Post on 19-Dec-2015
description
www.SURSA.md
Descentralizarea fiscala in Republica Moldova
Cursul spre modernizarea sistemului de administraţie publică în Republica
Moldova descrie o etapă nouă în dezvoltarea statului de drept, a regimului
democratic şi garantării efective a libertăţilor şi drepturilor constituţionale în RM.
Din această perspectivă, Concepţia întruneşte motivaţiile, obiectivele şi criteriile
necesare pentru crearea unui sistem suplu, eficient şi adecvat obiectivului de
modernizare şi europenizare a Republicii Moldova, în contextul implementării
Planului de acţiuni UE-RM, şi extinderii UE din 2007 până la frontierele vestice
ale RM.
Necesitatea adoptării unei viziuni strategice pentru dezvoltarea sistemului de
administrare publică locală şi regională defineşte efortul politic de accelerare a
transformărilor interne şi de consolidare a statului de drept, optimizării sistemului
de autorităţi publice, definirii mai clare a rolului administraţiei de stat şi locale în
societate. Reforma sistemului de administraţie publică locală şi regională
completează efortul anterior de elaborare şi implementare a unei Strategii de
reformă a administraţiei centrale (2005), identifică principalele obiective de
dezvoltare strategică în contextul convenţiilor ratificate anterior în raport cu
comunitatea internaţională, valorifică recomandările făcute anterior autorităţilor
centrale de către Congresul Puterilor Locale şi Regionale al Consiliului Europei,
estimând totodată efortul necesar constituirii unui sistem modern de administraţie
publică în RM.
Descentralizarea contribuie la crearea unui mediu politic şi administrativ
compatibil principiului de subsidiaritate. Autorităţile locale descentralizate şi
autonome pot contribui mai eficient la combaterea sărăciei, furnizând servicii
sociale spre grupurile cele mai vulnerabile, într-o manieră cât mai eficientă,
flexibilă şi inovativă. Descentralizarea reprezintă un instrument de mediere a
conflictelor, asigurând structuri şi modalităţi de participare democratică la
guvernare. Administrarea descentralizată se înţelege şi ca un transfer de sarcini,
1
www.SURSA.md
resurse şi puteri de la stat spre nivelul primar şi intermediar în cadrul unor relaţii de
cooperare şi solidaritate.
Creşterea autonomiei financiare a unităţilor administrative-teritoriale de I şi al II
nivel de administrare va contribui la sporirea bunăstării populaţiei, utilizarea
eficientă a resurselor financiare proprii, perfecţionarea mijloacelor de echilibrare,
protecţia legală a autonomiei locale. Se va asigura redimensionarea unităţilor
administrativ-teritoriale, modernizarea comunităţilor urbane şi rurale ale ţării pe
baze echitabile şi viabile economic, contribuind la consolidarea unui nivel regional
de guvernare locală, pe criterii de raţionalitate economică, reprezentare
democratică şi solidaritate funcţională. În cadrul acestui proces se va accelera
transferul de competenţe administrative şi economice de la nivelul central spre
nivelul local şi regional, descentralizarea şi desconcentrarea serviciilor publice
fiind evaluate prin criterii şi instrumente de evaluare a gradului de satisfacţie a
cetăţenilor faţă de serviciile publice furnizate cetăţenilor.
Astfel, realizarea reformei administraţiei publice în Republica Moldova, în baza
unei Concepţii Naţionale clar definite, constituie o prioritate majoră pe o perioadă
anume definită în timp, în decursul căreia administraţia publică locală se va ridica
la nivelul standardelor europene, devenind mai eficace, mai transparentă, mai
predictibilă, mai adaptabilă şi mai responsabilă în faţa colectivităţilor teritoriale.
Concepţia defineşte cadrul strategic pentru dezvoltarea şi accelerarea reformei
administraţiei publice locale şi regionale, ca expresie politică a voinţei de
modernizare a ţării şi răspunde imperativului de consolidare democratică şi
compatibilizare a autorităţilor publice locale, întărirea capacităţii instituţionale a
structurilor locale şi regionale din RM. Totodată, Concepţia stabileşte priorităţile
majore şi instrumentele necesare pentru întărirea şi consolidarea autonomiei locale;
trasează obiectivele pe termen scurt, mediu şi lung în această direcţie strategică,
stabilind totodată etapele şi traseul orientativ pentru reforma cadrului normativ şi a
practicilor operate de către autorităţile publice locale şi regionale, în temeiul
standardelor şi practicilor europene în acest domeniu. Scopul final al acestei
2
www.SURSA.md
reforme este constituirea unei administraţii eficiente şi democratice ca instrument
de modernizare a ţării.
Repere pentru apariţia Concepţiei naţionale în RM
De la Declaraţia de independenţă a Republicii Moldova (august 1991) şi până în
prezent au fost depuse numeroase eforturi de reformare a sistemului administraţiei
publice locale. Însă aceste eforturi au fost diminuate de lipsa unei viziuni strategice
clare asupra obiectivelor pe termen lung, instabilitatea politică şi administrativă a
administraţiei centrale şi situaţiei economice precare a comunităţilor teritoriale.
Cauzele care au determinat absenţa acestei viziuni au fost legate, în general, de:
lipsa de determinare politică, experienţă redusă în gestionarea unor reforme
strategice, criza economică. Există cel puţin 4 etape distincte care au definit agenda
de interes legislativ faţă de domeniul administrării publice locale: (1) 1991-1994,
(2) 1994-1998, (3) 1998-2002/03, şi (4) 2003-2006. Deşi au urmat mai multe etape
şi valuri succesive, reforma administraţiei locale nu a reprezentat o prioritate,
pentru că metodele centraliste au prevalat în gestionarea sistemului bugetar,
privatizarea şi furnizarea de servicii publice, iar schimbările aşteptate au fost mult
prea lente şi fragmentate.
Analiza actelor normative adoptate în ultimii 15 ani confirmă o evoluţie crispată,
în salturi şi regrese, a structurilor prin care funcţionează administraţia publică
locală. Cele mai multe schimbări din ultimul deceniu s-au datorat mai mult
influenţei externe (restricţii financiare, ratificări de convenţii obligatorii pe plan
european, recomandări în urma diferitor monitorizări internaţionale, europene), şi
mai puţin internalizării unei necesităţi obiective pentru valorificarea potenţialului
descentralizării şi autonomiei locale într-un stat democratic.
3
www.SURSA.md
Domeniile de
aplicare
Codificarea Denumirea completă
Legile
privind
administraţia
publică locală
si aleşi locali
635/10.07.91
310/07.12.94
308/07.12.94
430/19.04.95
554/29.07.99
491/09.07.99
348/07.04.99
186/06.11.98
768/02.02.2000
123/18.03.2003
cu privire la bazele autoadministrării locale -
abrogat //Monitor 6.1, 1991
privind administraţia publică locală - abrogat
//Monitorul Oficial 3-4/43, 14.01.1995
cu privire la alegerile locale - abrogat //Monitorul
Oficial 3-4/46, 14.01.1995
despre statutul consilierului în consiliul local -
abrogat //Monitorul Oficial 40/447, 20.07.1995
pentru aprobarea Regulamentului-cadru privind
funcţionarea consiliilor locale şi judeţene -
abrogat //Monitorul Oficial 98-100/487,
09.09.1999
privind finanţele publice locale - abrogat
//Monitorul Oficial 101-102/498, 16.09.1999
cu privire la modificarea Legii privind
administraţia publică locală - abrogat //Monitorul
Oficial 42-44/202, 29.04.1999
186/06.11.98 privind administraţia publică locală
(urmează a intra în vigoare la data fixării
alegerilor locale) - abrogat //Monitorul Oficial
14-15/60, 12.02.1999
privind administraţia publică locală (în vigoare
pînă la data fixării alegerilor locale) - abrogat
//Monitorul Oficial 14-15/60, 12.02.1999
privind statutul alesului local în vigoare
//Monitorul Oficial 34/231, 24.03.2000
privind administraţia publică locală în
4
www.SURSA.md
vigoare //Monitorul Oficial 49/211, 19.03.2003
Legile cu
privire la
finantele
publice locale
186/19.07.94
397/16.10.2003
privind taxele locale - abrogat //Monitorul Oficial
8/68, 06.10.1994
privind finanţele publice locale în vigoare
//Monitorul Oficial 248-253/996, 19.12.2003
Legile
privind
organizarea
administrativ-
teritorială
306/07.12.94
191/12.11.98
764/27.12.2001
privind organizarea administrativ-teritorială a
Republicii Moldova - abrogat //Monitorul Oficial
3-4/40, 14.01.1995
privind organizarea administrativ-teritorială a
Republicii Moldova - abrogat //Monitorul Oficial
116-118/705, 30.12.1998
privind organizarea administrativ-teritorială a
Republicii Moldova în vigoare //Monitorul
Oficial 16/53, 29.01.2002
Lipsa de reformă a sectorului public, minimalizarea rolului autonomiei locale în
sistemul politic, economic, social şi administrativ al ţării, au făcut ca autorităţile
centrale din RM să se găsească, de regulă, în defensivă faţă de ideile şi
recomandările politice ale CPLRE, sporind, în acest fel, gradul de conflict latent cu
interesele obiective ale autorităţilor locale, asociaţii profesionale şi societatea
civilă. Absenţa unei viziuni pe termen lung a susţinut o anumită stagnare a
dezvoltării locale şi regionale, utilizarea insuficientă a resurselor umane,
administrative şi economice de la nivel local pe priorităţile de bază ale
modernizării statului, stabilite la nivel naţional.
Această stare de lucruri contribuie la conservarea unor teritorii în care legile
aparent nu funcţionează, şi în care procedurile de formulare a deciziilor de interes
local, aglomerarea de responsabilităţi administrative fără acoperire bugetară, şi
5
www.SURSA.md
neonorarea de funcţii primare, legate de interesele şi necesităţile colectivităţilor
teritoriale, creează condiţiile pentru emigrarea populaţiei din aceste localităţi,
trezeşte nemulţimirea justificată a subiecţilor economici, şi contribuie la
degradarea şcolilor, punctelor medicale, etc. Fără o reformă integrală a sistemului
de administrare publică locală, această stare de lucruri nu poate fi ameliorată de la
centru.
Există motive serioase pentru accelerarea reformei sistemului de administraţie
publică locală, plecând de la necesitatea optimizării funcţiilor şi resurselor
gestionate în mod autonom de către autorităţile locale, şi a serviciilor statului
gestionat pe plan teritorial local până la aspiraţia de a confirma disponibilitatea
ţării de a fi integrată în structurile politice ale Uniunii Europene. Pot fi menţionate
în acest sens câteva grupuri de motive care stau la originile acestei iniţiative:
Economice: creşterea economică redusă şi necesitatea mobilizării resurselor
locale, implicarea sectorului privat şi a societăţii civile de a condiţiona progresiv
funcţionarea unei administraţii publice locale moderne, flexibile şi deschise
parteneriatului public – privat;
Sociale: creşterea exigenţelor cetăţenilor faţă de nivelul şi calitatea serviciilor care
li se oferă pe plan local, necesitatea de a crea mecanismele şi condiţiile unor
servicii furnizate la standardele de civilizaţie şi eficienţă specifice UE, fără a mai
accepta ca administraţiile locale să ofere doar ce pot propune în acest moment;
Instituţionale: Apropierea RM de UE se poate produce doar în condiţiile unui stat
descentralizat sub aspect politic şi administrativ, în care structurile puternic
ierarhizate sunt înlocuite cu sisteme multipolare şi pluraliste de luare a deciziilor,
structuri descentralizate, transparente şi flexibile, întemeiate pe supremaţia
drepturilor şi libertăţilor civile.
Sprijinindu-se pe forţa principiilor de descentralizare şi autonomie locală,
Concepţia de modernizare promovează o abordare sistemică a reformei serviciilor
6
www.SURSA.md
şi atribuţiilor ce aparţin autorităţilor locale. Aceste schimbări pot fi realizate doar
într-o perspectivă de lungă durată, într-un proces evolutiv şi deschis, urmărind să
transforme nu doar instituţiile, dar şi normele, modelele de comportament şi
regulile informale care definesc funcţionarea sectorului public.
Rezultatele aşteptate/impactul asupra dezvoltării locale şi situaţiei APL
Concepţiа de modernizare şi dezvoltare în administraţia publică locală/regională
are o influenţă covârşitoare asupra rezultatelor sale, asupra comportamentului
actorilor implicaţi, precum şi gradul de rezistenţă sau cooperare a birocraţiei locale,
ori a statului, în vederea atingerii obiectivelor strategice ale acestui proces de
reformă. Finalitatea acestei reforme o vedem prin realizările pe care obiectivele
propuse le vor atinge. Din această perspectivă, scopul concepţiei este de a proiecta
în timp, de a gestiona şi a duce la îndeplinire, în mod efectiv, următoarele funcţii
strategice ale descentralizării în RM:
Aplicarea în practică a autonomiei locale: Iniţierea unei ample reforme a
sistemului de administrare locală şi regională solicită crearea unor instrumente de
exercitare efectivă a competenţelor proprii, depline şi neîngrădite, i.e. ceea ce ţine
de exerciţiul autonomiei decizionale, financiare, patrimoniale, descentralizarea
serviciilor locale, şi garantarea acestui transfer prin garanţii juridice contra unor
intervenţii abuzive din partea altor autorităţi publice.
Autonomia finanţelor locale: Stabilirea unui cadru normativ favorabil autonomiei
efective a finanţelor locale, ceea ce va întări stabilitatea bugetelor locale, va
garanta predictibilitate şi motivaţii pentru creştere economică, pentru mobilizare de
resurse şi participare efectivă a comunităţilor la restabilirea obiectivelor de interes
public local.
7
www.SURSA.md
Consolidarea organizării teritorial-administrative: Concomitent cu scopurile
descentralizării politice şi financiare în RM, reforma va aborda problema
fragmentării şi dezechilibrelor la nivel teritorial. Pe durata tranziţiei se va reduce
numărul de autorităţi publice locale de I nivel, consolidându-se în mod categoric şi
proporţiile guvernării regionale în RM (de la 32 raioane şi 1 UTAG la 4 – 5 regiuni
puternice: Centru, Sud, Nord şi capitala Chişinău). Descentralizarea politică şi
administrativă a statului va oferi resurse politice consecvente şi credibile în
procesul reintegrării teritoriale şi ameliorării relaţiilor politice cu autorităţile locale
din raioanele estice din stânga Nistrului. Crearea de centre de dezvoltare şi
cooperare economică reprezintă un obiectiv strategic al reformei APL. Regiunile
vor fi responsabile şi de crearea unor fonduri speciale de dezvoltare, atragerea de
investiţii, crearea de capacităţi locale. Pe domeniile delegate regiunilor, statul îşi va
păstra doar controlul asupra standardelor, compensarea de resurse în cazul în care
acestea sunt insuficiente, de reducere sau de creştere a unor servicii furnizate. Pe
plan raional vor fi păstrate oficiile teritoriale ale statului cu funcţii de gestionare a
serviciilor desconcentrate, controlul de legalitate al actelor APL.
Descentralizarea efectivă a serviciilor publice locale: Derularea coerentă şi
strategică a reformei APL va asigura creşterea rapidă a calităţii şi eficienţei
serviciilor furnizate pe plan local, astfel încât administraţiile locale să poată
răspunde exigenţelor populaţiei şi dezvoltării locale. Furnizarea de servicii locale
de calitate va fi ameliorată, ca urmare a creşterii veniturilor colectate la nivel local,
în urma susţinerii dezvoltării capacităţii de valorificare a potenţialului local şi
implementarea de măsuri pentru atragerea de resurse externe, investiţii şi
parteneriate public-private în zona de competenţă a autorităţilor locale, acestea
devenind unităţi primare şi de bază ale politicilor locale şi a procesului decizional.
Transferul de competenţe administrative şi politice de la nivelul central spre
nivelul local şi regional va fi continuat, cu scopul de a asigura condiţii mai bune de
8
www.SURSA.md
dezvoltare economică, socială, anumite servicii desconcentrate vor fi transmise
regiunilor (infrastructura drumurilor naţionale, menţinerea spitalelor, şcolile, etc).
Dezvoltarea echilibrată a localităţilor (oraşelor şi comunelor): Acest obiectiv
va fi atins prin elaborarea de politici consistente de dezvoltare urbană, regională şi
locală, aplicarea efectivă a conceptului „polurilor de creştere”, şi adoptării unei
legislaţii ce asigură strategia de dezvoltare urbană (Legea privind dezvoltarea
regională, legea privind bazele şi dezvoltarea teritoriului). Echilibrarea dezvoltării
centrelor urbane se va încadra într-o nouă politică a statului de dezvoltare a
regiunilor, şi va urma o traiectorie ascendentă de consolidare a unităţilor
administrativ-teritoriale de I nivel, conţinând 2, 4 şi chiar 8 sate, ceea ce va
raţionaliza costurile administrative, va spori oportunităţile de atragere a
investiţiilor şi va asigura mecanisme adecvate de bună reprezentare a intereselor
cetăţenilor în procesul de luare a deciziilor.
Dezvoltarea capacităţilor locale pentru integrarea UE: Urmare a
transformărilor de esenţă în sistemul APL şi creării mecanismelor care să susţină
asocierea pe termen mediu a RM la UE, autorităţile locale îşi vor crea capacităţile
necesare pentru gestionarea de fonduri europene, punerea în practică a bunelor
practici şi a politicilor publice. Un rol deosebit îl va juca creşterea nivelului de
pregătire profesională a funcţionarilor publici, reforma funcţiei publice şi
consolidării, la nivel local, a unui corp de funcţionari publici neutru sub aspect
politic, profesionist şi onest, care să asigure premisele unei transformări reale a
guvernării locale în RM.
Întărirea democraţiei locale: Democraţia reprezentativă la nivel local va fi
întărită prin trecerea la un sistem electoral mixt majoritar-proporţional, şi
echilibrarea formării majorităţii în consilii pe baza listelor de partid, prin
promovarea candidaţilor independenţi. Schimbarea regulilor de joc electoral va
9
www.SURSA.md
solicita prefaceri instituţionale şi în formatul existent de comunicare şi integrare a
cetăţenilor, sectorului asociativ şi de business în luarea deciziilor, transparenţa
actului de guvernare, practicarea unor forme democratice de audieri sistematice,
cooperarea cu autorităţi locale vecine şi extra-teritoriale, întărirea unor forme
efective de solidarizare comunitară.
10