1. Noiunea de administraie public

Analiza unitar a dreptului administrativ impune clarificarea unor noiuni i concepte cum sunt: statul, administraia, administraia public i altele.1Apariia administraiei este legat de geneza statului.

Statul, cea mai important instituie a societii are dou accepiuni. ntr-o accepiune lrgit, statul este constituit din trei elemente: teritoriul, populaia (naiunea) i suveranitatea (n sensul puterii organizate statal). ntr-o accepiune restrns, prin stat se nelege forma organizat a puterii poporului, mai exact mecanismul sau aparatul statal. Strict juridic, statul este un ansamblu sistematizat de organe de stat (autoriti), ce cuprinde parlamente, guverne i alte autoriti executive, organe judectoreti, armata, poliie i nchisori.2

Dei structurile i funciile statului au evoluat n timp, n esen statul a rmas acelai, adic o putere de comand3 sau, n societile pluraliste i democratice, un instrument de organizare i conducere a societii.

Articolul 1 alin. (3) din Constituia Romniei prevede c Romnia este stat de drept, democratic i social, n care demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personaliti umane, dreptatea i pluralismul politic reprezint valori supreme n spiritul tradiiilor democratice alepoporului romn i idealurilor Revoluiei din decembrie 1989 i sunt garantate.

Statul de drept nu se confund cu principiul legalitii, el fiind mai mult dect att. Statul de drept este statul n care activitatea acestuia este determinat i limitat de drept. El este constituit dintr-un sistem de garanii (inclusiv juridice) care asigur reala ncadrare a au-toritilor publice n coordonatele dreptului.4Se consider c suntem n prezena unui stat de drept atunci cnd: coninutul acestui drept valorific la dimensiunile reale drepturile i libertile fundamentale; se realizeaz echilibrul, colaborarea i controlul reciproc al puterilor publice (autoritile publice); se realizeaz accesul liber la justiie.5

Reinstaurarea statului de drept, afirmarea principiilor democraiei i totodat crearea cadrului legislativ pentru materializarea acestora au determinat schimbri eseniale i n ceea ce privete administraia n general i administraia public n special.

Sub aspect etimologic, cuvntul administraie provine din limba latin, fiind compus din prepoziia ad, nsemnnd la, ctre i minister, traducndu-se prin servitor, supus.

1 Ordinea juridic ntr-un stat de drept se poate asigura numai atunci cnd cei crora li se adreseaz nomele

juridice trebuie s le utilizeze n mod uniform i cu maxim rigurozitate tiinific. Sarcina de a stabili nelesul i coninutul unor noiuni i concepte revine tiinelor juridice, nu dreptului. Acesta doar utilizeaz noiunile astfel cum au fost ele definite de doctrina juridic. 2 Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Ediia a VII-a revzut i adugit, Editura Actami,

Bucureti, 1997, pp. 10 - 11. 3 Hans Kelsen, Teoria general a statului, tradus din limba german de H. Vermeulen, Bucureti, Tiparul

Oltenia, 1928, p. 14. 4 I. Muraru, op. cit., p. 143.

5 Idem, p. 144.

Se poate aprecia c, la origini, prin aceast noiune s-a avut n vedere o activitate subordonat, la comand, pus n slujba cuiva.6

A administra, conform dicionarului limbii romne, nseamn: a conduce, a gospodri, iar pentru administraie, acelai dicionar reine: totalitatea organelor care administreaz o instituie sau o ntreprindere.

n limbajul curent, termenul de administraie este utilizat n mai multe sensuri: astfel, prin administraie se poate nelege: coninutul principal al activitii puterii executive a statului; sistemul de autoriti publice care nfptuiesc puterea executiv; conducerea unui agent economic sau instituii social culturale; un compartiment (direcie, secie, serviciu, birou) din unitile direct productive sau instituii social-culturale, care nu desfoar, nemijlocit o activitate direct productiv.

Dintre multiplele sensuri ale termenului de administraie, preocuprile teoretice s-au axat, n principal, pe clarificarea noiunii de administraie public.

Pentru a nelege mai bine aceast noiune, sunt necesare cteva precizri cu privire la faptul administrativ.7

n doctrin a fost subliniat n mod constant caracterul oricrei activiti de natur administrativ de a constitui un fapt administrativ, un fenomen administrativ neles ca specie a fenomenului social.8

Avnd o natur complex, social-politic i juridic, fenomenul administrativ este abordat, n vederea cunoaterii sale, att de tiinele juridice, ct i de alte ramuri ale tiinelor despre societate, cum sunt tiinele economice, sociologia, politologia9 etc.

Faptul administrativ este un fapt social care nu poate exista dect n cadrul unei colectiviti sociale organizate, stabile.10

El este determinat de diviziunea social a muncii ori de diverse evenimente care intervin n existena colectivitii respective, iar realizarea acestuia impune structurarea lui ntr-un sistem de organizare.

Caracterul gruprii sociale n care se realizeaz faptul administrativ determin caracterul acestuia.. Astfel, dac gruparea are caracter particular i urmrete realizarea unor interese private, administraia respectiv va fi o administraie particular. Dimpotriv, administraia va fi public dac gruparea se constituie dup criterii politice i urmrete satisfacerea unor interese generale ale societii.

Pentru a stabili deosebirile dintre administraia public i administraia privat trebuie s pornim de la conceptul de public.

6 Dana Apostol-Tofan, Drept administrativ, vol. I, Editura All Beck, Bucureti, 2003, p.4.

7 Sintagma fapt administrativ are semnificaia de orice activitate de natur administrativ, adic fenomenul

administrativ. A se vedea n acest sens, P. Bandet, L. Mehl .a., Le fait administratif nature, origine et developpement, n Trait de science administrative, Mouton, Paris, 1966, p.81; Alexandru Negoi, tiina administraiei, Editura Disactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 9-18; Ioan Alexandru, tiina administraiei, Editura Economic, Bucureti, 2001, p.78-79; Cezar Manda, tiina administraiei, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2004, p.15. 8 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia 4-a, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p.6 i

urm. 9 Dana Apostol Tofan, op.cit, p.8.

10 Alexandru Negoi, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 1996, p.4.

Dup cum se subliniaz n doctrin, este public ceea ce privete comunitatea n ansamblul su. Ne aflm n faa interesului public atunci cnd acesta este o consecin a aciunii organizate de a satisface o nevoie social recunoscut tuturor.

n timp ce raporturile particularilor se bazeaz pe egalitatea juridic i pe acordul de voine, administraia public trebuie s dispun de mijloacele juridice necesare pentru a apra interesul public. Datorit acestui fapt, administraia public i desfoar activitatea n regim de putere public.

Noiunea de putere public desemneaz ansamblul prerogativelor acordate organelor administrative, care le permite acestora s fac s prevaleze interesul public, atunci cnd acesta se afl n conflict cu interese particulare.11

De asemenea, aciunile ntreprinse n interesul general trebuie s fie supuse unor forme de control din partea publicului, iar acesta s aib acces la orice informaie de interes public.

De regul, interesul general este exprimat n actele politice ale celor care dein puterea.

La rndul su, administraia public poate fi o administraie a statului, administraie de stat, situaie n care interesul realizat de cei ce nfptuiesc administraia este un interes general al statului sau o administraie a unitilor administrativ-teritoriale administraie public local. n acest caz, interesul realizat este al unei colectiviti locale, recunoscut ca atare de stat.

Specific faptului administrativ este i modul n care acesta satisface interesele. Este vorba de interese care nu i aparin, care i sunt superioare i exterioare i care sunt stabilite prin decizii emise de autoriti care dein puterea politic la un moment dat.

Totodat, faptul administrativ se caracterizeaz prin organizarea (cu ajutorul mijloacelor materiale, umane, financiare) unor aciuni care conduc la ndeplinirea intereselor.

De menionat c, de regul, indivizii chemai s realizeze faptul administrativ nu sunt nzestrai cu o autoritate proprie pentru ndeplinirea misiunilor lor. Autoritatea acestora deriv din autoritatea celor ale cror interese le nfptuiesc.

n cazul administraiei publice, autoritatea pe care se sprijin aciunea de realizare a interesului general este de natur politic i se exprim n lege, deosebindu-se, astfel, de admi-nistraia particular.

n orice societate, administraia public reprezint, n esen, un instrument al statului indispensabil n atingerea unor obiective majore determinate de el, n fapt, de realizare a unor valori politice stabilite prin acte juridice, n scopul satisfacerii interesului general, prin aciunea puterii publice.12

Administraia public este prin nsi natura sa subordonat unor scopuri care i sunt exterioare, trgndu-i legitimitatea, n mod evident, din sistemul de valori dominant, din 11

Jean Rivero, Droit administratif, Paris, Dalloz, 1990, p.14. 12

Jean Rivero, Droit administratif, Ediia a VI-a, Paris, Dalloz, 1973, p.10 i urm.

puterea politic. Acest sistem de valori este cel care i fixeaz administraiei publice, n general, scopurile i mijloacele pe care trebuie s le utilizeze pentru a le atinge.

Doctrinele filosofico-juridice acord un rol deosebit de important corelaiei stat de drept - administraie, administraie public. Doctrina francez, de exemplu, dup ce a mers mult vreme pe ideea identificrii puterii executive a statului de drept cu organizarea i realizarea actului administraiei publice, sub un regim de putere politic, a admis, dup 1998, c administraia public are o sfer mai larg dect puterea executiv, incluznd i serviciile particulare, ceea ce definete un curent teoretic al deschiderii sferei administraiei publice.

Reprezentanii acestei doctrine sunt Andr de Laubadre, Jean Rivero i George Vedel.

Doctrina german, dominat mult vreme de teza lui Lorenz von Stein, a trecut la a susine c, Guvernul, relevnd aspectele politice, definete statul n esena sa, iar administraia este activitatea statal menit a crea mijloacele tehnice necesare funcionrii sale politice.13

Principalele concepii asupra noiunii de administraie public, n doctrina romneasc, n perioada interbelic (reprezentat de Paul Negulescu i Anibal Teodorescu) o explic prin raportarea la noiunile clasice de serviciu public i de putere public, autoritate administrativ i interes public.14

ndeprtndu-se cu mult de noiunea de administraie public tradiional, concepiile referitoare la noiunea de administraie de stat din perioada postbelic, elaborate pe baza Constituiilor din 1948, 1952 i 1965 o folosesc pentru a desemna una din formele fundamentale de activitate ale statului, respectiv de realizare a puterii de stat.

Dup 1989, sintetiznd opiniile exprimate n literatura juridic de specialitate se poate constata c definiiile date administraiei publice au elemente comune, dar i nuane specifice.15

n ceea ce ne privete, ne raliem opiniei potrivit creia, noiunea de administraie public are dou accepiuni: formal-organic i material funcional.16

n sens formal - organic, noiunea de administraie public desemneaz autoritile publice care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea intereselor publice, iar 13

Gheorghe T. Zaharia, Drept administrativ romn, vol.I, Editura Ankarom, Iai, 1996, p.16. 14

Paul Negulescu subliniaz c administraia cuprinde activitatea statului reglementat de lege i const n activitatea tuturor serviciilor publice destinate s asigure satisfacerea intereselor generale, ea fiind organul care prin continua aplicare a legilor asigur toate nevoile societii- Tratat de drept administrativ, vol I., Principii generale, Ediia a IV-a, Institutul de Arte Grafice, E. Mrvan, Bucureti, 1934, p. 41,47,72. 15

n opinia profesorului Antonie Iorgovan, prezentat n formulare concentrat se definete administraia public ca ansamblul activitilor autoritilor administraiei publice centrale i locale i al structurilor acesteia, care, n regim de putere public aduc la ndeplinire legile sau n limitele legii, presteaz servicii publice. A se vedea Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol I., Editura Nemira, 1996, p. 79. n ultima sa lucrare, profesorul Antonie Iorgovan definete administraia ca ansamblul activitilor Preedintelui Romniei, Guvernului, autoritilor administrative autonome centrale, autoritilor administrative autonome locale i, dup caz, structurilor subordonate acestora, pri care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii, se presteaz servicii publice(Tratat de drept administrativ,vol.I, ediia 4, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p.82). n acelai sens i Ioan Alexandru n Administraia public Teorii. Realiti. Perspective, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, p. 67. 16

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediia a III-a, Editura All Beck, Bucureti, 2001, pp.70-73.

n sens funcional - material, termenul evoc activitile pe care sunt nsrcinate a le realiza aceste autoriti publice.

Avnd n vedere aceste aspecte, putem defini administraia public ca ansamblul activitilor desfurate de ctre autoritile publice, prin care, n regim de putere public se execut legea, n vederea satisfacerii unui interes public.

Potrivit prevederilor art. 2 alin.(1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, sunt asimilate autoritilor publice i persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii au obinut statut de utilitate public17 sau sunt autorizate s presteze un serviciu public.

Administraia este destinat, n toate rile moderne, rezolvrii treburilor publice, este legat de sistemul statal i trebuie s acioneze pentru binele comun, fiind investit cu autoritate, dar n acelai timp, ea trebuie s colaboreze cu publicul; ea este investit cu mijloace de constrngere, ns, n practic, le folosete pe cale de excepie.

Scopul administraiei este unul altruist, moral. Exist unele cerine care sunt vitale pentru ntreaga societate i pentru fiecare din membrii acesteia i pe care iniiativa privat nu le-ar putea satisface.

Asemenea cerine, care alctuiesc interesul general, constituie domeniul propriu al administraiei publice. Coninutul acestui interes variaz n raport cu perioadele istorice ale societii, formele sociale, datele psihologice, tehnicile etc.

2. Raporturile administraiei publice cu autoritile (puterile) publice Legiuitorul constituant romn a preferat termenul de autoritate public n loc de acela

de putere, aspect ce deriv dintr-o preluare nuanat a teoriei clasice a separaiei puterilor n stat.

Sintetiznd teoria clasic a separaiei puterilor n stat, se poate constata c n orice societate organizat n stat exist trei funcii: funcia legislativ (de edictare de reguli juridice), creia i corespunde puterea legiuitoare, funcia executiv (de executare a regulilor juridice) ce are drept corespondent puterea executiv i funcia jurisdicional (de judecare a litigiilor) creia i corespunde puterea judectoreasc.

Administraia public este strns legat de cele trei puteri ale statului. Astfel, prin scopul su, administraia public este legat de puterea legiuitoare care, prin

actele sale juridice (legi) circumscrie i stabilete sensul i finalitatea aciunii administraiei publice.

Totodat, ea este legat de puterea judectoreasc, ale crei hotrri sunt executate prin activiti prestate de autoriti ale administraiei publice i de funcionari ai acesteia.

Prin natura ei, administraia public este legat mai ales de puterea executiv, ns, nu se identific cu aceasta, avnd o sfer mai larg de cuprindere.

17

Prin utilitate public se nelege orice activitate care vizeaz atingerea unor scopuri benefice n domenii de interes public general i/sau comunitar. A se vedea, n acest sens, Ordonaa Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaii i fundaii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 172/28.02.2000.

Puterea executiv reprezint o funcie distinct a statului n care sunt reunite atribuii care constituie obiectul activitii unor autoriti publice. Dintre acestea amintim18: definirea politicii generale a rii, elaborarea proiectelor de legi necesare nfptuirii acestei politici, adoptarea actelor normative i individuale necesare aplicrii legilor, luarea deciziilor necesare funcionrii serviciilor publice, dispunerea teritorial a forelor armate i a celor de poliie, conducerea relaiilor internaionale.

Administraia public se realizeaz att de ctre autoriti ale puterii executive (guvern, ministere i alte autoriti din sistemul acestora), ct i de ctre autoriti ale administraiei publice care nu fac parte din sistemul puterii executive (consilii locale, primari, consilii judeene), precum i de ctre structuri organizatorice care nu au calitatea de autoriti.

n literatura de specialitate s-a acordat o atenie deosebit descifrrii modalitilor prin care se realizeaz puterea executiv a statului (funcia executiv), elementelor care o compun i subiectelor care o realizeaz.

Modalitatea n care actuala Constituie a reglementat sistemul de autoriti publice din Romnia ne oblig la o analiz atent a conceptelor de activitate executiv i activitate administrativ.19

Dup cum remarca distinsul autor Constantin C. Rarincescu, funcia executiv a statului nu coincide n toate cazurile cu activitatea administraiei, deoarece administraia este investit uneori cu putere discreionar, cnd n exerciiul acestei activiti nu se aplic nici o lege.20

Activitile executive pot fi ntlnite n sfera oricreia dintre puterile statului, pot mbrca fie forma actului juridic (normativ sau individual), fie pe cea a operaiunilor materiale tehnice i se realizeaz n exclusivitate de organele statului.

Astfel, sunt activiti executive: cele realizate de autoritile puterii executive Preedintele Romniei, Guvern, ministere i celelalte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate (subordonate Guvernului sau ministerelor), serviciile publice deconcentrare ale acestora, precum i unele activiti care, prin natura lor in de puterea executiv, ns se realizeaz de autoritile din sfera celorlalte puteri ale statului.

n ceea ce privete activitile administrative, trebuie subliniat faptul c acestea nu in exclusiv de puterea statului. Ele se caracterizeaz prin urmtoarele trsturi:21

- nu sunt legate n mod obligatoriu de puterea politic a statului, putndu-se ntlni i n afara acesteia;

- se realizeaz n oricare dintre puterile statului;

18

Ioan Alexandru-coordonator, Alexandru Negoi, Ioan Santai, Dumitru Brezoianu, Ioan Vida, Stelian Ivan, Ion Popescu Slniceanu, Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999, p. 15. 19

A se vedea Mircea Preda, Drept administrativ, Partea general, Ediie revzut i actualizat, Editura Lumina-Lex, Bucureti, 2000, p. 14 i urm. 20

C. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Ediia a II-a, Bucureti, Editura Universal Alcalay, 1937, p. 22. 21

Mircea Preda, op. cit., p. 16.

- pot mbrca fie forma actelor juridice, fie forma operaiuniunilor materiale i administrative;

- se realizeaz nu numai de ctre organe ale statului, ci i de ctre structuri organizatorice nestatale, autoriti ale administraiei publice locale, instituii publice, regii autonome, societi comerciale, asociaii i fundaii, servicii de interes public (avocai, notari publici etc.).

Avnd n vedere caracteristicile menionate, sunt activiti administrative cele care se nfptuiesc de ctre consiliile locale, primari, consiliile judeene i structuri din subordinea sau de sub autoritatea acestora, de instituiile publice, regiile autonome, precum i de cte societi comerciale, asociaii, fundaii, birouri notariale .a.