelor de la 1 şi 2;4. Bugetele instituţiilor şi serviciilor publice locale, care sunt finanţate:

a. Integral din bugetul local, în funcţie de subordonare, prin bugetul propriu al judeţului, municipiului, al oraşului, al comunei sau al sectoarelor municipiului Bucureşti;

b. Din venituri proprii şi, în completare, prin subvenţii acordate de la bugetul local, în funcţie de subordonare;

c. Integral, din venituri proprii.

În România Legea privind finanţele publice locale nr.273/200645 cu modificările şi completările ulterioare stabileşte normele privind formarea, administrarea, angajarea şi utilizarea fondurilor publice locale, precum şi responsabilităţile autorităţilor publice locale şi ale instituţiilor publice implicate în domeniul finanţelor publice locale. Legea statuează că la baza elaborării, aprobării şi execuţiei bugetare stau principiile autonomiei locale, universalităţii, transparenţei şi publicităţii,unităţii, unităţii monetare, anua-lităţii, specializării bugetare şi echilibrului. Prin bugete locale se înţelege documentul prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile unităţilor administrativ-teritoriale. Fiecare comună, oraş, municipiu, sector al municipiului Bucureşti, judeţ, respectiv municipiul Bucureşti, întocmeşte bugetul local, în condiţii de autonomie, potrivit legii. Între aceste bugete nu există relaţii de subordonare. În Legea nr.215/2001 a administraţiei publice locale este reglementat şi regimul autonomiei locale. Conform legii, principiul autonomiei locale presupune “dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor publice locale de a soluţiona şi gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii”.

B. Organizarea finanţelor publice localeFinanţele publice locale îşi au originea în autonomizarea autorităţilor

teritoriale în administrarea comunităţilor respective. Indiferent de gradul de autonomie al comunităţilor locale, se consideră că la descentralizarea

45 Legea privind finanţele publice nr.273/2006, publicată în Monitorul Oficial al României nr.618/2006

57

financiară trebuie avute în vedere anumite principii46 ca fiind cerinţe ale stabilităţii finanţelor publice ale ţării, astfel:

- Principiul diversităţii este explicat pe seama varietăţii de forme şi a mărimii diferite a solicitării de bunuri şi servicii publice;

- Principiul echivalenţei constă în finanţarea serviciilor publice, explicat pe seama beneficiilor geografice pe care acestea le aduc cetăţenilor;

- Principiul acceptării costului descentralizării determinat de diferenţele fiscale regionale, care interferează cu răspândirea zonală a activităţii economice;

- Principiul redistribuirii şi stabilizării centralizate impus de faptul că unităţile administrative locale nu dispun de instrumente macroeconomice necesare pentru înfăptuirea unor obiective de importanţă regională;

- Principiul compensării fluxurilor financiare dintre colectivităţi, cauzate de transferuri involuntare de venituri pe seama deosebirilor economice interregionale, fapt care prejudiciază înfăptuirea programelor de cheltuieli pentru unele dintre ele. Prevenirea lor implică intervenţia guvernamentală cu măsuri corective;

- Principiul asigurării serviciilor sociale vitale prin autorităţile centrale, conform căruia Guvernul trebuie să ofere minimum de servicii publice esenţiale (sănătate, educaţie, siguranţă socială) tuturor cetăţenilor ţării;

- Principiul accesului echitabil la resursele financiare publice determinat de situaţia unor colectivităţi locale a căror balanţă dintre nevoi şi capacitatea de finanţare a acestora este deficitară, necesitând transferuri guvernamentale;

- Principiul echilibrului financiar, potrivit căruia repartizarea între nivelurile de autoritatea publică ale finanţelor publice trebuie să asigure exercitarea conducerii în limita atribuţiilor şi competenţelor ce revin fiecăreia.

C. Nivelul şi structura veniturilor şi cheltuielilor bugetelor locale

Structura bugetelor locale47 este următoarea:

46 M.A.Ungureanu (coordonator), Finanţe publice. Sinteze şi aplicaţii, Editura Conphys, Rm. Vâlcea, 2010, pag. 18247 Legea nr.286 din 28 decembrie 2010 – Legea bugetului de stat pe anul 2011, publicată în Monitorul Oficial al României nr.879/28.12.2010, Anexa 9 – Categoriile de venituri şi cheltuieli aferente bugetelor locale pe anul 2011

58

I. Total venituri:A. Venituri proprii:

1. Impozit pe profit de la regiile autonome şi societăţile comerciale de sub autoritatea consiliilor locale;

2. Impozit pe venit;3. Cote şi sume defalcate din impozitul pe venit;4. Alte impozite pe venit, profit şi câştiguri din capital;5. Impozite şi taxe pe proprietate;6. Sume defalcate din TVA;7. Alte impozite şi taxe generale pe bunuri şi servicii;8. Taxe pe servicii specifice;9. Taxe pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării

bunurilor sau pe desfăşurarea de activităţi;10. Alte impozite şi taxe fiscale;11. Venituri din proprietate;12. Venituri din dobânzi;13. Venituri din prestări de servicii şi alte activităţi;14. Venituri din taxe administrative, eliberări permise;15. Amenzi, penalităţi şi confiscări;16. Diverse venituri;17. Transferuri voluntare, altele decât subvenţiile;18. Vărsăminte din secţiunea de funcţionare;19. Încasări din rambursarea împrumuturilor acordate;20. Subvenţii de la bugetul de stat ;21. Subvenţii de la alte administraţii ;

22. Sume primite de la UE/alţi donatori în contul plăţilor efectuate şi prefinanţări.

59

II. Total cheltuieli:1. Autorităţi publice şi acţiuni externe;2. Alte servicii publice generale;3. Tranzacţii privind datoria publică şi împrumuturi;4. Transferuri cu caracter general între diferite

nivele ale administraţiei;5. Plăţi efectuate în anii precedenţi şi recuperate în

anul curent;6. Apărare;7. Ordine publică şi siguranţă naţională;8. Învăţământ;9. Sănătate;10. Cultură, recreere şi religie;11. Asigurări şi asistenţă socială;12. Locuinţe, servicii şi dezvoltare publică;13. Protecţia mediului;14. Acţiuni generale economice, comerciale şi de

muncă;15. Combustibili şi energie;16. Agricultură, silvicultură, piscicultură şi vânătoare;17. Transporturi;18. Alte acţiuni economice.

Aplicaţii

1. Pornind de la datele prezentate în tabelul nr.1, analizaţi şi interpretaţi în dinamică evoluţia veniturilor, cheltuielilor şi soldului buge-tului general consolidat şi a ponderii acestora în PIB, precum şi rolul fiecărei componente a bugetului general consolidat.

Tabelul nr.1Bugetul general consolidat al României în perioada 2006-2009

1 = venituri; 2 = cheltuieli; 3 = sold - milioane lei -Nr crt

2009 2008 2007 2006

1. Bugetul de stat 1 54.678,3 61.030,2 48.984,6 40.698,1

2 89.851,7 80.889,9 67.373,6 51.235,63 -35.173,3 -19.859,7 -15.389,0 -10.537,5

2. Bugetele locale 1 46.757,6 45.697,7 36.803,1 27.693,4

2 49.088,3 49.395,6 33.931,4 25.360,83 -2.330,8 -3.607,9 2.871,7 2.332,6

60

3. Bugetul asigurărilor sociale de stat

1 39.431,3 33.653,9 24.615,6 20.311,0

2 40.389,9 33.681,0 23.077,4 18.528,03 -958,6 -27,1 1.583,3 1.783,0

4. Bugetul asigurărilor pentru şomaj

1 1.482,7 1.963,5 2.472,1 2.271,02 2.724,2 1.355,0 1.407,9 1.570,83 -1.241,5 608,5 1.064,2 700,2

5. Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate

1 14.633,4 15.618,0 12.525,9 10.654,8

2 15.284,4 16.102,3 12.423,4 10.169,43 -651 -484,3 102.5 485,4

6. Credite externe acordate ministerelor

1 - - - 0,02 340,7 2.160,1 2.635,6 2.560,73 -340,7 -2.160,1 -2.635,6 -2.560,7

7 Împrumuturiinterne

1 - - - -2 - 11,5 2,2 582,93 - -11,5 -2,2 -582,9

8. Bugetul Companiei Naţionale Autostrăzi şi Drumuri Naţionale

1 7.101,9 4.652,3 2.979,7 3.319,72 8.452,2 5.889,7 3.682,0 3.920,63 -1.350,2 -1237,5 -702,3 -601,0

9. Titluri de despăgubire A.N.R.P.

1 - - - 0,02 335,1 3.585,0 - 592,93 -335,1 -3.585,0 - -592,9

10 Bugetul activităţilor finanţate integral din venituri proprii

1 25.704,1 23.084,9 3.816,3 3.072,22 24.585,2 21.419,8 3.504,0 2.441,63 1.118,9 1.665,1 312,3 630,6

11 Bugetul fondurilor externe nerambursabile

1 2.959,1 2.817,1 2445,8 1.897,12 2.959,1 2,817,1 2445,8 1.897,13 - - - 0,0

12 Bugetul trezoreriei statului

1 1.311,0 712,9 464,4 430,52 870,2 482,4 281,8 177,93 440,8 230,6 182,6 252,5

13 Fondul Proprietatea 1 261,0 451,8 - 0,02 124,9 33,8 - 1.470,93 136,1 418,0 - -1.470,9

14 Bugetul AVAS 1 - - 871,1 386,42 - - 875,6 374,03 - - -4,4 12,4

15 Bugetul activităţii de privatizare

1 - - 79,3 -2 - - 79,0 298,83 - - 0,3 -298,8

16 Bugetul general consolidat***)

1 156.624,9 164.466,8 127.108,2 106.975,32 193.025,4 189.121,7 136.556,5 112.626,33 -36.400,6 -24.654,9 -9.448,4 -5.651,0

% în PIB 1 31 32,0 32,5 31,82 38,2 36,9 34,9 33,53 -7,2 -4,8 -2,4 -1,68

***) S-au eliminat la consolidare transferurile între bugete şi operaţiunile financiareSursa: Ministerul Finanţelor Publice, www.mfinante.ro

61

2. Se dau următoarele informaţii privind veniturile şi cheltuielile publice ale României pentru luna ianuarie 2007 (date operative de execuţie):

Tabelul nr.2- milioane lei -

VENITURI CHELTUIELI EXCEDENT

(+)/

DEFICIT(-)

Bugetul de stat 3.941,3 3.741,2

Bugetele locale 2.480,8 1.377,4

Bugetul asigurărilor sociale de stat 1.961,2 1.741,7

Bugetul asigurărilor de şomaj 210,1 111,2

Fondul naţional unic de asigurări

sociale de sănătate

1.041,7 525,8

Credite externe acordate ministerelor - 177,4

Bugetul Autorităţii pentru

valorificarea activelor statului

69,1 74,1

Bugetul activităţii de privatizare 0,0 -

Împrumuturi interne - 1,5

Bugetul activităţilor finanţate integral

din venituri proprii

470,1 328,7

Bugetul fondurilor externe

nerambursabile

114,3 114,3

Bugetul trezoreriei statului 15,2 19,1

Bugetul Companiei naţionale de

autostrăzi şi drumuri naţionale din

România*)

191,0 247,1

TOTAL

Transferuri între bugete (se scad) - 239,1 - 384,9

TOTAL BUGET CONSOLIDAT

Operaţiuni financiare - - 250,7

BUGET GENERAL CONSOLIDATSursa: Ministerul Finanţelor Publice, www.mfinante.ro

Să se determine veniturile, cheltuielile şi soldul bugetului general consolidat al României pentru luna ianuarie 2007.

3. Pornind de la datele prezentate în tabelele nr.3, 4 şi 5, analizaţi şi interpretaţi structura veniturilor şi a cheltuielilor bugetului de stat pentru anii 2009 şi 2008.

62

Tabelul nr. 3Veniturile bugetului de stat al României - milioane lei -

2009 2008VENITURI- total, din care: 75.689,75 67.004,65

Venituri curente, din care: 71.012,03 66.888,49

A. Venituri fiscale, din care: 64.784,05 60.175,57

A.1.Impozit pe venit, profit şi câştiguri din capital, din care :

19.935,48 18.593,94

A.1.1.Impozit pe venit, profit şi câştiguri din capital de la persoane juridice

15.237,16 14.477,34

A.1.2.Impozit pe venit, profit şi câştiguri din capital de la persoane fizice

4.696,31 4.116,10

A.1.3.Alte impozite pe venit, profit şi câştiguri din capital

2,0 0,5

A.2. Impozit pe salarii 21,22 60,72

A.3. Impozite şi taxe pe proprietate 223,00 -

A.4. Impozite şi taxe pe bunuri şi servicii 43.514,52 40.397,08A.5.Impozit pe comerţul extern şi tranzacţiile internaţionale

1.021,1 1.123,83

A6. Alte impozite şi taxe fiscale 68,73 -

B. Contribuţii de asigurări 463,00 355,46

C. Venituri nefiscale, din care: 5.764,98 6.357,46

C1.Venituri din proprietate 4.621,06 5.340,10

C2.Vânzări de bunuri şi servicii 1.143,92 1.017,36

II. Venituri din capital 149,7 112,00

III. Operaţiuni financiare 5,63 4,16

Sume primite de la UE în contul plăţilor efectuate 4.522,39 -

Sursa: Legile bugetului de stat pentru anii 2009 şi 2008

Tabelul nr. 4Clasificarea economică a cheltuielilor publice în bugetul de stat al României

- milioane lei -2009 2008

CHELTUIELI – total, din care: 94.767,51 78.867,95Cheltuieli curente: 88.878,96 67.943,62

I. cheltuieli de personal 15.525,80 13.482,06 II. bunuri şi servicii 4.512,19 5.869,18

III. dobânzi 5.220,08 3.136,98 IV. subvenţii 4.206,79 5.350,20

V. fonduri de rezervă 167,67 12,97VI. transferuri între unităţi ale administraţiei publice

11.810,46 12.656,31

63

VII. alte transferuri 14.206,86 12.616,86

VIII. proiecte cu finanţare din fonduri externe nerambursabile postaderare

7.654,46 -

IX. asistenţă socială 17.859,56 13.505,74

X. alte cheltuieli 1.533,43 1.313,33

XI. cheltuieli aferente programelor cu finanţare rambursabilă

4.127,65 -

Cheltuieli de capital 5.371,23 8.302,57

XII. active nefinanciare 4.272,59 8.296,37

XIII. active financiare 900,00 -XIV. fondul naţional de dezvoltare 198,65 6,2

Operaţiuni financiare 2.517,32 2.621,75XV. împrumuturi 5,45 6,27

XVI. rambursări de credite 2.511,86 2.615,49

Sursa: Legile bugetului de stat pentru anii 2009 şi 2008.

Tabelul nr.5Clasificarea funcţională a cheltuielilor în bugetul de stat al României - milioane lei -

2009 2008CHELTUIELI- total, din care: 94.767,51 78.867,95

I. Servicii publice generale 22.394,41 15.837,81

Autorităţi publice şi acţiuni externe 10.537,18 8.064,60

Cercetare fundamentală şi cercetare-dezvoltare 1.433,36 2.521,85Alte servicii publice generale 3.013,47 1.198,45

Tranzacţii privind datoria publică şi împrumuturi 7.410,40 2.686,62

Transferuri - 1.366,29

II. Apărare, ordine publică şi siguranţă naţională

15.802,50 14.997,32

Apărare 4.695,94 5.737,56

Ordine publică şi siguranţă naţională 11.106,56 9.259,76

III. Cheltuieli social-culturale 31.447,83 29.640,69

Învăţământ 6.346,71 9.688,94 Sănătate 2.403,25 2.909,51

Cultură, recreere şi religie 2.313,93 1.776,84

Asigurări şi asistenţă socială 20.383,93 15.265,4

IV. Servicii şi dezvoltare publică, locuinţe, mediu şi ape

3.857,72 2.140,91

Servicii şi dezvoltare publică şi locuinţe 3.225,49 1.683,07

Protecţia mediului 632,29 457,84

V. Acţiuni economice 21.265,00 16.251,21

64

Acţiuni generale economice, comerciale şi de muncă

1.931,87 1.429,27

Combustibili şi energie 1.057,59 206,39

Industria extractivă, prelucrătoare şi construcţii 360,01 32,47

Agricultură, silvicultură, piscicultură şi vânătoare 8392,66 6.331,90

Transporturi 8.712,44 7.011,20

Comunicaţii 310,36 27,31 Cercetare-dezvoltare-inovare în domeniul economic

103,97 117,64

Alte acţiuni economice 396,10 52,55Sursa: Legile bugetului de stat pentru anii 2009 şi 2008

4. Analizaţi şi interpretaţi evoluţia în dinamică a veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat în anul 2009 faţă de anul 2008, pe baza datelor din tabelele nr. 3, 4 şi 5.

5. Analizaţi şi interpretaţi structura veniturilor şi cheltuielilor la nivelul unui buget local în anul 2010, pe baza datelor prezentate în tabelele nr.6 şi 7.

Tabelul nr. 6Veniturile bugetului local al Municipiului Petroşani pe anul 2010 -mii lei -

VENITURI- total, din care: 76.700 100%Venituri proprii 37.124II. Venituri curente, din care: 65.132

B. Venituri fiscale, din care: 61.785A.1.Impozit pe venit, profit şi câştiguri din capital, din care : 22.452

A.1.2.Impozit pe venit, profit şi câştiguri din capital de la persoane fizice

22.392

A.1.3.Alte impozite pe venit, profit şi câştiguri din capital 60A.3. Impozite şi taxe pe proprietate 8.355A.4. Impozite şi taxe pe bunuri şi servicii 30.908A6. Alte impozite şi taxe fiscale 70C. Venituri nefiscale, din care: 3.347C1.Venituri din proprietate 1.900C2.Vânzări de bunuri şi servicii 1447

II. Venituri din capital 827III.Subvenţii 3.740

Sursa: site-ul oficial al Municipiului Petroşani, www.jiuvalley.roTabelul nr. 7

Clasificarea funcţională a cheltuielilor bugetului local pe anul 2010 - mii lei -CHELTUIELI – total, din care: 100%

65

Partea I-a SERVICII PUBLICE GENERALE 5.873,00Autorităţi publice şi acţiuni externe 4.577,00Alte servicii publice generale 696,00

Tranzacţii privind datoria publica şi împrumuturi 600,00

Partea a III-a CHELTUIELI SOCIAL-CULTURALE12.804,0

0

Învăţământ 7.550,00

Cultură, recreere şi religie 1.619,00

Asigurări şi asistenţă socială 3.635,00

Partea a IV-a SERVICII ŞI DEZVOLTARE PUBLICĂ, LOCUINŢE, MEDIU ŞI APE

3.690,00

Locuinţe, servicii şi dezvoltare publică 3.530,00

Protecţia mediului 160,00

Partea a V-a ACŢIUNI ECONOMICE 5.130,00

Agricultură, silvicultură, piscicultură şi vânătoare 3.912,00

Transporturi 1.218,00Sursa: site-ul oficial al Oraşului Jimbolia, www.jimbolia.ro

6. Analizaţi şi interpretaţi structura veniturilor şi cheltuielilor bugetare în anul 2010, pe baza datelor prezentate în tabelele nr. 8 şi 9.

Tabelul nr.8Veniturile bugetului Consiliului Judeţean Galaţi pe anul 2010 - mii lei -

VENITURI- total, din care: 193.518 100%

Venituri proprii 66.645

II.Venituri curente, din care: 141.716

A.Venituri fiscale, din care: 141.441

A.1.Impozit pe venit, profit şi câştiguri din capital, din care : 64.945

A.4. Impozite şi taxe pe bunuri şi servicii 76.496C.Venituri nefiscale, din care: 275

C1.Venituri din proprietate 250

C2.Vânzări de bunuri şi servicii 25

IV.Subvenţii 41.768

Sursa: site-ul oficial al Consiliului Judeţean Galaţi, www.cjgalaţi.ro

66

Tabelul nr. 9

Clasificarea funcţională a cheltuielilor bugetului Consiliului Judeţean Galaţi pe anul 2010- mii lei -

CHELTUIELI – total, din care: 193.518 100%

I. Servicii publice generale 25.750

Autorităţi publice şi acţiuni externe 21.620

Alte servicii publice generale 4.130

II. Apărare, ordine publică şi siguranţă naţională 964

Apărare 454

Ordine publică şi siguranţă naţională 510

III. Cheltuieli social-culturale 131.523

Învăţământ 26.933

- învăţământ preşcolar şi primar 6.344

- Învăţământ secundar 4300

- învăţământ special 13.836

Sănătate 7.672

Cultură, recreere şi religie 25.340

Asigurări şi asistenţă socială 71.578

IV. Acţiuni economice 35.281

Acţiuni generale economice, comerciale şi de muncă 1.590

Agricultură, silvicultură, piscicultură şi vânătoare 680

Transporturi 33.011

Sursa: site-ul oficial al Consiliului Judeţean Galaţi, www.cjgalaţi.ro

Grile propuse spre rezolvare

1. Potrivit cărui principiu bugetar, veniturile se înscriu în buget după provenienţă, iar cheltuielile după destinaţie?

a. unitatea bugetarăb. specializareac. universalitatead. neafectarea veniturilor bugetaree. anualitatea

2. Potrivit cărui principiu bugetar, veniturile în ansamblul lor finanţează cheltuielile bugetare în ansamblu?

a. unitatea bugetarăb. specializareac. universalitatea

67

d. neafectarea veniturilor bugetaree. anualitatea

3. Întocmirea bugetelor autonome reprezintă o abatere de la principiul:a. universalităţii bugetareb. specializării bugetarec. anualităţii bugetared. unităţii bugetaree. echilibrului bugetar

4. Dintre principiile bugetare unul impune ca veniturile şi cheltuielile publice să fie înscrise în buget în sumele lor totale. Care anume?

a. unitatea bugetarăb. neafectarea veniturilor bugetarec. universalitatea bugetarăd. echilibrul bugetare. specializarea bugetară

5. Care dintre următoarele enunţuri nu coincide cu ceea ce reprezintă bugetul statului?

a. plan financiar la nivel macroeconomic, pe termen scurtb. un act juridicc. instrument la îndemâna agenţilor economicid. instrument contabil şi financiar la nivel centrale. un act politic

6. Selectaţi enunţurile care coincid cu rolul bugetuluiA de echitate orizontală şi verticalăB redistributivC de neutralitateD alocativE de reglarea. A,B,C; b. B,D,E; c. A,C,D; d. B,C,D; e.

C,D,E.

7. Dintre următoarele enunţuri care nu reprezintă o verigă a bugetului general consolidat?

a. bugetul asigurărilor sociale de statb. bugetul de statc. bugetele localed. bugetele societăţilor de asigurări şi reasigurări

68

e. bugetele fondurilor speciale8. Care dintre următoarele enunţuri coincide cu explicarea caracterului de buget consolidat:

a. funcţia de redistribuire a bugetuluib. faptul că însumează veniturile şi cheltuielile bugetelor com-

ponentec. tehnica întocmirii lui, adică eliminarea transferurilor dintre

diferitele categorii de bugeted. posibilitatea de a oferi informaţii reale asupra veniturilor şi

cheltuielilor publice dintr-o anumită perioadăe. nici unul dintre răspunsurile de mai sus nu este adevărat

9. Dintre metodele moderne de cuantificare a indicatorilor bugetari fac parte:a. metoda automatăb. metoda “bază bugetară zero”c. metoda majorăriid. metoda diminuăriie. metoda evaluării directe

10. Dintre metodele clasice de cuantificare a indicatorilor bugetari fac parte:a. metoda automatăb. metoda de planificare, programare şi bugetizarec. metoda “bază bugetară zero”d. metoda raţionalizării opţiunilor bugetaree. niciunul din răspunsurile de mai sus

11. Precizaţi care din următoarele afirmaţii referitoare la principiul unităţii bugetare nu sunt adevărate:

1. toate veniturile reţinute şi utilizate în sistem extrabugetar, sub diverse forme şi denumiri, se introduc în bugetul de stat, integral veniturile proprii;

2. veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu într-un singur document, pentru a se asigura utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor publice;

3. veniturile sunt constituite potrivit legii pentru stimularea personalului;

4. toate veniturile reţinute şi utilizate în sistem extrabugetar, sub diverse forme şi denumiri, se introduc în bugetul de stat, inclusiv veniturile proprii şi subvenţiile acordate din bugetul trezoreriei statului.

a. 1 + 2 b. 2 c. 4 d. 3 + 4 e. 1 + 2 + 3

69

12. Bugetul general consolidat reprezintă: 1. ansamblul de bugete care reflectă fluxurile de venituri şi de

cheltuieli ale sectorului public; 2. veniturile şi cheltuielile cuprinse în bugetele definite în cadrul

sistemului de bugete, determinate prin metoda consolidării; 3. însumarea simplă a veniturilor şi cheltuielilor cuprinse în sistemul

de bugete; 4. bugetul, care reflectă efortul financiar public la nivelul economiei

naţionale sau al societăţii; 5. bugetul, care se aprobă ca atare de către Parlament. a. 2 + 3

+ 4b. 1 + 2

+ 5c. 2 + 4

+ 5d. 1 + 2

+ 4e. 3 + 4

+ 5

13. Care din fondurile de mai jos nu se cuprind în bugetul general consolidat al României?

a. bugetul asigurărilor sociale de stat;b. bugetul fondului naţional unic de sănătate;c. fondul valutar al Băncii Naţionale a României;d. bugetul de stat;e. bugetele locale.

14. Ce este bugetul de stat? 1. un act juridic în care sunt prevăzute şi autorizate veniturile şi

cheltuielile anuale ale statului; 2. un plan de finanţare a necesităţilor sociale pe termen lung; 3. în economia modernă, bugetul de stat nu mai constituie un

document simplu, în care se înscriu veniturile şi cheltuielile statului pe o perioadă de un an, ci este un plan financiar la nivel macroeconomic;

4. un plan care cuprinde toate veniturile şi cheltuielile în valută ale statului, pe o perioadă de un an;

5. ansamblul relaţiilor economice în formă bănească ce iau naştere, prin intermediul statului, în procesul repartizării anuale a PIB, în conformitate cu obiectivele de politică economică, socială şi financiară ale fiecărei perioade;

6. un plan al impozitelor directe şi indirecte de încasat şi de finanţare a necesităţilor financiare, pe o perioadă de un an;

7. planul financiar principal al statului la nivel macroeconomic.a. 1 + 2 + 5 + 7

b. 2 + 3 + 5 + 6

c. 2 + 4 + 6 + 7

d. 1 + 4 + 5 + 7

e. 1 + 3 + 5 + 7

70

15. Precizaţi pentru care dintre bugetele enumerate nu se aplică prevederile legii nr. 500/2002 privind finanţele publice:

1. bugetele societăţilor din subordinea consiliilor locale; 2. bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele

fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului; 3. bugetele instituţiilor publice finanţate din bugetul de stat, bugetul

asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale; 4. bugetele locale; 5. bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din

bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale;

6. bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii; 7. bugetul fondurilor de tezaur; 8. bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau

garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri speciale.

a. 1 + 2 + 8 b. 2 + 7 + 8 c. 3 + 5 + 7 d. 1 + 4 + 7 e. 1 + 6 + 8

16. Conform principiului publicităţii, sistemul bugetar este deschis şi transparent, realizându-se prin:

1. dezbaterea publică a proiectelor de buget, cu prilejul aprobării; 2. dezbaterea publică a bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor

sociale de stat; 3. dezbaterea publică a conturilor anuale de execuţie a bugetelor, cu

prilejul aprobării acestora; 4. publicarea în Monitorul Oficial al României; 5. mijloacele mass-media.

a. 1 + 3 + 4 + 5 b. 1 + 2 + 4 + 5 c. 1 + 2 + 3 d. 1 + 2 + 5 e. 1 + 2 + 4

17. Metodele clasice de fundamentare a indicatorilor bugetari sunt: 1. metoda automată; 2. metoda deducerii; 3. metoda majorării/diminuării; 4. metoda inductivă; 5. metoda evaluării directe.

a) 1+2+5; b) 4+5; c) 2+3+4; d) 1+5; e) 1+3+5.

71

18. Precizaţi care din următoarele afirmaţii referitoare la principiul anualităţii bugetare sunt adevărate:

1. toate operaţiunile de încasări şi plăţi efectuate în cursul unui an bugetar în contul unui buget aparţin exerciţiului corespunzător de execuţie a bugetului respectiv

2. veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu şi se aprobă în buget pe surse de provenienţă şi, respectiv, pe categorii de cheltuieli;

3. veniturile şi cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioadă de un an, care corespunde exerciţiului bugetar;

4. toate operaţiunile bugetare se exprimă în monedă naţională.a. 1 + 3; b. 1 + 4; c. 2 + 4; d. 2 + 3; e. 1 + 2.

19.Principiul universalităţii bugetului prezintă următoarele avantaje:1. permite controlul Guvernului asupra cuantumului total al

veniturilor şi cheltuielilor publice;2. permite cunoaşterea cât mai exactă şi reală a volumului total al

veniturilor şi cheltuielilor publice;3. permite cunoaşterea corelaţiei care există între anumite venituri şi

anumite cheltuieli care se află în conexiune strânsă;4. permite controlul Ministerului Finanţelor Publice asupra

cuantumului total al veniturilor şi cheltuielilor publice;5. permite controlul Parlamentului asupra cuantumului total al

veniturilor şi cheltuielilor publice.a. 1 + 2 + 3; b. 1 + 2 + 4; c. 1 + 3 + 4; d. 2 + 3 + 5; e. 1 + 2 + 5.

20. Legea privind finanţele publice nr. 500/2002 reglementează următoarele principii bugetare:

a. principiul publicităţii, principiul anualităţii, principiul unităţii monetare, principiul neafectării veniturilor bugetare, principiul universalităţii;

b. principiul universalităţii, principiul publicităţii, principiul unităţii, principiul anualităţii, principiul specializării bugetare, principiul unităţii monetare;

c. principiul universalităţii, principiul publicităţii, principiul unităţii monetare, principiul anualităţii, principiul echilibrării bugetului public, principiul neafectării veniturilor bugetare;

d. principiul neafectării veniturilor bugetare, principiul anualităţii bugetului public, principiul specializării bugetare, principiul echilibrării bugetului public, principiul publicităţii bugetului;

72

e. principiul unităţii, principiul echilibrării bugetului public, principiul neafectării veniturilor bugetare, principiul universalităţii.

21. Fondurile speciale elaborate anual constituie o excepţie de la principiul:a. unităţii bugetare; b. neafectării veniturilor ; c. specializării bugetare;d. publicităţii;e. unităţii monetare.

22. Nu reprezintă o derogare de la principiul unităţii bugetare:a. bugetele anexa; b. bugetele locale; c. bugetele extraordinare;d. bugetele autonome;e. conturile speciale de trezorerie.

23. Din punct de vedere al conţinutului, bugetul public nu poate fi considerat ca fiind

a. un document în care sunt prevăzute venituri şi cheltuieli;d. un sistem de politică financiară;b. lege;c. un sistem de fluxuri financiare;e. un sistem de politică monetară.

24. Care sunt rezultatele derogării de la principiul unităţii bugetare?a) bugetele extraordinare;b) bugetele - anexa;c) bugetele-autonome;d) conturi speciale de trezorerie;e) cheltuieli în avans, rectificarea legii bugetare anuale.

a. a + b + c + e b. a + b + c + d c. d + c d. C + d + e e. b + e

25. Care dintre fondurile de mai jos nu sunt cuprinse în bugetul general consolidat al României?

a. fondurile speciale; b. bugetele locale; c. bugetul asigurărilor sociale de stat;d. bugetul de stat;

73

e. fondul valutar al BNR.

26. Care dintre următoarele trăsături sunt proprii bugetului de stat?a) poate funcţiona cu excedent;b) poate funcţiona cu deficit;c) este un act de previziune;d) este un act prin care puterea executivă este împuternicită de puterea

legislativă să cheltuiască şi să perceapă venituri,în acord cu prevederile legale;

e) este un act anual.a. c + d + e b. a + b c. a + b + c + e d. a + b + c + d + e e. nici una dintre variante nu este corecta

27. “ Bugetul brut”, “ bugetul mixt” sunt concepte ale principiului:a. anualitatea bugetului; b. echilibrarea bugetului; c. universalitatea bugetului;d. publicitatea bugetului;e. unitatea bugetului.

28. Sunt exceptate de la principiul universalităţii:a. cheltuielile cu salariile;b. fondurile speciale;c. veniturile proprii ale instituţiilor publice;d. donaţiile şi sponsorizările;e. creditele externe.

29. Legea bugetară anuală prevede şi autorizează pentru anul bugetar:a. doar veniturile şi cheltuielile;b. veniturile şi cheltuielile bugetare, precum şi reglementări specifice

exerciţiului bugetar;c. doar veniturile şi cheltuielile bugetelor centrale;d. cheltuielile bugetare, precum şi reglementări specifice exreciţiului

bugetar;e. veniturile şi cheltuielile bugetare, deficitul bugetului general

consolidat, precum şi reglementări specifice exerciţiului bugetar.

Surse bibliografice:

G.Anghelache, P.Belean, Finanţele publice ale României, Editura Economică, Bucureşti, 2003

74

P.Belean (coordonator), Finanţele publice ale României, Ediţia a treia, Editura Economică, Bucureşti, 2007

G.Attila, Finanţe publice şi trezoreria statului, Editura Universitară, Bucureşti, 2007

I.Condor, Dreptul finanţelor publice, Editura Fundaţia România de Mâine, Bucureşti, 2006

Maurice Duverger, Finances publiques, P.U.F., Paris, 1978E.Florişteanu, Metode de dimensionare a indicatorilor bugetari, Anuarul

Academiei Forţelor Terestre, ISSN 1583-7823, Sibiu, 2007 P. Lalumière, Les Finances publiques, Librairie Armand Colin, Paris, 1970G.Leon, Istoria economiei politice la români, Bucureşti, 1924T.Moşteanu (coordonator), Buget şi trezorerie publică, Editura Universitară,

Bucureşti, 2004T.Moşteanu (coordonator), Finanţe publice. Sinteze şi aplicaţii practice,

Editura Universitară, Bucureşti, 2004.R.M.Papuc, Finanţe publice, note de curs, Bucureşti, 2006M.A.Ungureanu (coordonator), Finanţe publice, Editura Conphys,

Rm.Vâlcea, 2000M.A.Ungureanu, Finanţe publice. Sinteze – Aplicaţii – Teste grilă, Editura

Independenţa Economică, Piteşti, 2002M.A.Ungureanu, Finanţe publice, Editura Conphys, Rm.Vâlcea, 2003M.A.Ungureanu (coordonator), Finanţe publice. Sinteze şi aplicaţii, Ediţia a

III-a, Editura Conphys, Rm. Vâlcea, 2009I.Văcărel (coordonator), Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică,

Bucureşti, 2007DEX – Dicţionarul explicativ al limbii române (ediţia a III-a, 2009, revăzută

şi adăugită), Academia Română, Editura Univers Enciclopedic, Bucureşti

Dicţionarul enciclopedic român, Academia Română, Editura Politică, Bucureşti, 1962-1966

Legea privind finanţele publice nr.273/2006, publicată în Monitorul Oficial al României nr.618/2006

Legea nr. 287/2010 din 28 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României nr.880/28.12.2010 - Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2011

Legea nr.286 din 28 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României nr.879/28.12.2010 – Legea bugetului de stat pe anul 2011

75

CAPITOLUL 2

PROCESUL BUGETAR

2.1. Conţinutul, fazele şi trăsăturile procesului bugetar

Statul, în realizarea politicilor sale economico-financiare, optează pentru un volum de resurse financiare şi pentru o anumită structură de provenienţă a acestora. Ulterior, aceste resurse sunt alocate prin intermediul cheltuielilor publice realizate prin instituţiile de stat, pentru anumite destinaţii (ordine publică, apărare, educaţie,cultură, etc.).

Aplicarea principiilor bugetare conferă documentului bugetar o anumită configuraţie. El nu reprezintă însă o simplă listă de venituri şi cheltuieli, ci un document extrem de voluminos şi de complex în care îşi găsesc reflectarea decizii de cea mai mare importanţă. Tocmai de aceea el este îndelung pregătit, dezbătut şi apoi supus aprobării. Sinteza sa se regăseşte în Legea anuală a bugetului, care trebuie pusă în aplicare de către guvern în etapa execuţiei bugetare. La încheierea exerciţiului bugetar se întocmeşte contul general de execuţie bugetară, supus şi el aprobării parlamentului. Organele specializate ale statului supraveghează şi verifică operaţiile bugetare, supunându-le controlului preventiv şi ulterior. Astfel acest proces ce se desfăşoară pe parcursul a trei ani calendaristici, întrucât elaborarea proiectului de buget începe în anul premergător celui pentru care se întocmeşte, apoi continuă cu execuţia bugetului, în cursul anului respectiv, urmând să se definitiveze în anul următor, prin contul de încheiere a exerciţiului bugetar. Practica bugetară din ultimii ani demonstrează faptul că procedura bugetară este afectată de factorul politic, dezbaterile pentru aprobarea Legii bugetului de stat prelungindu-se până când se ajunge la un consens asupra politicilor fiscale privitoare la anul pentru care s-au făcut proiecţiile bugetare.

Din punct de vedere al conţinutului48, procesul bugetar reprezintă ansamblul acţiunilor şi măsurilor întreprinse de instituţiile competente ale statului în scopul concretizării politicii financiare aplicate de autoritatea guvernamentală. Cu ajutorul procesului bugetului, anual, se realizează

48 M.A.Ungureanu, Finanţe publice. Sinteze şi aplicaţii. Ediţia a III-a, Ed.Conphys, Bucureşti, 2009, pag. 198

76

mobilizarea fondurilor băneşti la dispoziţia statului şi repartizarea acestora pentru satisfacerea nevoilor colective ale comunităţii. Prin intermediul bugetului general consolidat se proiectează ansamblul resurselor financiare şi al cheltuielilor publice. Acesta cuprinde: bugetul public naţional (alcătuit din bugetul de stat, bugetele locale şi bugetul asigurărilor sociale de stat), bugetele fondurilor speciale (extrabugetare), bugetul trezoreriei statului şi bugetele altor instituţii cu caracter autonom.

Pentru ca acest sistem complex de bugete să devină operaţional se impune existenţa cadrului juridic care să reglementeze pe de o parte destinaţiile spre care pot fi orientate alocaţiile bugetare în vederea furnizării de bunuri şi servicii publice, iar pe de altă parte nivelurile şi categoriile impozitelor, taxelor şi contribuţiilor percepute de la persoanele fizice şi juridice.

Autoritatea de stat care poate iniţia procesul bugetar, având la bază cadrul legislativ care trebuie să fie în acord cu obiectivele programului de guvernare aprobat de Parlament, este Guvernul.

Etapele desfăşurării procesului bugetar sunt următoarele: a. Elaborarea proiectului de buget;b. Aprobarea bugetului;c. Execuţia bugetului;d. Încheierea execuţiei bugetului;e. Controlul execuţie bugetului;f. Aprobarea execuţiei bugetului;Elaborarea proiectului de buget este un proces complex, cu

caracter iterativ, care constă în dimensionarea mărimii alocaţiei bugetare destinate finanţării obiectivelor şi acţiunilor de utilitate publică ale perioadei, precum şi a resurselor financiare ce urmează să fie mobilizate în acest scop, pe surse de provenienţă. Deasemenea proiectul legii bugetare cuprinde o serie de prevederi cu privire la modul în care urmează a fi aplicată legislaţia.

Aprobarea bugetului presupune discutarea şi aprobarea acestuia în plenul Parlamentului, pe ansamblu, pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole şi alineate, după caz, pe ordonatori principali de credite, precum şi pe credite de angajament pentru acţiunile multianuale.

Execuţia bugetului survine după ce Legea bugetului este publicată după promulgarea de către Preşedinte. Din acel moment bugetul devine operaţional, trecându-se la execuţia lui pe durata anului bugetar ceea ce înseamnă încasarea veniturilor (în limitele minime) şi realizarea cheltuielilor (în limitele maxime) aprobate de Parlament şi Preşedinte. Responsabilitatea

77

execuţiei bugetare revine Guvernului, prin instituţiile sale competente cărora li s-au acordat competenţe de administrare.

Încheierea execuţiei bugetului este făcută prin intermediul Contului de execuţie bugetară ce este întocmit la începutul anului următor şi care este reflectată modul în care Guvernul şi instituţiile din structura şi subordinea sa au respectat încadrarea în limitele veniturilor, cheltuielilor şi soldului bugetar aprobate de Parlament.

Controlul execuţiei bugetului este realizat de Curtea de Conturi, instituţia supremă de control a Ministerului Finanţelor Publice care primeşte de la Guvern contul de execuţie bugetară. Aceasta raportează Parlamentului rezultatele controalelor efectuate, propunând şi măsuri de îmbunătăţiri legale pentru creşterea eficienţei utilizării banilor publici.

Aprobarea încheierii execuţiei bugetului se iniţiază în Parlament pe baza raportului privitor la contul de execuţie bugetară, raportul fiind prezentat de Guvern aşa cum statutează Legea finanţelor publice49.

Trăsăturile procesului bugetar privite din punct de vedere tehnic, politic, democratic, decizional, ciclic, public sunt următoarele50:

1. Procesul bugetar este un proces democratic deoarece pe parcursul derulării fazelor sale se manifestă atât posibilitatea impunerii intereselor economico-sociale ale diferitelor grupuri de cetăţeni care deţin majoritatea politică de decizie, cât şi atributele statului de drept;

2. Procesul bugetar este un proces preponderent politic deoarece opţiunea pentru un anumit tip de politică economică-financiară care să se reflecte în conţinutul bugetului este rezultatul deciziei forţelor politice majoritare din Parlament;

3. Procesul bugetar este un proces decizional pentru că în desfăşurarea sa se fac opţiuni de alocare a resurselor bugetare limitate pentru satisfacerea nevoilor societăţii de bunuri şi servicii publice, nevoi aflate în continuă creştere;

4. Procesul bugetar este un proces de larg impact public, cu efecte la nivel macro şi microeconomic precum şi în plan social. Prin intermediul bugetului se influenţează mai mulţi factori determinanţi ai procesului de stabilizare macroeconomică: nivelul şomajului, ratele inflaţiei şi dobânzii, balanţa de plăţi şi dimensiunea creşterii economice;

5. Procesul bugetar este un proces cu continuitate ciclică, deoarece fazele procesului bugetar sunt reglementate în baza principiilor anualităţii şi

49 Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice (art. 56), în M.Of. nr. 597 din 13 august 200250 M.A.Ungureanu, Finanţe publice. Sinteze şi aplicaţii. Ediţia a III-a, Ed.Conphys, Bucureşti, 2009, pag. 199

78

publicităţii bugetare, prin legi specifice în care sunt precizate termene concrete de derulare şi finalizare;

6. Procesul bugetar este un proces tehnic în ce priveşte formularea, execuţia şi controlul, deoarece, dincolo de opţiunile politice, trebuie respectate cerinţele funcţionării mecanismului economic şi principiul raţionalităţii.

2.2. Organe cu atribuţii în procesul bugetar în ţările cu economie de piaţă

În ţările democratice din punct de vedere politic, economic şi social, transpunerea în practică a procesului bugetar se realizează prin sistemul instituţiilor publice specifice statului de drept, pe de o parte, trăsătură specifică repartiţiei în subsisteme instituţionale: executive, legislative şi judecătoreşti, iar pe de altă parte printr-o subordonare ierarhică a acestora în cadrul fiecărui subsistem menţionat.

În acest fel se asigură prevenirea abuzului de putere din partea uneia sau alteia dintre instituţii ca şi conflictele de interese deoarece aprobarea bugetului este dată de Parlament iar fundamentarea lui de către Guvern. Execuţia bugetului aprobat se realizează de către organele Executivului care sunt controlate de instituţii ce nu se află în subordinea acestuia (Curtea de Conturi - aceasta funcţionează sub autoritatea Parlamentului).

În cadrul procesului decizional public, există diferenţe de la o ţară la alta legate de sistemul iniţiativei bugetare utilizat. Acesta se referă la competenţa elaborării şi aprobării bugetului, respectiv la autorităţile abilitate cu întocmirea, publicarea, executarea şi răspunderea pentru execuţia bugetului public.

În funcţie de sistemele constituţionale, se pot identifica trei tipuri de sisteme ale iniţiativei bugetare, în cadrul cărora apar deosebiri referitoare la adoptarea deciziei bugetare. În practică, se întâlnesc două abordări ale sistemelor iniţiativei bugetare potrivit cărora distingem:

1. Sistemul parlamentar 2. Sistemul prezidenţial 3. Sistemul convenţional

1. Sistemul iniţiativei guvernamentale2. Sistemul mixt al iniţiativei bugetare parlamentare şi

guvernamentale 3. Sistemul american.

În cadrul sistemului prezidenţial şi parlamentar, autoritatea executivă are competenţele sale constituţionale, care include dreptul de a

79

face propuneri privind bugetul din motive legislative, precum şi dreptul de a vota sau nu legislaţia respectivă. Ca urmare, întocmirea bugetului poate fi împărţită în două subetape, respectiv elaborarea bugetului la nivelul executivului, pe de o parte, şi examinarea şi aprobarea bugetului de către legislativ, pe de altă parte.

Elaborarea bugetului la nivelul executivului presupune: o extrapolare şi stabilire a ţintelor realizate de autoritatea

bugetară executivă, ce urmează liniile trasate de autoritatea executivă supremă în legătură cu obiectivele ce trebuie atinse;

respectarea cererilor formulate de conducerea agenţiilor; studierea cererilor formulate de către autorităţile cu competenţe

în domeniul bugetar; negocierea între diferiţi agenţi şi autoritatea centrală; adoptarea deciziei de către autoritatea executivă supremă după

soluţionarea punctelor de divergenţă.Examinarea şi aprobarea bugetului de către legislativ este mai puţin

uniformă, decât elaborarea bugetului la nivelul executivului. În acest sens, un factor important este reprezentat de poziţia constituţională a autorităţii executive supreme. În sistemul parlamentar, această autoritate este formată din cabinete ale căror membrii sunt dependenţi de votul parlamentar pentru menţinerea lor în funcţie. În sistemul prezidenţial, autoritatea executivă este reprezentată de un cabinet al cărui membrii sunt aleşi periodic de electorat sau de către un colegiu elector.

În Anglia, unde proiectul bugetului public se elaborează sub coordo-narea Cancelarului Tezaurului, se practică sistemul iniţiativei guvernamentale, care constă în abilitarea Guvernului de a stabili sau sprijini măsurile vizând aprobarea cheltuielilor publice sau instituirea de venituri publice. În această concepţie, Instituţia Tezaurului Public primeşte şi centralizează toate propunerile de cheltuieli elaborate de celelalte ministere, având dreptul de a controla aceste propuneri şi de a cere eventuala lor revizuire. În cazul ivirii unor divergenţe, soluţionarea acestora se realizează de către Primul ministru sau de către Guvern. Deasemenea, Tezaurul are competenţă în a se îngriji de stabilirea structurii şi a dimensiunii veniturilor publice.

Propunerile bugetare pot fi amendate de către Camera Comunelor, dar aceste amendamente trebuie să fie însuşite de către Guvern. De aceea, cel mai adesea această cameră evită modificarea propunerilor bugetare primite.

Camera Lorzilor primeşte proiectul bugetului doar pentru informarea sa, întrucât nu are atribuţii în acest domeniu.

80

În Franţa şi în alte ţări europene la elaborarea proiectului de buget se practică sistemul mixt şi se referă la asumarea iniţiativei bugetare atât de către Parlament, cât şi de către Guvern. Potrivit acestui sistem, Ministerul Finanţelor are rolul îndrumării metodologice a operaţiunilor de elaborare a proiectelor de buget şi a centralizării propunerilor tuturor ministerelor şi al altor subiecţi bugetari, întocmind o schiţă de buget cu alocaţiile bugetare şi veniturile publice propuse.

Dacă între orientările de politică bugetară elaborate de Ministerul Finanţelor şi nivelurile transmise de acesta pentru diversele tipuri de cheltuieli, pe de o parte, şi propunerile proprii ale ministerelor, diverselor agenţii guvernamentale sau centre de responsabilitate, pe de altă parte, intervin divergenţe, acestea sunt analizate, în prima instanţă de către specialiştii în domeniu. în etapa a doua, se încearcă soluţionarea divergenţelor, prin discuţii ale Ministerului Finanţelor cu ceilalţi miniştri sau conducători ai centrelor de responsabilitate, iar în a treia etapă se ajunge la Primul ministru.

Echilibrarea şi definitivarea proiectului de buget, precum şi elaborarea finală a textului celorlalte documente însoţitoare ale proiectului se realizează de către Guvern, după care, toate acestea se înaintează Parlamentului spre dezbatere şi aprobare. Aceste documente sunt următoarele:

- expunerea de motive şi proiectul de lege pentru aprobarea bugetului;

- anexele la proiectul de lege, care redau structura veniturilor şi a alocaţiilor bugetare, potrivit cerinţelor acceptate în aplicarea principiilor unităţii bugetului şi al specializării bugetare;

- elementele de fundamentare luate în considerare de către Guvern, care sunt necesare Parlamentului pentru analiza proiectului de buget.

Propunerile bugetare ale Guvernului sunt discutate detaliat în cadrul Comisiei de specialitate a fiecărei camere, după care se dezbat în şedinţele publice ale camerelor, precum şi în reuniuni comune ale Parlamentului.

Întrucât proiectul de buget a fost însuşit de către Guvern, fiecare membru al Guvernului are obligaţia de a susţine acest proiect în cadrul dezbaterilor parlamentare, în măsura în care este solicitat să participe la asemenea dezbateri.

În S.U.A., la baza elaborării proiectului de buget stă sistemul iniţiativei prezidenţiale unde proiectul bugetului federal este elaborat de către Preşedintele ţării. În acest scop funcţionează un birou bugetar special, care centralizează şi revizuieşte propunerile departamentelor şi le prezintă Preşedintelui spre examinare.

81

După definitivarea sa de către Preşedintele ţării, proiectul de buget este înaintat Congresului, împreună cu un raport asupra situaţiei financiare de ansamblu a federaţiei şi asupra contului execuţiei bugetare pe anul expirat. Deasemenea raportul se referă la mersul execuţiei bugetare pe anul în curs, precum şi la programul financiar al executivului pentru anul următor. În fine, în acest mesaj al Preşedintelui sunt expuse, în mod sistematic, şi orientările generale ale politicii interne şi externe a S.U.A.

În plus procedura dezbaterii şi aprobării bugetului în Parlament diferă de la o ţară la alta, în funcţie de modul de organizare a acestuia (sistem unicameral sau bicameral) şi în funcţie de tradiţie. În ţările cu sistem bicameral, atribuţiile celor două camere pot să fie aceleaşi sau pot fi diferite. De regulă însă camera inferioară are prioritate în materie bugetară, în sensul că este prima care analizează proiectul de buget şi este cea care decide în ultimă instanţă.

În unele ţări, şeful executivului sau ministrul finanţelor prezintă, mai întâi, de regulă, în camerele reunite, raportul asupra proiectului de buget, cu referiri la execuţia bugetului pe anul în curs şi proiecţia cifrelor bugetare pentru anul viitor. Uneori acest raport este mult mai amplu, referindu-se la bugetul economic în ansamblul lui şi nu numai la componenta sa financiară. Urmează ca apoi documentele să fie analizate în comisiile camerelor care au dreptul să formuleze amendamente.

În multe ţări însă, inclusiv în România, comisiile permanente pentru buget, ce funcţionează pe lângă cele două camere, sunt cele care primesc mai întâi proiectele guvernamentale spre analiză şi amendare, abia apoi proiectul, cu amendamentele propuse, înaintându-se spre dezbatere camerelor.

În privinţa analizei, dezbaterii, amendării şi aprobării bugetului, în practică există două soluţii:

- dreptul Parlamentului de a aproba bugetul aşa cum a fost el întocmit de către Guvern sau de a-l respinge fără a-i putea aduce amendamente;

- dreptul de a-i aduce modificări, propunerile de amendamente făcându-le, de obicei, comisiile permanente pentru buget. Aceste modificări se fac, în principiu, în sensul reducerii cheltuielilor şi sporirii veniturilor înscrise în proiectul guvernamental şi nu în sens invers. Acolo unde se poate proceda şi invers, legislaţia obligă să se prezinte propuneri adecvate de compensare a reducerii veniturilor sau a sporirii unor cheltuieli.

În România bugetele se discută şi se aprobă în plen de Parlament, pe ansamblu, pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole şi alineate, după

82

caz, pe ordonatori principali de credite, precum şi pe credite de angajament pentru acţiunile multianuale, astfel51:

1. bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat şi bugetele fondurilor externe nerambursabile se aprobă prin lege de către Parlament.

2. bugetele instituţiilor publice autonome se aprobă de organele abilitate în acest scop, prin acte normative speciale.

3. bugetele instituţiilor publice finanţate parţial prin bugetele prevăzute la primul punct se aprobă prin lege, ca anexe la bugetele ordonatorilor de credite.

4. bugetele instituţiilor publice finanţate integral din bugetele prevăzute la acelaşi punct se aprobă de ordonatorul de credite ierarhic superior al acestora.

5. bugetele instituţiilor publice care se finanţează integral din venituri proprii se aprobă de organul de conducere al instituţiilor publice, cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior.

6. bugetul Trezoreriei statului se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

7. bugetele locale municipale, orăşeneşti şi comunale se aprobă de consiliile locale; bugetul propriu al judeţului sau al municipiului Bucureşti se aprobă de consiliile judeţene, respectiv de Consiliul general al municipiului Bucureşti. În vederea aprobării bugetelor locale, proiectele acestora sunt însoţite de un raport al primarului, al preşedintelui consiliului judeţean sau al primarului general al municipiului Bucureşti, după caz. Cu ocazia aprobării bugetelor locale, trebuie să se aibă în vedere contestaţiile depuse de locuitori cu privire la acestea, în sensul analizării acestora şi, în funcţie de temeinicia lor, să se ţină cont de ele la aprobarea bugetelor.

2.3. Procesul bugetar la nivelul bugetului de stat

În România proiectul de buget de stat (de fapt proiectul legii bugetare anuale) este rezultatul unui proces complex, cu caracter iterativ, care constă în dimensionarea mărimii alocaţiei bugetare destinate finanţării obiectivelor şi acţiunilor de utilitate publică ale perioadei, precum şi a resurselor financiare ce urmează să fie mobilizate în acest scop, pe surse de provenienţă. Totodată, proiectul legii bugetare cuprinde o serie de prevederi cu privire la modul în care urmează a fi aplicată legislaţia referitoare la veniturile mobilizabile, la repartizarea şi utilizarea creditelor bugetare, la 51 P.Belean (coordonator), Finanţele publice ale României, Ediţia a treia, Editura Economică, Bucureşti, 2007

83

unele limite cu caracter normativ vizând constituirea unor fonduri ale agenţilor microeconomici sau efectuarea unor cheltuieli (de reclamă, sponsorizare protocol, etc.), la facilităţile fiscale nou instituite, la majorarea sau diminuarea unor cote de impozite, etc.

2.3.1. Elaborarea proiectului de buget la nivelul autorităţilor centrale în România

Proiectele legilor bugetare anuale şi ale bugetelor propriu-zise se elaborează de către Guvern, prin Ministerul Finanţelor Publice, pe baza următoarelor elemente:

a) prognozele indicatorilor macroeconomici şi sociali pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget, precum şi pentru următorii 3 ani;

b) politicile fiscale şi bugetare;c) prevederilor memorandumurilor de finanţare, ale memorandumurilor

de înţelegere sau ale altor acorduri internaţionale cu organisme şi instituţii financiare internaţionale, semnate şi/sau ratificate;

d) politicile şi strategiile sectoriale, priorităţile stabilite în formularea propunerilor de buget, prezentate de ordonatorii principali de credite;

e) propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de credite;

f) programele întocmite de către ordonatorii principali de credite în scopul finanţării unor acţiuni sau ansambluri de acţiuni, cărora le sunt asociate obiective precise şi indicatori de rezultate şi de eficienţă; programele sunt însoţite de estimarea anuală a performanţelor fiecărui program, care trebuie să precizeze: acţiunile, costurile asociate, obiectivele urmărite, rezultatele obţinute şi estimate pentru anii următori, măsurate prin indicatori precişi, a căror alegere este justificată;

g) propunerile de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum şi de transferuri consolidabile pentru autorităţile administraţiei publice locale;

h) posibilităţile de finanţare a deficitului bugetar.Indicatorii macroeconomici şi sociali, menţionaţi mai sus, pentru

anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget, precum şi pentru următorii 3 ani, vor fi elaboraţi de organele abilitate până la data de 31 martie a anului curent. Aceşti indicatori vor fi actualizaţi pe parcursul desfăşurării procesului bugetar public.

Elaborarea proiectului de buget este dată de Guvern prin subsistemul instituţiilor publice aflate în structura acestuia la nivel central dar şi local. Alocarea resurselor trebuie făcută în funcţie de dimensiunea nevoilor dar şi

84

de rezultatele obţinute în domeniul economico-social, finanţate anterior de la buget. Finanţarea unor anumite domenii de activitate publică prezintă trăsături caracteristice, structurarea cheltuielilor făcându-se pe seama unor programe specifice atribuţiilor acesteia. Există criterii concrete de perfor-manţă urmărite pentru evaluarea eficienţei, eficacităţii şi economicităţii programelor de finanţare bugetară ca şi pe ansamblul bugetului public.

Eficienţa se referă la rezultatele ce se obţin într-un interval de timp dintr-o activitate economico-socială prin utilizarea unor resurse economice (materiale, financiare şi umane).

Eficacitatea constituie măsura în care o activitate se finalizează cu rezultatele prevăzute. Cuantificarea eficacităţii este dată de raportul dintre rezultatul efectiv înregistrat şi rezultatul prevăzut la proiectarea unui anumit program economico-financiar (rezultatul favorabil este acela în care raportul are valoare supraunitară).

Economicitatea se materializează atunci când se obţine un volum proiectat de rezultate printr-un nivel redus de resurse consumate.

Proiectul bugetului de stat depus parlamentului pentru aprobare cuprinde:

a. la venituri, estimările anului, structurate pe capitole şi subcapitole;b. la cheltuieli, creditele bugetare, determinate de autorizările conţinute

în legi specifice, în structură funcţională şi economică, defalcate pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum şi alineate, după caz;

c. deficitul sau excedentul bugetar.Anexele proiectelor legii bugetare cuprind:a. sinteza bugetului;b. bugetele ordonatorilor principali de credite şi anexele la acestea;c. sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi

criteriile de repartizare a acestora;d. alte anexe specifice.Atributele de coordonare, finalizare şi prezentare a Guvernului a

mecanismului elaborării proiectului de buget, le are Ministerul Finanţelor Publice. Acesta împreună cu instituţiile de prognoză, B.N.R. şi celelalte ministere, stabileşte pe baza programului de guvernare aprobat de Parlament, premisele de la care se porneşte în elaborarea proiectului de buget. Acestea se referă la principalii parametrii macroeconomici care urmăresc legătura dintre structura bugetului şi evoluţia economică de ansamblu, căutându-se a se realiza un echilibru financiar, dar şi un echilibru economic general. Aceşti indicatori sunt: evoluţia produsului intern brut ( creştere sau recesiune economică), rata inflaţiei, gradul de fiscalitate,

85

evoluţia creditului intern, creşterea sau reducerea soldului rezervei internaţionale nete, volumul finanţării externe.

De vreme ce elaborarea proiectului bugetar este un proces iterativ acesta presupune un flux informaţional, în dublu sens, între Ministerul Finanţelor Publice şi instituţiile bugetare cu atribuţii în furnizarea bunurilor şi serviciilor publice. În prima fază instituţiile publice elaborează propuneri de alocaţii bugetare pentru următorul an, pornind de la cheltuielile aprobate în anul curent şi având în vedere modificările preconizate pentru anul următor, în domeniul de activitate respectiv (potrivit programului guvernamental). Având în vedere aceste informaţii primite de la agenţiile guvernamentale şi a conturului general al cadrului bugetar, Ministerul Finanţelor Publice (după consultarea prim-ministrului) emite coordonatele fundamentale ale politicii fiscal-bugetare pe anul următor, inclusiv niveluri orientative pentru cheltuielile fiecărui sector public finanţat din buget. Drept urmare, ministerele şi celelalte agenţii guvernamentale primesc de la Ministerul Finanţelor Publice limitele în cadrul cărora trebuie să se înscrie propunerile lor de cheltuieli bugetare. După aceea, ministerele defalcă plafoanele orientative de cheltuieli pe fiecare dintre instituţiile bugetare din subordine în raport cu evoluţia previzionată a activităţii acestora pe anul viitor şi le solicită propriile propuneri de cheltuieli (în structura lor de cheltuieli curente şi de capital), pe seama plafoanelor de cheltuieli primite de la instituţia ierarhic superioară (minister şi direcţii teritoriale), veriga de la baza acestui flux informaţional şi decizional, îşi fundamentează necesarul de cheltuieli în anul următor.

Datorită existenţei în societate a unor permanente decalaje între cererile de alocaţii bugetare (mai mari) şi resursele bugetare (mai mici) atât instituţiile publice cât şi organismele ierarhic superioare elaborează fundamentări bugetare prin care solicită alocaţii superioare la nivelurile orientative emise de Ministerul Finanţelor Publice. Pentru aceste situaţii sunt prevăzute în cadrul legislativ modalităţi de soluţionare a neconcordanţelor (hotărâri ale guvernului, norme metodologice) şi niveluri treptate unde se pot rezolva contradicţiile: la direcţiile de specialitate din Ministerul Finanţelor Publice, la direcţiile de specialitate din minister, prin contacte între conducătorii instituţiilor la nivelul cărora există neconcordanţele şi ministrul finanţelor, şi în ultimă instanţă în cadrul Guvernului.

La concilieri stau la bază o serie de criterii prioritare, respectiv cele prevăzute în programul de guvernare pentru fiecare sector de activitate, precum şi cele privind eficienţa, eficacitatea şi economicitatea apreciate în raport cu indicatorii specifici de performanţă din fiecare domeniu bugetar.

86

Odată finalizat, proiectul de buget acesta se concretizează într-un pachet de documente care constă în:

- expunerea de motive şi proiectul legii bugetului de stat;- anexele la proiectul de lege bugetară în care sunt reflectate

veniturile pe diferite categorii de impozite, taxe şi alte surse;- informaţiile documentare privind modul de fundamentare a

bugetului ce sunt utile forului legislativ.Proiectul de buget, conţinând setul de documente enumerate mai sus

se transmite Parlamentului spre aprobare.Finalizarea proiectului de buget se prezintă ca un pachet de

documente care constă în:- expunerea de motive: cuprinde un raport consistent privind

evoluţia economică din anul curent pe plan mondial şi naţional, dar şi principalele prevederi şi coordonate de politică monetară, comercială, financiară şi valutară reflectate în buget;

- proiectul legii bugetului conţine volumul şi structura cheltuielilor şi veniturilor publice (prevederi legate direct de buget), dar şi propuneri de modificare a cadrului juridic fiscal (modificarea unor cote de impozitare, a regimului de facilităţi fiscale);

- anexele la proiectul de lege bugetară în care sunt reflectate structura veniturilor pe diferite categorii de impozite, taxe şi venituri nefiscale şi cheltuieli publice ca şi bugetele unor fonduri speciale extrabugetare care operează în general, pe un fond de timp limitat şi în baza unor legi specifice;

- informaţii documentare privind modul de fundamentare al bugetului care sunt utile forumului legislativ în analiza şi dezba-terea premergătoare aprobării legii bugetului de stat.

Proiectul de buget reprezintă, după Constituţie, cea mai importantă decizie a Guvernului şi este asumată de acesta în ansamblul său, dar şi de fiecare membru component al cabinetului.

Lucrările de elaborare a proiectul de buget se etapizează pe baza aşa – zisului calendar bugetar,52 prevăzut în Legea finanţelor publice, care conţine termene exacte pentru finalizarea fiecărei etape a elaborării bugetului, precum şi obligaţii stricte în sarcina întocmirii bugetului:

- până la 31 martie: organele abilitate vor elabora indicatorii macro-economici şi sociali pentru anul bugetar căruia îi corespunde proiectul de buget, precum şi pentru următorii trei ani, cu menţiunea că, în măsura în care realitatea o impune, indicatorii respectivi vor fi actualizaţi pe parcursul desfăşurării procesului bugetar;

52 Legea privind finanţele publice, nr. 500 din 2002, în M.O. Partea I, nr.597 din 13.08.2002

87

- până la 1 mai: Ministerul Finanţelor Publice va înainta Guvernului obiectivele politicii fiscale şi bugetare pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget şi următorii trei ani, împreună cu limitele de cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de credite;

- până la 15 mai: Guvernul aprobă aceste obiective şi limite, după ce le-a analizat, şi informează comisiile pentru buget, finanţe şi bănci ale Parlamentului asupra principalelor orientări ale politicii sale macroeconomice şi ale finanţelor publice;

- până la 1 iunie: Ministerul Finanţelor Publice, având aprobarea Guvernului, va transmite ordonatorilor principali de credite o scrisoare – cadru prin care specifică contextul macroeconomic pe baza căruia vor fi întocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum şi limitele de cheltuieli aprobate de Guvern;

- până la 15 iunie: Ministerul Finanţelor Publice comunică ordo-natorilor principali de credite eventuale modificări ale limitelor de cheltuieli, adoptate de către Guvern în cazul în care schimbarea cadrului macroeconomic impune acest lucru. Pe baza limitelor redimensionate vor fi definitivate proiectele de buget;

- până la 15 iulie: o ordonatorii principali de credite sunt obligaţi să depună la

Ministerul Finanţelor Publice propunerile pentru proiectul de buget şi anexele la acesta, pentru anul bugetar următor, cu încadrarea în limitele de cheltuieli, şi estimările pentru următorii trei ani, însoţite de documentaţii şi fundamentări detaliate;

o Camera Deputaţilor şi Senatul, cu consultarea Guvernului, îşi aprobă bugetele proprii şi le înaintează Guvernului în vederea includerii lor în proiectul bugetului de stat;

o autorităţile administraţiei publice locale au aceeaşi obligaţie pentru propunerile de transferuri consolidate şi de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat.

Începe, de acum, examinarea proiectelor primite la Ministerul Finanţelor Publice prin compararea cifrelor înscrise în aceste proiecte cu cele precizate prin limitele de cheltuieli comunicate. Se poartă discuţii cu ordonatorii principali de credite asupra nivelului maxim al cheltuielilor bugetare pentru fiecare minister, instituţie centrală sau administraţie locală. Desigur că intervin conflicte de interese, se exercită presiuni, fiecare ordonator de credite încercând să obţină un nivel cât mai ridicat al cheltuielilor, iar Ministerul Finanţelor Publice, având grijă de echilibrul de

88

ansamblu şi ţinând seama de priorităţile din programul de guvernare, încearcă să tempereze excesele. În caz de divergenţe, hotărăşte Guvernul.

- până la 1 august: ordonatorii de credite îşi definitivează, după soluţionarea divergenţelor, propriile bugete şi le depun la Ministerul Finanţelor Publice;

- până la 30 septembrie: Ministerul Finanţelor Publice, pe baza proiectelor de buget definitivate primite de la ordonatorii principali de credite şi a bugetului propriu, întocmeşte proiectele legilor bugetare anuale şi proiectele bugetelor, pe care le depune la Guvern. Proiectul legii bugetului de stat este însoţit de un raport privind situaţia macroeconomică pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget şi proiecţia acesteia în următorii trei ani. Acest raport va cuprinde un rezumat al politicilor macro-economice în contextul cărora au fost elaborate proiectele de buget, precum şi strategia Guvernului în domeniul investiţiilor publice.Raportul şi proiectele legilor bugetare anuale vor exprima politica

fiscal – bugetară aGuvernului, precum şi alte informaţii relevante în domeniu;

- până la 15 octombrie: Guvernul dezbate şi definitivează aceste proiecte, ale legilor bugetare şi ale bugetului, şi le înaintează Parlamentului spre adoptare.Odată cu însuşirea acestor proiecte de legi de către Guvern şi

remiterea acestora Parlamentului, se încheie prima etapă a procesului bugetar, aceea privind elaborarea proiectelor de buget.

2.3.2. Organe cu atribuţii în aprobarea bugetului de stat

Parlamentul este instituţia publică împuternicită prin Constituţie, să aprobe proiectul de buget. Proiectul de buget este un ansamblu de măsuri cu profund impact public, iar Parlamentul este forul de decizie în care, prin reguli democratice, se realizează cea mai semnificativă reprezentare a intereselor tuturor cetăţenilor. Decizia fiscală care vizează veniturile bugetare, cât şi decizia de alocare a resurselor, în scopul realizării obiectivelor economico-sociale generale, prin partea de cheltuieli a bugetelor publice este urmată de dezbaterea parlamentară.

Sursele de venituri le reprezintă impozitele, taxele şi alte contribuţii ce sunt reglementate în mod exclusiv prin legi anterioare aprobate de Parlament, uneori însă regimul fiscal poate fi modificat prin prevederi de amendare a cadrului juridic reglementat, în special asupra nivelului cotelor impozitelor sau nivelul taxelor, prevăzute în proiectul de buget şi care sunt valabile numai pentru anul bugetar respectiv.

89

În România, documentele dezbătute de către comisiile specializate pentru buget, finanţe şi bănci sunt transmise spre avizare şi altor comisii permanente interesate, precum şi compartimentului tehnic – legislativ al fiecărei camere. Aceste organisme au şi ele dreptul de a propune amendamente. Se exercită şi în această etapă puternice presiuni pentru acceptarea unor solicitări de majorare a alocaţiilor de care vor beneficia diferiţi ordonatori principali de credite. La dezbateri, în comisiile camerelor participă şi ministrul finanţelor şi ceilalţi miniştri interesaţi.

Propunerile de amendamente pot să difere de la o comisie la alta. În acest sens, se constituie o comisie mixtă de mediere, iar, în final, cele două comisii reunite întocmesc un raport comun prin care propun acceptarea proiectelor de lege (cu sau fără amendamente) sau respingerea acestora.

Urmează apoi dezbaterea proiectelor în camerele parlamentului. În unele ţări, inclusiv în România, această dezbatere are loc în camerele reunite, după ce, în prealabil, ministrul finanţelor a prezentat raportul asupra proiectului de buget, iar comisiile permanente au prezentat raportul lor comun.

În prima fază are loc o dezbatere generală asupra proiectului de buget, la care, reprezentanţii diferitelor grupuri parlamentare, îşi prezintă punctul lor de vedere, opoziţia criticând de obicei proiectul prezentat, iar reprezentanţii puterii susţinând propunerile executivului.

În finalul acestei dezbateri generale, ministrul finanţelor prezintă, în numele Guvernului, poziţia acestuia cu privire la problemele ridicate de către reprezentanţii diferitelor grupuri parlamentare.

Dacă prin raportul lor comun, cele două comisii permanente au propus respingerea proiectului guvernamental, după încheierea dezbaterilor generale, preşedintele şedinţei comune poate cere Parlamentului să se pronunţe prin vot asupra acestei propuneri.

Dacă însă raportul comun al comisiilor a fost favorabil proiectului de buget, cu sau fără modificarea acestuia, atunci se trece la faza a doua a dezbaterilor din şedinţa comună consacrată analizei şi votării legilor bugetare.

La fel de importantă ca decizia fiscală care vizează veniturile bugetare, este decizia de alocare a resurselor bugetare pe diferite destinaţii sociale şi economice, materializarea acesteia localizându-se în partea de cheltuieli a proiectului de buget transmis forului legislativ spre aprobare.

90

Aprobarea proiectului de buget în Parlament presupune următoarele faze53:

- prezentarea de către primul ministru (sau ministrul finanţelor) a raportului pe marginea proiectului de buget în plenul Parla-mentului;

- examinarea proiectului de buget în comisiile permanente parlamentare constituite pe obiective specifice precum: educaţie, cultură, apărare şi siguranţă naţională;

- analiza şi aprobarea proiectului în comisia de specialitate a legislativului, adică în cea de buget, finanţe şi bănci, hotărârea finală urmând a se lua în plenul Parlamentului. Deoarece proiectul de buget este instrumentul de influenţă a creşterii economice şi redistribuirii veniturilor în societate aflat mai ales la dispoziţia Guvernului. Parlamentul nu aduce modificări importante în structura bugetului deoarece ar fi afectată punerea în practică a politicii fiscal bugetare a statului şi acest lucru ar crea dezechilibre (economico-monetare, valutare, sociale).

- dezbaterea proiectului şi aprobarea legii bugetului în Parlament;- promulgarea legii bugetului de către Preşedintele Ţării;- publicarea în „Monitorul Oficial” a legii privind bugetul.

După aprobarea legii în Parlament aceasta trebuie să fie promulgată de către Preşedintele statului. Amendamentele aduse proiectului de buget în faza parlamentară pot fi complexe şi într-un număr mare deoarece nevoile de bunuri şi servicii publice depăşesc nivelul limitat al resurselor statului iar formaţiunile politice au opţiuni diferite în privinţa priorităţilor pentru alocarea acestora. Există posibilitatea ca amendamentele unor membrii ai aceluiaşi partid să se afle în contradicţie. În final acestea trebuie să fie constituite într-un pachet în concordanţă cu interesele generale pe care le prezintă formaţiunea respectivă. După aceea fiecare partid încearcă să-şi impună propriile amendamente în cadrul dezbaterilor Parlamentare. Rezultatul este stabilit conform principiului majoritar astfel încât coaliţia care formează majoritatea parlamentară are şansele cele mai mari să-şi impună punctul de vedere asupra structurii finale a bugetului.

În cazul în care Preşedintele are obiecţiuni înainte de promulgarea legii, le poate formula şi poate cere reexaminarea proiectului de buget de către Parlament.

53 M.A. Ungureanu, Finanţe publice. Sinteze şi aplicaţii. Ediţia a III-a, Ed. Conphys, Bucureşti, 2009, pag. 202

91

Data intrării în vigoare este cea în care aceasta este făcută publică în Monitorul Oficial al României, moment în care bugetul devine operaţional, trecându-se la execuţia acestuia care se realizează pe durata anului bugetar.

Foarte important în aprobarea bugetului de stat, este termenul votării şi promulgării care, potrivit prevederilor Legii finanţelor publice, este cel mai târziu la data de 31 decembrie al anului curent pentru anul următor, dată până la care bugetul trebuie aprobat pe ansamblu, pe capitole, pe articole şi pe ministere şi celelalte organe centrale de stat.

Este posibil ca fundamentarea, aprobarea şi publicarea legii bugetare să nu se realizeze în termenul prevăzut. În cazul acesta, trebuie prevăzute în lege, condiţii de finanţare a instituţiilor statului în noul exerciţiu bugetar (fie să se lanseze execuţia bugetului de Guvern, fie să se continue execuţia bugetului anului anterior cu o indexare a cheltuielilor în raport cu evoluţia ratei inflaţiei).

În situaţia în care bugetul de stat nu s-a aprobat cu cel puţin trei zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, Guvernul aplică în anul următor prevederile din bugetul anului precedent sau cele prevăzute în proiectul de buget prezentate spre aprobare Parlamentului, în condiţiile respectării normelor elaborate de Ministerul Finanţelor Publice pentru finanţarea acţiunilor social-economice până la aprobarea bugetului, Guvernul având încredinţarea legală pentru aceasta. În aceste cazuri, ţinând seama că proiectul de buget a devenit un instrument tot mai activ, dar şi mai complex utilizat de Guvern în scopul influenţării creşterii economice şi al redistri-buirii veniturilor în societate, posibilităţile Parlamentului de a efectua modificări substanţiale, vizând fondul politicii fiscal-bugetare devin tot mai restrânse. Aceasta este determinată de o execuţie provizorie stabilită de Guvern, cu o decizie preponderent politică a acestuia, fără a ţine seama de caracterul democratic al reprezentanţilor aleşi în Parlament.

În articolele Legii bugetului de stat sunt înscrise:- volumul total al veniturilor, cheltuielilor şi a deficitului bugetar, aşa

cum au fost acestea aprobate de către Parlament;- structura veniturilor în raport cu natura şi provenienţa lor;- structura economică a cheltuielilor grupate în cheltuieli curente,

cheltuieli de capital şi operaţiuni financiare, precum şi regulile ce trebuie respectate de către cei care decid în privinţa efectuării acestor cheltuieli;

- structura cheltuielilor în raport cu destinaţiile lor: servicii publice generale; apărare, odine publică şi siguranţă naţională; cheltuieli social – culturale; cheltuieli pentru servicii şi dezvoltare publică; cheltuieli pentru acţiuni economice; pentru fonduri la dispoziţia Guvernului şi pentru cheltuieli aferente datoriei publice;

92

- transferurile, cotele şi sumele defalcate pentru bugetele locale; veniturile şi cheltuielile Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate.

Toate acestea îşi găsesc detalierea în anexele la legea bugetului de stat, ce fac parte integrantă din legea aprobată, ca de exemplu:

- sinteza bugetului de stat, detaliată la venituri pe capitole şi subcapitole, iar la cheltuieli pe capitole, subcapitole, paragrafe şi titluri;

- sinteza cheltuielilor bugetare pe surse de finanţare, cu detaliere pe părţi, capitole, subcapitole, paragrafe, titluri, articole şi alineate, după caz;

- bugetele ordonatorilor principali de credite şi anexele la acestea;- sume defalcate pentru bugetele locale;- categorii de venituri şi cheltuieli aferente bugetelor locale;- veniturile şi cheltuielile Fondului naţional unic de asigurări sociale

de sănătate, detaliate corespunzător;- alte anexe.

2.3.3. Organe cu atribuţii în execuţia bugetului de stat

Legea bugetului de stat se publică după promulgarea de către Preşedinte. Din acel moment bugetul devine operaţional, trecându-se la execuţia lui pe durata anului bugetar ceea ce înseamnă încasarea veniturilor (în limitele minime) şi realizarea cheltuielilor (în limitele maxime) aprobate de Parlament şi Preşedinte. Fiind un proces deosebit de amplu şi de complex, la execuţia bugetului participă un număr foarte mare de operatori bugetari, începând cu aparatul fiscal central şi teritorial al Ministerului Finanţelor Publice, ministerele şi alte agenţii guvernamentale, şi până la instituţiile publice operative - şcoli, spitale, muzee, teatre, unităţi militare, instanţe judecătoreşti, unităţi administrativ teritoriale şi alte entităţi publice care primesc transferuri de la bugetul de stat sau care sunt finanţate de la bugetul de stat.

Responsabilitatea execuţiei bugetare revine Guvernului, prin instituţiile sale competente cărora li s-au acordat competenţe de administrare atât a procesului de colectare la un nivel cât mai ridicat a veniturilor, cât şi a procesului de utilizare eficientă a alocaţiilor bugetare, respectându-se principiul potrivit căruia veniturile reprezintă limite minime de realizat, iar cheltuielile bugetare aprobate reprezintă limite maxime ce nu pot fi depăşite, instituţiile publice fiind obligate să respecte întocmai destinaţiile stabilite pentru fiecare alocaţie bugetară.

Guvernul asigură în mod concret:a) exercitarea conducerii generale a activităţii executive în

domeniul finanţelor publice, în care scop examinează periodic

93

execuţia bugetară şi stabileşte măsuri pentru menţinerea sau îmbunătăţirea echilibrului bugetar, după caz;

b) supunerea spre adoptare Parlamentului a proiectelor legilor de rectificare şi a contului general anual de execuţie;

c) utilizarea fondului de rezervă bugetară şi a fondului de intervenţie la dispoziţia sa, pe bază de Hotărâri.

Pe lângă această competenţă permanentă, prin legile bugetare anuale se pot stabili drepturi şi obligaţii suplimentare pentru Guvern sau pot fi detaliate cele prevăzute cu caracter general şi permanent de Legea finanţelor publice.

Derularea execuţiei bugetului de stat, respectiv încasarea veniturilor cuvenite bugetului precum şi efectuarea plăţilor de la buget se realizează prin trezoreria statului şi a unităţilor sale teritoriale, ocazie cu care se efectuează şi un control fiscal - bugetar prealabil.

Legea privind finanţele publice instituie răspunderea Ministerului Finanţelor Publice pentru realizarea bugetului de stat, precum şi pentru luarea măsurilor privind asigurarea echilibrului bugetar şi aplicarea politicii fiscal - bugetare a statului. Ministerul Finanţelor Publice are atribuţii concrete în ceea ce priveşte:

- dispunerea măsurile necesare pentru aplicarea politicii fiscal-bugetare;

- emiterea de norme metodologice, precizări şi instrucţiuni prin care se stabilesc practicile şi procedurile pentru încasarea veniturilor, angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor, controlul cheltuirii acestora, încheierea exerciţiului bugetar anual, contabilizarea şi raportarea;

- solicitarea de rapoarte şi informaţii oricăror instituţii care gestionează fonduri publice;

- aprobarea clasificaţiilor bugetare, precum şi modificările acestora;- asigurarea monitorizării execuţiei bugetare, iar în cazul în care se

constată abateri ale veniturilor şi cheltuielilor de la nivelurile autorizate, propune Guvernului măsuri pentru reglementarea situaţiei;

- stabilirea conţinutului, a formei de prezentare şi a structurii programelor elaborate de ordonatorii principali de credite;

- blocarea sau reducerea utilizării unor credite bugetare constatate ca fiind fără temei legal sau fără justificare în bugetele ordonatorilor de credite;

- dispunerea măsurile necesare pentru administrarea şi urmărirea modului de utilizare a fondurilor publice destinate cofinanţării în

94

bani, rezultate din contribuţia financiară externă acordată Guvernului României;

- repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor; - deschiderea de credite bugetare; introducerea unor modificări în

bugetele ordonatorilor principali de credite şi în structura bugetului de stat;

- controlul preventiv şi de gestiune asupra veniturilor şi cheltuielilor publice;

- conducerea trezoreriei naţionale.Conform legii privind finanţele publice, repartizarea pe trimestre a

veniturilor şi cheltuielilor publice are loc în funcţie de următorii factori:- termenele legale de încasare a veniturilor;- termenele şi posibilităţile de finanţare a deficitului bugetar;- perioada în care este necesară efectuarea cheltuielilor.

Respectarea şi aplicarea celor trei factori asigură realizarea echilibrată a bugetelor publice, deoarece astfel se pot surprinde eventuale disproporţii dintre veniturile şi cheltuielile anumitor trimestre şi se procedează la repartizarea cheltuielilor publice în funcţie de proporţiarealizării veniturilor publice ale fiecărui trimestru.

Potrivit art. 48 din Legea nr. 500/2002, veniturile şi cheltuielile aprobate prin bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat, bugetele fondurilor externe nerambursabile şi bugetele instituţiilor publice autonome se repartizează pe trimestre, în funcţie de termenele legale de încasare a veniturilor, termenele şi posibilităţile de asigurare a surselor de finanţare a deficitului bugetar şi de perioada în care este necesară efectuarea cheltuielilor.

Repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor aprobate în bugetele prevăzute se aprobă de către:

a) Ministerul Finanţelor Publice: o pe capitole la cheltuieli şi în cadrul acestora, pe titluri, la

propunerea ordonatorilor principali de credite; o pe capitole şi subcapitole la venituri şi pe capitole şi, în

cadrul acestora, pe titluri de cheltuieli, pentru bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, la propunerea ordonatorilor principali de credite;

o pentru sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi pentru transferurile din bugetul de stat către bugetele locale, la propunerea ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale, transmise de direcţiile generale ale finanţelor publice ale Ministerului Finanţelor Publice;

95

b) ordonatorii principali de credite, pentru celelalte subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare, pentru bugetele ordonatorilor secundari de credite bugetare sau ale ordonatorilor terţiari de credite, după caz;

c) ordonatorii secundari de credite, pentru bugetele proprii şi pentru bugetele ordonatorilor terţiari de credite bugetare.

Repartizarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare se poate modifica de către Ministerul Finanţelor Publice, în cazurile în care, în baza unor dispoziţii legale, au loc treceri de unităţi, acţiuni sau sarcini de la un ordonator principal de credite la altul. Modificările se introduc atât în bugetele ordonatorilor principali de credite în cauză, cât şi în structura bugetului de stat, cu condiţia de a nu afecta echilibrul şi rezerva bugetară.

În vederea respectării repartizării veniturilor şi cheltuielilor, garanţie a asigurării echilibrului bugetar, Legea privind finanţele publice (art. 15) instituie obligaţia ca, în cazurile în care se fac propuneri de elaborare a unor acte normative a căror aplicare atrage micşorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor stabilite prin bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, iniţiatorii să prevadă şi mijloacele necesare acoperirii golurilor la venituri sau sporului de cheltuieli. În acest scop, iniţiatorii trebuie să elaboreze, cu sprijinul Ministerului Finanţelor Publice sau al altor instituţii implicate, fişa financiară care însoţeşte expunerea de motive sau nota de fundamentare, după caz, şi care va fi actualizată în concordanţă cu eventualele modificări intervenite în proiectul de act normativ. În această fişă se înscriu efectele financiare asupra bugetului general consolidat, care trebuie să aibă în vedere:

a) schimbările anticipate de cuantum al veniturilor şi cheltuielilor bugetare pentru următorii 5 ani;

b) eşalonarea anuală a creditelor bugetare, în cazul acţiunilor multi-anuale;

c) propuneri realiste în vederea acoperirii majorării cheltuielilor;d) propuneri realiste în vederea acoperirii diminuării veniturilor.

Există, în cadrul Ministerului Finanţelor Publice, un departament specializat în monitorizarea operativă a execuţiei bugetare, care sintetizează informaţiile despre realizarea efectivă a cheltuielilor şi veniturilor publice şi care are ca obiectiv verificarea existenţei echilibrului financiar – monetar în desfăşurarea procesului bugetar.

Operaţiunile de casă în execuţia bugetului (încasarea veniturilor şi plăţile de la buget) se realizează printr-o instituţie specializată a Ministerului Finanţelor Publice - Trezoreria statului).

96

Execuţia veniturilor bugetare, desfăşurată prin aparatul fiscal al Ministerului Finanţelor Publice presupune mai multe etape: aşezarea, lichidarea, emiterea titlului de percepere, perceperea impozitului.

Aşezarea impozitului presupune dimensionarea şi identificarea materiei impozabile a unei persoane juridice sau fizice care intră sub incidenţa impozitării.

Lichidarea reprezintă determinarea cuantumului impozitului aferent materiei impozabile în raport cu cotele de impozitare şi alte condiţii prevăzute de lege.

Emiterea titlului de percepere a impozitului constă în înscrierea cuantumului impozitului respectiv într-un document, în baza căruia se autorizează perceperea unui venit al bugetului.

Perceperea impozitului, constă în încasarea efectivă a sumei datorate de către debitor.

În execuţia părţii de venituri a bugetului de stat se folosesc procedee tehnice diferite, cum sunt:

a) calcularea şi plata directă de către contribuabil (impozitul pe profit, TVA);

b) reţinerea şi vărsarea la bugetul de stat (denumită şi „stopajul la sursă”) de către plătitorii veniturilor impozabile (impozitul pe veniturile nerezidenţilor sau pe venituri din salarii);

c) impunerea şi debitarea de către organele fiscale (impozitul pe unele venituri ale persoanelor fizice);

d) anularea de timbre fiscale şi emiterea de recipise CEC sau prin trezoreria finanţelor publice.

Execuţia cheltuielilor bugetare, desfăşurată prin aparatul fiscal al Ministerului Finanţelor Publice presupune mai multe etape: aşezarea, angajarea, ordonanţarea, plata. Execuţia părţii de cheltuieli presupune finanţarea integrală şi la timp a sarcinilor bugetului de stat.

Aşezarea impozitului, lichidarea şi emiterea titlului sunt executate de organe cu atribuţii fiscale, iar perceperea impozitului se derulează prin organele de trezorerie ale statului. Pentru impozitele indirecte şi celelalte venituri bugetare există etape procedurale de execuţie: angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata.

Angajarea care constă în asumarea unei obligaţii de către o instituţie publică de a efectua plăţi unui terţ. Plata se face în numele statului sau al unei instituţii specializate. De exemplu plăţile ce se efectuează în conformitate cu o hotărâre judecătorească sau unele angajamente luate prin Parlament în legătură cu sporirea cotei de fonduri bugetare ce revin unui minister.

97

Ordonanţarea reprezintă emiterea unui ordin de plată în vederea efectuării unei plăţi în contul bugetului, în favoarea unui terţ, aceasta însemnând de fapt realizarea unui flux financiar prin care statul achită o sumă de bani pe care o datorează uneia din instituţiile sale. Angajarea şi efectuarea de cheltuieli se aprobă şi se efectuează numai dacă pe documentul respectiv există viza de control financiar preventiv. Pentru cheltuielile consolidate sau cu caracter sistematic, precum plata salariilor funcţionarilor publici sau plăţile în contul serviciului datoriei publice, plăţile se pot efectua fără o ordonanţare prealabilă. Aceasta nu înseamnă însă că statele de plată nu trebuie să poarte viza de control financiar preventiv.

Lichidarea constă în serviciul făcut în favoarea instituţiei publice, determinarea sumei de plată şi constatarea serviciului efectuat. Lichidarea cheltuielilor are două faze:

- faza în care se constată faptic şi pe bază de acte justificative realizarea operaţiei angajate sau dispuse în prealabil şi

- faza în care se stabileşte suma datorată beneficiarului. În raport cu gradul de îndeplinire a obligaţiei consemnate cu prilejul angajării prealabile, suma datorată coincide sau nu cu cea stabilită în momentul angajării cheltuielii.Plata reprezintă achitarea efectivă a sumei datorate furnizorilor sau

creditorilor.Primele trei operaţiuni enumerate mai sus sunt de fapt şi atribuţii ale

conducătorilor instituţiilor publice care se mai numesc şi ordonatori de credite bugetare. Aceştia pot fi clasificaţi astfel: ordonatori principali, ordonatori secundari şi ordonatori terţiari. Ordonatorii principali sunt miniştrii, conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, conducătorii altor autorităţi publice şi conducătorii instituţiilor publice autonome, iar aceştia vizează modul de utilizare a creditelor bugetare.

Ordonatorii secundari sunt secretarii de stat sau directorii generali din ministere şi au în vedere repartizarea creditelor bugetare pe executanţii direcţi.

Ordonatorii terţiari sunt de exemplu rectorii, inspectorii generali ai învăţământului preuniversitar, etc. Aceştia utilizează creditele bugetare care le-au fost repartizate pentru realizarea sarcinilor unităţilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate şi în condiţiile stabilite prin dispoziţiile legale.

Ordonatorii de credite răspund de:a) elaborarea şi fundamentarea proiectului de buget propriu;b) urmărirea modului de realizare a veniturilor;

98

c) angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor în limita creditelor bugetare aprobate şi a veniturilor bugetare posibil de încasat;

d) integritatea bunurilor aflate în proprietatea sau în administrarea instituţiei pe care o conduc;

e) organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii şi prezentarea la termen a situaţiilor financiare asupra situaţiei patrimoniului aflat în administrare şi execuţie;

f) organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziţii publice şi a programului de investiţii publice;

g) organizarea evidenţei programelor, inclusiv a indicatorilor aferenţi acestora;

h) organizarea şi ţinerea la zi a evidenţei patrimoniului, conform prevederilor legale;

i) alte atribuţii stabilite de dispoziţiile legale.Ordonatorii de credite, indiferent de grad, au obligaţia de a angaja şi

utiliza credite bugetare numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiilor publice respective şi cu respectarea prevederilor legale.

Derularea plăţilor se realizează prin unităţile teritoriale ale trezoreriei statului care, la rândul lor, înainte de a debita contul instituţiei publice deschis la trezoreria unde aceasta este arondată, efectuează un control bugetar prealabil, verificând încadrarea în prevederile bugetului de venituri şi cheltuieli al acesteia aprobat de cei competenţi, încadrarea în limita creditelor deschise pentru o anumită perioadă şi pe destinaţii distincte (în special a celor privind cheltuielile salariale şi a celor de capital) şi chiar verificarea documentelor justificative (facturi, situaţii de lucrări, state de plată, achitarea obligaţiilor bugetare etc.)

Operaţiunile specifice angajării, lichidării şi ordonanţării cheltuielilor sunt în competenţa ordonatorilor de credite şi se efectuează pe baza avizelor compartimentelor de specialitate ale instituţiei publice.

Plata cheltuielilor este asigurată de şeful compartimentului financiar-contabil în limita fondurilor disponibile.

Instrumentele de plată trebuie să fie însoţite de documentele justificative. Aceste documente trebuie să certifice exactitatea sumelor de plată, recepţia bunurilor şi executarea serviciilor şi altele asemenea, conform angajamentelor legale încheiate. Instrumentele de plată se semnează de către contabil şi şeful compartimentului financiar-contabil.

Efectuarea plăţilor, în limita creditelor bugetare aprobate, se face numai pe bază de acte justificative, întocmite în conformitate cu dispoziţiile

99

legale, şi numai după ce acestea au fost lichidate şi ordonanţate potrivit prevederilor art. 24 şi 25, după caz, din Legea nr. 500/2002.

Guvernul poate stabili prin Hotărâre, la propunerea ministrului finanţelor publice, acţiunile şi categoriile de cheltuieli pentru care se pot efectua plăţi în avans de până la 30% din fondurile publice, criteriile, procedurile şi limitele care se vor folosi în acest scop.

Sumele reprezentând plăţi în avans şi nejustificate prin bunuri livrate, lucrări executate şi servicii prestate până la sfârşitul anului, în condiţiile prevederilor contractuale, vor fi recuperate de către instituţia publică ce a acordat avansurile şi se vor restitui bugetului din care au fost avansate. În cazul nelivrării bunurilor, neefectuării lucrărilor şi serviciilor angajate pentru care s-au plătit avansuri, recuperarea sumelor de către instituţia publică se face cu perceperea dobânzilor de întârziere existente pentru veniturile bugetare, calculate pentru perioada de când s-au acordat şi până s-au recuperat.

2.3.4. Organe cu atribuţii în încheierea execuţiei bugetului de stat

Contul de execuţie bugetară este întocmit la finele anului şi are reflectate în cadrul acestuia modul în care Guvernul şi instituţiile din structura şi subordinea sa au respectat încadrarea în limitele veniturilor, cheltuielilor şi soldului bugetar aprobate de Parlament. Informaţiile din contul de execuţie bugetară pot fi diferite în funcţie de metoda de evidenţă adoptată de autoritate executivă. Astfel se poate folosi sistemul de gestiune şi sistemul de exerciţiu.

Efectele încheierii exerciţiului bugetar sunt foarte importante, atât în ceea ce priveşte veniturile, cât şi cheltuielile. Ele sunt următoarele:

a) orice venit neîncasat până la data de 31 decembrie se va încasa în contul bugetului pe anul următor, în rezultatele căruia urmează a se reflecta. Mai exact, veniturile vor fi vărsate la veniturile exerciţiului bugetar următor;

b) orice cheltuială angajată, lichidată şi ordonanţată, în cadrul prevederilor bugetare, şi neplătită până la data de 31 decembrie se va plăti în contul bugetului pe anul următor, dacă, desigur, acel buget public va conţine prevederi în acest sens.

În ce priveşte creditele bugetare neutilizate şi cele din fonduri speciale sau alte fonduri cu regim juridic distinct, efectele sunt diferite, astfel:

a) creditele bugetare neutilizate până la încheierea anului sunt nule de drept, deci nu mai pot fi efectuate plăţi din aceste credite;

100

b) disponibilităţile din fondurile externe nerambursabile şi cele din fondurile publice destinate cofinanţării contribuţiei financiare la Uniunea Europeană, rămase la finele exerciţiului bugetar în conturile structurilor de implementare, se reportează în anul următor. Aceste fonduri se utilizează în condiţiile prevederilor Legii nr. 500/2002 şi potrivit acordurilor încheiate cu partenerii externi;

c) în cazul bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetelor fondurilor speciale echilibrate prin subvenţii de la bugetul de stat, sub forma transferurilor consolidabile, excedentele rezultate din execuţia acestora se regularizează la sfârşitul exerciţiului bugetar cu bugetul de stat, în limita subvenţiilor primite

În sistemul de exerciţiu contul de execuţie are în vedere totalitatea operaţiunilor care privesc anul bugetar respectiv încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor chiar dacă unele dintre ele se realizează după încheierea anului bugetar. Ca efect a acestor particularităţi în cursul unui an bugetar se ţine o evidenţă paralelă concretizată în conturi de venituri şi cheltuieli corespunzătoare anului curent cât şi anului bugetar precedent.

Conturile anuale de execuţie cuprind:a) la venituri: prevederi bugetare iniţiale, prevederi bugetare definitive

şi încasări realizate;b) la cheltuieli: credite bugetare iniţiale, credite bugetare definitive şi

plăţi efectuate.Prin compararea încasărilor realizate cu plăţile efectuate se poate

aprecia starea de echilibru a bugetului încheiat, diferenţa favorabilă apărând ca excedent definitiv, iar cea nefavorabilă ca deficit al bugetului.

În sistemul de gestiune contul de gestiune bugetară cuprinde numai operaţiunile de încasări şi plăţi pentru veniturile şi cheltuielile din anul respectiv, indiferent de exerciţiul bugetar la care se referă. Pe baza rapoartelor contabile şi a conturilor de execuţie elaborate de instituţiile publice se efectuează de către Ministerul Finanţelor Publice întocmirea contului de execuţie bugetară. Acest cont de execuţie bugetară este prezentat Guvernului, care după discutarea lui decide supunerea acestuia Parlamentului pentru dezbatere şi aprobare.

2.3.5. Organe cu atribuţii în controlul execuţiei la nivelul bugetului de stat

În raport cu natura organelor care îl execută, controlul poate fi: politic şi legislativ; jurisdicţional;

101

administrativ.Controlul politic se exercită de către Parlament. Prin votul

Parlamentului asupra contului de execuţie a bugetului, autoritatea executivă este descărcată de gestiunea financiară a exerciţiului bugetar încheiat. Guvernul are obligaţia de a prezenta periodic Parlamentului rapoarte cu privire la execuţia bugetară. Totodată, Parlamentul prin comisiile sale permanente sau comisii special constituite de anchetă, poate efectua acţiuni de control, poate audia membrii guvernului şi orice alte persoane care administrează sau gestionează fondurile publice. Totodată, pe lângă Parlament s-a înfiinţat un organ de specialitate, care să pregătească, prin verificarea contabilităţii, datele şi elementele necesare exercitării controlului parlamentar.

Conform art. 139 din Constituţia României din 1991, Curtea de Conturi este organul de control asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public. Necesitatea şi importanţa Curţii de Conturi sunt determinate de faptul că, în conformitate cu principiile democratice ale organizării şi funcţionării statului, populaţia trebuie să cunoască, din sursă independentă şi competentă, dacă impozitele plătite şi averea publică sunt administrate conform legii.

Controlul jurisdicţional - stabilirea răspunderii juridice pentru modul în care se administrează şi se gestionează patrimoniul public este de competenţa altor organe decât cele legislative sau executive. Ea se bazează pe atribuţii şi mijloace procedurale specifice.

Controlul jurisdicţional este de competenţa Curţii de Conturi, compusă din magistraţi inamovibili, a căror contribuţie principală este de a judeca pe toţi administratorii, contabilii şi gestionarii statului.

Curtea de Conturi este instituţia supremă de control a Ministerului Finanţelor Publice aceea ce primeşte de la Guvern contul de execuţie bugetară. Această instituţie care funcţionează autonom pe lângă Parlament are propria lege de organizare. Aceasta raportează Parlamentului rezultatele controalelor efectuate, propunând şi măsuri de îmbunătăţiri legale pentru creşterea eficienţei utilizării banilor publici. Curtea de Conturi efectuează la instituţiile statului control financiar ulterior, pe baza contului de execuţie, urmărind realitatea şi legalitatea datelor din document. În acelaşi timp urmăreşte eficienţa, eficacitatea şi economicitatea execuţiei bugetare în fiecare domeniu public, ţinând seama de criteriile de performanţă elaborate şi aprobate de Guvern, după care se pronunţă asupra calităţii gestionării banilor atât la nivelul instituţiilor publice cât şi la nivelul bugetar.

102

După aceea Curtea de Conturi prezintă Parlamentului, raportul privind controlul contului de execuţie bugetară pentru dezbaterea şi aprobarea acestuia.

Curtea de Conturi (în numele ţării) pe lângă controlul ulterior exercită şi un control financiar preventiv care se exercită asupra tuturor operaţiunilor care afectează fondurile publice şi patrimoniul public şi privat şi sunt exercitate conform reglementărilor legale din domeniu, fiind util pentru instaurarea şi menţinerea disciplinei financiare şi fiscale în economie. Controlul financiar preventiv şi ulterior se mai efectuează şi de către Guvern şi funcţionează atât la nivelul Secretariatului General al Guvernului cât şi la nivelul Ministerului Finanţelor Publice care poate verifica oricare dintre celelalte instituţii publice. Este important ca în acelaşi timp să se mai efectueze un control financiar extern din partea unui organism independent care să nu se afle în raport de subordonare instituţională faţă de executiv pentru a se consolida principiul separaţiei puterilor în stat, deoarece mecanismul controlului evită apariţia unor conflicte de interese. În concluzie Parlamentul aprobă şi contul de execuţie după analiza specializată şi avizul Curţii de Conturi.

Controlul administrativ se exercită de către autorităţile executive şi îmbracă fie forma controlului intern, ierarhic exercitat în cadrul ministerelor şi altor agenţii guvernamentale, fie a controlului extern, exercitat de organele abilitate, în speţă Ministerul Finanţelor Publice.

Astfel, la nivelul fiecărui minister, al celorlalte organe centrale şi locale ale administraţiei de stat, există organe specializate de control asupra legalităţii, oportunităţii şi eficienţei utilizării fondurilor bugetare. După momentul exercitării sale, acest control poate fi preventiv, concomitent (operativ) sau ulterior (posterior) efectuării operaţiilor bugetare.

Ministerul Finanţelor Publice exercită, în numele statului, control în întreaga economie asupra modului de achitare a obligaţiilor faţă de buget, asupra administrării şi utilizării fondurilor bugetare. Organul său specializat de control este Garda Financiară.

2.3.6. Organe cu atribuţii în aprobarea încheierii execuţiei bugetului de stat

Procedura de dezbatere şi aprobare a încheierii execuţiei bugetare se iniţiază în Parlament pe baza raportului privitor la contul de execuţie bugetară.

103

Legea finanţelor publice54 instituie obligaţia Guvernului de a prezenta contul general anual de execuţie a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi celelalte conturi anuale de execuţie spre aprobare Parlamentului, până la data de 1 iulie a anului următor.Astfel, pe baza situaţiilor financiare prezentate de ordonatorii principali de credite, a bugetelor fondurilor speciale, prezentate de organele care, potrivit legii, au această sarcină, şi în urma verificării şi analizării acestora, Ministerul Finanţelor Publice elaborează contul general anual de execuţie a bugetului de stat şi, respectiv, contul de execuţie a bugetului asigurărilor sociale de stat, care au ca anexe conturile anuale de execuţie a bugetelor fondurilor speciale şi bugetele ordonatorilor principali de credite, inclusiv anexele la acestea, pe care le prezintă Guvernului.

În primul rând se analizează raportul în comisiile permanente de buget-finanţe ale forului legislativ iar apoi se dezbate în plenul Parlamentului proiectul de lege privind aprobarea contului de execuţie bugetară. Guvernul prezintă o sinteză a evoluţiilor economico-financiare din anul la care se referă contul de execuţie şi factorii care au influenţat această evoluţie, în faţa camerelor reunite ale Parlamentului, după care are loc exprimarea punctului de vedere a formaţiunilor politice privind calitatea gestiunii bugetare şi se compară performanţele realizate cu prevederile bugetului aprobat.

În acelaşi timp se pot face propuneri de modificare a unor norme juridice pentru creşterea randamentului utilizării banilor publici şi se discută pe articole proiectul de lege privind aprobarea contului de execuţie bugetară unde pot apărea şi prevederi legate de continuitatea controlului execuţiei bugetului de către Curtea de Conturi.

Procesul bugetar se încheie prin votul final favorabil al Parla-mentului asupra proiectului de lege privind aprobarea contului general de execuţie bugetară.

În concluzie, după Constituţie, cea mai importantă decizie a Guvernului şi a Parlamentului o reprezintă legea anuală a bugetului datorită efectelor economico-sociale semnificative şi complexităţii procesului bugetar şi a participării unui număr mare de instituţii la realizarea acestuia.

2.4. Procesul bugetar la nivelul Bugetului asigurărilor sociale de stat în România

54 Legea nr. 500/2002 (art. 56), în M.Of. nr. 597 din 13 august 2002

104

Asigurările sociale reprezintă un sistem de sprijin bănesc, cu caracter contributoriu, rezultat în urma funcţionării mecanismului distinct de transfer financiar realizat de către stat prin intermediul procesului de redistribuire55. Mai precis, asigurările sociale constituie acea parte a relaţiilor social-economice băneşti cu ajutorul cărora – în procesul repartiţiei produsului intern brut – se formează, se repartizează, se gestionează şi se utilizează fondurile băneşti necesare ocrotirii obligatorii a salariaţilor, pensionarilor etc.

Asigurările sociale cuprind un sistem de ocrotire, de protecţie şi de ajutorare a cetăţenilor activi, a pensionarilor şi a membrilor de familie, care constă în acordarea de către stat sau anumite organizaţii, de indemnizaţii, ajutoare, pensii, trimiteri la odihnă, la tratament balnear şi alte gratuităţi, în perioada în care se găsesc, temporar sau definitiv, în incapacitate de muncă, sau în alte cazuri când ajutorarea lor este necesară.

Sistemul naţional de asigurări sociale cuprinde, pe lângă asigurările sociale de stat, şi asigurările sociale proprii ale unor categorii de persoane din diferite sectoare de activitate.

Sistemul de asigurări sociale se clasifică în raport cu anumite criterii, dintre care:

a) după nivelul de realizare, avem:- sistemul asigurărilor sociale de stat, care în general este obligatoriu,

fiind stabilit prin lege şi garantat prin bugetul de stat (asigurare pentru pensie, şomaj, risc de accidente de muncă);

- sistemul asigurărilor sociale private, care cuprinde asigurările absolut voluntare;

b) după sursele de formare, a fondului de asigurări sociale, se disting:- asigurările bazate pe crearea unui fond din care se plăteşte riscul

celui aflat în nevoie;- asigurările provenite din contribuţia actuală a persoanelor care se

asigură;- asigurări cu surse mixte, realizate prin contribuţia beneficiarilor

potenţiali şi a statului (de la bugetul public).În ţara noastră potrivit, Constituţiei României, proiectul bugetului de

stat şi cel al bugetului asigurărilor sociale de stat se elaborează anual de către Guvern care le supune aprobării Parlamentului prin proiecte separate.

Elaborarea se face pe baza elementelor prevăzute de Legea nr. 500/2002.

Bugetul asigurărilor sociale de stat este o componentă a bugetului public naţional. Acesta se întocmeşte distinct de bugetul de stat şi se aprobă de către Parlament după aprobarea bugetului de stat, dobândind astfel o

55 Dicţionar de Economie, Ediţia a doua, Editura Economică, Bucureşti, 2001, p.40.

105

autonomie deplină. În cadrul acestuia se reflectă constituirea, repartizarea şi utilizarea fondurilor băneşti necesare ocrotirii pensionarilor, salariaţilor şi membrilor familiei acestora.

Bugetul asigurărilor sociale de stat cuprinde la venituri:a) contribuţia pentru asigurările sociale de stat;b) contribuţia pentru pensia suplimentară;c) contribuţia agricultorilor asiguraţi şi contribuţia agenţilor economici

pentru asigurările sociale ale agricultorilor. La acestea se adaugă veniturile nefiscale provenite din contribuţia personalului pentru bilete de tratament şi odihnă;

d) alte venituri ce se obţin din lichidarea debitelor din anii anteriori, majorări sau amenzi aplicate pentru neplata la termen a obligaţiilor către bugetul asigurărilor sociale de stat şi pentru practicarea muncii la negru;

e) subvenţii primite din bugetul de stat.La partea de cheltuieli Bugetul asigurărilor sociale de stat cuprinde:

a) pensii plătite prin mijloacele admise de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale prin oficiile de poştă sau sucursalele CEC;

b) indemnizaţiile pentru incapacitatea temporară de muncă, pentru prevenirea îmbolnăvirilor, refacerea şi întărirea capacităţii de muncă, indemnizaţiile în caz de maternitate, pentru creşterea şi îngrijirea copilului până la împlinirea vârstei de 2 ani, ajutoarele sociale, acordarea biletelor de tratament balnear şi odihnă.

2.4.1. Elaborarea bugetului asigurărilor sociale de stat

Din art. 138 alin. 2 şi 3 din Constituţia României rezultă că bugetul asigurărilor sociale de stat se elaborează separat de bugetul de stat şi se aprobă prin lege separată. Bugetele celorlalte sisteme autonome de asigurări sociale, potrivit legii, se aprobă de organele de conducere proprii cu avizul Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi al Ministerului Finanţelor Publice.

Bugetul asigurărilor sociale de stat se elaborează şi se administrează de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale ce emite instrucţiuni şi norme metodologice cu avizul Ministerului Finanţelor Publice şi adoptă măsuri organizatorice care să asigure efectuarea corectă şi la timp a lucrărilor de elaborare a proiectului de buget. Bugetul asigurărilor sociale de stat se fundamentează pe prognoze anuale privind nivelul mediu al pensiilor, salariilor şi diverşilor indicatori economici, precum şi obiectivele şi modelul social promovat de Guvern cu privire la asigurarea măsurilor de protecţie şi asistenţă socială pentru anumite categorii sau grupuri de persoane, cu acţiuni

106

care vor contribui la asigurarea locului de muncă pentru obţinerea de venituri permanente.

Măsurile de asigurare socială trebuie să aibă ca obiective: a) creşterea gradului de ocupare a populaţiei active şi implicit,

diminuarea corespunzătoare a şomajului prin stimularea cererii de noi locuri de muncă;

b) alocaţiile pentru şomaj să fie dimensionate în funcţie de anumite criterii bine stabilite (vechimea în muncă şi ultimul salariu brut), iar utilizarea acestuia să fie îndreptată şi spre încadrarea tinerilor şi a şomerilor;

c) acţiuni de calificare, recalificare şi reorientare a forţei de muncă în funcţie de cererea existentă pe piaţa muncii;

d) din legislaţia în domeniu să fie eliminată plafonarea pensiilor şi stabilirea unei valori minime garantată de stat a punctului de pensie;

e) indexarea pensiei periodic, care să acopere integral rata inflaţiei, implementarea unei scheme de pensii obligatorii echitabile, indiferent de data pensionării;

f) asistenţa socială să pună în centrul preocupărilor de natură socială, familia care să beneficieze de alocaţii pentru asistenţă şi pentru dezvoltarea familială.La elaborarea proiectului Bugetului asigurărilor sociale de stat se au

în vedere respectarea cu stricteţe a legislaţiei în vigoare cu privire la asigu-rările sociale, evoluţia indicatorilor social-culturali prevăzuţi în programul de dezvoltare economică şi socială pe anul următor, precum şi de încadrare în anumite norme de cheltuieli. Cheltuielile nu se înscriu în buget fără stabilirea surselor de venituri din care urmează a fi acoperite.

Bugetul asigurărilor sociale de stat se constituie din:a) bugetul asigurărilor sociale elaborat, centralizat, la nivelul

ministerului;b) bugetul pentru realizarea asigurărilor sociale la nivelul direcţiilor

judeţene şi a municipiului Bucureşti ce rezultă din concentrarea bugetelor de asigurări sociale întocmite de agenţii economici, instituţii şi consiliile locale.

Bugetul asigurărilor sociale de stat se elaborează şi se administrează de către Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale de comun acord cu Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale. Cheltuielile nu se pot înscrie în buget şi nu se aprobăfără stabilirea surselor din care urmează să se efectueze. Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale, cu avizul Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi al Ministerului Finanţelor Publice, stabileşte

107

metodologia elaborării, dezbaterii, aprobării, executării şi încheierii bugetului asigurărilor sociale de stat.

În acţiunea de elaborare a proiectului de buget al asigurărilor sociale de stat, trebuie să se ţină seama de stadiul execuţiei acestuia până la data elaborării lui, lunile iulie-august ale anului de bază, precum şi de obiectivele de dezvoltare economică şi socială asumate de Guvern prin programul de guvernare, de evoluţia indicatorilor economici, de evoluţia ratei inflaţiei şi de măsurile legislative prevăzute a se elabora în vederea îmbunătăţirii activităţii în domeniul asigurărilor sociale.

Pe baza datelor proprii şi a celor primite de la casele judeţene şi a Municipiului Bucureşti, Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale elaborează proiectul bugetului asigurărilor sociale de stat pentru anul următor.

Bugetul asigurărilor sociale de stat este compus din:a) bugetul asigurărilor sociale de stat, elaborat de organele de asigurări

sociale din cadrul Casei Naţionale de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale, în care sunt incluse veniturile şi cheltuielile cu caracter centralizat;

b) bugetele pentru realizarea asigurărilor sociale ale caselor judeţene şi a Municipiului Bucureşti rezultate din concentrarea bugetelor pentru realizarea asigurărilor sociale întocmite de către agenţii economici şi comune.Din lunile iulie-august ale anului anterior încep lucrările de elaborare

a proiectului bugetului asigurărilor sociale de stat. În proiectul bugetului asigurărilor sociale de stat se prevede şi constituirea unui fond de rezervă, în limitele unei cote de până la 3% din veniturile bugetului, în scopul echilibrării acestuia. Acest fond se utilizează pentru acoperirea prestaţiilor de asigurări sociale, în situaţii temeinic justificate sau pentru alte cheltuieli ale sistemului public naţional de asigurări sociale. Fondul de rezervă disponibil se reportează pe anul următor şi se foloseşte pentru acoperirea eventualului deficit curent al bugetului asigurărilor sociale de stat.

Proiectul de buget al asigurărilor sociale de stat, însoţit de un memoriu explicativ care urmează să cuprindă principiile după care a fost întocmit şi cu justificările referitoare la calculele de fundamentare a veni-turilor şi cheltuielilor este supus verificării şi avizării de către Ministerul Finanţelor Publice.

După verificarea şi avizarea proiectului de Buget al asigurărilor sociale de stat de către Ministerul Finanţelor Publice, cu amendamentele aduse la venituri şi la cheltuieli, acesta se înaintează Parlamentului pentru dezbatere şi adoptare, până la 30 noiembrie a anului de bază.

108

2.4.2. Aprobarea bugetului asigurărilor sociale de stat

După înaintarea proiectului bugetului asigurărilor sociale de stat la Parlament, acesta va fi analizat de către comisiile permanente buget-finanţe ale celor două camere, sub aspectul politic şi economic al dimensionării veniturilor şi cheltuielilor care-l compun.

Analiza se va face pe subdiviziunile clasificaţiei bugetare, adoptată de Ministerul Finanţelor Publice, potrivit indicatorilor din programul economico-social asumat de guvern pentru anul următor, în corelaţie cu indicatorii economico-financiari prevăzuţi în bugetul de stat şi după analizarea dării de seamă şi a contului de execuţie a bugetului asigurărilor sociale de stat pentru ultima raportare. Cu această ocazie se apreciază şi activitatea desfăşurată de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, iar în cazul, în care se descoperă eventuale cazuri de încălcări ale disciplinei financiare se va sesiza Curtea de Conturi pentru a face verificările ce se impun.

După studierea proiectului bugetului asigurărilor sociale de stat, comisiile permanente ale Parlamentului de buget-finanţe pot propune amendamente referitoare la venituri şi cheltuieli, pe care le supun spre examinare, dezbatere şi aprobare forumului acestuia, ca expresie a democratismului şi a exercitării controlului din partea Parlamentarilor asupra mobilizării, repartizării şi utilizării eficiente a veniturilor bugetului asigurărilor sociale de stat.

După adoptarea de către Parlament şi promulgare, bugetul asigură-rilor sociale de stat se publică în Monitorul Oficial, cu datele din legea Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, modificând, după caz, bugetele direcţiilor sale judeţene. La rândul lor direcţiile judeţene operează modificările corespunzătoare în bugetele de asigurări sociale ale oficiilor, agenţilor economici şi instituţiilor subordonate şi face repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor.

Legea bugetului asigurărilor sociale de stat cuprinde:- volumul total al veniturilor, cheltuielilor şi excedentul bugetar

aferent acestui buget;- structura veniturilor bugetului asigurărilor sociale de stat;- structura economică şi funcţională a cheltuielilor bugetului

asigurărilor sociale de stat;- dispoziţii referitoare la bugetul asigurărilor pentru şomaj;- reglementări specifice exerciţiului bugetar.

Anexele Legii bugetului asigurărilor sociale de stat cuprind:- sinteza bugetului asigurărilor sociale de stat, detaliată la venituri

pe capitole şi subcapitole, iar la cheltuieli pe părţi, capitole, subcapitole, paragrafe, titluri, articole şi alineate, după caz;

109

- sinteza fondurilor alocate pe surse de finanţare şi titluri de cheltuieli;

- sume alocate din credite externe detaliate pe capitole, subcapitole, paragrafe, titluri de cheltuieli, articole şi alineate, după caz;

- programul de investiţii publice pe grupe de investiţii şi surse;- sinteza veniturilor şi cheltuielilor bugetului asigurărilor pentru

şomaj;- alte anexe.

2.4.3. Execuţia bugetului asigurărilor sociale de stat

După aprobarea bugetului asigurărilor sociale de stat de către Parlament, faza executării acestuia cuprinde modul de încasare a veniturilor la termenele legale şi efectuarea cheltuielilor la nivelul stabilit şi în cuantumul aprobat.

Ţinând seama de faptul că executarea bugetului asigurărilor sociale de stat se face prin intermediul unităţilor teritoriale ale trezoreriei statului, toate operaţiunile de încasare a veniturilor şi de efectuare a cheltuielilor derulându-se prin aceste instituţii, se asigură respectarea disciplinei finan-ciare de întocmire a contului general de încheiere a exerciţiului bugetar şi a dării de seamă asupra executării bugetului de asigurări sociale de stat.

Agenţii economici şi instituţiile publice sunt obligate să calculeze corect şi să vireze la termenele stabilite, contribuţia asigurărilor sociale de stat, să onoreze la timp drepturile de asigurări sociale la locul de muncă şi să ţină corect şi la zi evidenţa veniturilor şi efectuarea cheltuielilor de asigurări sociale.

Ca urmare a faptului că la nivelul direcţiilor judeţene ale Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale s-au înfiinţat servicii specializate de urmărire a veniturilor cuvenite bugetului asigurărilor sociale de stat, preluând această sarcină de la Direcţia Generală a Finanţelor Publice judeţeană, gradul de colectare a veniturilor a crescut simţitor.

Organizarea execuţiei de casă a bugetul asigurărilor sociale de stat, este un proces complex, şi chiar dacă aceasta se realizează prin sistemul de trezorerie care se ocupă de încasarea, păstrarea şi eliberarea resurselor bugetare, trebuie să respecte anumite principii, respectiv:

a) principiul delimitării atribuţiilor organelor care dispun de mijloacele bugetare (ordonatorul principal de credite - Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale), de atribuţiile organelor care se ocupă efectiv cu încasarea, păstrarea şi eliberarea resurselor bugetare (Direcţiile judeţene ale Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi trezoreriile

110

teritoriale), care exercită controlul asupra respectării disciplinei financiare în domeniul veniturilor şi al cheltuielilor;

b) principiul unităţii de casă ce presupune ca veniturile fiecărui buget al asigurărilor sociale, să fie concentrate într-un singur cont deschis la trezoreria statului, iar eliberarea resurselor să se facă numai pe baza deschiderilor de credite şi alimentarea conturilor direcţiilor judeţene pe baza dispoziţiilor de alimentare a conturilor, emise de ordonatorul principal de credite (Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale).

Executarea părţii de venituri ale bugetul asigurărilor sociale de stat, cuprinde venituri din contribuţia agricultorilor asiguraţi, contribuţia pentru asigurări sociale, contribuţia pentru pensia suplimentară, contribuţia pentru biletele de tratament şi odihnă sau alte încasări, datorate de companiile naţionale, regiile autonome, societăţile comerciale cu capital de stat sau mixt, instituţiile din sectorul public, organizaţiile cooperatiste şi obşteşti, agenţii economici cu capital privat şi persoanele fizice ce folosesc muncă socială şi care se supun impozitului pe venit, se desfăşoară conform clasificaţiei bugetare în conturile deschise la trezoreria statului de către Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale.

Cheltuielile bugetare se vor efectua numai pe baza creditelor bugetare repartizate Direcţiilor Judeţene de Muncă, Familie şi Protecţie Socială, în calitate de ordonatori secundari şi se desfăşoară conform clasificaţiei bugetare în conturile deschise la trezoreria statului de către Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale şi vizează:

a) bugetul asigurărilor sociale de stat pentru plata pensiilor din asi-gurări sociale, a ajutoarelor sociale, a ajutoarelor în caz de deces;

b) bugetul cheltuielilor pentru persoane îndreptăţite de a primi ajutoare sociale, pentru alocaţii de sprijin, pentru ajutoare de integrare şi pentru alte plăţi.Având în vedere că ordonatorul principal al bugetului asigurărilor

sociale de stat este Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, acestuia îi revin atribuţiile privind utilizarea directă a creditelor bugetare pentru satisfacerea cererilor centralizate de asigurări sociale, de repartizarea creditelor pe ordonatorii secundari (direcţiile judeţene), controlul asupra realizării indicatorilor sociali, chiar şi răspunderea asupra realizării venitu-rilor şi a modului de efectuare a cheltuielilor, sub supravegherea Ministe-rului Finanţelor Publice şi a controlului efectuat de Curtea de Conturi.

Executarea corectă a cheltuielilor se face sub exercitarea unui control preventiv ce se realizează de către Direcţiile Generale ale Finanţelor Publice Judeţene, prin trezoreriile teritoriale ale statului.

111

2.4.4. Încheierea execuţiei bugetului asigurărilor sociale de stat

La 31 decembrie prevederile bugetului asigurărilor sociale de stat încetează a mai avea aplicabilitate, creditele bugetare de asigurări sociale neconsumate se închid cu 1 ianuarie a anului următor, ceea ce presupune efectuarea decontărilor corespunzător între Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Ministerul Finanţelor Publice, Trezoreria statului şi Oficiile de plăţi a pensiilor.

Încheierea execuţiei bugetului asigurărilor sociale de stat, trebuie să aibă la bază datele din contabilitatea proprie, precum şi cele puse la dispoziţie de unităţile teritoriale ale trezoreriei statului, conturile de execuţie şi dările de seamă întocmite de direcţiile judeţene ale Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, pe baza cărora se întocmeşte contul de execuţie şi Darea de seamă anuală. Contul de execuţie anuală se prezintă Guvernului pentru examinare, după care se înaintează Parlamentului pentru dezbatere şi aprobare. Contul de execuţie al bugetului asigurărilor sociale de stat urmează a fi aprobat prin Lege, după ce în prealabil a fost verificat de către Curtea de conturi, apoi se publică în Monitorul Oficial.

Separat de bugetul asigurărilor sociale de star, Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale execută bugetul anual privind constituirea şi utilizarea fondului pentru plata ajutorului de şomaj, unde la partea de venituri se va menţiona fondul de salarii brut, inclusiv sporul de vechime în muncă, suma reprezentând cota pentru şomaj, dobânda anuală calculată asupra disponibilului păstrat la trezoreria statului, iar la partea de cheltuieli se prevede numărul beneficiarilor de ajutor de şomaj şi totalul cheltuielilor cu plata ajutorului de şomaj. În mod similar se procedează şi cu plata pensiei suplimentare.

2.4.5. Controlul execuţiei bugetului asigurărilor sociale de stat

Curtea de Conturi ca instituţie supremă de control a Ministerului Finanţelor Publice primeşte de la Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale contul de execuţie bugetară. Aceasta raportează Parlamentului rezultatele controalelor efectuate, propunând şi măsuri de îmbunătăţiri legale pentru creşterea eficienţei utilizării banilor publici. Curtea de Conturi efectuează la toate instituţiile statului control financiar ulterior, pe baza contului de execuţie, urmărind realitatea şi legalitatea datelor din document. În acelaşi timp urmăreşte eficienţa, eficacitatea şi economicitatea execuţiei

112

bugetare în fiecare domeniu public, ţinând seama de criteriile de performanţă elaborate şi aprobate de Guvern, după care se pronunţă asupra calităţii gestionării banilor atât la nivelul instituţiilor publice cât şi la nivelul bugetar.

Curtea de Conturi prezintă apoi Parlamentului, raportul privind controlul contului de execuţie bugetară pentru dezbaterea şi aprobarea acestuia.

Curtea de Conturi (în numele ţării) pe lângă controlul ulterior exercită şi un control financiar preventiv care se exercită asupra tuturor operaţiunilor care afectează fondurile publice şi patrimoniul public şi privat şi sunt exercitate conform reglementărilor legale din domeniu, fiind util pentru instaurarea şi menţinerea disciplinei financiare şi fiscale în economie.

2.4.6. Aprobarea încheierii execuţiei bugetului asigu-rărilor sociale de stat

Ca şi în cazul bugetului de stat procedura de dezbatere şi aprobare se iniţiază în Parlament pe baza raportului privitor la contul de execuţie bugetară.

Legea finanţelor publice56 statuează obligaţia Guvernului de a prezenta contul general anual de execuţie a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi celelalte conturi anuale de execuţie spre aprobare Parlamentului, până la data de 1 iulie a anului următor.

Astfel, pe baza situaţiilor financiare prezentate de ordonatorii principali de credite, a bugetelor fondurilor speciale, prezentate de organele care, potrivit legii, au această sarcină, şi în urma verificării şi analizării acestora, Ministerul Finanţelor Publice contul de execuţie a bugetului asigurărilor sociale de stat.

Procesul bugetar se încheie prin votul final favorabil al Parlamentului asupra proiectului de lege privind aprobarea contului general de execuţie bugetară a bugetului asigurărilor sociale de stat.

2.5. Procesul bugetar la nivelul autorităţilor locale în România

2.5.1. Elaborarea bugetelor locale

56 Legea nr. 500/2002 (art. 56), în M.Of. nr. 597 din 13 august 2002

113

La elaborarea proiectelor bugetelor locale se au în vedere prevederile Legii privind finanţele publice locale şi a celor rezultate din Legea privind administraţia publică locală, care stabilesc competenţele ce revin consiliilor locale pe linia stabilirii surselor de venituri din impozite, taxe, şi alte vărsăminte, precum şi sarcinile pe linia finanţării instituţiilor şi serviciilor publice de subordonare locală.

Fiecare comună, oraş, municipiu şi judeţ întocmeşte un buget propriu, în condiţii de autonomie. Între bugetele consiliilor locale şi bugetele consiliilor judeţene nu există relaţii de subordonare.

Bugetele locale cuprind pe de o parte, veniturile constituite din impozite, taxe etc. şi pe de altă parte, cheltuielile dimensionate în funcţie de nevoile lor proprii, corelate cu resursele care pot fi mobilizate.

Structura veniturilor şi cheltuielilor aferente fiecărei verigi a sistemului bugetar, diferă de la o perioadă la alta, fiind influenţată de serviciile organelor centrale respectiv celor locale.

Pentru cunoaşterea veniturilor şi cheltuielilor bugetare, ele sunt grupate într-o ordine unitară şi obligatorie. Ordinea se stabileşte prin clasificaţia bugetară pe care o elaborează Ministerul Finanţelor Publice în conformitate cu Legea bugetului de stat a fiecărui an.

Fiecare sumă încasată pentru fiecare buget sau plătită din credite bugetare trebuie încadrată obligatoriu într-o subdiviziune a clasificaţiei bugetare, corespunzătoare venitului realizat sau cheltuielilor bugetare.

Veniturile locale reprezintă totalitatea resurselor financiare pe care autorităţile locale le percep direct şi/sau le primesc fie de la Guvern, fie din alte surse publice sau private, în vederea îndeplinirii sarcinilor ce le-au fost atribuite.

Veniturile proprii ale bugetului local reprezintă resursele asupra cărora autorităţile locale exercită, într-o măsură sau alta, o influenţă directă sau indirectă în ceea ce priveşte rezultatul.

În funcţie de resursele financiare publice aflate la dispoziţie se dimensionează cheltuielile repartizate pe destinaţii în concordanţă cu obiectivele strategice de dezvoltare ale unităţilor administrativ-teritoriale.

La elaborarea propunerilor de cheltuieli pentru bugetele locale se au în vedere: prevederile legale privind finanţele publice, reglementările legale specifice fiecărui sector de activitate precum şi evoluţia principalelor componente ale fiecărui sector de activitate care se finanţează de la bugetele locale şi, nu în ultimul rând, evaluarea potenţialului privind resursele financiare necesare finanţării obiectivelor propuse.

Dimensionarea cheltuielilor se face în strânsa corelare cu obiectivele prioritare, care vizează rezolvarea problemelor de importanţă deosebită.

114

Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale (primarii şi pre-şedinţii consiliilor judeţene şi al Consiliului general al capitalei) vor stabili acţiunile ce vor fi finanţate din bugetele locale, pe bază de programe care vor fi întocmite de către instituţiile şi serviciile publice de interes local, în scopul finanţării unor activităţi, obiective, proiecte, care vor constitui anexe la bugetul local.

Calendarul bugetar la nivelul bugetelor locale se prezintă astfel: până la data de 1 iunie - Ministerul Finanţelor Publice transmite

Direcţiilor Generale ale Finanţelor Publice o scrisoare – cadru care specifică contextul macroeconomic pe baza căruia vor fi întocmite proiectele bugetelor locale, metodologiile de elaborare a acestora, limitele sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi ale transferurilor consolidate pe ansamblul judeţului şi al municipiului Bucureşti în vederea elaborării de către ordonatorii de credite a proiectelor de buget.

până la data de 1 iulie - Ordonatorii principali de credite ai bugetele locale, pe baza limitelor primite, elaborează şi depun proiectele bugetelor locale la Direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene a fiecărui an, precum şi estimările pentru următorii trei ani.

până la data de 15 iulie - Direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene transmit proiectele bugetelor locale pe ansamblul judeţului şi al municipiului Bucureşti la Ministerul Finanţelor Publice care le analizează.

În termen de 5 zile de la publicarea în Monitorul Oficial a legii bugetului de stat, Ministerul Finanţelor publice transmite Direcţiilor finanţelor publice sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi transferurile consolidabile.

în termen de 5 zile de la comunicare Consiliile judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti repartizează pe unităţi administrativ-teritoriale, sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat precum şi transferurile consolidabile.

în termen de 15 zile de la publicarea legii bugetului de stat în Monitorul Oficial, Consiliile locale definitivează proiectul bugetului local care se publică în presa locală sau se afişează la sediul unităţii administrativ teritoriale; locuitorii pot depune contestaţii privind proiectul de buget în termen de 15 zile de la data publicării sau afişării acestuia

2.5.2. Aprobarea bugetelor locale

115

Proiectele bugetelor locale elaborate în condiţiile expuse mai sus, se prezintă spre aprobare consiliilor locale, judeţene şi Consiliului local al municipiului Bucureşti, în termen de 30 zile de la intrarea în vigoare a legii anuale a bugetului de stat.

Pe baza bugetelor locale aprobate de consiliile locale şi judeţene, Direcţiile Generale ale Finanţelor Publice Judeţene întocmesc şi transmit Ministerului Finanţelor Publice bugetele pe ansamblul fiecărui judeţ, cu repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor, grupate pe comune, oraşe, municipii şi sectoare ale municipiului Bucureşti şi bugetul propriu al consiliului judeţean, pe structura clasificaţiei bugetare stabilită de Ministerul Finanţelor Publice.

Veniturile şi cheltuielile prevăzute în bugetele locale se repartizează pe trimestre, în funcţie de termenele legale de plată a veniturilor şi de perioada în care este necesară efectuarea cheltuielilor potrivit programelor întocmite de instituţiile şi serviciile publice locale, şi se aprobă de către:

- Ministerul Finanţelor Publice pentru sumele defalcate din veniturile bugetului de stat şi pentru transferurile de la acest buget, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite, transmise de Direcţiile Generale ale Finanţelor Publice Judeţene la Ministerul Finanţelor Publice, în termen de 20 zile de la intrarea în vigoare a legii bugetului de stat;

- de către ordonatorii principali de credite (primării) ai bugetelor locale pentru bugetele proprii şi bugetele instituţiilor şi serviciilor publice subordonate, în termen de 15 zile de la aprobarea sumelor repartizate de Ministerul Finanţelor Publice.

Următoarea etapă o constituie repartizarea creditelor bugetare, aprobate prin bugetele locale, de către ordonatorii principali de credite pe unităţile ierarhic inferioare potrivit sarcinilor ce revin acestora şi aprobarea efectuării cheltuielilor din bugetele proprii, respectiv ordonatorilor secundari.

La rândul său ordonatorii secundari de credite repartizează creditele bugetare aprobate pe unităţi ierarhic inferioare ai căror conducători au calitatea de ordonatori terţiari de credite.

2.5.3. Execuţia bugetelor locale

Veniturile şi cheltuielile prevăzute de bugetele locale se repartizează pe trimestre, în funcţie de doi factori: termenele legale de încasare a veniturilor; perioada în care este necesară efectuarea cheltuielilor.

Repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor bugetare se aprobă de către:

116

c) Ministerul Finanţelor Publice, pentru sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi pentru transferurile de la acest buget, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale;

d) Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale, pentru bugetele de credite proprii şi bugetele instituţiilor şi serviciilor publice subordonate.Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt preşedinţii

consiliilor judeţene, primarul general al Municipiului Bucureşti şi primarii celorlalte unităţi administrativ-teritoriale.

Conducătorii instituţiilor sau serviciilor publice cu personalitate juridică din subordinea fiecărui consiliu local, judeţean sau al Municipiului Bucureşti sunt, după caz, ordonatori de credite secundari sau terţiari.

Ordonatorii principali de credite repartizează creditele bugetare, aprobate prin bugetele locale, pe unităţi ierarhice inferioare, în raport cu sarcinile acestora şi aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii. Ordonatorii secundari de credite repartizează creditele bugetare aprobate pe unităţi ierarhic inferioare, ai căror conducători sunt ordonatori terţiari de credite, şi aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii. Ordonatorii terţiari de credite utilizează creditele bugetare care le-au fost repartizate numai pentru nevoile instituţiilor pe care le conduc.

Ordonatorii principali şi secundari de credite au o dublă competenţă (repartizarea creditelor bugetare pe unităţi ierarhic inferioare şi aprobarea efectuării cheltuielilor din bugetele proprii); ordonatorii terţiari de credite au o singură competenţă (aprobă utilizarea creditelor bugetare care le-au fost repartizate).

Metodologia de elaborare şi execuţie a bugetelor locale se stabileşte de către Ministerul Finanţelor Publice.

Execuţia veniturilor bugetelor locale se realizează cu ajutorul aparatului fiscal al fiecărei primării, consiliu judeţean şi cuprinde deasemenea 4 etape succesive şi anume: aşezarea, lichidarea, emiterea titlului de percepere şi perceperea propriu-zisă a venitului (impozitului, taxei).

Aşezarea impozitului, reprezintă identificarea şi dimensionarea (stabilirea) materiei impozabile de care dispune o persoană juridică sau fizică şi care este supusă impozitării potrivit legilor fiscale specifice naturii sursei de venit.

Lichidarea constă în determinarea cuantumului impozitului datorat de o persoană fizică şi juridică în funcţie de mărimea (volumul) materiei impozabile, de cotele de impozit şi alte condiţii prevăzută de actul normativ care reglementează fiecare impozit în parte.

117

Emiterea titlului de percepere a impozitului, operaţiune prin care se înscriu într-un document (dispoziţie) în baza căruia se autorizează perce-perea impozitului ca venit şi care reprezintă titlul executoriu de încasare prin procedurile specifice executării silite, în cazul în care contribuabilul nu îşi achită din proprie iniţiativă obligaţia faţă de buget.

Perceperea impozitului constă în încasarea efectivă a acestuia în cuantumul şi la termenele stabilite, operaţiune prin care se sting obligaţiile fiecărui contribuabil faţă de bugetul local, încasarea realizându-se de către unităţile teritoriale ale trezoreriei statului.

Execuţia veniturilor bugetelor locale reprezintă activitatea cea mai complexă deoarece, în funcţie de volumul veniturilor încasate se pot efectua cheltuieli, chiar dacă acestea sunt menţionate expres în bugetul local. Din acest motiv este foarte important ca veniturile să fie corect dimensionate, dar mai ales operativ încasate, utilizându-se toate metodele legale în această operaţiune.

În execuţia cheltuielilor bugetelor locale se parcurg deasemenea 4 faze procedurale succesive pentru fiecare alocaţie bugetară, etape prin care se urmăresc respectarea destinaţiei şi a cuantumului aprobat pentru fiecare categorie de cheltuieli bugetare şi care vizează angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata propriu-zisă a alocaţiei.

Angajarea cheltuielilor bugetare reprezintă asumarea deciziei de angajare, de către un ordonator de credite (conducătorii instituţiilor publice) asupra cheltuielilor bugetare şi care generează obligaţia unei instituţii publice de a efectua plăţi pe seama creditelor deschise din Bugetul local pentru livrarea de bunuri, executarea de lucrări sau prestări servicii.

Angajarea cheltuielilor şi efectuarea plăţilor nu pot avea loc dacă acestea nu rezultă dintr-un act legal - contracte, comenzi, facturi prin care sunt stabilite obligaţiile furnizorilor şi ale beneficiarului şi fără a purta viza de control financiar preventiv a şefului compartimentului financiar contabil sau a înlocuitorului acestuia.

Lichidarea reprezintă operaţiunea prin care se verifică şi se constată realizarea furnizării bunurilor, a execuţiei lucrărilor şi/sau a serviciilor prestate în urma recepţiilor efectuate, în funcţie de care se stabileşte cuantumul sumelor ce urmează a fi achitate din creditul bugetar aprobat. Fiind o operaţiune posterioară realizării livrărilor de mărfuri, lucrărilor executate şi / sau serviciilor prestate către o instituţie de stat angajatoare a cheltuielilor bugetare, lichidarea trebuie să aibă la bază acte justificative - facturi, avize de însoţire, procese verbale de recepţie, situaţii de lucrări, etc. - prin care se determină cuantumul (nivelul) plăţilor ce urmează a se efectua de către instituţia publică beneficiară.

Ordonanţarea constituie actul de emitere, de către instituţia publică, a ordinului de plată, prin care, pe baza evaluării realizate prin lichidare, se

118

dispune plata unei sume de bani din alocaţia bugetară în favoarea unui terţ, operaţiune care va fi de asemeni vizată de controlul financiar preventiv .

Plata reprezintă achitarea efectivă de către instituţia publică a sumei datorate către furnizori sau creditori pentru stingerea obligaţiilor băneşti faţă de aceştia pentru livrările de mărfuri, executarea de lucrări şi/sau serviciile prestate.

Finanţarea cheltuielilor din bugetele locale se asigură de către trezo-reriile operative teritoriale pe baza deschiderilor de credite de către ordo-natorii principali de credite, ocazie cu care se verifică încadrarea în limita creditelor bugetare aprobate prin bugetele locale şi potrivit destinaţiei stabilite în raport cu gradul de folosire a sumelor puse la dispoziţie anterior şi respectarea dispoziţiilor legale care reglementează efectuarea cheltuielilor respective.

Execuţia de casă a bugetelor locale se efectuează prin unităţile teri-toriale ale trezoreriei statului unde se evidenţiază în conturi distincte:

1. veniturile bugetare pe structura clasificaţiei bugetare;2. cheltuielile în limita creditelor bugetare aprobate şi a destinaţiei

stabilite;3. alte operaţiuni financiare ale ordonatorilor de credite bugetare

dispuse de aceştia;4. veniturile extrabugetare şi cheltuielile dispuse de aceştia. Stadiul execuţiei bugetului se raportează trimestrial şi anual prin

întocmirea dărilor de seamă contabile, unde sunt reflectate detaliat reali-zarea veniturilor pe sursele de venituri faţă de prevederi şi nivelul cheltu-ielilor şi plăţilor nete de casă pe destinaţii, capitole, subcapitole, articole şi alineate faţă de creditele definitive aprobate. Dările de seamă contabile, semnate de ordonatorii principali de credite şi compartimentul financiar contabil după ce în prealabil au fost vizate de trezoreriile teritoriale, se depun la Direcţiile Generale ale Finanţelor Publice Judeţene, care le centralizează întocmind şi darea de seamă pe ansamblul judeţului ce este trimisă la Ministerul Finanţelor Publice.

2.5.4. Încheierea execuţiei bugetelor locale

Încheierea execuţiei bugetelor locale constă în întocmirea contului de execuţie bugetară la finele anului. Aceasta reflectă operaţiunile de executare a veniturilor şi cheltuielilor şi conduce la determinarea rezultatului execuţiei bugetare, care poate fi:

- Excedent bugetar – dacă veniturile sunt mai mari decât cheltuielile

- Deficit bugetar – dacă veniturile sunt mai mici decât cheltuielile

119

Excedentul bugetar, după efectuarea regularizărilor în limita transferurilor din bugetul de stat şi cu aprobarea Consiliului local, se va utiliza pentru:

- rambursarea eventualelor împrumuturi restante, plata dobânzilor şi a comisioanelor aferente;

- constituirea fondului de rulment care se poate utiliza cu aprobarea consiliului local, pentru:

o acoperirea unor goluri temporare de casă, provenite din decalaje între veniturile şi cheltuielile anului curent;

o finanţarea unor investiţii sau dezvoltarea serviciilor publice locale în interesul colectivităţii;

o acoperirea definitivă a eventualului deficit bugetar la finele exerciţiului bugetar.

La 31 decembrie prevederile bugetelor locale încetează a mai avea aplicabilitate, creditele bugetare locale neconsumate închizându-se la 1 ianuarie a anului următor, ceea ce presupune efectuarea decontărilor corespunzător între Administraţiile locale, Trezoreria statului şi Ministerul Finanţelor Publice.

Încheierea execuţiei bugetelor lor are la bază datele din conta-bilitatea proprie, precum şi cele puse la dispoziţie de unităţile teritoriale ale trezoreriei statului, conturile de execuţie şi dările de seamă întocmite de direcţiile judeţene ale Ministerului Finanţelor Publice, pe baza cărora se întocmeşte contul de execuţie şi Darea de seamă anuală. Contul de execuţie anuală se prezintă primarilor şi preşedinţilor Consiliilor locale pentru examinare, după care se înaintează Consiliului local pentru dezbatere şi aprobare. Contul de execuţie al bugetelor locale urmează a fi aprobat, după ce în prealabil a fost verificat de către Curtea de conturi, apoi se publică în Monitorul Oficial.

2.5.5. Controlul execuţiei bugetelor locale

După întocmirea contului anual de execuţie bugetară, specialistul din compartimentul de audit intern verifică atât bilanţul cât şi contul de execuţie bugetară, în scopul evaluării obiective a modului în care au fost îndeplinite prevederile bugetare cu privire la încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor în mod eficient, eficace şi economic.

Auditorul efectuează verificarea calculelor, controlul aritmetic al veridicităţii centralizării, exprimându-şi o opinie cu privire la modul de înregistrare a operaţiunilor în contabilitate pe baza documentelor justifi-cative care poartă viza de control financiar preventiv. Deasemenea sunt verificate elementele patrimoniale din evidenţele contabile care trebuie să

120

corespundă cu cele identificabile fizic. În urma auditului efectuat asupra execuţiei bugetate, se identifică neajunsurile şi se fac propuneri de recuperare a prejudiciilor.

Contul de execuţie bugetară se supune şi controlului de performanţă a Curţii de Conturi. Dacă în urma verificărilor efectuate, totul a decurs legal, fără a aduce prejudicii fondurilor publice, Curtea de Conturi emite actul de descărcare a gestiunii ordonatorului de credite.

2.5.6. Aprobarea încheierii execuţiei bugetelor locale

În baza raportului explicativ privind contul anual de execuţie bugetară aprobat de autoritatea executivă însoţit de raportul de audit intern se trece la procedura de dezbatere şi aprobare a acestuia de către Consiliul local.

Se prezintă în sinteză evoluţia fenomenelor economico-financiare ce au avut loc la nivelul instituţiei din anul la care se referă execuţia bugetară şi factorii care au influenţat această evoluţie. Are loc exprimarea punctelor de vedere ale formaţiunilor politice reprezentate în consiliul local de către consilieri, prilej cu care se fac aprecieri privind calitatea gestiunii bugetare comparativ cu prevederile bugetului aprobat.

În acelaşi timp se pot avansa propuneri privind modificarea unor hotărâri proprii în vederea creşterii resurselor financiare şi a eficienţei utilizării banilor publici. Votul final favorabil privind aprobarea contului anual de execuţie bugetară marchează încheierea etapelor procesului bugetar.

Aplicaţii

1. Pe baza datelor de mai jos calculaţi gradul de colectare al veniturilor:

unde,Gc – gradul de colectare al veniturilorVenituri realizate – conform execuţiei bugetareVenituri programate – conform legii de aprobare a bugetului

Indicator Venituri realizate 2009

(mil.lei)

Venituri programa

te 2009(mil. lei)

Venituri totale, din care: 54.678,3 75.689,76

121

I. Venituri curente, din care: 53.530,0 71.012,031. Venituri fiscale, din care: 49.405,0 64.784,05a. Impozitul pe profit, salarii, venit şi câştiguri din

capital, din care:16.796,7 19.956,70

- Impozitul pe profit 11.869,2 13.445,5- Impozitul pe salarii şi venit 3.558,1 4.717,53- Alte impozite pe venit, profit şi câştiguri din capital 1.369,4 1.793,67b. Impozite şi taxe pe proprietate 54,0 223,0c. Impozite şi taxe pe bunuri şi servicii, din care: 31.789,8 43.514,52- TVA 17.073,5 26.791,89- Accize 14.272,1 16.233,4- Alte impozite şi taxe pe bunuri şi servicii 0,1 35,7- Taxa pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării

bunurilor sau pe desfăşurarea de activităţi444,1 453,53

d. Impozitul pe comerţul exterior (taxe vamale) 655,5 1.021,1e. Alte impozite şi taxe fiscale 108,9 68,732. Contribuţii de asigurări 414,7 463,03. Venituri nefiscale 3.710,3 5.764,98II. Venituri din capital 39,3 149,7III. Sume de la UE în contul plăţilor efectuate 1.189,1 4.522,40IV. Operaţiuni financiare 1,9 5,63V. Sume încasate în contul unic, la bugetul de stat -82,0 -

*Sursa datelor www.mfinanţe.ro – Legea bugetului de stat 2009 şi Execuţia bugetului general consolidat 2009

2. Pe baza datelor de mai jos calculaţi gradul de realizare al cheltuielilor:

unde,Gr – gradul de realizare al cheltuielilorCheltuieli realizate – conform execuţiei bugetareCheltuieli programate – conform legii de aprobare a bugetului

Indicator Cheltuieli realizate

2009 (mil.lei)

Cheltuieli programate

2009(mil. lei)

Cheltuieli totale, din care: 89.851,7 94.767,51I. Cheltuieli curente, din care 86.357,6 86.878,96

1. Cheltuieli de personal 15.286,3 15.525,802. Bunuri şi servicii 4.318,3 4.512,193. Dobânzi 5.103,3 5.220,08

122

4. Subvenţii 4.966,3 4.260,795. Transferuri totale, din care 53.179,1 52.897,09

a. Transferuri între unităţi ale administraţiei publice

17.873,8 11.810,46

b. Alte transferuri 13.261,6 14.039,18c. Proiecte cu finanţare din fonduri externe

nerambursabile2.527,6 7.654,46

d. Asistenţă socială 18.082,6 17.859,56e. Alte cheltuieli 1.433,5 1.533,43

6. Cheltuieli aferente programelor cu finanţare rambursabilă

3.504,3 4.127,65

II. Cheltuieli de capital, din care: 3.171,0 5.371,231. Active nefinanciare 3.066,0 4.471,232. Active financiare 105,0 900,00

III. Operaţiuni financiare, din care: 2.502,9 2.517,321. Împrumuturi 4,7 5,462. Rambursări de credite 2.498,2 2.511,86

IV. Plăţi efectuate în anii precedenţi şi recuperate în anul curent

-402,3 -

V. Eximbank -1.777,5 -*Sursa datelor www.mfinanţe.ro – Legea bugetului de stat 2009 şi Execuţia bugetului general consolidat 2009


1. Dintre următoarele enunţuri, care nu reprezintă o trăsătură a procesului bugetar?

a. continuitate ciclicăb. caracter decizionalc. specializarea bugetarăd. caracter politice. caracter democratic

2. Care dintre următoarele enunţuri nu reprezintă etape ale procesului bugetar?

a. elaborarea proiectului de bugetb. execuţia bugetuluic. ratificarea de către Preşedintele ţării a proiectului de buget aprobat

de Parlamentd. aprobarea bugetuluie. controlul şi aprobarea execuţiei bugetului

123

3. Ştiind că următoarele enunţuri reprezintă etape ale procesului bugetar, ordonaţi-le cronologic.

1. aprobarea bugetului2. execuţia bugetului3. încheierea şi aprobarea contului de execuţie bugetară4. elaborarea proiectului de buget5. controlul şi aprobarea execuţiei bugetului

a. 3,5,2,1,4;b. 4,3,1,2,5;c. 2,3 5,4,1;d. 4,1,2,3,5;e. 5,3,1,2,4.

4. Pentru execuţia veniturilor şi cheltuielilor:a. legea finanţelor publice nu face nici o precizareb. prevederile bugetare se consideră limite minime pentru venituri

şi limite maxime pentru cheltuielic. prevederile bugetare se consideră limite maxime pentru venituri

şi limite minime pentru cheltuielid. prevederile bugetare se consideră limite minime atât pentru

venituri cât şi pentru cheltuielie. nici unul dintre enunţurile de mai sus nu este adevărat.

5. Faza procesului execuţiei bugetare ce constă în verificarea existenţei angajamentelor, a sumelor datorate, a condiţiilor de exigibilitate ale angajamentului, pe baza documentelor justificative care să ateste operaţiunea respectivă poartă denumirea de:a. deficit;b. lichidare;c. creditare;d. plată;e. ordonanţare.

6. Încheierea procesului bugetar al unui an este marcată de:a. expirarea perioadei de execuţie a bugetului;b. închiderea conturilor anuale de venituri şi cheltuieli;c. stabilirea rezultatelor execuţiei: excedent sau deficit;d. încheierea acţiunii de control asupra execuţiei bugetare;e. adoptarea de către Parlament a legii privind aprobarea contului anual

de execuţie bugetară.

7. Care operaţiuni reprezintă etape ale execuţiei cheltuielilor bugetare:

124

1. aprobarea în legea bugetară; 2. angajarea; 3. ordonanţarea; 4. deschiderea finanţării; 5. lichidarea; 6. plata propriu-zisă;

7. închiderea conturilor bugetare.

a. 1 + 3 + 4 + 6b. 1 + 3 + 4 + 7c. 1 + 2 + 3 + 6d. 2 + 3 + 5 + 6e. 2 + 4 + 6 + 7

8. Precizaţi care dintre afirmaţiile de mai jos redau rolul Parlamentului în procesul bugetar:

1. Parlamentul adoptă legile contului general anual de execuţie;2. Parlamentul adoptă legile bugetare anuale, elaborate de Guvern;3. Parlamentul adoptă legile bugetului fondurilor speciale;4. Parlamentul adoptă legile bugetare anuale şi legile de rectificare

elaborate de Guvern în contextul strategiei macroeconomice asumate de acesta.

a. 1 + 2;b. 1 + 3;c. 3 + 4;d. 1 + 4;e. 2 + 4.

9. Guvernul îşi exercită rolul în procesul bugetar astfel:1. elaborează proiectele legilor bugetare anuale şi le transmite spre

adoptare Parlamentului, în cadrul termenului limită prevăzut de lege;2. asigură realizarea politicii financiar-valutare;3. elaborează raportul privind situaţia macroeconomică pentru anul

bugetar respectiv şi proiecţia acesteia în următorii 5 ani;4. exercită conducerea generală a activităţii executive în domeniul

finanţelor publice, scop în care examinează periodic execuţia bugetară şi stabileşte măsuri pentru menţinerea sau îmbunătăţirea echilibrului bugetar, după caz;

5. supune spre adoptare Parlamentului proiectele legilor de rectificare şi a contului general anual de execuţie.

125

a. 1 + 2 + 3;b. 1 + 2 + 4;c. 2 + 3 + 4;d. 2 + 3 + 5;e. 1 + 4 + 5.

10. Sumele aprobate, la partea de cheltuieli, prin bugetele publice, în cadrul cărora se angajează, se ordonează şi se efectuează plăţi, reprezintă:

a. prevederi bugetare obligatorii;b. contrapartidă pentru veniturile prevăzute în bugetele respective;c. estimări ale efortului bugetar public naţional;d. bază legală pentru lichidarea cheltuielilor;e. limite maxime care nu pot fi depăşite.

11. Angajarea cheltuielilor din bugetele publice se face numai:a. în primele 11 luni ale anului;b. în limita creditelor bugetare aprobate;c. în proporţie de maxim 90% din creditele bugetare aprobate;d. după ordonanţarea cheltuielilor;e. la nivelul ordonatorilor principali de credite bugetare.

12. Legea bugetară anuală prevede şi autorizează pentru anul bugetar:a. doar veniturile şi cheltuielile bugetare;b. veniturile şi cheltuielile bugetare, precum şi reglementări specifice

exerciţiului bugetar;c. doar veniturile şi cheltuielile bugetelor centrale;d. cheltuielile bugetare, precum şi reglementările specifice exerciţiului

bugetar;e.veniturile şi cheltuielile bugetare, deficitul bugetului general conso-

lidat, precum şi reglementări specifice exerciţiului bugetar.

13. Nu este corectă următoarea afirmaţie “În cadrul legilor bugetare anuale se includ următoarele…”:

a. legea bugetului de stat;b. legea de rectificare a bugetului de stat;c. legea bugetului Asigurărilor Sociale de Stat;d. legea de rectificare a bugetului Asigurărilor Sociale de State. legea bugetului local.

14. Execuţia bugetară vizează:

126

a. încasarea veniturilor;b. efectuarea plăţii;c. ordonanţarea cheltuielilor;d. regularizarea veniturilor;e. încasarea veniturilor şi efectuarea plăţii cheltuielilor.

15. Faza din procesul execuţiei bugetare, în care se verifică existenţa angajamentelor, se determină sau se verifică realitatea sumei datorate, se verifică condiţiile de exigibilitate a angajamentului, pe baza documentelor justificative care să ateste operaţiunile respective poartă denumirea de:

a. angajament legal;b. angajament bugetar;c. lichidare;d. ordonanţare;e. plată.

16. Ordonanţarea cheltuielilor se efectuează înainte de:a. lichidare;b. plată;c. deschiderea de credit bugetar;d. angajare;e. livrarea de bunuri către instituţia publică.

17. Stabiliţi ordinea corectă a etapelor procesului bugetar:a. elaborare, aprobarea, executare, raportare, control, aprobarea

contului anual de execuţie;b. elaborare, aprobare, executare, control, aprobarea contului anual de

execuţie, raportare;c. aprobare, elaborare, executare, raportare, control, aprobarea contului

anual de execuţie;d. executare, raportare, aprobare, elaborare, control, aprobarea contului

anual de execuţie;e. elaborare, aprobare, executare, control, raportare, aprobarea contului

anual de execuţie.

18. La nivel local, operaţiunile specifice angajării, lichidării şi ordonanţării cheltuielilor sunt în competenţa:

a. ordonatorilor de credite;b. contabilului;c. persoanei însărcinate cu controlul financiar preventiv;d. auditorului;e. secretarului instituţiei.

127

19. Angajamentul bugetar se face în limita:a. creditelor bugetare aprobate;b. disponibilităţilor din cont;c. excedentului din anul precedent;d. prevederilor proiectului de buget pentru anul următor;e. deschiderilor de credite bugetare.

20. Bugetul local este documentul prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile:

a. şcolilor;b. primăriilor;c. unităţilor administrativ-teritoriale;d. prefecturilor;e. instituţiilor publice de subordonare locală.

21. Creditul de angajament reprezintă limita maximă a cheltuielilor ce pot fi angajate:

a. după încheierea exerciţiului bugetar;b. înaintea începerii exerciţiului bugetar;c. între momentul încheierii exerciţiului bugetar şi întocmirea

conturilor anuale de execuţie;d. în timpul exerciţiului bugetar, în limitele aprobate;e. între momentul întocmirii proiectului de buget şi aprobarea acestuia.

22. După aprobarea bugetelor locale, consiliul local poate aproba acte normative cu implicaţii asupra acestora?

a. nu, deoarece aceste acte ar aduce atingere echilibrului bugetar;b. da, dar cu condiţia intrării în vigoare după 1 ianuarie a anului

următor;c. da, dar numai cu precizarea surselor de acoperire a diminuării

veniturilor sau a majorării cheltuielilor bugetare aferente exerciţiului bugetar pentru care

s-au aprobat bugetele locale respective;d. nu, doar Parlamentul poate adopta astfel de acte normative;e. da, dar cu avizul Consiliului judeţean.

23. La nivel local ordonatorii de credite bugetare sunt:a. ordonatori principali, ordonatori secundari şi ordonatori terţiari;b. ordonatori principali şi ordonatori terţiari;c. ordonatori principali;d. ordonatori secundari şi ordonatori terţiari;e. ordonatori principali şi ordonatori secundari.

128

24. Nu sunt ordonatori principali de credite ai bugetelor locale:a. primarii unităţilor administrativ-teritoriale;b. primarul general al municipiului Bucureşti;c. primarii sectoarelor municipiului Bucureşti;d. secretarii de comună;e. preşedinţii consiliilor judeţene.

25. Proiectul bugetelor locale se elaborează de către:a. ordonatorii de credite ai bugetului local;b. ordonatorii principali de credite;c. direcţiile judeţene ale finanţelor publice;d. Guvern;e. consiliile locale.

26. Proiectele bugetelor locale nu se elaborează pe baza:a. politicilor fiscale şi bugetare, naţionale şi locale;b. programelor de dezvoltare economico-socială în perspectivă ale

unităţii administrativ-teritoriale, în concordanţă cu politicile de dezvoltare la nivel naţional, regional, judeţean, zonal sau local;

c. programelor întocmite de către ordonatorii principali de credite în scopul finanţării unor acţiuni sau ansamblu de acţiuni, cărora le sunt asociate obiective precise şi indicatori de rezultate şi de eficienţă;

d. politicilor şi strategiilor sectoriale şi locale, precum şi priorităţile stabilite în formularea propunerilor de buget;

e. prognozelor principalilor indicatori macroeconomici şi sociali pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget, precum şi pentru următorii 5 ani, elaborate de organele abilitate.

27. Ministerul Finanţelor Publice transmite direcţiilor generale ale finanţelor publice, consiliilor judeţene şi Consiliului General al Municipiului Bucureşti o scrisoare-cadru până la data de:

a. 1 iunie a fiecărui an;b. 15 mai a fiecăruia an;c. 1 iulie a fiecărui an;d. 15 iunie a fiecărui an;e. 1 ianuarie a fiecărui an.

28. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale au obligaţia să transmită direcţiilor generale ale finanţelor publice bugetele locale aprobate:

a. în termen de 45 zile de la aprobarea acestora;b. în termen de 20 zile de la aprobarea acestora;

129

c. în termen de 15 zile de la aprobarea acestora;d. în termen de 30 zile de la aprobarea acestora;e. în termen de 5 zile de la aprobarea acestora.

29. Prin bugetele locale se cuprind şi se aprobă:a. veniturile bugetare locale şi creditele de angajament;b. doar veniturile bugetare locale;c. doar creditele bugetare locale;d. doar creditele de angajament;e. veniturile şi creditele bugetare locale.

Surse bibliografice

G.Attila, Finanţe publice şi trezoreria statului, Editura Universitară, Bucureşti, 2007

P.Belean (coordonator), Finanţele publice ale României, Ediţia a treia, Editura Economică, Bucureşti, 2007

I.Condor, Dreptul finanţelor publice, Editura Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2006

Ghe. Manolescu, Buget - abordare economică şi financiară, Editura Economică, Bucureşti, 1997

T.Moşteanu, Buget şi trezorerie publică, Editura Didactică şi Pedagogică, R.A. Bucureşti, 1997

M.A.Ungureanu, Note de curs, U.C.B., Rm. Vâlcea,1999M.A.Ungureanu, Finanţe publice, Ed. Independenţa Economică, 2000M.A.Ungureanu, Finanţe publice, Universitatea Româno-Americană,

Bucureşti, 2003M.A.Ungureanu, Finanţe publice. Sinteze şi aplicaţii. Ediţia a III-a,

Ed.Conphys, Bucureşti, 2009D.Tudorache, D.Moraru, Finanţele publice - Finanţele firmei, Ed. Sylvi,

2001I. Văcărel (coord), Finanţe publice, Ed. a VI-a, Ed. Didactică şi Pedagogică,

Bucureşti, 2007Constituţia României din 1991 şi 2003Dicţionar de Economie, Ediţia a doua, Editura Economică, Bucureşti, 2001Legea privind finanţele publice, nr. 500 din 2002, în M.O. Partea I, nr.597

din 13.08.2002

130

CAPITOLUL 3

ECHILIBRUL FINANCIAR

3.1. Echilibrul financiar – componentă a echilibrului general economic

Echilibrul economic general presupune existenţa unei concordanţe între necesarul de bunuri materiale şi bunuri posibile de procurat, între necesarul de forţă de muncă şi forţa de muncă disponibilă în perioada de referinţă, între necesarul de resurse financiare şi posibilităţile de procurare ale acestora, între veniturile băneşti ale populaţiei şi posibilităţile de acoperire a acestor bunuri şi servicii, în sfârşit, între necesarul de resurse valutare şi resursele posibile de mobilizat în condiţiile date. Este vorba de un volum şi o structură de resurse – materiale, umane, financiare, monetare şi valutare – corespunzătoare nevoilor şi posibilităţilor economiei naţionale într-o perioadă determinată.

Procesele economice care au loc în activitatea de zi de zi a agenţilor economici, în relaţiile dintre aceştia, precum şi raporturile cu autorităţile publice, băncile, societăţile de asigurare şi cu alte persoane de drept public sau privat, generează multiple fluxuri materiale şi băneşti, paralele sau independente unele de altele.

Fluxurile băneşti reflectă prelevările care alimentează fondurile de resurse financiare ce se constituie în economie, precum şi transferurile de la fondurile respective către diverşi beneficiari. Şi aici, ca şi în cazul resurselor materiale, este necesar să existe o stare de echilibru între necesarul de resurse financiare şi posibilităţile de procurare ale acestora. Deci este necesar ca resursele financiare posibile de mobilizat în cursul unei perioade să acopere integral nevoile de dezvoltare economică, de satisfacere a trebuinţelor sociale, de asigurare a ordinii interne, de apărare a ţării. Altfel spus, societatea nu trebuie să se angajeze în acţiuni economice, sociale sau de altă natură care reclamă resurse mai mari decât poate să procure pe plan naţional.

Echilibrele individuale ale fondurilor de resurse financiare îşi găsesc expresia, la nivelul economiei naţionale, în echilibrul întregului sistem financiar. Acest echilibru reflectă legătura existentă între resursele financiare necesare economiei pentru îndeplinirea obiectivelor şi acţiunilor prevăzute, inclusiv cele pentru satisfacerea eventualelor nevoi suplimentare

132

ECHILIBRUL GENERAL ECONOMIC

Echilibrul valoric

Echilibrul monetar

ECHILIBRUL FINANCIAR

Echilibrul valutar

RESURSE FINANCIARE = NECESITĂŢI FINANCIARE

Echilibrul material

Echilibrul pe piaţa muncii

apărute pe parcurs, pe de o parte, şi de posibilităţile de procurare a acestora, pe de altă parte.

Echilibrul financiar reflectă corelaţia existentă între resursele financiare necesare economiei pentru îndeplinirea obiectivelor şi acţiunilor prevăzute, inclusiv cele pentru satisfacerea eventualelor nevoi suplimentare apărute pe parcurs, pe de o parte, şi resursele financiare care pot fi mobilizate la nivel macroeconomic, pe de altă parte.

Figura 3.1. Conţinutul echilibrului general economic

Sursa: Moşteanu Tatiana (coordonator), „Finanţe publice”, Editura Universitară, Bucureşti, 2004, p. 316

În determinarea echilibrului financiar se iau în calcul toate resursele financiare, indiferent de nivelul la care se constituie şi se administrează şi de metodele folosite în mobilizarea şi repartizarea acestora.

Asigurarea echilibrului financiar la nivel macroeconomic constituie o necesitate atât în condiţiile conducerii centralizate, pe bază de plan imperativ, a economiei, cât şi în economia de piaţă, în care programul de dezvoltare economico-socială are un caracter orientativ. În funcţie de mecanismul de funcţionare a economiei, diferă şi instrumentele folosite la constituirea şi dirijarea fondurilor de resurse financiare, la proiectarea echilibrului financiar şi la restabilirea acestuia în cazul unor perturbări apărute pe parcurs.

Echilibrul financiar se construieşte după o atentă selectare a nevoilor sociale, după stabilirea opţiunilor şi a priorităţilor în satisfacerea necesităţilor economiei naţionale şi asigurarea bazei materiale a acestora. Până se ajunge la echilibru se elaborează multiple variante de balanţă

133

financiară a economiei naţionale, care au scopul de a sincroniza nevoile de resurse pentru realizarea obiectivelor şi acţiunilor considerate prioritare în perioada de referinţă, de posibilităţile de procurare a acestora. În acest fel, prin iteraţii succesive, nevoile se dimensionează în funcţie de posibilităţi, iar posibilităţile se examinează şi reexaminează în vederea identificării de resurse suplimentare, capabile să asigure satisfacerea într-o măsură cât mai mare a nevoilor sociale.

Echilibrul general economic previzionat are un caracter potenţial, iar transformarea acestuia în echilibru general economic realizat are loc în cursul perioadei de referinţă prin activităţile desfăşurate în economie.

Realizarea echilibrului financiar necesită examinarea atentă a obiectivelor şi acţiunilorprevăzute, urmărindu-se îmbunătăţirea laturilor calitative ale acestora, creşterea eficienţei economice, a eficienţei sociale ori de altă natură. În stabilirea echilibrul financiar trebuie să se ţină cont de strânsa legătură a acestuia cu echilibrul monetar şi cu cel valutar, cele trei forme ale echilibrului valoric neputând să fie realizate decât în concordanţă cu echilibrul material şi cu echilibrul forţei de muncă.

La elaborarea programului de dezvoltare a economiei naţionale se ţine seama de factorii de acţiune previzibilă în perioada considerată. Întrucât în cursul executării acestuia pot interveni factori noi, neprevăzuţi, care să acţioneze fie asupra nevoilor sociale care urmează a fi satisfăcute, fie asupra volumului de resurse de care dispune economia, este necesar ca la elaborarea programului să se prevadă anumite rezerve materiale, financiare şi valutare. De aceea, la determinarea echilibrului financiar este necesar să se ia în considerare şi rezervele de resurse financiare pentru nevoi neprevăzute. Aceste rezerve pot servi la sporirea producţiei în cursul anului, în anumite ramuri sau subramuri, peste prevederile iniţiale; realizarea unor investiţii urgente sau de mare eficienţă cu destinaţie economică sau socială, neavute în vedere iniţial; aplicarea unor măsuri suplimentare de îmbunătăţire a condiţiilor de trai ale populaţiei (majorarea salariilor şi a pensiilor, a burselor acordate elevilor şi studenţilor şi a alocaţiilor pentru hrană şi medicamente în unităţile spitaliceşti etc.); refacerea unor bunuri distruse de calamităţi naturale sau accidente; acoperirea influenţelor financiare determinate de factori conjuncturali (majorarea preţurilor la unele produse de import sau scăderea preţurilor la unele produse de export, creşterea ratei dobânzii pe piaţa capitalului de împrumut, incapacitatea de plată a unor debitori externi etc.)

Echilibrul financiar se referă la resursele şi necesităţile financiare ale sectorului public.

În acest sens, în bugetul general consolidat îşi găsesc reflectarea toate resursele financiare publice, indiferent de provenienţa acestora, de

134

fondurile pe care le alimentează, de metodele de prelevare repartizare utilizate şi de destinaţia pe care o capătă. Bugetul general consolidat trebuie să fie astfel conceput încât să arate în mod distinct resursele şi destinaţia lor pe total economie şi pe fiecare componentă a sistemului bugetar (buget de stat, bugete locale, bugetul asigurărilor sociale şi fiecare fond special).

Echilibrul financiar se sprijină în principal pe resursele financiare mobilizate pe plan naţional prin metode şi căi diferite. Potrivit legii, emisiunea bănească nu trebuie folosită ca mijloc de acoperire a deficitului financiar nici la întocmirea bugetului şi nici în cursul executării acestuia.

Caracteristicile echilibrului financiar:a) Echilibrul financiar se construieşte prin stabilirea opţiunilor şi

priorităţilor în satisfacerea necesităţilor economiei naţionale şi asigurarea bazei materiale a acestora. Realizarea echilibrului financiar necesită examinarea atentă a obiectivelor şi acţiunilor prevăzute, urmărind-se creşterea eficienţei lor economice. Deasemenea echilibrul financiar este corelat cu echilibrul monetar şi cu cel valutar.

b) La elaborarea programului economiei naţionale se ţine seama de factorii cu acţiune previzibilă în perioada considerată.

c) Volumul resurselor financiare variază în funcţie de mărimea produsului intern brut, de proporţiile în care acesta se repartizează pentru consum şi formarea brută de capital, de regimul amortizării mijloacelor fixe, de proporţia participării la constituirea fondurilor de resurse financiare a populaţiei şi agenţilor economici precum şi în funcţie de alţi factori.

d) Echilibrul financiar se reflectă în balanţa financiară a economiei naţionale.

e) Echilibrul financiar trebuie să se sprijine în principal pe resursele financiare mobilizate pe plan naţional indiferent de modul de procurare al acestora.

f) Echilibrul financiar trebuie să existe nu numai la nivelul sistemului financiar sau al fiecărui fond de resurse financiare, dar şi la nivelul bugetelor locale.O problemă importantă care se ridică în procesul elaborării bugetului

general consolidat este aceea a determinării nivelului optim la care se construieşte echilibrul financiar. Acest nivel poate fi definit atât prin mărimea absolută a resurselor financiare, potenţial mobilizate în perioada considerată, în vederea satisfacerii nevoilor sociale triate, cât şi prin mărirea relativă a acestora, adică prin creşterea procentuală prevăzută a se realiza, comparativ cu perioada de bază. Cu cât este mai ridicat nivelul la care se

135

stabileşte echilibrul financiar, cu atât mai înalt poate fi gradul de satisfacere a nevoilor economice şi sociale în perioada considerată respectiv, pentru formarea brută de capital. Cu cât este mai mare PIB, cu atât mai mari sunt posibilităţile de constituire a fondurilor de resurse financiare. Utilizarea în scopuri productive a unei importante părţi a PIB asigură reproducţia pe baze lărgite. Creşterea intensivă a producţiei duce la sporire mai accentuată a resurselor financiare decât creşterea extensivă.

La resursele financiare atrase din PIB se adaugă cele rezultate din valorificarea unei părţi a avuţiei naţionale. La stabilirea echilibrului financiar este indicat a se lua în considerare numai resursele pe care societatea le poate mobiliza pe piaţa internă, nu şi cele de provenienţă externă. Dimensionarea cheltuielilor în funcţie de resursele care pot fi procurate pe plan naţional constituie o măsură de prudenţă, de evitare a îndatorării statului faţă de străinătate, pentru obiective a căror realizare nu este presantă şi care nici nu asigură o eficienţă economică excepţională.

Cu toate acestea, în procesul decizional pot să apară situaţii care să pledeze pentru realizarea unor obiective care reclamă un efort financiar mai mare decât este capabilă economia să suporte din resurse proprii. În măsura în care organele de decizie competente ajung la concluzia că este imperios necesară realizarea anumitor obiective economice în anul considerat se poate lua în considerare constituirea echilibrului financiar la un nivel mai înalt, prin atragerea unor resurse din afară.

În asemenea cazuri, trebuie să ţinem cont de tendinţele existente pe piaţa externă în ce priveşte preţurile materiilor prime, combustibilul şi altor bunuri din import şi raport dintre acestea şi preţurile produselor finite; rata dobânzii nominale şi reale la creditele externe; venitul net actualizat estimat a se realiza pe baza capacităţilor prevăzute a se finanţa cu resurse externe; rata internă a rentabilităţii etc. Trebuie cunoscute nu numai condiţiile din momentul contractării creditului extern, dar şi evoluţia acestora în întreaga perioadă până la rambursarea datoriei contractate. În urma schimbării condiţiilor avute în vedere la aprobare, unele obiective realizate cu ajutorul creditelor externe au devenit ineficiente, iar achitarea ratelor scadente şi a dobânzilor aferente a creat serioase probleme valutare. De aceea este bine ca echilibrul financiar să fie constituit pe seama resurselor interne, iar la creditele externe să se apeleze numai în cazuri excepţionale, cu luarea în considerare a evoluţiei dobânzilor, preţurilor şi cursului de schimb, precum şi a acţiunii altor factori exogeni.

În procesul întocmirii programului economiei naţionale, până se ajunge la varianta optimă care asigură echilibrul general economic, se elaborează mai multe variante de program cărora le corespund tot atâtea

136

variante de buget general consolidat; fiecare variantă de buget prezintă o stare de echilibru (dezechilibru) financiar, la un alt nivel decât precedentele.

Variantele de buget pot fi: - echilibrate, când resursele sunt egale cu necesităţile de resurse; - supraechilibrate, când resursele depăşesc necesităţile, prezentând

un anumit excedent;- dezechilibrate, când resursele nu acoperă integral necesităţile,

prezentând un sold negativ.În situaţiile anormale – excedent exagerat sau deficit – este necesar a

se analiza în profunzime resursele şi necesităţile până se ajunge la o variantă echilibrată, normală.

Volumul resurselor financiare variază în funcţie de mărimea PIB, de proporţiile în careacesta se repartizează pentru consum şi formare brută de capital, de regimul amortizării mijloacelor fixe, de proporţia participării persoanelor fizice şi juridice la constituirea fondurilor de resurse financiare ale societăţii, ca şi de alţi factori. Necesităţile de resurse financiare, la rândul lor, depind de volumul investiţiilor prevăzute a se realiza în perioada considerată, de volumul producţiei, desfacerilor de mărfuri, lucrărilor de executat şi serviciilor de prestat, de viteza de rotaţie a fondurilor, de programul de cercetare şi exploatare geologică, de obiectivele social-culturale, ca şi de exigenţele apărării ţării şi de nevoile administraţiei.

Pe lângă instrumentele financiare, mai interesează sistemul de determinare a indicatorilor economici (Sistemul Conturilor Naţionale).

Sistemul Conturilor Naţionale (SCN) evidenţiază fluxurile directe, materiale şi financiare, bunurile produse şi serviciile prestate în cadrul economiei naţionale, relaţiile existente între sferele producţiei, consumului şi formării capitalului, constituirii şi utilizării veniturilor în interiorul ţării, precum şi relaţiile cu străinătatea.57 Prin intermediul acestui sistem este posibilă urmărirea echilibrului material şi financiar la toate eşaloanele economiei.

Ecuaţia de bază a veniturilor în sistemul conturilor naţionale este58:

OA = CA

Y + IM = CP + Ib + X + CPL

57 Iulian Văcărel (coordonator), „Finanţe publice”, E.D.P., Ediţia a VI-a, Bucureşti, 2007, p. 692

58 Moşteanu Tatiana (coordonator), „Finanţe publice”, Editura Universitară, Bucureşti, 2004, p. 321.

137

Y + IM – T = CP + Ib + X + CPL – T

(Y – T – CP) – Ib – (X – IM) = (CPL – T)

ECUAŢIA SOLDURILOR

( E – I) –bb (

unde:

OA = oferta agregatăCA = cererea agregatăY = produsul intern brutIM = importuriX = exporturiCP = consum privatIb = investiţiile bruteCPL = consum public (guvernamental)T = impozitele şi taxeleE = economisirea sectorului privat (neguvernamental) = Y – T – CP

În funcţie de metoda de calcul folosită la determinarea indicatorilor SCN se utilizează într-o măsură mai largă sau mai restrânsă diverşi indicatori care reflectă resursele financiare şi utilizarea acestora.

Indicatorii macroeconomici de rezultate calculaţi în Sistemul Conturilor Naţionale, care măsoară rezultatele activităţii economice, cu largă utilizare în statistica internaţională, sunt:

- produsul intern brut (PIB)- produsul naţional brut (PNB)- produsul intern net (PIN)- produsul naţional net (PNN)- venitul naţional (VN).La aceştia se adaugă şi alţi indicatori, în expresie monetară, a căror

mărime şi evoluţie sunt dependente nu numai de rezultatele activităţii din perioada de calcul, ci şi de o serie de procese legate de veniturile din afara ţării, de politica în domeniul fiscal, de protecţia socială. Din cadrul acestor indicatori menţionăm: venitul disponibil şi venitul personal, indicatori de mare importanţă pentru analiza fluxurilor din economie.

138

(E - Ib) – (X – IM) = (CPL – T) Soldul economiilor Soldul contului Soldul sectorului sectorului neguvernamental current al balanţei de plăţi guvernamental

Produsul intern brut (PIB) exprimă valoarea brută de piaţă a bunurilor şi serviciilor finale produse în perioada de calcul, de agenţii economici care îşi desfăşoară activitatea în interiorul ţării.

Acesta se poate determina după trei metode:- metoda de producţie (a valorii adăugate)- metoda cheltuielilor- metoda veniturilor. Metoda de producţie (metoda valorii adăugate) se utilizează când

interesează contribuţia fiecărui agent economic la producţia de bunuri şi servicii finale. Metoda constă în măsurarea şi evidenţierea valorii adăugate brute în unităţile din interiorul ţării şi agregarea acesteia pe ramuri şi la nivelul economiei naţionale.

Valoarea adăugată brută se calculează ca diferenţă între produsul global brut şi consumul intermediar, calculul făcându-se pe ramuri, astfel:

unde,

valoarea adăugată brută în ramura i;

produsul global al ramurii i (valoarea totală a produselor şi serviciilor obţinute în ramura i);

consumul intermediar al ramurii i (valoarea bunurilor şi serviciilor provenite de la alţi producători şi utilizate pentru producerea altor bunuri şi servicii).

59sau

produsul intern brut calculat la preţul pieţei;

suma valorilor adăugate brute din fiecare ramură a economiei naţionale;

produsul global la nivelul economiei naţionale;

consumul intermediar la nivelul economiei naţionale.

59 M.A.Ungureanu (coordonator), Finanţe publice. Sinteze şi aplicaţii, Editura Conphys, Rm. Vâlcea, 2009, pag.211

139

CIPGVAB iii

VAB i

PGi

CI i

n

iipp VABPIB

1

n

ii

n

iipp CIPGPIB

11

PIBpp

n

iiVAB

1

n

iiPG

1

n

iiCI

1

Metoda cheltuielilor (metoda utilizării producţiei finale) presupune însumarea componentelor care exprimă utilizarea finală a bunurilor şi serviciilor ce formează producţia finală, respectiv: consumul populaţiei sau consumul privat (CP), consumul statului sau consumul public (CPL), investiţiile brute sau formarea brută de capital (Ib), exportul net (EXN).

Consumul privat (CP) cuprinde bunurile şi serviciile cumpărate dar şi bunurile consumate din producţie proprie.

Consumul public (CPL) exprimă cheltuielile instituţiilor guvernamentale ocazionate de cumpărarea de bunuri şi servicii.

Investiţiile brute (Ib) cuprind formarea brută de capital fix şi variaţia stocurilor.

Formarea brută de capital fix reprezintă valoarea bunurilor destinate altor scopuri decât cele militare, cu o valoare mai mare decât o anumită limită, care sunt dobândite de unităţile producătoare rezidente în scopul de a fi utilizate, pe o perioadă mai mare de un an, în procesele lor de producţie, precum şi valoarea serviciilor încorporate în bunurile de capital fix.

Variaţia stocurilor reprezintă diferenţa dintre intrările în stocuri şi ieşirile din stocuri în cursul perioadei considerate. Stocurile cuprind toate bunurile care nu fac parte din capitalul fix şi se găsesc, la un moment dat, în posesia unităţilor productive rezidente.

Exportul net (EXN) reprezintă diferenţa dintre valoarea bunurilor şi serviciilor exportate şi valoarea celor importate.

Metoda veniturilor constă în însumarea elementelor care exprimă compensarea factorilor de producţie, concretizată în veniturile primite de proprietarii acestora (sub formă de salarii, rente, dobânzi, profituri), în alocaţiile pentru consumul de capital fix şi în impozite indirecte.

compensarea factorului muncă (salarii, impozit pe salarii, CAS, etc.);

dobânzi;

140

IbCPLCPPIBPP EXN

PCVPIINACCFRDbCFMPIBpp

CFM

Db

rente;

alocaţia pentru consumul de capital fix (exprimă deprecierea fizică a capitalului fix în decursul unui an şi se măsoară prin suma alocată anual pentru a acoperi deprecierea şi pierderile de capital fix;

impozite indirecte nete (diferenţa dintre impozitele plătite de firme guvernului şi subvenţiile acordate de guvern acestora);

venitul proprietarilor (al unităţilor care nu sunt corporaţii);

profitul corporaţiilor (format din impozit pe profit, dividende, profit nedistribuit).

unde,

produsul intern brut la preţul factorilor de producţie;

produsul intern brut la preţul pieţei.

Produsul naţional brut (PNB) exprimă valoarea brută de piaţă a bunurilor şi serviciilor finale produse de agenţii economici naţionali într-o perioadă determinată de timp. 60

soldul dintre valoarea adăugată brută a agenţilor naţionali în străinătate şi valoarea adăugată brută a agenţilor străini în interiorul ţării.

sau


141

RACCF

IIN

VPPC

IINPIBPIB pppf

PIBpf

PIBpp

PNB pp SVABSPIBpp

SVABS

IINPNBPNB pppf

SVABSPIBPNB pfpf

Produsul intern net (PIN) exprimă valoarea netă de piaţă a bunurilor şi serviciilor finale, produse de agenţii economici într-o perioadă determinată de timp.61

alocaţia pentru consum de capital fix

sau

Produsul naţional net (PNN) exprimă valoarea netă a bunurilor şi serviciilor finale, produse de agenţii economici într-o perioadă determinată de timp.62

soldul dintre veniturile din activitatea economică şi din patrimoniu ale agenţilor economici naţionali care îşi desfăşoară activitatea în străinătate şi cele ale agenţilor străini pe teritoriul ţării.

sau

Venitul naţional net (VN) este un indicator care, pe de o parte pune în evidenţă veniturile încasate de proprietarii factorilor de producţie în schimbul resurselor furnizate unităţilor productive din economie sau veniturilor din muncă şi din proprietate, care decurg din producţia de bunuri şi servicii în cadrul economiei, iar pe de altă parte, reflectă utilizarea

61 Idem62 Idem

142

ACCFPIBPIN pppp

ACCF

IINPINPIN pppf

ACCFPIBPIN pfpf

SVAESPINPNN pppp

SVAES

IINPNNPNN pppf

SVAESPINPNN pfpf

veniturilor provenite din activitatea productivă pentru cumpărarea de bunuri şi servicii şi pentru economisire.63

Venitul personal (VP) exprimă veniturile curente ale populaţiei provenite din activitatea productivă şi din transferuri de la guvern şi întreprinderi. Importanţa acestui indicator rezultă din faptul că mărimea veniturilor populaţiei poate să influenţeze în mod hotărâtor cererea de bunuri şi servicii finale.64

CASVP = VN - Impozite pe veniturile societăţilor

Profiturile nedistribuite ale societăţilor + Transferuri către populaţie (ajutoare de şomaj, pensii, burse, etc.)

Dobânzi primite de populaţie

Venitul disponibil (VD) exprimă veniturile menajelor care pot fi folosite pentru acoperirea cheltuielilor personale (cumpărarea de produse şi servicii, plata dobânzilor, transferuri de venituri în străinătate, etc.) şi pentru economisire. Se obţine prin scăderea din venitul personal a impozitelor plătite de populaţie. 65

VD = VP - IP

3.2. Echilibrul bugetar, componentă a echilibrului financiar – caracterizare generală

Cerinţa de bază a echilibrului bugetar o constituie acoperirea integrală a cheltuielilor din veniturile ordinare ale fiecărui an bugetar. Anualitatea şi echilibrul bugetului sunt legate, având drept rezultat echilibrul anual al bugetului, considerat drept “ principiul de aur al gestiunii bugetare”. Treptat o serie de state au renunţat la aplicarea în practică a principiului echilibrării bugetare, dificil de realizat, elaborând şi prezentând parlamentului spre aprobare bugete deficitare.


64 Idem65 Idem

143

PNNVN pf

Teorii clasice privind echilibrarea bugetară. Teza clasică a echilibrului bugetar, ce a fost susţinută de-a lungul secolului XIX şi până la începutul secolului XX, implică egalitatea între cheltuielile bugetare şi veniturile bugetare ordinare. Ea se inspiră din regulile bunei gestiuni a finanţelor private, conform cărora un particular nu poate cheltui pe termen lung decât ceea ce încasează.

Această abordare se bazează pe modelul unei economii echilibrate a ocupării complete, care conduce la principiul neutralităţii bugetare, inte-grând o viziune foarte specifică asupra rolului statului, aceea a neinter-venţiei acestuia decât ca simplu consumator, interzicându-şi orice activitate productivă, directă sau indirectă. În acest sens, proiecţiile bugetare vor trebui să fie prezentate în echilibru, urmărindu-se în execuţia bugetară realizarea echilibrului. Sub această viziune, chiar dacă un deficit bugetar devine indispensabil, datorită încasărilor insuficiente, acoperirea cheltuie-lilor publice prin împrumut sau creaţie monetară nu este acceptată decât în situaţii excepţionale.

Existenţa generalizată a deficitelor publice înregistrate de deficitele economiilor occidentale, în ultimele decenii, se explică prin contestarea caracterului neproductiv al activităţii statului, manifestat atât în domeniul alocării resurselor prin investiţiile realizate sau favorizarea acestora, dar şi în domeniul stabilizării conjuncturale prin politicile bugetare.

În cadrul ansamblului economic, chiar dacă constituie o realitate în gestiunea finanţelor publice, deficitele bugetare sunt dificil de măsurat, atât din motive conceptuale, cât şi politice, însăşi interpretarea economică a acestora ridicând probleme.

Este relevantă în acest sens interpretarea alternativă a soldului bugetar:

- în termenii Legii finanţelor, conform principiilor contabilităţii publice;

- în termenii finanţării acestui sold prin Trezorerie, conducând la definirea soldului financiar;

- în termenii contabilităţii naţionale, conducând la nevoia sau capacitatea de finanţare a sectorului administraţiilor publice.

Fiecare concepţie asupra soldului bugetar îşi are propria semnificaţie iar această semnificaţie este foarte greu de interpretat, deoarece adesea bugetele adoptate au un anumit sold, dar ajung să fie executate cu un sold diferit, ajungându-se frecvent la situaţia unui deficit în creştere.

Aprecierea efectelor economice pe care aceste solduri le generează face necesară, în afara alegerii unui sold semnificativ, identificarea

144

obiectivului îndatorării publice, care poate fi de ordin pur financiar sau care corespunde anumitor nevoi economice.

O serie de teoreticieni au propus renunţarea la echilibrarea anuală a bugetelor şi au propus echilibrarea bugetului la nivelul unui ciclu economic prin întocmirea de bugete plurianuale. Realizarea echilibrului la nivelul unui ciclu economic ar fi posibilă prin folosirea unor tehnici specifice cum ar fi:

constituirea unor fonduri de rezervă bugetară pe seama încasărilor în perioadele de prosperitate ale ciclului economic;

tehnica fondului de egalizare vizează restabilirea echilibrului bugetar la nivelul unui interval de timp îndelungat prin intermediul împrumuturilor publice de natura creditelor de anticipaţie;

tehnica amortizării alternative se bazează pe gestionarea datoriei publice în condiţii de ciclicitate a activităţii economiceSoluţiile oferite nu şi-au găsit totuşi aplicabilitate practică.

Accepţiunea modernă a echilibrului bugetar. A fost conceput bugetul regulator ca mijloc de asigurare a unei anumite creşteri economice. În practica bugetară a unor ţări bugetul regulator a îmbrăcat forma unor fonduri de acţiuni conjuncturale. Urmărirea sistematică a nivelului şi a evoluţiei indicatorilor macroeconomici permite stabilirea unui diagnostic conjunctural şi implicit adoptarea unor măsuri bugetare în concordanţă cu starea şi evoluţia economiei reale.

Sistemul de indicatori include: indicatori specifici nivelului şi evoluţiei preţurilor indicatori de comerţ exterior indicatori de utilizare a resurselor indicatori ce reflectă nivelul şi evoluţia productivităţii muncii şi a

producţiei industriale indicatori privind structura pieţei naţionale indicatori ai creşterii economice indicatori monetari şi financiari diverşi

3.2.1. Solduri bugetare teoretice

3.2.1.1. Activitatea economică şi soldul bugetar

Ca răspuns la dogma echilibrului bugetar anual, intervenţia anticiclică a statului utilizează rolul reglator atribuit bugetului, care se bazează pe jocul stabilizatorilor automaţi ce rezultă din „răspunsul” bugetului la variaţiile activităţilor economice. Deasemenea politica anticiclică poate consta în manipularea deliberată a cheltuielilor şi

145

încasărilor bugetare cu scopul de a influenţa activitatea economică, şi în acest sens separarea soldului bugetar într-o componentă conjuncturală şi o componentă neconjuncturală, putându-se dovedi utilă pentru a ghida alegerile autorităţilor publice în materie de politică bugetară.

Într-o economie de piaţă, variaţiile, pe termen mediu şi scurt, ale ratei creşterii economice sunt provocate de variaţii ale cererii globale. Gestiunea finanţelor publice tinde astfel să se transforme într-o politică conjuncturală discreţionară: ea vizează reducerea diferenţei dintre cererea globală şi oferta potenţială, soldul bugetar devenind o variabilă de comandă în sens anticiclic. Totuşi, nivelul soldului efectiv nu depinde exclusiv de măsurile de intervenţie bugetară, el evoluând şi în funcţie de nivelul activităţii economice.

Se constată astfel că un deficit bugetar iniţial prevăzut se diminuează în cursul perioadei de execuţie dacă, în condiţiile unei sume a cheltuielilor publice dată, încasările bugetare cresc datorită unei creşteri neaşteptate a activităţii economice. Fenomenul este invers în cazul încetinirii activităţii economice.

Baza impozabilă disponibilă la nivelul unei economii evoluează în acelaşi sens cu activitatea economică exprimată în termeni reali şi cu inflaţia, care provoacă deplasări în intrările fiscale, deplasări cu atât mai importante cu cât sistemul fiscal este global progresiv şi în acest caz veniturile fiscale cresc sau se diminuează în mod spontan mai rapid decât PIB-ul. Asemenea relaţii complexe există şi între cheltuielile bugetare şi conjunctură.

În consecinţă, se poate considera un deficit efectiv ca fiind mai expansionist decât un altul numai într-o situaţie economică de referinţă, care ar fi global caracterizată prin constanţa nivelului general al preţurilor şi a ratei de utilizare a resurselor de capital şi de muncă.

În oricare altă situaţie, aprecierea efectului unei politici active prin soldul bugetar necesită distincţia între partea soldului deliberat creat în acest scop (deficit voluntar) şi partea automatică sau conjuncturală a acestui sold (deficit suportat). A tolera dezechilibrul bugetar care se formează exclusiv ca răspuns la evoluţia activităţii economice semnifică astfel acordarea unei încrederi suficiente efectelor stabilizatorilor automaţi, fără a interveni pe plan legislativ.

3.2.1.2. Soldul „ocupării depline”

146

Sold bugetar efectiv

Excedent

Deficit

0

Cc B

C

B

bA

A

a

Y’

Pornind de la un buget care manifestă relaţii liniare cu activitatea economică şi făcând abstracţie de inflaţie, se prezintă printr-o dreaptă soldul bugetar, a cărui poziţie este în funcţie de cheltuielile bugetare, care se presupun că reprezintă instrumente ale acţiunii bugetare.

Panta acestei drepte este determinată de rata marginală de impozitare (rata care măsoară variaţia încasărilor fiscale în funcţie de variaţia PIB, adică sensibilitatea fiscală). Această dreaptă leagă deci soldul bugetar efectiv cu nivelul PIB.

Figura 3.2. PIB-ul corespunzător diferitelor niveluri ale ocupării

Atâta timp cât statul nu modifică parametrii acţiunii sale bugetare, soldul evoluează de-a lungul dreptei AA. Pe măsură ce PIB-ul creşte, soldul bugetar se modifică, trecând dintr-o poziţie de deficit într-una de excedent, indicând astfel, pentru fiecare nivel al PIB-ului, variaţia automată a soldului bugetar.

Numai în cazul unui nivel ipotetic al PIB (Y’), corespunzând deplinei ocupări, efectul stabilizării încorporat în acest buget este independent de nivelul ocupării, acest nivel fiind luat ca situaţie de referinţă.

Pornind de la aceste ipoteze, se poate considera că o variaţie a acţiunii bugetare printr-o modificare a parametrilor săi deplasează funcţia soldului bugetar. O variaţie discreţionară a nivelului global al cheltuielilor publice va deplasa funcţia vertical fără a-i modifica panta (de la AA la BB). Similar, o decizie de introducere a unui impozit forfetar va ocaziona o deplasare a dreptei. O modificare a pantei va interveni în cazul schimbărilor care afectează pregresivitatea structurii fiscale.

147

Poate fi vizată orice combinaţie între aceste două tipuri de modificări care afectează atât volumul încasărilor pentru orice nivel al PIB, cât şi stabilizarea exercitată prin buget. Presupunând că structura fiscală devine mai progresivă, se va trece de la AA la CC. Distanţele verticale ab şi ac măsoară, la un nivel ipotetic al PIB corespunzând deplinei ocupări, impactul asupra soldului numai a acţiunii bugetare discreţionare. Pentru orice nivel de activitate, dimensiunea efectelor schimbărilor intervenite conţine elemente endogene sau de stabilizare automată.

3.2.1.3. Soldul corectat al influenţelor conjuncturale

Aplicând o abordare asemănătoare aceleia ce permite evidenţierea soldului ocupări depline, s-au obţinut solduri bugetare teoretice (structurale), ale căror variaţii anuale (B) sunt descompuse într-o componentă neconjucturală (structurală), care corespunde modificărilor determinate printr-o măsură de politică bugetară şi într-o componentă conjuncturală, datorată stabilizatorilor automaţi.

Bt – Bo=[(e ¿Yo

−gGoYo )×rYo+∆ T−∆ G ]+m (a−r )Yo

Acţiunea stabilizatorilor automaţi (cel de-al doilea termen al ecuaţiei) este generată de efectul ratei marginale a impozitelor şi contribuţiilor sociale nete (m), în funcţie de diferenţele dintre creşterea efectivă a activităţii economice (a) şi creşterea tendenţială a acestora (r).

Variaţia structurală înglobează două elemente:- efectul reglementărilor existente, care exprimă elasticitatea impozitelor (e) şi a cheltuielilor (g) în raport cu creşterea tendenţială a PIB (r). Aceasta semnifică că dacă e>1, fiscalitatea este în mod automat majorată datorită inflaţiei. Se obţine în acest caz m = e – g;- variaţiile randamentului impozitelor (ΔT) şi cheltuielilor (ΔG) ca urmare a modificărilor politicilor bugetare în anul t.

3.2.2. Solduri bugetare efective

3.2.2.1. Solduri ale Legii finanţelor publice

Parlamentul anticipează anual veniturile şi cheltuielile şi deci soldurile, în cadrul Legii bugetului şi al eventualelor legi rectificative ale

148

bugetului şi totodată, o dată cu votul legii de execuţie a bugetului, aprobă şi soldurile efective.

Bugetul adoptat în forma sa iniţială poate genera două categorii de solduri:- soldul operaţiunilor cu caracter definitiv, rezultat din diferenţa între cheltuielile şi veniturile bugetare;- soldul operaţiunilor cu caracter temporar, rezultat din operaţiunile de împrumuturi şi avansuri ale Trezoreriei.

Cele două solduri însumate formează soldul Legii bugetului, gestionat de către Trezorerie. În cazul deficitului, se procedează fie la împrumuturi, fie la creaţie monetară.

Soldul Legii bugetului iniţiale diferă de soldul efectiv al bugetului, conform execuţiei, din cauza următoarelor modificări:

- adoptarea pe perioada de desfăşurare a exerciţiului bugetar a uneia sau a mai multor legi rectificative ale bugetului, prin care se adaptează previziunile iniţiale la noile orientări guvernamentale sau la conjunctură;

- variaţii neprevăzute ale încasărilor fiscale şi nefiscale;- înregistrarea unor pierderi sau câştiguri determinate de deprecierea

sau reprecierea monedei naţionale.

Exerciţiul financiar se suprapune în România cu anul calendaristic, dar apare problema

ataşării operaţiunilor de încasări şi cheltuieli unui exerciţiu dat, în acest sens existând două soluţii:- adoptarea sistemului exerciţiului, conform căruia cheltuielile şi veniturile sunt cuprinse, oricare ar fi momentul plăţii sau perceperii, anului execuţiei Legii bugetare ce le-a autorizat. Permiţând o bună cunoaştere a situaţiei financiare a statului pentru anul considerat, acest sistem obligă ţinerea paralelă a conturilor mai mulţi ani;- utilizarea sistemului de gestiune, conform căruia cheltuielile şi veniturile sunt ataşate anului bugetar în cursul căruia au fost efectiv plătite sau percepute. Prezentând avantajul închiderii conturilor la sfârşitul anului, acest sistem nu permite însă informarea cu precizie asupra angajamentelor financiare ale statului.

Mixul celor două sisteme conduce la o gestiune moderată a buge-tului. Astfel, cheltuielile pot fi anticipate (angajate) prin creditele anului considerat încă din ultimele luni ale anului precedent, în timp ce, o perioadă complementară se adaugă din anul următor pentru a permite plata cheltuielilor ce au fost angajate înainte de sfârşitul anului considerat, precum şi regularizarea cheltuielilor şi veniturilor aferente anului considerat.

149

În ciuda modificărilor sau a caracterului neprevăzut, diferenţa dintre soldul efectiv şi cel iniţial oferă o primă informaţie asupra amplorii variaţiilor în raport cu previziunile iniţiale, variaţii generate de evoluţiile conjuncturale sau de reorientarea deciziilor bugetare.

3.2.2.2. Soldul gestiunii

Soldul de execuţie a Legii bugetului este diferit de soldul de trezorerie aşa cum este stabilit pornind de la principiile gestiunii financiare deoarece pentru un an sunt luate în considerare numai cheltuielile plătite şi veniturile percepute.

Dubla prezentare a soldului de execuţie are o explicaţie dublă:- statul este constrâns să-şi gestioneze zi de zi trezoreria;- impactul operaţiunilor bugetare asupra indicatorilor macro-

economici precum producţia, consumul sau investiţiile, este estimat prin referinţe la perioada realizării efective.

Soldul de execuţie cuprinde ansamblul operaţiunilor aferente unui exerciţiu financiar

determinat ce sunt efectiv executate în cursul exerciţiului bugetar. La acesta se vor adăuga atât operaţiunile ce privesc perioada complementară exerciţiului precedent, cât şi cheltuielile ce au fost angajate anticipat şi vor fi plătite în exerciţiul ulterior.

Prezentarea din punct de vedere contabil a gestiunii financiare a soldului bugetar implică în mod necesar, indiferent de perioada de înregistrare, realizarea echilibrului trezoreriei de stat, ceea ce impune necesitatea evidenţierii rolului trezoreriei statului în cadrul sistemului monetar şi financiar naţional.

3.2.2.3. Soldul bugetului consolidat

Luarea în considerare a soldului bugetar consolidat (administraţia centrală, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat şi fonduri extrabugetare) în studierea echilibrului finanţelor publice oferă avantajul că pe baza acestuia pot face comparaţii între ţari.

În măsura în care controlul direct al Parlamentului nu se exercită de regulă decât asupra bugetului administraţiei centrale, bugetele locale şi cel al asigurărilor sociale de stat rămân în afara câmpului de control şi, în acest sens, asamblarea informaţiilor din toate bugetele publice permite construirea conturilor publice consolidate şi reflectarea acestora în conturile contabilităţii naţionale.

150

Soldul consolidat este obţinut prin adăugarea soldurilor celorlalte administraţii la soldul administraţiei centrale. În acest context se poate evidenţia procedura de trecere de la soldul Legii finanţelor publice la nevoia de finanţare a administraţiilor centrale, indicator prin care se asigură o corespondenţă cu soldul creanţelor şi datoriilor acestuia.

De regulă, evoluţia soldului bugetului general consolidat este asemănătoare evoluţiei soldului bugetului administraţiei centrale, soldul bugetului general consolidat amortizând sau amplificând fluctuaţiile acestuia din urmă şi aceasta deoarece deciziile de politică bugetară activă, în sens expansionist sau restrictiv, porneşte, în general, de la administraţia centrală.

Nevoia de finanţare a administraţiei publice poate fi: primară, când se exclude sarcina bugetară a datoriei publice; globală, când se ia în considerare şi această sarcină.

Capacitatea de finanţare a administraţiei publice diferă de la ţară la ţară şi de la perioadă la perioadă, în funcţie de conjunctura economică, obiectivele economice ale statului, gradul de dezvoltare a sectorului real şi financiar.

3.2.3. Tipuri de bugete

3.2.3.1. Bugetul ciclic

Corectitudinea bugetară consideră tehnica bugetelor ciclice ca fiind contradictorie cu principiul echilibrului bugetar anual, deoarece bugetele ciclice au ca principal scop realizarea unui echilibru între veniturile şi cheltuielile publice nu atât în cadrul unui buget anual, ci mai curând în cadrul unui buget multianual, luând în considerare variaţiile raportului cheltuieli/venituri în cursul diferitelor faze ale ciclului economic.

Astfel s-a observat o creştere a încasărilor fiscale, a încasărilor publice, în general, în perioadele de prosperitate, creştere explicată în mare măsură prin creşterea PIB. Creşterea încasărilor bugetare mai repede decât PIB în perioada de expansiune economică poate contribui la formarea excedentelor bugetare.

În perioada de depresiune, diminuarea activităţii economice are drept efect o contracţie importantă a veniturilor publice, făcând imposibilă realizarea echilibrului bugetar şi, deoarece cheltuielile publice sunt de regulă greu de comprimat, această evoluţie a încasărilor poate genera eşecul politicilor deflaţioniste.

În scopul minimizării iregularităţilor de mărime şi sens înregistrate de soldurile bugetare anuale s-a evidenţiat posibilitatea compensării

151

deficitelor bugetare înregistrate în perioadele de recesiune prin excedentele înregistrate în perioadele de expansiune. Această tehnică a fost conceptual realizată în două moduri: constituirea unor fonduri de rezervă sau adaptarea gestiunii datoriei publice.

3.2.3.1.1. Fondurile de rezervă

Gestiunea fondurilor de rezervă poate fi abordată prin trei metode:a) Constituirea unui fond de rezervă financiară în perioada de

prosperitate. Există totuşi două probleme în aplicarea acestei metode: dificultatea previziunii nivelului fondurilor de rezervă; dorinţa de creştere a cheltuielilor în condiţiile existenţei unor

excedente inutilizate.b) Restabilirea echilibrului bugetar pornind din perioada de depresiune,

apelând la „credite de anticipare”, a căror rambursare urmează să se realizeze cu ajutorul excedentelor ce vor fi înregistrate în cursul perioadei de expansiune;

c) Deficitul bugetar va fi identificat sub forma unei descoperiri de trezorerie care va fi finanţată mai ales prin recurgerea la împrumuturi atrase în perioadele de depresiune.Dezavantajul acestui sistem este că în perioada de expansiune o parte

din lichidităţile atrase prin intermediul impozitelor şi taxelor vor deveni părţi din rambursarea împrumuturilor, ceea ce poate genera o adâncire a tensiunilor inflaţioniste deja apărute.

Realizarea echilibrului bugetelor ciclice trebuie să pornească din perioada de expansiune, deoarece permite asigurarea unui mai bun control al cheltuielilor totale, acestea fiind cu atât mai eficiente cu cât rata de impozitare va fi mai adecvată.

3.2.3.1.2 Adaptarea gestiunii datoriei publice

Această metodă are ca scop adaptarea tehnicilor de gestiune a datoriei la evoluţia ciclică a activităţii economice. Astfel, în perioada de expansiune, trebuie să se accelereze amortizarea datoriei publice pentru rambursarea şi conversia împrumuturilor, ceea ce va avea ca rezultat diminuarea poverii generate de împrumuturile anterioare, graţie plăţii amortizării datoriei din plusvaloarea fiscală. Deasemenea, în perioadele de depresiune, nu se vor mai amortiza împrumuturile, ci se va recurge la împrumuturi în scopul asigurării acoperirii deficitului.

152

Concluzionând putem spune că bugetele publice sunt compatibile cu autorizarea anuală a cheltuielilor deoarece acestea urmăresc realizarea echilibrului bugetar într-un cadru multianual.

3.2.3.2. Bugetul reglator

Privit strict din punct de vedere a doctrinei neoclasice, echilibrul bugetar a fost plasat în perioada 1960-1980 în cadrul echilibrelor economice fundamentale şi al politicii creşterii economice.

Consideraţiile pur juridice asupra anualităţii se situează într-un alt domeniu, acela al legăturii între bugetul de stat şi strategia economică. În schimb, ca şi bugetele ciclice, principiile anualităţii şi al echilibrului rămân puternic disociate, în cadrul unei politici bugetare devenite anticiclice.

Reducerea sarcinii datoriei publice şi mai ales dispariţia ciclului economic clasic au stat la originea abandonării bugetului ciclic.

Apare ipoteza că majorarea ratei de creştere economică poate fi explicată şi prin eficienţa bugetului reglator şi abandonarea echilibrului anual, care au contribuit, împreună cu transformarea sistemului monetar, la modificarea conjuncturii economice. În acest context, echilibrul bugetar anual, şi mai ales bugetul excedentar, sunt considerate a fi mijloace de combatere a anumitor forme ale inflaţiei. Astfel devine posibilă combaterea inflaţiei cauzate de cerere şi supraîncălzire, ce apar în situaţia de supraocupare a factorilor de producţie, în timp ce inflaţia cauzată de costuri şi stagflaţia va fi rezistentă la astfel de acţiuni.

În ţările cu economie de piaţă fondurile de acţiune conjuncturală constituie mijlocul corespunzător unei politici de reglare bugetară. Astfel, prin aprobarea de către Parlament a sumei creditelor aferente acestui fond, se respectă principiul anualităţii autorizaţiei bugetare, oferindu-se totodată o pârghie guvernului pentru a acţiona asupra cheltuielilor publice totale, ce va face să varieze cererea publică automată prin blocarea unor sume mai mari sau mai mici din volumul creditelor fondului, în concordanţă cu necesităţile conjuncturale.

Această acţiune se va înscrie în perspectiva ansamblului bugetar, astfel:- politica bugetară valorifică posibilitatea de a modifica integralitatea fluxurilor de cheltuieli şi încasări ale statului, într-un cadru anual;- cheltuielile pot fi modificate în funcţie de importanţa creditelor alocate din fondul de conjunctură şi aceasta în cadrul unei acţiuni globale şi selective a creditelor bugetare;- acţiunea asupra veniturilor bugetare priveşte valorificarea efectelor stabilizatorilor automaţi.

153

3.3. Politicile financiare şi monetare folosite în asigurarea echilibrului financiar

3.3.1. Politica financiară

Politica financiară este o componentă a politicii generale, parte integrantă a acesteia, dispunând de o relativă independenţă, indiferent de nivelul de organizare sau structura funcţională a societăţii. Se impune astfel caracterizarea politicii financiare în contextul politicii generale, care, privită la nivel de colectivitate umană organizată în stat, poate fi definită generic ca un ansamblu de activităţi orientate spre dobândirea şi păstrarea puterii în societate de către formaţiuni politice, subordonându-se realizării anumitor scopuri sau obiective ale acestora. În mod implicit, este de admis că politica, în general, promovează anumite interese, care, de regulă, corespund obiectivelor urmărite de societate în ansamblul său sau de anumite segmente ale societăţii, de mai mare sau mai mică întindere, reprezentate prin grupări politice. De aceea, există tendinţe şi orientări diferite ale politicii generale (promovate de către diverse formaţiuni politice), incluzând, între altele, componente financiare specifice.

Politica reprezintă o formă de organizare şi conducere a societăţii umane, pentru satisfacerea intereselor acesteia sau un ansamblu a deciziilor luate de autorităţi pentru conducerea diverselor sfere, domenii şi interese ale unei naţiuni.

Politica economică reprezintă ansamblul deciziilor adoptate de către autorităţile publice în vederea orientării activităţii economice într-un sens considerat pe teritoriul naţional. Aceasta este menită să elimine fenomenele negative observate în economie, să schimbe sau să prevină schimbarea unor variabile economice.

Sistematizarea instrumentelor de intervenţie a statului în economie, în funcţie de instituţiile ce le promovează şi din punct de vedere al obiectivelor ce pot fi atinse, a condus la separarea în următoarele categorii de politici – componente:

- Politica bugetară- Politica fiscală- Politica monetară- Politica valutară- Politica veniturilor- Politica comercială- Politica preţurilor

154

- Politica ocupării forţei de muncă- Politica sectorială etc.Politica financiară este o componentă a politicii generale şi poate fi

abordată la nivel macroeconomic şi la nivel microeconomic. Domeniul său de manifestare îl constituie activitatea financiară, în general, dar prin conţinut, ea acţionează asupra întregii activităţi a entităţilor de la care emană, îmbrăcând forme ale deciziilor financiare.

La nivel macroeconomic politica financiară reprezintă totalitatea deciziilor, metodelor şi a mijloacelor concrete privind procurarea şi dirijarea resurselor financiare, precum şi instrumentele, instituţiile şi reglementările financiare utilizate de stat pentru direcţionarea proceselor economice şi a relaţiilor sociale într-o etapă determinată, în vederea realizării obiectivelor politicii macroeconomice şi obţinerii echilibrului general în economie.

O definiţie restrictivă a politicii financiare poate folosi conceptul de politică financiară în sensul de politica finanţelor publice, acele fenomene ce dau naştere unei sarcini publice la baza căreia se află factorul financiar. Prin conţinutul său politica financiară este indisolubil legată de celelalte componente ale politicii economice.

În opinia unor autori, cum este francezul Alain Barrère, obiectivele politicii financiare aparţinând statului ar putea fi sintetizate astfel: favorizarea progresului economic, regularizarea conjuncturii economice, realizarea justiţiei sociale, sub aspect financiar.

Caracteristicile politicii financiare: - componentă a politicii generale a statului, - influenţează şi celelalte faze ale reproducţiei financiare;- se realizează în baza unei anumite strategii şi a unei anumite

tacticii;- are un caracter dinamic;- diferă de la o ţară la altă în funcţie de potenţialul economic,

gradul de dezvoltare, tipul de conducere a economiei etc.

Domeniile în care se manifestă politica financiară sunt:a. cheltuielile publice; b. resursele financiare publice c. creditul bancar d. asigurările şi reasigurările

Între elementele de politică financiară, indiferent de nivelul la care se manifestă aceasta şi componentele bazei economice se stabilesc raporturi de interdependenţă, în sensul că politica financiară apare, pe de o parte, ca emanaţie a unui sistem social-economic dat, iar pe de altă parte, ea poate

155

determina modificări în structura sistemului, respectiv în economia societăţii.

Ţinând cont de sfera de cuprindere a sistemului financiar se identifică 4 categorii de politici (bugetare, fiscale, monetare şi de creditare) care formează politica financiară a ţării. Politica financiară poate fi privită prin prisma perioadei pentru care s-a elaborat şi acţionează. Astfel, deosebim:

- politica financiară strategică sau strategia financiară reprezintă obiectivele şi deciziile care stabilesc coordonatele politicii financiare pentru fiecare etapă, clar delimitată, precum şi programele financiare de perspectivă. Deciziile strategice au un caracter global, hotărâtor ce presupune executarea lor pe termen lung. Aceste decizii includ planuri, programe, proiecte, adoptarea bugetelor, elaborarea politicii economice pe termen lung.

- politica financiară tactică sau tactica financiară cuprinde actele administrative de planificare pe perioade scurte şi măsurile prevăzute a se lua pentru executarea planurilor financiare şi a sarcinilor specifice unei perioade, totodată oferind şi cadrul organizatoric adecvat atingerii obiectivelor strategice.

Din punct de vedere al problematicii la care se referă, putem evidenţia structura politicii financiare pe mai multe domenii, din care cele mai importante:

a) procurarea resurselor băneşti necesare;b) alocarea pe destinaţii şi utilizarea fondurilor băneşti constituite;c) activitatea de creditare;d) organizarea şi funcţionarea pieţelor financiare;e) activitatea de asigurare, diferenţiată în asigurări sociale şi

asigurări de bunuri, de persoane şi răspundere civilă;f) organizarea şi funcţionarea sectorului financiar-bancar;g) organizarea şi exercitarea controlului financiar prin intermediul

instituţiilor specializate ale statului;h) utilizarea pârghiilor de natură financiară în scopul influenţării

activităţii social-economice;i) asigurarea premiselor necesare menţinerii echilibrului financiar

şi monetar.

Analizând politicile financiare promovate de diverse ţări putem evidenţia 3 tipuri de politică financiară:

1. Politica financiară clasică adoptată de majoritatea ţărilor lumii până la sfârşitul anilor 20 ai sec. XX. Direcţia principală a politicii financiare clasice constituia lipsa intervenţiei statului în economie,

156

păstrarea concurenţei libere şi utilizarea mecanismelor de piaţă în scopul reglării proceselor economice.

2. Politica financiară de reglementare are drept obiectiv utilizarea mecanismului financiar pentru reglementarea economiei şi a relaţiilor sociale cu scopul atingerii unor obiective de interes naţional. Principalele instrumente utilizate în acest scop sunt de natură bugetară, fiscală, monetară, valutară, creditară.

3. Politica financiară administrativă a fost aplicată în ţările socialiste care utilizau sistemul administrativ de comandă cu toate domeniile economiei inclusiv cel financiar. Scopul politicii financiare administrative este concentrarea maximă a resurselor financiare la dispoziţia statului pentru redistribuirea lor în corespundere cu direcţiile de bază ale planului de stat.

La nivel microeconomic politica financiară poate fi definită ca ansamblul de metode şi instrumente cu caracter financiar antrenate în mobilizarea, alocarea şi gestionarea resurselor băneşti, în vederea realizării obiectivului principal de activitate - maximizarea valorii de piaţă. În acest sens politica financiară are următoarele direcţii de manifestare: selectarea proiectelor de investiţii, identificarea modalităţilor de finanţare, fundamentarea structurii financiare a întreprinderii şi asigurarea unui raport optim între capitalul propriu şi cel împrumutat, alegerea variantei de distribuire a dividendelor, respectiv a profitului net, selectarea soluţiilor optime privind modificarea mărimii capitalului propriu.

În general obiectivele politicii financiare sunt strâns legate de scopul declarat al dezvoltării economico-sociale a unei ţări. De aceea asigurarea dezvoltării economice sau stoparea recesiunii economice, declarate ca obiective ale politicii generale, trebuie să aibă corespondent într-o politică financiară de stimulare a investiţiilor, a consumului, de stopare a fenomenului inflaţionist etc.

3.3.2. Politica bugetar-fiscală

Politica bugetar-fiscală ca parte componentă a politicii financiare reprezintă mecanismul de reglementare a economiei prin intermediul unui ansamblu de instrumente de intervenţie ale statului, care înglobează procesele de mobilizare a veniturilor bugetare, prin impozite şi taxe, alocarea cheltuielilor pe anumite destinaţii, precum şi asigurarea echilibrelor bugetare, toate acestea fiind orientate spre realizarea obiectivelor de stabilitate şi dezvoltare economică a statului.

157

În general, obiectivele politicii bugetar-fiscale diferă de la stat la stat, cât şi de la o perioadă de dezvoltare economică la altă, mai constante fiind următoarele:

- minimizarea efectelor fluctuaţiilor ciclului economic;- stabilitatea ritmului creşterii economice;- reglarea conjuncturală şi relansarea economiei;- minimizarea inechităţilor sociale prin redistribuirea veniturilor;- asigurarea unui nivel optim de ocupare a forţei de muncă şi a

unei inflaţii scăzute;- alocarea şi repartizarea optimă a resurselor între sectorul public

şi privat. Totodată, politica bugetar-fiscală trebuie să fie orientată, în primul

rând, spre atingerea scopurilor:- de natură fiscală, de stimulare legat de formarea resurselor

financiare necesare statului.- de natură socială legată de de necesitatea asigurării financiare a

realizării politicii sociale în condiţiile economiei de piaţă.- de stimulare economică ce presupune stimularea activităţii

investiţionale şi curente a întreprinderilor şi a activităţii economice a populaţiei apte de muncă.

Elementele politicii bugetar-fiscale sunt: 1. politica în domeniul veniturilor bugetare;2. politica în domeniul cheltuielilor bugetare;3. politica în domeniul gestiunii deficitului bugetar;4. politica în domeniul deservirii datoriei de stat;5. politica în domeniul relaţiilor interbugetare.

Politica fiscală este o componentă a politicii financiare a statului, care se prezintă prin totalitatea reglementărilor, metodelor, mijloacelor, formelor, instrumentelor şi instituţiilor utilizate de către stat pentru procurarea resurselor financiare fiscale şi utilizarea lor în finanţarea de acţiuni publice, inclusiv pentru influenţarea vieţii economice şi sociale.

Coordonatele funcţionale ale politicii fiscale vizează:- stabilirea, în primul rând, a volumului resurselor financiare ale

statului necesare realizării funcţiilor şi sarcinilor sale. Mărimea acestora este dată de PIB, rata fiscalităţii şi de cuantumul cheltuielilor publice aferente perioadei respective.

- provenienţa resurselor financiare. Principala componentă este dată de resursele interne şi numai în completarea acestora se poate apela la surse externe. Problema care apare este stabilirea optimă a provenienţei şi

158

ponderea resurselor financiare interne de la sectorul public, particular sau persoane fizice, corespunzător structurii de proprietate din economie.

- stabilirea numărului şi a modalităţilor de prelevare a contri-buţiilor la fondurile publice. În privinţa numărului, practica fiscală a eliminat rapid varianta folosirii unui singur mod de colectare a veniturilor, înlocuindu-se cu varianta unei multitudini de canale de prelevare, care permit o mai bună soluţionare a problemelor fiscale.

- rata fiscalităţii, al cărei nivel diferă în funcţie de o serie de factori proprii sistemului fiscal (multitudinea impozitelor, modul de calcul al materiei impozabile, progresivitatea impunerii, numărul tranşelor de impozitare), precum şi de factori independenţi de sistemul fiscal (produsul intern brut, priorităţile în ceea ce priveşte destinaţia resurselor, etc.).

Politica bugetară reprezintă expresia alegerilor bugetare realizate de un centru de decizie publică local, central sau naţional, având finalităţi exclusiv economice şi sociale, şi implicând utilizarea cheltuielilor publice.

Plasându-şi sursele intervenţioniste în cadrul bugetului public, politica bugetară constituie complementare funcţională a politicii fiscale, cele două tipuri de politici reprezentând ansamblul coerent de instrumente, la dispoziţia statului, prin care acesta modulează activitatea economică.

Cheltuielile publice concretizează una din componentele fundamentale ale politicii fiscale şi financiare ale statului, având un impact profund asupra politicii generale a acestuia.

În sens larg, politica financiară în sfera cheltuielilor publice se referă concret la stabilirea obiectivelor ce trebuiesc realizate din punct de vedere financiar, în corespondenţă directă cu deciziile de ordin economic şi social luate de stat. De aceea aceasta presupune opţiuni ale factorilor de decizie asupra dimensiunii şi structurii destinaţiilor fondurilor financiare publice, concretizate în cheltuieli pentru acţiuni considerate de interes public.

Politica în domeniul cheltuielilor publice trebuie să stabilească mărimea, destinaţia şi structura cheltuielilor publice, obiectivele ce trebuie atinse prin efectuarea diferitor tipuri de cheltuieli şi trebuie să precizeze metodele şi căile utilizate pentru ca obiectivele urmărite să fie realizate cu minim de efort financiar.

Coordonatele funcţionale ale politicii bugetare:a.Echilibrul bugetar ce nu trebuie realizat cu orice preţ ci trebuie

„interpretat” în funcţie de situaţia economică. b. Creşterea cheltuielilor publice şi a PIB în paralel (cu aceeaşi

rată de creştere). Creşterea celor doi indicatori cu rate identice de

159

creştere, prezintă inconvenientul, că dacă PIB este un agregat macroeconomic în volum sau în valoare, circumscris unui obiectiv antiinflaţionist, agregatul PIB ar trebui exprimat în volum. Utilizarea unei astfel de norme nu corespunde unei politici antiinflaţioniste, ci unei politici structurale, care vizează să menţină constantă partea de resurse afectată sectorului public.

c.Limitarea deficitului bugetar ca pondere în PIB. De regulă, diversele limitări nu corespund unei raţionalităţi economice, ci rezultă din problemele ridicate din finanţarea deficitului bugetar. În acest sens, este necesar să se compare deficitul acceptat cu economisirea disponibilă pe piaţă, deoarece, pe de o parte, un deficit important, finanţat prin împrumuturi lansate cu o rată a dobânzii ridicată pe piaţă majorează ponderea datoriei publice şi contribuie la deficitul extern, iar pe de altă parte, recursul la piaţa financiară poate antrena un efect de evicţie de la împrumuturi a întreprinderilor.

d. Alegerea metodelor şi instrumentelor de repartizare a resurselor financiare, o importanţă deosebită prezintă selectarea metodele de gestionare a resurselor financiare către entităţile publice. În acest sens opţiunile constituie finanţarea integrală sau parţială nerambursabilă din fondurile statului sau autofinanţarea din veniturile obţinute din activitatea proprie a instituţiilor sau întreprinderilor publice.

Resursele financiare fiind limitate, iar destinaţia acestora este concurenţială, devine necesară utilizarea acestora în mod eficient. În procesul finanţării unui obiectiv sau a unei acţiuni trebuie să fie analizate toate soluţiile posibile pentru a alege varianta optimă, care ar permite maximizarea rezultatului între efortul utilizat şi efectul obţinut în urma acestuia.

Formarea resurselor financiare la dispoziţia statului presupune, deasemenea, opţiuni privind cuantumul şi modalităţile de procurare a lor.

Importantă din acest punct de vedere devine dimensionarea judicioasă a resurselor financiare publice ce sunt în strânsă concordanţă cu mărimea PIB, care reprezintă „sursa” de bază în formarea resurselor financiare publice şi private. Cuantificarea acestora trebuie să ţină seama de dimensiunile PIB previzionat pentru anul financiar avut în vedere dar şi de posibilităţile de distribuire şi redistribuire ale acestuia în scopul constituirii diferitelor fonduri financiare.

Sub aspectul presiunii fiscale resimţite de contribuabili trebuie avut în vedere asigurarea unui minim de venit la dispoziţia acestora, necesar pentru consumul privat.

160

Pe de altă parte, în aprecierea nivelului optim de redistribuire a PIB se poate porni de la satisfacerea maximă a nevoii totale a populaţiei, prin combinarea raţională şi optimizarea ofertelor de utilităţi private şi publice, ceea ce corespunde cerinţelor de folosire mai eficientă a resurselor, privite în ansamblul lor.

Cu toate acestea resursele financiare provenite din redistribuirea PIB-ului sunt cele mai importante şi apar în mod obişnuit, dar, deseori, acestea nu acoperă în totalitate nevoia de finanţare, ceea ce determină utili-zarea unui alt tip de resurse, numite extraordinare, utilizabile în mod excepţional.

De aceea, o altă coordonată a politicii financiare, în acest domeniu, rezidă în opţiunea folosirii de resurse extraordinare (împrumuturi publice, emisiuni inflaţioniste de monedă) şi stabilirea proporţiilor acestora. Utilizarea acestor resurse trebuie să ţină cont de impactul folosirii fiecăreia, atât în plan financiar – monetar, economic, dar şi social, devenind necesară evaluarea efectelor determinate de acestea, cum ar fi: creşterea datoriei publice şi implicit a cheltuielilor cu aceasta, posibilitatea relansării economiei aflate în criză, reducerea şomajului, creşterea inflaţiei etc.

Deasemenea politica resurselor financiare publice se referă la alegerea formelor, metodelor, instrumentelor şi tehnicilor prin care sunt prelevate fondurile financiare publice. Astfel se poate opta pentru un număr mai mare sau mai mic de forme ale prelevărilor obligatorii, determinate de condiţiile social-economice şi obiectivele politicii generale ale statului. Deasemenea sistemul de impozitare ales este de preferat să asigure echitatea socială, dar trebuie evitat egalitarismul total, care antrenează efecte negative în ceea ce priveşte productivitatea muncii. În raport cu aceste cerinţe, repartizarea sarcinilor fiscale trebuie să considere puterea contributivă a diferitelor categorii de persoane, exprimată prin mărimea veniturilor brute şi nete de care pot să dispună, fiind de dorit încurajarea eforturilor de investire, producere şi economisire, ca premise ale dezvoltării societăţii.

Politica resurselor financiare publice exercită un profund impact asupra evoluţiei proceselor economice şi sociale. În acest sens au fost concepute şi folosite mecanismele fiscale de influenţare a economiei de piaţă pentru toate ţările, indiferent de gradul de dezvoltare al acestora.

3.3.3. Politica monetară

Politica monetară poate fi definită ca activitatea de influenţare a proceselor economico-sociale printr-o serie de instrumente monetare în vederea realizării principalelor scopuri macroeconomice şi obţinerii echilibrului general în economie. Politica monetară reprezintă ansamblul de măsuri ale Băncii Centrale sau ale autorităţilor monetare efectuate asupra

161

lichidităţii economiei naţionale prin intermediul unor tehnici şi instrumente în scopul realizării politicii economice.

Politica monetară include deciziile şi acţiunile vizând oferta de monedă şi derularea circulaţiei monetare în economia naţională, asigurarea echilibrului monetar şi menţinerea puterii de cumpărare a monedei în scopul realizării unor obiective ale politicii generale. Politica de credit reprezintă ansamblul deciziilor, metodelor şi tehnicilor care vizează reglementarea şi supravegherea volumului de credite în economie, precum şi a ratei dobânzii pentru realizarea obiectivelor macroeconomice legate de procesele economisirii şi investirii şi contracararea inflaţiei. Politica valutară se referă la modalităţile de procurare şi utilizare a resurselor valutare şi echilibrarea balanţei de plăţi externe, crearea rezervelor de valută, evoluţia cursului valutar şi efectuarea de tranzacţii pe pieţele financiar-valutare.

Politica monetară utilizează, în general, următoarele instrumente:- volumul şi structura masei monetare în economie, care vizează

crearea monedei şi controlul masei monetare, în funcţie de cererea şi oferta pe piaţa;

- operaţiuni pe piaţa deschisă cu hârtii de valoare de stat constituie operaţiuni de vânzare (plasare) - cumpărare (răscumpărare) de către Banca Naţională a hârtiilor de valoare emise de stat cu scopul de a mări sau micşora cantitatea de bani din circulaţie. Vânzarea hârtiilor de valoare conduce la diminuarea ofertei de bani rezultată din retragerea unei părţi din masa monetară din circulaţie, ca rezultat rata dobânzii creşte, creşte puterea de cumpărare a valutei naţionale şi se diminuează volumul inves-tiţiilor în economia naţională. Cumpărarea hârtiilor de valoare de stat contribuie la creşterea ofertei de bani, la micşorarea ratei dobânzii, stimularea investiţiilor şi inflaţie.

- rata dobânzii. Băncile pot să-şi mărească rezervele creditare prin: atragerea de noi depuneri, contractarea de credite de la alte bănci comerciale şi procurarea de resurse creditare de la Banca Naţională. Prin mecanismul licitaţiei propunând oferte mari sau mici de resurse de creditare pentru vânzare, Banca Naţională influenţează rata dobânzii.

Mecanismul intervenţiei valutare este analogic celui al operaţiunilor pe piaţa deschisă. Acest instrument presupune operaţiuni de vânzare-cumpărare a valutelor convertibile.

Aplicaţii1. Se dau următoarele date referitoare la România pentru anii 2009 şi

2010:- milioane lei -

162

Indicatori 2009 2010Consumul privat (CP) 311.270,79 321.098,33Consumul public (CPL) 90.728,64 84.102,86Investiţiile brute (IB) 130.522,40 116.729,16Exportul net (EXN) -30.256,02 -27.687,25Cursul mediu de schimb (lei/EUR) (Cs) 4,2373 4,2099Populaţia (mii locuitori) (P) 21.498,62 21.462,19

Sursa: Statisticii Banca Naţională a României, Eurostat

Să se calculeze:a) Produsul intern brut în anii 2009 şi 2010;b) Valoarea PIB exprimat în EUR, pentru anii 2009 şi 2010;c) Valoarea PIB exprimate în EUR pe locuitor, pentru anii 2009 şi 2010.Rezolvare:a) PIB = CP +CPL + Ib + EXN

311.270,79+ 90.728,64+130.522,40-30.256,02 = 502.265,81 mil lei

321.098,33+84.102,86+116.729,16-27.687,25 = 494.243,1 mil lei

b)

Eurolei

leimilEUR

CsPIB

/2373,4

_81,365.503)(

2009

2009

118.794 mil.EUR

117.400,18 mil EUR

c) = 5.525,66 EUR/loc

= 5.470,09 EUR/loc

2. Se cunosc următoarele date:- miliarde u.m., preţuri curente -

Nr. crt.

Indicatori Valori

11 Venituri din compensarea factorului muncă (VCM) 1.95222 Venituri ale menajelor obţinute din transferuri (VMT) 10133 Profitul corporaţiilor, mai puţin dividende (PC) 37844 Subvenţii de exploatare (S) 92

163

PIB2009

PIB2010

PIB2009

Euro/lei,

lei_mil,.)EUR(

CsPIBPIB 20994

1243494

2010

20102010

loc_mii,.

EUR.mil.)EUR()loc/EUR(

PPIBPIB 6249821

794118

2009

20092009

loc_mii,.

EUR.mil,.)EUR()loc/EUR(

PPIBPIB 1946221

18400117

2010

20102010

55 Impozite indirecte (II) 35066 CAS 13377 Venitul proprietarilor (VP) 18288 Dividende (Dv) 12099 Dobânzi (Db) 230110 Rente (R) 61111 Alocaţia pentru consum de capital fix (ACCF) 340112 Impozite plătite de populaţie (IP) 854113 Soldul valorii adăugate brute în raport cu străinătatea (SVABS) 121114 Soldul veniturilor din activitatea economică şi din patrimoniu în

raport cu străinătatea (SVAES)97

115 Consumul privat (CP) 2.310116 Consumul public (CPL) 744117 Investiţii brute (Ib) 490

Să se calculeze:a) Produsul intern brut la preţul pieţei şi la preţul factorilor;b) Produsul intern net la preţul pieţei şi la preţul factorilor;c) Produsul naţional net la preţul pieţei şi la preţul factorilor;d) Produsul naţional net la preţul pieţei şi la preţul factorilor;e) Venitul naţional;f) Venitul personal;g) Venitul disponibil;h) Exportul net.

Rezolvare:

a)- PIB la preţul pieţei:

350 – 92 = 258 mld. u.m.

1.952 + 230 + 61 + 340 + 258 + 182 + 378 + 120 = = 3.521 mld. u.m.

- PIB la preţul factorilor:

3.521 – 258 = 3.263 mld.u.m.b)- PIN la preţul pieţei:

3.521 – 340 = 3.181 mld.u.m.- PIN la preţul factorilor:

164

DvPCVPIINACCFRDbVCMPIBpp

SIIIINPIBpp

IINPIBPIB pppf

ACCFPIBPIN pppp

3.181 – 258 = 2.923 mld.u.m.sau

3.263 – 340 = 2.923 mld.u.m.c)- PNB la preţul pieţei:

3.521 + 121 = 3.642 mld.u.m.- PNB la preţul factorilor:

3.642 – 258 = 3.384 mld.u.m.sau

3.263 + 121 = 3.384 mld.u.m.d)- PNN la preţul pieţei:

3.181 + 97 = 3.278 mld.u.m.- PNN la preţul factorilor:

3.278 – 258 = 3.020 mld u.m.sau

2.923 + 97 = 3.020 mld u.m.e) Venitul naţional (VN):

3.020 mld.u.m.f) Venitul personal (VP):

3.020 – 133 – 378 + 101 = = 2.610 mld.u.m.

g) Venitul disponibil (VD):

2.610 – 854 = 1.756 mld.u.m.i) Exportul net (EXN):

3.521 – 2.310 – 744 – 490 = = -23 mld.u.m.


165

IINPINPIN pppf

ACCFPIBPIN pfpf

SVABSPIBPNB pppp

IINPNBPNB pppf

SVABSPIBPNB pfpf

SVAESPINPNN pppp

IINPNNPNN pppf

SVAESPINPNN pfpf

PNNVN pf

VMTPCCASVNVP

IPVPVD

EXNIbCPLCPPIBpp

IbCPLCPPIBEXN pp

Nr. crt.

Indicatori Valori

11 PIB (preţul pieţei) 49.76722 Impozite indirecte (II) 5.25033 Alocaţia pentru consumul de capital fix (ACCF) 5.70044 CAS 3.60055 Subvenţii (S) 1.82066 Profitul nedistribuit al corporaţiilor (PC) 75077 Ajutoare de şomaj (AS) 56088 Pensii şi alte transferuri către menaje (PTM) 1.58099 Impozit pe profit (Ip) 1.120110 Impozite plătite de populaţie (IP) 11.960111 Soldul valorii adăugate brute în raport cu străinătatea (SVABS) -420112 Soldul veniturilor din activitatea economică şi din patrimoniu în

raport cu străinătatea (SVAES)-1.050

Să se calculeze indicatorii macroeconomici de rezultate.

Rezolvare:- PIB la preţul factorilor:

5.250 – 1.820 = 3.430 mld.u.m.

49.767 – 3.430 = 46.337 mld.u.m.- PIN la preţul pieţei:

49.767 – 5.700 = 44.067 mld.u.m.- PIN la preţul factorilor:

44.067 – 3.430 = 40.637 mld.u.m.sau

46.337 – 5.700 = 40.637 mld.u.m.- PNB la preţul pieţei:

49.767 – 420 = 49.347 mld.u.m.- PNB la preţul factorilor:

49.347 – 3.430 = 45.917 mld.u.m.

166

IINPIBPIB pppf

SIIIIN IINPIBPIB pppf

ACCFPIBPIN pppp

IINPINPIN pppf

ACCFPIBPIN pfpf

SVABSPIBPNB pppp

IINPNBPNB pppf

sau

46.337 – 420 = 45.917 mld.u.m.- PNN la preţul pieţei:

44.067 – 1.050 = 43.017 mld.u.m.- PNN la preţul factorilor:

43.017 – 3.430 = 39.587 mld.u.m.

sau

40.637 – 1.050 = = 39.587 mld.u.m.

- Venitul naţional (VN):

39.587 mld.u.m.- Venitul personal (VP):

= 39.587 – 3.600 – 750 –1.120 + 560 + 1.580 = = 36.257 mld.u.m.

- Venitul disponibil (VD):

36.257 – 11.960 = 24.297 mld.u.m.

4. Se dau următoarele date privind indicatorii macroeconomici de rezultate ai unei ţări:

- miliarde u.m., preţuri curente -Nr. crt.

Indicatori Valori

11 Produsul global (PGt), din care:- industrie (PGind)- agricultură (PGagr)- alte ramuri (PGar)

15.3008.6502.3464.304

22 Consum intermediar (CIt):- industrie (CIind)- agricultură (CIagr)- alte ramuri (CIar)

X5.6101.206

Y33 Consum privat (CP) 3.58244 Consum public (CPL) 84955 Formare brută de capital fix (FBCF) 942

167

SVABSPIBPNB pfpf

SVAESPINPNN pppp

IINPNNPNN pppf

SVAESPINPNN pfpf

PNNVN pf

PTMASIpPCCASVNVP

IPVPVD

66 Variaţia stocurilor (VS) 1.18277 Exportul net (EXN) 220

Să se calculeze:a) PIB;b) PIB creat în fiecare ramură, ca valoare absolută şi ca pondere.

Rezolvare:

a)

942 + 1.182 = 2.124 mld.u.m.

3.582 + 849 + 2.124 + 220 = 6.775 mld u.m.b)- Consumul intermediar total (CIt):

15.300 – 6.775 = 8.525 mld.u.m.- Consumul intermediar din „alte ramuri” (CIar):

8.525 – 5.610 – 1.206 = = 1.709 mld.u.m.

- PIB (sau valoarea adăugată brută – VAB) creat în industrie:

8.650 – 5.610 = 3.040 mld.u.m.- PIB (sau VAB) creat în agricultură:

2.346 – 1.206 = 1.1.40 mld.u.m.- PIB (sau VAB) creat în „alte ramuri”:

4.304 – 1.709 = 2.595 mld.u.m.

= 3.040 + 1.140 + 2.595 = 6.775 mld.u.m.

- Ponderea VABind în PIB:

168

EXNIbCPLCPPIB

VSFBCFIbPIB

CIPGPIB tt

PIBPGCI tt

CICICICI agrindtar

CIPGVAB indindind

CIPGVAB agragragr

CIPGVAB ararar

n

iaragrindi VABVABVABVABPIB

1

PIBVAB ind

%87,44100775.6

040.3100

- Ponderea VABagr în PIB:

- Ponderea VABar în PIB:

5. Se cunosc următoarele date:Indicatori 2005 2010

Produsul global (mld.u.m., preţuri curente) - PG 30.000 42.000Consumul intermediar (mld.u.m., preţuri curente) – CI 16.000 21.000Deflatorul PIB (%) – Ip 100 115

Se cere:a) PIB nominal (PIB în preţuri curente);b) PIB real (PIB în preţuri constante);c) Modificarea nominală absolută şi modificarea reală absolută a

PIB în anul 2010 faţă de 2005.

Rezolvare:a) - PIB nominal:

30.000 – 16.000 = 14.000 mld.u.m.

42.000 – 21.000 = 21.000 mld.u.m.b) – PIB real:

14.000 mld.u.m.

18.260,87 mld.u.m.c) – Modificarea nominală absolută a PIB:

21.000 – 14.000 = = 7.000 mld.u.m.

- Modificarea reală absolută a PIB:

18.260,87 – 14.000 =

169

%83,16100775.6

140.1100

PIBVAB agr

%3,38100775.6

595.2100

PIBVAB ar

CIPGPIBnnn

200520052005

CIPGPIBnnn

201020102010

100100

000.14100

20502050

2005

IPIBPIB

p

nr

100115

000.21100

20102010

2010

IPIBPIB

p

nr

PIBPIBPIBnnn

200520102005/2010

PIBPIBPIBrrr

200520102005/2010

= 4.260,87 mld.u.m.

6. Se dau următoarele date referitoare la România, Belgia, Danemarca, Germania, Estonia şi Irlanda în anul 201066:

IndicatorRomânia (mil.lei)

Belgia (mil.eur)

Danemarca (mil.eur)

Germania (mil.eur)

Estonia (mil.eur)

Irlanda (mil.eur)

Consum privat 321.098,33 184.667,1 114.564,1 1.444.710 7.197 77.109,8Consum public 84.102,86 85.734,1 68.949,8 486.690 2.987,4 30.337Investiţii brute 116.729,16 71.664,6 38.172 448.140 2.702,6 17.451,1Export 183.732,24 287.825,6 118.303,1 1.146.400 11.349,4 158.411,6Import 211.419,40 276.564,6 105.215,4 1.016.190 10.380,6 129.279,4

Se cere:a) Produsul intern brut al fiecărei ţări;b) Cunoscând cursul mediu al leului faţă de euro de 4.2099 lei/euro,

calculaţi valoarea PIB exprimat în Euro pentru cele 6 ţări;c) Cunoscând populaţia acestor ţări, calculaţi valoarea PIB exprimată în

Euro pe locuitor.România Belgia Danemarca Germania Estonia Irlanda

21,46 mil.loc

10,84 mil.loc

5,53 mil.loc 81,80 mil.loc

1,34 mil.loc 4,47 mil.loc


Nr. crt.

Indicatori Valori

11 Venituri din compensarea factorului muncă (VCM) 1.56812 Venituri ale menajelor obţinute din transferuri (VMT) 8013 Profitul corporaţiilor, mai puţin dividende (PC) 30414 Subvenţii de exploatare (S) 7315 Impozite indirecte (II) 2846 CAS 10777 Venitul proprietarilor (VP) 14788 Dividende (Dv) 9699 Dobânzi (Db) 186110 Rente (R) 48111 Alocaţia pentru consum de capital fix (ACCF) 274112 Impozite plătite de populaţie (IP) 686113 Soldul valorii adăugate brute în raport cu străinătatea (SVABS) 97114 Soldul veniturilor din activitatea economică şi din patrimoniu în

raport cu străinătatea (SVAES)78

115 Consumul privat (CP) 1.803116 Consumul public (CPL) 587117 Investiţii brute (Ib) 392

66 Site-ul Eurostat.

170

Să se calculeze:a) Produsul intern brut la preţul pieţei şi la preţul factorilor;b) Produsul intern net la preţul pieţei şi la preţul factorilor;c) Produsul naţional net la preţul pieţei şi la preţul factorilor;d) Produsul naţional net la preţul pieţei şi la preţul factorilor;e) Venitul naţional;f) Venitul personal;g) Venitul disponibil;h) Exportul net.


Nr. crt.

Indicatori Valori

11 PIB (preţul pieţei) 59.72022 Impozite indirecte (II) 6.30033 Alocaţia pentru consumul de capital fix (ACCF) 6.84044 CAS 4.30055 Subvenţii (S) 2.18066 Profitul nedistribuit al corporaţiilor (PC) 90077 Ajutoare de şomaj (AS) 67288 Pensii şi alte transferuri către menaje (PTM) 1.89699 Impozit pe profit (Ip) 1.344110 Impozite plătite de populaţie (IP) 13.770111 Soldul valorii adăugate brute în raport cu străinătatea (SVABS) -50112 Soldul veniturilor din activitatea economică şi din patrimoniu în

raport cu străinătatea (SVAES)-120

Să se calculeze indicatorii macroeconomici de rezultate.

9. Se dau următoarele date:- miliarde u.m., preţuri curente -

Nr. crt.

Indicatori Valori

11 Venitul proprietarilor 1.90022 Compensarea factorului muncă 5.10033 Profitul corporaţiilor 2.70044 Dobânzi şi rente ale firmelor 65555 Impozite indirecte 1.10066 Impozite indirecte nete 81077 CAS 75088 Alocaţia pentru consum de capital fix 1.01099 Venitul menajelor sub formă de transferuri 1.360110 Dividende 700111 Impozite plătite de menaje 2.184112 Soldul valorii adăugate brute în raport cu străinătatea 231

171

113 Soldul veniturilor din activitatea economică şi de patrimoniu în raport cu străinătatea

115

Să se determine:a) Valoarea subvenţiilor;b) Valoarea indicatorilor macroeconomici de rezultate.

10. Se dau următoarele date privind indicatorii macroeconomici de rezultate ai unei ţări:

- miliarde u.m., preţuri curente -Nr. crt.

Indicatori Valori

11 Produsul global, din care:- industrie- agricultură- alte ramuri

18.36010.3202.8325.208

22 Consum intermediar:- industrie- agricultură- alte ramuri

X6.7301.447

Y33 Consum privat 4.29844 Consum public 101855 Investiţii brute 2.54966 Exportul net -34

Să se calculeze:c) PIB;d) VAB creată în fiecare ramură, ca valoare absolută şi ca pondere.

11. Se cunosc următoarele date:Indicatori T0 T1Produsul global (mld.u.m., preţuri curente) - PG 15.000 22.000Consumul intermediar (mld.u.m., preţuri curente) - CI 8.525 10.521Deflatorul PIB (%) - Ip 100 115

Se cere:d) PIB nominal (PIB în preţuri curente);e) PIB real (PIB în preţuri constante);f) Modificarea nominală absolută şi modificarea reală absolută a

PIB în anul T1 faţă de T0.


1.Echilibrul financiar este componentă a:a.echilibrului material;

172

b.echilibrului pe piaţa muncii;c.echilibrului valoric;d.echilibrului monetar;e.echilibrului valutar.

2.În determinarea echilibrului financiar se iau în calcul:a.resursele financiare constituite la nivel local;b.resursele financiare constituite la nivel central;c.resursele financiare constituite la persoanelor fizice;d. resursele financiare constituite la persoanelor juridice;e.toate cele de mai sus.

3.Realizarea echilibrului financiar urmăreşte:a.îmbunătăţirea laturilor calitative ale acestuia;b.creşterea eficenţei economice;c.creşterea eficenţei sociale;d.creşterea eficenţei de orice natură;e.toate cele de mai sus.

4.Echilibrul valoric nu conţine:a.echilibrul monetar;b.echilibrul material;c.echilibrul financiar;d.echilibrul valutar;e.toate cele de mai sus.

5.Nu constituie caracteristică a echilibrului financiar:a.echilibrul financiar se construieşte prin stabilirea opţiunilor şi priorităţilor în satisfacerea necesităţilor economiei naţionale şi asigurarea bazei materiale a acestora;b.la elaborarea programului economiei naţionale se ţine seama de factorii cu acţiune previzibilă în perioada considerată;c.echilibrul financiar se reflectă în balanţa financiară a economiei

naţionale;d.echilibrul financiar trebuie să se sprijine în principal pe resursele financiare mobilizate pe plan local;e.echilibrul financiar trebuie să existe la toate nivelele economiei

naţionale.

6.Din punct de vedere a echilibrului bugetar, bugetele nu pot fi:a.echilibrate;

173

b.supraechilibrate;c.dezechilibrate;d.excedentar;e.toate cele de mai sus.

7.Volumul resurselor financiare variază în funcţie de:a.mărimea PIB;b.proporţiile în care acestea se repartizează pentru consum sau formare brută de capital;c.de regimul amortizării mijloacelor fixe;d.de proporţia participării persoanelor fizice şi juridice la constituirea fondurilor de resurse financiare ale statului;e.toate cele de mai sus.

8.PIB-ul nu se poate determina prin:a.metoda producţiei;b.metoda valorii extrase;c.metoda cheltuielilor;d.metoda veniturilor;e.metoda valorii adăugate.

9.Indicatorii macroeconomici de rezultate calculaţi în Sistemul Conturilor Naţionale, nu cuprind:

a.produsul intern brut;b.produsul naţional brut;c.venitul intern;d.produsul internaţional net;e.produsul naţional net.

10.Constituie tipuri de buget:a.bugetul ciclic, bugetul reglator;b.bugetul ciclic, bugetul regulat;c.bugetul aciclic, bugetul reglator;d.bugetul aciclic, bugetul regulat;e.bugetul ciclic, bugetul aciclic.

11.Nu reprezintă solduri bugetare efective:a.soldurile Legii finanţelor publice;b.soldul gestiunii;c.soldul bugetului consolidat;d.soldul bugetelor întreprinderilor cu capital de stat;

174

e.toate cele de mai sus.

12.Nu reprezintă caracteristici ale politicii financiare:a.este componentă a politicii generale a statului;b.influenţează şi celelalte faze ale reproducţiei financiare;c.se realizează pe baza unei anumite strategii şi a unei anumite

tactici;d.are un caracter static;e.diferă de la o ţară la alta, în funcţie de potenţialul economic, gradul de dezvoltare, tipul de conducere a economiei.

13.Reprezintă domeniu în care se manifestă politica financiară:a.cheltuielile publice;b.resursele financiare publice;c.creditul bancar;d.asigurările şi reasigurările;e.toate cele de mai sus.

14.Printre tipurile de politici financiare promovate de diverse ţări nu regăsim:

a.politica financiară clasică;b.politica financiară post-modernă;c.politica financiară de reglementare;d.politica financiară administrativă;e.nici una din cele de mai sus.

15.Reprezintă obiective ale politicii bugetar-fiscale:a.minimizarea efectelor fluctuaţiilor ciclului economic;b.stabilitatea ritmului creşterii economice;c.reglarea conjuncturală şi relansarea economiei;d.minimizarea inechităţii sociale prin redistribuirea veniturilor;toate cele de mai sus.

16.Nu reprezintă elemente ale politicii bugetar-fiscale:a.politica în domeniul veniturilor bugetare;b.politica în domeniul cheltuielilor bugetare;c.politica în domeniul gestiunii deficitului bugetar;d.politica în domeniul datoriei de stat;e.politica în domeniul relaţiilor financiar-monetare internaţionale.

175


T.Moşteanu (coordonator), „Finanţe publice”, Editura Universitară, Bucureşti, 2004

M.A.Ungureanu, Finanţe publice. Sinteze şi aplicaţii. Ediţia a III-a, Ed.Conphys, Bucureşti, 2009

I.Văcărel (coordonator), „Finanţe publice”, E.D.P., Ediţia a VI-a, Bucureşti, 2007

CAPITOLUL IV

TREZORERIA STATULUI: NECESITATE, DEFINIRE, ROL, FUNCŢII

IV.1.Fundamentarea necesităţii organizării Trezoreriei Statului67 (vezi M.A. Ungureanu şi V. Popeangă - Consolidarea Finanţelor Locale prin crearea Trezoreriei Finanţelor Publice, pag. 233-242)

Procesul de aplicare a reformei în România, în toate domeniile de activitate, pentru trecerea de la economia hipercentralizată la economia liberalizată (de piaţă), a cuprins şi sistemul financiar-bancar, conducând la

67 vezi Ungureanu Mihai Aristotel, Popeangă Vasile - Consolidarea Finanţelor Locale prin crearea Trezoreriei Finanţelor Publice, Editura Conphys, Râmnicu Vâlcea, 1997, pag. 233-242

176

modificări importante în rolul şi structura sistemului de organizare şi funcţionare al băncilor, cu consecinţe deosebite asupra execuţiei finanţelor publice în sectorul public. Aceste modificări, precum şi schimbările de concepţie privind administrarea şi utilizarea resurselor financiare în sectorul public, au condus la concluzia că realizarea cu rezultate foarte bune a execuţiei finanţelor publice în general şi a celor locale în special, în condiţiile economiei de tranziţie, se asigură numai dacă se dispune de sisteme proprii de organizare. Un astfel de sistem, care permite intervenţia promptă în toate fazele de urmărire a execuţiei finanţelor publice, il reprezintă Trezoreria, concepută într-un mod unitar de organizare şi funcţionare la nivelul Ministerului Finanţelor Publice şi în cadrul unităţilor sale teritoriale.

În condiţiile economiei hipercentralizate în sectorul financiar din România, activitatea s-a desfăşurat în condiţii similare celor existente, în general, în ţările est-europene în perioada respectivă. Fluxurile de fonduri se desfăşurau în concordanţă cu prevederile planurilor financiare care, la rândul lor, erau subordonate planului economic, iar controlul asupra acestor fluxuri era exercitat în mod administrativ de la nivel central. Instrumentele de politică monetară specifice economiilor de piaţă erau destul de rar folosite pentru a influenţa evoluţiile sectorului financiar, iar tranzacţiile în numerar între unităţile economice, în general, nu erau permise şi erau limitate doar la plăţile efectuate de către populaţie. Deşi existau patru bănci specializate, până în anul 1990 a funcţionat un sistem monobancar dominat de Banca Naţională a României la care era concentrată execuţia bugetului de stat. Printre atribuţiile stabilite de lege ale Băncii Naţionale amintim: asigurarea încasării veniturilor bugetare de la unităţile de stat şi evidenţa acestora pe capitole, subcapitole, plătitori, precum şi a plăţilor de casă pe capitole de cheltuieli, ministere şi instituţii subordonate acestora; exercitarea controlului asupra eliberării fondurilor de la bugetul de stat în numerar pe seama instituţiilor publice pentru acoperirea cheltuielilor aprobate, în limita creditelor bugetare deschise pe destinaţii de Ministerul Finanţelor Publice, păstrarea conturilor de disponibilităţi ale bugetelor locale, instituţiilor publice pentru mijloace extrabugetare şi fondurilor cu destinaţie specială, etc.

Trecerea la economia liberalizată a determinat modificări importante şi în organizarea şi structura sistemului bancar. Astfel, o modificare importantă o reprezintă etapa de trecere de la un sistem monobancar, la un sistem bancar modern , structurat pe două nivele începând cu luna decembrie 1990, când Banca Naţională a României şi-a asumat funcţiile tradiţionale de bancă centrală, iar activităţile sale cu caracter comercial au fost transferate Băncii Comerciale Române. Ca parte a acestui proces de

177

restructurare bancară, băncile specializate au fost transformate în bănci comerciale. Începând cu luna aprilie 1991, Banca Naţională a României devine organul unic de emisiune al statului, stabileşte şi conduce politica monetară, de credit şi valutară, gestionând totodată rezervele valutare oficiale (banca centrală) şi supraveghează activitatea celorlalte bănci. Se renunţă, deci, la atribuţiile ce-i reveneau Băncii Naţionale în trecut în legătură cu execuţia bugetului de stat şi în general cu finanţele sectorului public, iar prin lege se prevede a se păstra de către acesta numai conturile de trezorerie ale statului. Deasemenea, reţinem faptul ca prin noul cadru juridic se mai prevede că activitatea bancară se desfăşoară atât prin Banca Naţională a României cât şi prin societăţile bancare constituite şi în baza Legii68 ca societăţi comerciale pe acţiuni.

În condiţiile prezentate mai sus, a luat fiinţă Banca Comercială Română ca societate pe acţiuni (ca toate celelalte bănci care sunt de altfel societăţi pe acţiuni în afara Băncii Naţionale a României), care a preluat de la Banca Naţională conturile de disponibilităţi şi credite pe termen scurt ale agenţilor economici, dar şi conturile de venituri şi cheltuieli ale bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor locale, precum şi ale instituţiilor publice. Trebuie precizat că aceste conturi de venituri şi cheltuieli ale bugetului public naţional au fost preluate de Banca Comerciale cu caracter temporar urmând totodată ca această bancă să asigure pentru bugetul de stat numai încasarea veniturilor şi efectuarea plăţilor prin creditele bugetare deschise, eliminându-se controlul bancar asupra încasări veniturilor şi efectuării cheltuielilor bugetare, aşa cum se exercita până în anul 1990 de către Banca Naţională a României. În altă ordine de idei, atât Banca Comercială cât şi celelalte bănci, funcţionau însă cu capital integral de stat, dar erau suspuse procesului de privatizare, condiţii în care statul îşi va efectua operaţiunile financiare ale sectorului public printr-o bancă cu capital mixt sau integral privat, ceea ce ar fi însemnat un mare risc pentru finanţele publice.

Deasemenea, în condiţiile reorganizării şi a unităţilor teritoriale ale Ministerului Finanţelor Publice, unitatea fiscală rurală (percepţia) nu-şi găsea funcţionalitatea, neavând conturi deschise direct în bancă, şi astfel, aceasta, s-ar fi ocupat numai de încasarea veniturilor mici cum ar fi: impozitele şi taxele de la populaţie, amenzi, despăgubiri, cheltuieli judiciare etc., situaţie în care crearea ei ca unitate distinctă nu s-ar fi justificat. Dacă s-ar fi mers pe ideea deschiderii de conturi prin Banca Comercială şi pentru percepţiile rurale, atât pentru veniturile bugetului public naţional cât şi pentru execuţia la partea de cheltuieli, ar fi însemnat un volum de muncă

68 Legea nr.31 din 16 noiembrie 1990 privind societăţile comerciale, publicată în M.O. nr. 126-127 din noiembrie 1990

178

enorm (datorită numărului mare de conturi de venituri şi cheltuieli), atât pentru aparatul din sistemul bancar cât şi pentru cel din finanţe, fără eliminarea riscurilor amintite. Un astfel de sistem de deschidere a conturilor prin Banca Comercială pentru toate veniturile cuvenite bugetului de stat şi bugetelor locale, pe seama percepţiilor rurale, l-am experimentat la nivelul Direcţiei Finanţelor Publice din judeţul Vâlcea pe parcursul anului 1992. Acest lucru a presupus înfiinţarea, la Banca Comercială, a unui număr de peste 100 de conturi, deschise pe seama a 10 percepţii rurale, conducând, pe de-o parte, la creşterea atribuţiilor personalului din sistemul bancar şi, implicit, a numărului acestuia, iar, pe de altă parte, la creşterea atribuţiilor personalului financiar peste posibilităţile acestuia, având în vedere numărul de salariaţi redus. Nu mai punem în discuţie lipsa de operativitate în sinteza unor operaţii privind execuţia bugetară, în vederea luării unor decizii clare, prompte şi utile, aşa cum, de pildă, le redă o balanţă zilnică de încasări şi plăţi la nivelul Trezoreriei Finanţelor Publice. Analizând astfel lucrurile, am pus în evidenţă necesitatea reorganizări unităţilor teritoriale ale Ministerului Finanţelor Publice în corelaţie cu modificările ce au intervenit în execuţia bugetară.

Reforma finanţelor publice aprobată prin Legea nr. 10/1991 a determinat modificări importante în sistemul bugetar care a fost reorganizat, eliminându-se centralizarea excesivă atât în ceea ce priveşte administrarea printr-un singur buget unic, cât şi în ceea ce priveşte execuţia bugetară propriu zisă. Astfel, conducerea generală a execuţiei bugetului public naţional intră în competenţa Guvernului României, iar răspunderea ca organe de specialitate în acest domeniu revine Ministerului Finanţelor Publice pentru execuţia bugetului de stat, Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale pentru execuţia bugetului asigurărilor sociale de stat şi organelor de specialitate ale administraţiei publice locale pentru bugetele locale. Bugetul de stat, care cuprinde veniturile şi cheltuielile sectorului public, se elaborează anual de către Guvern şi se aprobă de Parlament prin lege.

Desigur, odată cu schimbările intervenite în sistemul execuţiei bugetare s-a realizat şi perfecţionarea structurii veniturilor, în special a celor fiscale, prin adoptarea unor măsuri de reducere a ponderii impozitelor directe, ceea ce contribuie la stimularea muncii, a investiţiilor, la conso-lidarea sectorului privat, şi la încadrarea structurii veniturilor fiscale în limitele ce caracterizează economiile de piaţă moderne. Modificările la nivelul şi structura impozitelor şi taxelor trebuie să aibă ca restricţie menţinerea unui grad de fiscalitate echilibrat şi suportabil în limite maxime de 30%. Totodată, modificările intervenite în structura impozitelor vizează transformarea sistemului de impozite şi taxe corespunzător cerinţelor economiei de piaţă, ale necesităţii introducerii unui sistem fiscal modern,

179

compatibil cu cerinţele de stimulare a economisirii şi cu noile tipuri de venituri apărute.

Cheltuielile bugetare au suferit şi ele modificări în structură, în sensul că s-au urmărit ajustarea raportului între cheltuielile curente şi cele de capital, în scopul creşterii acestora din urmă, precum şi îmbunătăţirea alocării resurselor publice, cunoscut fiind faptul că numai astfel se poate evita presiunea excesivă a creditului în economie, precum şi limitarea aparatului birocratic.

Modificări importante, de la un an la altul, s-au produs în structura fondurilor extrabugetare ”off budget” şi a celor cu afectaţie specială. Acestea, crescând ca număr conform legii bugetare din anul 1993, au fost restrânse considerabil în anul 1995, renunţându-se la cele extrabugetare.

În acest context, Ministerului Finanţelor Publice i-au revenit atribuţii noi, în scopul asigurării mobilizării resurselor financiare în bugetul public naţional şi utilizarea acestora cu maximă eficienţă, lucru ce a impus ca activitatea sa să fie reorganizată. Prin ”normativele de reorganizare”69, Ministerul Finanţelor Publice a cunoscut în perioada respectivă o serie de schimbări în structură atât la nivel central cât şi în teritoriu. Astfel, până în anul 1992, Ministerul Finanţelor Publice a fost reorganizat la nivel central pe departamente, direcţii generale, direcţii, servicii şi birouri, la conducere aflându-se doi miniştrii (ministrul de stat şi ministrul bugetului), cinci secretari de stat şi şase subsecretari de stat. În anul 1992 s-a realizat o restructurare a Ministerului Finanţelor Publice fără a renunţa la departa-mente până în toamna anului 1994 când, în baza hotărârii Guvernului70, structura şi organizarea acestui minister au suferit modificări importante cu scopul unei mai bune administrări generale a finanţelor publice, asigurând dezvoltarea activităţii economice pe criterii de eficienţă şi echilibru economic, prin utilizarea pârghiilor financiare şi valutare în concordanţă cu cerinţele economiei de piaţă şi prin stimularea iniţiativei agenţilor eco-nomici.

Pentru împlinirea atribuţiilor ce-i reveneau, Ministerul Finanţelor Publice şi-a organizat aparatul propriu teritorial prin trecerea acestuia în structura Ministerului, iar numărul de salariaţi a fost redimensionat în funcţie de noile atribuţii. În teritoriu aparatul financiar-fiscal funcţionează în următoarea structură: Direcţii Generale ale Finanţelor Publice la nivelul judeţelor şi municipiului Bucureşti; Administraţii financiare cu trezorerii, în municipii şi sectoare ale municipiului Bucureşti; Administraţii financiare cu

69 HGR nr. 449 din 29 iulie 1994 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor publicata în M.O. nr. 219 din 16 august 1994

70 HGR nr. 449 din 29 iulie 1994 privind organizarea şi funţionarea Ministerului Finanţelor publicata în M.O. nr. 219 din 16 august 1994

180

trezorerii, în oraşe; percepţii fiscale rurale (actualmente ”Administraţii rurale”) în care sunt grupate 7-11 comune unele dintre ele cu activitate proprie de trezorerie.

Momentul important al reorganizării Ministerului Finanţelor Publice atât la nivel central, cât şi în teritoriu, l-a constituit data înfiinţării şi organizării Trezoreriei Finanţelor Publice71. Astfel, prin Hotărârea Guvernului României, Trezoreria Finanţelor Publice se organizează printr-un sistem unitar în scopul cuprinderii tuturor operaţiunilor financiare ale sectorului public. În aceste condiţii execuţia bugetului public naţional se realizează prin Trezoreria Finanţelor Publice, activitatea aparatului financiar teritorial căpătând noi valenţe, fiind axată în principal asupra:

- stabilirii impozitelor şi taxelor datorate bugetului de stat şi bugetelor locale de către toţi contribuabilii, persoane fizice şi juridice;

- urmăririi încasărilor la termen a impozitelor şi taxelor, pentru care sunt deschise de trezorerie conturi de venituri, acesta îndeplinind funcţia de casier al sectorului public, efectuarea plăţilor şi păstrarea disponibilităţilor;

- asigurării execuţiei bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetelor locale prin unităţile de trezorerie, reflectate în încasarea veniturilor din impozite şi taxe de la agenţi economici şi efectuarea plăţii dispuse de ordonatorii de credite, în limita creditelor bugetare aprobate;

- asigurării contabilităţii încasării veniturilor bugetare pe subdiviziuni, plătitori şi bugete, precum şi evidenţa alimentării cu fonduri a ordonatorilor finanţaţi din bugetele locale în condiţiile exercitării unui control eficient, fiscal şi financiar preventiv;

- raportării către Ministerul Finanţelor Publice a încasării veniturilor bugetului de stat şi execuţiei bugetelor locale pe baza dărilor de seamă contabile trimestriale şi anuale.

4.2. Definirea şi rolul Trezoreriei Statului72 (vezi M.A. Ungureanu şi V. Popeangă - Consolidarea Finanţelor Locale prin crearea Trezoreriei Finanţelor Publice, pag. 242-247)

71 H.G.R. nr. 78 din 15.02.1992 privind organizarea şi funcţionarea Trezoreriei Finanţelor Publice publicată în MO numărul 30 din 28 februarie 1992 .

72 vezi Ungureanu Mihai Aristotel, Popeangă Vasile - Consolidarea Finanţelor Locale prin crearea Trezoreriei Finanţelor Publice, Editura Conphys, Râmnicu Vâlcea, 1997, pag. 242-247

181

Trezoreria a existat în ţara noastră, înaintea celui de-al doilea război mondial, într-o altă formă decât cea care se preconizează să se generalizeze în sistemul actual al finanţelor publice. Până în anul 1925, pe lângă Ministerul Finanţelor Publice a funcţionat şi o casierie centrală a tezaurului, dată după care ”serviciul operaţiilor de trezorerie a fost preluat de BNR”73. În afară de casieriile statului au funcţionat însă, în perioada respectivă, ”casierii speciale care aveau legături independente şi directe cu Banca Naţională, pe linia execuţiei şi ale bugetelor anexă”74. De aici şi modul diferit în care este explicat termenul de Trezorerie în Dicţionarul limbii Române. Astfel, în Dicţionarul explicativ al limbii Române trezorerie este definită ca ” oficiu al unui stat unde se păstrează şi se administrează tezaurul public”75, însă nu mai corespunde condiţiilor actuale de tranziţie la economia de piaţă. Apropiat de realitatea actuală este definiţia dată de Dicţionarul enciclopedic, după care trezoreria este ”ansamblu de operaţiuni financiare şi băneşti, bugetare şi extrabugetare, pe care le face statul pentru procurarea mijloacelor băneşti care sunt necesare şi pentru cheltuirea acestor mijloace”76. În condiţiile actuale, ale tranziţiei la economia de piaţă, trezoreria capătă alte valenţe, fiind concepută ca un sistem operaţional în cadrul Ministerului Finanţelor Publice, prin care se efectuează, în principal: operaţiunile financiare şi băneşti bugetare şi extrabugetare ale sectorului public şi contabilitatea acestora; controlul fiscal asupra încasării la termen a veniturilor; control asupra finanţării cheltuielilor instituţiilor publice; refinanţarea deficitului bugetar; lansarea împrumuturilor de stat; plasarea disponibilităţilor sectorului public.

Trezoreria are un rol foarte important în cadrul sistemului finanţelor publice şi este determinat în primul rând de atribuţiile ei principale care se referă la: asigurarea execuţiei bugetului public naţional privind încasarea veniturilor şi efectuarea plăţilor dispuse de ordonatori în limita creditelor

73 M. Maievschi - Contribuţii la istoria finanţelor publice ale României (1914-1944, citat de Ungureanu Mihai Aristotel, Popeangă Vasile - Consolidarea Finanţelor Locale prin crearea Trezoreriei Finanţelor Publice, Editura Conphys, Râmnicu Vâlcea, 1997, pag. 242

74 idem75 Dicţionarul explicativ al limbii Române, editura Academiei

Române -199476 Mic dicţionar enciclopedic – Editura stiinţifică şi pedagogică,

ediţia a 2-a, 1996

182

acordate; casier al sectorului public prin care se asigură încasarea veniturilor, efectuarea plăţilor şi păstrarea disponibilităţilor, asigurarea evidenţei contabile privind execuţia de casă pentru toate operaţiunile de încasări şi plăţi; asigurarea controlului fiscal asupra încasării veniturilor şi a celui financiar preventiv asupra efectuării plăţilor. Întreaga execuţie bugetară se realizează prin trezorerii, volumul operaţiunilor ajungând la sume importante ce pun în evidenţă rolul trezoreriei. Este foarte important de reţinut că disponibilităţile temporare aflate în contul general al trezoreriei s-au susţinut unele programe guvernamentale privind reforma economică, execuţia bugetului de stat, a bugetelor asigurărilor sociale de stat ş.a. Referindu-se la unul din principalele sale roluri şi anume acela de casier al statului, apreciem că Trezoreria Finanţelor Publice generează o adevărată reţea de fluxuri monetare la nivelul căreia se asigură legătura dintre intrări (încasări) şi ieşiri (plăţi), în permanenţă trebuind să existe disponibilităţi care să facă faţă scadenţelor. Desigur, pentru a preîntâmpina riscul incapacităţii de plată sau al încasărilor insuficiente care ar conduce la amânarea plăţilor, există posibilitatea de a realiza ”dimensionarea încasării minime”77 pe baza datelor din balanţele zilnice de verificare.

Pornind de la aceste considerente, rolul Trezoreriei Finanţelor Publice este pus în evidenţă de rapiditatea, operativitatea circuitelor realizate prin ”fluxurile de intrare şi fluxurile de ieşire”78 precum şi de posibilitatea de cunoaştere, previzionare, urmărirea şi menţinerea echilibrului acestuia în execuţie pentru a avea în permanenţă disponibilităţi. Previziunile fluxurilor intrărilor sunt în funcţie de repartizarea sau natura veniturilor bugetare şi se referă la: fluxuri de intrări permanente marcate de încasarea veniturilor curente (fiscale şi nefiscale) şi de capital şi fluxuri de intrări temporare în situaţia admiterii bonurilor de tezaur sau împrumuturi bancare. În cazul Trezoreriei publice teritoriale în previzionare trebuie avute în vedere şi

77 Horia Cristea – Finanţele Intrepinderii, cap. Gestiunea Trezoreriei, Timişoara, 1992, citat de Ungureanu Mihai Aristotel, Popeangă Vasile - Consolidarea Finanţelor Locale prin crearea Trezoreriei Finanţelor Publice, Editura Conphys, Râmnicu Vâlcea, 1997, pag. 244

78 Reglementation et functionnement des service du tresor – Ministere de l’economie et des finances, Paris, 1922, citat de Ungureanu Mihai Aristotel, Popeangă Vasile - Consolidarea Finanţelor Locale prin crearea Trezoreriei Finanţelor Publice, Editura Conphys, Râmnicu Vâlcea, 1997, pag. 245

183

fluxurile de completare (de echilibru), referitoare la transferurile efectuate din bugetul de stat şi sumele defalcate din impozitul pe salarii. Previziunile fluxurilor de ieşire se referă la fluxurile curente de ieşire ce se realizează pe de o parte prin creditări de sume către agenţii economici prin conturile deschise la băncile comerciale şi care reprezintă de regulă plăţi din conturile bancare şi mijloacele extrabugetare ale instituţiilor publice, iar pe de altă parte prin echilibrarea numerarului necesar instituţiilor publice pentru salarii, deplasări şi alte plăţi în numerar.

Prin trezorerie se asigură exercitarea în mai bune condiţii a atribuţiilor Ministerului Finanţelor Publice şi unităţilor sale teritoriale ca urmare a organizării şi îmbunătăţirii structurii aparatului financiar-fiscal, urmărindu-se întărirea rolului şi importanţei unităţii fiscale în cadrul căreia funcţionează un compartiment distinct cu activitate de trezorerie.

Importanţa trezoreriei este marcată şi de faptul că prin ea se realizează – la nivel central, de către Ministerul Finanţelor Publice – gestionarea datoriei publice interne şi externe, lansarea şi rambursarea împrumuturilor contractate şi plata dobânzilor.

Trezoreria asigură organizarea celor mai bune condiţii pentru exercitarea controlului prin organizări proprii ale Ministerului Finanţelor Publice privind realizarea veniturilor. Astfel se creează posibilitatea efectuării unui control riguros asupra documentelor în legătură cu: temeiul legal prin care s-a stabilit obligaţia virării de impozite şi taxe către buget; respectarea termenelor de virare a veniturilor; încadrarea în reglementările în vigoare privind virarea impozitelor pe bugete şi înregistrarea veniturilor pe capitole şi subcapitole prevăzute în clasificaţia bugetară. Exercitarea controlului prin trezorerie constituie instrumentul sigur de a gestiona şi de a pune ordine în utilizarea fondurilor de către instituţiile publice. Trezoreria asigură acel control preventiv riguros pentru toate plăţile dispune de ordonatorii de credite, sub aspectul legalităţii, al încadrării în prevederile bugetare şi disponibilităţile băneşti existente la un moment dat. Referindu-se la fluxurile curente de ieşiri în legătură cu eliberarea numerarului necesar instituţiilor publice, prin casieria trezoreriei teritoriale avem exemplu judeţelor cu trezorerii înfiinţate în prima parte a anului 1993 care funcţionează în condiţii foarte bune şi în prezent. Deasemenea, trezoreria publică prezintă importanţă deosebită pentru ca prin ea se realizează perfecţionarea sistemului informaţional şi decizional, folosindu-se sisteme de prelucrare automată a datelor obţinându-se astfel informaţii certe, operative în legătură cu execuţia bugetară, asigurându-se eficienţa sporită în luarea deciziilor. În acest context se asigură informaţii zilnice în legătură cu încasarea veniturilor, efectuarea cheltuielilor, înregistrarea deficitului, disponibilităţile din contul trezoreriei şi altele, ceea ce asigură o bază

184

eficientă de date în vederea luării deciziilor. Astfel, Ministerul Finanţelor Publice dispune de instrumentul pentru stabilirea strategiei pe termen scurt şi lung în domeniul Finanţelor Publice, cunoscând ansamblul informaţiilor privind derularea execuţiei prin sistemul Trezoreriei.

4.3. Funcţiile Trezoreriei Statului

“Termenul de ”trezorerie” este folosit în două sensuri. El serveşte la desemnarea casieriilor propriu-zise ale statului. De exemplu, se vorbeşte despre ”situaţia Trezoreriei”, de ”deficitul Trezoreriei” etc. Deasemenea, termenul ”trezorerie” serveşte la desemnarea unei administraţii publice ca instituţie. În acest sens se studiază rolul de agent judiciar al Trezoreriei, acţiunea Trezoreriei pe piaţa financiară sau pe piaţa schimburilor valutare etc.”79.

„Fără îndoială, cele două definiţii sunt legate: Trezoreria – admi-nistraţie este serviciul public însărcinat cu gestiunea Trezoreriei – casă. Evoluţia Finanţelor Publice a permis lărgirea din ce în ce mai mult a celei de-a doua definiţii în raport cu prima, datorită creşterii considerabile a rolului pe care îl are gestiunea Trezoreriei – casă. În practică, ea este cea care participă la una dintre funcţiile esenţiale pe care ştiinţa modernă o recunoaşte Finanţelor Publice: asigurarea echilibrului general al monedei şi al economiei. Această funcţie este îndeplinită datorită unei puteri noi, foarte importante, care a fost în prezent recunoscută statului, şi care este încredinţată administraţiei Trezoreriei: controlul pieţei monetare şi al pieţei financiare”80.

În continuare, este interesant de prezentat atât funcţiile clasice (tradiţionale) ale Trezoreriei Statului, cât şi cele moderne, care au apărut pe măsură ce statul îi încredinţa Trezoreriei sarcini şi atribuţii tot mai importante, mai ales privind acele laturi şi aspecte care vizau intervenţia sa în economie.

4.3.1. Funcţiile tradiţionale ale Trezoreriei Statului

1. Funcţia de casier public. Prin intermediul acestei funcţii, Trezoreria efectuează în principal, toate operaţiunile propriu-zise de încasări

79Moşteanu Tatiana-Buget şi Trezorerie Publică, citat de Ungureanu Mihai Aristotel – Finanţe Publice, Editura Conphys, Râmnicu Vâlcea, 2003, pag. 310

80 Ungureanu Mihai Aristotel – Finanţe Publice, Editura Conphys, Râmnicu Vâlcea, 2003, pag. 311

185

şi plăţi privind fondurile publice, precum şi alte operaţiuni legate de execuţia de casă a bugetului (asigurarea informaţiei necesare în vederea întocmirii conturilor de execuţie a bugetului, gestiunea poziţiei de casă, zilnice, a bugetului).

Această funcţie implică două aspecte. Primul vizează execuţia de casă a operaţiunilor de încasări şi plăţi efectuate de stat. Cel de-al doilea aspect este legat de asigurarea existenţei de disponibilităţi suficiente pentru a face faţă angajamentelor statului.

a. „Execuţia de casă a operaţiunilor de încasări şi plăţi efectuate de stat”81. Trezoreria efectuează, ca şi casier al statului, un număr mare de încasări şi plăţi, operaţii prevăzute în Legea bugetară anuală, dar şi operaţiuni ale conturilor speciale ale Trezoreriei. Obiectul execuţiei îl reprezintă operaţiile statului şi ale instituţiilor publice. Însă, Trezoreria, este şi casierul corespondenţilor săi, care în baza reglementărilor generale ale contabilităţii publice, au conturi deschise la trezorerie sau depun, cu titlu obligatoriu sau facultativ, fondurile la Trezorerie sau sunt autorizaţi să efectueze operaţii de încasări şi plăţi prin intermediul conturilor Trezorerie.

b. “Asigurarea existenţei de disponibilităţi suficiente pentru a face faţă angajamentelor statului”82. În esenţă, sarcina fundamentală a trezoreriei este aceea de a se asigura că în fiecare moment există fonduri suficiente pentru a face faţă cheltuielilor statului şi ale corespondenţilor săi. Astfel, procurarea de bani pentru casieria publică este prima dintre operaţiunile Trezoreriei. Aceasta este legată de mişcarea fondurilor în timp, determinată de termenele la care încasările şi plăţile devin exigibile. Ţinând cont de mişcarea fondurilor în timp, putem vorbi despre o regularitate cu care sunt efectuate plăţile (cu excepţia lunii decembrie, în care se execută parţial cheltuieli, serviciile publice utilizând cea mai mare a creditelor lor încă neconsumate înainte de închiderea exerciţiului, şi care riscă să fie anulate în virtutea principiului anualităţii), însă nu şi de una cu care sunt încasate veniturile, deoarece acestea depind de ritmicitatea activităţii economice, mai ales în cazul impozitelor indirecte. Astfel, datorită acestei neregularităţi în încasarea veniturilor şi efectuării plăţilor, apar aşa numitele ”goluri de

81 Moşteanu Tatiana(coordonator)- Buget şi Trezorerie Publică, Editura Universitara, Bucureşti, 2004, pag. 313

82 Văcărel Iulian (coordonator) – Finanţe Publice, Ediţia a V-a, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2007, pag. 607

186

trezorerie”. Pentru acoperirea lor Trezoreria poate apela la trei categorii de resurse: 83

utilizarea fondurilor corespondenţilor. Trezoreria are posibilitatea să utilizeze fondurile corespondenţilor (provin din depozitele colectivităţii locale, instituţiilor publice, întreprinderilor publice ş.a.) în intervalul până când aceştia îşi retrag din conturi sumele necesare pentru efectuarea plăţilor proprii. Totuşi, din motive ce ţin, spre exemplu, de existenţa, la un moment dat, a unui deficit bugetar important, aceste disponibilităţi pot fi insuficiente pentru asigurarea lichidităţilor necesare. În acest caz, Trezoreria trebuie să procedeze la alimentarea casieriei sale prin alte mijloace.

emisiunea de bonuri de tezaur. Bonurile de tezaur sunt înscrisuri ale împrumuturilor pe termen scurt şi mediu. Se poate face o distincţie între bonurile de tezaur destinate publicului şi cele destinate băncilor sau altor organisme financiare. Deasemenea, se poate face o distincţie între ”bonuri în formular” care sunt plasate în public la ghişeul deschis, adică fără limitarea nivelului, şi ”bonuri în cont curent” care sunt cumpărate de diferite instituţii financiare, bănci care să-şi înscrie valoarea lor într-un cont curent girat de Banca Centrală.

“avansurile acordate de banca de emisiune. Avansurile se acordă pe baza unei convenţii încheiate între Ministerul Finanţelor Publice şi Banca Naţională, prin care Banca consimte voluntar un avans şi îi fixează şi condiţiile”. Chiar dacă aceste avansuri reprezintă cel mai important ajutor, pe care statul îl primeşte din partea Băncii, din punct de vedere financiar, această alternativă este una nerecomandată, deoarece, avansurile de la Banca Centrală conduc la emisiune de bani fără acoperire în economie, având un efect inflaţionist. Astfel, recurgerea la avansuri primite de la Banca Naţională semnalizează o situaţie critică a finanţelor publice, dezechilibrul bugetului statului şi al Trezoreriei.

2. Funcţia de bancă a statului se manifestă pe două planuri: pe de-o dată, Trezoreria acţionează ca o bancă de depozit, bancă de afaceri care furnizează capitaluri unor întreprinderi pentru a le asigura dezvoltarea, şi pe de altă parte, ca o bancă de emisiune şi, în acest sens intervine în domeniul circulaţiei monetare.

În acest caz, acoperirea golurilor de casă şi a deficitului înregistrat pe parcursul execuţiei bugetului de stat, se efectuează prin: folosirea resurselor disponibile aflate în contul general al Trezoreriei statului; emisiunea, în primele zece luni ale fiecărui an, de bonuri de tezaur sau alte instrumente specifice purtătoare de dobândă şi cu scadenţă până la sfârşitul anului

83 Văcărel Iulian (coordonator) – Finanţe Publice, Ediţia a V-a, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2007, pag. 608

187

financiar; împrumuturi acordate de Banca Naţională pe seama resurselor de creditare ale acesteia.

În calitate de bancă, Trezoreria asigură următoarele servicii: este banca la care instituţiile publice, precum şi agenţii economici işi au deschise conturi de disponibilităţi prin care se efectuează operaţiuni de încasări şi plăţi; gestionează datoria publică; efectuează şi operaţiunile în care statul apare în calitate de garant sau de coparticipant la acordarea de împrumuturi agenţiilor guvernamentale, care la rândul lor pot acorda împrumuturi.

4.3.2. Funcţiile moderne ale Trezoreriei Statului

Funcţiile actuale (moderne) ale Trezoreriei nu sunt uşor de delimitat, însă se pot grupa, cinci funcţii principale: 84

1. „Administrator al banului public”, în sensul de gardian al echilibrului bugetar, adică a intrărilor cu ieşirile de fonduri pe ansamblul circuitului Trezoreriei. Astfel, această funcţie obligă ca toate resursele financiare publice să fie colectate, centralizate şi administrate prin intermediul acestei instituţii financiare şi, deasemenea, utilizarea lor să se efectueze prin conturi deschise la această instituţie sub supraveghere şi un strict control financiar.

Deasemenea, funcţia presupune ca în mod permanent şi continuu să existe un raport supraunitar (în cel mai rău caz, egal) privind colectarea fondurilor, pe de-o parte şi utilizarea acestora sub forma plăţilor. Menţinerea acestui raport la nivelul dorit este o problemă dificilă, mai ales în cazul construcţiei unui buget cu deficit (situaţie întâlnită în marea majoritate a ţărilor după 1990), motiv pentru care Trezoreria este permanent nevoită să împrumute fonduri pe termen scurt şi lung, de cele mai multe ori, fără a mai avea răgazul necesar, de a alege varianta cea mai convenabilă din punct de vedere al ”costului” (dobânda) acestei operaţiuni. Cu alte cuvinte, Trezoreria trebuie să ţină ”pasul” cu lipsa de ritmicitate a încasărilor veniturilor şi să fie pregătită în orice moment pentru a alege varianta optimă a ”preţului” împrumutului.

Funcţia de administrator a banului public o presupune, în acelaşi timp, şi pe cea de casier, cu prilejul încasării efective a veniturilor, efectuării plăţilor şi gestionării disponibilităţilor de fonduri publice, totul sub un control fiscal şi preventiv foarte strict.

1. „Intermediar financiar în sensul că împrumută pentru a acoperi diverse deficite şi acordă împrumuturi din disponibilităţile sale”. În acest fel, Trezoreria joacă rolul unei instituţii financiar-

84 Moşteanu Tatiana(coordonator)- Buget şi Trezorerie Publică, Editura Universitara, Bucureşti, 2004, pag. 315

188

bancare, a unei bănci, care în numele statului determină fluxuri financiare în economie, mai ales în sectoarele unde statul are interese directe.

2. „Mandatar al puterii publice întrucât exercită numeroase misiuni de autoritate, specifice statului, în sectoarele economico-financiare”. Trezoreria reprezintă instituţii financiare care depind de ea şi asupra cărora îşi exercită influenţa. Veghează, împreună cu Banca Centrală, la buna funcţionare a instituţiilor de credit, este acţionar şi gestionar al proprietăţii publice, şi poate fi asociată la conducerea instituţiilor financiare şi economice internaţionale, ca Fondul Monetar Internaţional, Banca Mondială ş.a. Astfel, acest rol al Trezoreriei derivă și din funcția precedentă de intermediar financiar, funcție care a devenit extrem de importantă în ultima perioadă de timp, în majoritatea țărilor lumii.

3. „Agent al intervenţiei financiare publice în economie în vederea reducerii costului resurselor financiare furnizate”. Metode folosite de Trezoreria publică pentru intervenţia în economie sunt multiple: autorizări eliberate pentru realizarea unor activităţi de interes naţional; subvenţionarea totală sau parţială a unor activităţi economice; acordarea de bonificaţii la dobânzi; acordarea de garanţii anumitor solicitatori de împrumuturi; asigurarea accesului la resurse financiare ale unor întreprinderi sau organisme care apelează la împrumuturi; acordarea de avansuri rambursabile pentru anumite priorităţi din economie; accesul privilegiat al unor organisme sau instituţii de refinanţare din partea Băncii Centrale, pentru sprijinirea unor sectoare sau domenii de activitate.

4. „Gardian al marilor echilibre ce pot fi definite ca raporturi de egalitate între nevoile şi capacităţile de finanţare, ele exprimând chiar obiectivul politicii financiare”. Această funcţie a trezoreriei reprezintă într-un anumit sens, sinteza celorlalte prezentate până aici. Astfel, Trezoreria, prin operaţiunile pe care le efectuează, îndeplineşte mai multe funcţii:

Casier al sectorului public, prin care se ocupă de încasarea veniturilor, efectuarea plăţilor şi păstrarea disponibilităţilor;

Realizarea execuţiei de casă a bugetelor componente ale sistemului bugetar;

Efectuarea controlului financiar preventiv asupra încasării veniturilor şi efectuării plăţilor;

189

Efectuarea operaţiunilor de decontare în contul instituţiilor publice; Atragerea disponibilităţilor din economie prin constituirea de

depozite şi prin lansarea de împrumuturi; Efectuarea de plasamente financiare ale disponibilităţilor statului

existente temporar în contul Trezoreriei; Gestionarea datoriei publice; Ţinerea evidenţei contabile a operaţiunilor privind execuţia de casă a

bugetului; Funcţionarea normală a sistemului informaţional contabil.


Cristea Horia – Finanţele Întreprinderii, cap. Gestiunea Trezoreriei, Timişoara, 1992

M. Maievschi – Contribuţii la istoria finanţelor publice ale României (1914-1944)

Moşteanu Tatiana(coordonator)- Buget şi Trezorerie Publică, Editura Universitară, Bucureşti, 2004

Văcărel Iulian (coordonator) – Finanţe Publice, Ediţia a VI-a, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2007

Ungureanu Mihai Aristotel, Popeangă Vasile - Consolidarea Finanţelor Locale prin crearea Trezoreriei Finanţelor Publice, Editura Conphys, Râmnicu Vâlcea, 1997

Ungureanu Mihai Aristotel – Finanţe Publice, Editura Conphys, Râmnicu Vâlcea, 2003

Dicţionarul Explicativ al Limbii Române, Editura Academiei Române -1994Mic dicţionar enciclopedic – Editura Ştiinţifică şi Pedagogică, ediţia a 2-a,

1996Reglementation et functionnement des service du tresor – Ministere de

l’economie et des finances, Paris, 1922Legea nr.31 din 16 noiembrie 1990 privind societăţile comerciale, publicată

în M.O. nr. 126-127 din noiembrie 1990 H.G.R. nr. 78 din 15.02.1992 privind organizarea şi funcţionarea Trezoreriei

Finanţelor PubliceHGR nr. 449 din 29 iulie 1994 privind organizarea şi funcţionarea

Ministerului Finanţelor Publice

190

CAPITOLUL V

MODUL DE ORGANIZARE ŞI FUNCŢIONARE A TREZORERIEI STATULUI

5.1. Sistemul de organizare a Trezoreriei Statului

Organizarea în România a Trezoreriei statului, ca un sistem unitar şi integrat, centralizat, la nivelul Ministerului Finanţelor Publice, şi descentralizat, în plan teritorial, a fost asigurată printr-un cadru legislativ adecvat: Legea contabilităţii nr. 82 din 24 decembrie 1991 şi Hotărârea Guvernului nr. 78 din 15 februarie 1992. Conform acestui cadru legislativ Ministerul Finanţelor Publice a fost autorizat să organizeze contabilitatea Trezoreriei privind execuţia de casă a bugetului public naţional85 (bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetelor locale); constituirea şi utilizarea veniturilor proprii ale instituţiilor publice, precum şi a fondurilor cu destinaţie specială; gestiunea datoriei publice.

În România, Trezoreria este organizată (figura 5.1.) şi funcţionează ca un sistem unitar atât la nivel central, în cadrul Ministerului Finanţelor Publice, cât şi la nivel teritorial, cu unităţi funcţionale şi de gestiune financiară la nivel de municipii (inclusiv municipiul Bucureşti), oraşe, comune.

La nivel central, Trezoreria statului este cuprinsă în structura organizatorică a Ministerului Finanţelor Publice. Astfel, întâlnim Direcţia Generală Trezorerie şi Contabilitate Publică şi Direcţia Generală de Trezorerie şi datorie publică86.

La nivel teritorial: În cadrul Direcţiilor Generale ale Finanţelor Publice funcţio-nează Activitatea de Trezorerie şi Contabilitate Publică87, având trei servicii de specialitate:

Serviciul (biroul, compartimentul) sinteza şi asistenţa elaborării şi execuţiei bugetelor locale;

85 Moşteanu Tatiana (coordonator), „Buget şi trezorerie publică”, Editura Universitară, Bucureşti, 2004, pag. 39-41.

86 Conform organigramei Ministerului Finanţelor, reglementată prin Hotărârea 34 din 22 ianuarie 2009

87 Ordinul nr. 1348/2009 privind modul de organizare şi funcţionare al DGFP judeţene.

191

Serviciul (biroul, compartimentul) administrarea şi contabilitatea contului curent al trezoreriei;

Serviciul (biroul, compartimentul) îndrumarea şi verificarea activităţii trezoreriilor locale, care include:

Compartimentul urmărirea activităţii de vânzare şi gestiune a titlurilor de stat şi certificatelor de trezorerie. În cadrul Administraţiilor Finanţelor Publice:

la nivelul municipiilor, funcţionează Activitatea de Trezorerie şi Contabilitate Publică;

la nivelul oraşelor, funcţionează Serviciul Trezorerie şi Contabilitate Publică;

la nivelul comunelor, funcţionează Serviciul Trezorerie şi Contabilitate Publică.

Figura 5.1. Sistemul de Trezorerie în România

192

Ministerul Finanţelor Publice

Direcţii generale ale finanţelor publice Direcţia generală a finanţelor publice a municipiului Bucureşti

Administraţii financiare ale

sectoarelor

Administraţii financiare ale municipiilor

Administraţii financiare ale oraşelor

Administraţii financiare ale comunelor

Direcţia GeneralăTrezorerie şi Contabilitate Publică

Direcţia Generalăde Trezorerie şi Datorie Publică

5.1.1. Organizarea Trezoreriei Statului la nivel central, în cadrul Ministerului Finanţelor Publice

Trezoreria Statului este „sistemul unitar şi integrat prin care statul asigură efectuarea operaţiunilor de încasări şi plăţi privind fondurile publice, inclusiv cele privind datoria publică, şi a altor operaţiuni ale statului, în condiţii de siguranţă şi în conformitate cu dispoziţiile legale”88.

Ministerul Finanţelor Publice reprezintă „organul de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului, care aplică strategia şi Programul de guvernare în domeniul finanţelor publice”89.

În România, Trezoreria statului funcţionează în cadrul Ministerului Finanţelor Publice, reprezentată de Direcţia Generală Trezorerie şi Contabilitate Publică, în cadrul căreia sunt organizate servicii care se ocupă cu probleme legate de metodologia privind contabilitatea publică, şi în mod deosebit de cea a Trezoreriei statului, operaţiuni financiare şi deschideri de credite bugetare, elaborarea bugetului Trezoreriei statului, elaborarea conturilor generale de execuţie şi verificarea bilanţurilor contabile ale instituţiilor publice, etc., precum şi de Direcţia Generală de Trezorerie şi datorie publică, în cadrul căreia funcţionează servicii care au atribuţii referitoare la administrarea contului curent al Trezoreriei statului, serviciul datoriei publice, piaţa primară a titlurilor de stat, plăţi interbancare şi operaţiuni de piaţă ale Trezoreriei statului etc.

Întreaga activitate este subordonată directorului general al Direcţiei Generale Trezorerie şi Contabilitate Publică şi celui al Direcţiei Generale de Trezorerie şi Datorie Publică, celor doi secretari de stat care coordonează activitatea celor două direcţii, şi nu în ultimul rând ministrului finanţelor publice. Deasemenea, în cadrul Ministerului Finanţelor Publice funcţionează compartimente cu care aceste direcţii au relaţii de cooperare (pentru exemplificare a se vedea figura 5.2. şi figura 5.3.). Dintre aceste compartimente tangente activităţii Trezoreriei statului se pot aminti:

Direcţia generală de sinteză a politicilor bugetare (vezi anexa 1);

88 Articolul 1 punctul a din Ordonanţa de urgenţă nr. 146 din 31 octombrie 2002 privind formarea şi utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului publicată în Monitorul Oficial Partea I, nr. 824 din 14 noiembrie 2002, cu modificările ulterioare.

89 Articolul 1 alineatul 1 din Hotărârea nr. 34 din 22 ianuarie 2009 privind organizare şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice publicată în Monitorul Oficial nr.52 din 28 ianuarie 2009.

193

AgenţiaNaţională de

Administrare Fiscală

Direcţia generală de programare bugetară (vezi anexa 2); Direcţia de buget şi contabilitate internă (vezi anexa 3); Direcţia generală de investiţii, achiziţii publice şi servicii

interne (vezi anexa 4) etc.

Figura 5.2. Relaţii existente între Direcţia Generală Trezorerie şi Contabilitate Publică şi celelalte structuri ale Ministerului Finanţelor Publice

Ministru

Secretar de stat

Relaţii de cooperare Direcţia generală de Trezorerie şi Contabilitate Publică

Structurile din cadrulaparatului propriu al

ministerului

Relaţii de cooperare şi coordonare

metodologică

Activitatea de trezorerieşi contabilitate publică din cadrul DGFP judeţene şi a municipiului Bucureşti

Pentru o mai bună înţelegere a modului în care este organizată Trezoreria la nivel central am prezentat în figura 5.4. organizarea Direcţiei Generale Trezorerie şi Contabilitate Publică şi în figura 5.5. organizarea Direcţiei Generale de Trezorerie şi Datorie Publică.

194

Figura 5.3. Relaţii existente între Direcţia Generală de Trezorerie şi Datorie Publică şi celelalte structuri ale Ministerului Finanţelor Publice

195

Figura 5.4. Organigrama Direcţiei Generale Trezorerie şi Contabilitate Publică

Figura 5.5. Organigrama Direcţiei Generale de Trezorerie şi Datorie Publică

196

Director general

Director general adjunct

Serviciul operaţiuni financiare şi deschideri de credite bugetare

Serviciul contabilitatea generală a statului

Serviciul metodologia generală a statului

Serviciul sinteza execuţiei financiare prin trezoreria statului şi

elaborarea bugetului trezoreriei statului

Secretariat

Serviciul decontări intertrezorerii şi relaţii cu

sistemul interbancar de plăţi

Serviciul operaţiuni cu numerar ale trezoreriei

statului

Serviciul trezoreria operativă centrală

Direcţia Generală Trezorerie şi Contabilitate Publică şi cea de Trezorerie şi Datorie Publică, ca organe centrale ale Trezoreriei statului în România, îndeplinesc un rol important în coordonarea întregii activităţi cu privire la constituirea şi utilizarea fondurilor publice pe plan naţional, referitor la:

metodologia cu privire la funcţionarea Trezoreriei statului, mecanismul deschiderii creditelor bugetare, de încasare a veniturilor şi efectuare a cheltuielilor prin contul curent deschis la Banca Naţională a României, organizarea contabilităţii şi funcţionarea sistemului informaţional;

gestionarea contului curent general al Trezoreriei statului (prin plasarea disponibilităţilor aflate temporar în acest cont şi prin efectuarea de prognoze te termen scurt şi mediu);

finanţarea deficitului bugetar şi refinanţarea datoriei publice, prin organizarea şi coordonarea activităţii de emisiune a certificatelor de trezorerie şi a titlurilor de stat;

efectuarea de plăţi din conturile de disponibilităţi administrate de Ministerul Finanţelor Publice:

elaborarea şi executarea bugetului de venituri şi cheltuieli al Trezoreriei statului;

întocmirea contului general anual de execuţie a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi a fondurilor speciale;

contabilitatea operaţiunilor de încasări şi plăţi derulate prin Trezorerie;

bilanţul general al Trezoreriei statului, precum şi raportul asupra acestuia.

Trezoreria, prin intermediul celor două Direcţii, îndeplineşte şi alte atribuţii legate de evidenţierea operaţiunilor externe în valută şi prezintă, în mod periodic, conducerii Ministerului Finanţelor Publice informări şi propuneri privind stabilirea unor mecanisme şi tehnici de lucru, care să conducă la îmbunătăţirea activităţii trezoreriilor operative pe ansamblul sistemului.

5.1.2. Organizarea Trezoreriei Statului la nivel teritorial

Trezoreria statului este concepută ca un sistem unitar nu numai la nivel central, ci şi la nivelul unităţilor teritoriale ale Ministerului Finanţelor Publice, cu scopul de a realiza operaţiunile financiare ale sectorului public, astfel:

la nivel judeţean, în cadrul Direcţiilor generale ale finanţelor publice, avem Direcţii judeţene ale Trezoreriei Statului;

197

la nivel local, în cadrul Administraţiilor Finanţelor Publice municipale avem Trezorerii municipale; în cadrul Administraţiilor Finanţelor Publice orăşeneşti avem Trezorerii orăşeneşti; în cadrul Administraţiilor Finanţelor Publice comunale avem Trezorerii comunale.Direcţia Generală a Finanţelor Publice reprezintă unitatea

“teritorială, cu personalitate juridică a Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, prin care se realizează, în mod unitar, strategia şi programul Guvernului în domeniul finanţelor publice şi se aplică politica fiscală a statului”90, în timp ce Administraţiile Financiare teritoriale desfăşoară activităţi operative pentru aplicarea acestei politici fiscale a statului la nivelul municipiilor, oraşelor şi comunelor.

În teritoriu, în primul rând, la nivelul Direcţiilor judeţene a finanţelor publice, Activitatea de Trezorerie şi Contabilitate Publică, se organizează „în conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare, precum şi cu normele metodologice elaborate de Direcţia generală de trezorerie şi contabilitate publică din cadrul Ministerului Finanţelor Publice şi aplică mecanismele privind administrarea finanţelor publice în profil teritorial, execuţia de casă a bugetului de stat, bugetelor locale, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetului trezoreriei statului şi bugetelor fondurilor speciale şi veniturilor proprii, precum şi efectuarea de operaţiuni aferente titlurilor de stat către persoane fizice”91.

Activitatea de Trezorerie şi Contabilitate Publică urmăreşte pe lângă obiectivele stabilite prin normele metodologice ale Ministerului Finanţelor Publice şi controlul asupra cheltuielilor efectuate, existenţa bugetelor de venituri şi cheltuieli aprobate în condiţiile legii şi respectarea încadrării în creditele bugetare deschise şi repartizate.

Structura organizatorică a Activităţii de Trezorerie şi Contabilitate Publică este:

Serviciul (biroul, compartimentul) sinteza şi asistenţa elaborării şi execuţiei bugetelor locale;

Serviciul (biroul, compartimentul) administrarea şi contabilitatea contului curent al trezoreriei;

Serviciul (biroul, compartimentul) îndrumarea şi verificarea activităţii trezoreriilor locale, care include:- Compartimentul urmărirea activităţii de vânzare şi gestiune a

titlurilor de stat şi certificatelor de trezorerie.

90 Anexa nr. 1 la O.P.A.N.A.F. nr.977 din 11 iulie 200791 Art. 54 din Ordinul nr. 1348/2009 privind modul de

organizare şi funcţionare al DGFP judeţene.

198

În al doilea rând, la nivelul municipiilor, oraşelor şi comunelor sunt organizate trezorerii, realizându-se fluxuri financiare de decontare între ele şi trezoreria judeţeană. Astfel, Activitatea de trezorerie şi contabilitate publică din cadrul Administraţiei finanţelor publice a municipiului reşedinţă de judeţ este condusă de un şef de administraţie adjunct, care are în subordinea sa următoarele structuri:

Serviciul (biroul, compartimentul) încasarea şi evidenţa veniturilor bugetare;

Serviciul (biroul) verificarea şi decontarea cheltuielilor publice, care include:- Compartimentul administrarea conturilor agenţiilor economici;

Serviciul (biroul, compartimentul) contabilitatea trezoreriei statului; Serviciul (biroul, compartimentul) casierie-tezaur, vânzare şi

gestiune a titlurilor de stat şi a certificatelor de trezorerie.Serviciul trezorerie şi contabilitate publică92 este subordonat şefului

Administraţiei finanţelor publice a oraşului şi are activităţi de: încasări venituri, efectuare cheltuieli, contabilitate, operaţiuni din conturile de disponibilităţi ale agenţilor economici, operaţiuni în domeniul casierie-tezaur, operaţiuni în domeniul vânzării şi gestiunii titlurilor de stat şi certificatelor de trezorerie.

Serviciul trezorerie şi contabilitate publică93 este subordonat şefului Administraţiei finanţelor publice a comunei şi are aceleaşi activităţi ca şi trezoreria orăşenească.

„Trezoreriile organizate la nivelul municipiului, oraşului şi comunelor sunt „unităţi direct funcţionale„94 prin care se exercită o parte însemnată a funcţiilor lor de bază. Menţionăm, în primul rând, pe cea de casier al sectorului public, prin care se asigură încasarea veniturilor din impozite, taxe şi alte venituri în numerar de la agenţii economici, instituţiile publice şi contribuabili, eliberarea de numerar la cererea instituţiilor publice

92 Funcţionează numai la administraţiile finanţelor publice orăşeneşti cu trezorerie conform Anexei 5 din Regulamentul de organizare şi funcţionare al administraţiilor finanţelor publice orăşeneşti nr. 375/2009

93 Funcţionează numai la administraţiile finanţelor publice orăşeneşti cu trezorerie conform Anexei 5 din Regulamentul de organizare şi funcţionare al administraţiilor finanţelor publice orăşeneşti nr. 977/200794 Ciobanu Vasile – Gestiunea financiară a instituțiilor publice, Curs Universitar, Craiova, 1994 citat de Ungureanu Mihai Aristotel, Popeangă Vasile - Consolidarea Finanţelor Locale prin crearea Trezoreriei Finanțelor Publice, Editura Conphys, Râmnicu Vâlcea, 1997, pag.250

199

din conturile acestora în vederea efectuării de plăţi prin casieria proprie, precum şi păstrarea disponibilităţilor. În al doilea rând, ne referim la funcţia de control financiar-preventiv asupra încasării veniturilor şi încadrării cheltuielilor dispuse de ordonatorii de credite în prevederile şi destinaţia aprobată prin bugetul anual. În al treilea rând, distingem funcţia de asigurare a contabilităţii sintetice şi analitice privind execuţia de casă a bugetului de stat, bugetelor locale, bugetului asigurărilor sociale de stat, constituirea şi utilizarea mijloacelor extrabugetare şi a fondurilor cu destinaţie specială, cu ajutorul conturilor sintetice şi analitice desfăşurate pe subdiviziunile clasificaţiei bugetare, urmărind în mod deosebit: întocmirea zilnică şi lunară a balanţei de verificare privind operaţiunile derulate prin trezorerie şi asigurarea lucrărilor de încheiere a execuţiei financiare, la finele anului cu întocmirea bilanţului contabil anual„95.

Aşa cum s-a putut observa, dintre unităţile operative ale Trezoreriei, cea mai mare greutate o au trezoreriile judeţene, care prin compartimentele lor de specialitate, desfăşoară o activitate hotărâtoare privind constituirea şi utilizarea fondurilor publice ale ţării. Chiar dacă, comparativ cu trezoreriile judeţene, cele municipale, orăşeneşti şi comunale au atribuţii mai restrânse, necesitatea funcţionării lor nu poate fi pusă la îndoială.

5.2. Mecanismul de funcţionare a Trezoreriei Statului

Principiile care stau la baza funcţionării Trezoreriei Statului pot fi sintetizate, astfel:

Realitatea informaţiei. Acest principiu funcţionează odată cu înfiinţarea Trezoreriei. Până la acest moment informaţia cu privire la structura veniturilor şi la plata cheltuielilor era deformată, în prima situaţie datorită greşelilor de înregistrare a veniturilor pe subdiviziunile clasificaţiei bugetare ca urmare a unui control redus a documentului prin care se efectua vărsământul către buget, iar în a doua situaţie, datorită inexistenţei efective a controlului financiar preventiv, se efectuau plăţi de casă ce nu corespundeau cu subdiviziunile clasificaţiei bugetare pentru care erau aprobate creditele bugetare.

Realizarea actului de control. Controlul se realizează pe două paliere, pe un palier realizându-se controlul financiar din punct de vedere al încadrării corecte a fondurilor financiare bugetare şi

95 Ungureanu Mihai Aristotel, Popeangă Vasile - Consolidarea Finanţelor Locale prin crearea Trezoreriei Finanţelor Publice, Editura Conphys, Râmnicu Vâlcea, 1997, pag.250

200

extrabugetare şi a altor criterii urmărite de plătitori, iar pe celălalt palier se realizează controlul preventiv asupra tuturor documentelor de plăţi, cu sau fără numerar, privind execuţia bugetului general consolidat.

Universalitatea. Aceste principiu, face referire la faptul că activitatea de Trezorerie trebuie extinsă la nivel naţional, pe de-o parte, iar pe de altă parte, universalitatea în plan teritorial a Trezoreriei, înfăptuieşte execuţia bugetară atât la nivel judeţean, cât şi la nivel local.

Unicitatea. Acest principiu, obligă ca toate bugetele să se execute numai prin Trezoreria statului. Deasemenea, unicitatea face referire la întreaga metodologie de lucru, la documentele care circulă prin Trezorerie, la obiectivele de control şi la mecanismul prin care funcţionează sistemul informaţional-contabil.

Operativitatea informaţiei. În plan naţional şi judeţean, asigurarea operativităţii informaţiilor cu privire la execuţia componentelor bugetului general consolidat, se realizează prin sistemul informaţional-contabil propriu.

Corelaţia totală a veniturilor şi cheltuielilor cu bugetul din care acestea fac parte. Conform acestui principiu, veniturile încasate trebuie să fie vărsate în întregime bugetului căruia ii aparţin, iar cheltuielile, trebuie să fie suportate, în totalitate, din bugetul unde au fost prevăzute. În această situaţie, se aplică o regulă generală, conform căreia o cheltuială nu poate fi finanţată decât dintr-un singur buget. Tot aceeaşi regulă, obligă ordonatorii de credite să nu efectueze plăţi direct din încasări, pentru a nu elimina posibilitatea controlului fiscal (asupra încasării veniturilor) şi a celui preventiv (asupra efectuării cheltuielilor).

Echilibrarea fluxurilor Trezoreriei. Poate, cel mai important principiu al funcţionării Trezoreriei, în condiţii cât mai eficiente, îl reprezintă echilibrarea intrărilor cu ieşirile de fluxuri financiare. În situaţia, în care, nu se colectează suficiente resurse pentru acoperirea plăţilor şi se creează aşa numitele goluri de trezorerie, se apelează la împrumuturi pentru completarea acestora.

„Funcţionarea Trezoreriei Statului, atât la nivel central, cât şi teritorial, are la bază un mecanism corespunzător cu ajutorul căruia Ministerul Finanţelor Publice asigură coordonarea finanţelor sectorului public într-un sistem integrat şi unitar. Mecanismul se realizează prin contul corespondent al Trezoreriei. Prin acest cont se realizează o serie de operaţiuni ce pot fi grupate pe următoarele fluxuri: a) intrări (debitări) de sume de la agenţii economici care au conturile deschise la băncile

201

comercial; reprezentând achitarea impozitelor şi taxelor către bugetul public naţional, precum şi încasarea veniturilor extrabugetare şi a fondurilor cu destinaţie specială; b) ieşiri (creditări) de sume de către agenţii economici care au conturile în băncile comerciale şi care reprezintă, de regulă, plăţi din conturile bugetare, mijloacele bugetare şi fondurile speciale ale instituţiile publice, pentru achitarea mărfurilor şi materialelor livrate şi recepţionate, serviciilor prestate şi lucrărilor executate, inclusiv a investiţiilor; c) soldul debitor contului corespondent al trezoreriei reprezintă disponibilităţile totale aflate în trezorerie, care se găsesc în soldul de casă al bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor locale, soldurilor din conturile de mijloace extrabugetare şi fondurilor speciale”96.

5.2.1. Mecanismul de funcţionare la nivel central

Aşa cum am prezentat în subcapitolele anterioare, Trezoreria Statului la nivel central, în România, cuprinde Direcţia Generală Trezorerie şi Contabilitate Publică şi Direcţia Generală de Trezorerie şi datorie publică. În continuare, vom prezenta modul de funcţionare al fiecărei direcţii în parte, şi implicit al fiecărui serviciu din cadrul acestor direcţii.

Atribuţiile serviciilor din cadrul Direcţiei generale trezorerie şi contabilitate publică sunt următoarele:

1. Serviciul operaţiuni financiare şi deschideri de credite bugetare:- asigură deschiderea creditelor bugetare în baza cererilor de

deschidere de credite ale ordonatorilor principali de credite finanţaţi din bugetul de stat (inclusiv cele care privesc transferuri de la bugetul de stat către bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetul asigurărilor pentru şomaj, bugetul fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate), preluarea în sistem informatic a acestor deschideri de credite bugetare şi verificarea lunară a situaţiei creditelor bugetare deschise şi repartizate;

- asigură participarea personalului la cursuri de perfecţionare organizate de Ministerul Finanţelor Publice sau alte instituţii publice.

2. Serviciul contabilitatea generală a statului:- în primul rând, organizează şi conduce contabilitatea opera-

ţiunilor efectuate de Ministerul Finanţelor Publice, care vizează în principal: veniturile şi cheltuielile bugetului Trezoreriei

96 Ungureanu Mihai Aristotel, Popeangă Vasile - Consolidarea Finanţelor Locale prin crearea Trezoreriei Finanţelor Publice, Editura Conphys, Râmnicu Vâlcea, 1997, pag.251

202

Statului; încasările şi plăţile privind fondul de risc, ajutoare externe nerambursabile şi operaţiuni derulate prin conturi de clearing, barter şi cooperate internaţională; finanţarea sau refinanţarea deficitului bugetului de stat, împrumuturi externe guvernamentale şi ajutoare de stat; contribuţia României la bugetul Uniunii Europene;

- întocmeşte trimestrial şi anual contul de execuţie al bugetului Ministerului Finanţelor Publice-Acţiuni Generale aferente operaţiunilor derulate prin trezoreria centrală şi bilanţul general al Trezoreriei Statului;

- elaborează şi actualizează planul de conturi al Trezoreriei centrale;

- exercita controlul financiar preventiv propriu asupra anumitor operaţiunilor stabilite prin ordin al ministrului finanţelor publice;

- asigură participarea personalului la cursuri de perfecţionare organizate de Ministerul Finanţelor Publice sau alte instituţii.

3. Serviciul metodologia generală a trezoreriei:- elaborează proiecte de acte normative care vizează activitatea

Trezoreriei Statului şi instrucţiuni cu caracter metodologic pentru o bună desfăşurare a activităţii instituţiilor publice şi agenţiilor economici prin unităţile teritoriale ale trezoreriei statului, activităţi ce vizează: încasarea veniturilor şi finanţarea cheltuie-lilor din bugetul general consolidat şi, totodată, conducerea contabilităţii operaţiunilor de încasări şi plăţi derulate prin unităţile teritoriale ale trezoreriei statului, deschiderea şi repartizarea de credite bugetare, încheierea exerciţiului bugetar de către unităţile teritoriale ale trezoreriei statului;

- stabileşte principalele atribuţii ale unităţilor teritoriale ale trezoreriei statului şi centralizează rapoartele privind activitatea de control financiar preventiv primite de la acestea;

- pentru fluidizarea financiare privind încasările şi plăţile încheie protocoale cu instituţii de credit

- organizează seminarii pentru instruirea personalului din unităţile teritoriale pe probleme specifice activităţii Trezoreriei statului şi asigură participarea acestora la cursuri de perfecţionare organizate de Ministerul Finanţelor Publice.

4. Serviciul sinteza execuţiei financiare prin trezoreria statului şi elaborarea bugetului trezoreriei statului:- elaborează periodic următoarele documente: bilanţul centralizat

al Trezoreriei statului şi anexele la acesta (pe baza datelor primite de la Direcţie), execuţia de casă lunară a bugetelor

203

componente ale bugetului general consolidat, execuţia zilnică a contului curent general al Trezoreriei statului, situaţia lunară a disponibilităţilor aflate în contul curent general al Trezoreriei statului, situaţii privind prognoza încasării veniturilor bugetare şi a planificării efectuării plăţilor bugetare;

- întocmeşte trimestrial şi anual contul de execuţie al bugetului Ministerului Finanţelor Publice-Acţiuni Generale şi elaborează anual proiectul bugetului Trezoreriei statului, precum şi cel de rectificare dacă este cazul;

- elaborează lucrări privind repartizarea pe trimestre a prevederilor bugetului Trezoreriei statului şi privind deschiderea şi repartizarea creditelor din acest buget;

- participă la stabilirea sistemului informaţional integrat al Trezoreriei statului;


5. Serviciul operaţiuni cu numerar ale trezoreriei statului:- asigură derularea operaţiunilor de retragere numerar de la Banca

Naţională a României şi instituţii de credit;- întocmeşte şi transmite către Banca Naţională a României

raportări zilnice şi lunare privind volumul numerarului existent în casieriile tezaur la finele zilei, respectiv lunii;

- elaborează zilnic situaţii privind operaţiunile cu numerar derulate de unităţile teritoriale ale trezoreriei statului;

- propune măsuri de îmbunătăţite a sistemului existent de procurare a numerarului;


6. Serviciul trezoreria operativă centrală:- asigură procesarea în sistemul informatic a deschiderilor de

credite bugetare aferente Ministerului Finanţelor Publice şi a ordinelor de plată pentru Trezoreria statului;

- asigură trimestrial/anual întocmirea bilanţului contabil pentru operaţiunile derulate la nivelul Trezoreriei Operative Centrale;

- propune măsuri privind îmbunătăţirea funcţionării sistemului de decontare al Trezoreriei statului;


Atribuţiile Direcţiei generale de trezoreriei şi datorie publică pe cele trei departamente sunt:

204

1. Departamentul Front Office asigură contracararea şi gestionarea datoriei publice guvernamentale, autorizarea şi monitorizarea datoriei publice locale, precum şi relaţiile cu instituţiile financiare interne şi internaţionale, agenţiile de rating, mediile investiţionale şi instituţiile de supraveghere şi reglementare.

2. Departamentul Middle Office elaborează proiecte de acte normative cu privire la activitatea de trezorerie şi întocmeşte avize cu privire la aceeaşi activitate; elaborează strategia de administrate a datoriei publice guvernamentale pe termen mediu şi lung; elaborează anual contul general al datoriei publice; elaborează proiectul de buget de venituri şi cheltuieli al trezoreriei statului la nivel central; propune şi calculează dobânzi pentru disponibilităţile fondurilor păstrate la trezoreria centrală; calculează dobânzile aferente finanţării deficitului bugetului de stat şi bugetului asigurărilor sociale de stat; administrează contul în valută al Ministerului Finanţelor Publice; asigură armonizarea legislativă privind activitatea de trezorerie cu procedurile Uniunii Europene; administrează şi gestionează Contul Curent General al Trezoreriei statului; urmăreşte zilnic evoluţia veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat şi soldul contului curent general al trezoreriei.

3. Departamentul Back Office asigură gestionarea asistenţei financiare rambursabile din împrumuturi externe şi interne directe şi/sau garantate; asigură gestionarea asistenţei financiare nerambursabile acordate României de guvernele unor ţări şi organismele internaţionale; participă la negocierea şi încheierea de acorduri bilaterale privind protejarea reciprocă a investiţiilor; colaborează la elaborarea proiectului de lege a bugetului de stat şi a celui de rectificare privind serviciul datoriei guvernamentale directe;

5.2.2..Mecanismul de funcţionare a Trezoreriei finanţelor publice la nivel local

Activitatea de Trezorerie şi contabilitate publică din cadrul Direcţiei generale a finanţelor publice aplică mecanismele privind administrarea finanţelor publice în plan teritorial (execuţia de casă a bugetului de stat, bugetelor locale, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetului trezoreriei statului şi bugetelor fondurilor speciale, precum şi efectuarea de operaţiuni aferente titlurilor de stat de către persoane fizice). Funcţionarea acestor servicii se referă la:

205

- organizarea şi coordonarea activităţii de trezorerie şi contabilitate publică a unităţilor operative ale trezoreriei statului, inclusiv luarea de măsuri pentru îmbunătăţirea acestei actvităţi;

- organizarea execuţiei financiare pe bugete potrivit normelor metodologice;

- elaborarea bilanţului trezoreriei statului şi a altor lucrări privind execuţia bugetară şi raportarea acestora Ministerului Finanţelor Publice, în mod periodic;

- înregistrarea cronologică şi sistematică în contabilitate a operaţiunilor de încasări şi plăţi efectuate prin trezoreria statului şi întocmirea zilnică a balanţei de verificare;

- supravegherea plăţilor în numerar la trezoreriile care nu au organizate casierii tezaur şi organizarea numerarului necesar efectuării plăţilor la cele care au;

- asigurarea funcţionării în bune condiţii a sistemului informaţional la nivelul fiecărei trezorerii;

- colaborarea cu direcţiile de specialitate din cadrul direcţiei generale pentru furnizarea datelor privind încasarea veniturilor atât pe subdiviziunile clasificaţiei bugetare, cât şi pe persoane fizice şi juridice;

- dispunerea de măsuri privind încheierea exerciţiului financiar prin trezoreria statului la nivel judeţean şi întocmirea situaţiei financiare anuale centralizate a trezoreriei statului la acelaşi nivel;

- verificarea activităţii unităţilor operative din subordine şi transmiterea aspectelor constatate Direcţiei generale de trezorerie şi contabilitate publică;

- exercitarea controlului financiar preventiv propriu cu privire la activitatea de trezorerie;

Activitatea de Trezorerie şi Contabilitate Publică, la nivel muni-cipal, precum şi Serviciul Trezorerie şi Contabilitate Publică, la nivel orăşenesc şi comunal, din cadrul Administraţiilor Finanţelor Publice vizează desfăşurarea următoarelor operaţiuni privind:

- bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetul trezoreriei statului şi bugetele fondurilor speciale, atât în ceea ce priveşte veniturile, cât şi în ceea ce priveşte cheltuielile;

- agenţii economici şi instituţii publice prin conturile deschise la trezorerii (încasări de numerar, verificarea documentaţiei, extraselor de cont şi jurnalelor zilnice);

206

- vânzarea şi gestionarea titlurilor de stat şi a certificatelor de trezorerie (plasarea şi răscumpărarea acestora).


1. Care dintre următoarele afirmaţii privind premisele înfiinţării Trezoreriei Statului nu este adevărată:a) Reorganizarea sistemului bancar cu consecinţe asupra finanţelor

publice;b) schimbarea concepţiei privind administrarea şi utilizarea

resurselor financiare publice;c) înfiinţarea şi funcţionarea unor fonduri speciale, în afara

bugetului de stat;d) nu s-a întărit autonomia finanţelor publice.

2. Printre funcţiile moderne ale Trezoreriei statului nu se numără:a) Funcţia de casier public;b) Administrator al banului public;c) Intermediar financiar;d) Mandatar al puterii publice;

3. Rolul Trezoreriei statului este determinat în principal de atribuţiile ei. Printre aceste atribuţii nu se numără:a) Asigurarea execuţiei bugetului public naţional;b) Casier al sectorului public;c) Asigurarea controlului financiar preventiv;d) Aşezarea, lichidarea, perceperea.

4. Funcţiile clasice ale Trezoreriei statului sunt:a) Funcţia de casier public şi funcţia de bancher al statului;b) Administrator al banului public;c) Intermediar financiar;d) Gardian al marilor echilibre.

5. Funcţia de casier public a Trezoreriei Statului implică următoarele aspecte:

a) Execuţia de casă a operaţiunilor de încasări şi plăţi efectuate de stat şi asigurarea existenţei de disponibilităţi suficiente pentru a face faţă angajamentelor statului;

b) Furnizează capital unor întreprinderi pentru a ale asigura dezvoltarea;

c) Intervine în domeniul circulaţiei monetare;d) Este gardian al marilor echilibre.

6. Care dintre următoarele afirmaţii este falsă:a) Trezoreria statului este organizată la nivel central şi teritorial;

207

b) Trezoreria statului la nivel central este organizată în două direcţii;

c) La nivel central, trezoreria statului nu este cuprinsă în structura organizatorică a Ministerului Finanţelor Publice;

d) Trezoreria statului este organizată la nivel teritorial în cadrul Direcţiilor Publice ale Finanţelor Publice şi în cadrul Administraţiilor Finanţelor Publice.

7. Direcţia generală de Trezorerie şi Datorie public cuprinde în structură:a) 2 departamente;b) 3 departamente;c) 1 departamente;d) 4 departamente.

8. Care dintre unităţile operative ale Trezoreriei au cea mai mare greutate la nivel teritorial:a) Trezoreriile judeţene;b) Trezoreriile municipale;c) Trezoreriile orăşeneşti;d) Trezoreriile comunale.


Ciobanu Vasile – Gestiunea financiară a instituţiilor publice, Curs Universitar, Craiova, 1994

Moşteanu Tatiana (coordonator), „Buget şi trezorerie publică”, Editura Universitară, Bucureşti, 2004

Ungureanu Mihai Aristotel, Popeangă Vasile - Consolidarea Finanţelor Locale prin crearea Trezoreriei Finanţelor Publice, Editura Conphys, Râmnicu Vâlcea, 1997

Ordonanţa de urgenţă nr. 146 din 31 octombrie 2002 privind formarea şi utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului publicată în Monitorul Oficial Partea I, nr. 824 din 14 noiembrie 2002.

O.P.A.N.A.F. nr.977 din 11 iulie 2007Hotărârea nr. 34 din 22 ianuarie 2009 privind organizare şi funcţionarea

Ministerului Finanţelor Publice publicată în Monitorul Oficial nr.52 din 28 ianuarie 2009.

Ordinul nr. 1348/2009 privind modul de organizare şi funcţionare al DGFP judeţene.

Regulamentul de organizare şi funcţionare al administraţiilor finanţelor publice orăşeneşti nr. 375/2009

208

CAPITOLUL VI

GESTIUNEA TREZORERIEI STATULUI

Trezoreria poate şi trebuie să genereze o reţea reală de fluxuri monetare la nivelul căreia se asigură legătura dintre intrări (încasări) şi ieşiri (plăţi), în permanenţă trebuind să existe disponibilităţi care să facă faţă scadenţelor. Gestiunea trezoreriei publice presupune o bună previzionare a fluxurilor de intrare şi a fluxurilor de ieşire, precum şi cunoaşterea, urmărirea şi menţinerea echilibrului acestora în execuţie pentru a avea în permanenţă disponibilităţi.

Prin trezoreria statului se derulează operaţiunile de încasări şi plăţi privind fonduri publice care privesc, după caz, fără a se limita la acestea:97

a) veniturile şi cheltuielile bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor locale, bugetului trezoreriei statului;

b) veniturile şi cheltuielile bugetelor fondurilor speciale, care se constituie şi se utilizează potrivit reglementărilor legale;

c) veniturile şi cheltuielile bugetelor instituţiilor publice; d) răscumpărarea certificatelor de trezorerie pentru populaţie,

transformate în certificate de depozit; e) datoria publică în lei şi valută, inclusiv serviciul datoriei publice; f) alte venituri şi cheltuieli privind fonduri publice, reglementate

prin dispoziţii legale, inclusiv drepturile de încasat şi obligaţiile de plată ale statului, la baza cărora stau acorduri şi convenţii guvernamentale şi comerciale.

6.1. Fluxurile de intrare în Trezoreria Statului la nivel central şi teritorial

Ministerul Finanţelor Publice elaborează, administrează şi execută bugetul trezoreriei statului.

Bugetul trezoreriei statului cuprinde la venituri următoarele98: 97 Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 146 din 31 octombrie 2002 privind formarea şi utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului, republicată în Monitorul Oficial 295 din 16 aprilie 2008

98 Norma metodologica din 19 septembrie 2003 (Norma metodologica din 2003) de aplicare a prevederilor Ordonanţei de urgenta a Guvernului nr. 146/2002 privind formarea şi utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului, aprobata cu modificări prin

209

http://www.legestart.ro/Monitorul-Oficial-295-din-16.04.2008-(M.-Of.-295-2008-2373).htm


a) dobânzi pentru: depozitele şi plasamentele financiare constituite din împrumuturi externe guvernamentale; disponibilităţile contului curent general al trezoreriei statului; disponibilităţile în valuta provenite din împrumuturi externe pentru finanţarea deficitului bugetului de stat şi refinanţarea datoriei publice, păstrate în conturile deschise la Banca Naţională a României şi bănci pe baza de convenţii; împrumuturile acordate din contul curent general al trezoreriei statului;

b) dobânzi pentru finanţarea temporara a deficitelor bugetare din contul curent general al trezoreriei statului;

c) dobânzi şi penalităţi de întârziere pentru neplata creanţelor bugetului trezoreriei statului;

d) alte venituri. Previziunile fluxurilor de intrare sunt influenţate de repartizarea sau

natura veniturilor bugetare şi se referă la: fluxuri de intrări permanente provenite din încasarea veniturilor curente (fiscale şi nefiscale) şi de capital şi fluxuri de intrări temporare provenite din emiterea bonurilor de tezaur şi împrumuturi bancare, în condiţiile prevăzute de Legea finanţelor publice.

La nivel central încasările se înregistrează în contul curent general al trezoreriei statului. Funcţionarea contului curent general al trezoreriei statului şi înregistrarea operaţiunilor în acest cont se stabilesc prin convenţie încheiată între Ministerul Finanţelor Publice şi Banca Naţională a României.

La nivel teritorial fluxurile de intrare în Trezoreria statului intră în atribuţiile Serviciului (Biroului, Compartimentului) Încasarea şi Evidenţa Veniturilor Bugetare pentru intrările permanente provenite din încasarea veniturilor fiscale şi nefiscale şi Serviciului (Biroului, Compartimentului) Casierie – Tezaur, Vânzare şi Gestiune a Titlurilor de Stat şi Certificatelor de Trezorerie pentru intrările provenite din vânzarea şi gestiunea titlurilor de stat şi certificatelor de trezorerie. La nivelul aparatului propriu din cadrul Direcţiilor Judeţene ale Finanţelor Publice cele două servicii sunt în subordinea Serviciului Îndrumarea şi Verificarea Activităţii Trezoreriilor Locale.

În cazul Trezoreriei publice teritoriale în previzionare trebuie avute în vedere şi fluxurile de completare (echilibrare), provenite din transferuri din bugetul de stat şi sumele defalcate din impozitul pe venitul din salarii. În situaţia fluxurilor de intrare, gestiunea trezoreriei presupune o foarte bună previzionare a scadenţei termenelor de plată, prin mijloace financiare cele mai adecvate. În mod normal, previziunile sunt efectuate pe baza informaţiilor din conturile sintetice şi analitice pornind de la ideea că cele mai mari operaţiuni au un caracter constant, de permanenţă. Dar,

Legea nr. 201/2003, Monitorul Oficial 734 din 21 octombrie 2003 (M. Of. 734/2003)

210



independent de aceste previziuni curente, previziunile trebuie efectuate şi asupra evoluţiei tendenţiale a încasărilor bugetare şi a cheltuielilor cât şi asupra scadenţei datoriilor atât a celor pe terme scurt (bonuri de tezaur), cât şi a celor pe termen lung (împrumuturi de stat).99

La nivel teritorial principalele proceduri aplicate în scopul colectării veniturilor prin trezoreria statului sunt:100

1. Procedura operaţională privind încasarea în numerar pe baza foilor de vărsământ cu cod de bare a impozitelor şi taxelor de la contribuabili care stabileşte aplicarea unitară a prevederilor legale în vigoare privind încasarea în numerar, pe baza foilor de vărsământ cu cod de bare, a veniturilor bugetare, potrivit clasificaţiei indicatorilor privind finanţele publice, de la contribuabili persoane juridice.

Contribuabilul sau reprezentantul acestuia se prezintă la ghişeul “Încasare şi Evidenţă Venituri Bugetare” cu Foile de vărsământ cu cod de bare, în vederea achitării impozitelor şi taxelor la bugetul consolidat al statului (buget de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetul asigurărilor sociale de sănătate, bugetul asigurărilor de şomaj, bugetul fondurilor speciale).

Conform Ordinului preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 1.294/2007 privind impozitele, contribuţiile şi alte sume reprezentând creanţe fiscale, care se plătesc de contribuabili într-un cont unic, începând cu data de 1 ianuarie 2008, acestea se virează astfel:

1. în contul unic 20470101 – “Venituri ale bugetului de stat - sume încasate pentru bugetul de stat în contul unic, în curs de distribuire”, conform Anexei 1 – Nomenclatorul obligaţiilor fiscale datorate la bugetul de stat care se plătesc în contul unic,

2. în contul unic 5502 - “Disponibil al bugetelor asigurărilor sociale şi fondurilor speciale, în curs de distribuire”, conform Anexei 2 – Nomenclatorul obligaţiilor fiscale datorate bugetelor asigurărilor sociale şi fondurilor speciale, care se plătesc în contul unic

Conturile unice menţionate mai sus se deschid pe codul de identificare fiscală al contribuabililor, la unităţile Trezoreriei Statului din cadrul organului fiscal la care aceştia sunt înregistraţi ca plătitori de impozite şi taxe.

99 Ungureanu Aristotel – “Organizarea şi conducerea trezoreriei finanţelor publice în condiţiile economiei de piaţă în România”, Editura Conphys, Rm. Vâlcea, 1996, pag. 100

100– Proceduri operaţionale - venituri elaborate la nivelul Direcţiei Generale a Finanţelor Publice Vâlcea

211

Utilizarea conturilor unice pentru plata obligaţiilor bugetare nominalizate în anexele 1 şi 2 la Ordinul nr. 1.294/2007 este obligatorie începând cu data de 01.01.2008, indiferent de natura şi vechimea debitelor datorate

Contribuabilul întocmeşte în mod obligatoriu câte un document distinct pe fiecare creanţă - câte unul pentru fiecare cont unic şi câte unul pentru fiecare din celelalte obligaţii bugetare care nu sunt nominalizate în anexele 1 şi 2 la Ordinul 1.294/2007.

Foile de vărsământ cu cod de bare, se prezintă şi pentru achitarea în urma comunicării unui act administrativ fiscal (înştiinţare de plată, titlu executoriu, somaţie, decizie calcul accesori etc.).

Lucrătorul de la ghişeul “Încasare şi Evidenţă Venituri Bugetare” verifică dacă elementele cuprinse pe Foaia de vărsământ cu cod de bare au fost completate integral şi corect, însumează foile de vărsământ şi consultă contribuabilul în legătură cu suma totală de plată.

După confirmarea primită de la contribuabil, se trece la scanarea foilor de vărsământ cu cod de bare cu ajutorul aplicaţiei TREZOR-ORACLE.

“Chitanţa/talon pentru încasarea de impozite, taxe şi contribuţii” se întocmeşte într-un exemplar, de către lucrătorul de la ghişeul “Încasare şi Evidenţă Venituri” pe baza “Foilor de vărsământ cu cod de bare” cu ajutorul sistemului informatic (aplicaţia TREZOR-ORACLE). După ce se semnează şi ştampilează de către lucrătorul de la ghişeul “Încasare şi Evidenţă Venituri”, “Chitanţa/talon pentru încasarea de impozite, taxe şi contribuţii” se transmite, pe cale internă, la casa de încasări - serviciul “Casierie Tezaur, Vânzare şi Gestiunea Titlurilor de Stat şi Certificatelor de Trezorerie”.

“Chitanţa pentru încasarea de impozite, taxe şi contribuţii” se remite contribuabilului iar “Talonul pentru încasarea de impozite, taxe şi contribuţii” semnat de către contribuabil, se îndosariază la unitatea Trezoreriei Statului care încasează impozitele, taxele şi contribuţiile, de serviciul “Casierie Tezaur” în dosarul de casă al zilei respective, care conţine toate documentele de încasări şi plăţi cu numerar dintr-o zi.

La sfârşitul zilei de lucru, se listează “JURNALUL DE CASĂ privind operaţiile din ziua ...” care se semnează de lucrătorul de la ghişeu şi casierul de la casa de încasări, şi se supervizează de Şeful Serviciului Venituri şi de Casierul Şef.

2. Procedura operaţională privind verificarea şi înregistrarea / virarea cotelor defalcate din impozitul pe venit - stabileşte aplicarea unitară a prevederilor legale în vigoare privind alocarea lunară, în termen de 5 zile lucrătoare de la finele lunii în care s-a încasat impozitul pe venit la

212

bugetul de stat la nivelul fiecărei unităţi administrativ - teritoriale, a cotelor prevăzute de Legea 273/2006 privind finanţele publice locale pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţului.

Din impozitul pe venit încasat la bugetul de stat la nivelul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale se alocă lunar, în termen de 5 zile lucrătoare de la finele lunii în care s-a încasat acest impozit, o cotă de 47% la bugetele locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor pe al căror teritoriu îşi desfăşoară activitatea plătitorii de impozite, o cotă de 13% la bugetul local al judeţului şi o cotă de 22% într-un cont distinct, deschis pe seama direcţiilor generale ale finanţelor publice judeţene, la trezoreria municipiului reşedinţă de judeţ pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi al judeţului.

Cota de 22% se alocă de către direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene în termen de 5 zile lucrătoare de la finele lunii în care s-a încasat acest impozit, pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţului, proporţional cu sumele repartizate şi aprobate în acest scop în bugetele respective.

În situaţii deosebite, prin legea bugetului de stat, cotele defalcate din impozitul pe venit pot fi majorate.

Virarea la bugetele locale a cotelor cuvenite din impozitul pe venit se efectuează de Ministerul Finanţelor Publice, prin direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene, respectiv a Direcţiei Generale a Finanţelor Publice a Municipiului Bucureşti.

Documentele care stau la baza realizării acestei operaţiuni sunt:- Situaţia încasărilor din impozitul pe venit întocmită la finele fiecărei luni;- Contul de execuţie al bugetului de stat pentru fiecare primărie şi Consiliul Judeţean, la finele fiecărei luni.

În baza acestor documente se confruntă dacă sumele aferente fiecărei surse de impozit pe venit din “Situaţia încasărilor din impozitul pe venit” corespunde cu soldul fiecărei surse de impozit pe venit din “Contul de execuţie”.

Se verifică dacă soldul preluat în situaţia încasărilor din impozitul pe venit de la începutul lunii coincide cu cel de la sfârşitul lunii anterioare. Eventualele neconcordanţe apar ca urmare a mutării cu domiciliul fiscal a operatorilor economici de la o primărie la alta.

În continuare, se completează manual “Situaţia încasărilor din impozitul pe venit întocmită la finele lunii ... pentru comuna/oraş/municipiu ...“, cu datele din situaţia încasărilor din impozitul pe venit prelucrată în sistem informatic, pentru fiecare unitate administrativ-teritorială.

213

Situaţiile întocmite pentru fiecare unitate administrativ-teritorială arondată fiscal unui municipiu, se semnează şi apoi se transmite la serviciul Contabilitatea Trezoreriei Statului în vederea întocmirii “Notei contabile privind operaţiunile de înregistrare a cotelor defalcate din impozitul pe venit încasat de Trezorerie Municipiul ....... <luna> <an>”.

3. Procedura operaţională privind verificarea şi înregistrarea sumelor defalcate din TVA pentru bugetele locale, potrivit legii - stabileşte aplicarea unitară a prevederilor legale în vigoare privind acordarea sumelor defalcate din TVA pentru bugetele locale, pentru finanţarea cheltuielilor publice precum şi pentru echilibrarea bugetelor locale ale unităţilor administrativ-teritoriale.Pentru finanţarea cheltuielilor publice ale unităţilor administrativ-teritoriale, prin legea bugetului de stat se aprobă sume defalcate din venituri ale bugetului de stat cu destinaţie specială.

În limita prevederilor din bugetul repartizat pe trimestre se alocă lunar sume defalcate din T.V.A. pentru bugetele locale pentru:

1. finanţarea cheltuielilor descentralizate la nivelul judeţelor,2. finanţarea cheltuielilor descentralizate la nivelul comunelor,

oraşelor, municipiilor, sectoarelor şi municipiului Bucureşti, 3. finanţarea cheltuielilor privind drumurile judeţene şi comunale,4. echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor

şi judeţelorRepartizarea sumelor defalcate din TVA pe comune, oraşe,

municipii, sectoare şi municipiul Bucureşti, după caz, se face prin decizie a directorului direcţiei generale a finanţelor publice judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, după consultarea consiliului judeţean şi a primarilor.

Sumele defalcate din TVA pentru finanţarea cheltuielilor descentralizate la nivelul judeţelor sunt destinate finanţării:

1. sistemului de protecţie a copilului şi centrelor de asistenţă socială a persoanelor cu handicap;

2. drepturilor privind acordarea de produse lactate şi de panificaţie pentru elevii din clasele I - VIII din învăţământul de stat şi pentru copiii preşcolari din grădiniţele de stat cu program normal de 4 ore;

3. cheltuielilor aferente învăţământului special şi centrelor judeţene de resurse şi asistenţă educaţională;

4. instituţiilor de cultură descentralizate, începând cu anul 2002;5. plăţii contribuţiilor pentru personalul neclerical angajat în

unităţile de cult;

214

6. serviciilor publice comunitare de evidenţă a persoanelor de sub autoritatea consiliilor judeţene.

Sumele defalcate din TVA, pentru finanţarea cheltuielilor descen-tralizate la nivelul comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor şi municipiului Bucureşti sunt destinate finanţării:

1. cheltuielilor de personal, burselor şi obiectelor de inventar ale instituţiilor sau ale unităţilor de învăţământ preuniversitar de stat;

2. drepturilor asistenţilor personali ai persoanelor cu handicap grav;3. ajutorului social şi a ajutorului pentru încălzirea locuinţei cu

lemne, cărbuni şi 0combustibili petrolieri;4. serviciilor publice comunitare de evidenţă a persoanelor de sub

autoritatea consiliilor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor şi Consiliului General al Municipiului Bucureşti;

5. cheltuielilor creşelor.Acordarea sumelor defalcate din T.V.A. pentru bugetele locale se

realizează la Trezoreriile teritoriale, unde unităţile administrativ-teritoriale sunt arondate fiscal.

Documentele care stau la baza acordării sumelor defalcate din T.V.A. sunt:

1. bugetul de venituri şi cheltuieli;2. execuţia de casă a bugetului local, întocmită în trezorerie, la zi;3. comunicarea de deschidere de credite;4. note justificative privind solicitarea de sume defalcate din T.V.AAstfel, fiecare unitate administrativ-teritorială în vederea obţinerii

sumelor defalcate din T.V.A. pentru bugetele locale, prezintă până la finele fiecărei luni pentru luna imediat următoare notele justificative privind solicitarea sumelor defalcate din T.V.A. în două exemplare, pe destinaţiile prevăzute în bugetul de venituri şi cheltuieli, semnate de persoanele autorizate (primar, contabil).

În limita deschiderilor de credite bugetare la nivel de capitol şi titlu de cheltuială, a prevederilor din bugetul repartizat pe trimestre se alocă lunar sume defalcate din T.V.A. pentru bugetele locale.

Execuţia de casă la zi confirmă sumele alocate cumulat până în prezent, creditele deschise şi modul de utilizare. Aceasta se creează şi se listează cu ajutorul aplicaţiei informatice Trezor-Oracle.

4. Procedură operaţională privind compensarea, restituirea şi rambursarea impozitelor şi taxelor - persoane juridice - stabileşte aplicarea unitară a prevederilor legale în vigoare privind compensarea, restituirea şi rambursarea sumelor de la bugetul statului a sumelor încasate

215

potrivit clasificaţiei indicatorilor privind finanţele publice, la cererea contribuabililor persoane juridice

Conform Ordinului MFP nr. 1.899/2004 sumele se restituie la cererea contribuabilului, în termen de 45 de zile de la data depunerii şi înregistrării acesteia la organul fiscal căruia îi revine competenţa de administrare a creanţelor bugetare.

În baza notelor de compensare şi a notelor de restituire întocmite de organul fiscal competent în 3 exemplare, se efectuează de unitatea de trezorerie compensarea, restituirea sau rambursarea. Pentru compensările din impozite virate în plus sau restituiri de contribuţii şi impozite virate în plus, organul fiscal menţionează pe nota de compensare şi/sau restituire documentul de plată din care rezultă încasarea sumelor în trezorerie.

Pentru compensări şi restituiri se verifică în programul TREZOR-ORACLE opţiunea “Căutări - Afişări date”, existenţa sumelor încasate, se menţionează înregistrările corespunzătoare (pe exemplarul care rămâne la trezorerie) cu semnătura şi ştampila persoanei care efectuează verificarea.

Ca element de noutate, în situaţia compensărilor între diverse surse de venit bugetar odată cu intrarea în vigoare a Ordinului nr. 1.899/2004 a intervenit o nouă procedură de lucru:

- pe de o parte se primesc notele de compensare însoţite de borderoul compensărilor;

- pe de altă parte se primeşte informaţia privind compensările în sistem electronic.

După ce s-a intrat în posesia acestor 2 elemente, se verifică dacă toate compensările (operaţiunile) sunt preluate în totalitate şi corect (cont debitor, cont creditor, sumă, data compensării), parcurgând următoarele etape, în aplicaţia TREZOR-ORACLE:

- Preluare date - din INTERFETE - cu alte lucrări,- Preluare compensări - persoane juridice, şi se activează, pe rând,

opţiunile:- I. Import COMPENSARI persoane juridice în baza de date, - II. Verificare coduri fiscale / conturi analitice- III. Afişare compensări / Lista de erori pentru compensări,- IV. Încărcare şi actualizare pachet 993 pentru compensări.După parcurgerea acestor etape şi verificarea preluării operaţiunilor

de compensare în pachetul 993 (deschis pentru preluarea automată a operaţiunilor de compensare din borderourile de compensare/ distribuţie/transfer), borderourile se semnează, ştampilează şi datează de către persoana care a efectuat verificarea.

216

Un exemplar al borderoului se transmite la organul fiscal competent care l-a emis (serviciul CES-PJ, STI, AFP-CM), iar celălalt se ataşează la notele de compensare şi se transmite la Serviciul CTS în vederea arhivării.

În cazul restituirilor de impozite şi taxe virate în plus şi a rambursărilor se editează ordin de plată în sistem informatic conform Ordinului MFP nr. 246/2005.

În cazul rambursărilor de TVA se debitează contul de rambursare TVA însoţit de cod fiscal plătitor, prin creditul contului de disponibil al contribuabilului persoană juridică, la banca unde îşi are deschis contul.

Unitatea de trezorerie şi contabilitate publică efectuează restituirea sau rambursarea după caz, confirmă pe cele 3 exemplare ale notelor de restituire în cadrul special rezervat, data la care s-a efectuat operaţiunea. Se semnează de persoanele autorizate (Şef Administraţie Adjunct Trezorerie şi Şef Serviciu “Încasare şi Evidenţă Venituri Bugetare”) şi se aplică ştampila unităţii, reţinându-se un exemplar, iar celelalte două exemplare se restituie organului fiscal competent .

5. Procedură operaţională privind compensarea, restituirea impozitelor şi taxelor pentru persoane fizice - stabileşte aplicarea unitară a prevederilor legale în vigoare privind restituirea şi rambursarea sumelor de la bugetul statului a sumelor încasate potrivit clasificaţiei indicatorilor privind finanţele publice, la cererea contribuabililor persoane fizice.

Conform Ordinului nr. 1.899/2004 restituirea se efectuează la cererea contribuabilului, în termen de 45 de zile de la data depunerii şi înregistrării acesteia la organul fiscal căruia îi revine competenţa de administrare a creanţelor bugetare.

Compensările şi restituirile la persoane fizice se pot realiza din următoarele surse de venit: impozit venit - regularizări, impozit pe venit activităţi independente, impozit pe venituri din cedarea folosinţei bunurilor, venituri din amenzi, venituri din cheltuieli judiciare, taxe consulare, taxe judiciare de timbru, diferenţei între taxa specială pentru autovehicule şi autoturisme şi taxa pe poluare pentru autovehicule etc.

Cererea de restituire va fi însoţită de copii de pe documentele din care rezultă că suma a fost plătită la buget pentru sumele plătite fără existenţa unui titlu de creanţă.

În cazul în care suma de restituit este mai mare decât suma reprezentând obligaţiile fiscale restante ale contribuabilului, organul fiscal competent va efectua compensarea până la stingerea acestor obligaţii fiscale, iar diferenţa rezultată se va restitui contribuabilului persoană fizică.

217

Pentru compensare organul fiscal va întocmi nota de compensare în 3 exemplare care se transmite la trezorerie pentru efectuarea operaţiunilor corespunzătoare.

Pentru restituirea diferenţei de sumă rămasă după efectuarea compensării, organul fiscal competent întocmeşte decizia de restituire în 3 exemplare, iar în baza acesteia nota de restituire în 3 exemplare pe care le înaintează la trezorerie în vederea efectuării restituirii.

Unitatea de trezorerie şi contabilitate publică efectuează restituirea, în numerar sau prin virament aşa cum solicită contribuabilul persoană fizică şi cum menţionează organul fiscal pe documentul (nota) de restituire.

În cazul restituirilor în numerar de impozite şi taxe aferente persoanelor fizice, se debitează contul de venit bugetar prin creditul contului casa (10) prin editarea “ Dispoziţiei de plată către casierie “.

În cazul restituirilor prin virament de impozite şi taxe aferente persoanelor fizice, se iniţiază ordin de plată, debitându-se contul de venit bugetar însoţit de CNP contribuabil, prin creditul contului de disponibil al contribuabilului persoană fizică la banca unde îşi are deschis contul.

Serviciul “ Încasare şi Evidenţă Venituri Bugetare” în baza notelor de restituire întocmeşte un referat de restituire care se vizează pentru controlul financiar preventiv de persoana autorizată în acest sens din cadrul Serviciului Contabilitatea Trezoreriei Statului.

Se înscrie în cadrul rezervat trezoreriei pe nota de restituire data efectuării operaţiunii de restituire; se semnează de persoanele autorizate şi se înaintează la casierie pentru restituire.

Operaţiunea se înregistrează în programul TREZOR-ORACLE, se separă documentaţia astfel:

- un exemplar din nota contabilă şi unul din nota de restituire se reţine la trezorerie şi se îndosariază de Serviciul ”Casierie” în dosarul casei din ziua respectivă;

- celelalte două note de restituire cu confirmarea trezoreriei se înaintează cu adresă la AFP Rm. Vâlcea la serviciul care a întocmit-o.

6.2. Fluxurile de ieşire din Trezoreria Statului la nivel central şi teritorial

Din Normele metodologice nr. 5318/1992 privind organizarea şi funcţionarea trezoreriei publice se desprind o serie de elemente ce concretizează fluxurile de ieşire din Trezoreria statului:101

101 Normele metodologice nr. 5318/ 1992 privind organizarea şi funcţionarea trezoreriei publice

218

„... - execuţia bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat, a bugetelor locale, reflectate în încasarea veniturilor provenite de la contribuabili şi efectuarea plăţilor dispuse de ordonatorii de credite, în limita creditelor bugetare aprobate;

- efectuarea operaţiunilor de decontare în contul instituţiilor publice;

- efectuarea de plasamente financiare la termen a disponi-bilităţilor statului existente temporar în conturile trezoreriei, în condiţii de maximă eficienţă şi siguranţă;

- ... asigurarea lichidităţilor necesare rambursării creditelor la scadenţă şi plata dobânzilor aferente”

Bugetul trezoreriei statutului cuprinde la cheltuieli următoarele: 102

a) dobânzi, comisioane şi alte speze pentru împrumuturi externe guvernamentale;

b) dobânzi la disponibilităţi şi depozite pe termen; c) comisioane cuvenite băncilor şi Casei de Economii şi

Consemnaţiuni C.E.C. - S.A. pentru încasarea unor venituri ale bugetului de stat şi pentru alte servicii prestate pentru trezoreria statului;

d) cheltuieli de funcţionare a unităţilor trezoreriei statului, care cuprind: cheltuieli materiale şi servicii pentru întreţinerea şi funcţionarea trezoreriei statului şi a sistemelor informatice ale acesteia, taxe poştale, cheltuieli cu transportul şi asigurarea numerarului şi valorilor, paza sediilor şi chirii, cheltuieli cu întreţinerea, funcţionarea şi asigurarea mijloacelor de transport al numerarului şi valorilor, cheltuieli de publicitate;

e) cheltuieli de capital pentru unităţile trezoreriei statului; f) alte cheltuieli. La nivel teritorial, previziunea fluxurilor de ieşire se referă, în

primul rând, la fluxurile curente de ieşiri, ce se realizează, pe de o parte, prin creditări de sume către agenţii economici prin conturile deschise la băncile comerciale şi care reprezintă, de regulă, plăţi din conturile bugetare, mijloacele extrabugetare şi fondurile speciale ale instituţiilor publice, pentru achitarea mărfurilor şi materialelor livrate şi recepţionate, serviciilor prestate şi lucrărilor executate, inclusiv a investiţiilor, iar, pe de altă parte, prin eliberarea numerarului necesar instituţiilor publice pentru salarii, deplasări şi alte plăţi în numerar. În al doilea rând, previziunea fluxurilor de ieşire este rezultatul deciziilor pe termen scurt,

102 Norma metodologica din 19 septembrie 2003 (Norma metodologica din 2003) de aplicare a prevederilor Ordonanţei de urgenta a Guvernului nr. 146/2002 privind formarea şi utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului, aprobata cu modificări prin Legea nr. 201/2003, Monitorul Oficial 734 din 21 octombrie 2003 (M. Of. 734/2003)

219


mediu şi lung, ca urmare a retragerii de pe piaţă a bonurilor de tezaur în luna decembrie, în eventualitatea că acestea au fost emise în primele zece luni ale anului, sau în situaţia rambursării eventualelor împrumuturi. În cazul fluxurilor curente de ieşiri ce se realizează prin eliberarea numerarului necesar instituţiilor publice pentru salarii, deplasări şi alte plăţi în numerar trebuie avută în vedere varianta cu casierii proprii de plăţi, în care încasarea numerarului se efectuează de către împuternicitul instituţiei pe baza unui CEC de numerar însoţit de documentele justificative.

La nivelul Trezorerie finanţelor publice s-au elaborat proceduri de lucru, prezentarea în scris a paşilor ce trebuie urmaţi, a metodelor de lucru stabilite şi a regulilor de aplicat necesare îndeplinirii atribuţiunilor şi sarcinilor, având în vedere asumarea responsabilităţilor.

Procedurile de cheltuieli, care concretizează fluxurile de ieşire sub forma creditărilor de sue către agenţii economici, pe de o parte, şi eliberarea numerarului necesar funcţionării instituţiilor publice, pe de altă parte, se regăsesc sub următoarele forme:103

1. Procedura operaţională privind aprobarea solicitărilor de deschideri de credite din bugetele locale pentru unităţile administrativ - teritoriale

Etapele necesare pentru efectuarea deschiderii de credite din bugetul local pentru unităţile administrativ teritoriale sunt:

1. Desemnarea: Şeful Serviciului Verificare şi Decontare Cheltuieli Publice desemnează persoana responsabilă cu deschiderea de credite pentru unităţile administrativ teritoriale precum şi o persoană (înlocuitor) care să asigure continuitate activităţii, elaborează şi înaintează în vederea semnării fişa postului pentru persoana desemnată precum şi a înlocuitorului acestuia. Fişa postului întocmită, avizată şi aprobată conform legii, completează dosarul profesional al titularului postului şi înlocuitorul acestuia.

2. Primirea formularului tip de deschidere de crediteFormularul tip de solicitare deschidere lunară de credite întocmit de

unităţile administrativ teritoriale după înregistrarea la unitatea fiscală se transmite pe cale internă Serviciului Verificare şi Decontare Cheltuieli Publice .Comunicările privind deschiderea de credite din bugetele locale întocmite de unităţile administrativ teritoriale (în dublu exemplar) se prezintă până pe data de 20 a lunii curente pentru luna următoare.

Persoana desemnată din cadrul Serviciului Verificare şi Decontare Cheltuieli Publice analizează comunicările de deschidere de credite transmise de unităţile administrativ teritoriale, având în vedere următoarele:

103 Proceduri operaţionale - cheltuieli elaborate la nivelul Direcţiei Generale a Finanţelor Publice Vâlcea

220

1-respectarea modelului de formular de deschidere de credite stabilit de normele în vigoare;2-completarea formularului cu toate elementele prevăzute;

a) denumire unităţii administrativ teritoriale emitentă;b) număr şi data de înregistrare atribuite de unităţii administrativ

teritoriale emitentă;c)specificarea unităţii de trezorerie la care se solicită deschiderea de

credite;d)menţionarea perioadei pentru care se solicita deschiderea de

credite; e) suma; f) categoria de cheltuială (titlu) : cheltuieli de personal, cheltuieli cu

bunuri şi servicii, transferuri, asistenţă socială, dobânzi, alte cheltuieli, cheltuieli de capital, conform clasificaţiei economice a cheltuielilor bugetare;

g)codificarea corectă a capitolelor de cheltuieli corespunzător clasificaţiei funcţionale a cheltuielilor bugetare;

h) existenţa semnăturilor persoanelor autorizate şi a ştampilei unităţii administrativ teritoriale; 3- existenţa bugetelor de venituri şi cheltuieli întocmite conform legii, aprobate prin hotărâre a consiliului local, înregistrate şi vizate la nivelul Direcţiei Generale a Finanţelor Publice.4- Stadiul execuţiei de casă a bugetelor locale: nivelul realizării cheltuielilor aprobate prin bugetele de venituri şi cheltuieli, creditele deschise în perioada anterioară şi creditele deschise în perioada anterioară şi neutilizate prin plăţi5- Verificarea încadrării creditelor bugetare solicitate în prevederile din BVC repartizate pe trimestre şi detaliate conform clasificaţiei economice şi funcţionale a cheltuielilor bugetare, pe capitole şi titluri de cheltuială. Comunicările de deschidere de credite care nu sunt corect întocmite din punct de vedere al formei sau conţinutului, se restituie unităţii administrativ teritoriale emitente în vederea efectuării corecţiilor ce se impun.6- Completarea de către persoana desemnată să asigure deschiderea de credite în spaţiul rezervat a creditelor deschise (suma), semnarea, datarea şi aplicarea ştampilei de control.7- După analiză şi verificare, comunicarea de deschidere de credite este avizată de şeful unităţii administrativ teritoriale sau înlocuitorul acestuia.8- Comunicarea de deschidere de credite certificată în privinţa corectitudinii, împreună cu documentele justificative(buget de venituri şi cheltuieli, execuţia de casă etc.), sunt înaintate persoanei desemnate să exercite controlul financiar preventiv propriu pentru obţinerea vizei CFP.

221

9- Aprobarea de către Şef Adjunct Administraţie Trezorerie a comunicării de deschidere de credite.10- Unităţile administrativ teritoriale care au în subordine ordonatori terţiari de credite, întocmesc dispoziţii bugetare de repartizare a creditelor care sunt înaintate Serviciului Verificare şi Decontare Cheltuieli Publice.

Persoanele desemnate în cadrul Serviciului Verificare şi Decontare Cheltuieli Publice analizează dispoziţiile bugetare de repartizare a creditelor transmise de unităţile administrativ teritoriale având în vedere următoarele:

1- respectarea modelului stabilit de normele în vigoare ;2- completarea dispoziţiei bugetare cu toate elementele prevăzute de

formular: denumire unitate administrativ teritorială emitentă care repar-tizează credite; data emiterii; număr dispoziţie bugetară; banca plătitorului; denumire instituţie publică pentru care se repartizează credite; capitol şi titlu din care se repartizează şi în care se repartizează credite; suma în cifre şi litere.

3- codificarea conturilor conform clasificaţiei funcţionale şi econo-mice a cheltuielilor bugetare; 4- încadrarea sumelor din dispoziţia bugetară în creditele deschise. Corectitudinea dispoziţiilor bugetare prezentate este confirmată de trezorerie prin semnarea, datarea şi aplicarea ştampilei de control a persoanei desemnate şi transmiterea acestora serviciului contabilitate pentru preluarea în evidenţa trezoreriei şi anexare la extrasele de cont ale instituţiilor publice la care s-au repartizat credite.

2) Procedura de lucru privind acceptarea la decontare a operaţiunilor dispuse de instituţiile publice pentru plăţi salariale

Presupune parcurgerea următoarelor etape:1.Primirea documentaţiei prezentate de instituţiile publice pentru

efectuarea plăţilor salariale: ordine de plată; CEC-ul pentru ridicarea numerarului; copii ale ordonanţărilor de plată întocmite şi aprobate conform reglementărilor legale;

2.Efectuarea controlului documentelor prin intermediul cărora se dispun plăţi :

- Verificarea documentelor de plată prezentate, din punct de vedere al formei:

a) Ordinele de plată: sunt editate cu ajutorul programului infor-matic emis de Ministerul Finanţelor Publice şi trebuie să conţină obligatoriu următoarele elemente: număr document; suma în litere şi cifre; denumire plătitor; cod de identificare fiscală al plătitorului ; adresa plătitorului ; cod IBAN plătitor; trezoreria operativă la care plătitorul are cont deschis; beneficiarul plăţii; codul de identificare fiscală al beneficiarului; cod IBAN

222

beneficiar; banca la care are cont deschis beneficiarul; obiectul plăţii; semnăturile persoanelor împuternicite prin specimenul de semnături; ştampila plătitorului; data emiterii.

b) Fila CEC de ridicare numerar: se are în vedere utilizarea formularului de filă CEC specific activităţii de trezorerie care trebuie să conţină obligatoriu următoarele: denumirea instituţiei publice; denumirea trezoreriei operative plătitoare; numele şi prenumele casierului împuternicit de ordonatorul de credite să ridice numerar; înscrierea datelor din documentul de identitate al casierului instituţiei,(seria şi numărul actului de identitate); suma totală de plată, în cifre şi litere; conturile din care urmează să se ridice numerarul; semnăturile persoanelor împuternicite, conform specimenelor de semnături depuse la trezorerie; ştampila plătitorului; data emiterii filei de CEC; detalierea sumei totale completate pe fila CEC numerar,pe conturile din care se dispun plăţi; concordanţa sumei de pe faţa filei CEC cu suma de pe verso.

c) Ordonanţarea de plată: se are în vedere utilizarea formularului prevăzut de legislaţia în vigoare; completarea tuturor elementelor cerute de formular; denumire instituţie publică; data emiterii; compartiment emitent; natura cheltuielii; documente justificative; nr.şi data angajament legal; modul de plată: numerar sau virament; suma de plată; avansuri acordate beneficiarului; calculul disponibilului din contul de angajamente bugetare; menţionarea subdiviziunii clasificaţiei bugetare de la care se efectuează plata; denumirea beneficiarului; menţionarea contului beneficiarului; unitatea de trezorerie sau instituţia de credit la care beneficiarul sumei are cont deschis; semnăturile persoanelor din compartimentul emitent şi din compartimentul contabilitate; avizarea în privinţa controlului financiar preventiv propriu la emitent; semnătura persoanei desemnate să exercite controlului financiar preventiv propriu; data acordării vizei de controlului financiar preventiv propriu; semnătura ordonatorului de credite.

- Controlul documentelor din punct de vedere al conţinutului: urmărirea concordanţei între conţinutul ordonanţărilor la plată şi conţinutul ordinelor de plată; existenţa prevederilor bugetare pentru plăţile dispuse; existenţa concordanţei dintre natura plăţii dispuse şi titlul de cheltuială, corespunzătoare clasificaţiei economice a cheltuielilor: titlul 10 “cheltuieli de personal”; încadrarea plăţilor dispuse în limitele deschiderilor de credite efectuate, pe capitole de cheltuială şi în cadrul acestora pe titluri de cheltuială; corectitudinea conturilor de venituri bugetare indicate pe ordinele de plată pentru achitarea contribuţiilor sociale şi impozitelor datorate bugetului consolidat al statului; existenţa disponibilităţilor de credite în contul plătitor, verificare care se realizează prin intermediul aplicaţiei informatice Trezor-Oracle.

223

Documentele de plată care prezintă deficienţe de formă sau de fond sunt refuzate la plată, fiind restituite instituţiei publice emitente.

3. Acceptarea plăţilor dispuse de instituţiile publice în cazul îndeplinirii tuturor condiţiilor cerute de normele legale, este confirmată astfel:

- în cazul ordinelor de plată, prin aplicarea ştampilei de control şi a semnăturii referentului cu atribuţiuni control cheltuieli, a datei acceptării la plată, în rubrica prevăzută în acest sens;

- în cazul CEC-urilor de numerar, prin completarea sumei acceptate la plată, în litere şi cifre, aplicarea ştampilei de control şi a semnăturii referentului cu atribuţiuni control cheltuieli , precum şi a datei acceptării la plată, în rubrica prevăzută în acest sens.

4. Transmiterea filelor de CEC acceptate la plată, pe cale internă, serviciului casierie, în vederea eliberării numerarului.

5. Transmiterea ordinelor de plată, pe cale internă, serviciului contabilitate în vederea validării sau confirmării, după caz a operaţiunilor şi arhivării.

6. Efectuarea confruntării, la sfârşitul zilei, între suma totală acceptată la plată în numerar şi plăţile efective efectuate prin intermediul serviciului casierie tezaur.

7. Circuitul documentelor:- Ordinele de plată pentru trezoreria statului după verificare,

acceptare la plată şi preluarea în evidenţa contabilă a trezoreriei, se transmit serviciului contabilitate pentru validare sau confirmare şi arhivare.

- Fila CEC numerar după verificare, acceptare la plată şi preluarea în evidenţa contabilă a trezoreriei, se transmite serviciului casierie.

- După eliberarea numerarului, serviciul casierie, la sfârşitul zilei, transmite pe cale internă Serviciului Verificare şi Decontarea Cheltuielilor Publice filele CEC numerar şi jurnalul zilnic de plăţi numerar, pentru verificarea concordanţei operaţiunilor evidenţiate în aceste documente.

- După verificarea concordanţei între plăţile în numerar, dispuse cu fila CEC numerar şi operaţiunile de plăţi evidenţiate în jurnalul zilnic de plăţi în numerar, se restituie pe cale internă serviciului casierie unde se arhivează.

3. Procedura de lucru privind acceptarea la decontare a operaţiunilor dispuse de instituţiile publice pentru plăţi materiale

Derularea procedurii:1. Primirea documentaţiei prezentate de instituţiile publice pentru

efectuarea plăţilor materiale: ordine de plată; CEC-ul pentru ridicarea numerarului; copii ale ordonanţărilor de plată întocmite şi aprobate

224

conform reglementărilor legale; adresă emisă de instituţiile publice prin care se solicită numerar pentru plăţi materiale mărunte şi urgente care nu se justifică a se efectua prin virament,semnată de ordonatorul de credite; declaraţie pe propria răspundere privind stadiul achitării obligaţiilor de plată la energia electrică,termică şi gaze naturale (la începutul fiecărei luni).

2.Efectuarea controlului documentelor prin intermediul cărora se dispun plăţi - Verificarea documentelor de plată prezentate, din punct de vedere al formei:

a)Ordinele de plată: sunt editate cu ajutorul programului informatic emis de Ministerul Finanţelor Publice şi trebuie să conţină obligatoriu următoarele elemente: număr document; suma în litere şi cifre; denumire plătitor; cod de identificare fiscală al plătitorului; adresa plătitorului ; cod IBAN plătitor; trezoreria operativă la care plătitorul are cont deschis; beneficiarul plăţii; codul de identificare fiscală al beneficiarului; cod IBAN beneficiar; banca la care are cont deschis beneficiarul; obiectul plăţii; semnăturile persoanelor împuternicite prin specimenul de semnături; ştampila plătitorului; data emiterii .

b) Fila CEC de ridicare numerar: se are în vedere utilizarea formularului de filă CEC specific activităţii de trezorerie care trebuie să conţină obligatoriu următoarele: denumirea instituţiei publice; denumirea trezoreriei operative plătitoare; numele şi prenumele casierului împuternicit de ordonatorul de credite să ridice numerar; înscrierea datelor din documentul de identitate al casierului instituţiei,(seria şi numărul actului de identitate); suma totală de plată, în cifre şi litere; conturile din care urmează să se ridice numerarul;semnăturile persoanelor împuternicite, conform specimenelor de semnături dispuse la trezorerie; ştampila plătitorului; data emiterii filei de CEC; detalierea sumei totale completate pe fila CEC numerar,pe conturile din care se dispun plăţi;concordanţa sumei de pe faţa filei CEC cu suma de pe verso. c)Ordonanţarea de plată: se are în vedere utilizarea formularului prevăzut de legislaţia în vigoare; completarea tuturor elementele cerute de formular; denumire instituţie publică; data emiterii; compartiment emitent; natura cheltuielii; documente justificative; nr. şi data angajament legal; modul de plată: numerar sau virament; suma de plată; avansuri acordate beneficiarului; calculul disponibilului din contul de angajamente bugetare; menţionarea subdiviziunii clasificaţiei bugetare de la care se efectuează plata; denumirea beneficiarului; menţionarea contului beneficiarului; unitatea de trezorerie sau instituţia de credit la care beneficiarul sumei are cont deschis; semnăturile persoanelor din compartimentul emitent şi din compartimentul contabilitate; avizarea în privinţa controlului financiar

225

preventiv propriu la emitent; semnătura persoanei desemnate să exercite CFPP; data acordării vizei de CFPP; semnătura ordonatorului de credite.

d) Adresa de solicitare numerar şi declaraţia pe propria răspundere privind stadiul achitării obligaţiilor de plată la energie electrică,termică şi gaze naturale să fie completate în contextul reglementărilor legale şi semnate de ordonatorul de credite. - Controlul documentelor din punct de vedere al conţinutului: urmărirea concordanţei între conţinutul ordonanţărilor la plată şi conţinutul ordinelor de plată; existenţa prevederilor bugetare pentru plăţile dispuse; existenţa concordanţei dintre natura plăţii dispuse şi titlul de cheltuială, corespunzătoare clasificaţiei economice a cheltuielilor: titlul 20 “bunuri şi servicii”; încadrarea plăţilor dispuse în limitele deschiderilor de credite efectuate, pe capitole de cheltuială şi, în cadrul acestora pe titluri de cheltuială; efectuarea plăţilor care au ca beneficiari agenţi economici, reprezentând contravaloarea bunurilor achiziţionate, lucrărilor executate şi serviciilor prestate în contul 50.69“Disponibil al agenţilor economici”, deschis în cadrul unităţilor de trezorerie; efectuarea plăţilor în conturi bancare, în cazul în care beneficiarii sumelor sunt persoane fizice, asociaţii,unităţi nonprofit, societăţi civile, etc.; existenţa declaraţiilor pe proprie răspundere întocmite de instituţiile publice în ceea ce priveşte stadiul achitării obligaţiilor de plată la energie electrică, termică şi gaze naturale; existenţa disponibilităţilor în contul plătitor, verificarea care se realizează prin intermediul aplicaţiei informatice Trezor-Oracle.

3.Acceptarea plăţilor dispuse de instituţiile publice, în cazul îndeplinirii tuturor condiţiilor cerute de normele legale, este confirmată astfel:

- în cazul ordinelor de plată, prin aplicarea ştampilei de control şi a semnăturii referentului cu atribuţiuni control cheltuieli, a datei acceptării la plată în rubrica prevăzută în acest sens;

- în cazul CEC-urilor de numerar, prin completarea sumei acceptate la plată, în litere şi cifre, aplicarea ştampilei de control şi a semnăturii referentului cu atribuţiuni control cheltuieli , precum şi a datei acceptării la plată în rubrica prevăzută în acest sens.

4.Transmiterea filelor de CEC acceptate la plată, pe cale internă, serviciului casierie, în vederea eliberării numerarului.

5.Transmiterea ordinelor de plată, pe cale internă, serviciului contabilitate în vederea validării sau confirmării, după caz a operaţiunilor şi arhivării.

6.Efectuarea confruntării, la sfârşitul zilei, între suma totală acceptată la plată în numerar şi plăţile efective efectuate prin intermediul serviciului casierie tezaur.

226

7.Circuitul documentelor:- OPT după verificare,acceptare la plată şi preluarea în evidenţa

contabilă a trezoreriei,se transmit serviciului contabilitate pentru validare sau confirmare şi arhivare.

- Fila CEC numerar după verificare,acceptare la plată şi preluarea în evidenţa contabilă a trezoreriei,se transmite serviciului casierie.

- După eliberarea numerarului,serviciul casierie la sfârşitul zilei transmite pe cale internă Serviciului Verificarea şi Decontarea Cheltuielilor Publice filele CEC numerar şi jurnalul zilnic de plăţi numerar pentru verificarea concordanţei operaţiunilor evidenţiate în aceste documente.

- După verificarea concordanţei între plăţile în numerar dispuse cu fila CEC numerar şi operaţiunile de plăţi evidenţiate în jurnalul zilnic de plăţi în numerar,se restituie pe cale internă serviciului casierie unde se arhivează.

4. Procedura privind acceptarea la decontare a operaţiunilor dispuse de instituţiile publice pentru plăţi de natură socială monito-rizate

Etapele parcurse în vederea realizării procedurii de către personalul cu atribuţiuni de control din cadrul Serviciului Verificarea şi Decontarea Cheltuielilor Publice:

1. Se verifică dacă drepturile sociale monitorizate dispuse la plată se regăsesc în anexa nr. 1 din Ordinul Nr.1849/12.06.2008 privind monitorizarea plăţii unor drepturi de natură socială şi dacă documentele prezentate: anexa nr.3 din Ordinul Nr.1849/2008, ordonanţările la plată, ordinele de plată şi fila CEC numerar sunt completate corect cu toate informaţiile specifice drepturilor sociale monitorizate.

2 Se verifică concordanţa sumei dispuse la plată de pe documentele de plată (OPT sau fila CEC numerar)cu suma totală din centralizator.

3 Se verifică documentele de plată din punct de vedere al formei şi conţinutului.

4 Se verifică concordanţa dintre numărul de titulari şi suma din anexa nr, 2 prezentată pe suport electronic (disketă sau stik) şi centra-lizatorul prevăzut în anexa nr. 3 listat pe suport de hârtie şi ulterior se procedează la preluarea datelor astfel:

5. Preluarea datelor de pe disketă sau stik 6 . Circuitul documentelor- Documentele emise de unităţile administrativ teritoriale sau

instituţii publice plătitoare de drepturi sociale monitorizate: OPT şi ordonanţările de plată aferente, fila CEC numerar, dischetă sau stik, centralizatorul plăţilor sociale monitorizate, formular tip stabilit prin

227

Ordinul 1849/2008, se prezintă Serviciului Verificarea şi Decontarea Cheltuielilor Publice.

- După analiză,verificare şi confruntarea datelor de pe stik sau dischetă cu OPT, filă CEC numerar şi centralizator, se preiau informaţiile în evidenţa trezoreriei şi apoi se restituie stikul sau discheta UAT sau instituţiei publice.

- OPT şi ordonanţările de plată aferente,se acceptă la plată prin semnare,aplicarea ştampilei de control,datare şi se operează cu ajutorul sistemului informatic în evidenţa contabilă a trezoreriei şi se înaintează pe cale internă în pachete pe tipuri de plăţi serviciului contabilitate în vederea validării .

- Fila CEC numerar şi ordonanţările de plată după verificare şi acceptare la plată, se operează în evidenţa trezoreriei cu ajutorul sistemului informatic, se înregistrează în jurnalul zilnic de evidenţă a plăţilor în numerar din cadrul Serviciului Verificarea şi Decontarea Cheltuielilor Publice şi se transmite pe cale internă serviciului casierie.

- Centralizatorul plăţilor sociale monitorizate stabilit în Ordinul 1849/2008 rămâne la Serviciul Verificare şi Decontarea Cheltuielilor Publice în vederea ataşării la dosarul instituţiei publice.

5. Procedura de lucru privind acceptarea la decontare a operaţiunilor dispuse de instituţiile publice, societăţi comerciale, regii autonome pentru plăţi de investiţii din fonduri publiceDocumentele specifice finanţării obiectivelor de investiţii, conform normelor în vigoare sunt:

- lista de investiţii pentru obiectivele de investiţii finanţate din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetul asigurărilor sociale de sănătate , bugetul fondului pentru şomaj, venituri proprii, fonduri externe , donaţii;

- lista de investiţii pentru obiectivele de investiţii finanţate din bugetul local;

- lista poziţiei “alte cheltuieli de investiţii”;- cererea de admitere la finanţare;- comunicare de dispunere plăţi emisă de instituţii publice şi nota de

fundamentare emisă de societăţi comerciale sau regii autonome;- fişa de evidenţă plăţi.2 Obiectivele de investiţii se evidenţiază în lista de investiţii pe tipuri

de investiţii: obiective de investiţii în continuare; obiective de investiţii noi; alte cheltuieli de investiţii.

3.Modul de desfăşurare a operaţiunilor privind acceptarea la decon-tare a plăţilor de investiţii dispuse de instituţii publice, societăţi comerciale sau regii autonome beneficiare de fonduri publice pentru realizarea obiectivelor de investiţii

228

3.1 Obiective de investiţii în continuare şi noi:- lista de investiţii aprobată de ordonatorul de credite ierarhic depusă

la registratura unităţii fiscale se transmite pe cale internă Serviciului Verificare şi Decontarea Cheltuielilor Publice.

- la primirea pe cale internă a listei de investiţii, personalul cu atribuţiuni de verificare şi acceptare la decontare a plăţilor de investiţii verifică utilizarea formularului tip din normele legale privind plăţi de investiţii şi completarea corespunzătoare a formularului. cu următoarele elemente:

- În vederea începerii finanţării, instituţia publică, societatea comercială sau regia autonomă întocmeşte în dublu exemplar cererea de admitere la finanţare, pe care o depune la registratura unităţii fiscale şi pe cale internă se transmite Serviciului Verificare şi Decontarea Cheltuielilor Publice.

- Şeful SVDCP repartizează cererea de admitere la finanţare persoanei desemnate din cadrul serviciului care are repartizată la control instituţia publică, societatea comercială sau regia autonomă după caz care verifică respectarea modelului prevăzut de normele în vigoare privind plăţi de investiţii, completarea corectă şi completă, denumirea emitentului, numărul şi data înregistrării, nominalizarea obiectivului de investiţii în vederea admiterii la finanţare şi suma aferentă, concordanţa denumirii obiectivului de investiţii, sursa de finanţare, suma din cererea de admitere la finanţare cu nominalizările din lista de investiţii, menţionarea sursei de finanţare, înscrierea sumei pentru care se solicită admiterea la finanţare, semnăturile persoanelor autorizate şi ştampila unităţii, existenţa deschiderilor de credite pentru cheltuieli de capital la capitolul de cheltuială la care se solicită admiterea la finanţare . În cazul în care sunt îndeplinite toate condiţiile cerute de normele specifice, se efectuează admiterea la finanţare prin completarea în spaţiul rezervat trezoreriei din cererea de admitere la finanţare: înscrierea unităţii de trezorerie prin intermediul căreia se efectuează finanţarea, nominalizarea obiectivului admis la finanţare, data începerii finanţării, valoarea admisă la finanţare, contul din care se efectuează finanţarea, număr de înregistrare, data, semnătura şi ştampila de control, semnătura şefului de serviciu.

- Cererea de admitere la finanţare, împreună cu documentele justificative ( buget de venituri şi cheltuieli, lista de investiţii, etc.) este transmisă persoanei desemnate să exercite controlul financiar preventiv

- Cererea de admitere la finanţare cu viza control financiar preventiv şi documentele însoţitoare se restituie sub semnătură Serviciului Verificare şi Decontarea Cheltuielilor Publice; după acordarea vizei cererea de admitere la finanţare este aprobată de Şef Adjunct Administraţie Trezorerie.

229

- Exemplarul nr.1 al cererii de admitere la finanţare aprobat este ataşat la dosarul de investiţii al instituţiei publice,iar exemplarul nr. 2 aprobat se restituie emitentului, confirmându-i-se în acest fel acceptarea la finanţare şi posibilitatea de a efectua plăţile.

- În vederea dispunerii de plăţi, concomitent cu ordinul de plată sau CEC –ul de numerar şi ordonanţarea la plată aferentă se prezintă Serviciului Verificare şi Decontarea Cheltuielilor Publice. în dublu exemplar comunicarea privind dispunerea de plăţi şi se verifică respectarea modelului tip prevăzut de normele în vigoare, completarea corectă şi completă a a acestuia, concordanţa dintre comunicarea privind dispunerea de plăţi şi datele înscrise în cererea de admitere la finanţare, încadrarea plăţilor dispuse în suma admisă la finanţare şi neutilizată prin plăţi, etc. 3.2 Finanţarea obiectivelor de investiţii cuprinse la poziţia ”Alte cheltuieli de investiţii“ din lista de investiţii

Pentru obiectivele încadrate la poziţia “Alte cheltuieli de investiţii” se întocmeşte lista poziţiei “Alte cheltuieli de investiţii”, defalcată pe feluri de bunuri de achiziţionat şi alte cheltuieli de investiţii

Personalul desemnat cu atribuţiuni conform fişei postului din cadrul Serviciului Verificare şi Decontarea Cheltuielilor Publice verifică:

a)formularul anexa 1b prin care se detaliază poziţia “Alte cheltuieli de investiţii” din cadrul listei de investiţii (anexa nr.1 sau anexa nr.1a ) corespunde cu formularul stabilit în normele legale privind derularea investiţiilor din fondurile publice

b) completarea corectă şi completă a formularului:- denumirea emitentului, - numărul şi dată înregistrare unitate emitentă- număr şi dată înregistrare unitate fiscală - nominalizarea corectă a achiziţiilor de bunuri şi a altor cheltuieli de

investiţii- valoarea - unitatea de măsură- aprobarea ordonatorului de credite ierarhicLa dispunerea de plăţi pentru achiziţii de bunuri şi alte cheltuieli de

investiţii pe lângă lista de investiţii, anexa 1b “ Alte cheltuieli de investiţii”, instituţia publică, societatea comercială sau regia autonomă după caz prezintă Nota de fundamentare , OPT sau filă CEC numerar şi ordonanţarea de plată aferentă. Pentru acceptarea plăţii persoana desemnată cu atribuţiuni de control cheltuieli din cadrul Serviciului Verificare şi Decontarea Cheltuielilor Publice verifică:

a) nota de fundamentare să corespundă cu formularul tip stabilit prin normele de derulare a investiţiilor din fonduri publice şi completarea corectă şi completă a acestuia;

230

b) concordanţa datelor nominalizate în nota de fundamentare şi datele înscrise în anexa 1b “Alte cheltuieli de investiţii”

c) ordinul de plată să fie editat cu ajutorul programului informatic emis de MFP, să fie însoţit de ordonanţarea de plată aferentă şi să cuprindă elementele obligatorii prevăzute în norme;

d) concordanţa datelor înscrise în ordinul de plată cu cele din nota de fundamentare prin care se dispune plata

e)ordonanţarea de plată să corespundă cu formularul tip stabilit prin reglementările legale, să corespundă cu ordinul de plată şi să fie completat corespunzător; 3.3 În condiţiile în care documentele prin care s-au dispus plăţile de investiţii sunt corecte ca formă şi conţinut se acceptă la decontare prin completarea, semnarea, aplicarea ştampilei de control şi datarea după caz. Preluarea în evidenţa contabilă a trezoreriei se realizează ulterior acestei operaţiuni

6. Procedura privind deschiderea conturilor de disponibilităţi pe seama agenţilor economici

Procedura are drept scop primirea şi verificarea documentaţiei depuse de agenţii economici în vederea deschiderii conturilor în trezorerie.

Personalul cu atribuţiuni control cheltuieli analizează documentaţia înaintată de agenţii economici în vederea deschiderii unor conturi în trezorerie, având în vedere cerinţele impuse de legislaţia în vigoare în acest sens: valabilitatea documentelor prezentate; încadrarea solicitantului în categoria “agent economic”, aşa cum este definit de Ordinul OMFP Nr. 1235/2003 modificat şi completat prin OMEF Nr.3604/2008: regii autonome, societăţi sau companii naţionale şi societăţi comerciale persoane juridice cu sediul în România, inclusiv filialele,sucursalele sau punctele de lucru ale acestora; agentul economic are sediul principal sau sedii secun-dare înregistrate fiscal în raza de activitate a unităţii de trezorerie şi contabilitate publică la care se solicită deschiderea contului; temeiul legal .

Pentru agenţii economici care îşi deschid conturi de disponibilităţi la trezoreria statului s-au aprobat , la nivel teritorial următoarele proceduri:

7. Procedura operaţională privind utilizarea sumelor existente în contul 50.69 “Disponibil al agenţilor economici” şi 50.70 “Disponibil din subvenţii şi transferuri” deschise în trezorerie pe seama agenţilor economiciAceastă procedură are drept scop:- aplicarea unitară a legislaţiei în vigoare, la nivelul unităţilor de trezorerie şi contabilitate publică privind utilizarea sumelor încasate în conturile 50.69

231

“Disponibil al agenţilor economici” şi 50.70 “Disponibil din subvenţii şi transferuri“.- utilizarea sumelor existente în conturile 50.69 “Disponibil al agenţilor economici” în ordinea prevăzută de normele legale: - achitarea drepturilor de natură salarială; - achitarea impozitelor şi contribuţiilor aferente acestor drepturi; - achitarea obligaţiilor către bugetul de stat şi celelalte bugete; - virarea sumelor ramase în conturile agenţilor economici deschise la instituţii de credit.- utilizarea sumelor încasate în conturile 50.70 “Disponibil din subvenţii şi transferuri“ în scopul în care au fost alocate.

8. Procedura de lucru privind executarea silită prin poprire a disponibilităţilor agenţilor economici evidenţiate în contul 50.69 “Disponibil al agenţilor economici” cu scopul punerii în aplicare cu operativitate a măsurilor dispuse de organele autorizate să aplice procedura de executare silită în vederea stingerii obligaţiilor bugetare ale agenţilor economici pe seama disponibilităţilor existente în conturile deschise în trezorerie.

Trezoreria trebuie să facă faţă în orice moment la obligaţiile sale şi deci să dispună de disponibilităţile necesare într-o manieră imediată sau cât mai repede posibil.

Examinând fluxul intrărilor cu fluxul ieşirilor pentru anumite perioade (lună, trimestru, semestru, an) ajungem fie la excedente, disponibilităţi puse în evidenţă de soldul debitor al contului corespondent deschis la Banca Naţională pentru trezoreria judeţeană, fie la deficite de trezorerie, caz în care trezoreria poate recurge la mijloacele financiare permise de lege, respectiv emiterea de bonuri de tezaur, împrumuturi bancare. Desigur, cunoscând foarte bine fluxurile de intrări şi cele de ieşiri, Trezoreria poate avea influenţă pentru obţinerea unui echilibru cert, prin accelerarea încasărilor şi temperarea plăţilor de casă pe cât posibil. Deasemenea, în situaţia în care fluxul intrărilor este superior fluxului ieşirilor, trezoreria ar putea opera cu plasamente pe durata excedentelor.104

Plasamentele Trezoreriei pot juca un rol modelator în stabilirea dobânzii pe piaţa monetară, în sensul că dobânzile solicitate prin aceste plasamente ar putea influenţa piaţa monetară. În politica de perspectivă a plasamentelor financiare, considerăm că este eficient să se meargă pe

104 Ungureanu Aristotel, Popeangă Vasile – “Consolidarea finanţelor locale prin crearea trezoreriei finanţelor publice”, Editura Conphys, Rm. Vâlcea , 1997, pag. 257

232

plasarea disponibilităţilor pe termen scurt (1- 15 zile) la băncile comerciale prin Banca Naţională pentru acoperirea nevoilor de creditare ale băncilor respective şi nu pe efectuarea de plasamente pe termen lung care s-ar intersecta cu politica Băncii Naţionale şi nu ar fi oportună de practicat.

6.3. Sistemul Naţional de Plăţi gestionat de BNR privit prin prisma Trezoreriei Statului

Operaţiunile de debitare şi creditare a contului general al Trezoreriei statului se realizează prin intermediul unui sistem electronic de plăţi.

Un sistem de plăţi reprezintă un ansamblu de instrumente, proceduri bancare şi reguli care asigură transferul de fonduri între participanţii la sistem (instituţii de credit sau instituţii financiare). Sistemul se bazează pe un acord între participanţii la sistem şi operatorul de sistem, iar transferul de fonduri este realizat prin intermediul unei infrastructuri tehnice agreate.

Constituindu-se, încă de la început, într-un participant important în cadrul noului Sistem Electronic de Plăti, implementat în România în anul 2005, Trezoreria Statului din cadrul Ministerului Finanţelor Publice marchează o inovaţie în practica pieţei financiar-bancare a ţărilor Uniunii Europene, cu o poziţie care ne individualizează, instituţia guvernamentală având statut de membru SWIFT, utilizator al tehnologiei SWIFT şi de partener al comunităţii bancare într-un sistem naţional de decontări şi plăţi.

Obţinerea statutului de participant la acest sistem a implicat şi eforturi deosebite la nivelul Trezoreriei Statului, atât din punct de vedere financiar, cât şi al resurselor umane, fiind dezvoltată o soluţie ce cuprinde o suită consistentă de module de business:

- sistem de transfer de fonduri în timp real care permite procesarea automată a plăţilor la nivel central între Trezoreria Statului din cadrul Ministerului Finanţelor Publice şi operatorii economici, prin intermediul instituţiilor bancare ce au acces la Sistemul Electronic de Plăţi interbancar operat de TransFonD;

- sistem de control prin reconciliere contabilă continuă a operaţiunilor ce permite detecţia timpurie şi investigare a excepţiilor;

- sistem de monitorizare în timp real al lichidităţii; - sistem de monitorizare şi control continuu al resurselor informatice

şi al tranzacţiilor financiare; - sistem de control al proceselor, operaţiunilor şi al resurselor. Trezoreria Statului acorda o maximă importanţă modificărilor ce

au caracter de reglementare iniţiate de Consiliul European de Plăţi (EPC) privind implementarea SEPA şi în acest sens are în vedere asigurarea vizibilităţii şi consolidării unui model de trezorerie şi datorie publică

233

performant, prin alinierea la noile standarde şi dezvoltarea permanentă a funcţionalităţilor infrastructurii proprii.

Sistemul electronic de plăţi (SEP) a fost implementat printr-un proiect finanţat în comun de Uniunea Europeană prin programul PHARE şi de comunitatea bancară din România, prin intermediul STFD – TRANSFOND S.A. , societate comercială constituită în anul 2000 de către BNR (care deţine 33,33% din capitalul social al acesteia) şi un număr de bănci (care deţin 66,67% din capitalul social al societăţii). În prezent, societatea are ca acţionari, în afară de BNR, un număr de 23 instituţii de credit.

Proiectul a constat în: dezvoltarea programelor informatice şi a interfeţelor aferente

sistemelor ReGIS (RTGS), SENT (ACH) şi SaFIR (GSRS); achiziţionarea şi amenajarea sediilor primar şi secundar ale

Sistemului Electronic de Plăţi; implementarea reţelelor de comunicaţii SWIFT şi VPN; achiziţionarea, instalarea şi configurarea echipamentelor; elaborarea reglementărilor şi legislaţiei aferente funcţionării

Sistemului Electronic de Plăţi; instruirea operatorilor Sistemului Electronic de Plăţi din sistemul

bancar. Sistemul electronic de plăţi gestionat de BNR privit prin prisma

Trezoreriei statului cuprinde următoarele componente: 105

1. Sistemul ReGISReGIS este un sistem cu decontare pe bază brută în timp real pentru

plăţi în lei oferit de BNR. Sistemul este folosit pentru decontarea operaţiunilor băncii centrale, a transferurilor interbancare, precum şi a plăţilor în lei de valoare mare (peste 50.000 lei) sau urgente. Sistemul asigură procesarea în timp real (respectiv pe o bază continuă) şi decontarea în banii băncii centrale, cu finalitate imediată.

105 Ordinul nr. 34/ 17.01.2008 al Guvernatorului BNR, privind desemnarea sistemelor care intră sub incidenţa prevederilor Legii nr. 253/2004 privind caracterul definitiv al decontării în sistemele de plăţi şi în sistemele de decontare a operaţiunilor cu instrumente financiare, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr 61/ 25 ian. 2008 (care transpune în legislaţia română Directiva 98/26/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 19 mai 1998 privind caracterul definitiv al decontării în sistemele de plăţi şi de decontare a titlurilor de valoare)

234

http://www.bnr.ro/DocumentInformation.aspx?idDocument=5171&directLink=1

http://www.bnr.ro/DocumentInformation.aspx?idDocument=5171&directLink=1

http://www.bnr.ro/apage.aspx?pid=404&actId=299236

Sistemul a fost dezvoltat şi implementat în cadrul proiectului Phare RO 0005.02 Interbank Payment System derulat de BNR şi TRANSFOND S.A. şi a intrat în funcţiune la 8 aprilie 2005.

De la implementare, ReGIS a furnizat un serviciu de procesare a plăţilor în lei în timp real şi cu finalitate în cursul zilei pentru toate instituţiile de credit care operează în România. Mai mult, operaţiunile de politică monetară ale BNR sunt decontate prin intermediul acestuia şi contribuie la reducerea riscului sistemic.

Sistemul ReGIS este administrat de BNR. În această calitate, BNR gestionează şi controlează funcţionarea sistemului, autorizează participarea la sistem, stabileşte şi modifică regulile de sistem, urmăreşte respectarea acestora de către participanţi şi aplică sancţiuni în cazul încălcării lor. Operarea tehnică a sistemului este externalizată către TRANSFOND S.A.

Sunt eligibile pentru a participa la sistemul ReGIS următoarele categorii de instituţii: 106

instituţii de credit din Spaţiul Economic European, inclusiv când acestea acţionează printr-o sucursală înfiinţată în Spaţiul Economic European;

instituţii de credit din afara Spaţiului Economic European, cu condiţia ca acestea să acţioneze printr-o sucursală înfiinţată în Spaţiul Economic European;

Banca Naţională a României; Trezoreria Statului; organizaţii din Spaţiul Economic European care prestează servicii

de compensare sau decontare şi sunt supravegheate de o autoritate competentă.

2. Sistemul SaFIRSistemul SaFIR este un sistem de depozitare şi decontare a

instrumentelor financiare administrat de BNR. Sistemul realizează depozitarea titlurilor de stat şi a certificatelor de depozit emise de BNR, precum şi decontarea operaţiunilor cu astfel de instrumente financiare. Sistemul asigură o procesare în timp real a ordinelor de transfer (respectiv, pe o bază continuă), precum şi o decontare cu finalitate imediată.

În plus, sistemul SaFIR gestionează garanţiile constituite de participanţii la sistemele de plăţi, precum şi garanţiile constituite în cadrul operaţiunilor desfăşurate cu banca centrală.

Sistemul SaFIR a fost deasemenea dezvoltat şi implementat în cadrul proiectului Phare RO-0005 "Interbank Payment System", derulat de BNR şi TRANSFOND S.A. şi a intrat în funcţiune la 3 octombrie 2005.

106 http://www.bnr.ro/Sistemul-ReGIS-307.aspx

235

Sistemul SaFIR este administrat de BNR. În această calitate, BNR gestionează şi controlează funcţionarea sistemului, autorizează participarea la sistem, stabileşte şi modifică regulile de sistem, urmăreşte respectarea acestora de către participanţi şi aplică sancţiuni în cazul încălcării lor.

Operarea tehnică a sistemului este externalizată către TRANSFOND S.A

Sunt eligibile pentru a participa la sistemul SaFIR următoarele categorii de instituţii: 107

instituţii de credit din Spaţiul Economic European, inclusiv când acestea acţionează printr-o sucursală înfiinţată în Spaţiul Economic European;

instituţii de credit din afara Spaţiului Economic European, cu condiţia ca acestea să acţioneze printr-o sucursală înfiinţată în Spaţiul Economic European;

Banca Naţională a României; Ministerul Finanţelor Publice; societăţi de servicii de investiţii financiare admise pe piaţa

primară şi/sau secundară administrată de Banca Naţională a României.

3. Sistemul SENTSENT este un sistem electronic de compensare multilaterală a

plăţilor interbancare în lei, de valoare mică şi volum mare transmise între participanţi, pe parcursul mai multor sesiuni zilnice.

Sistemul a intrat în funcţiune în anul 2005, fiind dezvoltat şi implementat în cadrul proiectului Phare RO-0005.02 - "Interbank Payment System". Sistemul este operat de Societatea de Transfer de Fonduri şi Decontări - TRANSFOND S.A. În prezent, societatea are ca acţionari, în afară de BNR, un număr de 23 instituţii de credit.

Sistemul procesează atât transferuri credit şi debitări directe interbancare de valoare mică cât şi instrumente de debit de tipul cecuri, cambii, bilete la ordin, asigurând:

schimbul de instrucţiuni de plată între participanţi, desfăşurat în mod continuu pe parcursul sesiunii de compensare;

compensarea multilaterală a instrucţiunilor de plată ale participanţilor, desfăşurată în mod continuu pe parcursul sesiunii de compensare;

iniţierea automată a decontării finale în sistemul ReGIS a poziţiilor nete la sfârşitul fiecărei sesiuni de compensare;

107 http://www.bnr.ro/Sistemul-SaFIR-308.aspx

236

gestionarea automată a garanţiilor pentru decontare (prin intermediul interfeţelor automate cu sistemele ReGIS şi SaFIR).

Sistemul îndeplineşte condiţiile pentru a fi sistem de plăţi de importanţă sistemică şi, în consecinţă, este desemnat prin Ordinul Guvernatorului Băncii Naţionale a României nr.34/17.01.2008 ca intrând sub incidenţa Legii nr.253 din 16 iunie 2004 privind caracterul definitiv al decontării în sistemele de plăti şi în sistemele de decontare a operaţiunilor cu instrumente financiare (care transpune în legislaţia română Directiva 98/26/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 19 mai 1998 privind caracterul definitiv al decontării în sistemele de plăţi şi de decontare a titlurilor de valoare).

6.4. Finanţarea deficitului bugetar

Art. 8 din Ordonanţa de Urgenţă 146/2002 108 prevede că: “asigurarea permanentă a echilibrului dintre resursele contului curent general al trezoreriei statului şi necesităţile de finanţare se poate realiza prin utilizarea instrumentelor de administrare a lichidităţilor şi fluxului de numerar”.

Instrumentele prevăzute în articolul 8 al Ordonanţei 146/2002 sunt detaliate în normele metodologice109 ale acesteia:

1. Atragerea de depozite pe termen scurt de la instituţii de credit sau alte instituţii financiare se realizează astfel: Ministrul finanţelor publice, prin secretarul de stat, deleagă direcţiei de specialitate responsabilitatea atragerii de depozite în vederea asigurării echilibrului resurselor contului curent general al trezoreriei statului, precum şi a încheierii convenţiei pentru atragere de depozite. Decizia privind atragerea de depozite pe termen scurt

108 Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 146 din 31 octombrie 2002 privind formarea şi utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului, republicată în Monitorul Oficial 295 din 16 aprilie 2008 109 Ordinul nr. 1235 din 19 septembrie 2003 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 146/2002 privind formarea şi utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului, publicat în M.Of. nr. 734/21 oct. 2003Ordinul nr 541 din 19 martie 2009 privind completarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanţei de urgenta a Guvernului nr. 146/2002 privind formarea şi utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului, aprobata cu modificări prin Legea nr. 201/2003, aprobate prin Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 1.235/2003

237

http://www.cdep.ro/pls/legis/legis_pck.lista_mof?idp=11967




de la bănci nu este de regulă anunţată public, aceasta fiind luată în preziua apariţiei lipsei de lichidităţi sau cel mai târziu în ziua respectivă.

Atragerea de depozite pe termen scurt de la instituţii financiare se desfăşoară prin procedura licitaţiei organizate de Ministerul Finanţelor Publice. După confirmarea atragerii depozitului se încheie o convenţie între Ministerul Finanţelor şi instituţia financiară respectivă, în care se menţionează volumul depozitului, perioada, rata dobânzii, scadenţa, precum şi contul în care se efectuează rambursarea capitalului şi plata dobânzii.

Decontarea depozitului atras se realizează potrivit Regulilor sistemului cu decontare brută în timp real ReGIS. Dobânda se calculează ca rată a dobânzii simple, cu convenţia efectiv/360, şi se plăteşte la scadenţa depozitului. În cazul în care scadenţa depozitului este o zi nelucrătoare, rambursarea are loc în următoarea zi lucrătoare bancară, fără obligarea la dobânzi moratorii. Dobânzile aferente depozitelor atrase se asigură din bugetul trezoreriei statului.

2. Utilizarea echivalentului în lei al unor sume vândute la rezerva valutară a statului, din conturile de disponibilităţi în valută rezultate din împrumuturi de stat destinate finanţării şi refinanţării datoriei publice, precum şi din alte surse stabilite de lege.

Ministerul Finanţelor Publice transmite Băncii Naţionale a României "Ordinul de schimb valutar", conform convenţiei încheiate între Ministerul Finanţelor Publice şi Banca Naţională a României, precizând suma exactă, valuta, data valutei, precum şi contul în care urmează să fie virat echivalentul în lei al sumelor vândute. La utilizarea valutei provenite din împrumuturi de stat, înregistrată în conturi de disponibilităţi în valută deschise la Centrala Băncii Naţionale a României, va fi nominalizat împrumutul din care se efectuează vânzarea de valută în vederea echilibrării contului curent general al trezoreriei statului.

3. Atragerea de depozite pe termen scurt de la instituţii de credit sau alte instituţii financiare, prin intermediul procedurilor bilaterale.

Tranzacţiile desfăşurate prin intermediul procedurilor bilaterale nu sunt, de regulă, anunţate public. Sunt tranzacţii care se efectuează prin negociere directă între Ministerul Finanţelor Publice şi instituţia de credit respectivă, fără a se apela la mecanismul licitaţiei. Tranzacţionarea se poate realiza prin telefon, Reuters dealing etc.

Decizia privind atragerea de depozite pe baze bilaterale pe termen scurt de la instituţii de credit este luată în următoarele situaţii:

238

a) în urma organizării licitaţiei de atragere depozite, Trezoreria Statului nu are asigurate lichidităţile necesare efectuării plăţilor sau, deşi oferta totală a instituţiilor de credit depăşeşte necesarul de finanţat, ratele dobânzilor oferite de instituţiile de credit sunt superioare cotaţiilor din piaţă;

b) în cazul unei lipse de lichidităţi pe piaţa monetară, confirmată de către Banca Naţională a României.

Limitele de negociere privind suma atrasă, perioada şi nivelul maxim al ratei dobânzii se stabilesc în ziua respectivă în funcţie de condiţiile pieţei şi de necesarul de atras pentru asigurarea lichidităţilor în contul curent general al Trezoreriei Statului.

Negocierea elementelor de referinţă (nivelul dobânzii, perioada pentru care este atras depozitul şi scadenţa acestuia) se efectuează având la bază ca element de referinţă tabloul Reuters cu privire la nivelul dobânzilor care se tranzacţionează în piaţă, oferite (BID) şi cerute (ASK), astfel încât dobânzile negociate să poată fi comparabile cu acestea. Pe baza negocierilor bilaterale directe purtate telefonic, instituţiile de credit vor transmite prin fax ofertele ce vor conţine elementele de referinţă de la punctul anterior, ofertele atestând astfel cotaţia fermă din partea acestora, pe baza cărora se vor încheia convenţiile de atragere de depozite. După confirmarea atragerii depozitului se încheie o convenţie între Ministerul Finanţelor Publice şi instituţia de credit respectivă, în care se menţionează volumul depozitului, perioada, rata dobânzii, scadenţa, precum şi contul în care se efectuează rambursarea capitalului şi plata dobânzii.

Decontarea depozitului atras se realizează potrivit Regulilor sistemului cu decontare brută în timp real ReGIS. Dobânda se calculează ca rată a dobânzii simple, cu convenţia efectiv/360, şi se plăteşte la scadenţa depozitului. În cazul în care scadenţa depozitului este o zi nelucrătoare, rambursarea are loc în următoarea zi lucrătoare bancară, fără obligarea la dobânzi moratorii.

Turbulenţele de pe pieţele financiare internaţionale, declanşate încă din toamna anului 2007 de criza financiară apărută pe piaţa americană a creditului ipotecar cu grad de risc ridicat s-au transformat ulterior în criză financiară globală, afectând sever creşterea economică mondială.

În România, propagarea şi acutizarea crizei financiare internaţionale s-a reflectat şi asupra evoluţiei deficitului bugetar, în ultimii trei ani ţinta de deficit bugetar fiind redimensionată succesiv.

Pe fondul scăderii încasărilor din veniturile bugetare în ultimele 3 luni ale anului 2008 în contextul manifestării efectelor crizei financiare globale asupra economiei româneşti, şi în consecinţă a majorării deficitului bugetar începând cu luna noiembrie, s-au reintrodus certificatele de trezorerie cu scadenţă la 3 luni. În acest mod, Ministerul Finanţelor

239

Publice şi-a adaptat strategia de finanţare la cerinţele investiţionale ale participanţilor pe piaţa primară.

Strategia de finanţare a deficitului bugetar în prima parte a anului 2009 s-a axat pe emisiunile de titluri de stat pe piaţa internă întrucât condiţiile de împrumut pe pieţele internaţionale de capital erau dezavantajoase, lipsa de apetit a investitorilor pentru active financiare cu grad crescut de risc conducând la o majorare mai mare a costurilor asociate unor împrumuturi externe, prin perceperea unei prime ridicate de către investitori. Implementarea strategiei de finanţare în condiţiile descrise mai sus a dus la emiterea unui volum foarte ridicat de titluri de stat, de 20,3 miliarde lei în primele 3 luni ale anului 2009, când s-au reintrodus şi certificatele de trezorerie cu scadenţă la o lună.

Deşi iniţial din pachetul financiar extern agreat în aprilie 2009 cu FMI/UE/BIRD5 pentru finanţarea deficitului bugetar au fost contractate doar împrumutul de la UE şi împrumuturile pentru politici de dezvoltare (development policy loan – DPL) de la BIRD, în contextul deteriorării cadrului macroeconomic intern, autorităţile române şi reprezentanţii FMI, au decis ca parţial împrumutul de la FMI să fie utilizat ca instrument pentru finanţarea deficitului bugetar şi refinanţarea datoriei publice (jumătate din valoarea tranşei a II-a pentru 2009 şi din valoarea tranşelor a III-a şi a IV-a pentru 2010).

Practica din 2009 cu menţinerea structurii emisiunilor de titluri de stat majoritar pe termen scurt a continuat şi în anul 2010. Începând cu anul 2010, pentru îmbunătăţirea managementului datoriei publice şi evitarea presiunilor sezoniere pentru asigurarea surselor de finanţare a deficitului bugetar şi de refinanţare a datoriei publice guvernamentale, MFP a luat decizia constituirii unei rezerve financiare (buffer) în valută în valoare echivalentă acoperirii necesităţilor de finanţare a deficitului bugetar şi refinanţării datoriei publice pentru cca 4 luni.

În aceste condiţii, finanţarea deficitului bugetului general consolidat în perioada 2008- 2010 s-a realizat în principal din surse interne şi în completare din surse externe:

Tabel nr. 6.1.Finanţarea deficitului bugetar în perioada 2008- 2010

Perioada 2008(exec)

2009(exec.)

2010(exec.)

Finanţarea deficitului bugetar (mil. lei) 24.858,1 36.435,4 33.642,5

Finanţare internă- % în total finanţare

89,3 68,7 60,6

240

Finanţare externă- % în total finanţare

9,2 30,5 38,5

Venituri din privatizare şi recuperări AVAS - % în total finanţare

1,5 0,8 0,9

Sursa: Stategia de administrare a datoriei publice guvernamentale 2011- 2013, Direcţia Generală de Trezorerie şi Datorie Publică

O analiză pe forme de finanţare indică, la nivelul perioadei 2008- 2010 reducerea finanţării interne a deficitului bugetar pe fondul creşterii finanţării externe.110

Instrumentele de datorie în lei utilizate pentru acoperirea necesităţilor de finanţare au fost certificatele de trezorerie şi obligaţiunile de tip benchmark, obligaţiunile de stat de tip benchmark cu scadenţe la 3 şi 5 ani (în 2008-2009), precum şi cu scadenţă la 10 ani (7 ani maturitate rămasă) în prima parte a anului 2010.

Finanţarea externă în 2008 a avut în vedere emiterea de euroobligaţiuni pe pieţele externe şi marginal alte finanţări externe, incluzând aici creditele externe deja contractate (tragerile din acestea), precum şi altele noi, contractate de la instituţiile financiare internaţionale.

Pe măsură ce criza financiară şi economică şi-a arătat efectele şi asupra economiei naţionale, termenii şi condiţiile emisiunilor de euroobligaţiuni au devenit dezavantajoase (atât în ceea ce priveşte costurile, cât şi maturităţile), celelalte instrumente disponibile, îndeosebi pachetul financiar extern agreat cu FMI, UE şi BIRD, devenind primordiale în asigurarea finanţării în condiţii de cost/risc cât mai optime. Astfel, în cea de-a doua parte a anului 2009, odată cu prima tranşă din împrumutul de la UE primită în iulie 2009 (în valoare de 1,5 mld. euro) şi jumătate din tranşa a doua din împrumutul de la FMI primită în septembrie 2009 (în valoare de 859 milioane DST) s-au constituit sursele de finanţare externă ale deficitului bugetar. La acestea s-a adăugat primul împrumut pentru politici de dezvoltare de la BIRD (în valoare de 300 milioane euro), contractat în luna septembrie 2009 şi tras în luna octombrie 2009.

Împrumuturile externe contractate de la FMI, UE şi BIRD la un nivel deosebit de favorabil al ratelor de dobândă, contribuie la realizarea obiectivelor de minimizare a costurilor aferente datoriei pe termen mediu şi lung şi de reducere a riscului de refinanţare prin echilibrarea scadenţelor aferente datoriei contractate, fără a se renunţa la emisiunile de titluri de stat pe piaţa internă, ţinând cont de obiectivele de reducere a riscului valutar şi de dezvoltare a pieţei titlurilor de stat.

110 Strategia de administrare a datoriei publice guvernamentale 2011- 2013, Direcţia Generală de Trezorerie şi Datorie Publică

241

În luna martie 2010, pe fondul unui context favorabil (pieţe financiare suficient de lichide şi în condiţii de marje rezonabile), au apărut ferestre de oportunitate, de care au profitat de altfel şi alţi emitenţi suverani, Ministerul Finanţelor Publice lansând o emisiune de euroobligaţiuni pe pieţele internaţionale de capital în sumă de 1 mld.euro, cu un cupon de 5% şi o maturitate de 5 ani.

În completarea împrumuturilor externe prezentate pentru finanţarea deficitelor bugetare din anii 2009-2010 s-au utilizat intrările din creditele externe destinate finanţării de proiecte.

6.5. Gestiunea datoriei publice

Datoria publică este definită, conform Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului 64/2007 astfel: “totalitatea obligaţiilor de natura datoriei publice guvernamentale şi locale”111. La rândul său, datoria publică guvernamentală exprimă totalitatea obligaţiilor statului la un moment dat, provenind din finanţările rambursabile angajate pe baze contractuale sau garantate de Guvern prin Ministerul Finanţelor Publice, iar datoria publică locală - totalitatea obligaţiilor unităţilor administrativ-teritoriale, la un moment dat, provenind din finanţările rambursabile angajate pe baze contractuale sau garantate de către autorităţile administraţiei publice locale.

Articolul 2 din Hotărârea 78/1992112 stabileşte că “prin trezoreria finanţelor publice se asigură:

- execuţia bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetelor locale, prin încasarea veniturilor bugetare pe baza unei evidenţe stricte pe fiecare plătitor, din care să rezulte obligaţiile de plată, sumele încasate şi debitele rămase de încasat, asigurarea finanţării cheltuielilor în limita creditelor bugetare şi destinaţiei stabilite, încadrarea în echilibrul prevăzut de lege;

- gestionarea mijloacelor extrabugetare şi a fondurilor speciale prin conturi distincte, pe instituţii şi categorii de resurse;

- gestionarea datoriei publice interne şi externe prin urmărirea primirii împrumuturilor guvernamentale interne şi externe, folosirea acestora potrivit destinaţiei prevăzute în contracte, rambursarea ratelor la scadenţă, precum şi a dobânzilor aferente;

- constituirea de depozite la vedere şi termene ale persoanelor fizice şi juridice;

111 Ordonanţa de Urgenţă nr.64 din 27 iunie 2007 privind datoria publică, publicată în Monitorul Oficial nr. 439/28 iun. 2007

112 HOTĂRÂRE nr.78 din 15 februarie 1992 privind organizarea şi funcţionarea trezoreriei finanţelor publice

242


- efectuarea de plasamente pe termene a disponibilităţilor mobilizate în conturile trezoreriei;

- efectuarea altor operaţiuni financiare în contul organelor administraţiei centrale de stat.”

Prin obiectivele şi strategia de administrare a datoriei publice guvernamentale Ministerul Finanţelor Publice are ca obiectiv asigurarea necesităţilor de finanţare guvernamentală, în condiţiile minimizării costurilor pe termen lung şi limitării riscurilor.

Instrumentele utilizate de Ministerul Finanţelor Publice în scopul atingerii obiectivelor, se stabilesc prin norme emise în aplicarea Ordonanţei de Urgenţă 64/2007.

În cazul operaţiunilor de administrare a riscurilor aferente obligaţilor de natura datoriei publice guvernamentale, Ministerul Finanţelor Publice poate încheia acorduri cu instituţiile financiare, în vederea utilizării de instrumente specifice încât să rezulte periodic o singură obligaţie finală netă a uneia dintre părţi. Ministerul Finanţelor Publice elaborează cu consultarea BNR strategia pe termen mediu privind administrarea datoriei publice guvernamentale, pe care o înaintează spre aprobare Guvernului şi spre informare Parlamentului României.

Prin contractarea datoriei publice guvernamentale Guvernul este autorizat să angajeze în numele şi în contul statului obligaţii prin Ministerul Finanţelor Publice în scopul :

- finanţarea deficitului bugetar, finanţarea temporară a deficitelor din anii precedenţi ale bugetului asigurărilor sociale de stat;

- refinanţarea şi rambursarea anticipată a datoriei publice guvernamentale ;

- menţinerea în permanenţă a unui sold în contul curent general al Trezoreriei Statului;

- finanţarea pe bază de lege a unor programe/proiecte sau a altor necesităţi pentru economia românească .

Pe parcursul unui an, Ministerul Finanţelor Publice contractează împrumuturi guvernamentale, independent de evoluţia disponibilităţilor existente în contul curent general al Trezoreriei Statului, şi de evoluţia veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat.

Rambursarea datoriei publice guvernamentale reprezintă o obligaţie a statului necondiţionată şi irevocabilă de plată a capitalului, dobânzilor, comisioanelor şi altor costuri aferente finanţărilor rambursabile angajate sau garantate.

Sursele de plată pentru serviciul datoriei publice guvernamentale, sunt :

243

- disponibilităţile contului curent general al Trezoreriei Statului;- finanţările rambursabile în numele statului pentru refinanţarea

datoriei publice guvernamentale;- cheltuieli prevăzute în bugetul de stat;- sume încasate de Ministerul Finanţelor Publice de la

subîmprumutaţi în baza acordurilor încheiate cu aceştia cu respectarea condiţiilor acordurilor;

- fondul de risc constituit la Ministerul Finanţelor Publice pentru situaţii în care garantaţii nu îşi onorează obligaţiile prevăzute în acordurile încheiate cu Ministerul,

- alte surse, în condiţiile legii .Principalele obiective asumate de România prin Strategia de

administrare a datoriei publice guvernamentale113 în acest domeniu vizează: 1. creşterea controlată a datoriei publice guvernamentale,2. reducerea costurilor cu datoria publică guvernamentală pe termen

lung în condiţiile unui nivel acceptabil al riscurilor asociate portofoliului de datorie publică guvernamentală,

3. limitarea riscurilor aferente portofoliului de datorie publică guvernamentală,

4. dezvoltarea pieţei titlurilor de stat.


Ungureanu Aristotel, Popeangă Vasile – “Consolidarea finanţelor locale prin crearea trezoreriei finanţelor publice”, Editura Conphys, Rm. Vâlcea , 1997

Ungureanu Aristotel – “Organizarea şi conducerea trezoreriei finanţelor publice în condiţiile economiei de piaţă în România”, Editura Conphys, Rm. Vâlcea, 1996

Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 146 din 31 octombrie 2002 privind formarea şi utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului, republicată în Monitorul Oficial 295 din 16 aprilie 2008

Norma metodologica din 19 septembrie 2003 (Norma metodologica din 2003) de aplicare a prevederilor Ordonanţei de urgenta a Guvernului nr. 146/2002 privind formarea şi utilizarea resurselor derulate prin

113 Strategia de administrare a datoriei publice guvernamentale 2011- 2013, Direcţia Generală de Trezorerie şi Datorie Publică

244

trezoreria statului, aprobata cu modificări prin Legea nr. 201/2003, Monitorul Oficial 734 din 21 octombrie 2003 (M. Of. 734/2003)

Normele metodologice nr. 5318/ 1992 privind organizarea şi funcţionarea trezoreriei publice

Ordinul nr. 34/ 17.01.2008 al Guvernatorului BNR, privind desemnarea sistemelor care intră sub incidenţa prevederilor Legii nr. 253/2004 privind caracterul definitiv al decontării în sistemele de plăţi şi în sistemele de decontare a operaţiunilor cu instrumente financiare, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr 61/ 25 ian. 2008

Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 146 din 31 octombrie 2002 privind formarea şi utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului, republicată în Monitorul Oficial 295 din 16 aprilie 2008

Ordinul nr. 1235 din 19 septembrie 2003 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 146/2002 privind formarea şi utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului, publicat în M.Of. nr. 734/21 oct. 2003

Ordinul nr 541 din 19 martie 2009 privind completarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanţei de urgenta a Guvernului nr. 146/2002 privind formarea şi utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului, aprobata cu modificări prin Legea nr. 201/2003, aprobate prin Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 1.235/2003

Ordonanţa de Urgenţă nr.64 din 27 iunie 2007 privind datoria publică, publicată în Monitorul Oficial nr. 439/28 iun. 2007

HOTĂRÂRE nr.78 din 15 februarie 1992 privind organizarea şi funcţionarea trezoreriei finanţelor publice

Strategia de administrare a datoriei publice guvernamentale 2011- 2013, Direcţia Generală de Trezorerie şi Datorie Publică

Proceduri operaţionale - venituri elaborate la nivelul Direcţiei Generale a Finanţelor Publice Vâlcea

Proceduri operaţionale - cheltuieli elaborate la nivelul Direcţiei Generale a Finanţelor Publice Vâlcea

www.bnr.ro

245

CAPITOLUL VII

ROLUL SISTEMULUI INFORMAŢIONAL ÎN FUNCŢIONAREA EFICIENTĂ A FINANŢELOR

PUBLICE

În opinia noastră, sistemul informaţional este definit ca ansamblul metodelor, procedeelor, tehnicilor de culegere, transmitere, prelucrare, stocare a datelor şi informaţiilor, analiza lor în vederea fundamentării deciziilor ce se iau într-un domeniu,în cazul nostru fiind vorba despre cel al trezoreriei finanţelor publice. Partea automatizată a sistemului informaţional o constituie sistemul informatic a cărui introducere în activitatea trezoreriei, impune şi permite folosirea metodelor moderne de conducere degrevând atribuţiile specifice fiecărei componente din unitatea financiară teritorială.

7.1. Limitele sistemului informaţional actual114

Activitatea de bază la nivelul unităţilor financiare operative poate fi abordată ca având două componente importante: - activitatea de Trezorerie-cu obiectivul de a realiza mobilizarea încasărilor de la contribuabili ca venituri ale bugetelor locale şi de stat, de a aplica legea bugetară privind capitolul de cheltuieli în sensul deschiderii creditelor precizate de ordonatori şi a efectuării plăţilor în limita plafoanelor aprobate pentru instituţiile bugetare, vizând, în opinia noastră, un adevărat flux de relaţii informaţionale(fig.7.1.) privind constituirea şi stingerea, obligaţiilor fiscale,de realizare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare. - activitatea de constatare,stabilire şi instituire a obligaţiilor către bugetele locale,bugetul de stat precum şi aceea de urmărire şi stingere a acestora în conturile contribuabililor. Fluxul informaţional pentru activitatea de Trezorerie, în legătură cu mobilizarea veniturilor,se compune din

114 Ungureanu Mihai Aristotel – Organizarea şi funcţionarea finanţelor publice în condiţiile economiei de piaţă,Ed.Conphys, Rm.Vâlcea,1996,p.175.

246

segmente ce se desfăşoară în mediul unităţii fiscale, ceea ce conduce la imposibilitatea influenţării lor de către unitatea fiscală în cauză, iar accelerarea sau schimbarea acestora se poate realiza în opinia noastră numai prin intermediul reglementărilor pe, plan naţional. Este cunoscut faptul că documentele de plată se emit de contribuabili,se depun la băncile unde aceştia au conturi cu disponibilităţi, iar după operarea în contul curent, acestea se transmit pe circuit bancar până la nivelul Băncii Naţionale,operându-se contul Trezoreriei Judeţene, după care se remit acestora. În trezoreria operativă, documentele de încasare se înregistrează în conturile deschise de plătitori şi surse de venit. În trezoreria operativă, documentele de încasare se înregistrează în conturile deschise de plătitori şi surse de venit. În acelaşi timp,trebuie avute în vedere instrucţiunile privind organizarea şi funcţionarea trezoreriilor finanţelor publice, care prevăd controlul asupra veniturilor, respectarea reglementărilor în vigoare privind vărsarea impozitelor şi taxelor pe bugete şi încadrarea capitolelor şi subcapitolelor prevăzute de clasificaţia bugetară. Totodată, trezoreriile sunt abilitate cu funcţia de a colecta şi plăţile în numerar efectuate de contribuabilii persoane fizice şi deci, de a le constitui ca venituri bugetare. Deasemenea, în cazul în care prin activitatea instituţiilor publice rezultă venituri, ele trebuie preluate la buget şi constituie ulterior o sursă de finanţare a cheltuielilor, reducându-se pe această cale efortul bugetar. Ca mijloace de plată sunt prevăzute instrumente care încep fluxul de operare în conturi la Trezoreria publică (CEC-ul, ordinul de încasare), ceea ce conferă acestora o puternică asemănare cu băncile. De altfel, reamintim că unităţile bancare au îndeplinit această funcţie de realizare a bugetului local şi de stat sub forma vărsămintelor la buget în condiţiile economiei planificate centralizat, etatizate. Dar, faţă de această variantă care a existat, considerăm necesar a se preciza unele particularităţi manifestate în condiţiile economiei de piaţă şi anume: numărul contribuabililor şi masa impozabilă (avere şi venituri)mult amplificate, accentuarea iniţiativei particulare,a evaziunii fiscale şi contrabandei şi a pericolului de corupţie, diversificarea surselor de venit la operatorii economici şi a duratei lor ca potenţiali contribuabili, schimbarea sistemului de constrângeri în direcţia respectării legii fiscale, transformarea unităţilor bancare în unităţi comerciale dispuse să atragă o clientelă cât mai mare căreia să-i solicite cât mai puţine obligaţii. Totodată, acestea pornesc de la premiza conform căreia, constatarea, controlul, urmărirea vor fi realizate de alt compartiment numit compartiment fiscal cu care va coexista în cadrul unităţilor financiare teritoriale. Ulterior s-a înfiinţat şi un corp suplimentar pentru alinierea

247

legislaţiei fiscale “garda financiară”, ce efectuează un control permanent operativ. Pe acest fundament apare ca indispensabilă colaborarea între cele două componente ale activităţii de bază şi disjuncţia sarcinilor de control privind realizarea bugetului faţă de prevederea legii bugetare, de sarcinile de control privind împlinirea obligaţiilor fiscale ale contribuabililor faţă de stat, stipulate de legile fiscale, care constituie a II-a componentă a activităţii unităţilor financiare. Pentru a realiza controlul, urmărirea şi stingerea obligaţiilor fiscale ale contribuabililor, sunt necesare pe lângă resurse umane specializate şi un complex logistică care este materializat în prezent în legătură cu contribuabilii persoane fizice. Extinderea regulilor de evidenţă fiscală, a modului de abordare a stingerii obligaţiilor fiscale ale contribuabililor persoane juridice, se constituie ca un factor favorizant al respectării legilor fiscale şi întărirea controlului fiscal. În acest sens, ”Instrucţiunile privind organizarea şi funcţionarea trezoreriilor finanţelor publice” prevăd ca”obligaţia calculării şi vărsării la termen a impozitelor, taxelor, CAS şi a altor vărsăminte datorate statului,revine agenţilor economici, indiferent de forma de proprietate, precum şi instituţiilor publice”115, conform trăsăturii esenţiale a sistemului fiscal şi anume caracterul declarativ. Analizând aceste probleme considerăm că agentul economic trebuie să îndeplinească următoarele condiţii pentru realizarea lor: să ajungă la stadiul de cunoaştere a legii fiscale, să decidă calculul obligaţiei şi declararea la unitatea financiară, să decidă achitarea obligaţiei,agentul economic să dispună de mijloacele adecvate(resurse băneşti), să decidă calculul penalizărilor şi să le achite în cazul încălcării condiţiilor stipulate de legea fiscală. Condiţiile astfel definite conduc la o practică în domeniul fiscal care creează decalaje între stabilirea obligaţiilor fiscale, declararea şi stingerea acestora, aspect ce conduce la necesitatea unei evidenţe fiscale riguroase a instituirii obligaţiilor şi a stingerii acestora. Instrucţiunile amintite mai sus, deşi prevăd acest lucru, nu-l accentuează pentru a putea deveni realizabil. Astfel, în unităţile financiare pilot, cât şi în celelalte unităţi în care s-a introdus ulterior aparatul de trezorerie, evidenţa obligaţiilor fiscale nu s-a putut realiza conform conceptului precizat în instrucţiuni. Pe de altă parte, implementarea în practică al prevederilor ar fi creat un paralelism contraproductiv în activitatea unităţilor fiscale, care dispuneau deja de un aparat în momentul înfiinţării grupei pentru activitatea trezoreriei operative.

115 ***Norme metodologice privind organizarea şi funcţionarea trezoreriilor finanţelor publice nr.5318, aprobate prin Ordinul ministrului finanţelor, nr.1029 din sept.1992, pag.8.

248

Figura 7.1. Relaţii informaţionale privind constituirea şi stingerea obligaţiilor fiscale,de realizare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare

249

Sursa: Ungureanu Mihai Aristotel – Organizarea şi funcţionarea finanţelor publice în condiţiile economiei de piaţă

Analizând în continuare prevederile legilor fiscale anterioare sau posterioare date de înfiinţare a trezoreriei operative, se constată că în executarea activităţii de constatare, stabilire şi urmărire fiscală nu este

250

implicată trezoreria operativă. În practică, modul de tratare al încasării obligaţiilor contribuabililor sub aspectul constituirii surselor bugetare şi controlul privind îndeplinirea obligaţiilor fiscale evoluează spre aspectele formale similar cu practicile bancare. Astfel, controlul se exercită pe baza documentelor de plată şi nu a declaraţiilor de impunere sau al soldurilor din evidenţa fiscală, verificând: temeiul prin care s-a stabilit obligaţia vărsării de impozite şi taxe către buget, încadrarea în capitolele şi subcapitolele clasificaţiei bugetare,respectarea termenelor de vărsare a impozitelor, taxelor şi altor venituri(controlul de fond nerealizabil), stabilirea corectă în documentele de plata ale conturilor sintetice pe venituri şi a celor analitice pe plătitori. Enumerarea de mai sus nu realizează controlul de fond care se face prin analiza obligaţiilor fiscale a sumelor restante existente în evidenţa fiscală, a calculului efectului plăţilor făcute de contribuabili. Un alt element absent în instrucţiunile de funcţionare a trezoreriilor operative este specificaţia ordinii de stingere a diferitelor categorii de sume din cadrul sursei de plată. În continuare se poate enumera absenţa detaliilor privind tratarea amânărilor şi eşalonărilor acordate pentru plata obligaţiilor fiscale, evidenţa cererilor de rambursare alături de cele de restituire a plăţilor contribuabililor făcute fără just titlu, precum şi absenţa precizărilor de procedură în cazul executării unei încasări pentru venituri bugetare de la un plătitor neidentificat temporar. Aspectele enunţate fac parte integrantă din activitatea fiscală (consta-tare, stabilire, urmărire a obligaţiilor contribuabililor faţă de stat) şi infuzarea ei în activitatea trezoreriei care evoluează spre statutul de “bancă a bugetului” nu ar rezolva problema controlului financiar, ci doar mutarea lui intr-o arie de preocupări fără motivaţii comune (constituirea veniturilor bugetare pe capitole şi subcapitole prevăzute de clasificaţia bugetară şi legea bugetului de stat şi a asigurărilor sociale) şi realizarea prevederilor legilor fiscale de către contribuabili. Privind fluxul informaţiei despre încasări,la descrierea circuitului documentelor de încasare în sistemul trezoreriilor, nu se precizează locul unde acestea se arhivează, însa, în majoritatea cazurilor,ele se arhivează la trezoreriile operative, blocându-se informaţia privind încasarea la nivelul jurnalului de casă. Dacă la nivelul trezoreriilor operative s-ar realiza evidenţa datoriilor contribuabililor şi calculul efectului plăţilor,documentele de încasare trebuie sa rămână la dispoziţia organului fiscal de impozite şi taxe pentru elucidarea unor sesizări privind nivelul soldului restant. Totodată, la Trezorerie ar trebui arhivate şi documentele de instituire a debitelor,atât cele provenite de la contribuabili, cât şi cele de la aparatul fiscal, după ce declaraţiile de

251

impunere au fost verificate şi avizate de aparatul fiscal. Motivaţia potrivit căreia arhivarea se face ca dovadă a operării în cont a încasărilor este neconvingătoare, întrucât înregistrarea acestor plăţi se face şi la Trezoreria Judeţeană, iar documentele se transmit trezoreriei operative. Trezoreria operativă se confruntă pe baza soldului cu trezoreria judeţeană şi la apariţia neconcordanţelor se confruntă borderourile de încasare. Circuitul de prelucrare trebuie să se continue la evidenţa fiscală analitică şi sintetică concretizată în borderoul de încasări operate la rol;lista soldurilor rămăşiţelor la sfârşitul anului fiscal, registrul de partizi (evidenţa sintetică a încasărilor şi plăţilor pe surse de venituri,în ordine cronologică). Instrucţiunile privind organizarea şi funcţionarea trezoreriei nu prevăd deasemenea instrumentul de verificare a sumelor operate în conturile analitice de plătitori şi soldurile pe clasificaţia bugetară. Balanţele analitice nu prevăd informaţiile referitoare la debitele instituite precum şi sumele rămase la închiderea anului fiscal următor, evidenţa trezoreriei apropiindu-se în mare măsură de evidenţa bancară.116

Analizând fluxul informaţional (fig.7.2.) al activităţii privind finanţarea cheltuielilor din bugetul public naţional şi din bugetele locale, se constată preocuparea elaboratorilor instrucţiunilor de lucru de a prezenta un sistem monolit, fără confuzii sau ambiguităţi, fără aspecte lăsate pentru interpretare la nivelul executanţilor din trezoreriile operative,atitudine justificată şi de răspunderea faţă de banul public. Este cunoscută activitatea de finanţare a cheltuielilor cu cele două componente:deschideri de credite din bugetul de stat local, din bugetul asigurărilor sociale de stat şi fondurile cu destinaţie specială, efectuarea plăţilor din creditele deschise. Obiectul deschiderilor de credite îl constituie cheltuielile pentru desfăşurarea acţiunilor social-culturale (învăţământ, sănătate, cultură şi artă, asistenţă socială, apărarea naţională, ordinea publică, organele puterii de stat, acţiuni economice, precum şi alte acţiuni grupate pe următoarele categorii:curente (de personal, materiale, subvenţii şi transferuri); de capital. Asupra acestora acţionează principiul autenticităţii destinaţiei precizată de legea bugetară. Fluxul informaţional urmăreşte structurile ierarhice ale instituţiilor publice începând cu autoritatea superioară numită ORDONATOR de credite principal care întocmeşte “cererea de deschidere de credit” împreună cu ” nota justificativă” şi “dispoziţia bugetară pentru repartizarea creditelor” în care sunt nominalizate instituţiile beneficiare ale alocaţiei. Elementele precizate de ordonatorii de credite permit confruntarea nivelelor sumelor

116 Ungureanu Mihai Aristotel – Organizarea şi funcţionarea finanţelor publice în condiţiile economiei de piaţă,Ed.Conphys,Rm.Vâlcea,1996,p.182.

252

alocate cu cele prevăzute de legea bugetară la nivelul Ministerului Finanţelor. După aprobare, Direcţia Generală de Contabilitate publică şi Trezorerie a Statului le înscrie în contabilitate şi pe baza dispoziţiei bugetare se transmit trezoreriilor judeţene,unde procedura se repetă pentru a se transmite trezoreriilor operative unde instituţiile beneficiare au deschise conturile. În structurile ierarhice apar deasemenea ordonatori secundari şi terţiari cu rolul de a supraveghea activităţile şi cheltuielile instituţiilor de subordonare sau asociate. Deasemenea, în cazul retragerii creditelor, acelaşi flux se declanşează în sens contrar. Procedurile şi fluxurile informaţionale sunt similare pentru fiecare categorie de buget în limitele resurselor existente la bugetele respective. Unităţile de trezorerie au posibilitatea verificării “comunicării de deschidere” cu încadrarea lor în soldul veniturilor la începutul perioadei şi împreună cu subvenţiile alocate de la bugetul de stat. Referitor la fondurile cu destinaţie specială, este de menţionat că legea de înfiinţare reglementează gestiunea lor în limita disponibilului în contul deschis pentru ordonatorul de credite. În acest sens, deşi ordonatorul de credite dispune de alocaţii prin legea bugetară, acoperă o parte din cerinţe,utilizând fondurile speciale. Astfel, o parte a banului public iese de sub metodologia de utilizare, legiferată de legea bugetară, deşi calea de formare este tot prin taxe instituite contribuabililor prin lege fiscală. Procedeul este justificat în condiţiile în care se instituie fondul în timpul execuţiei bugetare, însă la elaborarea proiectului de buget pentru perioada următoare, sursa de impunere este normal a fi luată în calculul veniturilor, iar cheltuielile să se acopere conform legii bugetare. Paralelismul surselor de finanţare pe o perioadă mai mare decât durata legii bugetare, creează nişe în mecanismul de utilizare a banului public cu toate efectele nefavorabile asupra funcţionării instituţiilor de stat.

Efectuarea plăţilor prin trezorerie din creditele deschise şi repartizate,se face în toate cazurile din iniţiativa ordonatorilor de credite care poartă răspunderea asupra utilizării mijloacelor bugetare în conformitate cu prevederile legale. Documentele întocmite permit compartimentului-controlul cheltuielilor-de a aviza livrarea din cont a sumelor, fie către furnizori, fie către casieria trezoreriei pentru lichidităţi în numerar.

Figura 7.2. Fluxul informaţional în trezoreriile operative

253


Operaţiunile se înregistrează în evidenţa contabilă conform unor proceduri similare cu cele bancare. Obiectul plăţilor prin trezorerie îl constituie după caz: achitarea drepturilor salariale ale personalului instituţiilor publice, deplasări, detaşări şi transferuri ale acestuia;livrările de mărfuri, prestările de servicii, lucrări executate şi recepţionate conform normelor în vigoare; eliberări de carnete CEC cu limită de sumă;acordarea de garanţii bugetare instituţiilor publice; subvenţii pentru instituţiile publice, regii autonome şi societăţi pe acţiuni cu capital de stat; transferuri

254

din bugetul de stat către bugetele locale; bursele pentru elevi şi studenţi; alocaţii şi alte ajutoare pentru copii, pentru mame cu mulţi copii;cheltuieli de capital (investiţii, stocuri de rezervă) ; reconstituiri de credite şi reîntregirea plăţilor de casă la instituţiile publice. Datorită faptului că structura bugetelor locale nu este prezentată trezoreriei şi ordonatorului principal de credite care este desemnat în persoana primarului consiliului local, controlul plăţilor se face numai la nivelul soldului veniturilor, transferurilor din bugetul de stat şi a plăţilor înregistrate zilnic în conturile ordonatorilor de credite finanţaţi din bugetul local. Organele Trezoreriei nu intervin în momentul plăţilor în sensul verificării concordanţei prevederilor bugetului local cu destinaţia plăţilor, ceea ce conduce la creşterea cazurilor de apariţie a unor nerealizări ale prevederilor unor capitole ale bugetelor consiliilor locale sau la cheltuieli exagerate la anumite capitole. În aceste condiţii, organele puterii locale ca şi componente ale aparatului de stat pot şi trebuie să folosească acest mijloc de control preventiv fără a fi lezat principiul autonomiei locale,unităţile fiscale cu componenta trezoreriilor făcând parte la rândul lor din grupa instituţiilor de stat. În toate cazurile, fundamentarea plăţilor se face de către ordonatorii principali de credite în funcţie de natura specifică a cheltuielilor. Fluxul informaţional este destinat celor două obiective de bază, şi anume: respectarea legalităţilor în regimul cheltuielilor;realizarea evidenţei contabile prin intermediul conturilor trezoreriei. Ele se realizează pe baza datelor înscrise în documentele primare autentificate de ordonatorii de credite şi vizate de personalul compartimentului pentru controlul cheltuielilor. Operaţiunile de încasări şi plăţi efectuate prin Trezorerie se înregistrează în mod cronologic şi sistematic în conturile sintetice şi analitice la nivel teritorial şi central. Conturile analitice se formează la deschidere în cadrul conturilor sintetice pe capitole,subcapitole şi plătitori, ministere, instituţii, atât pentru venituri cât şi pentru finanţarea cheltuielilor. Sistemul de contabilitate al trezoreriei se asigură prin utilizarea următoarelor formulare:jurnal de înregistrare cronologică;fişe sintetice; fişe de cont analitic şi extras de cont;balanţe de verificare (analitică şi sintetică). Pe baza datelor din contabilitate, fiecare trezorerie trebuie să întocmească periodic rapoarte de execuţie atât pentru verigile superioare, cât şi pentru analize la nivelul local. Deasemenea, la sfârşitul anului bugetar se efectuează operaţiunile legate de închiderea execuţiei financiare şi întocmirea bilanţului contabil.

7.2. Rolul programelor informatice în perfecţionarea sistemului informaţional

255

Sistemul informaţional este definit ca un ansamblu de metode, procedee şi tehnici de culegere, transmitere, prelucrare şi stocare a datelor şi informaţiilor şi analiza lor în vederea fundamentării deciziilor ce se iau într-un domeniu, în cazul nostru fiind vorba despre cel al trezoreriei finanţelor publice. Partea automatizată a sistemului informaţional contabil o constituie sistemul informatic a cărei introducere în activitatea trezoreriei impune şi permite folosirea metodelor moderne de conducere degrevând atribuţii specifice fiecărei componente din unitatea financiară teritorială.117

Componentele sistemului informaţional, la nivelul trezoreriilor, prin intermediul cărora se culeg, prelucrează, stochează şi transmit informaţiile sunt:

- planul de conturi general şi clasificaţia bugetară puse la dispoziţie de Ministerul Finanţelor Publice;

- programul informatic unic de prelucrare automată a datelor;- registru clienţi;- registru conturi analitice;- registru deschideri de credite;- normele metodologice de lucru.

Modernizarea sistemului informaţional din sfera finanţelor şi implicaţiile în activitatea trezoreriilor publice vizează activitatea de bază în următoarele domenii:

constatarea, stabilirea, urmărirea obligaţiilor fiscale ale agenţilor economici; accelerarea fluxului informaţional privind achitarea obligaţiilor fiscale;

fundamentarea analitica la ordonatorii terţiari ai cheltuielilor instituţiilor bugetare pentru deschiderea creditelor de finanţare;

instituirea metodologiei de depunere a bugetelor consiliilor locale la unităţile trezoreriei, în vederea urmării finanţării activităţilor locale conform hotărârilor consiliilor locale, consemnate în bugetele locale;

perfecţionarea structurilor de date în vederea interfaţării produ-selor informatice, pentru schimbul de informaţii la nivelul apli-caţiilor de evidenţă fiscală, evidenţa bugetelor, prelucrări statistico - operative, analiză financiară.

Fluxul informaţional118

117 Ionescu Luminiţa – Contabilitate publică, Ed.Fundaţiei “ România de mâine”, 2007, p.160.

118 Ionescu Luminiţa – Contabilitate publică, Ed. Fundaţiei “ România de mâine”, 2007, p.160.

256

Pentru înţelegerea fluxurilor operaţionale privind deconectarea prin trezoreria publică, trebuie cunoscut fluxul informaţiei bazat pe circuitul documentelor.

După modul de efectuare a operaţiunilor de încasări şi plăţi, fluxul informaţional se desfăşoară pe următoarele circuite:

a) Circuitul documentelor privind operaţiunile de încasare a veniturilor prin casieria trezoreriei. Documentele ce se întocmesc şi care intră în circuit sunt "note de plată", "foi de vărsământ" pentru depunerea numerarului şi "chitanţa " de plată eliberată de casierie ; "jurnalul de casă" completat la casierie pe baza notelor de plată, a foilor de vărsământ şi a borderourilor de încasări ; " jurnalul de înregistrare" şi ”jurnalul de sinteză" întocmite de compartimentul de control şi evidenţa veniturilor pe baza documentelor de casă şi care stau la baza înregistrărilor în "fişa sintetică" a contului "casa" şi "fişelor analitice " pe capitole şi subcapitole de venituri şi "fişa de cont sintetic" în care se înregistrează zilnic operaţiunile ; "balanţe de verificare analitice" întocmite zilnic şi lunar de către compartimentul de control şi evidenţa veniturilor şi care le transmite compartimentului contabilitate pentru confruntarea rulajelor debitoare, creditoare şi soldurilor cu datele din fişele de cont sintetice şi întocmirea balanţei de verificare sintetică, zilnică.

b) Circuitul documentelor privind efectuarea operaţiunilor de încasare şi a celor de plăţi prin virament. În cadrul acestui circuit informaţional întâlnim două categorii de documente şi anume:

• Documente de plata veniturilor prin virament ( dispoziţii de plată, dispoziţii de încasare, cecuri cu limită de sumă ) se întocmesc de plătitorii de impozite şi taxe ale căror date se confruntă la compartimentul "control şi evidenţa veniturilor" cu "extrasul de cont" primit de la Direcţia Judeţeană de Trezorerie şi se fac înregistrările în "jurnalul de înregistrare" pe baza căruia se întocmeşte "jurnalul sinteză" al contului sintetic de bilanţ. În baza jurnalului sintetic, compartimentul contabilitate înregistrează încasarea veniturilor în fişele de cont analitice şi sintetice, iar compartimentul de control venituri şi cheltuieli întocmeşte balanţa analitică pe plătitori pentru conturile de venituri atât zilnice cât şi lunar ;

• Documente de plăţi prin virament ale instituţiilor publice ce stau la baza înregistrărilor în jurnale de înregistrare a documentelor de plăţi" şi din care compartimentul "control şi evidenţa cheltuielilor" preia rulajul zilnic şi întocmeşte jurnalul sinteză al contului sintetic de bilanţ", de unde se preiau şi se înregistrează zilnic datele privind operaţiunile de plăţi, în fişele de cont sintetice şi analitice la compartimentul de contabilitate .Zilnic, compartimentul de control şi evidenţă a cheltuielilor

257

întocmeşte "balanţe analitice" pentru conturile analitice de cheltuieli, disponibilităţi ale instituţiilor publice şi le transmite compartimentului contabilitate, pentru întocmirea zilnică a balanţei de verificare sintetică pe baza fişierelor de cont sintetice şi analitice ;

c) Circuitul documentelor privind efectuarea operaţiunilor de plăţi prin casieria trezoreriei, documentele ce se întocmesc şi care intră în circuit fiind : "CEC de numerar" întocmit de titularul contului şi în baza căruia casieria efectuează plata după ce în prealabil compartimentul control şi evidenţa cheltuielilor a efectuat controlul asupra documentelor de plăţi prezentate de ordonatorii de credite ; "jurnalul de casă" completat de casierie ; "jurnalul de înregistrare" pentru debitul sau creditul fiecărui cont sintetic de cheltuieli, precum şi " jurnalul de sinteză" al contului sintetic de bilanţ, ambele întocmite zilnic de către compartimentul de control şi evidenţa cheltuielilor pe baza datelor din jurnalul de casă şi a documentelor de plată anexate ; "fişe de cont" sintetice şi analitice de cheltuieli deschise la compartimentul de contabilitate pe baza datelor din cele două jurnale. La compartimentul control şi evidenţă se întocmeşte zilnic balanţa analitică a conturilor analitice privind cheltuielile bugetului de stat, disponibilităţi, fonduri cu destinaţie specială şi le transmite compartimentului contabilitate, unde se confruntă cu aceleaşi date din conturile sintetice şi se întocmeşte balanţa sintetică a conturilor.

Sistemul informatic, ca şi componentă a sistemului informaţional contabil poate fi definit ca totalitatea regulilor şi resurselor afectate prelucrării automate a datelor,în evidenţierea realizării veniturilor bugetare şi cheltuirea acestora.

Programul informatic pus la dispoziţie de Ministerul Finanţelor Publice este un program numit,,TREZOR’’ şi are menirea de a asigura abordarea unitară a fondului de date,prin indicatori care să asigure circulaţia datelor între unităţi financiare de la toate nivelurile.

Funcţiile de bază ale programului informatic ,,TREZOR,, sunt definite în vederea realizării următoarelor activităţi în trezorerie:

- crearea şi menţinerea nomenclatoarelor şi registrelor (plan de conturi, clasificaţie bugetară, nomenclatoare OIS, registru clienţi,registru conturi analitice, registru deschideri de credite);

- prelucrarea închiderilor de casă;- întreţinere,asigurare fişiere principale;- prelucrarea datelor primare şi editarea rapoartelor cu indicatori

analitici şi sintetici (extrase de cont, jurnale pentru mişcări zilnice, balanţa zilnică, balanţa lunară, lista disponibilităţilor, execuţia de casă lunară a bugetului de stat, bugetului local, evidenţa conturilor bilanţiere).

258

Prelucrarea automată a datelor în cadrul trezoreriilor în raport cu cerinţelor utilizatorilor consfinţeşte principiul unicităţii:

- date fiscale unice;- reguli de prelucrare unice;- produs program unic.Rolul sistemului informaţional în funcţionarea eficientă a trezoreriei

rezultă din următoarele aspecte:1. este cel mai potrivit sistem de organizare a execuţiei de casă a

bugetului public;2. permite soluţionarea unor importante probleme financiare,prin

mijlocirea operaţiunilor specifice de:- gestionarea creditelor externe;- mobilizarea resurselor financiare;- finanţarea obligaţiilor statului.3. permite cunoaşterea permanentă a resurselor şi destinaţiei

acestora;4. dă posibilitatea cunoaşterii şi rezolvării tuturor implicaţiilor

specifice gestiunii financiare publice. Obiectivele sistemului informaţional contabil actual este de a aplica

legea bugetară, în sensul deschiderilor de credite bugetare precizate de ordonatorii de credite şi a efectuării plăţilor în limita plafoanelor aprobate pentru instituţiile publice bugetare, şi de a crea un adevărat flux infor-maţional cu privire la constituirea şi stingerea obligaţiilor fiscale, realizarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor bugetare. În proiectul director de informatizare, parte integrantă a proiectului strategiei de aderare a României la Uniunea Europeană, în conturarea problematicii realizării societăţii informaţionale româneşti, se menţionează ca obiective prioritare, cu rolul de a construi suportul dezvoltării perfor-manţe a activităţilor microeconomice şi administraţiei publice, urmă-toarele119:

crearea contextului necesar informatizării (legislaţia şi alte reglementări specifice), standardizarea domeniului, industria şi comerţul de tehnologie a informaticii, reţele publice de transport a datelor, cercetare-dezvoltare, educaţie şi instruire în tehnologia informaţiei şi a managementului asistat informatic;

crearea nucleului de coerenţă informaţională ce cuprinde nomenclatoare de interes general,registrele permanente de bază (ale persoanelor agenţilor economici şi sociali, unităţilor administrativ

119 Ungureanu Mihai Aristotel – Organizarea şi funcţionarea finanţelor publice în condiţiile economiei de piaţă,Ed.Conphys,Rm.Vâlcea,1996,p.186.

259

teritoriale şi arterelor de circulaţie, cadastrul general),baze de date geografice de referinţa (a punctelor geodezice, modelul matematic al terenului), banca de date juridice;

sisteme informatice ale aplicaţiilor comune unităţilor administraţiei publice(buget, contabilitate, management, resurse umane, gestiune patrimoniu) ;

sistem de informări sectoriale cu impact economic major(financiar-vamal, al protecţiei sociale statistic al intermedierilor financiare) .

Analizând obiectivele prezentate din punctul de vedere al admi-nistraţiei publice şi al segmentului unităţilor financiare, se desprinde preocuparea susţinută pentru materializarea acestora. Unităţile financiare din ramura Ministerului Finanţelor sunt antrenate în acţiunile de modernizare, perfecţionare şi evoluţie până la nivelul ţărilor puternic dezvoltate a mijloacelor logistice şi de infrastructură utilizate în activitatea de bază. Toate direcţiile judeţene sunt membre ale unei reţele naţionale de trans-mitere a datelor între Ministerul Finanţelor şi unităţile operative. Softaware-ul de aplicaţii îl formează produsele program destinate prelucrării datelor financiare, fiscale sau bugetare - atât la nivelul ramurii, cât şi în unităţile teritoriale, atât pentru realizarea evidenţelor contabile, cât şi statistico-operative, studii de prognoză la nivelul ramurii finanţelor. Pentru aria de prelucrare a datelor din unităţile financiare teritoriale, direcţii judeţene a finanţelor publice, administraţii financiare munici-pale,circumscripţii financiare orăşeneşti,percepţii fiscale rurale, au fost concepute produse program directoare, cât şi dezvoltări la nivel local pentru activitatea curentă specifică în plan regional.120

În opinia noastră, produsele program directoare au menirea de a asigura abordarea unitară a fondului de date în conformitate cu prevederile legilor financiare, un sistem de indicatori care să asigure circulaţia datelor între unităţile financiare, cât şi pe scara ierarhică la un fond de date tezaur pentru prelucrările de sinteză, cât şi al celor de analiză structurală de prognoză la diferite nivele. Obiectele componente ale produselor program sunt realizate din structuri definite prin intermediul metalimbajelor puse la dispoziţie de SGBD-uri, cât şi de limbaje procedurale, ceea ce le conferă proprietatea de maintenabilitate la nivelul utilizatorilor sau al constructorilor şi le clasifică introduse deschise la intervenţia utilizatorilor şi produse program la care nu este permisă intervenţia utilizatorilor, pentru a se asigura autenticitatea prelucrărilor.

120 Ungureanu Mihai Aristotel – Organizarea şi funcţionarea finanţelor publice în condiţiile economiei de piaţă, Ed.Conphys, Rm.Vâlcea, 1996, p.188.

260

În desfăşurarea activităţilor din unităţile financiare, acestea dispun de produsele menţionate. Funcţiile de bază ale produsului informatic “TREZOR” şi a variantei “TREJUD”sunt definite în vederea realizării următoarelor activităţi ale trezorierilor:creare/întreţinere nomenclatoare şi registre (plan conturi; clasificaţie bugetară; nomenclatoare OIS; registrul clienţi; registrul conturi analitice;registrul deschideri de credite), prelucrare închideri de casă, întreţinere, asigurare fişiere principale,prelucrare date primare şi editare rapoarte cu indicatori analitici şi sintetici (extrase conturi;jurnale pentru mişcări zilnice; balanţa zilnică, balanţa lunară; lista disponibilităţilor; execuţia de casă lunară buget de stat; execuţia de casă bugete locale; evidenţa mişcării conturi bilanţiere; gestiune fişiere nomenclatoare şi registre). Fiecărei entităţi nomenclator, registru sau tranzacţii îi este asociat un fişier de date supus operaţiunilor de creare, actualizare, arhivare, dezarhivare, sistemul de identificatori permiţând totodată prelucrarea datelor primare în forma ceruta de prevederile legilor fiscale adoptate, precum şi de metodologia de calcul a unor indicatori sintetici, destinaţi evaluării activităţii de bază din trezorerii, a conducerii procesului de realizare a bugetului de stat şi a bugetelor locale. Elementele de nomenclator şi registru, precum şi tranzacţiile definite unitar constituie baza evaluării coerente a activităţii financiare, a înregistrării rezultatelor obţinute în teritoriu la nivel naţional în domeniul finanţelor. Structura produsului informatic “TREZOR”, în opinia noastră, sintetizează atât funcţiile acestei aplicaţii, cât şi componentele sale prin configuraţia fişierelor cu date de intrare, prelucrare şi arhivare.121

Privind cerinţele de prelucrare a datelor, produsul informatic poate evita paralelismul ce s-ar crea în legătură cu activitatea de prelucrare a datelor fiscale realizată de produsul informatic “VENIS”.În acest sens, încasările sunt înregistrate pe contribuabili şi resurse bugetare, ceea ce uşura substanţial procesul de strângere a datelor la rol. Pe de altă parte, înregistrarea încasărilor la buget a majorărilor calculate din iniţiativa contribuabililor este un element premergător până în momentul realizării condiţiilor pentru calculul efectului de plată (existenţa informaţiei despre totalizarea datoriilor cu termen de plată anterioare datei plăţii sau posterioare acesteia - situaţie în care ea este privită ca plată în avans) şi aplicarea clauzelor penalizatoare din legea fiscala. După înregistrarea diviziunii care stinge obligaţia fiscală şi a diviziunii care stinge clauza

121 Ungureanu Mihai Aristotel – Organizarea şi funcţionarea finanţelor publice în condiţiile economiei de piaţă, Ed. Conphys, Rm. Vâlcea, 1996, p.191.

261

penalizatoare pe baza evidenţei fiscale, este necesară regularizarea conturilor bugetare şi a celui de penalizări globale încasate.122

Referitor la problemele apărute din confruntarea evidenţei trezoreriei cu cea fiscală apar o serie de neconcordanţe (imperfecţiuni). În administraţia financiară, compartimentul impozite şi taxe, evidenţa fiscală analitică arată obligaţiile de plată ale contribuabililor şi evoluţia acestora pe parcursul anului fiscal. Astfel, pe baza datelor de evidenţa analitică se poate realiza evidenţa cronologică pe surse la nivelul Administraţiei financiare, ceea ce reprezintă aportul contribuabililor la formarea bugetului (obligaţiile acestora şi achitarea lor). Elementele urmărite pe fiecare zi sunt:debite-sume curente, sume rămăşiţe din anii fiscali precedenţi; încasări-total sume încasate, din care:sume curente,sume rămăşiţă din anii fiscali anteriori, penalizări achitate ca urmare a nerespectării termenelor de plată. Semnificaţia pentru ele-mentele de debit o reprezintă resursa contabilă potenţială de venit bugetar. Elementele de încasări au semnificaţia de realizare venitului bugetar şi cuprind totalul sumelor încasate, respectiv rulajul încasărilor pe zi şi cont de încasare-care conform situaţiei obligaţiilor fiscale existente la roluri se divide în: sume curente încasate care reprezintă partea ce va diminua resursa contabilă potenţială de venit bugetar din anul fiscal în derulare; sume rămăşiţă încasate care reprezintă partea ce va diminua resursa contabilă de venit bugetar constituită din obligaţiile fiscale ale anilor anteriori; sume penalizări încasate care reprezintă partea ce se deduce din încasări, destinată acoperirii penalizărilor aplicate contribuabililor pentru nerespectarea disciplinei fiscale stipulată de legile fiscale. Total sume încasate, trebuie sa coincidă cu suma înscrisă în contul administraţiei financiare în care s-au colectat sumele încasate pe plătitori la sursa respectivă. În cazul în care contribuabilii achită sume destinate stingerii obligaţiilor fiscale intr-un cont comun(majorări plătite) şi acest efort al contribuabilului trebuie să fie luat în considerare la calculul soldului şi a sumelor restante la o anumită sursă. Controlul prin rulajul zilnic este perturbat întrucât, în realitate, o sursă se va compune dintr-o sumă ce se regăseşte la contul de venit al sursei administraţiei fiscale şi o fracţiune de mărime aleatoare din contul comun de penalizări, ceea ce blochează posibilităţile de control prin rulaje şi solduri de cont. În aceste condiţii, contul de majorări trebuie eliminat ca urmare a derulării calculului pentru determinarea efectului de plată efectuat în evidenţa contabilă analitică a impozitelor şi taxelor cu funcţiuni din rulajul

122 Ungureanu Mihai Aristotel – Organizarea şi funcţionarea finanţelor publice în condiţiile economiei de piaţă, Ed. Conphys, Rm. Vâlcea,1996,p.191

262

debitor al contului deschis pe surse de venit. Iniţiativele de plată ale contribuabililor în sensul precizat de legea fiscală de a calcula şi achita penalizările pot fi canalizate tot spre conturile de venituri ale surselor. Ulterior, sumele încasate, indiferent de iniţiativa contribuabilului (dar respectând voinţa de plată-data plăţii, suma, sursa indicată-mai puţin categoriile de sume ce compun obligaţia de plată-element de tehnică fiscală), concură conform regulii de stingere a datoriilor la soldul contabil al rolului fiscal. Aspectele prezentate nu împietează în nici un fel derularea bugetului întrucât cheltuielile se operează la nivelul soldului, venitului bugetului şi nicidecum a evoluţiei încasărilor realizate la fiecare sursa. Stricta delimitare ajută la stabilirea gestiunii reale a surselor bugetare, a potenţialului de încasare şi procesului de constatare, în esenţa, a eficacităţii legii fiscale ce reglementează obligaţia fiscală. Varianta prin care se menţin metodologia şi reglementările actuale de decontare bancare a sumelor reprezentând plata în cont comun a tuturor surselor din iniţiativa contribuabilului,inclusiv a penalizărilor pentru nerespectarea obligaţiilor fiscale, dezavantajează, deoarece în capitolul respectiv de venituri bugetare sosesc sume deduse ca penalizări şi din conturile de venituri ale surselor bugetare, ceea ce creează o situaţie descurajantă pentru personajul implicat în conducerea evidenţei contabile bugetare. Ea apare şi în cazul în care obligaţia şi penalizarea sunt depuse în acelaşi cont al sursei de venit bugetar, fiind specificate distinct de contribuabili. Considerăm că serviciul de control venituri este un compartiment ce trebuie să regleze conturile de venituri ale bugetului în stadiul actual, pentru ca legea fiscală nu îl menţionează ca executor de constatări şi urmăriri fiscale, fiind obligatorie colaborarea cu personalul de impozite şi taxe care, deasemenea are obligaţia instituirii evidenţei fiscale. Legătura dintre cele două evidenţe se realizează prin intermediul conturilor pe surse şi în continuare sumele încasate se personalizează pe categorii ale obligaţiei fiscale (curente, rămăşiţe, penalizări).123

Produsul informatic VENIS are funcţii de prelucrare a datelor ( fig.7.3. ) provenite din activitatea de impozite şi taxe cu următoarele obiective: înregistrarea datelor primare ce formează baza de impunere(averea, venituri, alte creanţe ale contribuabililor); evaluarea impozitului sau taxei; instituirea debitului din impozit sau taxa;înregistrarea plaţilor contribuabililor; calculul efectului de plata şi stabilirea soldului obligaţiilor contribuabilului;evidenţa analitică fiscală, pe contribuabili;


263

evidenţa sintetică la nivelul masei de impunere pe surse de impunere;evidenţa contului de execuţie bugetară; calculul indicatorilor pentru evaluarea activităţii fiscale şi desfăşurarea ei în condiţii de eficacitate şi eficienţă. Sub aspectul componenţei, acesta este format din:date despre contribuabil; date despre materiile impozabile; date despre plăţi;date despre constantele de impunere fiscală; programe prelucrătoare specifice fiecărei funcţii fiscale; programe monitoare de punere în lucru; programe de conversie a datelor din evidenţele fiscale realizate manual şi structurarea acestora în vederea realizării calculului algoritmic robotizat; programe de întreţinere a structurii de date (declarare entităţi,actualizare fişier fiscal). Sub aspectul portanţei, este realizat într-un limbaj procedural implementat în toate mediile sistemelor de operare. Accesul utilizatorilor la structurile de date şi regulile de prelucrare este transparent, ei participând la perfecţionare,prin sesizarea anomaliilor sau formularea unor noi cerinţe către o grupă de proiectanţi şi constructori, care au preluat această sarcină. În context, utilizatorii vor avea o disponibilitate mai mare pentru alinierea la prevederile legilor fiscale, la aplicarea lor fidelă, beneficiind de dezvoltări şi ridicarea anomaliilor fără a fi implicaţi uneori direct. Prelucrarea automată a datelor, ca efect al cerinţelor utilizatorilor consfinţeşte principiul unicităţii: date fiscale unice; reguli de prelucrare unice; produs program unic. Pentru diferite cerinţe de prelucrare, produsele program se interfaţează cu diverse fonduri de date pentru evitarea repetabilităţii structurilor de program şi a fondurilor de date la dispoziţie. În acest sens am afirmat mai înainte că şi produsul informatic VENIS, respectând regulile de bază, preia date fiscale din diferite aplicaţii cu preocupări specifice . Datele primare, rapoartele analitice şi sintetice sunt cele reglementate de legile fiscale, de metodologia de realizare a evidenţei fiscale primare şi sintetice, precum şi de desfăşurarea activităţii de constatare, stabilire şi urmărire a obligaţiilor fiscale, de emitere a înscrisurilor la cererea contri-buabililor, nominalizarea acestora fiind prezentă în lista rapoartelor analitice şi sintetice elaborată în sistemul VENIS, conţinutul informaţional permiţând identificarea, analiza şi decizia în domeniul fiscalităţii.124

124 Ungureanu Mihai Aristotel - Organizarea şi funcţionarea finanţelor publice în condiţiile economiei de piaţă, Ed. Conphys, Rm. Vâlcea,1996,p.198.

264

Figura 7.3. Funcţiile produsului informatic pentru evidenţă impozite şi taxe


7.3. Posibilităţi de perfecţionare a sistemului informaţional prin folosirea sistemelor moderne de calcul electronic

Proiectarea fluxurilor de intrare şi de ieşire ale trezoreriei finanţelor publice

Fluxurile de intrare şi de ieşire ale trezoreriei finanţelor publice sunt orientate în principal pentru realizarea următoarelor activităţi de bază:constituirea fondurilor bugetare; finanţarea cheltuielilor conform prevederilor legii bugetului de stat,a bugetelor locale şi fondurilor speciale;efectuarea operaţiunilor de încasări şi plăţi care privesc sectorul public reprezentând primirea, verificarea, numărarea, păstrarea şi eliberarea numerarului.

265

Constatarea, instituirea, înregistrarea şi urmărirea obligaţiilor de plată ale contribuabililor, considerăm că trebuie făcută la compartimentul de impozite şi taxe în evidenţa analitică,având ca motivaţie următoarele elemente125: personalul fiscal, care este abilitat să urmărească realizarea prevederilor legilor fiscale;aceste activităţi nu pot fi separate, având în vedere eficienţa în complementaritatea lor; dinamica materiei impozabile în perioada de tranziţie spre economia de piaţă solicită numeroase revizuiri ale obligaţiilor contribuabililor pe parcursul anului fiscal; stimularea procesului de formare a veniturilor bugetare, care se realizează prin personalul fiscal care trebuie să deţină informaţii la zi privind soldurile obligaţiilor fiscale, iar acesta este implicit şi cointeresat în formarea unui fond de date de analiză care să permită economisirea timpului de muncă pentru analiza şi controlul fiscal; educaţia privind fiscalitatea, care se realizează prin intermediul aceluiaşi personal, ceea ce influenţează nivelul de loialitate al contribuabililor faţă de bugetul de stat; reunirea activităţilor fiscale cu activităţile de realizare a bugetului, care amplifică sarcinile colectivului de specialişti fără a crea avantaje la nivelul contribuabililor care ar intra în contact cu două organisme în legătură cu acelaşi subiect (nivelul contribuţiei şi soldul acesteia). Aceste elemente au influenţat şi modul de organizare a activităţii financiare în alte ţări-Franţa încasează impozitele cu oarecare grad de stabilitate la trezorerie pe baza debitelor transmise de fisc, însă debitele cu variabilitate mare (ex. TVA) sunt evidenţiate şi încasate la departamentele de impozite şi taxe; experienţa existentă în finanţele României privind contribuabilii persoane fizice îndreptăţesc ca un volum de date de cca 10-20 ori mai mic să fie organizat pe aceleaşi principii şi mijloace, ceea ce creează avantajul unicităţii procedurilor şi regulilor, formarea, instruirea, transferul personalului fiscal la diferite posturi de lucru realizându-se mai uşor. organele trezoreriei nu pot fi expuse problematicii de lucru cu publicul contribuabil, ci ele trebuie canalizate în special pe problemele de formare a surselor bugetare şi de realizare a bugetelor în legătură cu solicitările instituţiilor bugetare, aceste laturi fiind situate pe segmente cu orientare diferită. Constituirea fondurilor bugetare se realizează concomitent cu constituirea şi urmărirea obligaţiilor fiscale la nivel global, urmând ca, sub


266

aspect analitic, compartimentul de impozite şi taxe să deţină datele despre structurarea acestora la nivelul contribuabililor. Încasarea obligaţiilor fiscale este necesar natural a se realiza prin unităţile trezoreriei ca organe ale finanţelor în sfera circulaţiei bancare cu activităţi asemănătoare în proporţie de peste 80% cu unităţile bancare. De la încasarea valorilor, la stingerea obligaţiilor fiscale, este un interval care trece prin legea fiscală, instrument ce se află în grija personalului de impozite şi taxe. Având în vedere starea obiectivă în care se afla tema de realizat, vom descrie fluxul datelor de intrare şi ieşire în compartimentele de impozite şi taxe, corelat cu fluxul de date din trezoreriile operative, judeţene şi centrală (fig.7.4.).126

Constatarea, instituirea, înregistrarea obligaţiilor fiscale se face pe principiul declarativ şi constatativ. Astfel de declarare/constatare se înregistrează la registratura compartimentului (direcţiei) de impozite şi taxe în jurnalul de primire al documentelor, cronologic. În diferite situaţii, pot fi înfiinţate în jurnale de primire, în funcţie de natura documentelor sau compartimentele cărora le sunt destinate. Numărul de înregistrare constituie pentru contribuabili dovada iniţiativei lor privind obligaţia prevăzută de lege, care este sancţionată în cazul nerespectării. În continuare, declaraţiile de impunere se redau compartimentelor de impozite şi taxe implicate în verificarea şi instituirea obligaţiilor contribuabililor care întocmesc borderouri de debite. Obligaţii fiscale pot rezulta şi pe alte două căi, şi anume:prin control al organelor fiscale şi prin acte întocmite de organele de stat în care sunt implicaţi contribuabilii. Aceste documente se înregistrează la rândul lor în jurnale cronologice de intrare şi se triază la compartimentele de impozite şi taxe implicate. Lista documentelor cu care operează compartimentele de impozite şi taxe este:declaraţiile de venit-pentru impozitul pe venit;deconturile pentru TVA; declaraţiile de patrimoniu supus impozitării (clădiri, terenuri, mijloace de transport); declaraţiile pentru plata accizelor;declaraţiile pentru plata dividendelor distribuite acţionarilor;procesele verbale de constatare şi stabilire a diferenţelor întocmite de inspectorii fiscali;acte de control ale gărzii financiare şi ale altor organe de control în cazul neîncasării amenzilor stabilite;acte de instituire a creanţelor întocmite de organele de stat;darea de seamă pentru impozitul pe salariu virat la plată salariilor de agentul economic. Aceasta consemnează obligaţii fiscale cu termene şi clauze de majorare sau penalizare până în momentul plăţii, care se îmborderează în

126 Ungureanu Mihai Aristotel - Organizarea şi funcţionarea finanţelor publice în condiţiile economiei de piaţă,Ed. Conphys, Rm.Vâlcea,1996,p.207.

267

Figura 7.4. Corelarea fluxurilor informaţionale între Trezorerie şi Compartimentul de impozite şi taxe


documente jurnal pe surse şi categorii de sume. Ele se întocmesc în două exemplare:exemplarul 1 pentru operarea în evidenţa analitică pe debite şi contribuabili, exemplarul 2 pentru arhivare împreună cu documentele. Totodată, datele despre debit se sintetizează la nivelul surselor şi categoriilor de sume pentru operarea în evidenţa cronologică sintetică-

268

registru de partizi. Înlesnirile de plată revăzute de legea fiscală, solicitate de contribuabili se consemnează după aprobarea lor de organul competent la evidenţa analitică a debitelor contribuabililor, în vederea evaluării condiţiilor de încasare şi stabilire a soldurilor.127 Scăderea debitelor ca urmare a solicitărilor contribuabililor se va consemna în cazul nostru pe baza referatelor întocmite de inspectorii fiscali şi aprobate de conducerea administraţiei financiare în documente jurnal, având acelaşi circuit ca documentele ce consemnează obligaţiile de plată-debitele - sub forma borderourilor de scădere. Obligaţiile de rambursare a unor sume se vor consemna deasemenea ca element de scădere a unor obligaţii de plată. Modelul documentelor menţionate este cel prevăzut de normele de aplicare a legilor fiscale

Considerăm ca înregistrarea încasărilor se poate iniţia prin intermediul aparatului trezoreriei operative care, în acest caz, va tria documentele pe unităţi fiscale şi consemnându-le ca rulaje debitoare la nivelul unităţilor fiscale. Operaţiunile de încasare a sumelor fără consemnarea obligaţiilor sub forma de debit în evidenţa analitică din iniţiativa şi la cererea contribuabililor, pot fi deasemenea operate de aparatul trezoreriei şi dirijate ca venituri spre bugetele de just titlu după o prealabilă centralizare. Documentele de încasare consemnate în borderouri extras de cont se predau departamentului de impozite şi taxe care va opera în evidenţa analitică a obligaţiilor la nivelul contribuabililor, efectuând totodată calculul pentru stingerea obligaţiilor fiscale şi al sumelor ramase de plată. Cu această ocazie se poate executa o listă a operaţiunilor din evidenţa analitică şi se pot centraliza sumele ca venituri conform destinaţiei bugetare şi a clasificaţiei. Practica formării bugetelor pe nivele ale administraţiei de stat (local,judeţean,naţional) a condus la împărţirea contribuţiilor persoanelor fizice şi juridice conform unor atribute specifice între aceste nivele. Legea fiscală stipulează condiţiile evaluării şi instituirii obligaţiei de plată fără a stabili nivelul de buget care urmează a se forma. Arondarea contribuţiilor la bugete se face prin legea bugetară şi are în vedere şi cuantumul subvenţiilor de la bugetul naţional. Aceste arondări constituie date despre contribuabili consemnate în dosarele fiscale şi sunt puse în practica financiară prin aparatul fiscal care execută controlul şi urmărirea obligaţiilor. În aceste condiţii dirijarea încasărilor ca venituri ale diverselor bugete se operează şi prin operarea încasărilor la nivelul evidenţei analitice a contribuabililor şi centralizarea sumelor la nivelul surselor pentru evidenţa cronologică


269

sintetică (registru de partizi), disocierea totalului în destinaţii pe bugete, pe clasificaţia bugetară, pe venituri şi categorii de sume. Privind oportunitatea fluxului informaţional în legătură cu formarea veniturilor bugetare şi evidenţa obligaţiilor fiscale se poate consemna în continuare rezolvarea cererilor de flux informaţional privind: restituirea unor sume nedatorate de contribuabili;rambursarea cuantumurilor de TVA în cazul în care nivelul colectat este mai mic decât cel dedus; acoperirea unor obligaţii cu sume plătite în plus pentru stingerea altora; stingerea obligaţiilor de plată la acordarea eşalonărilor la plată sau a înlesnirilor de plată;identificarea plăţilor contribuabililor în cazul în care documentele încasărilor nu precizează elocvent datele pentru identificarea în evidenţa analitică(evidenţa specială).128

În toate aceste cazuri, aparatul fiscal este sesizat şi chemat să precizeze prin analiză şi control care este situaţia fiscală să propună nivelul de satisfacere a cererii contribuabililor şi să evidenţieze aceste operaţiuni în evidenţa analitică şi sintetică, să genereze documentele pentru rectificarea rulajelor conturilor de venituri bugetare. Documentele contabile întocmite şi cererile contribuabililor sunt consemnate de normele metodologice de evidenţă fiscală: nota contabilă de vânzare (între surse sau analitică); nota contabilă de restituire a unor sume;borderoul de operare în evidenţa analitică; sintetizarea sumelor pe surse pentru operare în evidenţa cronologică sintetică(registru de partizi); sintetizarea sumelor pe conturi de venituri bugetare pentru regularizarea rulajelor din evidenţa trezoreriei. Controlul soldurilor conturilor de venituri din evidenţa bugetară din trezorerie şi evidenţa sintetică privind stingerea obligaţiilor de plată, asigură gestiunea obligaţiilor fiscale, aplicarea fidelă a prevederilor legilor fiscale, creează condiţii pentru analiza funcţionării surselor de venituri bugetare, a eficacităţii normelor de lucru ale aparatului fiscal şi a productivităţii acestuia într-un sistem de indicatori calculaţi din datele evidenţei analitice. A doua activitate de bază în finanţele publice o constituie realizarea bugetului care implică două circuite:circuitul pentru deschiderea creditelor bugetare;circuitul pentru acoperirea cheltuielilor instituţiilor bugetare. Circuitul pentru deschiderea creditelor bugetare este diferenţiat în funcţie de tipul bugetului (al administraţiei de stat, al asigurărilor sociale de stat, cu afectare specială) sau la nivelul organelor (naţionale, judeţene, locale). Având în vedere cerinţele pentru deschiderea creditelor bugetare, considerăm că este oportună unificarea documentelor şi a metodologiei,

128 Ungureanu Mihai Aristotel - Organizarea şi funcţionarea finanţelor publice în condiţiile economiei de piaţă, Ed. Conphys, Rm. Vâlcea, 1996, p.211.

270

schimbându-se doar locul de decizie şi mandatarii ordonatori. Dacă pentru deschiderea creditelor din bugetul naţional sunt necesare “Nota de fundamentare”, ”Dispoziţia bugetară” şi “Cererea de deschidere” întocmite şi verificate cu legea bugetară de ordonatorii principali (ministere) în numele ordonatorilor secundari şi terţiari, deschiderea creditelor din bugetele locale sau judeţene se verifică deasemenea la nivelul trezoreriei judeţene şi operative cu prevederile bugetelor locale înregistrate la nivelul respectiv în prealabil. Bugetele de la nivel naţional deschid credite pe filiera trezoreriilor centrală, judeţeană, operativă, după cum dispoziţia bugetară specifică ordonatori secundari sau terţiari. În acest sens, personalul serviciului de cheltuieli bugetare va verifica încadrarea strictă până la nivelul prevederilor bugetului, în limita încasărilor şi a sumelor de transfer de la bugetul naţional. Circuitul pentru acoperirea cheltuielilor instituţiilor bugetare este format din cererea de deschidere a conturilor de cheltuieli. În acestea se transmit creditele bugetare pe analiticele specificate de clasificaţia cheltuielilor bugetare. Etapa următoare se referă la prezentarea actelor justificative de plată de către ordonatorii de credite terţiari şi verificarea lor în limita creditelor alocate şi transmiterea ordinului de plată către banca furnizorului de servicii sau către casierie pentru eliberarea numerarului. Având în vedere că normele metodologice sunt apropiate ca cerinţă de preocupările unităţilor bancare de efectuare a plăţilor în limita soldurilor, considerăm necesară şi oportună perfecţionarea acestor circuite, progresiv cu perfecţionările aduse în circuitele, normele şi procedurile din unităţile bancare. În acelaşi mod se va proceda şi pentru activitatea de manipulare a numerarului.

Fluxurile reale ale trezoreriei finanţelor publice129

Fluxurile reale ale trezoreriei finanţelor publice implică mai multe condiţii de definire şi anume:stadiul de realizare a diferitelor obiective; nivelul de eficienţă locală a procedeelor activităţii financiare; resursele materiale şi umane avute la dispoziţie;diferite evenimente desfăşurate în plan regional sau local. Considerăm că fluxurile reale implică definirea elementelor responsabile,a procedurilor de verificare, a funcţionării corecte şi coerente a sistemului informaţional în domeniul trezoreriei finanţelor publice. În opinia noastră, obiectivele mai importante care definesc fluxurile reale ale trezoreriei, se referă la înregistrarea contribuabililor în registrele de

129 Ungureanu Mihai Aristotel - Organizarea şi funcţionarea finanţelor publice în condiţiile economiei de piaţă, Ed. Conphys, Rm.Vâlcea,1996, p.213.

271

plătitori şi în registrele fiscale; înregistrarea materiei impozabile şi a veniturilor ca bază de impunere; introducerea unor mijloace de plată cu posibilităţi de circulaţie mai rapidă în reţeaua bancară, cu implicaţii directe, pozitive în sistemul trezoreriei; operarea sumelor încasate pe plătitori la nivelul trezoreriilor judeţene; înregistrarea nivelelor cheltuielilor prevăzute în bugetele locale;colaborare personalului fiscal cu personalul din compartimentele cu atribuţii de control şi instituire a unor creanţe. Desigur, numărul mare al contribuabililor şi răspândirea lor e teritoriul arondat unor unităţi financiare, nivelul masei veniturilor şi a materiei impozabile, dispersia unităţilor bugetare pe de o parte şi a celor bancare pe de altă parte, au un rol determinant asupra fluxurilor reale ale trezoreriei locale. Deasemenea, într-o anumită măsură evenimentele de fraudă în dauna banului public, evaziunea fiscală acută sau cronică, evidenţa mistificată, îşi pun amprenta asupra fluxurilor reale, uneori înlesnind coexistenta unor fluxuri paralele sau cu verigi suplimentare. Actualul sistem de trezorerie beneficiază de un grad sporit de computerizare, respectiv de un sistem total computerizat care satisface cerinţele unui sistem deplin integrat de informare a managementului financiar şi care are o structura pe 3 niveluri administrative care este conectată direct prin computere. Astfel, la nivelul Centrului de Calcul al Ministerului Finanţelor există o bancă centrală de date a sistemului în care se scurg toate datele de la birourile teritoriale (judeţene) şi funcţionează ca registru central de conturi al Guvernului. La reţeaua de computere la nivelul central se poate conecta Direcţia Generală a Trezoreriei şi altele din Ministerul Finanţelor, precum şi Banca Naţională a României precum şi sediile centrale ale ministerelor beneficiare de fonduri. În fiecare judeţ există un birou teritorial al trezoreriei care poate fi conectat prin legătură permanentă cu birourile locale ale Trezoreriei din judeţe (oraşe, comune) şi cu sucursala Băncii Naţionale a României care deserveşte conturile guvernamentale în regiunea respectivă. Astfel, birourile locale ale trezoreriei înregistrează datele pentru toate operaţiunile unităţilor beneficiare de fonduri conectate direct cu ele prin calculator şi bilanţele lunare ale unităţilor beneficiare de fonduri care nu sunt conectate la sistem. Deasemenea, ele înregistrează datele privind veniturile primite de la unitatea locală pentru administrarea impozitelor. Biroul teritorial înregistrează în banca lui de date informaţiile detaliate cu privire la toate operaţiunile înregistrate de birourile locale. Modul în care funcţionează selectarea veniturilor şi execuţia cheltuielilor într-un asemenea sistem integrat dă o relevanţă semnificativă fluxurilor reale ale Trezoreriei finanţelor publice. Privitor la modul în care funcţionează colectarea veniturilor (fig.7.5.) apreciem că pe lângă sistemul precedent de încasări, în prezent sunt incluse

272

şi verificări şi controale asupra intrărilor în conturile guvernamentale. Pentru acest lucru s-a realizat prin crearea unui sistem de informare din sistemele administrării impozitelor şi al trezoreriei, în paralel cu informările sistemului bancar care reprezintă o sursă importantă de informaţii la zi. Pe măsură ce procesul de comercializare prin sistemul bancar continuă, apreciem că relaţiile dintre trezorerie şi bănci trebuie sa fie aşezate pe o bază mai solidă. În mod concret, în acest scop se negociază contracte standard cu fiecare bancă ce va fi de acord să primească plăţi pentru impozite la sucursalele ei. Comisionul perceput de bancă este sub forma unei taxe fixe pentru fiecare tranzacţie executată în numele Guvernului, indiferent de suma acesteia, lucru ce urmăreşte asigurarea unui tratament egal al contribuabililor, indiferent de mărimea plăţilor acestora. Referitor la sistemul încasărilor, respectiv colectarea veniturilor conform schemei prezentate, acesta dezvoltă 9 fluxuri. Astfel, în cadrul fluxurilor 1 şi 2, contribuabilii vor face plăţi către bănci printr-un ordin de plată emis în 3 copii, dintre care una să fie returnată drept chitanţă, a doua să fie înaintată biroului de impozitare local (BIL) din cadrul unităţii financiare a Ministerului Finanţelor, în seturi, însoţite de foaie de vărsământ (fluxul 2a), iar a treia să fie reţinută la bancă.

Contribuabilul ar putea deasemenea face plata direct la biroul trezoreriei (fluxul 1b), iar acel birou va informa BIL cu privire la plăţile făcute (fluxul 2b). În cadrul fluxurilor 3 şi 4 , la sfârşitul zilei, Banca Comercială creditează contul unic trezorier de la sucursala teritorială corespunzătoare a Băncii Naţionale a României, cu suma totală a impozitului perceput şi trimite biroului de impozitare local (BIL) copii ale ordinelor de plată şi un document explicativ “document de control al balanţei”, care indică numărul seturilor din ziua respectivă şi suma totală a impozitelor percepute. Fluxul 5 se referă la faptul că BIL înregistrează în sistemul trezoreriei veniturile percepute în fiecare zi de la fiecare sucursală a băncii. În cadrul fluxului 6, sucursala Băncii Naţionale a României informează sediul central cu privire la creditările şi debitările făcute în cadrul Trezoreriei. Oficiul central al Băncii Naţionale a României înregistrează venitul brut (fluxul 7) perceput în sistem de impozit şi un venit dezagregat pe tipuri de impozit, pentru creditarea Contului Unic de Trezorerie şi aduce acest lucru la cunoştinţa Direcţiei Generale a Trezoreriei. În cadrul fluxului 8, BIL elaborează zilnic un raport asupra venitului brut obţinut, împărţit pe tipuri de impozite şi trimite acest raport la Biroul Central de Impozare din Ministerul Finanţelor. Pe baza datelor primite de la birourile locale, Biroul Central de Impozare din Ministerul Finanţelor verifică dacă acestea sunt corecte şi înregistrează în sistemul de trezorerie veniturile brute percepute (fluxul 9).

273

Figura 7.5. Colectarea veniturilor în sistem de trezorerie integrat


Diversele faze de execuţie a cheltuielilor bugetare (fig.7.6.) descriu un proces care începe cu divizarea detaliată a bugetului adoptat sau rectificat pe baza căruia unităţile beneficiare de fonduri îşi pot asuma obligaţii. După efectuarea livrărilor şi primirea notelor de plată, unitatea beneficiară de fonduri confirmă îndeplinirea obligaţiei şi înregistrează obligaţia de plată-faza verificării. În faza finală-faza plăţii, unitatea beneficiară de fonduri face sau autorizează plata către furnizor. Procesul de execuţie al cheltuielilor, în sistem de trezorerie integrat, se desfăşoară pe 4 fluxuri şi anume:

fluxul 1, în cadrul căruia alocaţiile bugetare şi limitele trimestriale iniţiale asupra angajamentelor Ministerului Finanţelor sunt înregistrate în sistem de către Direcţia pentru Buget de Stat (1a) şi la ministerele beneficiare de fonduri (1b);

274

Figura 7.6. Execuţia cheltuielilor în sistem de trezorerie integrat


fluxul 2, în care limitele trimestriale bugetare sunt reactualizate în mod regulat de către Direcţia Generală a Bugetului de Stat în conformitate cu planul financiar al Direcţiei Generale a Contabilităţii şi Trezoreriei Statului;

fluxul 3, în care se realizează distribuirea de către ministere a alocaţiilor bugetare, pe unităţi beneficiare şi pe categorii de cheltuieli, unităţi care prin sistemul lor propriu sunt conectate direct la sistemul

275

integrat propus (3a), spre deosebire de unităţile beneficiare de fonduri conectate indirect la sistem (3b) care vor primi înştiinţări periodice la biroul local, cu privire la limitele lor;

fluxul 4, la nivelul căruia unităţile beneficiare de fonduri îşi înregistrează angajamentele faţă de aceste limite, fie direct în sistem (4a) în cazul conectării directe, fie indirect, în cazul conectării indirecte la sistem a unităţilor beneficiare de fonduri care îşi vor înregistra angajamentele prin biroul local (4b);

Sistemul integrat poate fi organizat pentru a verifica limitele în mod automat şi mai mult decât atât, odată ce angajamentul este înregistrat, informaţia este trimisă automat la biroul de trezorerie teritorial, la trezoreria centrală, oficiul teritorial al ministerului şi sediul central al ministerului.

Următorul flux (fluxul 5) parcurge faza de verificare în care unităţile beneficiare de fonduri conectate direct, înregistrează fiecare obligaţie asumată în sistem (5a) după verificarea şi constatarea că toate cerinţele până la acest stadiu au fost îndeplinite, iar unităţile conectate indirect trebuie să meargă la biroul local (5b).

Următoarele fluxuri se realizează în faza procesului plăţii, şi anume: fluxul 6, în care unităţile beneficiare de fonduri (6a şi 6b) solicită

fonduri de la oficiile teritoriale ale ministerului, care centralizează datele şi le trimit la sediul central al ministerului, unde , după aprobare, cererea este trimisă trezoreriei;

fluxul 7, în care prin trezoreria centrală se fac eliberări de fonduri limită după evaluarea poziţiei guvernului la capitolul numerar către ministere pentru fiecare categorie de cheltuieli;

fluxul 8, în cadrul căruia ministerele alocă fondurile limitelor stabilite la unităţile beneficiare de fonduri colectate direct, ce vor primi datele prin sistem (8a), iar cele colectate indirect, prin biroul de trezorerie local (8b);

fluxul 9, în care unităţile beneficiare de fonduri înregistrează respectivele ordine de plată în sistem (9a), pentru cele colectate direct, iar pentru cele colectate indirect, prin biroul de trezorerie local (9b);

fluxul 10, în care biroul de trezorerie local, după centralizarea datelor privind plăţile la sfârşitul fiecărei zile, transmite la sucursala Băncii Naţionale a României datele complete privind plăţile ce trebuie efectuate de unităţile beneficiare de fonduri;

fluxul 11, se referă la executarea ordinului de plată de către sucursala teritorială a Băncii Naţionale a României, care vizează fonduri din contul unic al trezoreriei în contul furnizorului de la Banca Comercială;

276

fluxul 12, în care datele de la toate sucursalele sale ajung la oficiul central al Băncii Naţionale a României, permiţând verificarea încrucişată şi aprobarea.130

Sistemul actual de trezorerie s-a transformat într-un sistem integrat de gestionare a datelor, datorită gradului sporit de computerizare care conduce la o conexiune permanentă a birourilor judeţene ale trezoreriei cu birourile locale şi cu sucursalele Băncii Naţionale a României care deserveşte conturile trezoreriei birourilor judeţene. Deasemenea, în prezent există o dotare corespunzătoare în ceea ce priveşte realizarea legăturilor directe, pe de o parte între birourile judeţene şi unitatea centrală a trezo-reriei, iar pe de altă parte între ministerele beneficiare de fonduri şi oficiul central al Băncii Naţionale a României şi nu în ultima instanţă, între unităţile beneficiare de fonduri şi birourile locale ale trezoreriei. Pentru a funcţiona în mod corespunzător sistemul, trebuie sa se ştie cine are acces la el, cum se poate face acest lucru şi în ce scop, iar acest lucru se poate realiza numai cu ajutorul sistemelor moderne de calcul electronic şi programe logice adecvate privind fluxurile de intrare şi de ieşire ale trezoreriei finanţelor publice. În opinia noastră, posibilităţile de perfecţionare a sistemului infor-maţional vizează elementele componente, şi anume:modelul şi conţinutul de date al documentelor primare manipulate în sistem; viteza de circulaţie a documentelor primare şi posibilităţile de conexiune a datelor în vederea executării prelucrărilor necesare; mijloacele de prelucrare algoritmică a datelor; complexitatea algoritmilor de prelucrare a datelor care decurg din prevederile metodologice şi legislative; resursele materiale şi umane la dispoziţie şi modul lor de organizare în vederea creşterii calităţii informaţiei şi a reducerii costurilor legate de prelucrarea datelor. O parte din elementele componente aparţin mediului în care unităţile financiare îşi desfăşoară activitatea şi perfecţionarea acestora se realizează prin evoluţia social-economică la nivelul întregii comunităţi, dar elementele enumerate pot fi influenţate în cadrul unităţilor financiare pe calea substituirii mijloacelor manuale de prelucrare cu mijloace automate,pe calea substituirii circulaţiei datelor cu documentele primare prin circulaţia datelor sub forma electronică,pe calea substituirii conexării datelor cu procedee manuale prin conexarea datelor în mediul prelucrării datelor. Sistemul informatic, ca parte componentă a sistemului informaţional al unităţilor financiare, poate fi definit ca totalitatea regulilor şi resurselor afectate prelucrării automate a datelor, privind obligaţiile fiscale, formarea


277

veniturilor bugetare şi cheltuirea acestora. În acest sens,el are o componentă materială care include totalitatea dispozitivelor electronice de prelucrare, memorare şi transmitere a datelor şi o componentă informaţională care include totalitatea programelor cu regulile lor de stocare, regăsire, asociere, calcul şi transmitere a datelor sub forma produselor informatice.131

Infrastructura sistemului informatic trebuie amplasată în punctele de flux informaţional şi în funcţie de cerinţe,aceasta constituindu-se în dispozitive monopost,dispozitive de lucru în reţea locală şi dispozitive de lucru în reţea regională.

Un dispozitiv monopost găzduieşte banca centrală a municipiului, este organizat la nivelul Ministerului Finanţelor, unde se scurg toate datele de la dispozitivele de lucru constituite în reţele locale, regionale sau dispozitive monopost aflate la nivelul birourilor teritoriale. Numărul posturilor de lucru este proporţional cu volumul de date şi nivelul prelucrării lor şi invers proporţional cu timpul de răspuns şi viteza de procesare. Fondurile specifice de date sunt amplasate în staţiile de lucru sau pe dispozitivele server în reţelele locale şi regionale pentru a da posibilitatea de acces multiplu utilizatorilor. Modelul de cooperare a staţiilor de lucru cu serverul este diferenţiat în funcţie de obiectivele urmărite la crearea infrastructurii, şi anume: reţea de comunicaţii naţionale (fig.7.7.), reţea regională cu modem şi dispecerizare a acceselor şi direcţionarea mesajelor, reţea locală cu unul sau mai multe dispozitive server. Dezvoltarea produselor program pentru prelucrarea datelor financiare trebuie sa conducă la modernizarea activităţilor în unităţile operative pe de o parte şi formarea unor fonduri de date pentru analize şi sinteze la nivelele ierarhice superioare din ramura finanţelor. Transmiterea datelor devine operativă de la nivelul operativ la nivel judeţean şi ministerial, în trepte, prin intermediul reţelei formate pe principiul organizatoric în ramura finanţelor. Dezvoltarea aplicaţiilor statistico-operative pentru analiza şi coordonarea activităţii financiare trebuie să se realizeze atât la nivelul de concentrare, cât şi naţional, fără a restricţiona modelele de prelucrare, ţinând cont de interesul general potrivit căruia ,în ramura finanţelor este necesară păstrarea unor structuri unitare a fondului de date la toate nivelele unde au loc prelucrări automate a datelor.

Direcţia Generală a Finanţelor Publice foloseşte Sistemul Informatic Integrat al Ministerului Finanţelor Publice. Acesta are în componenţa sa aplicaţii pentru toate activităţile specifice Ministerului Finanţelor, aplicaţii

131 Ungureanu Mihai Aristotel- Organizarea şi funcţionarea finanţelor publice în condiţiile economiei de piaţă, Ed. Conphys, Rm. Vâlcea,1996,p.222.

278

ce sunt exploatate în cadrul tuturor compartimentelor ministerului şi unităţilor sale teritoriale.132

Sistemul informatic este definit pe nivele de acces, începând cu nivelul 1 – Direcţia Generală de Tehnologia Informaţiei, din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, continuând cu nivelul 2 – Direcţiile Generale ale Finanţelor Publice judeţene şi încheind cu nivelul 3 – Administraţiile Finanţelor Publice municipale, orăşeneşti şi comunale. Prelucrarea informaţiei se realizează la nivelul 3 şi, prin funcţii specifice de transfer date între nivele, datele sunt recepţionate şi integrate la nivelul 2 şi, ulterior la nivelul 1.

Pentru anumite subsisteme ale sistemului informatic al Ministerului Finanţelor Publice, prezentarea pe nivele de acces a fost abandonată, trecându-se la aplicaţii informatice on line, realizate în tehnologie web-enabled, SGBD Oracle 10g, cu o singură bază de date centrală la care accesul se face de la browsere web. Tendinţa generală este ca toate aplicaţiile ce deservesc activităţile specifice ministerului să fie migrate în tehnologie web-enabled.

Sistemul Informatic Integrat al Ministerului Finanţelor Publice este creat de către Direcţia Generală de Tehnologia Informaţiei din cadrul ministerului şi acoperă, practic, toate activităţile specifice, astfel:

- pentru activitatea de trezorerie se foloseşte aplicaţia TREZOR- pentru activitatea de control se folosesc aplicaţiile PHOENIX

(pentru contribuabili persoane juridice) şi COLIBRI (pentru contribuabili persoane fizice)

- pentru activităţile specifice Gărzii Financiare se foloseşte aplicaţia GARDA

- pentru activităţile specifice de evidenţă a creanţelor pentru persoane juridice se folosesc aplicaţiile SIACF (sistem informatic de administrare a creanţelor fiscale) şi DECIMP (declaraţii de impunere)

- activităţile specifice de evidenţă a creanţelor pentru persoanele fizice se foloseşte aplicaţia SAIVEN (sistem de administrare a impozitelor şi veniturilor),

- pentru activităţile specifice compartimentului contabilitate se foloseşte aplicaţia CONTAB,

- pentru serviciul personal se foloseşte aplicaţia PERSONAL etc. Toate aceste aplicaţii au la bază o structură unitară de nomenclatoare

generale (nomenclatoare de localităţi, nomenclatoare de artere, nomenclatoare ale contribuabililor persoane juridice, nomenclatoare ale

132 Direcţia Generală a Finanţelor Publice a judeţului Vâlcea

279

contribuabililor persoane fizice) şi există legături strânse între diversele aplicaţii, existând un flux continuu de informaţii între aplicaţiile conexe.

În funcţie de compartimentul în care îşi desfăşoară activitatea, fiecare funcţionar public din Direcţia Generală a Finanţelor Publice are acces la aplicaţiile specifice compartimentului.

Pentru integrarea pe verticală a sistemului informatic în cadrul sistemului economic există o aplicaţie specifică de preluare şi centralizare a informaţiilor de la nivelul unităţilor fiscale teritoriale (Administraţii ale Finanţelor Publice municipale, orăşeneşti şi comunale) la nivelul Direcţiei Generale de Tehnologia Informaţiei, într-o bază de date centrală. Aceeaşi aplicaţie permite apoi vizualizarea datelor în formă sintetizată, pentru a putea fi uşor analizată de către managerii instituţiei. Prin aplicaţia INDICATORI DEVORA, conducerea ministerului şi a Direcţiilor Generale ale Finanţelor Publice din judeţe pot accesa informaţiile structurate în aşa fel încât să poată lua uşor decizii manageriale. Unul din principalele sisteme informatice cu care operează Direcţia Generală a Finanţelor Publice se numeşte DECIMP.

Sistemul informatic DECIMP este proiectat de colectivul de specialişti din cadrul Direcţiei Generale de Tehnologia Informaţiei din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, folosind mediul client/server Oracle 8.05.

Din punct de vedere al modelului de organizare conceptuală a datelor, SGBD-ul utilizat se încadrează în categoria sistemelor relaţionale. Acestea tratează entităţile ca nişte relaţii. Modelul relaţional reprezintă un model formal, ce realizează reprezentarea legăturilor dintre date, având la bază teoria matematică a relaţiilor.

Tehnologia folosită este cu baze de date distribuite (DDB), fiecare entitate fiscală de orice nivel (1, 2 sau 3) găzduieşte colecţiile care formează baza de date locală, acestea fiind răspândite în nodurile reţelei de calculatoare şi de comunicaţii a Ministerului Finanţelor Publice.

Sistemul informatic DECIMP îşi propune să gestioneze informaţiile provenite din declaraţiile contribuabililor privind impozitele, taxele şi contribuţiile datorate, precum şi a informaţiilor privind obligaţiile de plată stabilite suplimentar de organele de control ale Ministerului Finanţelor Publice.

Pornind de la cerinţele sistemului, au fost stabilite informaţiile necesare pentru obţinerea situaţiilor de ieşire dorite şi pentru transmiterea datelor către nivelul 2, respectiv 1, în scopul centralizării lor la nivel naţional. Majoritatea acestor informaţii se regăsesc în documentele primare (declaraţii, deconturi, procese verbale de control), sau pot fi obţinute prin operaţii aritmetice simple asupra datelor din documentele primare. O parte

280

din informaţiile necesare se regăsesc în nomenclatoarele generale ale ministerului şi trebuie folosite ca atare, prin relaţii între entităţile sistemului DECIMP şi entităţile privind nomenclatoarele generale.

Au fost stabilit un număr minim de module ale aplicaţiei necesare, şi anume:

- Prelucrare, cu proceduri pentru încărcarea datelor din documentele primare;

- Notificări, cu proceduri specifice pentru generare, editarea şi gestiunea acestora;

- Editare liste, modul ce reuneşte procedurile pentru obţinerea situaţiilor de ieşire;

- Evidenţe fiscale, cu proceduri pentru evaluarea datelor încărcate, urmărind diverse criterii;

- Administrare, cu proceduri specifice administrării aplicaţiei (transmiteri date între nivele, transmitere/recepţie dosare fiscale între entităţi fiscale, gestiune utilizatori aplicaţie, transmiteri de date către aplicaţiile conexe etc.)Obţinerea situaţiilor de ieşire presupune interogări ale bazei de date

şi diverse operaţii asupra datelor existente în bază, rezultatele fiind sortate după diverse criterii.

În mod curent (la termenele de depunere specifice) se introduc în baza de date informaţiile despre declaraţiile contribuabililor privind impozitele, taxele şi contribuţiile datorate. Informaţiile sunt scrise în câmpurile definite în tabelele destinate fiecărui tip de declaraţie în parte.

Pentru generarea notificărilor de depunere cu întârziere a declaraţiilor fiscale, procedura destinată acestei operaţii evaluează data depunerii declaraţiilor în comparaţie cu data limită de depunere şi extrage acele înregistrări pentru care termenul de depunere a fost depăşit. Pentru acestea, în tabela NOTIFICARI sunt create înregistrări unde sunt memorate informaţiile pe care procedura de editare notificări le foloseşte pentru formatarea scrisorilor către contribuabili.

La generarea notificărilor de nedepunere, sunt evaluate în paralel informaţiile despre obligaţia depunerii declaraţiilor din aplicaţia conexă VECTOR_FISCAL, cu informaţiile despre depunerea declaraţiilor, din tabelele specifice ale DECIMP. Pentru neconcordanţe sunt scrise în tabela NOTIFICARI informaţiile necesare generării acestora. Procedura de editare notificări extrage informaţiile din tabela NOTIFICARI şi le formatează pentru transmitere către contribuabili.

Pentru obţinerea diverselor situaţii de ieşire şi pentru urmărirea evidenţelor fiscale, există proceduri dedicate, care fac diverse interogări ale bazei de date.

281

Pentru transmiterea informaţiilor către nivelul ierarhic superior, se completează un câmp specific acestei operaţii, care precizează dacă înregistrările respective au fost sau nu transmise către nivelul superior. La lansarea funcţiei de transfer, procedura evaluează acest câmp şi transmite doar înregistrările noi.

În mod similar funcţionează şi procedurile pentru transmiterea informaţiilor către alte aplicaţii conexe (SACF, INACTIVI). Excepţie face aplicaţia VECTOR_FISCAL, către care informaţiile sunt transmise în timp real, prin triggere specifice ale aplicaţiei (after insert, after update, after delete).

Pentru transmiterea dosarelor fiscale către alte entităţi de administrare fiscală sunt extrase din tabelele aplicaţiei informaţii care aparţin unui singur contribuabil, informaţiile fiind scrise direct în fişiere de export. Acestea se transmit către entitatea ce urmează să administreze dosarul fiscal al contribuabilului respectiv. La destinaţie, fişierele de export sunt încărcate prin procedurile specifice, informaţiile fiind scrise în tabelele specifice din baza de date distribuita.

La momentul actual, aplicaţia DECIMP, destinată Serviciului Gestiune Registrul Contribuabili şi Declaraţii Fiscale Persoane Juridice, acoperă toate acţiunile specifice acestui compartiment ce pot fi informatizate. Pe măsură ce modificările legislative impun adăugarea de noi funcţii, aplicaţia DECIMP este perfectibilă, putându-se adăuga entităţi şi proceduri noi.

Ca puncte slabe ale aplicaţiei DECIMP am identificat:- necesitatea de transmitere periodică a informaţiilor către nivelele

ierarhice superioare pentru consolidarea bazei de date naţionale;- transmiterea aceloraşi informaţii pe două fluxuri paralele : lunar,

prin export către nivelul superior (aşa cum am prezentat în capitolul anterior) şi zilnic, către Datawarehouse (un flux paralel de date transmite zilnic o parte din informaţiile culese în ziua respectivă (numai informaţii care prezintă interes pentru urmărirea indicatorilor de performanţă în activitatea fiscală) prin aplicaţia DATASTAGE. Aceasta populează cu date un depozit central de date DATAWAREHOUSE, din care se extrag informaţii necesare top-managementului din Ministerului Finanţelor Publice, pentru a lua decizii manageriale în timp util);

- fiind vorba de o aplicaţie client-server, orice modificare a procedurilor aplicaţiei face necesare actualizări ale versiunilor instalate pe toate calculatoarele client;

- frecventele schimbări legislative duc la un număr mare de modificări ale variantelor de programe, fiind necesare actualizări pe

282

calculatoarele tuturor utilizatorilor dar şi frecvente sesiuni de instruire a utilizatorilor finali.Pentru eliminarea acestor neajunsuri, în prezent se lucrează la nivelul

Direcţiei Generale de Tehnologia Informaţiei pentru migrarea aplicaţiei DECIMP din tehnologia Oracle client/server în tehnologia Web-enabled. Aceasta presupune existenţa unei singure baze de date centrale şi accesul utilizatorilor din toate unităţile fiscale teritoriale prin conexiuni internet.

Sistemul informatic DECIMP este o verigă importantă a sistemului informatic integrat al Ministerului Finanţelor Publice.

El acoperă practic toate activităţile ce pot fi informatizate din atribuţiile serviciilor de gestiune dosare fiscale pentru persoane juridice.

Singurele propuneri de îmbunătăţire care se pot face sunt cele legate de viteza de lucru, dar şi aceasta este limitată de capacităţile SGBD-ului utilizat, de numărul de interogări dat de numărul mare de utilizatori finali şi de indecşii definiţi pentru entităţile bazei de date. Toate aceste neajunsuri vor dispărea odată cu migrarea aplicaţiei DECIMP către tehnologia ORACLE 10g cu baze de date centralizate şi cu exploatare on-line.

Începând cu anul 2005, pentru o decontare mai rapidă a documentelor de plată bancare, în cadrul Trezoreriei statului, a fost introdus sistemul electronic de plăţi, sau mai pe scurt SEP.

În cadrul acestui sistem nu mai circulă documentele bancare, ci informaţii care conţin elementele de pe un document bancar.

Acest sistem electronic de plată se compune din două entităţi importante prin intermediul cărora se derulează schimbul de informaţii.

În acest sens au fost create patru tipuri de plăti grupate pe tipuri de operaţiuni, respectiv:

a) plăţi locale iniţiate (mică şi mare valoare): cuprind operaţiunile efectuate prin virament între unităţi ale trezoreriei statului din cadrul aceluiaşi judeţ;

b) plăţi interjudeţene iniţiate (mică şi mare valoare): cuprind operaţiunile de plăţi efectuate prin virament între unităţi ale trezoreriei statului situate în judeţe diferite;

c) plăti mici iniţiate – cuprind operaţiunile efectuate prin virament reprezentând plăţi de mică valoare efectuate în relaţia cu sistemul bancar;

d) plăţi mari iniţiate – cuprind operaţiuni efectuate prin virament reprezentând plăţi de mare valoare efectuate în relaţia cu sistemul bancar.

Pe scurt, conform schemei de mai sus, mecanismul de funcţionare a sistemului electronic de plăţi se desfăşoară astfel : plecând de la nivelul cel mai de jos, care este reprezentat de trezoreria operativă, se introduc datele prin intermediul aplicaţiei TREZOR (realizată în ORACLE), date care cuprind informaţiile esenţiale de pe un ordin de plată (documentul de plată rămânând la Trezoreria operativă).

283

Figura 7.7. Sistemul electronic de plăţi

Sursa: www.mfinante.roSDP = serviciul de decontare a plăţilorSDT = serviciul de decontare al TransFonD

La anumite intervale de timp aceste documente sunt validate şi dacă sunt corecte se creează un fişier de tip DMP, care este transmis la Trezoreria judeţeană prin intermediul poştei electronice (sistem de E-mail LOTUS). Aceste fişiere de tip DMP se pot realiza şi transmite la Trezoreria judeţeană până la orele 14. La rândul ei, trezoreria judeţeană colectează de la toate trezoreriile operative containere de tip DMP. Totodată, la Trezoreria judeţeană ajung şi containere trimise de SDP din cadrul Ministerului Finanţelor Publice., containere care conţin informaţii de la alte Trezorerii din ţara sau de la bănci.

În cadrul Trezoreriei judeţene se strâng atât containere de la Trezoreriile operative, cât şi de la SDP; aici se realizează distribuţia informaţiei către trezoreriile operative (care poate conţine informaţii de la trezorerii din acelaşi judeţ, de la trezorerii din alte judeţe sau de la bănci), precum transmiterea către SDP a informaţiilor (care conţine informaţii de la trezoreriile operative din cadrul judeţului).

În cadrul Serviciului de Decontare a Plăţilor (SDP) din cadrul MFP se strâng containere din toate judeţele ţării, precum şi cele venite prin reţeaua TransFonD de la bănci, care apoi sunt redistribuite în funcţie de destinatar către trezoreriile judeţene sau către bănci.

284

Documentele de plăţi depuse de către instituţiile publice şi agenţii economici la unităţile operative ale trezoreriei statului precum şi docu-mentele de plăţi iniţiate de către unităţile trezoreriei statului din cadrul administraţiilor finanţelor publice ale oraşelor şi comunelor care în prealabil au fost grupate în pachete de către şeful Serviciului trezorerie şi contabilitate publică sau o altă persoană desemnată de şeful administraţiei finanţelor publice a oraşului sau comunei, sunt preluate în sistem informatic.

În categoria “plăţilor locale iniţiate” nu sunt cuprinse operaţiunile care se efectuează în cadrul aceleiaşi unităţi a trezoreriei statului între conturile de cheltuieli sau de disponibilităţi şi conturile de venituri bugetare. Aceste operaţiuni nu se transmit la DGFP judeţeană - Activitatea de trezorerie şi contabilitate publică şi ca atare se preiau separat în sistemul informatic.

Documentele de plăţi prezentate la Serviciul “trezorerie şi conta-bilitate publică” de către ordonatorii de credite şi agenţii economici vor fi verificate formal şi legal de o persoană din cadrul acestui serviciu şi vor fi preluate în sistem informatic de către altă persoană din cadrul serviciului.

Înainte de transmiterea fişierelor către DGFP judeţeană - Activitatea de trezorerie şi contabilitate publică, şeful Serviciului trezorerie şi contabilitate publică sau o altă persoană desemnată de acesta are obligaţia validării corectitudinii preluării documentelor de plăţi. Validarea se realizează cu ajutorul unui program informatic şi constă în confruntarea vizuală, de către persoanele responsabile cu această activitate, a datelor înscrise în documentele de plăţi pe suport hârtie, care au fost predate acestora de către salariaţii din cadrul serviciului, cu cele preluate în sistem informatic. Implementarea Sistemului Electronic de Plăţi, SEP, încorporează cerinţele de operativitate, eficienţă şi securitate specifice unui sistem de plăţi electronic de importanţă sistemică, presupune îndeplinirea următoarelor obiective :

• proiectarea sistemului ca atare: procese, fluxuri, management lichidităţi, componente tehnice, sistem de comunicaţii, sisteme informa-ţionale, interfeţe etc.;

• definirea mecanismului privind înregistrarea contabilă a opera-ţiunilor;

• conceperea procedurilor operaţionale, care să asiste noul sistem;• definirea coordonatelor de management al riscului aferent activităţii

de plăţi şi decontări (de lichiditate, de credit, sistemic) şi de prevenire a acestuia (limite de expunere, colateralizarea obligaţiilor, gestionarea cozilor de aşteptare etc.). Sintetic, Sistemul Electronic de Plăţi este în măsură să asigure o bază tehnologică şi contractuală extinsă pentru prevenirea riscurilor specifice

285

acestei activităţi, prin măsurile de monitorizare şi operare aflate la dispoziţia băncii centrale. Concret, Sistemul Electronic de Plăti are trei componente principale:

• RTGS (Real Time Gross Settlement) care se ocupă cu procesarea plăţilor de mare valoare şi urgente pe baza brută (adică bucată cu bucată);

• ACH (Automated Clearing House) care proceseaza plăţi de mică valoare pe baza netă (adică realizează o compensare a obligaţiilor reciproce ale participanţilor) ;

• GSRS (Government Securities Registration System) care se ocupă cu înregistrarea şi decontarea emisiunilor de titluri de stat emise de Ministerul Finanţelor Publice. Rolul sistemului electronic de plăţi constă în consolidarea dialogului dintre Banca Naţională a României, sectorul bancar şi Trezoreria Statului - principalii jucători în sistemul de plăţi din România - pe baza implementării unor proceduri şi reglementări comune şi integrate instituţional, care să ofere o bază legală solidă şi încredere agenţilor economici non-bancari. Sistemul Electronic de Plăţi impus de Uniunea Europeană trebuie să realizeze transferul mesajelor de plată între participanţi (băncile comerciale, casele centrale ale cooperativelor de credit şi Trezoreria Statului) în mod complet automat, utilizându-se un mediu de transmitere virtuală a datelor extrem de securizat. Participanţii la sistemul electronic de plăţi vor trebui să conştientizeze importanţa organizării activităţilor interne pe baze de eficienţă, şi să îşi asigure disponibilităţile necesare în timp real, pentru a putea răspunde cât mai bine cerinţelor noului sistem. Deasemenea, participanţii la sistem (băncile comerciale, Trezoreria Statului, casele centrale ale cooperativelor de credit etc.) vor fi obligate să deţină în portofoliul propriu, titluri de valoare eligibile (pe baza recomandărilor Băncii Naţionale a României) în vederea asigurării îndeplinirii obligaţiilor rezultate în urma transferului instrumentelor de plată între participanţii la sistem. Procesarea plăţilor prin SEP cuprinde:a) procesarea ordinelor de plată; b) procesarea cecurilor pentru ridicare de numerar. La începutul anului, fiecărui inspector/referent de cont i se atribuie de către inspectorul din cadrul compartimentului de informatică numere de pachet unice atât pentru operaţiunile prin virament cât şi pentru cele în numerar. În vederea prelucrării în programul informatic a documentelor de plată fiecare inspector/referent are alocate o parolă şi un cod de utilizator. Ordinele de plată se grupează în două categorii:1. ordine de plată ce urmează a fi decontate în sistemul electronic de plăţi;

286

2. ordine de plată interne, în cazul în care contul beneficiar este deschis în cadrul aceleiaşi trezorerii. Procesarea ordinelor de plată ce urmează a fi decontate în sistemul electronic de plăţi cuprinde următoarele etape: 1.1.înregistrarea în sistemul informatic a ordinelor de plată; 1.2.validarea ordinelor de plată; 1.3.constituirea fişierelor de plăţi şi transmiterea acestora la Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală a Contabilităţii Publice şi a Sistemului de Decontări în Sectorul Public.Înregistrarea în sistemul informatic a ordinelor de plată

După verificare, ordinele de plată se înregistrează în sistemul informatic în funcţie de volumul de documente din ziua respectivă astfel :

- fie numai de inspectorul/referentul de cont care le-a recepţionat din cadrul serviciilor implicate(Serviciul Verificarea şi Decontarea Cheltuielilor Instituţiilor Publice şi Serviciul Administrarea Conturilor Agenţilor Economici Contribuabili Mari);

- fie de inspectorul/referentul de cont care le-a recepţionat, precum şi de alte persoane desemnate cu atribuţiuni în prelucrarea ordinelor de plată din cadrul serviciilor implicate. În cazul în care înregistrarea în sistemul informatic a ordinelor de plată se efectuează de inspectorul/referentul de cont care le-a recepţionat, acesta procedează astfel :

- semnează, datează şi ştampilează fiecare ordin de plată la rubrica „primire/acceptare”;

- grupează ordinele de plată ce urmează a fi decontate în sistemul electronic de plăţi în pachete, care cuprind cel mult 50 de documente, pe următoarele tipuri de operaţiuni:

- plăţi interbancare - sume mici - 61.01 'Cont corespondent al trezoreriei Statului - decontări interbancare de mică valoare ' ;

- plăţi interbancare - sume mari - 61.02'Cont corespondent al trezoreriei Statului - decontări interbancare de mare valoare') ;

- plăţi intertrezorerii - 61.03 'Cont corespondent al trezoreriei Statului - decontări intertrezorerii (interjudeţene)' ;

- preia întocmai în sistemul informatic datele înscrise pe ordinul de plată şi înregistrează plată prin debitarea contului de cheltuieli bugetare, de disponibilităţi sau de venituri bugetare, după caz, şi creditarea contului 61.01, 61.02 sau 61.03, în funcţie de tipul de operaţiune;

- editează o bandă de control prin totalizarea sumelor aferente ordinelor de plată din fiecare pachet;

- editează, prin program informatic, borderoul de plăţi predate spre confirmare aferent fiecărui pachet ;

287

- verifică concordanţa totalului borderoului cu totalul benzii de control şi cu totalul sumelor înregistrate în programul informatic, aferente ordinelor de plată constituite în pachetul respectiv ;

- înscrie tipul de operaţiune (61.01, 61.02 sau 61.03, după caz), semnează şi ştampilează borderoul de plăţi predate spre confirmare ;

- transmite şefului de serviciu borderoul de plăţi pentru verificare şi semnare. În cazul în care înregistrarea în sistemul informatic a ordinelor de plată se efectuează şi de alte persoane desemnate, se procedează astfel :

1. Inspectorul/referentul de cont care le-a recepţionat:- semnează, datează şi ştampilează fiecare ordin de plată la rubrica

„ primire/acceptare ” ;- grupează ordinele de plată ce urmează a fi decontate în sistemul

electronic de plăţi în pachete, care cuprind cel mult 50 de documente, pe următoarele tipuri de operaţiuni:

- plăţi interbancare - sume mici - 61.01 'Cont corespondent al trezoreriei Statului - decontări interbancare de mică valoare' ;

- plăţi interbancare - sume mari - 61.02'Cont corespondent al trezoreriei Statului - decontări interbancare de mare valoare' ;

- plăţi intertrezorerii - 61.03 'Cont corespondent al trezoreriei Statului - decontări intertrezorerii (interjudeţene)' ;

- editează o bandă de control prin totalizarea sumelor aferente ordinelor de plată din fiecare pachet.

Inspectorul/referentul care le-a recepţionat predă ordinele de plată grupate în pachete cu bandă de control persoanelor desemnate cu procesarea acestor documente.2.Persoana desemnată cu prelucrarea ordinelor de plată din cadrul serviciilor implicate:- preia întocmai în sistemul informatic datele înscrise pe ordinul de plată şi înregistrează plată prin debitarea contului de cheltuieli bugetare, de disponibilităţi şi de venituri bugetare şi creditarea contului 61.01, 61.02 sau 61.03, în funcţie de tipul de operaţiune;- editează, prin program informatice, borderoul de plăţi predate spre confirmare aferent fiecărui pachet;- verifică concordanţa totalului borderoului cu totalul benzii de control şi cu totalul sumelor înregistrate în programul informatic, aferente ordinelor de plata din pachetul respectiv;- înscrie tipul de operaţiune (61.01, 61.02 sau 61.03, după caz), semnează şi ştampilează borderoul de plăţi predate spre confirmare;- transmite şefului de serviciu borderoul de plăţi pentru verificare şi semnare.

288

Inspectorul/referentul de serviciu din cadrul serviciilor implicate predă, pentru confirmare, inspectorului/referentului de serviciu din cadrul Serviciului Administrarea şi Contabilitatea Contului Curent al Trezoreriei ordinele de plată grupate în pachete pe tipuri de operaţiuni împreună cu borderourile anexate şi cu banda de control a fiecărui pachet.Validarea ordinelor de plată

Operaţiunea de validare cuprinde două etape:a) verificarea şi repartizarea documentelor de plăţi;b) validarea propriu - zisă.

a) Verificarea şi repartizarea documentelor de plăţiInspectorul/referentul de serviciu din cadrul Serviciului Adminis-

trarea şi Contabilitatea Contului Curent al Trezoreriei, procedează astfel:- verifică: - concordanţa dintre data operaţiunii de pe borderou şi data

înscrisă pe documentele de plată;- concordanţa dintre totalul borderoului şi totalul benzii de

control;- concordanţa dintre contul aferent tipului de operaţiune

menţionat pe borderou (61.01, 61.02, 61.03) şi documentele anexate;- existenţa pe borderou a semnăturii şi ştampilei inspectorului/

referentului care a procesat documentele;- existenţa pe borderou a semnăturii şefului serviciului implicat;- semnează un exemplar al borderoului şi ii restituie inspectorului/

referentului de serviciu din cadrul serviciului implicat;- înregistrează pachetele în registrul special de evidenţă pe tipuri de

operaţiuni evidenţiind: numărul pachetului, numărul de documente şi valoarea totală a pachetului;

- predă pachetele însoţite de borderouri şi benzi de control, persoanelor desemnate cu atribuţiuni privind validarea din cadrul Serviciului Administrarea şi Contabilitatea Contului Curent al Trezoreriei.

b) Validarea propriu-zisă a ordinelor de platăInspectorul/referentul cu atribuţii de validare a documentelor de

plată din cadrul Serviciului Administrarea şi Contabilitatea Contului Curent al Trezoreriei verifică:

- concordanţa dintre data operaţiunii de pe borderou şi data înscrisă pe documentele de plată;

- concordanţa dintre totalul borderoului şi totalul benzii de control;- concordanţa dintre contul aferent tipului de operaţiune menţionat pe

borderou (6101, 6102, 6103) şi documentele anexate;- existenţa atât pe borderou cât şi pe ordinele de plată însoţitoare a

semnăturii şi a amprentei ştampilei inspectorului/referentului de cont;

289

- existenţa pe borderou a semnăturii şefului serviciului implicat.După efectuarea verificării, dacă datele sunt corecte inspectorul/

referentul cu atribuţii de validare a documentelor de plată, procedează astfel:- accesează programul informatic TREZOR, utilizând parola

individuală de acces atribuită în acest scop;- accesează meniului 'Plăţi pentru confirmare' ;- selectează pachetul de documente preluat pentru validare ;- confruntă vizual datele înscrise pe fiecare ordin de plată pe suport de

hârtie cu cele preluate în sistem informatic.În situaţia în care inspectorul/referentul cu atribuţii de validare

constată că toate elementele prevăzute în ordinul de plată au fost preluate întocmai în programul informatic validează documentul, îl semnează şi il ştampilează pe verso, pentru conformitate.

În situaţia în care inspectorul/referentul cu atribuţii de validare constată neconcordanţe între datele înscrise pe ordinul de plată pe suport de hârtie şi datele preluate în programul informatic, acesta procedează astfel :

- refuză validarea documentului de plată ;- întocmeşte în 2 exemplare, semnează şi ştampilează o notă internă

în care înscrie datele referitoare la documentul pentru care s-a refuzat validarea: numărul ordinului de plată, numărul pachetului şi valoarea acestuia ;

- predă nota internă împreună cu ordinele de plată refuzate inspectorului/referentului de serviciu care le predă inspectorului/referentului de serviciu din cadrul serviciilor implicate primind un exemplar al notei interne ;Corectarea documentelor refuzate la validare

Inspectorul/referentul de serviciu din cadrul serviciului implicat procedează astfel:

- verifică, semnează şi ştampilează un exemplar al notei interne, iar celălalt exemplar îi restituie inspectorului/referentului de serviciu din cadrul Serviciului Administrarea şi Contabilitatea Contului Curent al Trezoreriei ;

- predă ordinele de plata refuzate la confirmare inspecto-rului/referentului de cont care a înregistrat eronat documentul .

Inspectorul/referentul de cont care a înregistrat eronat ordinul de plata procedează astfel:

- anulează în programul informatic înregistrarea iniţială (anulează întâi operaţia şi apoi numărul documentului) şi înregistrează corect ordinul de plată în programul informatic;

- întocmeşte nota internă în doua exemplare, semnează, ştampilează şi o predă împreună cu ordinele de plată inspectorului de serviciu din cadrul serviciului implicat.

290

Inspectorul/referentul de serviciu din cadrul serviciilor implicate semnează şi ştampilează ambele exemplare ale notei interne însoţite de ordinele de plată şi le predă inspectorului/referentului de serviciu din cadrul Serviciului Administrarea şi Contabilitatea Contului Curent al Trezoreriei.

Inspectorul/referentul de serviciu din serviciul Administrarea şi Contabilitatea Contului Curent al Trezoreriei preia documentele corectate însoţite de o notă internă semnată şi ştampilată de inspectorul/referentul de serviciu din serviciile implicate şi procedează astfel:- semnează şi ştampilează nota internă şi restituie un exemplar din aceasta inspectorului/referentului de serviciu din serviciile implicate;- predă nota internă şi ordinele de plată corectate inspectorului/referentului cu atribuţii de validare, care preia operaţiunea de validare.

După validare, inspectorul/referentul cu atribuţii de validare preda borderourile şi ordinele de plată inspectorului/referentului de serviciu din cadrul serviciului Administrarea şi Contabilitatea Contului Curent al Trezoreriei în vederea centralizării acestora.

Constituirea fişierelor de plăţi şi transmiterea acestora la Ministerul Finanţelor Publice

În vederea constituirii şi transmiterii fişierelor de plăţi la Ministerul Finanţelor Publice se parcurg următoarele etape:

a)Verificarea şi centralizarea operaţiunilor iniţiate şi validate;b) Verificarea coerenţei bazei de date;c) Constituirea fişierelor de plăţi;d) Transmiterea fişierelor de plăţi;e) Verificarea confirmării transmiterii fişierelor de plăţi.După validarea tuturor documentelor de plată, inspectorul/referentul

de serviciu din cadrul serviciului Administrarea şi Contabilitatea Contului Curent al Trezoreriei, efectuează operaţiuni de centralizare şi verificare a documentelor de plată iniţiate şi validate, astfel:

- totalizează separat registrele de evidenţă specială, pe fiecare tip de operaţiune în parte, din punct de vedere al numărului de documente înregistrate şi valoarea totală a acestora;

- totalizează separat pachetele de documente de plată pe suport de hârtie validate în serviciu, din punct de vedere al numărului total de documente şi al valorii totale;

- urmăreşte ca rezultatele acestor două centralizări să coincidă, atât din punct de vedere al numărului de documente confirmate cât şi din punct de vedere al valorii totale;

- verifică notele interne primite de la serviciile implicate, urmărind corectitudinea datelor înscrise (data emiterii notei interne, contul aferent tipului de operaţiune efectuată, valoarea totală a notei);

291

- urmăreşte concordanţa dintre suma totală a notelor interne ale serviciilor implicate şi suma rezultată în urma centralizării efectuate în cadrul Serviciului Administrarea şi Contabilitatea Contului Curent al Trezoreriei, pe fiecare tip de operaţiune;

- editează prin program informatic o balanţă zilnică intermediară şi verifică valoarea totală rezultată în urma centralizării notelor interne ale serviciilor implicate (ordine de plată plus retururi) şi valoarea totală înregistrată în conturile de decontări (61.01, 61.02, 61.03) din balanţa intermediară de verificare prin vizualizarea acesteia pe monitorul calculatorului.

- întocmeşte o situaţie extracontabilă, care cuprinde valoarea totală şi numărul de documente iniţiate şi validate pentru fiecare cont de decontări (61.01; 61.02; 61.03)

- înaintează această situaţie spre verificare şefului serviciului Administrarea şi Contabilitatea Contului Curent al Trezoreriei;

- accesează meniul 'Plăţi pentru Confirmare' şi verifică daca mai există documente de validat în baza de date;

- accesează meniul 'Plăţi refuzate' şi urmăreşte că toate documentele refuzate la validare să fie anulate;

- comunică şefului serviciului Administrarea şi Contabilitatea Contului Curent al Trezoreriei corectitudinea operaţiunilor verificate, în vederea transmiterii fişierelor de plăţi.

Şeful serviciului Administrarea şi Contabilitatea Contului Curent al Trezoreriei procedează astfel:

- accesează meniul 'Plăţi pentru Confirmare' şi verifică dacă mai există documente de validat în baza de date;

- accesează meniul 'Plăţi refuzate' şi urmăreşte ca toate documentele refuzate la validare să fie anulate;

- verifică situaţia extracontabilă întocmită de inspectorul/referentul din cadrul serviciului, confruntând valorile totale înscrise în aceasta cu valorile totale înregistrate în conturile de decontări (61.01, 61.02, 61.03) din balanţa intermediară de verificare, prin vizualizarea acesteia pe monitorul calculatorului.

După efectuarea acestor verificări, şeful serviciului „ Administrarea şi Contabilitatea Contului Curent al Trezoreriei ” solicită inspectorului din cadrul compartimentului de informatică efectuarea verificării coerenţei bazei de date.

Inspectorul din cadrul compartimentului de informatică solicită şefilor serviciilor implicate ieşirea din programul informatic şi verifică coerenţa bazei de date prin aplicaţia 'TREZOR'.

292

În cazul în care baza de date nu este coerentă, inspectorul (în colaborarea cu proiectantul aplicaţiei Trezor, dacă este cazul) corectează baza de date. Dacă corectarea bazei de date întârzie transmiterea plăţilor, inspectorul anunţă trezoreria centrală, printr-un mesaj Lotus Notes,verifică pe serverul de Lotus Notes că directorul TrezOut să nu conţină nici un fişier şi comunică şefului serviciului Administrarea şi Contabilitatea Contului Curent al Trezoreriei că poate constitui fişierele de plăţi.


Ionescu Luminiţa – Contabilitate publică, Ed. Fundaţiei “ România de mâine”, 2007;

Mosteanu Tatiana - Buget şi trezorerie publica, Ed. Universitară, 2008;Ungureanu Mihai Aristotel - Organizarea şi funcţionarea finanţelor publice

în condiţiile economiei de piaţă, Ed. Conphys, Rm.Vâlcea, 1996;*** Norme metodologice privind organizarea şi funcţionarea trezoreriilor

finanţelor publice nr.5318, aprobate prin Ordinul ministrului finanţelor, nr.1029 din sept.1992;

*** Legea nr. 201 din 16 mai 2003 pentru aprobarea Ordonanţei nr.146/2002 privind formarea şi utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului, MO nr. 351/2003;

*** Hotărârea nr.1235 din 6 decembrie 2010 privind aprobarea realizării Sistemului naţional electronic de plată online a taxelor şi impozitelor utilizând cardul bancar, publicată în Monitorul Oficial nr.838 din 14 decembrie 2010;

*** Ordin nr. 168/14/95 din 19 ianuarie 2011 pentru aprobarea Normelor metodologice privind Sistemul naţional electronic de plată online a taxelor şi impozitelor utilizând cardul bancar, publicată în Monitorul Oficial nr. 74 din 28 ianuarie 2011;

www.mfinante.ro;www.bnr.ro.

293

CAPITOLUL VIII

BUGETUL UNIUNII EUROPENE

8.1. Caracteristici generale ale bugetului Uniunii Europene

Bugetul UE este un instrument important, care contribuie la atingerea obiectivelor declarate ale Uniunii Europene prin intermediul priorităţilor multianuale stabilite, ce se regăsesc în structura bugetului în componenta de cheltuieli. Sursele de finanţare ale bugetului European erau formate până în anul 1970 din contribuţiile statelor membre, iar din 21 aprilie 1970 acest sistem a fost înlocuit cu sistemul de resurse proprii tradiţionale.

Principiile bugetare care stau la baza întăririi bugetului european sunt:

1. principiul unicităţii, conform căruia toate veniturile şi cheltuielile instituţiilor, Programelor şi Fondurilor, trebuie incluse într-un singur act narativ, pentru un mai bun control al execuţiei bugetare;

2. principiul anualităţii, conform căruia bugetul se adoptă anual, dar în baza unor perspective financiare multianuale, de aici luând naştere cele două categorii de credite: de angajament, care exced exerciţiul bugetar anual şi de plăţi, realizate pe parcursul anului curent;

3. principiul echilibrului, care presupune că veniturile să fie egale cu cheltuielile, Uniunea neputând recurge la surse externe de împrumut pentru a se finanţa;

4. principiul universalităţii, care implică principiul neafectării veniturilor, în sensul că totalitatea veniturilor este folosită pentru a acoperi toate cheltuielile, fără a se realiza legături directe între un anumit venit şi o anumită categorie de cheltuială;

5. principiul specializării bugetare, conform căruia veniturile sunt prezentate după sursa lor, iar cheltuielile în funcţie de destinaţie;

6. principiul transparenţei, bugetul adoptat trebuie publicat, la fel şi cel rectificat;

7. principiul unităţii monetare, valorile sunt prezentate în euro;8. principiul bunei gestiuni, care lasă execuţia bugetului la dispoziţia

Comisiei, iar controlul execuţiei Parlamentului European şi Curţii Europene de Conturi.

294

În jur de 1% din bogăţia UE se transfera în bugetul acesteia (pentru 2011 s-au stabilit 126.5 mld. euro – 1.01 din VNB-ul UE, în termeni de credite de plată, ce reprezintă o creştere de 2.9% faţă de anul 2010) din care se finanţează o paletă largă de activităţi: agricultură, pescuit, infrastructură, educaţie şi formare, cultură, politică socială, politică de mediu, sănătate şi protecţia consumatorului, cercetare, securitate şi justiţie, dezvoltare economică, ajutor umanitar pentru ţările non-UE afectate de dezastre naturale şi situaţii de criză.

Bugetul comunitar se decide în mod democratic. Planurile anuale de cheltuieli sunt negociate între cele două autorităţi bugetare, Consiliul UE şi Parlamentul European, pe baza unei propuneri de buget a Comisiei. Procedura bugetară 2010 a fost prima sub Tratatul Lisabona, care a schimbat regulile jocului. Durează de la 1 septembrie până la 31 decembrie. Toate organismele şi instituţiile UE îşi elaborează estimările conform procedurilor interne până la 1 iulie. Comisia consolidează aceste estimări intr-un document denumit proiect de buget (draft budget) şi îl trimite spre analiză celor două braţe bugetare până la 1 septembrie. În practică, Comisia elaborează proiectul de buget pe la sfârşitul lui aprilie/începutul lui mai. Proiectul de buget merge spre analiză în Consiliu, exerciţiu denumit lectura Consiliului. Acesta adoptă o poziţie pe care o trimite Parlamentului până la 1 octombrie, cu justificările de rigoare privind amendamentele propuse. Din acel moment, se demarează următoarea etapă denumită lectura Parlamentului, care are la dispoziţie 42 de zile fie pentru a adopta bugetul sau a-i aduce amendamente, care sunt trimise înapoi în Consiliu. În termen de 10 zile, Consiliul poate accepta propunerile Parlamentului şi să adopte astfel proiectul de buget (în practică, un astfel de scenariu este utopic). Dacă amendamentele Parlamentului nu sunt acceptate de către Consiliu, atunci se creează Comitetul de Conciliere, compus dintr-un număr egal de reprezentanţi ai Consiliului şi Parlamentului. Comitetul de conciliere are sarcina de a negocia un text comun în termen de 21 zile (dacă procedura de conciliere eşuează, Comisia trebuie să prezinte un nou proiect de buget – scenariu produs în 2010). Odată ce textul comun s-a agreat de către Comitetul de Conciliere, Consiliul şi Parlamentul au la dispoziţie 14 zile pentru a-l aproba sau respinge. În această fază, Parlamentul poate adopta bugetul şi în cazul în care Consiliul nu îl aprobă. În situaţia în care ambele autorităţi bugetare resping textul comun, atunci proiectul de buget se respinge şi Comisia are obligaţia de a elabora un nou proiect de buget. Dacă până la finele anului financiar nu s-a definitivat bugetul, atunci, conform Tratatului, se declanşează mecanismul doisprezecimilor provizorii, adică 1/12 din bugetul anterior se alocă lunar.

295

Prin Tratat, bugetul UE nu poate fi în deficit, ceea ce înseamnă că veniturile trebuie să acopere în totalitate cheltuielile. Aceste venituri provin din trei surse: taxele vamale, cota TVA şi contribuţia VNB. Prin Decizia Consiliului din 7 iunie 2007 privind resursele proprii ale Comunităţilor Europene, plafonul de colectare a veniturilor nu trebuie să depăşească 1.23% din VNB-ul UE pentru creditele de plată şi 1.31% pentru creditele de angajament. Cheltuielile Uniunii Europene sunt comprimate printr-un cadru financiar multianual (sau perspectivă financiară). În prezent ne aflăm în derularea perspectivei 2007-2013.

Comisia Europeană este cea care implementează bugetul, dar într-o măsură semnificativă managementul fondurilor europene se află în gestiune comună cu statele membre. Bugetul comunitar este guvernat de Regulamentul Financiar 1605/2002. Un alt document relevant pentru modul în care funcţionează finanţele publice europene este Acordul Inter-instituțional între Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene și Comisia Europeană, privind disciplina bugetară şi un management financiar sănătos. Auditul este atât intern (auditorul intern al Comisiei) cât şi extern (Curtea Europeană de Conturi). Parlamentul European este instituţia responsabilă cu acordarea descărcării de gestiune, având ca bază de dezbatere raportul anual al Curţii de Conturi.

8.2. Structura cheltuielilor bugetare comunitare. Provocări cu consecinţe bugetare pentru politicile sectoriale

Componenta de cheltuieli a bugetului comunitar se compune din foarte multe capitole și linii bugetare. Toate acestea sunt clasificate în şase titluri/heading-uri bugetare care formează perspectiva financiară pentru perioada 2007-2013133. Titlurile care alcătuiesc perspectiva financiară sunt următoarele:

Creştere sustenabilă – această parte a bugetului se subdivide în a) Competitivitate pentru creştere şi ocupare şi b) Coeziune pentru creştere şi ocupare. Fondurile sub acest heading acoperă cercetarea, reţelele transeuropene de energie şi transport, sprijin pentru dezvoltarea unei societăţi bazată pe cunoaştere, pentru ţările şi regiunile cu un nivel al PIB-ului sub media UE, pentru continuarea procesului de pace în Irlanda de Nord şi pentru regiunile aflate la graniţele Uniunii;

133 A se vedea următorul link pentru mai multe detalii: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2006/c_139/

c_13920060614en00010017.pdf

296

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2006/c_139/c_13920060614en00010017.pdf

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2006/c_139/c_13920060614en00010017.pdf

Prezervarea şi managementul resurselor naturale – aici sunt incluse PAC-ul, politica de pescuit şi alte domenii specifice. În plus faţă de subvenţiile alocate fermierilor, acest capitol include fonduri pentru sustenabilitate, biodiversitate şi măsuri de dezvoltare rurala;

Cetăţenie, libertate, securitate şi justiţie – acest heading se compune dintr-o diversitate de cheltuieli. Amintim resursele programate pentru chestiunile legate de azil şi migraţie, sistemul Schengen, măsuri de contracarare a terorismului, întărirea legislaţiei comunitare, programe de schimb cultural, programul european Media ş.a.;

UE partener global – aici se regăsesc toate instrumentele externe, incluzând asistenţa de dezvoltare (alta decât cea finanţată prin Fondul european de dezvoltare care nu este parte a bugetului UE), prevenirea conflictelor externe, cheltuieli cu extinderea UE şi politica de vecinătate, ajutor umanitar şi sprijin pentru ţările subdezvoltate pentru respectarea drepturilor omului şi a democraţiei

Administraţie – cuprinde cheltuielile administrative (bugetele instituţiilor Uniunii)

Compensări – reprezintă un element minor ce a fost creat pentru perioada 2007-2009 şi destinat României şi Bulgariei sub forma de cash-flow-uri din lipsa experienţei celor două state membre în gestionarea fondurilor comunitare post-aderare.

În tabelele 8.1. şi 8.2. se poate observa defalcarea cheltuielilor bugetare din perspectiva financiară actuală şi ponderea relativă a acestora în cuantumul bugetului:

Tabel 8.1.Perspectiva financiară (preţuri curente)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Total2007-2013

1. Creştere suste-nabilă

53.979 57.653 61.696 63.555 63.638 66.628 69.621 436.770

1a. competitivitate pentru creştere şi dezvoltare

8.918 10.386 13.269 14.167 12.987 14.203 15.433 89.363

1b. Coeziune pentru creştere şi dezvol-tare

45.061 47.267 48.427 49.388 50.651 52.425 54.188 347.407

2. Prezervarea şi managementul re-surselor naturale

55.143 59.193 56.333 59.955 60.338 60.810 61.289 413.061

din care intervenţii pe piaţă şi plăţi directe

45.759 46.217 46.679 47.146 47.617 48.093 48.093 330.085

3. Cetăţenie, liber-tate, securitate şi justiţie

1.273 1.362 1.518 1.693 1.889 2.105 2.376 12.216

297

3a. Libertate, secu-ritate şi justiţie

637 747 867 1.025 1.206 1.406 1.661 7.549

3b. Cetăţenie 636 615 651 668 683 699 715 4.6674. UE partener global

6.578 7.002 7.440 7.893 8.430 8.997 9.595 55.935

5. Administraţie 7.039 7.380 7.525 7.882 8.334 8.670 9.095 55.925

6. Compensări 445 207 210 862

Total 124.457 132.797 134.722 140.978 142.629 147.210 151.976 974.769

Pondere din PIB-ul UE

1,02 % 1,08 % 1,13 % 1,16 % 1,13 % 1,12 % 1,11 % 1,11 %

Sursa: Comisia Europeană

Tabelul 8.2. Ponderea relativă a cheltuielilor

1a. competitiv itate pentru creştere şi dezv oltare1b. Coeziune pentru creştere şi dezv oltare2. Prezerv area şi managementul resurselor naturale3a. Libertate, securitate şi justiţie3b. Cetǎţenie4. UE partener global5. Administraţie6. Compensǎri


Analizând cifrele agreate din perspectiva financiară, ne putem foarte uşor da seama care sunt priorităţile bugetare ale Uniunii.

“Prezervarea şi managementul resurselor naturale” (în principal PAC, dar şi fondurile de la dezvoltare rurala) a început în 2007 ca prioritatea majoră, dar s-a redus treptat pana în 2010 în favoarea “Creşterii şi ocupării” care la începutul programării plecase de pe locul al doilea. “UE partener global” se menţine la un nivel constant de cca 6%. “Administraţia” primeşte deasemenea în jur de 6%. “Cetăţenie, libertate, securitate şi justiţie ocupă un loc marginal în cuantumul cheltuielilor comunitare. Capitolul “Compensări” a avut un caracter temporar ce i-au fost atribuite resurse bugetare doar între perioada 2007-2009. Este evident că politicile comunitare cu cele mai mari alocări bugetare sunt PAC-ul, politica de

298

coeziune, competitivitate (cercetare, reţele transeuropene) şi acţiunile externe.

În următoarea decadă politicile europene vor trebui să facă faţă unui panel complex şi dificil de gestionat şi vor suferi o serie de provocări ce vor avea impact asupra bugetului comunitar. Este foarte posibil ca fondurile alocate în prezent să sufere modificări în ceea ce priveşte distribuţia acestora pe politici. Politici tradiţionale (PAC, coeziune) vor pierde teren în faţa politicilor de competitivitate, cercetare, mediu, relaţii externe.

Prezentăm în continuare o analiză privind o serie de provocări cu impact bugetar cu care politicile europene se vor confrunta în viitor:

Politica economică şi monetară- revizuirea şi relansarea strategiei Lisabona – continuarea procesului

de reformă economică pentru a crea o economie bazată pe cunoaştere;- reformarea guvernantei economice globale – clarificarea şi întărirea

rolului FMI şi al Băncii Mondiale în spectrul comunitar;- revizuirea reglementărilor financiare şi a supravegherii pieţelor

financiare.

Politica socială şi de ocupare- îmbătrânirea populaţiei şi reducerea dramatic numerică a forţei de

muncă active – pentru a opri diminuarea forţei de muncă se poate încuraja includerea în câmpul muncii a femeilor şi a persoanelor mai în vârstă;

- dezvoltarea unui concept de flexicuritate bazat pe flexibilitatea mutării de la un loc de muncă la altul şi totodată pe siguranţa contractelor de muncă.

Politica energetică şi de mediu- combaterea eficientă a schimbărilor climatice – în acest sens se fac

presiuni tot mai mari ca viitoarea perspectivă financiară (post 2013) să aibă un capitol separat dedicat exclusiv aspectelor de mediu;

- încurajarea biodiversităţii UE – se încearcă identificarea de noi oportunităţi de finanţare a acestui obiectiv din bugetul PAC şi al politicii de coeziune;

- transformarea UE într-un sistem energetic sustenabil şi eficient – se urmăreşte o politică energetică comună atât în interiorul UE cât şi în relaţiile externe ale acesteia.

Politica de sănătate publică şi securitate alimentarăSchimbările în structura socio-demografică şi în comportamentul

consumatorului, atât în interiorul UE cât şi la nivel global, ar putea însemna

299

ca UE să treacă de la o politică bazată pe “stil de viaţă” la una pe încredere şi siguranţa. Principala atenţie se va acorda câştigării încrederii consu-matorului prin promovarea unor produse alimentare de calitate şi se va renunţa treptat la principiul cantităţii.

Politica de informareAccentul se va pune pe reglementare în vederea asigurării securităţii

informaţiilor, dar fără a periclita dezvoltarea accesării electronice a informaţiilor comunitare de către cetăţeni.

Politica de transport, dezvoltare regională şi turism - focusarea în viitor pe dezvoltarea reţelelor de transport prin

realizarea unui transport sustenabil - se va putea realiza doar prin suplimentarea resurselor;

- soluţionarea constrângerilor financiare pentru programul comunitar privind reţelele transeuropene;

- îmbunătăţirea sistemului de date privind derularea transportului;- dezvoltarea axei teritoriale prin promovarea unei dezvoltări

integrate;- axarea pe o strategie sustenabilă privind turismul.

Politica agricola comună (PAC)- se fac presiuni tot mai mari de reformare a acestei politici chiar

prin modificarea capitolului din Tratat care reglementează această politică la nivel comunitar134;

- implicaţiile globalizării şi implementarea Rundei Doha – se aşteaptă ca Runda Doha să se finalizeze la sfârşitul lui 2011. Un nou acord OMC privind agricultura va avea un impact major în evoluţia PAC, în special în ceea ce priveşte cotele tarifare;

- integrarea componentei de mediu în PAC – promovarea conceptului de “agricultură verde”.

Politica pescuitului- monitorizarea pescuitului din privinţa reducerilor considerabile de

capturi şi a impactului schimbărilor climatice asupra resurselor de peşte ;- pregătirea şi promovarea unei strategii sustenabile de aquacultură;- evaluarea unor viitoare extinderi UE asupra politicii de pescuit.

134 Sunt tot mai multe voci care susțin că situația prezentă nu mai corespunde articolului din Tratat referitor la PAC ce datează din 1957

300

Politica culturală- întărirea audiovizualului şi a politicilor culturale prin asigurarea

totodată a diversităţii culturale;- promovarea procesului Bologna ce are ca scop crearea unui spaţiu

european de educaţie superioară în care diplomele academice şi standardele de calitate pot fi mai compatibile şi comparabile.

Justiţie, libertate şi securitate- crearea unui spaţiu European pentru justiţie şi drepturi civile;- dezvoltarea unui model european care să echilibreze securitatea şi

păstrarea intimităţii- soluţionarea problemelor naţionale cu privire la managementul

graniţelor externe şi a drepturilor de azil;- stabilirea unei politici europene comune privind migraţia;- combaterea crimei internaţionalizate;- protejarea drepturilor de proprietate industrială şi intelectuală.

Politica europeană de securitate comună - dezvoltarea unei strategii europene comune de securitate;- îmbunătăţirea capacităţii de management UE în faţa crizelor.

Politica comercială- reformarea organismelor internaţionale – s-au văzut limitele

acestora în contextul crizei economice şi financiare;- evaluarea vulnerabilităţii UE de a face faţă şocurilor externe şi a

prăbuşirilor economice din economia mondială;- definirea echilibrului între politica comercială multilaterală şi cea

bilaterală – s-a observat în contextul eşuat al negocierilor de la Doha că UE are tendinţa să dezvolte începând cu 2006, acorduri comerciale bilaterale.

Politica de extindere şi vecinătate- transformarea politicii de extindere într-una coerentă şi definirea

“capacităţii de integrare”;- promovarea reformelor şi a stabilităţii în zona Balcanilor;- soluţionarea problemei aderării Turciei;- închegarea parteneriatului estic fără a afecta relaţiile cu Rusia.

8.3. Veniturile bugetului Uniunii Europene. Provocări la adresa resurselor bugetare comunitare

Regulile de bază privind sistemul resurselor proprii sunt legiferate prin Decizia Consiliului din 7 iunie 2007 adoptată cu unanimitate de

301

Consiliul UE şi ratificată de către toate statele membre. Suma globală colectată din resurse proprii necesară pentru a finanţa bugetul comunitar este determinată de nivelul total de cheltuieli. Nivelul maxim al resurselor proprii este plafonat la 1.23% din VNB-ul UE. Tratatul nu permite crearea deficitelor bugetare, ceea ce înseamnă că bugetul european este echilibrat – veniturile trebuie să acopere nivelul cheltuielilor.

Resursele proprii se împart în următoarele categorii135:- resurse proprii tradiţionale – se compun din taxe vamale şi

cotizaţii pe zahăr. Aceste taxe se aplică operatorilor economici şi sunt colectate de statele membre în numele UE. Statele membre păstrează 25% din aceste resurse ca o compensare a costurilor de colectare. Nivelul resurselor proprii tradiţionale se ridică la cca 12% din veniturile totale ale Uniunii

- resursa provenită din TVA – se aplică o cotă maximă de cca. 0.5% pentru fiecare ţară, care se impune unei baze TVA armonizată a statelor membre, care nu poate depăşi 50% din VNB. Resursa provenită din TVA contabilizează în jur de 11% din veniturile totale UE

- resursa bazată pe VNB – a fost introdusă în 1988 şi se foloseşte pentru a contrabalansa volumul veniturilor cu cel al cheltuielilor prin finanţarea parţii din buget rămasă neacoperită de celelalte surse de venit. Resursa VNB se situează la 76% din totalul veniturilor Uniunii

- alte venituri – bugetul mai are şi surse de finanţare sub formă de alte venituri, cum ar fi taxe plătite din salariul personalului din instituţiile UE, contribuţii ale statelor non-UE la diferite programe comunitare, amenzi ce se percep companiilor care încalcă regulile competiţiei sau alte regulamente europene. Ajung în cuantum de 1.4 miliarde euro şi reprezintă în jur de 1% din totalul veniturilor.

Veniturile totale pentru 2010 au însumat 122.9 miliarde euro. Veniturile se varsă în buget de o maniera proporţională cu bogăţia statelor membre. Marea Britanie, Germania, Olanda, Austria şi Suedia, totuşi, beneficiază de unele ajustări atunci când li se calculează contribuţia. Cel mai cunoscut şi disputat este rabatul Marii Britanii - a fost introdus în 1985 pentru a corecta dezechilibrele dintre contribuţii şi beneficii. Politica disputată de Marea Britanie a fost agricultura, iar înţelegerea a luat naştere în 1984 când premierul britanic (Margaret Thatcer) a ajuns la o înţelegere cu preşedintele Franţei din acea vreme ca UE să compenseze alocările minore din PAC pentru Marea Britanie, în timp ce Franţa era beneficiarul principal al acestei politici. În 2010 rabatul UK s-a ridicat la 4 miliarde euro. Pe de altă parte, modul de distribuire a fondurilor europene în statele membre şi în ţările terţe se realizează în conformitate cu priorităţile definite de Uniune.

135 Vezi bugetul UE pe anul 2010.

302

Cele mai puţin prospere primesc proporţional mai mult decât cele înstărite. Majoritatea statelor membre beneficiază de mai multe fonduri comunitare în raport cu contribuţiile acestora.

Tabelul 8.3.


După cum se poate observa din graficul de mai sus, resursa VNB a crescut considerabil de-a lungul anilor, în timp ce resursele proprii tradiţionale împreună cu resursa TVA s-au redus. Date fiind aceste evoluţii ale variabilelor veniturilor, sunt tot mai multe voci atât din cadrul Comisiei136 şi Parlamentului European137, dar şi o serie de studii şi evaluări ştiinţifice din mediul academic138 care susţin că sistemul actual al resurselor proprii este opac şi netransparent. Deasemenea, susţin că bugetul european este mic (1% din VNB-ul UE) comparativ cu media cheltuielilor publice în Uniune de 45-50%

Dezbaterea privind resursele proprii constituie un element important în procesul de reformă bugetară la nivelul Uniunii care colectează resurse proprii ce derivă din politici comune cum ar fi Tariful vamal comun de taxe. Autonomia acestor resurse proprii a fost gradual diminuată şi în prezent sistemul actual s-a dezvoltat într-un mix confuz şi netransparent de contribuţii din bugetele naţionale, corecţii şi rabaturi. Conexiunea între resursele proprii originale şi politicile europene comune s-a pierdut, creând o serie de îndoieli cu privire la echitatea şi corectitudinea acestuia. Aşadar, stakeholderii consideră esenţial reformarea acestuia cu scopul realinierii surselor de venit ale Uniunii la principiile autonomiei, transparenţei şi echităţii.

Structura veniturilor a evoluat considerabil de-a lungul anilor, resursa VNB devenind, aşa cum am mai afirmat, cea mai importantă şi reprezintă ¾ din bugetul actual. S-a introdus pe parcursul timpului un număr mare de corecţii şi aranjamente speciale, atât pe partea de venituri cât şi

136 Documentul privind revizuirea bugetara publicat în octombrie 2010137 Raport privind viitorul resurselor proprii (2006/2205 (INI)), Comisia de buget, 13.3.2007, Raportor: Alain Lamassoure, accesibil la: http://www.europarl.europa.eu/ oeil/file.jsp?id=5378292 în 20 decembrie 2007

138 “Regândirea bugetului – trei reforme inevitabile”, Gabriele Cipriani, Centrul pentru studiul politicilor europene

303

http://www.europarl.europa.eu/%20oeil/file.jsp?id=5378292

http://www.europarl.europa.eu/%20oeil/file.jsp?id=5378292

cheltuieli139. Negocierile bugetare recente au fost determinant influenţate de focusarea statelor membre pe noţiunea de poziţii nete cu consecinţe pentru favorizarea instrumentelor geografice cu anvelope financiare prealocate în detrimentul celor generatoare de valoare adăugată europeană.

Consultările recente privind reforma bugetară a arătat faptul ca părţile interesate în proces sunt critice la aranjamentul actual al veniturilor UE. Se analizează tot mai mult oportunitatea introducerii unei taxe comunitare şi totodată reducerea sau eliminarea altora.

Raportul Lamassoure adoptat în 2007 analizează sistemul actual al resurselor proprii şi sugerează mai multe variante pentru o posibila taxă europeană. Introducerea unei noi etape în evoluţia sistemului de finanţare european ar putea include trei dimensiuni strâns corelate – simplificarea contribuţiilor statelor membre, introducerea uneia sau mai multor resurse proprii noi şi eliminarea progresivă a tuturor mecanismelor corective. Odată cu introducerea acestor etape noi, trei elemente esenţiale ale sistemului de finanţare european trebuie reţinute: finanţare suficientă şi stabilă a bugetului comunitar, respectarea disciplinei bugetare şi un mecanism de asigurare a unui buget echilibrat.

Simplificarea contribuţiilor statelor membreComparativ cu resursa VNB, cota TVA este percepută în prezent ca

valoare adăugată minimă. Rezultă dintr-un calcul matematic, în loc să meargă direct de la cetăţeanul european în bugetul Uniunii. În acest fel contribuie la complexitatea şi opacitatea contribuţiilor. Eliminarea acesteia ar simplifica sistemul. Se doreşte în paralel introducerea unei noi resurse proprii.

Introducerea progresivă a uneia sau mai multor resurse proprii Resursele proprii noi pot înlocui în întregime cota TVA şi reduce în

acelaşi timp scara contribuţiilor naţionale ce se varsă direct din trezoreriile statelor membre. Introducerea de noi resurse proprii va produce conversia structurii bugetului către orientarea bazată pe politici europene apropiate de nevoile cetăţenilor şi cu scopul de a furniza bunuri publice europene cu valoare adăugată europeană. Ar putea sprijini la îndeplinirea obiectivelor Uniunii, spre exemplu combaterea schimbărilor climatice, politica de dezvoltare sau stabilizarea pieţelor financiare

Comisia Europeană consideră următoarele domenii ca potenţiale furnizoare de resurse proprii noi, care să înlocuiască gradual contribuţiile naţionale, reducând poverile actuale asupra trezoreriilor naţionale: sectorul

139 Parte din aceste mecanisme iau sfârşit automat odată cu terminarea perspectivei financiare actuale (2013)

304

financiar, emisiile de CO2, spaţiul aerian european, TVA european, sectorul energetic, taxa pe venitul corporaţiilor.

Eliminarea mecanismelor correctiveConsiliul European Fontainbleau din 1984 a stabilit principiile cheie

din spatele sistemului: “politica cheltuielilor este esenţială în rezolvarea dezechilibrelor bugetare”. Consolidarea cheltuielilor pentru creştere şi ocupare, energie, schimbări climatice şi proiecţiile intereselor Europei ar reduce nevoia de a menţine mecanismele corective. Compoziţia cheltuielilor pentru viitoarea perspectivă financiară – post 2013 şi alte reforme ale sistemului de resurse proprii vor determina dacă mecanismele corective sunt justificate în viitor.

8.4. Analiza diagnostic privind echilibrele la nivelul bugetului comunitar pe cele două componente, venituri (resurse proprii) şi cheltuieli: propuneri de reformă

Se conturează din ce în ce mai mult un consens general asupra faptului că bugetul UE în prezent nu răspunde necesităţilor şi provocărilor europene. Specialiştii consideră că se irosesc foarte multe resurse bugetare, alocându-se pe politici care nu furnizează o suficient de evident identificabilă valoare adăugată europeană. În plus, bugetul comunitar a fost deseori criticat pentru lipsa de transparenţă. Regulile generale privind distribuţia resurselor şi a contribuţiilor financiare între statele membre sunt deseori alterate de derogări ad-hoc ceea ce determină un grad ridicat de complexitate. Pe de o parte, ca rezultat al acestor excepţii şi pe de altă parte, din cauza unor alocări pentru programe comunitare ce nu produc bunuri publice europene, statele membre cu niveluri de venit similar sfârşesc adesea cu poziţii financiare foarte diferite.

Pentru a contracara aceste deficienţe, în anul 2005 în cadrul Consiliului European din decembrie desfăşurat la Bruxelles, a fost decisă lansarea procesului de reformă a finanţelor publice la nivel comunitar, exerciţiu denumit şi proces de revizuire bugetară. Totodată, revizuirea bugetară a fost parte a compromisului realizat cu privire la noua perspectivă financiară 2007-2013. Deşi nu are decat două articole, revizuirea figurează ca parte distinctă în document, alături de „Cheltuieli” (partea I) şi „Venituri” (partea a doua). Cele trei parţi sunt considerate „complementare şi inseparabile”.

Articolul 80 vorbeşte despre invitaţia pe care Consiliul European o adresează Comisiei:

305

“to undertake a full, wide ranging review covering all aspects of EU spending, including the CAP, and of resources, including the UK rebate, to report în 2008/9. On the basis of such a review, the European Council can take decisions on all the subjects covered by the review. The review will also be taken into account in the preparatory work on the following Financial Perspective.”140

Acordul interinstituţional privind actuala perspectivă financiară, semnat la 17 mai 2006 între Consiliul Uniunii, Comisia Europeană şi Parlamentul European, reia şi el ideea revizuirii într-o declaraţie anexată documentului:

“1. In accordance with the conclusions of the European Council, the Commission has been invited to undertake a full, wide-ranging review covering all aspects of EU spending, including the Common Agricultural Policy, and of resources, including the United Kingdom rebate, and to report in 2008/2009. That review should be accompanied by an assessment of the functioning of the Interinstitutional Agreement. The European Parliament will be associated with the review at all stages of the procedure on the basis of the following provisions:

- during the examination phase following the presentation of the review by the Commission, it will be ensured that appropriate discussions take place with the European Parliament on the basis of the normal political dialogue between the institutions and that the positions of the European Parliament are duly taken into account;

- in accordance with its conclusions of December 2005, the European Council "can take decisions on all the subjects covered by the review". The European Parliament will be part of any formal follow-up steps, in accordance with the relevant procedures and in full respect of its established rights.

2. The Commission undertakes, as part of the process of consultation and reflection leading up to the establishment of the review, to draw on the in-depth exchange of views it will conduct with European Parliament when analysing the situation. The Commission also takes note of the European Parliament's intention to call for a conference involving the European Parliament and the national parliaments to review the own-

140 “pentru a întreprinde o analiză completă şi cuprinzătoare care să conţină toate aspectele cheltuielilor UE, inclusiv Politica Agricolă Comună (CAP) şi aspectele resurselor, inclusiv reducerea pentru Marea Britanie, pentru a fi raportate în 2008/9. Pe baza unei astfel de analize, Consiliul European poate lua decizii privind toate subiectele acoperite de analiză. Analiza va fi, deasemenea, luată în considerare în activitatea de pregătire a următoarei Perspective Financiare.”

306

resources system. It will consider the outcome of any such conference as a contribution in the framework of that consultation process. It is understood that the Commission's proposals will be put forward entirely under its own responsibility.”141

Din textele de mai sus, dar şi din declaraţii mai recente ale unor oficiali europeni, putem trage urmatoarele concluzii:

- scopul principal al revizuirii este unul legat de viitor. Este vizată modernizarea finanţelor Uniunii cel puţin dintr-o dublă perspectivă:

a) punerea bazelor pentru noua perspectivă financiară (cea de după 2014142);

b) pregatirea unui eventual nou val de extindere (care ar cuprinde Turcia şi ţări din Balcanii de vest, cel mai devreme tot dupa 2014);

- dat fiind obiectul revizuirii descris în documentele oficiale, declaraţiile recente ale oficialilor europeni, dar şi complexitatea actualului acord asupra perspectivei financiare 2007-2013, este putin probabil ca revizuirea sa genereze efecte semnificative pentru perioada 2010-2013.143

141 “1. În conformitate cu concluziile Consiliului European, Comisia a fost rugată să întreprindă o analiză completă şi cuprinzătoare, care să conţină toate aspectele cheltuielilor UE, inclusiv Politica Agricolă Comună (CAP) şi aspectele resurselor, inclusiv reducerea pentru Marea Britanie şi să raporteze în 2008/2009. Această analiză trebuie să fie însoţită de o evaluare a funcţionării Acordului Inter-Instituţional. Parlamentul European va lua în considerare analiza în toate stadiile procedurii, pe baza următoarelor prevederi:

- în timpul etapei de examinare ce urmează prezentării analizei de către Comisie, se va asigura faptul că discuţiile adecvate cu Parlamentul European au loc pe baza unui dialog politic normal între instituţii şi că părerile Parlamentului European sunt respectate corect;

- în conformitate cu concluziile sale din decembrie 2005, Consiliul European “poate lua decizii asupra tuturor subiectelor cuprinse în analiză”. Parlamentul European va face parte din fiecare etapă oficială ulterioară, în concordanţă cu procedurile relevante şi respectând pe deplin drepturile sale stabilite.

2. Comisia se obligă, ca parte din procesul de consultare şi reflectare ce duce la elaborarea analizei, să abordeze schimbul profund de păreri pe care îl va avea cu Parlamentul European pe parcursul analizării situaţiei. Comisia observă, deasemenea, intenţia Parlamentului European de a organiza o conferinţă în care se cuprinde pe sine, împreună cu alte parlamente naţionale, pentru a analiza sistemul resurselor proprii. Va considera că rezultatul unei astfel de conferinţe este o contribuţie la cadrul acestui proces de consultare. Se înţelege că propunerile Comisiei vor fi prezentate în întregime pe propria sa responsabilitate.

142 Nu am specificat în mod intenţionat finalul perioadei (de exemplu 2020), deoarece chiar lungimea cadrului financiar multianual constituie element de negociere, existând propuneri concrete de modificare.

307

Comisia incearcă sa aibă un dialog bazat pe principii, disociat de consideraţii monetare concrete. Dacă discutia privind reforma cadrului bugetar s-ar purta simultan cu conturarea în termeni financiari a viitoarei perspective financiare, dialogul pe reforme ar fi extrem de dificil. Din ultimele dezbateri se desprind următoarele principii cheie ce ar putea guverna construcţia bugetelor viitoare:

furnizarea de politici prioritare cheie – cantitatea de resurse trebuie să reflecte politicile prioritare pentru UE. Totodată, ar trebui să reflecte noile orientări ale Tratatului Lisabona referitoare în special la schimbări climatice şi energie, proiecţii externe şi justiţie şi afaceri interne;

generarea de valoare adăugată europeană – se doreşte demonstrarea faptului că investiţiile la nivel comunitar reprezintă un suport mai mare pentru cetăţenii europeni faţă de ce se investeşte la nivel naţional. În consecinţă, bugetul UE trebuie sa finanţeze conceptul de bunuri publice europene. Se mai precizează că în perioade economice dificile, precum cele prezente, trebuie să existe o mai mare coordonare între bugete naţionale şi bugetul european în vederea îmbunătăţirii guvernanţei economice;

asigurarea unui nivel mai ridicat de flexibilitate şi receptivitate a cadrului financiar multianual. Spre exemplu, trecerea de la o perspectivă financiară pe o perioada de şapte ani la una pe cinci ani, reducerea numărului de capitole bugetare şi expandarea şi/sau introducerea instrumentelor de flexibilitate actuale în bugetul comunitar (rezerva pentru ajutor de urgenta, fondul de solidaritate, fondul de ajustare la globalizare, instrumentul de flexibilitate). Totodată, se urmăreşte flexi-bilizarea realocării resurselor bugetare între capitole144 şi mobilizarea marjelor bugetare pentru situaţii neprevăzute;

buget ţintit spre rezultate – cheltuirea resurselor pe politicile care asigură rezultatele dorite. Dezbaterea din perspectiva

143 Franţa (împreuna cu grupul beneficarilor importanţi ai PAC) poate bloca o propunere de reformă serioasă a agriculturii. În ceea ce priveşte rabatul britanic, este foarte greu ca UK să arate disponibilitate de negociere, poate doar în cazul în care în contrapartida s-ar reduce semnificativ alocarile din agricultură, aspect extrem de sensibil pentru Franţa.

144 În construcţia bugetară actuală acest lucru nu este posibil datorită unor prevederi din acordul interinstituțional referitoare la disciplina bugetară.

308

raţionamentului « juste retour » are un impact negativ asupra calităţii rezultatelor ;

beneficii reciproce prin solidaritate – se doreşte ca acest principiu să reprezinte o abordare principala a UE. Un exemplu de solidaritate cu beneficii majore menţionat în material îl reprezintă politica de coeziune care, în perioada de programare 2000-2006, a contribuit la creşterea PIB-ului UE cu 0.7% în 2009;

reformarea sistemului de finanţare a bugetului comunitar – sistemul actual este considerat opac şi netransparent.

În viziunea Comisiei Europene, bugetul UE s-a dovedit eficient în realizarea aspiraţiilor europene în direcţii cheie, precum creştere economică, solidaritate, securitate, dar rigid atunci când a fost pus în faţa unor situaţii neprevăzute (crize alimentare, dezastre naturale). Mai mult, sistemul bugetar prezent se axează prea mult pe contribuţii decât pe rezultate. Comisia subliniază că negocierile anuale sunt ghidate într-o mare măsură în termeni de balanţa netă – cât primeşti, faţă de cât contribui. Există deja mai multe analize ce identifică puncte slabe ale construcţiei bugetare la nivel european şi avansează propuneri de reformă, ceea ce va face utilă o evaluare a lor.

8.4.1. Analiza construcţiei actuale a bugetului comunitar

Principalele puncte slabe ale bugetului UE

a. pe partea de cheltuieli:- nivelul bugetului: perceput ca mult prea scazut şi rigid plafonat în

raport cu ambitiile Uniunii. Soluţia propusă este evidentă: resurse adecvate şi „flexibilitate”, ceea ce implică renunţarea la plafonul global rigid de 1,23% din VNB-ul comunitar şi adoptarea unei abordări ce porneşte de la politici şi prioritati („a „policies first” approach”);

- structura depaşită de realităţi: trei sferturi din bugetul comunitar a fost şi este reprezentat de sprijinul pentru agricultori şi regiunile sărace. Soluţii avansate: reformarea PAC (reducerea cheltuielilor cu agricultura). Alte soluţii privilegiază menţinerea sprijinului pentru agricultură, în paralel cu alocarea de resurse „adecvate” competitivităţii, ceea ce ar genera o reducere a ponderii agriculturii în buget145. Pe langă competitivitate, există

145 Procesul ar fi similar cu cel de reducere a ponderii în buget a agriculturii în raport cu acţiunile structurale: sprijinul pentru fermieri a crescut, însă intr-un ritm inferior creşterii fondurilor structurale.

309

un număr de alte preferinţe (Marea Britanie, de exemplu, favorizează o reorientare a cheltuielilor către transformarea UE într-un „actor global”, care sa intervină militar, umanitar etc. în diversele puncte fierbinţi de pe glob).

La nivel mai general, bugetul european este criticat pentru accentul pus pe redistribuţie (“juste-retour”). Mai multi experţi argumentează că ar fi necesară o reorientare a cheltuielilor comunitare către furnizarea de bunuri publice la nivel european, inclusiv stabilizare macroeconomică.

b. pe partea de venituri: - complexitatea prea mare a sistemului resurselor proprii;- absenţa unei „resurse proprii” veritabile a Uniunii, în

conformitate cu prevederile Tratatului, alta decât încasările din taxele vamale;

- tratamentul privilegiat acordat unor state membre (Marea Britanie, Olanda, Suedia, Austria, Germania), beneficiare ale unor corecţii.

Tot la nivel larg, se reproşează actualului cadru institutional de decizie în materie bugetară concentrarea prea mare pe soldurile nete. Statele membre percep plăţile la bugetul comunitar ca pe nişte taxe de participare la un club, ceea ce face ca obiectivul fundamental în negocieri să fie maximizarea beneficiului net sau minimizarea contribuţiei nete.

Printre soluţiile avansate se numară: - finanţarea exclusivă a bugetului comunitar din resursa VNB146;- renunţarea la corectarea contribuţiilor naţionale;- instituirea unei taxe europene.

Puncte tari ale aranjamentului actualÎn toată discuţia referitoare la bugetul european aproape că nu există

o voce care să apere punctele tari şi realizările actualului cadru bugetar comunitar. Ori, simplul fapt că bugetul UE:

- reprezintă aproximativ 1% din VNB-ul comunitar (în condiţiile în care ponderea medie a cheltuielilor publice în Uniune este de 47%);

- a menţinut această pondere decentă pe o perioadă îndelungată (ponderea cheltuielilor publice în statele membre a cunoscut un trend ascendent);

- nu a permis dezvoltarea unor instrumente de tipul datoriei publice (scăpate de sub control într-un număr însemnat de state membre);

- finanţarea sa nu a pus în pericol concurenţa fiscală între statele membre.

146 Această propunere este susţinută, printre alţii, de Alain Lamassoure, parlamentar european.

310

Toate acestea reprezintă realizări notabile, care trebuie menţinute, prin păstrarea factorilor care le-au facut posibile, dincolo de redistribuirea fondurilor între diversele capitole şi priorităţi politice.

8.4.2. O evaluare a propunerilor de reforma

Venituri (Resurse proprii)

a. generalizarea finanţării bazate pe resursa VNBCele mai interesante propuneri de reformă au fost avansate pe partea

de venituri a bugetului comunitar. În special soluţia avansată de Alain Lamassoure – finanţarea bugetului comunitar din resursa VNB - oferă posibilitatea eliminării unui număr de elemente controversate din construcţia bugetară. Noul sistem este indubitabil transparent şi simplu, uşor de comunicat şi apărat. Mai mult, este un sistem flexibil, ce poate elimina cu uşurinţă complexitatea generată de corecţiile naţionale.

Soluţia cea mai acceptabilă din punct de vedere politic este cea a combinării finanţării bazate pe resursa VNB cu resursele proprii tradiţionale (în principal taxele vamale), care reprezintă acum aproximativ 15% din buget. Aceasta din urma constituie o „resursă proprie comunitară”, în sensul descris în Tratat.

b. introducerea unei taxe comunitarePropunerea de a introduce un impozit comunitar nu reprezintă

altceva decât revenirea la vechea discuţie referitoare la armonizarea/ centralizarea fiscală la nivelul UE. Această iniţiativă va avea drept consecinţă:

- posibilitatea de principiu a nivelului comunitar supranaţional de a impune şi alte taxe;

- pe termen lung, taxarea comunitară va deveni predominantă;- controlul statelor membre asupra bugetului comunitar se va

diminua, iar pe termen lung va disparea;- incertitudinea veniturilor fiscale va avea drept complement logic

dezvoltarea unui instrument de tipul datoriei publice europene, echivalente cu atragerea de resurse imense în sfera sectorului public;

- posibilitatea de a utiliza parghia fiscala pentru atragerea de investitii şi a genera performanţă economică va disparea. Această parghie este esenţială mai ales pentru statele mai puţin avansate (UE-12), care nu pot concura decât foarte greu în ceea ce priveşte celelelate condiţii de atragere a capitalului cu vechile state membre (birocraţia internă, infrastructura, stabilitatea monetară etc.);

311

- eliminarea concurenţei fiscale şi dispariţia, prin aceasta, a unui stimulent important de a aplica politici economice responsabile.147

Cheltuielia. abordarea „policies first”

Raţiunea fundamentală pentru care această abordare trebuie respinsă este faptul că slăbeşte unul din cei doi piloni ai stabilităţii bugetare: regula de limitare a cheltuielilor la 1,23% din VNB-ul comunitar. Ea este o invitaţie deschisă pentru toate grupurile de lobby de a imagina politici utopice, de pus în aplicare de către palierul comunitar.

Alain Lamassoure (PE) enumeră şi el menţinerea plafonului de 1,23% între principiile care să guverneze discuţiile pe revizuirea bugetară.

b. stabilizare macro/bunuri publiceStabilizarea macro la nivel european presupune o cu totul altă

dimensiune a bugetului şi alte principii de funcţionare (acceptarea deficitelor şi a unei datorii publice europene). Este o idee chiar mai lipsită de realism decât impozitul european.

În ceea ce priveşte bunurile publice, Uniunea este deja angajată în proiecte precum reţelele transeuropene de transport (TENs), cercetare-dezvoltare, protecţia mediului (cu o componentă semnificativă începând cu Consiliul European de primavară – încalzirea globală). Utilizarea în continuare a discursului referitor la furnizarea de bunuri publice la nivel european nu va avea ca rezultat decât centralizarea excesivă în Europa, rezultat al captării producţiei de noi şi noi bunuri publice de către palierul supranaţional.148 Nici implicaţiile bugetare nu vor fi neglijabile, dat fiind că vechile politici (sprijin pentru agricultură, fonduri structurale) nu vor fi abandonate, baza lor fiind chiar Tratatul.

147 Cu cât regimurile de reglementare sunt mai numeroase, cu atât cetăţenii cei mai productivi işi pot reorienta mai uşor activităţile şi resursele către zone mai “prietenoase” afacerilor. Această reorientare, asociată, printre altele, cu o pierdere de venit fiscal, reprezintă o presiune mai intensă asupra decidenţilor politici decât discursul clasic referitor la efectele impozitelor.

Presiunile continue ale Comsiei şi ale unor state membre asupra Elvetiei sunt graitoare relativ la sensul discursului actual european referitor la „armonizare”.

148 Toate argumentele împotriva centralizării se aplică şi în acest caz. Mai menţionăm că soluţiile private de furnizare a anumitor bunuri publice sunt mult mai neglijate în Europa în raport cu SUA.

312

c. agricultură şi fonduri structuraleReformarea principalilor piloni ai sprijinului comunitar - şi în

special a sectorului agricol - se află de mult timp pe agenda UE. Pentru punerea în context a discuţiei, considerăm că urmatoarele precizari sunt necesare:

- renaţionalizarea totală a PAC este, practic, imposibilă atat timp cât baza legală a acestei politici este Tratatul;

- există un grup puternic de state membre care considera că agricultura trebuie modernizată, nu renaţionalizată;

- statele membre care susţin o creştere a alocărilor aferente capitolului 1 sunt, în general, statele dezvoltate, cu structuri de cercetare bine puse la punct şi care vor fi principalii beneficiari ai acestei reorientări de resurse;

- ideea introducerii cofinanţării naţionale ca soluţie a creşterii bugetului PAC fără sporirea resurselor alocate bugetului comunitar nu este foarte avantajoasă pentru ţările cu un sector agricol important şi o economie situată la limita inferioară a topului performanţei, aşa cum sunt România sau Polonia. Cofinanţarea ar introduce presiuni suplimentare pe bugetul naţional, mărind riscul depăşirii pragului de 3% prevăzut de Pactul de stabilitate şi creştere şi ar deturna către agricultură resurse care pot fi folosite pentru priorităţile declarate: infrastructură, sănatate, educaţie;

- privitor la politica de coeziune, viziunea Comisiei Europene se centrează pe abordarea sectorială, macroeconomică, neavând nicio legatură cu abordarea teritoriala a politicii de coeziune. Este un lucru surprinzator în condiţiile în care odată cu intrarea în vigoare a Tratatului Lisabona sporesc şi referinţele la coeziunea teritorială. Există riscul ca politica de coeziune să devină o politică de caritate şi nu una adresată dezvoltării teritoriale.

8.5. Impactul unor viitoare extinderi UE asupra bugetului comunitar

Croaţia, fosta Republica Iugoslavă a Macedoniei (FRIM) şi Turcia sunt în prezent state candidate. Negocierile de aderare cu Croaţia149 şi Turcia au început în luna octombrie 2005. Daca în cazul Croaţiei integrarea în bugetul european nu va întâmpina dificultăţi majore, posibila aderare a Turciei ridică semne mari de întrebare cu privire la capacitatea bugetului de a face faţă presiunilor.

149 Este foarte probabilă aderarea Croației în actuala perspectivă financiară, cea până în 2013.

313

Desi Turcia nu va figura printre punctele ce vor fi menţionate în documentul de lansare a dezbaterii pe buget, posibila aderare a acestei ţări la UE este un subiect care va fi cu siguranţă pe agenda revizuirii bugetare. Datorită populaţiei foarte mari şi nivelului economic scazut, aderarea Turciei va avea un impact semnificativ asupra bugetului UE. Turcia va fi eligibilă pentru transferuri semnificative de la bugetul Uniunii, în special pentru sectorul agricol şi pentru fondurile structurale.

a. impactul bugetar în sectorul agricolAvând în vedere dimensiunea mare a sectorului agricol din Turcia,

este foarte clar că va fi eligibilă pentru un sprijin financiar semnificativ de la PAC, incluzand aici şi politica dezvoltării rurale. Totuşi, două elemente vor limita acest impact asupra bugetului: 1) dacă Turcia ar accede în 2015 şi s-ar decide o perioada de 10 ani de ajutoare directe ca în cazul UE 12, impactul final s-ar produce abia în 2025; 2) produsele agricole ale Turciei constau, în special, în cereale şi alte culturi arabile, fructe şi legume, nuci, bumbac şi tutun. Majoritatea acestor produse ale PAC sunt cele mai puţin costisitoare în termeni de subvenţii.

Conform unui raport al Comisiei150, costul extinderii PAC-ului (incluzând şi dezvoltarea rurală) actual pentru Turcia ar fi de 8,2mld eur (preţuri 2004) pâna în 2025.

b. impactul bugetar asupra fondurilor structuraleDatorită mărimii şi a trăsăturilor economice specifice, Fondurile

Structurale şi de Coeziune ar putea contribui considerabil la procesul de dezvoltare a Turciei. Totuşi, impactul Fondurilor Structurale ar putea varia, depinzând atât de condiţiile economice generale, cât şi de crearea la nivel naţional a instituţiilor specifice cheltuirii acestora.

In ceea ce priveşte politica regională, Turcia ar fi eligibilă (dacă în acest moment ar fi stat membru şi în baza regulametelor în vigoare) pentru un nivel ridicat de cheltuieli operaţionale structurale. Totuşi, regulamentele actuale ce guvernează politica regională nu au fost niciodată aplicate unei ţări de o mărime similară, cu o dezvoltare economică asemanatoare şi cu o intensitate similara a disparităţilor regionale ca cea a Turciei. Acest fapt ar justifica o introducere a unui mecanism specific care să ia în considerare carecteristicile Turciei.

8.6. Concluzii privind procesul de reformă bugetară

150 Raportul Comisiei COM (2004) 656 – SEC (2004) 1201. Nepublicat în Jurnalul Oficial.

314

Opţiunea strategică fundamentală pe care Uniunea o are de făcut acum şi în viitor este între un buget cu un nivel decent, cu constrângeri bugetare tari – de tipul celui pe care îl are în prezent -, şi un buget cu constrângeri laxe, care va sfârşi mai devreme sau mai târziu în cheltuieli enorme.

Nu menţionăm printre argumentele în favoarea unui buget suportabil decât faptul că există o legatură/corelaţie puternică între nivelul cheltuielilor publice şi performanţa economică151 şi că centralizarea fiscală va slabi legatura cauzală dintre impozitare şi performanţă şi va genera cheltuieli publice încă mai mari ăi performanţe mai slabe.

Reforma bugetară pune la nivel fundamental problema alegerii între doua căi:

- una, a dezvoltării prin ţinerea sub control a cheltuielilor publice la nivel comunitar, iniţiativa privată, respingerea protecţionismului, îmbunătăţirea mediului de afaceri pentru încurajarea formării interne de capital şi a atragerii lui din exterior. Într-o anumită formă, aceasta este soluţia Europei (palierul comunitar) axate pe reguli şi nu pe bani;

- cealaltă, a maximizării expansiunii cheltuielilor publice comunitare prin renunţarea la constrângerile bugetare tari disponibile în prezent şi accentuarea centralizării.

Prima cale mizează pe cetăţeanul productiv şi pe crearea de bogăţie, cea de-a doua – pe posibilitatea de a ieşi câstigători din redistribuţia masivă ce va insoţi procesul. Ori, această speranţă este una teoretică; redistribuirea este un proces politic, controlat, într-o formă sau alta, de cei care aduc resursele.

Numai prima cale poate face din Romania un stat mai bogat şi o poate pune în rândul contributorilor neţi! Deasemenea, doar reformele serioase şi moderaţia în cheltuielile publice pot face din Europa o zonă mai bogată şi mai atractivă şi pot evita conflictele inerente asociate cu transferurile financiare masive, conflicte ce pot afecta serios un continent în care sensul de apartenenţă la o unitate politică nu este foarte dezvoltat.

De asemenea, doar prima cale poate realiza o reformă fundamentală a PAC, prin reducerea la irelevanţă a sectorului agricol, generată de dezvoltarea sectoarelor non-agricole ale statelor europene.

Multe dintre propunerile/provocările avansate de Comisia Europeană pe componenta de cheltuieli a bugetului comunitar vor avea un impact

151 Vezi nivelurile cheltuielilor publice şi performanţele relative ale SUA şi UE, dar şi bunele performanţe ale “codaşelor” în clasamentul impozitării (exemplu: Irlanda). Acest tip de argument pentru ţinerea sub control a cheltuielilor publice a fost redescoperit şi utilizat recent în mod repetat de reprezentanţi ai BCE.

315

considerabil asupra bugetului comunitar. Aşa cum se conturează în dezbaterile europene, este foarte posibil ca politici tradiţionale, agricultură şi coeziune, de pe urma cărora România beneficiază de fonduri europene semnificative, să piardă teren în faţa altor priorităţi politice ale Uniunii, dar care ar putea influenţa negativ balanţa netă a României cu UE. Din analiza elementelor evidenţiate, raportul actual al cheltuielilor bugetare comunitare este de 75% din totalul bugetului Uniunii alocat pentru agricultură şi coeziune şi 25% pentru restul politicilor. Există un risc real ca acest raport să se poată inversa. De modul în care România se va poziţiona pe aceste dosare sensibile, se vor modifica pozitiv sau negativ fluxurile financiare cu UE şi, implicit, statutul României în raport cu bugetul UE: beneficiar net sau contributor net.

Pe componenta de venituri, Comisia pleacă de la ideea ca sistemul actual generează dezbateri neproductive axate pe principiul « juste retour », iar rabaturile şi corecţiile financiare au consecinţe nefavorabile asupra calităţii cheltuielilor, care, în loc să se concentreze pe valoarea adăugată europeană, se adresează unor instrumente geografice cu anvelope financiare prealocate. De aceea, Comisia propune reducerea contribuţiei statelor membre din resursa VNB, eliminarea cotei TVA şi introducerea progresivă a uneia sau mai multor taxe comunitare.

Două sunt elementele fundamentale care au asigurat o gestiune bugetară responsabilă la nivel european: 1) controlul direct exercitat de deţinătorii resurselor fiscale (statele membre) asupra bugetului comunitar. Statele membre au avut până acum ultimul cuvânt în ceea ce priveşte plafonul, global şi anual, al resurselor alocate în cadrul perspectivelor financiare. Negocierile decisive s-au purtat la nivelul Consiliului European; 2) reguli clare ce precizează limitele superioare/plafoanele cheltuielilor – regula de limitare a cheltuielilor la 1,23% din VNB-ul comunitar. Aceste doua elemente reprezintă „nucleul dur” al cadrului bugetar comunitar. România trebuie să sprijine păstrarea acestor piloni ai unei construcţii bugetare previzibile.

Cele mai îndrăzneţe şi concrete propuneri se regăsesc pe partea de venituri. Sugestia introducerii unei resurse proprii veritabile, în vederea reducerii resursei VNB, trebuie privită din perspectiva unor potenţiale consecinţe, precum:

- deja se lansează posibilitatea de principiu a nivelului comunitar supranaţional de a impune şi alte taxe;

- pe termen lung, taxarea comunitară ar putea deveni predominantă;

- controlul statelor membre asupra bugetului comunitar se va diminua, iar pe termen lung va dispărea;

316

- incertitudinea veniturilor fiscale va avea drept complement logic dezvoltarea unui instrument de tipul datoriei publice europene, echivalent cu atragerea de resurse imense în sfera sectorului public;

- pe primul plan în opţiunea Comisiei se situează taxa pe tranzacţiile financiare. Consider că ar fi cea mai grea de implementat pentru că nu se poate realiza decât în cazul în care se percepe o astfel de taxă la nivel global. Altfel, ar exista riscul ca sectorul privat din acest domeniu să se relocheze în ţări non-UE care nu impun taxe în această sferă.

Soluţia cea mai acceptabilă din punct de vedere politic este cea a combinării finanţării bazate pe resursa VNB cu resursele proprii tradiţionale (în principal taxele vamale), care reprezintă acum aproximativ 15% din buget. Aceasta din urmă constituie o „resursă proprie comunitară”, în sensul descris în Tratat. Majoritatea statelor membre sprijină acest aranjament. Trebuie admis că, deşi se doreşte renunţarea la rabaturi şi corecţii (idee susţinută de majoritatea ţărilor, chiar şi de unele în favoarea cărora se mai fac corecţii financiare, ex. Austria), va fi dificilă o ieşire din status quo (sau ar induce riscuri legate de diminuarea finanţării politicilor tradiţionale). Pentru o decizie este nevoie de unanimitate, iar pentru Marea Britanie rabatul reprezintă punctul cel mai fierbinte din cadrul acestor negocieri. Dupa cum se poate observa, nici Comisia nu precizează explicit posibilitatea renunţării în totalitate la aceste ajustări financiare netransparente. Trebuie spus că rabatul este în strânsă legatură cu alocările pentru agricultură. Doar diminuarea acestora ar convinge Marea Britanie să accepte cel puţin o reducere, scenariu nefavorabil însa pentru ţările interesate de PAC.

Totusi, trebuie admis faptul că presiunile exercitate de principalii jucători (Comisia şi Parlamentul European) în vederea introducerii unei taxe europene s-ar putea transpune în realitate, scenariu în care trebuie avute sine-quanon în vedere urmatoarele criterii în stabilirea uneia sau a mai multor noi resurse proprii:

- ar trebui să fie mai strîns legate de acquis şi de obiectivele UE pentru a spori coerenţa şi eficacitatea întregului buget în implementarea politicilor prioritare ale Uniunii. În acest sens este important să se ţină seama de art. 2.2 din Decizia privind resursele proprii152 care stipulează că “venitul obţinut din orice alte noi taxe introduse în cadrul unei politici comune va constitui deasemenea o resursă proprie în bugetul general al Uniunii Europene”

- acoperirea întregii pieţe interne

152 Decizia Consiliului 2007/436/CE, Euratom (7iunie 2007)

317

- să aibă o bază armonizată pentru a asigura o aplicare echitabilă pe întreg teritoriul UE

- dacă fezabil, colectarea să se realizeze direct de către Uniune fară implicarea bugetelor naţionale

- impunerea să se facă într-un mod echitabil şi onest, fără a exacerba mecanismul corecţiilor

- impactul cumulat pe anumite sectoare trebuie luat în considerare

- trebuie evitată orice posibilă povară administrativă în ceea ce priveşte colectarea.

În consecinţă, în acest stadiu al discuţiilor, este important ca România să susţină urmatoarele elemente:

- mentinerea managementului responsabil al cadrului bugetar comunitar (controlul Consiliului UE şi al Consiliului European; limitarea rolului Parlamentului European care manifestă o tendinţă permanentă de a elibera resurse financiare ineficiente, dar cu costuri ridicate pentru statele membre; menţinerea limitei plafonului bugetar de 1.23% şi a plafoanelor anuale şi pe capitole, conform perspectivei financiare actuale; respingerea taxei europene);

- explicitarea legăturii dintre standardele înalte şi cheltuielile agricole şi structurale şi apărarea sprijinului agricol şi structural pentru statele membre UE-12 din această perspectivă;

- necesitatea reformării sistemului resurselor proprii prin simplificarea progresivă a acestuia.

Surse bibliografice: Begg, I. (1999): “Reshaping the EU budget: Yet another missed

opportunity?”, South Bank European Paper 5/99, South Bank University.

Begg, I. and N. Grimwade (1998): Paying for Europe, Sheffield Academic Press, Sheffield.

Begg, I. (2005). “Funding the European Union. A Federal Trust Report on the European Union’s Budget.” Federal Trust, London.

Commission of the European Communities (CEC, 1998). Financing the European Union. Commission report on the operation of the own resources system. Brussels.

Commission of the European Communities (CEC, 2004). Financing the European Union. Commission Report on the operation of the own resources system. Brussels.

318

Commission of the European Communities (CEC 2009). EU budget 2008. Financial report. Office for official publications of the European Communities. Luxembourg.

Council of the European Union (CEU 2005).“Financial perspective 2007-13” Brussels.

De la Fuente, A., V. Rant and R. Doménech (2008). “The redistributive effects of the EU budget: an update and projections for 2007-13”.

Miron, Dumitru, ‘Economia Uniunii Europene’ - Editura Luceafarul, Bucuresti, 2004.

Wallace, Helen; Wallace, William şi Pollack, Mark A., Elaborarea politicilor în Uniunea Europeana, Institutul European din Romania, 2005, Editia a cincea, p.205.

Website-uri:http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/

misc/87677.pdf http://ec.europa.eu/budget/index_en.htmhttp://ec.europa.eu/dgs/economy_finance/index_en.htm

319

ANEXE

Anexa nr.1. Relaţii existente între Direcţia generală de sinteză a politicilor bugetare şi celelalte structuri ale Ministerului Finanţelor Publice

re Relaţii ierarhice de subordonare

Relaţii de cooperare şi coordonare metodologică

320

MINISTRU

Secretari de statDirecţia generală de sinteză

a politicilor bugetare

Structuri din cadrul aparatului propriu al ministerului

Structuri din cadrul administraţiei publice

locale

MINISTRU

Secretar de stat

Direcţia generală de programare bugetară


în sectorul economic


în sectorul social-cultural

Direcţia generală de programare

bugetară în sectorul securitate naţională

şi apărare

Direcţia generală de

programare a investiţiilor

publice

Structurile din cadrul aparatului propriu al ministerului

Structurile de specialitate din cadrul unităţilor subordonate

Anexa nr. 2. Relaţii existente între Direcţia generală de programare bugetară şi celelalte structuri ale Ministerului Finanţelor Publice

Relaţii ierarhice de subordonare

Relaţii de cooperare Relaţii de cooperare

321

Anexa nr. 3. Relaţii existente între Direcţia generală de buget şi contabilitate internă şi celelalte structuri ale Ministerului Finanţelor Publice



322

Ministru

Secretari de stat

Secretar general

Secretar general adjunct

Direcţia de buget şi contabilitate internă

Structurile din cadrul aparatului propriu al ministerului

Structurile de specialitate din cadrul unităţilor subordonate

Anexa nr. 4. Relaţii existente între Direcţia generală de investiţii, achiziţii publice şi servicii interne şi celelalte structuri ale Ministerului Finanţelor

Publice



323

Ministru

Secretari de stat

Secretar general

Structurile din cadrul aparatului propriu al

ministerului

Structurile de specialitate din cadrul unităţilor

subordonate

între Direcţia generală de investiţii, achiziţii publice şi

servicii interneSecretar general

adjunct

Buget Si Trezorerie Academic Finala

Documents

Transcript of Buget Si Trezorerie Academic Finala