Analiză critică a normelor Constituţiei României referitoare la relaţia dintre dreptul internaţional şi dreptul intern

Ion Gâlea

Articol publicat în Analele Universităţii din Bucureşti, nr. I/2009

Introducere

Raportul dintre dreptul internaţional şi dreptul intern prezintă importanţă directă pentru respectarea generală a normelor dreptului internaţional. Astfel, este cunoscut că, în mod tradiţional, dreptul internaţional creează norme ale căror destinatari sunt statele. În acelaşi timp, între principiile dreptului internaţional este inclus principiul pacta sunt servanda1, care consacră respectarea întocmai şi cu bună credinţă a obligaţiilor internaţionale. Totuşi, nu de puţine ori, respectarea de către un stat a normelor dreptului internaţional se reflectă în adoptarea unei conduite legislative. De asemenea, în cvasi-majoritatea situaţiilor, normele de drept internaţional produc consecinţe juridice directe pentru subiectele din ordinea juridică internă, motiv pentru care integrarea normelor de drept internaţional în această ordine juridică prezintă importanţă maximă.

Scopul prezentului studiu este analiza prevederilor constituţionale şi legale din România referitoare la relaţia dintre dreptul internaţional şi dreptul intern, prin raportare la modelele teoretice discutate în doctrina de specialitate şi prin comparare cu modelele prezentate de constituţiile altor state. În principal, dorim să identificăm principalele lacune ale acestor prevederi şi să subliniem ce modificări ar fi de dorit să fie operate (sau ar fi fost de dorit să fie operate la modificarea constituţională din 2003), cu menţiunea că importanţa acestor modificări se va reflecta în însăşi activitatea concretă a instanţelor de judecată, atunci când se pune problema aplicării într-un caz concret a unei norme dintr-un tratat internaţional.

Una dintre primele precizări care trebuie realizată este aceea că problema aplicării dreptului internaţional în dreptul intern se pune în faţa unei instanţe interne. Principalele întrebări care trebuie soluţionate sunt următoarele: normele de drept internaţional sunt izvoare de drept pentru instanţele interne? în caz afirmativ, care este forţa lor juridică şi cum se soluţionează conflictul cu normele din dreptul intern? Aceste probleme nu se pun atunci când un litigiu este soluţionat de o instanţă internaţională: în faţa acesteia, numai normele de drept internaţional, nu şi cele de drept intern, au natura de izvor de drept: astfel, în cazul Interese Germane în Silezia Superioară, Curtea Permanentă de Justiţie Internaţională a statuat că normele de drept intern au, în faţa unei instanţe internaţionale statutul de elemente de fapt, şi nu pot justifica încălcarea unei obligaţii internaţionale2. De asemenea, este general recunoscut principiul de drept internaţional în conformitate cu care, în faţa unei instanţe internaţionale, un stat nu poate invoca o normă de drept intern pentru a justifica încălcarea unei obligaţii internaţionale3.

Prezentul studiu urmăreşte să ofere câteva indicii cu privire la răspunsul, în cazul sistemului constituţional românesc, la întrebările menţionate mai sus, şi anume: sunt normele dreptului internaţional izvor de drept intern? care este forţa lor juridică? În examinarea acestor probleme, este util să pornim de la expunerea modelelor teoretice identificate în dreptul internaţional în legătură cu aplicarea dreptului internaţional în dreptul intern. În continuare, 1 Carta Organizaţiei Naţiunilor Unite, art. 2 alin. (2); Declaraţia Adunării Generale ONU nr. 2625 (XXV)/1970 privind principiile dreptului internaţional referitoare la relaţiile prietenești și cooperarea între state în conformitate cu Carta ONU, pct. 7;2 Interese Germane în Silezia Superioară, C.P.J.I., Ser. A, 1928, p. 16;3 Ibidem; articolul 27 din Convenţia de la Viena privind dreptul tratatelor;

1

urmărim să facem distincţia între normele general acceptate ale dreptului internaţional (dreptul internaţional cutumiar), care are un anumit statut în dreptul intern şi dreptul convenţional (tratatele internaţionale), care beneficiază de o reglementare distinctă. De asemenea, în ceea ce priveşte tratatele internaţionale, vor fi analizate diferitele categorii de tratate care sunt reglementate în sistemul constituţional românesc şi regimul juridic al acestora.

Considerăm oportun, totuşi, să încheiem secţiunea introductivă a studiului cu precizarea opiniei că întreaga discuţie cu privire la relaţia dintre dreptul internaţional şi dreptul intern ar trebui să se poate în sensul unei interpretări cât mai largi în favoarea aplicării dreptului internaţional în faţa instanţelor interne şi al preeminenţei acestuia în raport cu dreptul intern, având în vedere faptul că, orice “derogare” de la dreptul internaţional care ar avea drept cauză o normă internă ar atrage răspunderea internaţională a statului respectiv4.

I. Modelele teoretice identificate de doctrină cu privire la raportul dintre dreptul internaţional şi dreptul intern

În mod tradiţional, doctrina de drept internaţional două doctrine principale, dualismul şi monismul, ultima prezentând variante precum monismul cu primatul dreptului internaţional şi monismul cu primatul dreptului intern.

Relevanţa modelelor teoretice este legată nu neapărat de consideraţiile pe care acestea le postulează cu privire la raţiunile pentru care ar exista sau nu interferenţă între dreptul internaţional şi dreptul intern, de faptul că aceste modele servesc drept exemple pentru constituţiile statelor. Astfel, un sistem constituţional monist va conţine prevederi cu totul diferite faţă de un sistem constituţional dualist, cu consecinţe concrete asupra posibilităţii instanţelor interne de a aplica dreptul internaţional în relaţiile dintre justiţiabili.I.1. Modelul dualist

Potrivit doctrinei dualiste, postulate la sfârşitul secolului XIX de Triepel5 şi Anzilotti6, dreptul internaţional şi dreptul intern sunt în mod esenţial diferite, din mai multe puncte de vedere.

În primul rând, cele două sisteme se deosebesc prin izvoarele de drept. Astfel, în dreptul intern, izvorul principal este legea sau actele normative subsecvente legii emise de organele competente în temeiul atribuţiilor constituţionale. Spre deosebire de acestea, izvoarele dreptului internaţional sunt tratatele şi cutuma stabilite între state. În al doilea rând, dreptul internaţional şi dreptul intern diferă prin sfera relaţiilor reglementate. Astfel, dreptul intern ar reglementa relaţiile dintre indivizi şi cele dintre indivizi şi stat, în timp ce dreptul internaţional are în vedere relaţiile dintre state. În al treilea rând, în concepţia dualistă, cele două sisteme sunt diferite pe baza criteriului substanţei reglementării: în timp ce dreptul intern este un drept vertical, impus de statul suveran care reglementează conduita persoanelor supuse jurisdicţiei sale, dreptul internaţional este un drept orizontal, născut din acordul de voinţă a unor subiecte egale – statele7.

Consecinţa directă a elementelor prezentate mai sus este reprezentată de faptul că substanţa dreptului internaţional nu îi permite acestui sistem de drept să fie parte din dreptul intern per se. Prin urmare, normele dreptului internaţional pot deveni parte a dreptului intern numai prin recepţiune, ceea ce înseamnă că dreptul intern preia, printr-un izvor specific, normele dreptului internaţional şi le adaptează specificului său.

4 Interese Germane în Silezia Superioară, C.P.J.I., Ser. A, 1928, p. 165 H. Triepel, Volkerrecht und Landesrecht, 18996 D. Anzilotti, Cours de droit international, Sirey, Paris, 19257 D. Anzilotti, op. cit., p. 62;

2

Considerăm util să stabilim, în mod concretă, trăsătura estenţială a unui sistem dualist: dreptul internaţional nu face parte din dreptul intern şi pentru aplicarea unei norme de drept internaţional în sistemul juridic al unui stat este necesară recepţia normativă. Precizăm aceste lucruri în contextul în care s-a afirmat, în doctrină, că sistemul constituţional românesc prezintă unele trăsături ale sistemului dualist8.

Astfel, aşa cum precizează Anzilotti9, actul de recepţie a normelor implică o transformare a acestora, care merge dincolo de pura valoare formală a normei. Astfel, orice normă se adresează subiectelor specifice acelei ordini juriidce şi, întrucât calitatea de subiect de drept este o corelaţie între o entitate şi normele care compun ordinea juridică respectivă, simplul fapt că norma este primită într-o altă ordine juridică implică ideea că acea normă se va aplica altor subiecte decât cele pentru care a fost destinată iniţial10. Concluzionăm că recepţia normativă ar implica următoarele consecinţe: a) schimbarea valorii formale a normei – în sensul că ea devine normă de drept în ordinea internă şi raportul său cu alte norme este guvernat de principiile ordinii juridice interne b) schimbarea destinatarilor normei şi c) schimbarea conţinutului normei – aceasta fiind transformată astfel încât să fie adaptată aplicării altor destinatari decât cei prevăzuţi iniţial.

Astfel, într-un sistem dualist o normă de drept internaţional nu se va aplica în faţa unei instanţe interne ca drept internaţional, ci ca drept intern. În plus, pentru aplicarea acesteia, este nevoie de o lege internă care să transpună conţinutul normei de drept internaţional în ordinea juridică internă şi să adapteze conţinutul acesteia specificului dreptului intern.

I.2. Modelul monist

Doctrina monistă combate ideile susţinute de dualism, în sensul că, în primul rând, subiectele celor două sisteme de drept nu sunt esenţial diferite şi că în ambele situaţii obiectul reglementării este reprezentat de comportanemntul indivizilor, singura diferenţă fiind că, pe plan internaţional, consecinţele acestui comportament sunt atribuite statului11. În al doilea rând, teoria monistă susţine că esenţa normei juridice este aceeaşi, în sensul că în ambele ordini juridice, dreptul reprezintă o regulă obligatorie pentru subiectele de drept 12. În al treilea rând, doctrina susţine faptul că cele două sisteme juridice – dreptul internaţional şi dreptul intern – trebuie privite ca o manifestare a unui singur concept, dreptul. Motivul funadamental pentru a demonstra identitatea dintre cele două sfere de drept este acela că unele noţiuni fundamentale ale dreptului internaţional nu pot fi înţelese fără a presupune existenţa unei ordini juridice superioare din care variatele sisteme de drept intern sunt derivate13. În acest sens, dreptul internaţional este cel care determină limitele jurisdicţionale ale competenţei teritoriale şi personale ale statelor. În mod similar, independenţa şi egalitatea suverană a statelor pot fi concepute numai prin referinţă la o normă juridică superioară, în raport cu care toţi subiecţii sunt egali14.

Varianta cel mai des invocată a teoriei moniste este monismul cu primatul dreptului internaţional. În argumentarea acestei teorii, Hans Kelsen porneşte de la noţiunea fundamentală de normă de bază, care este principiul de la care se naşte şi se dezvoltă o ordine juridică15. Kelsen demonstrează că aceeaşi normă de bază, ce fundamentează dreptul

8 a se vedea, în acest sens, A. Năstase, B. Aurescu, C. Jura, Drept internaţional public. Sinteze pentru examen. Ediţia a IV-a, Ed. Ch. Beck 2006, p. 30; 9 D. Anzilotti, op. cit., p. 63;10 Ibidem, p. 63; 11 Walz, Das Wesen des Volkerrechts und Landesrechts, Leipzig, 1968, p. 98;12 Oppenheim, International Law, A Treatise, Longman, London, 1967, p. 47;13 Schwarzenberger, Power Politics, 2nd Ed., Oxford, 1951, p. 218-231;14 Wenzel, Juristische Grundbegriffe, 1920, p. 387;15 Hans Kelsen, General Theory of Law and State, London, 1945, p. 363;

3

internaţional, în mod indirect, constituie şi pilonul principal al dreptului intern. Această normă de bază este formulată astfel: “Statele trebuie să se comporte aşa cum se comportă în mod obişnuit”. Această normă de bază este fundamentul dreptului internaţional şi ea generează, la rândul ei, un principiu – principiul efectivităţii. Acest principiu stă la baza dreptului organelor revoluţionare dintr-un stat să fie creatoare de drept. Această normă de bază se transpune în dreptul intern, efectivitatea permiţând noului legiuitor (revoluţionar) să edicteze norme, chiar dacă acestea sunt în contradicţie cu constituţia anterioară16.

Monismul cu primatul dreptului internaţional este susţinut, de asemenea, de Hersch Lauterpacht17, care cuplează problema supremaţiei dreptului internaţional cu cea a individului, văzut ca subiect de drept internaţional. În concepţia sa, scopul reglementării generale – binele indivizilor umani – poate fi realizată numai printr-o “legalitate internaţională”, care cuprinde atât dreptul internaţional, cât şi dreptul intern.

O serie de autori – exponenţii “şcolii de la Bonn” au postulat, la începutul secolului al XX-lea, teoria monismului cu primatul dreptului intern, bazat pe suveranitatea statului, ca fundament al existenţei acestuia şi pe doctrina autolimitării statului18. Nu vom insista însă asupra acestei teorii, având în vedere relevanţa practică redusă.

Concluzionând asupra modelului monist, apreciem că importanţa monismului cu primatul dreptului internaţional constă în faptul că această teorie postulează faptul că dreptul internaţional se aplică per se în dreptul intern, fără să fie necesară transpunerea şi, în caz de conflict cu normele interne, instanţele trebuie să aplice cu precădere normele internaţionale.

II. Valoarea juridică a normelor dreptului internaţional cutumiar în dreptul intern

Ne propunem analiza prevederilor din Constituţia României şi legislaţia română cu relevanţă în aplicarea dreptului internaţional în dreptul intern. Vom separa analiza în evaluarea: normelor dreptului internaţional cutumiar, în primul rând, şi a normelor cuprinse în tratatele internaţionale, în al doilea rând, urmând ca discuţia în legătură cu tratatele internaţionale să fie detaliată, având în vedere multitudinea problemelor care se pot avea în discuţie.

Constituţia României, spre deosebire de constituţiile altor state, nu conţine o referire expresă la faptul că normele dreptului internaţional cutumiar (indiferent de formulare – principiile generale ale dreptului internaţional etc) fac parte din dreptul intern. Constituţiile altor state cuprin astfel de formulări: de exemplu, Constituţia Germaniei prevede, în articolul 23 că “regulile generale de drept internaţional fac parte integrantă din dreptul federal. Ele primează legilor şi creează direct drepturi şi obligaţii pentru locuitorii teritoriului federal”. Un alt exemplu este Constituţia Italiei, care prevede în articolul 10 că “ordinea juridică italiană se conformează regulilor de drept internaţional general recunoscute”. Constituţia Ungariei prevede în articolul 7 că Ungaria acceptă principiile universal recunoscute ale dreptului internaţional.

Constituţia României conţine în articolul 10, referiri la noţiunea de “principiile şi celelalte norme general admise ale dreptului internaţional” – noţiune care, în mod indubitabil, conduce la dreptul internaţional cutumiar. Spre deosebiră însă de constituţiile altor state, articolul 10 nu face referire la aplicarea acestora în dreptul intern sau la respectarea acestora în contextul aplicării dreptului intern (sau, cel puţin, în mod general la respectarea acestora de către România), ci la respectarea acestora în relaţiile României cu alte state: “România întreţine şi dezvoltă relaţii paşnice cu toate statele, şi, în acest cadru, relaţii de bună

16 Ibidem;17 Hersch Lauterpacht, International Human Rights, Oxford, 1950, p. 29;18 Kaufmann, Volkerrecht und Landesrecht, 1897, p. 69; Wenzel M., op. cit., p. 20; Zonn, Das Wesen des Volkerrechts, 1891, p. 80;

4

vecinătate, întemeiate pe principiile şi pe celelalte norme generale admise ale dreptului internaţional”.

Având în vedere aceste aspecte, principala problemă de interpretare a textului constituţional care s-ar pune ar fi dacă articolul 10 impune aplicarea în faţa instanţelor interne a normelor general acceptate ale dreptului internaţional – mai exact a dreptului internaţional cutumiar. Mai exact: cutuma internaţională face parte din dreptul intern?

Deşi textul nu prevede expres, suntem de părere că interpretarea articolului 10 ar trebui să se realizeze în sensul recunoaşterii obligativităţii în dreptul intern a normelor dreptului internaţional cutumiar, fiind în măsură să invocăm următoarele argumente:a) articolului 10 face referire la faptul că relaţiile României cu toate statele sunt întemeiate pe principiile şi normele general acceptate ale dreptului internaţional. Chiar dacă textul se referă la relaţiile internaţionale ale României, interpretarea literală a acestuia este în sensul că România respectă aceste principii şi norme. Pe cale de consecinţă, respectarea acestor norme nu se poate realiza în absenţa aplicării acestor norme în dreptul intern – ignorarea de către instanţe a acestor norme conducând la atragerea răspunderii internaţionale a statului19;b) chiar dacă jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României nu oferă o interpretare a articolului 10, putem cita Decizia nr. 13/1999, publicată în Monitorul Oficial nr. Partea I nr. 178 din 26 aprilie 1999, decizie în care Curtea afirmă, care face referire la „uzanţele naţionale şi internaţionale”. Este dificil însă de stabilit o conexiune directă între această decizie şi aplicarea normelor dreptului internaţional cutumiar, având în vedere circumstanţele speţei;c) un reper foarte interesant este reprezentat de un exemplu din jurisprudenţa Curţii Supreme de Justiţie din 2002. În Decizia nr. 1292/2002, pronunţată în dosarul nr. 1781/2002, instanţa a analizat un recurs în anulare introdus împotriva unei sentinţe pronunaţate de Judecătoria Sectorului 1 Bucureşti, prin care se anula o dispoziţie de desfacere a unui contract de muncă între un cetăţean şi Ambasada Canadei. Instanţa supremă a aplicat, în decizia de admitere a recursului în anulare, reguli ale dreptului internaţional cutumiar, referitoare la imunitatea de jurisdicţie a statelor (alături de reguli convenţionale, întemeiate pe prevederile Cartei O.N.U. şi ale Convenţiei de la Viena privind relaţiile diplomatice). Considerăm util să cităm unele paragrafe din decizia Curţii:

“În dreptul internaţional este unanim recunoscută imunitatea de jurisdicţie şi de executare, în baza căruia un stat străin nu poate fi supus jurisdicţiei instanţelor unui alt stat şi nici măsurilor de executare a hotărârilor acestor instanţe.

Suveranitatea, ca principiu fundamental al dreptului internaţional, şi necesitatea respectării acesteia, sunt consacrate de mai multe tratate internaţionale la care România este parte (printre acestea, Carta O.N.U. art.� 2  pct. 7 care prevede că Organizaţia se întemeiază pe egalitatea suverană a statelor membre) şi de jurisprudenţa Curţii Permanente de Justiţie Internaţională, a Curţii Internaţionale de Justiţie şi Curţii Permanente de Arbitraj.            Un stat, în virtutea suveranităţii sale, se bucură de imunitate de jurisdicţie şi de execuţie în faţa instanţelor judecătoreşti străine. Cu alte cuvinte, instanţele naţionale  nu sunt competente să judece acţiunile intentate împotriva unui stat străin. Imunitatea de jurisdicţie a statului străin exprimă principiul par in parem non habet� juridictionem. În alţi termeni, nu există competenţă jurisdicţională între egali. Această regulă a fost recunoscută de diverse tribunale naţionale ale statelor care au aplicat-o ca fiind de natură cutumiară (s.n.)”

Astfel, chiar dacă nu face referire expresă la articolul 10 din Constituţie, este indubitabil că instanţa supremă a admis caracterul obligatoriu şi aplicabil în dreptul intern a regulilor dreptului internaţional cutumiar. Considerăm, pe cale de consecinţă, că această soluţie ar trebui îmbrăţişată şi în ceea ce priveşte interpretarea concretă a articolului 10 din Constituţie.

În ciuda acestei concluzii, nu ascundem faptul că textul neclar al articolului 10, conduce la unele dificultăţi majore, de ordin practice, în faţa instanţelor. Astfel, s-a observat

19 cu privire la ideea că încălcarea unei norme internaţionale printr-o decizie judecătorească atrage răspunderea statului a se vedea cazul Interese Germane în Silezia Superioară, C. P.J.I., Ser. A, 1928, p. 16; cazul Alabama (1872), Moore Arbitrations, p. 653;

5

că prima instanţă pronunţase, în speţa menţionată mai sus, o sentinţă cu ignorarea regulilor cutumiare refertioare la imunitatea de jurisdicţie – hotărârea fiind casată abia într-o cale extraordinară de atac. O situaţie asemănătoare se întâlneşte, spre exemplu, în cazul Deciziei civile nr. 875/R din 6 octombrie 2008, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara în dosarul nr. 5073/325/C/2006, prin care obligă statul belgian la plata unei sume de bani către un cetăţean roman, ca despăgubiri pentru încălcarea drepturilor acestuia printr-un act de autoritate pe teritoriul statului belgian. Interesant de menţionat este că nici instanţele de fond şi apel, chiar dacă au respins acţiunea, nu au invocat în niciun mod instituţia imunităţii de jurisdicţie. Deşi Curtea de Apel Timişoara s-a întemeiat pe prevederile articolului 3 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, apreciem că nu se pune problema conflictului de norme între regulile privind protecţia drepturilor omului, pe de o parte, şi regulile cutumiare privind imunitatea de jurisdicţie, pe de altă parte, având în vedere că acestea reglementează situaţii diferite: ultimele se referă la competenţa instanţelor română şi au ca fundament (aşa cum a reţinut şi insanţa supremă, în decizia precitată) principiul suveranităţii. Soluţia corectă ar fi fost respingerea ca inadmisibilă a acţiunii. În mod correct, în decizia Curţii Supreme de Justiţie din 2002, s-a reţinut ca motiv de recurs punctul 4 al articolului 304 din Codul de procedură civilă (“instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti). Având în vedere că în cazul din 2002 a fost promovat un recurs în anulare – cale extraordinară de atac – identitatea de raţiune ar justifica introducere unui recurs în anulare şi în cazul Deciziei Curţii de Apel Timişoara, în temeiul art. 330 alin. 1 din Codul de procedură civilă.

III. Tratatele internaţionale şi dreptul intern

Constituţia României conţine două articole prin care reglementează relaţia dintre tratatele internaţionale şi dreptul intern – articolele 11 şi 20. De asemenea, articolul 148 (2) reglementează situaţia relaţiei dintre izvoarele de drept comunitar şi dreptul intern, însă nu vom include studiul acestui text în prezenta expunere.

Din interpretarea articolelor 11 şi 20 din Constituţie deducem necesitatea de a formula, de la început următoarea distincţie: Constituţia stabileşte două categorii de tratate, care au statut diferit în dreptul intern – tratatele în domeniul drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului (reglementate de articolul 20) şi tratate în alte domenii decât drepturile omului. Astfel, deşi articolul 11 reglementează toate categoriile de tratate, aşa cum vom preciza mai jos, prevederile speciale ale articolului 20 impun un regim special pentru cele în domeniul drepturilor omului.

Categoria de tratate “altele decât cele în domeniul drepturilor omului” conduce la cele mai mari dificultăţi de interpretare, motiv pentru care propunem analizarea cu precădere a acestei categorii.

III.1. Tratatele reglementate de articolul 11 din Constituţie, în “alte domenii decât drepturile omului”

a. Consacrarea sistemului monist. Considerăm util să începem examinarea articolului 11 cu alineatul al doilea, care

prevede că “Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern”.În primul rând, trebuie să subliniem că, deşi unii autori de drept constituţional

consideră că sistemul constituţional românesc îmbrăţişează modelul dualist20, înglobarea tratatelor în sistemul de drept intern reflectă, în realitate, consacrarea în Constituţia României a modelului monist. Aşa cum am arătat mai sus, trăsătura dualismului este aceea că pentru a

20 Ioan Muraru, Simina-Elena Tănăsescu, Drept constituţional și instituţii politice, vol. I, Ed. Ch. Beck, 2008, pg. 32;

6

produce efecte în dreptul intern, norma internaţională trebuie receptată, sau transpusă, inclusiv prin adaptarea conţinutului acesteia la dreptul intern. Spre deosebire de aceasta, Constituţia României consacră tratatul ca izvor de drept, şi nu legea de ratificare a acestuia. Aşa cum consideră şi alţi autori, apreciem că articolul 11 consacră o trăsătură a sistemului juridic românesc specifică monismului, şi anume aceea că normele internaţionale şi cele interne reprezintă, din perspectiva dreptului constituţional, un sistem juridic unic21. În al doilea rând, considerăm că ar fi util să formulăm o precizare în legătură cu semnificaţia legii de ratificare. Aceasta nu reprezintă, în niciun caz, actul normativ intern prin care se transpune tratatul internaţional în dreptul intern, ca într-un sistem dualist, ci actul organului legislativ prin care se exprimă consimţământul statului român cu privire la tratat. Practic, lipsa ratificării nu echivalează cu lipsa producerii de efecte în dreptul intern, ci lipsa forţei obligatorii a tratatului în dreptul internaţional. Un tratat care nu a fost încă ratificat nu poate produce efecte juridice în relaţiile României cu celelalte state semnatare, prin urmare, nu se poate pune problema lipsei de efecte în dreptul intern. În acest context se impune sublinierea faptului că tratatul, după ratificare, produce efecte în dreptul intern ca tratat, în calitate acestuia de izvor de drept22.

b. Interpretarea noţiunii “ratificate de Parlament, potrivit legii”.

Principalele probleme care se ridică în legătură cu interpretarea acestei noţiuni sunt legate de acele tratate care, potrivit legii şi dreptului internaţional, fac obiectul exprimării consimţământului prin altă modalitate decât ratificarea: aprobarea, acceptarea sau semnarea (nu luăm în discuţie aderarea deoarece aceasta se realizează tot prin lege, fiind o modalitate specifică pentru exprimarea consimţământului la tratatul multilateral pe care un stat nu l-a semnat).

Legea nr. 590/2003 privind tratele (şi, anterior acesteia, Legea nr. 4/1991) reglementează categoriile de tratate care fac obiectul exprimării consimţământului prin aprobare (act care se realizază prin hotărâre a Guvernului) sau prin semnare (caz în care nu se emite un act normativ, ci doar un act administrativ anterior semnării – memorandumul de aprobare a semnării). Principala problemă care se pune este dacă aceste tratate fac parte din dreptul intern, potrivit articolului 11 din Constituţie.

Răspunsurile oferite de doctrina română acestei întrebări sunt diferite. Astfel, unii autori consideră că ratificarea de către Parlament constituie o condiţie esenţială ca tratatele să facă parte din ordinea juridică internă (“numai tratatele ratificate de Parlament fac parte din dreptul intern)23. Alţi autori invocă argumente în sensul că formularea articolului 11 alin. (2) ar trebui interpretată în sens larg, astfel încât prin interpretare să se înţeleagă exprimarea consimţământului24. În acest sens sunt oferite următoarele argumente: în primul rând, interpretarea restrictivă a articolului 11 alin. (2) ar conduce la un rezultat absurd, şi anume că numai unele tratate să poată fi aplicate în dreptul intern, în timp ce primul alineat al articolului 11 vorbeşte de tratatele la care România este parte, fără distincţie; în al doilea rând, se menţionează că articolul 146 pct. b) din Constituţie conferă Curţii Constituţionale competenţa de a se pronunţa asupra constituţionalităţii tuturor tratatelor, indiferent de forma de exprimare a consimţământului25.

Considerăm că a doua interpretare ar fi soluţia care ar conferi dreptului internaţional adevărata garanţie a respectării acestuia – prin aplicarea directă în dreptul intern. Totuşi, este

21 Cristian Ionescu, Tratat de drept constituţional contemporan, Ed. Ch. Beck, 2008, pg. 667; Gheorghe Iancu, Drept constituţional și instituţii politice, Ed. Lumina Lex, 2008, pg. 22;22 a se vedea în acest sens și Adrian Năstase, Bogdan Aurescu, Cristian Jura, op. cit., pg. 124;23 Ioan Muraru, Simina-Elena Tănăsescu, op. cit., pg. 32;24 Gheorghe Iancu, op. cit., pg. 22;25 Ibidem;

7

dificil de stabilit că interpretarea literală a textului constituţional duce la concluzia că tratatele care au fost aprobate prin hotărâre a Guvernului sunt “ratificate de Parlament, potrivit legii”.

Apreciem că răspunsul poate fi găsit la nivelul legii: articolul 31 din Legea nr. 590/2003 privind tratatele reglementează la alineatele (1) şi (2) obligativitatea aplicării şi respectării “tratatelor în vigoare” pentru autorităţile statului român, autoritatea judecătorească, persoanele fizice şi juridice. Principala critică ce poate fi adusă acestei prevederi este că are forţă juridică de lege, şi nu de text constituţional. Prin urmare, este cert faptul că şi tratatele aprobate de guvern sau cu privire la care s-a exprimat consimţământul prin semnare fac parte din dreptul intern – principala problemă de interpretare fiind dacă baza juridică a acestei afirmaţii este constituţională sau legală.

O altă problemă de interpretare ar putea fi legată de posibilitatea încadrării în noţiunea “ratificate de Parlament” a tratatelor ratificate prin ordonanţă de urgenţă – fapt posibil, potrivit articolului 19 alin. (3) din Legea nr. 590/2003 privind tratatele. Apreciem că nu se poate contesta încadrarea acestora în textul articolului 11 (2), având în vedere că Parlamentul aprobă ordonanţele de urgenţă prin lege, potrivit Constituţiei26.

c. Forţa juridică a tratatelor în raport cu legile interne

În mod tradiţional, s-a considerat că tratatele internaţionale încheiate în alte domenii decât drepturile omului au forţă juridică similară legii27. În acest sens, s-a invocat argumentul interpretării per a contrario a articolului 20 (2), coroborat cu articolul 11 (2) din Constituţie. Astfel, conform primului text menţionat, în cazul în care există neconcordanţă între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile interne, au prioritate reglementările internaţionale. În consecinţă, acest lucru nu ar fi valabil pentru tratatele încheiate în alte domenii, care ar dobândi forţa juridică a actului prin care s-a exprimat consimţământul (legea adoptată de Parlament, conforma articolului 91 din Constituţie)28.

Pe baza acestei interpretări, vom încerca să analizăm care ar fi consecinţele existenţei unei neconcordanţe între tratatul internaţional şi o lege internă, într-un alt domeniu decât cel al drepturilor omului. Ce s-ar întâmple, de exemplu, dacă o astfel de situaţie ar apărea în faţa unei instanţe interne?

Dacă am accepta ideea că prioritatea tratatelor funcţionează numai în domeniul drepturilor omului şi că tratatele ratificate prin lege au forţa juridică a legii, ar însemna ca un conflict între un tratat şi lege să se soluţioneze potrivit normelor privind conflictul de legi în timp. Astfel, dacă tratatul ar fi ulterior legii interne, ar fi facil pentru instanţa interne să aplice cu prioritate tratatul faţă de lege pe baza principiului lex posterior. În mod similar, dacă în raport cu circumstanţele specifice cauzei tratatul ar fi interpretat ca reprezentând o normă specială, ar putea primi aplicare în baza principiului specialia generalibus derogant.

Totuşi, care ar fi situaţia în cazul în care o normă conţinută într-un tratat ar veni în contradicţie cu o normă dintr-o lege internă ulterioară? O interpretare restrictivă a articolelor 11 (2) şi 20 (2) din Constituţie ar putea conduce la ideea că legea ar avea prioritate. O astfel de soluţie ar conduce la încălcarea tratatului, ceea ce ar fi în contradicţie cu principiul pacta

26 Totuși, nu ascundem faptul că ratificarea prin ordonanţă de urgenţă poate conduce la situaţii deosebit de periculoase pentru statul român. Un astfel de exemplu este reprezentat de Acordul intre Guvernul României şi Guvernul Republicii Ungare privind înfiinţarea Fundaţiei Publice Româno-Ungare Gojdu, semnat la 20 octombrie 2005. Acesta a fost ratificat prin Ordonanţa de urgenţă nr. 183 din 14 decembrie 2005, partea română notificând părţii ungare faptul că s-au îndeplinit procedurile necesare pentru intrarea în vigoare. Ulterior, prin Legea nr. 38 din 28 martie 2008 s-a respins Ordonanţa de urgenţă menţionată mai sus. Este deosebit de dificil de determinat care este situaţia juridică în dreptul internaţional a acestui tratat. 27 Ioan Muraru, Simina Elena Tănăsescu, op. cit., p. 33;28 Ibidem

8

sunt servanda din dreptul internaţional, determinând atragerea răspunderii internaţionale a statului român29. Totuşi, în lipsa unei prevederi exprese similare celei din articolul 20 (2), ce bază juridică ar putea invoca instanţa internă, sau Curtea Constituţională, pentru a elimina de la aplicare legea internă şi a da prioritate tratatului internaţional?

În primul rând, reţinem că au fost invocate argumente de ordin legal pentru a fundamenta prioritatea tratatului internaţional30. Astfel, au fost citate următoarele texte legale, care consacră caracterul prioritar al tratatelor în raport cu legile:

- articolul 31 (2) din Legea nr. 590/2003 care prevede că “aplicarea şi respectarea tratatelor în vigoare reprezintă o obligaţie pentru toate autorităţile statului român, inclusiv pentru autoriatea judecătorească, precum şi pentru persoanele fizice şi juridice române sau aflate pe teritoriul României”;

- articolul 31 (4) din Legea nr. 590/2003 care prevede că “dispoziţiile tratatelor în vigoare nu pot fi modificate, completate sau scoase din vigoare prin acte normative inverne ulterioare intrării lor în vigoare”;

- articolul 31 (5) din Legea nr. 590/2003 care prevede că “prevederile legislative interne nu pot fi invocate pentru a justifica neexecutarea dispoziţiilor unui tratat în vigoare”.

- articolul 21 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, care prevede că: “(1) Soluţiile legislative preconizate prin noua reglementare trebuie să aibă în vedere reglementările în materie ale Uniunii Europene, asigurând compatibilitatea cu acestea. (2) Prevederile alin. (1) se aplică în mod corespunzător şi în ceea ce priveşte dispoziţiile cuprinse în tratatele internaţionale la care România este parte.”

Principala problemă a acestor argumente este că sunt cuprinse în texte legale şi nu constituţionale. Astfel, dacă o lege încalcă un tratat anterior acesteia, este puţin probabil ca o instanţă, invocând prevederile altei legi (legea nr. 590/2003) să elimine de la aplicare prima normă legislativă. De asemenea, este imposibil pentru Curtea Constituţională să declare legea care încalcă tratatul ca neconstituţională pe motivul încălcării legii nr. 590/2003. De altfel, în Decizia nr. 47/25.04.1996, publicată în Monitorul Oficial nr. 293/19.11.1996, Curtea Constiuţională a reţinut, în legătură cu obiecţia referitoare la încălcarea Legii nr. 4/1991 (legea privind încheierea şi ratificarea tratatelor, abrogată prin Legea nr. 590/2003), următoarele: “oricum, legea respectivă, neavând o valoare constituţională, nu poate fi opusă legiuitorului care, de principiu, are competenţa ca, oricând, să deroge, în adoptarea unei legi, de la prevederile altei legi”.

Considerăm că, totuşi, argumentul de ordin constituţional pentru consacrarea priorităţii tratatelor internaţionale în raport cu legi ulterioare contrare este reprezentat de articolul 11 alineatul (1) din Constituţie, care prevede: “Statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu bună-credinţă obligaţiile ce-i revin din tratatele la care este parte”. Acest text reprezintă, practic, transpunerea principiului pacta sunt servanda din dreptul internaţional public în dreptul constituţional român. Astfel, modificarea sau invalidarea, printr-o lege ulterioară, a unor norme conţinute într-un tratat internaţional ar semnifica exact încălcarea de către statul român a obligaţiei respectării întocmai şi cu bună credinţă a obligaţiilor din tratatele la care ete parte.

În plus, considerăm că argumentele legale menţionate mai sus ar trebui să fie invocate nu în mod independent, ci ca instrumente ar putea servi la interpretarea articolului 11 (1) din Constituţie. Astfel, regulile în conformitate cu care un stat nu poate invoca o normă de drept intern pentru a justifica încălcarea unei obligaţii de drept internaţional (articolul 31 (5) din Legea nr. 590/2003) sau un stat nu poate modifica prevederile unui tratat printr-o lege

29 cazul Interese Germane în Silezia Superioară, C.P.J.I., Ser. A, 1928, p. 16; cazul Alabama (1872), Moore Arbitrations, p. 653; 30 Adrian Năstase, Bogdan Aurescu, Cristian Jura, op. cit., p. 54-55;

9

internă (articolul 31 (4) din Legea nr. 590/2003) reprezintă nu numai reguli de sine stătătoare, ci consecinţe ale principiului în conformitate cu care statul roman se obligă să respecte întocmai şi cu bună credinţă obligaţiile din tratatele la care este parte. În plus, aceste prevederi reproduc reguli general acceptate de dreptul internaţional cutumiar, consacrate prin: articolul 27 din Convenţia de la Viena privind dreptul tratatelor31 şi jurisprudenţa internaţională: cazul Alabama32, cazul Interese Germane în Silezia Superioară33, cazul Uzina Chorzow34, avizul consultativ Aplicabilitatea obligaţiei de arbitraj în temeiul secţiunii 21 a Acordului din 24 iunie 1947 privind sediul ONU35.

În consecinţă, apreciem că articolul 11 (1) din Constituţie, interpretat pe baza regulilor cutumiare ale dreptului internaţional care sunt reluate în prevederile legale conţinute de Legea nr. 590/2003 privind tratatele, reprezintă baza constituţională a aplicării priorităţii tratatelor în raport cu legislaţia internă. Astfel, deşi instanţa de judecată nu ar putea ea însăşi să înlăture de la aplicare legea contrară tratatului, poate fi sesizată Curtea Constituţională pentru violarea de către legea respectivă a articolului 11 (1) din Constituţie36.

Practic, diferenţa procedurală între articolul 11 (1) şi articolul 20 (2) din Constituţie ar legată de faptul că invalidarea unei prevederi legale care contravine tratatului (altul decât cel în domeniul drepturilor omului) ar putea fi realizată doar de Curtea Constituţională, în temeiul articolului 11 (1). Dacă însă ar fi existat o prevedere constituţională în sensul că “în caz de neconcordanţă între prevederile din tratatele internaţionale şi legile interne, prevederile din tratatele internaţionale au prioritate” (în toate domeniile), instanţa de judecată ar fi putut ea însăşi să înlăture de la aplicare legea internă, fără intervenţia Curţii Constituţionale.

d. Forţa juridică a tratatelor în raport cu Constituţia

Problema relaţiei dintre tratatele internaţionale şi normele constituţionale este reglementată de alineatul (3) al articolului 11, în conformitate cu care: “În cazul în care un tratat la care România urmează să devină parte cuprinde dispoziţii contrare Constituţiei, ratificarea lui poate avea loc numai după revizuirea Constituţiei”. Doctrina a considerat, în mod întemeiat, că acest articol nu asigură o superioritate a tratatelor în raport cu Constituţia, ci doar asigură un filtru, un control înainte de ratificare, care asigură prevenirea unui eventual conflict între tratat şi Constituţie37. Într-adevăr, acest control este realizat de Curtea Constituţională în conformitate cu articolul articolul 146 pct. b).

Se observă că prevederile articolului 11 (3) din Constituţia României, coroborat cu articolul 146 pct. b), ambele texte introduse după modificarea constituţională din 2003, prezintă mari asemănări cu articolul 54 din Constituţia Republicii Franceze din 1958, care prevede că în cazul în care Consiliul Constituţional, la sesizarea Preşedintelui Republicii, 31 am precizat valoarea cutumiară deoarece România nu este parte în mod formal la convenţie; 32 supra, nota 29;33 Ibidem;34 C.P.J.I., Ser. A, no. 17, 1928, p. 33;35 C.I.J., Rec. 1989, p. 177;36 Curtea Constituţională a invocat de mai multe ori acest articol, însă în legătură cu tratate care făceau și obiectul articolului 20 (2) din Constituţie. În acest sens, pot fi menţionate deciziile: Decizia nr. 10/2000 din 24.01.2000 publicată în Monitorul Oficial nr. 213/16.05.2000, Decizia nr. 1352/2008 din 10.12.2008, publicată în Monitorul Oficial nr. 23/12.01.2009. Un exemplu interesant este reprezentat de Decizia nr. 180/2000 din 10.10.2000, publicată în Monitorul Oficial nr. 642/08.12.2000, în care Curtea a evaluat aplicarea unui tratat în alte domenii decât drepturile omului, respectiv Convenţia între Guvernul României şi Guvernul Republicii Coreea pentru evitarea dublei impuneri şi prevenirea evaziunii fiscale cu privire la impozitele pe venit şi capital, ratificată de Parlamentul României prin Legea nr. 18/1994, din perspectiva articolului 11 (1) din Constituţie, însă, interpretând convenţia, a ajuns la concluzia că prevederile legii contestate nu erau contrare convenţiei. Prin urmare, Curtea a acceptat să examineze pe fond relaţia dintre lege și tratat. 37 Ioan Muraru, Simina Elena Tănăsescu, op. cit., p. 33;

10

Prim-ministrului, preşedintelui uneia dintre camere sau a unui număr de şaizeci de deputaţi sau senatori, statuează că un tratat internaţional conţine clauze contrare constituţiei, autorizarea de ratificare sau aprobare poate fi dată numai după modificarea Constituţiei.

III.2. Tratatele în domeniul drepturilor omului reglementate de articolul 20 (2) din Constituţie

a. Caracterul prioritar în raport cu legislaţia internă

Articolul 20 (2) din Constituţie prevede superioritatea tratatelor în domeniul drepturilor omului în raport cu legislaţia internă, textul prevăzând că: “Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile interne, au prioritate reglementările internaţionale, cu excepţia cazului în care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile”.

În primul rând, trebuie precizat că formula pactele şi tratatele se referă la orice tratat internaţional – termenul de “pacte” făcând referirea implicită la cele două Pacte internaţionale din 1966: Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice şi Pactul internaţional cu privire la drepturile sociale, economice şi culturale.

În al doilea rând, trebuie subliniat faptul că articolul 20 (2) consacră în mod expres modelul monist cu primatul dreptului internaţional pentru domeniul drepturilor omului. O consecinţă a acestui fapt este aceea că textul permite în mod expres unei instanţe de judecată ca, în caz de conflict între o normă dintr-un tratat şi o normă din lege, să dea aplicare normei internaţionale fără a solicita invalidarea normei legale prin decizie a Curţii Constituţionale.

Apreciem că nu există dificultăţi de intepretare în legătură cu articolul 20 (2). Nu am insistat asupra articolului 20 (1), având în vedere că acesta nu consacră decât o valoare de interpretare pentru Declaraţia Universală a Drepturilor Omului şi pentru tratatele în domeniul drepturilor omului la care România este parte.

În ceea ce priveşte relaţia dintre tratatele în materia drepturilor omului şi Constituţie, apreciem că, aşa cum susţin şi alţi autori, supremaţia Constituţiei rămâne valabilă, tratatele având preeminenţă asupra legilor şi fiind supuse controlului anterior de constituţionalitate prevăzut de articolul 11 (3) şi 146 (b) din Constituţie.

b. Aplicarea formulei “cu excepţia cazului în care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile”

Sintagma „cu excepţia cazului în care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile” a fost introdusă în textul articolului 20 (2) la modificarea Constituţiei din 2003. Problema care se pune este care ar fi valoarea adăugată a acestei sintagme.

Aşa cum se afirmă în doctrină, această sintagmă ar presupune aplicarea principiului lex mitior în materia drepturilor fundamentale38.

Problema care s-ar ridica ar fi însă următoarea: este posibil să apară o “neconcordanţă” între un tratat internaţional şi legea internă, astfel încât prevederile din legea internă să fie mai favorabile? Considerăm că răspunsul este negativ.

Astfel, nu este exclus ca o lege internă să genereze o protecţie mai ridicată decât normele unei convenţii internaţionale privind drepturile omului – însă considerăm că aceasta nu va genera niciodată o „neconcordanţă”, pentru motivul că întotdeauna normele internaţionale în materia drepturilor omului impun standarde minime (şi nu standarde

38 Ioan Muraru, Simina Elena Tănăsescu, op.cit., p. 33;

11

maxime), permiţând statelor să acorde o protecţie sporită. Prin urmare, o protecţie mai ridicată oferită de legea internă nu va putea fi neconformă unei convenţii internaţionale.

Pentru argumentarea acestei idei, putem cita mai multe prevederi ale unor convenţii internaţionale în materia drepturilor omului, care susţin ideea că acestea stabilesc standarde minime şi niciodată nu limitează statele membre în posibilitatea acestora de a acorda prin legi interne un nivel de protecţie mai ridicat: a) Convenţia Europeană a Drepturilor Omului prevede în articolul 53: “Nicio dispoziţie din prezenta convenţie nu va putea fi interpretată ca limitând sau aducând atingere drepturilor omului sau libertăţilor fundamentale care ar putea fi recunoscute conform legilor oricărei părţi contractante […]”; b) Convenţia cadru pentru protecţia minorităţilor naţionale prevede în articolul 22: “Nicio dispoziţie din prezenta convenţie-cadru nu va fi interpretată ca limitând sau aducând atingere drepturilor omului şi liberatăţilor fundamentale care pot fi recunoscute în conformitate cu legile interne al unei părţi contractante […]”. În plus, formularea normelor privind drepturile omului este de aşa natură încât să permită statelor adoptarea oricăror măsuri care ar acorda o protecţie sporită.

Concluzie

Principala modificare pe care reforma constituţională din 2003 ar fi putut, însă nu a reuşit, să o aducă în sistemul constituţional ar fi fost reprezentată de stipularea faptului că în caz de conflict între prevederile tratatelor internaţionale şi dreptul intern, primele prevalează în toate domeniile (nu numai în domeniul drepturilor omului, aşa cum prevede articolul 20 alin. (2)). O astfel de prevedere ar fi eliminat orice dificultăţi de interpretare şi ar fi asigurat respectarea efectivă a dreptului internaţional. De asemenea, aşa cum am arătat mai sus, interpretarea noţiunii ratificate de Parlament, conţinută de articolul 11 (2), este de natură să genereze dificultăţi, motiv pentru care ar fi fost util ca la modificarea din 2003 să se fi avut în vedere formula “la care România este parte”, mai cuprinzătoare şi regăsită şi în alte texte constituţionale.

De lege lata, apreciem că aceste neajunsuri pot fi acoperite prin interpretare, prioritatea tratatelor internaţionale asupra dreptului intern (în alte domenii decât drepturile omului) putând fi fundamentată pe articolul 11 (1), interpretat în conformitate cu normele dreptului cutumiar internaţional reproduse şi în unele dispoziţii legale (cum ar fi Legea nr. 590/2003).

Prin urmare, relaţia dintre dreptul internaţional şi dreptul intern în sistemul constituţional român s-ar încadra în modelul monismului cu primatul dreptului internaţional, deşi diferitele izovare ale dreptului internaţional primesc reglementări constituţionale diferite, după cum urmează:

a) cutuma internaţională ar fi reglementată de articolul 10 din Constituţie, care ar trebui interpretat ca asigurând aplicarea în dreptul intern a acesteia (aşa cum s-a arătat şi în decizia instanţei supreme citate mai sus);

b) tratatele în alte domenii decât drepturile omului fac parte din dreptul intern confrom art. 11 (2) şi prevalează faţă de legile interne în baza articolului 11 (1), interpretat interpretat în conformitate cu normele dreptului cutumiar internaţional reproduse şi în unele dispoziţii legale (cum ar fi Legea nr. 590/2003). Din punct de vedere procedural, preeminenţa tratatului poate fi asigurată de Curtea Constituţională;

c) tratatele în domeniul drepturilor omului fac parte din dreptul intern şi prevalează în caz de conflict cu legile interne, conform articolului 20 (2) din Constituţie, instanţele interne având posibilitatea să aplice direct tratatele internaţionale.

În cazul unei viitoare modificări constituţionale, considerăm că ar fi deosebit de utilă reglementarea următoarelor elemente:

12

a) reglementarea priorităţii tratatelor internaţionale faţă de legile interne în toate domeniile, nu numai în domeniul drepturilor omului;

b) stipularea faptului că toate “tratele în vigoare” pentru statul român fac parte din dreptul intern, pentru a elimina dificultăţile legate de interpretarea noţiunii “ratificate de Parlament”.

c) stipularea faptului că “principiile şi normele general acceptate ale dreptului internaţional” – respectiv dreptul internaţional cutumiar, fac parte din dreptul intern.

13