Capitolul 13

PRODUCTIVITATEA SERVICIILOR PUBLICE

Ameliorarea productivităţii serviciilor publice este în ultimul deceniu un laitmotiv al

dezbaterilor politice. Au fost avansate două explicaţii majore:

• productivitatea s-a degradat în cursul ultimilor ani;

• colectivităţile publice care finanţează aceste servicii publice întâmpină greutăţi din ce

în ce mai mari pentru procurarea fondurilor necesare şi în consecinţă, vor să asigure

un serviciu constant la un cost mai redus.

Oricare ar fi explicaţia dominantă, domeniul său de aplicaţie este caracterizat de o foarte

mare diversitate atât din punct de vedere general, cât şi din punct de vedere al calităţii de

funcţionare.

Aşa cum se ştie, anumite servicii echilibrează bugetul lor numai graţie sumelor încasate din

tarifele plătite de utilizatori (R.A.D.T., S.N.C.F., P.T.T.), ceilalţi primind în completare subvenţii

(muzee, teatre, internate, cantine şcolare şi administraţii). Sumele proprii încasate de către alte

servicii provin de la “utilizatori”, aceştia fiind supuşi unei taxe parafiscale a cărei sumă totală este,

cu largheţe, independentă de consum (radio şi televiziunea publică). În fine, unii nu au ca venituri

pentru sumele încasate decât creditele bugetare, producţia unora este de o calitate foarte omogenă

(E.D.F., S.N.C.F., salubritate) iar a altora variază sensibil în funcţie de un loc sau altul, de o lună

sau alta (învăţământ, teatre, televiziune). Dacă se combină cele două noţiuni (modalitate de

finanţare şi natura producţiei), se înţelege, că definiţia, mărimea şi stabilirea unui program de

îmbunătăţire a productivităţii variază sensibil de la un serviciu public la altul.

13.1 Noţiuni generale referitoare la eficienţă şi eficacitate

Într-o abordare generală, productivitatea unei organizaţii este descrisă de relaţiile care leagă

mijloacele de producţie (muncă, echipament, materiale). Se pare că această abordare sumară nu

convine pentru aprecierea productivităţii tuturor serviciilor publice. Acest lucru se verifică prin

faptul că la nivelul unei organizaţii private, distincţia eficienţă/eficacitate (ca relaţie ce determină

concepţiile diferitelor ţări componente) este absolută necesară pentru o analiză prealabilă a

productivităţii.

Eficienţa compară mijloacele utilizate cu producţia reală, indiferent de satisfacţiile resimţite

de utilizator.

O întreprindere privată ce produce un bun privat pur (adică un bun a cărui producţie şi

consum sunt însoţite de puţine efecte externe, cum ar fi, spre exemplu, poluarea), nu este interesată

decât de o cerere solvabilă, care depinde de satisfacţia cumpărătorului, dar şi de posibilităţile sale

financiare şi de urgenţa nevoilor sale. Întreprinderea nu poate realiza decât bunuri cerute la preţul

oferit. Eficienţa sa de producţie şi/sau distribuţie este o bună aproximare a productivităţii sale,

pentru că preţul plătit de cumpărător permite realizarea unei legături între produs şi satisfacţie:

aceasta din urmă este cel puţin egală cu preţul.

Serviciul public subvenţionat în proporţie de 100% este în situaţie inversă: activitatea sa nu

constă în satisfacerea unei cereri solvabile deci, eficienţa nu leagă mijloacele utilizate şi satisfacerea

utilizatorilor. În consecinţă, trebuie să se recurgă la un alt concept: eficacitatea.

Eficacitatea compară mijloacele utilizate cu satisfacţia utilizatorilor. Poate ea înlocui

conceptul de eficienţă pentru aprecierea productivităţii unui serviciu public? Răspunsul la această

întrebare poate fi găsit dacă ne referim la productivitate ca la un concept cu mai multe forme, ce

combină conceptele de eficienţă şi eficacitate în proporţii variate, în funcţie de punctul de vedere

adoptat.

13.2 Abordări ale conceptului de productivitate

“Inginerul”, “economistul” şi “omul politic” sunt gestionari ai serviciului public în măsuri

diferite.

Inginerul este persoana a cărei competenţă tehnică este esenţială pentru funcţionarea

serviciului (inginer la E.D.F., ministere tehnice, profesori în învăţământul naţional, doctori, ingineri

în spitale etc.). El pune accentul pe calitatea serviciului prestat şi pe randamentul factorilor

(eficienţă), această preocupare pentru calitate conducând uneori la o perfecţiune tehnică generatoare

de costuri de producţie ridicate.

Economistul caută să minimizeze costul de producţie pentru un standard de calitate stabilit.

În timp ce inginerul se interesează de eficienţă în termeni fizici sau reali, neglijând preţul plătit

pentru un anumit factor şi, în particular, pentru muncă, economistul defineşte eficienţa în termeni

monetari, introducând astfel preţurile relative ale factorilor de producţie.

Omul politic posedă viziunea cea mai largă. El ţine cont de satisfacerea utilizatorilor mai

mult decât inginerul şi economistul, acest lucru fiind motivat de faptul că este reprezentantul lor

legitim. Dacă îşi asumă şi gestiunea serviciului, el va integra în viziunea sa (viziune ce are un cost

pe care unii nu ezită să-l considere exorbitant) bunul mers al serviciilor, climatul social intern,

tradiţiile etc. Un astfel de orizont este şi larg şi restrâns, de aceea, omul politic ar trebui să îi

liniştească pe cei mai grăbiţi, să evite conflictele, să facă astfel încât să găsească un motiv de

satisfacţie în deciziile luate.

Noţiunea de productivitate este vagă, chiar secretă, de vreme ce reuşita omului politic trece

printr-o certă doză de iluzie. Omul politic doreşte, fără îndoială, o bună productivitate a serviciului

public, dar el nu apreciată structura unu indicator precis care ar măsura evoluţia sa şi ar permite să

aibă o judecată asupra politicii.

13.3 Măsurarea productivităţii serviciilor sociale

Măsurarea productivităţii presupune reţinerea diferitelor concepţii indicate anterior, lucru ce

facilitează construirea unui instrument de măsură adecvat: indicatorul.

În literatura de specialitate s-au impus doi indicatori tradiţionali de măsurare a

productivităţii serviciilor publice:

• randamentul fizic al unui factor de producţie;

• costul unitar de producţie.

Randamentul fizic al unui factor stabileşte un raport între producţie şi o unitate de timp

oarecare. Factorul reţinut poate fi orice factor important pentru funcţionarea serviciului, dar cel mai

des întâlnit este munca.

În practică, randamentul muncii unui angajat se determină măsurând timpul care este

necesar pentru realizarea muncii sale, o diminuare a acestuia la o calitate constantă a serviciului

ducând la ameliorarea productivităţii.

Aceste măsurări stau adesea la originea normelor de realizat stabilite ştiinţific. Pornindu-se

de la observaţii numeroase şi justificate, ele vor defini o durată standard. Totuşi, randamentul fizic

al unui factor nu este calculabil decât dacă calitatea producţia este bine verificată şi dacă munca se

repetă de un număr suficient de ori.

Cu siguranţă, calculul randamentului salariaţilor este efectuat în alte circumstanţe decât cele

din definiţia de mai sus. Trebuie însă precizat că utilizarea lui ca normă nu trebuie individualizată.

Astfel, Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Tineretului calculează productivitatea profesorilor din

învăţământul liceal, raportând, spre exemplu, numărul elevilor la cel al cadrelor didactice. Acest

calcul favorizează obţinerea unui indice mediu de productivitate; dacă un profesor este în mod clar

deasupra sau sub normă, un astfel de rezultat nu îi poate fi imputat pentru că acest raport nu ţine de

responsabilitatea sa. Această normă trebuie să fie considerată ca un simplu instrument de gestiune:

acelaşi lucru se întâmplă şi cu costul unitar.

Costul unitar se exprimă ca raport între costul total şi numărul de unităţi produse. El este

mai complet decât orice indice de randament pentru că ia în considerare toţi factorii de producţie, ba

chiar încorporează şi costul de achiziţie al fiecărui factor. În acest mod se poate măsura costul

mediu al unui an de studiu pentru un licean.

Utilizarea costului unitar presupune o omogenitate a produsului. Dacă producţia este

diversificată, se poate calcula costul unitar al fiecărui produs, repartizând convenabil cheltuielile

comune.

O astfel de repartizare este cu atât mai convenabilă cu cât diversele produse fabricate sunt de

calitate mai omogenă. În caz contrar, împărţirea pe produse omogene şi soluţia de repartiţie riscă să

fie arbitrare.