i
Moldova:
Note de politici pentru Guvern
Mai 2009
La elaborarea documentului au contribuit:
Banca Mondială
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
ii
Cuprins Sumar executiv .......................................................................................................................................... iv
Obiectiv ................................................................................................................................................... iv
Contextul de ţară ................................................................................................................................... iv
Provocările principale............................................................................................................................ v
Reacţia de răspuns la criza curentă .................................................................................................... vi
Agenda pe termen mediu ................................................................................................................. viii
I. Crearea bazei pentru o creştere economică durabilă şi incluZivă ............................................ 13
Context: Experienţa recentă a Moldovei în raport cu creşterea economică ................................. 13
Provocările principale.......................................................................................................................... 13
II. Politicile în domeniul cheltuielilor publice .................................................................................. 16
Context: Cerinţele faţă de politicile fiscale în perioada recuperării .......................................... 16
Provocările principale pentru politicile în domeniul cheltuielilor publice .................................. 16
Sugestii în aspect de politici ............................................................................................................... 17
III. Dezvoltarea sectorului financiar .............................................................................................. 20
Context ................................................................................................................................................... 20
Provocările principale.......................................................................................................................... 20
Sugestii în aspect de politici ............................................................................................................... 22
IV. Protecţia socială ........................................................................................................................... 24
Asistenţa socială, servicii sociale şi asigurarea de şomaj ................................................................ 24
Sistemul de pensii ................................................................................................................................ 29
V. Buna guvernare şi lupta cu corupţia ............................................................................................... 34
Context ................................................................................................................................................... 34
Provocările principale pentru guvernare şi lupta cu corupţia ...................................................... 34
Sugestii în aspect de politici ............................................................................................................... 35
VI. Migraţia ......................................................................................................................................... 38
Context ................................................................................................................................................... 38
Sugestii în aspect de politici ............................................................................................................... 41
VII. Reforma sectorului public ......................................................................................................... 44
Managementul finanţelor publice ..................................................................................................... 44
Reforma administraţiei publice şi a serviciului public ................................................................... 48
VIII. Mediul de afaceri .................................................................................................................... 52
Context ................................................................................................................................................... 52
Provocările principale.......................................................................................................................... 52
Sugestii în aspect de politici ............................................................................................................... 54
IX. Sectoarele sociale ........................................................................................................................ 57
Învăţământ ............................................................................................................................................ 57
Sănătate .................................................................................................................................................. 64
X. Infrastructura ...................................................................................................................................... 71
Sectorul drumurilor ............................................................................................................................. 71
iii
Sectorul energetic ................................................................................................................................. 75
Sectorul de alimentare cu apă şi canalizare ...................................................................................... 80
Sectorul tehnologii informaţionale şi de comunicare (TIC) ........................................................... 86
XI. Agricultura, silvicultura şi managementul resurselor naturale ......................................... 92
Agricultura ............................................................................................................................................ 92
Silvicultura ............................................................................................................................................ 99
Managementul resurselor naturale ................................................................................................. 101
XII. Coordonarea între donatori ..................................................................................................... 105
Context ................................................................................................................................................. 105
Provocările principale........................................................................................................................ 106
Sugestii în aspect de politici ............................................................................................................. 107
iv
Sumar executiv
OBIECTIV
1. Acest set de note de politici este menit să pună la dispoziţia noului Guvern
recomandări privind acţiunile în materie de politici de remediere a diverselor provocări
economice şi sociale cu care se confruntă Moldova. Notele au fost elaborate în contextul crizei
economice curente, elucidând priorităţile pe termen scurt şi recomandările cu acţiuni imediate în
aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă pe
termen mediu, care stipulează măsurile posibile pe termen lung în aspect de politici pentru
promovarea şi sprijinirea unei dezvoltări durabile.
2. Ţinta acestui document sunt aspectele în materie de politici economice şi sociale. Totuşi, trebuie menţionat faptul că, acţionarea eficientă pe marginea acestor note de politici va fi
posibilă doar într-un climat politic consensual, în care plăgilor deschise în cadrul conflictului
post-electoral li se va permite să se cicatrizeze. Aceasta va necesita reafirmarea drepturilor de
bază ale omului şi ale drepturilor civile ale cetăţenilor Republicii Moldova. Comunitatea
donatorilor a elaborat note paralele cu recomandări specifice în acest domeniu.
CONTEXTUL DE ŢARĂ
3. Exportul forţei de muncă şi remitenţele rezultante au ajuns să domine viaţa
economică şi socială a cetăţenilor din Moldova. Remitenţele din munca lucrătorilor migranţi
au sporit venitul disponibil şi au catalizat o majorare rapidă a consumului final şi a cheltuielilor
de construcţie. În anul 2008 lucrătorii din Moldova au remis acasă circa 1,9 miliarde de dolari
SUA (31 la sută din PIB). Ca urmare, în ultimii câţiva ani Moldova a temperat o serie de şocuri
economice. În pofida condiţiilor austere ale şocurilor din comerţ (sub formă de preţuri la energie
considerabil mai mari), embargourilor asupra exportării principalului său produs de export
(vinul) şi secetei cumplite care a devastat sectorul agrar, în perioada anilor 2000 – 2008 media
creşterii economice oricum a depăşit 6 la sută anual.
4. Între anii 2006 şi 2008 au fost semnalate indicii încurajatoare cum că modelul
precedent al creşterii determinate de consum s-a extins, alţi determinanţi ai creşterii
exercitând un rol din ce în ce mai sesizabil. De exemplu, în anul 2007 investiţiile au început să
răspundă la ameliorările realizate în climatul investiţional general. Formarea capitatului fix s-a
majorat de la doar puţin peste 15 la sută din PIB în anul 2000 până la valoarea estimativă de 34
la sută din PIB către anul 2008. Similar, investiţiile străine directe (ISD) s-au majorat subit de la
3 la sută din PIB în anii 2003-2004 până la 11 la sută din PIB în anul 2008.
5. Totuşi, criza economică globală a obnubilat considerabil perspectiva imediată a
Republicii Moldova. Partenerii economici ai Republicii Moldova se confruntă cu o recesiune
economică considerabilă şi există indicii că creşterea recentă din sectorul investiţiilor a deraiat.
Exporturile şi fluxurile de remitenţe sunt grav afectate de recesiunea regională, exercitând un
impact direct asupra economiei interne. Apare probabilitatea ca sărăcia, care a diminuat subit
v
începând cu anul 1999, să se accentueze odată cu scăderea volumului de remitenţe şi decelerarea
creşterii economice. De asemenea, criza globală complică politicile fiscale prin contribuirea la o
rată mai mică de colectare a veniturilor fiscale, concomitent sporind cererea pentru cheltuieli în
reţelele de protecţie socială. Toţi aceşti factori împreună elucidează necesitatea unor politici
macroeconomice consecvente şi a unei abordări strategice la stabilirea priorităţilor de dezvoltare
pe termen scurt şi mediu.
6. Suplimentar, din cauza crizei economice globale, economia regiunii transnistrene s-
a prăbuşit. În prezent Federaţia Rusă achită salariile şi pensiile funcţionarilor publici. O
contribuţie importantă la reintegrarea regiunii ar fi ca Guvernul Republicii Moldova să asiste la
atenuarea impactului exercitat de criză asupra păturilor pauperizate din Transnistria. FMI, Banca
Mondială şi ONU sunt gata să dezbată opţiunile de sprijin, atât cu Guvernul Republicii Moldova,
cât şi cu autorităţile din Transnistria.
PROVOCĂRILE PRINCIPALE
7. În pofida alocării a peste 40 la sută din PIB pentru cheltuielile publice, în cadrul
bugetului Republicii Moldova rămân în continuare un şir întreg de cereri neîndeplinite. Infrastructura drumurilor rămâne într-o stare deplorabilă, costurile înalte ale energiei au
determinat cereri sporite pentru reţelele de protecţie socială, iar salariile şi pensiile din sectorul
public rămân în continuare mici. Totuşi, cota parte din PIB crescândă, ce este alocată
Guvernului, expune riscului de substituire a activităţii sectorului privat şi de subminare a
perspectivelor de creştere. Mai mult ca atât, din moment ce o proporţie considerabilă a spaţiului
fiscal realizat ca urmare a recuperării este alocat consumului public majorat — în particular, la
subvenţii, transferuri şi salarii în sectorul public — necesităţile cruciale în aspect de
infrastructură sunt, în mare parte, neacoperite, iar aşa bunuri de stat, cum ar fi drumurile,
instituţiile spitaliceşti şi şcolare, continuă să se deterioreze într-un ritm alarmant.
8. Criza economică globală a început deja să exercite un impact important asupra
conturilor fiscale din Moldova. Recesiunea din activitatea economiei interne, la fel ca şi în
cazul importurilor, a limitat creşterea veniturilor fiscale. Chiar dacă cheltuielile vor fi păstrate la
acelaşi nivel, recesiunea sau chiar şi declinul categoric al veniturilor fiscale probabil vor rezulta
în apariţia unui decalaj fiscal mai mare decât a fost anticipat anterior. Reieşind din micşorarea
veniturilor şi majorarea preconizată a cheltuielilor cuprinse în bugetul pentru anul 2009, deficitul
fiscal se prognozează să se majoreze până la circa 11 la sută din PIB în anul 2009. Aceasta
semnalează necesitatea reducerii cheltuielilor; totuşi, situaţia precară din elaborarea bugetului şi
planificarea investiţiilor publice în Moldova face dificilă clasamentul şi ulterior sistarea
proiectelor investiţionale mai puţin eficiente. Mai mult ca atât, ţinând cont de necesităţile
considerabile de investiţii publice existente în ţară, reducerea cheltuielilor capitale ar putea
exercita un impact negativ asupra perspectivelor de creştere pe termen lung. Suplimentar, va fi
necesară păstrarea finanţării pentru serviciile sociale de bază pentru minimizarea impactului
exercitat de criză asupra persoanelor pauperizate.
9. În ultimele şase luni climatul de afaceri din Moldova a suferit un declin subit,
sectorul privat confruntându-se cu tot mai multe vulnerabilităţi. Se constată tendinţe de
vi
scădere a numărului de comenzi de export, iar noile comenzi includ presiuni de reducere a
preţurilor şi prelungire a termenelor de achitare. Lipsa accesului la credite, în particular pentru
finanţarea capitalului circulant — capacitatea de a accepta termeni de achitare mai lungi — s-ar
putea să declanşeze pierderi de pieţe, rezultând în falimentări cu efect de cascadă extinzându-se
în economie.
10. În pofida eforturilor de reformă a cadrului de reglementare, poziţia Republicii
Moldova în clasamentul Mediul de afaceri al Băncii Mondiale rămâne în continuare mic
comparativ cu vecinii săi din Europa Centrală (locul 103, potrivit raportului din anul 2008).
Ca urmare a reformelor structurale incomplete, producţia industrială şi exporturile Republicii
Moldova sunt dominate în continuare de produsele tradiţionale, cu valoare adăugată scăzută.
Exporturile nu sunt suficient de diversificate din punct de vedere al pieţelor de destinaţie, fapt ce
sporeşte riscul şocurilor externe. Sporirea competitivităţii economiei — abilitatea de a participa
în reţelele comerciale şi investiţionale globale — este crucială pentru realizarea creşterii pe
termen lung.
11. În sectoarele sociale sunt necesare reforme continue pentru creşterea eficienţei şi a
impactului cheltuielilor publice. În prezent sistemul de învăţământ este ineficient, cu scăderea
numărului de elevi, dar cu un efectiv mare de cadre didactice şi nedidactice insuficient
remunerate. Indicatorii de sănătate rămân cu mult sub mediile UE. Sistemul de asistenţă socială
este fragmentat, majoritatea beneficiilor nefiind axate pe gospodăriile casnice sărace. Schema de
achitare solidară a pensiilor (pay-as-you-go) nu este durabilă din punct de vedere social, cu o
formulă distorsionată de calcul al beneficiilor, rate reduse de substituire, de rând cu privilegii
acordate anumitor categorii selecte.
12. În perioada de tranziţie post-electorală vor exista riscuri considerabile pentru
guvernare. Moldova se confruntă cu provocări de durată de dezvoltare, cum ar fi necesitatea
instituirii unei administraţii naţionale efective, controale şi guvernări a sectorului public, statului
de drept, formulării de politici, guvernări adecvate a principalelor agenţii, reglementării pieţelor
şi capacităţii de gestiune a proiectelor. Urmează a fi asigurată existenţa unor instituţii robuste de
audit intern şi extern şi conformarea standardelor internaţionale pentru a insufla încredere
publică în modul, în care Moldova este guvernată şi poartă răspundere faţă de cetăţenii săi.
Necesitatea unui răspuns ambiţios din partea Guvernului de contracarare a recesiunii economice
în perioada de stabilire a desemnărilor post-electorale şi de remanieri ale cadrelor necesită
acordarea unei atenţii sporite guvernării şi agendei de combatere a corupţiei.
REACŢIA DE RĂSPUNS LA CRIZA CURENTĂ
13. Comunitatea donatorilor a identificat acele acţiuni în materie de politici care ar
putea fi considerate drept măsuri urgente pe termen scurt. Aceste recomandări se axează în
particular pe gestiunea cheltuielilor publice, reforma sectorului financiar şi protecţia socială.
Întregul set al acţiunilor de scurtă durată în materie de politici în funcţie de sector este prezentat
în tabelul de la finele acestui sumar.
vii
14. Restabilirea echilibrului fiscal reprezintă o etapă timpurie importantă pentru
agenda de dezvoltare a Republicii Moldova în cadrul noului Guvern. Dimensiunea relativ
mare a Guvernului limitează perspectivele de creştere şi trebuie să fie redusă. În prezent
remunerarea angajaţilor din sectorul public consumă circa o-treime din sursele guvernamentale
totale. Optimizarea structurii de angajare în câmpul muncii în sectorul public printr-o organizare
mai adecvată a unui sistem instituţional de prestare a serviciilor publice, aplicând principiile pe
bază de merite la desemnări şi alinierea sistemului de remunerare cu calificarea şi performanţa –
reprezintă factorii cheie pentru raţionalizarea cheltuielilor publice. Mai mult ca atât, o axare mai
adecvată a proporţiei considerabile a transferurilor bugetare, care s-au constatat ca fiind slab
axate, va conduce la o eficientizare a cheltuielilor. Recomandările în aspect de politici,
prezentate pe tot parcursul acestui set de instrucţiuni, evidenţiază oportunităţile pentru asigurarea
unei utilizări mai eficiente şi echitabile a veniturilor fiscale reduse. Cu timpul, atare îmbunătăţire
a cheltuielilor publice ar putea spori resursele disponibile pentru investiţii în infrastructura de
bază a ţării.
15. Pe termen scurt, un deficit fiscal considerabil invocă necesitatea reducerii
cheltuielilor cuprinse în bugetul pentru anul 2009. Măsurile de ajustare fiscală recomandate
pe termen scurt (rezultând în economii fiscale de până la 6,8 la sută din PIB) sunt precum
urmează:
Cheltuieli capitale – reducerea cheltuielilor capitale cu circa 2,5 la sută din PIB, totodată
păstrând cheltuielile destinate pentru renovarea şi întreţinerea drumurilor.
Asistenţa socială şi pensii – eliminarea programelor de compensaţii nominale, care sunt
precar axate, cu redirecţionarea acelor resurse (circa 0,3 la sută din PIB) la noua schemă de
asistenţă socială axată (efectiv dublând-o).
Salariile din sectorul public – reducerea cheltuielilor de salarizare cu circa 1,8 la sută din PIB
prin suspendarea majorărilor preconizate ale salariilor.
Bunuri şi servicii – eliminarea ajustării excesive a inflaţiei în bugetul pentru anul 2009;
accelerarea optimizării reţelei şcolare; plus eliminarea subvenţiilor agricole orientate pe
altceva decât creşterea, cum ar fi subvenţiile TVA pentru resurse şi produse intermediare.
Taxe – majorarea taxelor de acciz pentru ţigări, băuturile spirtoase tari şi automobilele de lux
(0,2 la sută din PIB).
16. Asigurarea stabilităţii sectorului financiar din Moldova va ajuta ţara să reziste
crizei economice şi financiare globale curente. În această ordine de idei, Banca Naţională a
Moldovei (NBM) urmează imediat să realizeze o evaluare sistematică a sistemului bancar, la
nivel de fiecare bancă în parte, şi să fie pregătită să intervină oportun şi în mod sistematic.
Intervenţiile ar putea să includă fie expansiunea sprijinului temporar cu lichidităţi al BNM asupra
sistemului bancar, fie pregătirea instrumentelor pentru băncile problematice, implicând
autorităţile în ajutorarea băncilor să sporească finanţarea la termen la un cost rezonabil, în
particular din partea instituţiilor financiare internaţionale.
17. Sunt necesare acţiuni de protecţie a populaţiei pauperizate din Moldova pe durata
crizei curente. Guvernul urmează să examineze modul în care noul program axat de asistenţă
socială ar putea fi utilizat pentru contracararea impacturilor adverse ale crizei economice globale
asupra cetăţenilor săraci din Moldova. Sistemul de asigurări ale şomerilor prezintă lacune
viii
considerabile şi nu cuprinde sectorul agrar, sectorul urban oficial şi lucrătorii migranţi ce revin în
ţară, care au de suferit de pe urma recesiunii economice. Programele de lucrări publice ar putea
servi drept un mecanism eficient de angajare în câmpul muncii a lucrătorilor calificaţi să activeze
în domeniul investiţiilor planificate în infrastructura prioritară. Aceste şi alte opţiuni urmează a fi
examinate minuţios pentru a asigura o protecţie socială eficientă moldovenilor pe durata acestor
timpuri de venituri publice scăzute. S-ar putea să fie necesar de acordat o atenţie deosebită
adaptărilor menite să asigure protecţia continuă a acelor cetăţeni vulnerabili din Moldova, care
sunt în afara pieţei forţei de muncă – copii, persoane cu dizabilităţi, persoanele în etate.
18. Guvernul ar putea imediat dicta tonul pentru o abordare coordonată şi
transparentă a dezvoltării. Practica de organizare semestrială a forurilor de donatori de nivel
înalt, sub preşedinţia prim-ministrului, ar lansa semnalul potrivit privind gradul de implicare al
ţării şi cooperarea şi coordonarea reînnoite cu donatorii. Pentru facilitarea acestui proces,
urmează a fi fortificat rolul Comitetului pentru Planificare Strategică în stabilirea priorităţilor şi
coordonarea politicilor la nivel intern. De asemenea, pentru Guvern ar fi important să semnaleze
angajamentul său faţă de aspectele strategice de guvernare prin susţinerea unor aşa beneficii
rapide posibile, cum ar fi reformele juridice, standardele medicale şi prevenirea corupţiei vamale.
O importantă prioritate multilaterală este fortificarea capacităţilor sistemelor ţării, care urmează a
fi tot mai mult valorificate şi fortificate în vederea consolidării simţului de proprietate asupra
procesului al ţării şi poziţionării ţării la cârma procesului.
AGENDA PE TERMEN MEDIU
19. Protecţia persoanelor pauperizate din Moldova, de rând cu promovarea dezvoltării
economice, va solicita o combinaţie strategică de măsuri de asistenţă socială şi generare a
locurilor de muncă. Pentru reformarea reţelei de protecţie socială este necesară o agendă
structurală pe termen mediu. Odată ce au fost realizate măsurile pe termen scurt de implementare
şi extindere a noului program axat de asistenţă socială, vor fi necesare eforturi continue de
îmbunătăţire, modernizare şi consolidare a registrelor de beneficiari pentru multiplele programe,
perfecţionând coordonarea între programe. Formarea locurilor de muncă trebuie să continue
graţie investiţiilor Guvernului în proiectele de lucrări publice, precum şi prin intermediul
dezvoltării economiei rurale în afara sectorului agrar, în particular prelucrarea produselor
agricole. Ameliorarea mediului de afaceri pentru factorii implicaţi în prelucrarea produselor
agricole (de exemplu, reducerea obstacolelor pentru licenţiere, obţinerea permiselor şi
traversarea frontierelor) probabil va contribui mult la reducerea emigrării şi absorbţiei
migranţilor reveniţi în ţară.
20. Urmează a fi soluţionate, pe principii durabile, necesităţile cruciale de
infrastructură pentru a sprijini perspectivelor de creştere pe termen lung. Agenda de
dezvoltare ar putea valorifica potenţialul de creştere al Republicii Moldova pentru a deveni un
centru de servicii pentru UE. Aceasta este şi mai veridic din punct de vedere al tehnologiilor de
informare şi comunicare (TIC), turismului, transporturilor şi logisticii. În domeniul TIC
Guvernul urmează să revizuiască strategia sa naţională de edificare a societăţii informaţionale, să
fie în relaţii de parteneriat cu sectorul privat în vederea creării unei infrastructuri naţionale de
conexiuni cu un diapazon larg de lungimi de undă (broadband) şi să sporească abilitatea de
ix
angajare în câmpul muncii prin fortificarea dezvoltării deprinderilor TIC. În sectorul
transporturilor, Guvernul urmează să implementeze principalele măsuri în materie de politici,
faţă de care deja şi-a asumat un angajament în cadrul Strategiei Infrastructurii Transportului
Terestru din anul 2007. Mai mult ca atât, vor fi necesare investiţii considerabile pentru reducerea
vulnerabilităţii energetice a Republicii Moldova, ameliorarea eficienţei sale energetice, reducerea
risipei şi diversificarea surselor de aprovizionare cu energie. Implementarea agendei reformei
energetice va implica axarea pe cadrele juridic şi de reglementare.
21. Promovarea integrării Europene va solicita modernizarea sectorului public.
Acţiunile prioritare pentru reformarea sistemului de management al finanţelor publice, deja în
derulare, vor armoniza practicile de planificare, elaborare a bugetului, contabilitate şi audit cu
standardele internaţionale. Totuşi, Moldova se confruntă cu deficienţe persistente la capitolul
administraţia publică, de aceea urmează să păstreze reforma administraţiei publice în calitate de
prioritate în aspect de politici. Măsurile sugerate pe termen mediu includ implementarea reformei
serviciului public, continuarea formării profesionale determinate de cerere, introducerea
sistemelor de control intern pentru administraţia publică, dezvoltarea bazei legale pentru
stabilirea unei ierarhii în cadrul sectorului public, analiza eficacităţii şi eficienţei sistemelor de
prestare a serviciilor şi introducerea consultaţiilor publice în aspecte de politici.
22. Ameliorarea în continuare a coordonării între donatori ar putea maximiza impactul
eforturilor de dezvoltare. Guvernul urmează să conlucreze cu donatorii în vederea reînnoirii
principiilor de parteneriat aferente schimbului cu regularitate de informaţie, fortificare a
sistemelor naţionale de contabilitate, raportare şi achiziţii, precum şi îmbunătăţirea sistemelor de
monitorizare şi evaluare pentru a urmări progresul realizat în cadrul Strategiei Naţionale de
Dezvoltare, inclusiv în vederea realizării valorilor trasate în cadrul Obiectivelor de Dezvoltare
ale Mileniului (ODM) naţionale.
x
Priorităţile sugerate pe termen scurt în materie de politici pentru Guvernul Republicii Moldova
Sector / domeniu Recomandări pe termen scurt în aspect de politici
Gestiunea cheltuielilor
publice
Măsurile pe termen scurt de ajustare fiscală ar putea genera economii
fiscale de până la 6,8 la sută din PIB: reducerea cheltuielilor capitale,
concomitent păstrând repararea şi întreţinerea drumurilor; eliminarea
programelor de compensaţii nominale care sunt insuficient de axate;
reducerea salariilor din sectorul public; eliminarea ajustării excesive a
inflaţiei; precum şi majorarea taxelor de acciz.
Sectorul financiar
NBM urmează să realizeze o evaluare a vulnerabilităţilor din sistemul
bancar, să fie pregătită să pună lichiditate temporară la dispoziţia
sistemului bancar şi să pregătească instrumentele de intervenţie în
cazul băncilor problematice, după caz. Autorităţile urmează să încerce să ajute băncile să-şi majoreze
finanţarea la termen la un cost rezonabil.
Asistenţa socială, serviciile
de asistenţă socială şi
asigurarea şomerilor
Guvernul urmează să implementeze şi să extindă noul program axat
de asistenţă socială şi să prevină reducerea bugetului destinat
persoanelor pauperizate. Urmează a fi realizat un Program pentru elaborarea unui sistem
integrat de servicii sociale. În scopul absorbţiei lucrătorilor calificaţi din construcţii, Guvernul ar
putea accelera investiţiile guvernamentale planificate în
infrastructură. Un program ce investeşte în educaţia şi formarea
competenţelor tineretului ar putea mobiliza tineretul pentru lucrări
publice corespunzătoare.
Sistemul de pensii
Guvernul urmează să stabilească prioritatea remedierii primului său
pilon: utilizarea datelor privind salarizarea pentru a stabili prestaţiile
de pensii, iniţiind măsuri de ameliorare a conformităţii şi colectarea,
prelungirea vârstei de pensionare, reintroducerea participării
obligatorii a producătorilor agricoli individuali, la fel ca şi eliminarea
privilegiilor la pensii.
Buna guvernare şi
combaterea corupţiei
Beneficii rapide posibile includ reformele juridice, monitorizarea
standardelor medicale, simplificarea procedurilor pentru
achiziţionarea publică în serviciile medicale, crearea echipelor de
monitorizare mobile pentru prevenirea corupţiei şi contrabandei,
împuternicirea Parlamentului cu atribuţii de supraveghere a CCCEC,
de rând cu finalizarea consolidării politico-administrative.
Migraţia
Guvernul urmează să evite reducerea programului axat de asistenţă
socială, să planifice lucrări publice pentru a absorbi lucrătorii
calificaţi din construcţii şi să lanseze un program pentru tineret în
vederea pregătirii acestora pentru piaţa forţei de muncă.
Managementul finanţelor
publice Revizuirea metodologiei de pregătire a bugetului şi executare a
bugetului va continua şi pe parcursul anilor 2009-2010.
Reforma administraţiei
publice şi a serviciului public
Urmează a fi elaborat şi către anul 2010 introdus un nou sistem de
remunerare în sectorul public. Urmează a fi fortificată capacitatea de coordonare a Aparatului
Guvernului.
xi
Sector / domeniu Recomandări pe termen scurt în aspect de politici
Mediul de afaceri
Dezvoltarea efectivă a sectorului privat va implica facilitarea
angajării oficiale în câmpul muncii prin intermediul simplificării
iniţierii afacerilor / operaţiunilor, facilitarea fluxului de credite,
înlăturarea barierelor neargumentate pentru comerţ, îmbunătăţirea
dialogului dintre sectoarele public-privat şi accelerarea reformei
sistemului de măsurări, standarde, testări şi asigurare a calităţii.
Educaţie / învăţământ
Ameliorării calităţii şi eficienţei implică revizuirea normelor şi
procedurilor învechite din învăţământ. Urmează a fi promovate măsurile de recuperare a costurilor. Strategia de reformă a sistemului rezidenţial de îngrijire a copilului
urmează a fi implementat în proporţie de sută la sută. Urmează a fi revizuită activitatea comisiilor psiho-pedagogice.
Sănătate / asistenţă medicală
Principalele programe naţionale de sănătate publică trebuie să fie
protejate de reducerea bugetului în eventualitatea crizelor financiare. Reformele în derulare trebuie să continue, inclusiv creşterea acoperirii
cu asigurări şi îmbunătăţirea axării contribuţiilor de stat la CNAM;
fortificarea capacităţii de achiziţionare a CNAM; promovarea
eficienţei, calităţii şi satisfacţiei consumatorului în reţeaua
prestatorilor; la fel ca şi reducerea cheltuielilor din cont propriu
pentru remediile medicamentoase.
Sub-sectorul drumurilor
Guvernul urmează să se abţină de la reducerea cheltuielilor pentru
reparaţia şi întreţinerea fondului de drumuri. Urmează a fi implementate principalele măsuri în materie de politici
din Strategia infrastructurii transportului terestru din anul 2007. Achiziţia lucrărilor de renovare a drumurilor urmează să fie
gestionată în conformitate absolută cu ghidul de achiziţii aplicabil. Urmează a fi consolidat rolul de lider al Ministerului Construcţiilor şi
Dezvoltării Teritoriului (MCDT).
Energetică
La prima etapă reforma energetică trebuie să se axeze pe cadrele
juridic şi de reglementare. Urmează a elabora o rezoluţie vizavi de problemele de termificare în
raioane şi consumul energetic în Chişinău.
Alimentarea cu apă şi
salubrizare
Soluţia pentru recuperare şi dezvoltare durabilă va include
ameliorarea eficienţei energetice, restructurarea politicilor privind
tarifele şi îmbunătăţirea coordinării donatorilor.
Tehnologii informatice şi de
comunicare
Guvernul urmează să accelereze revizuirea în derulare a strategiei sale
naţionale de edificare a societăţii informaţionale. Sunt necesare acţiuni specifice investiţionale şi de reglementare
pentru implementarea programului naţional de acces la conexiuni
rapide cu frecvenţe multiple de tip broadband. Guvernul urmează să realizeze acţiuni de modernizare a
întreprinderilor sale proprii şi a sistemului de educaţie, concomitent
îmbunătăţind autonomia Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în
Comunicaţii Electronice şi Tehnologia Informaţiei (ANRCETI).
Agricultură Imperativă este elaborarea urgentă a politicilor stabile pro-piaţă şi
pro-comerţ în scopul asigurării unui mediu favorabil pentru
dezvoltarea afacerilor de-a lungul lanţului agroalimentar.
xii
Sector / domeniu Recomandări pe termen scurt în aspect de politici
Este necesar a elabora o strategie privind securitatea produselor
alimentare, stipulând perspective pe termen scurt, mediu şi lung.
Silvicultură Planul naţional de acţiuni pentru combaterea tăierilor ilicite şi
ameliorarea guvernării silvicole, recent elaborat, identifică acţiunile
prioritare.
Gestiunea resurselor naturale Ca priorităţi ar trebuie să servească prevenirea poluării surselor
acvatice şi valorificarea eficientă a acestora. De asemenea, gestiunea deşeurilor merită o atenţie deosebită.
Coordonarea între donatori
Urmează a fi realizaţi paşi în vederea îmbunătăţirii în continuare a
coordonării donatorilor prin intermediul schimbului de informaţii,
realizat cu regularitate, diviziunii muncii, sistemelor naţionale
consolidate şi plasării accentului pe monitorizare şi evaluare.
13
I. CREAREA BAZEI PENTRU O CREŞTERE ECONOMICĂ DURABILĂ ŞI INCLUZIVĂ
CONTEXT: EXPERIENŢA RECENTĂ A MOLDOVEI ÎN RAPORT CU CREŞTEREA ECONOMICĂ
1.1 Exportul forţei de muncă şi influxul rezultant de remitenţe ale lucrătorilor au ajuns
să domine să domine viaţa economică şi socială a cetăţenilor din Moldova. Remitenţele din
munca lucrătorilor migranţi, constituind peste 30 la sută din produsul intern brut (PIB), au sporit
venitul disponibil şi au catalizat o majorare rapidă a consumului final şi a cheltuielilor de
construcţie. În anul 2008 lucrătorii din Moldova au remis acasă circa 1,9 miliarde de dolari SUA
(31 la sută din PIB). Ca urmare, în ultimii câţiva ani Moldova a temperat o serie de şocuri
economice. În pofida condiţiilor austere ale şocurilor din comerţ (sub formă de preţuri la energie
considerabil mai mari), embargourilor asupra exportării principalului său produs de export
(vinul) şi secetei cumplite care a devastat sectorul agrar, în perioada anilor 2000 – 2008 media
creşterii economice oricum a depăşit 6 la sută anual.
1.2 Între anii 2006 şi 2008 au fost semnalate indicii încurajatoare cum că modelul
precedent al creşterii determinate de consum s-a extins, alţi determinanţi ai creşterii
exercitând un rol din ce în ce mai sesizabil. De exemplu, în anul 2007 investiţiile au început să
răspundă la ameliorările realizate în climatul investiţional general. Formarea capitatului fix s-a
majorat de la doar puţin peste 15 la sută din PIB în anul 2000 până la valoarea estimativă de 34
la sută din PIB către anul 2008. Similar, investiţiile străine directe (ISD) s-au majorat subit până
la circa 10 la sută din PIB – cu mult mai mult decât în alte ţări din regiune (deşi cumulativ şi în
valori calculate pe cap de locuitor, Moldova rămâne în continuare cu mult în urma vecinilor săi).
PROVOCĂRILE PRINCIPALE
Criza globală
1.3 Criza economică globală a obnubilat considerabil perspectiva imediată a Republicii
Moldova. Deşi economia Moldovei a fost imună la şocurile precedente, acestea nu se compară
ca anvergură cu actuala criză, partenerii economici ai Republicii Moldova confruntându-se cu o
recesiune economică considerabilă. Deja există indicii că creşterea recentă din sectorul
investiţiilor a deraiat. Exporturile şi fluxurile de remitenţe sunt grav afectate de recesiunea
regională. Cererea scăzută pentru exporturi şi o diminuare a remitenţelor, la rândul lor, vor
exercita un impact direct asupra economiei interne. Odată cu diminuarea oportunităţilor de
migraţiuni şi dovezile ce indică accelerarea revenirii în Moldova a populaţiei sale de migranţi,
vor exista presiuni asupra pieţei interne a forţei de muncă.
1.4 Este probabilă augmentarea sărăciei. Între anii 1999 şi 2004 recuperarea economică
din Moldova a scos 40 la sută din populaţie din sărăcie – cea mai mare reducere absolută a
sărăciei din toată Europa. Aparent reducerea sărăciei a sistat între anii 2004 şi 2005, ulterior
sărăcia continuând să scadă până în anul 2007, potrivit ultimelor date disponibile. În prezent
14
atare realizări riscă să fie inversate, odată cu diminuarea remitenţelor şi decelerarea creşterii
economice. Mulţi din cei care recent s-au poziţionat în afara sărăciei sunt doar foarte puţin trecuţi
de pragul sărăciei şi sunt vulnerabili la recesiunea economică. În prezent, echipa Băncii ce
activează în domeniul sărăciei, de rând cu ONU şi OIM, colaborează cu autorităţile pentru a
evalua impactul social probabil al diminuării remitenţelor.
1.5 Criza globală va complica politicile fiscale din Moldova. Scăderea cererii pe plan
intern (reflectând, parţial, reducerea influxului de remitenţe şi a activităţii în construcţii) a
determinat diminuarea cererii pentru importuri şi ca atare a contribuit la diminuarea colectării
veniturilor fiscale. În afară de micşorarea anticipată a veniturilor, este probabil ca criza să
contribuie la sporirea cererii pentru cheltuielile reţelei de protecţie socială. Pierderea venitului
fiscal şi presiunile suplimentare asupra cheltuielilor vor rezulta probabil în apariţia unui deficit
fiscal considerabil în finanţare în lunile rămase ale anului. Deşi o finanţare suplimentară ar putea
ajuta la remedierea acestui deficit, există probabilitatea necesităţii ajustării politicilor fiscale şi
monetare şi accelerării reformelor structurale.
1.6 Consecvenţa politicilor macroeconomice este crucială. Până în prezent, autorităţile au
sprijinit politicile monetare austere pentru a controla inflaţia şi stimula stabilitatea ratei de
schimb valutar. În noul mediu economic global, autorităţile urmează să evalueze politicile
macroeconomice corespunzătoare.
Calitatea creşterii pe termen mediu
1.7 Pe termen lung, odată cu recuperarea economiei mondiale, Moldova va trebui să
analizeze cu sânge rece principalii determinanţi ai creşterii sale economice. Un scenariu ar fi
reluarea creşterii determinate de remitenţe. Acesta este un scenariu rezonabil, reieşind din
opţiunile limitate existente pe termen scurt, diferenţele persistente în salarizare dintre Moldova şi
ţările de destinaţie pe termen scurt şi lipsa oportunităţilor de angajare în câmpul muncii în
economia locală.
1.8 Ţara are nevoie de o strategie durabilă de creştere, fiind conştientă totodată de
improbabilitatea continuării unei creşteri foarte rapide a fluxurilor de remitenţe. De fapt,
chiar şi la păstrarea aceluiaşi ritm de creştere, determinat de remitenţe, înregistrat anterior
debutului crizei globale, vor trece alţi 15 ani până când Moldova va realiza niveluri de producţie
corespunzătoare celor care au prevalat anterior independenţei. Mai mult ca atât, este improbabil
ca creşterea rapidă a remitenţelor, înregistrată în ultimii câţiva ani, să poată fi menţinută pe
termen mai lung: în primul rând, există o limită eventuală a numărului de lucrători ce pot migra,
la fel ca şi o limită a majorărilor salariale în ţările de destinaţie. Odată cu absorbţia migranţilor de
către ţările gazde şi reuniunea peste hotare cu familiile sale, o parte din aceştia vor înceta să mai
remită venituri în Moldova. Deşi este probabil ca majoritatea lucrătorilor să continue să remită
sume impunătoare de bani, acest fapt nu se va reflecta într-o creştere durabilă a influxurilor de
remitenţe către Moldova, numai dacă aceste remitenţe nu vor constitui o proporţie permanent
ascendentă din profiturile lucrătorilor migranţi.
1.9 Dacă Moldova vizează reducerea sărăciei şi îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă ale
cetăţenilor săi, va fi necesară o creştere accelerată şi durabilă. Totuşi, există o serie de
15
motive de îngrijorare cu privire la calitatea creşterii în Republica Moldova în anii recenţi. Printre
acestea se numără următoarele:
Lipsa creşterii angajării în câmpul muncii. Recuperarea economică a fost asociată unei
transformări economice continue. Economia şi-a redus tot mai mult dependenţa de sectorul
agrar, iar cota parte a sectorului dat în producţia economică a diminuat cu peste 10 puncte
procentuale din PIB, concomitent pierzându-şi lucrătorii. Restul economiei, totuşi, nu a fost
capabilă să absoarbă aceşti foşti lucrători din sectorul agrar. În linii generale, începând cu
anul 2000 angajarea în câmpul muncii s-a micşorat cu circa 260.000 lucrători, doar 90.000
din aceştia fiind ulterior absorbiţi.
Pierderea forţei de muncă şi sporul în productivitatea muncii. Începând cu anul 2000, media
productivităţii muncii s-a triplat, preponderent graţie pierderii forţei de muncă în sectorul
agrar şi realocării lucrătorilor în sectoarele mai productive. În situaţia în care circa un sfert
din forţa de muncă deja activează peste hotare, devine dificil de menţinut creşterea
productivităţii muncii odată cu epuizarea concomitentă a oportunităţilor oferite de rarefierea
forţei de muncă şi realocarea factorilor. Pe viitor productivitatea va necesita o creştere
durabilă a investiţiilor şi inovări. Acest fapt, la rândul său, necesită o ameliorare continuă a
climatului investiţional, în special înlăturarea obstacolelor pentru iniţierea afacerilor sau
ieşirea din afaceri a companiilor pentru a se asigura că sectoarele şi industriile în formare
sunt capabile să prospere.
Diversificarea limitată a exportului. Embargoul rusesc asupra vinului, din anul 2006, a
exercitat un impact extrem de negativ asupra sectorului real al economiei. Acesta a elucidat,
de asemenea, riscurile asociate cu economia nediversificată a Republicii Moldova. Relaţiile
economice cu restul lumii rămân în continuare dominate de pieţele tradiţionale ale
Comunităţii Statelor Independente (CSI). Reieşind din proximitatea sa, Europa ar urma să
constituie majoritatea comerţului realizat cu Moldova. Totuşi, comerţul cu Europa şi alte
pieţe de desfacere netradiţionale rămâne cu potenţialul nevalorificat, iar reorientarea spre
piaţa Uniunea Europeană (UE) a fost mai lentă decât cea a altor ţări din regiune. În afară de
axarea pe aceste pieţe de desfacere, de asemenea există şi o axare pe anumite produse de
export. Circa 60 la sută din exportul republicii este sub formă de produse agricole (inclusiv,
din industria de prelucrare agrară) şi predominant din sectoarele vinului şi băuturilor.
1.10 Din moment ce Moldova creează premise pentru o creştere determinată de sectorul
privat, există oportunitatea învăţării din avantajele şi dezavantajele economiilor mai
avansate, în particular în domeniile de reglementare a sectorului financiar. O provocare
majoră va fi creşterea nivelului de intermediere financiară, concomitent controlând riscurile
sistemice potenţiale. Dezvoltarea sectorului financiar nebancar ar putea majora nivelul relativ
scăzut al economiilor în economie şi ar putea cataliza creşterea pieţei interne de capital. În scopul
atenuării riscurilor, Moldova urmează să finalizeze cadrul juridic şi de reglementare pentru
instituţiile financiare nebancare.
16
II. POLITICILE ÎN DOMENIUL CHELTUIELILOR PUBLICE
CONTEXT: CERINŢELE FAŢĂ DE POLITICILE FISCALE ÎN PERIOADA RECUPERĂRII
2.1 Pe parcursul recuperării economice a Republicii Moldova, politicile fiscale au
sprijinit eforturile de control al inflaţiei şi au rămas prudente, iar soldul total al
numerarului al Guvernului central rămâne aproape de cota zero. Recuperarea a generat
venituri fiscale foarte optimiste, oferind Guvernului oportunităţi suficiente să-şi mărească
cheltuielile, în particular cheltuielile sociale. Începând cu anul 2001, atât veniturile, cât şi
cheltuielile, s-au majorat cu peste 10 la sută din PIB. Oportunităţi fiscale suplimentare au fost
posibile graţie reducerii rapide a datoriei publice şi public garantate ca şi cotă parte din PIB ca
urmare a creşterii, aprecierii ratei de schimb valutare şi unei gestionări mai bune a datoriei.
2.2 După cum e stipulat şi în Strategia Naţională de Dezvoltare a Guvernului, în pofida
alocării a peste 40 la sută din PIB cheltuielile publice, în cadrul bugetului rămân în
continuare un şir întreg de cereri neîndeplinite. Infrastructura drumurilor din Moldova
rămâne într-o stare precară, costurile energetice mari, au generat cerinţe mai mari asupra
reţelelor de protecţie socială, iar salariile şi pensiile din sectorul public sunt în continuare destul
de mici. Proporţia în creştere din PIB, care este alocată Guvernului, totuşi, riscă să substituie
activitatea sectorului privat şi să submineze perspectivele de creştere. În continuare, odată cu
direcţionarea unei sume considerabile a spaţiului fiscal, realizat pe parcursul perioadei de
recuperare, spre consumul public majorat – în particular, salariile, transferurile şi subvenţiile din
sectorul public – nevoile esenţiale de infrastructură sunt în mare parte neîndeplinite, iar bunurile
de stat, cum ar fi drumurile, spitalele, grădiniţele şi şcolile, continuă să se deterioreze cu o ritm
alarmant.
PROVOCĂRILE PRINCIPALE PENTRU POLITICILE ÎN DOMENIUL CHELTUIELILOR PUBLICE
2.3 Pe termen scurt, criza economică şi financiară globală a început deja să exercite un
impact important asupra conturilor fiscale din Moldova. Recesiunea înregistrată în economia
ţării, de rând cu diminuarea importurilor, au limitat creşterea veniturilor fiscale. Chiar şi cu
sechestrarea cheltuielilor, decelerarea sau chiar declinul total al veniturilor fiscale probabil vor
condiţiona apariţia unui deficit fiscal mai mare decât a fost anticipat anterior. Reieşind din
micşorarea veniturilor şi majorarea preconizată a cheltuielilor, incluse în bugetul pentru anul
2009, în anul 2009 se prognozează majorarea deficitului până la circa 11 la sută din PIB.
2.4 Cu excepţia obiectivelor de politici macroeconomice, abilitatea Guvernului de a-şi
menţine planurile de cheltuieli vor depinde de abilitatea sa de mobilizare a finanţelor
interne şi externe suplimentare. Analiza situaţiei datoriei Moldovei sugerează că, ţinând cont
de nivelurile relativ scăzute ale îndatorării publice (datoria guvernului central este estimată ca
fiind circa 25 la sută din PIB şi datoria externă – 18,5 la sută din PIB, acestea contând cel mai
17
mult în structura datoriei), există careva rezerve pentru a creşte împrumuturile publice. Însă,
trebuie recunoscut faptul că, fiascoul global al creditelor ar putea reduce dimensiunea şi apetitul
creditelor oferite Republicii Moldova, chiar şi din partea partenerilor donatori tradiţionali.
Majorarea împrumuturilor luate de la sectorul intern (adică, de la sectorul bancar al ţării) ar putea
servi drept opţiune alternativă. Cererea sporită pentru împrumuturi din partea sectorului public,
totuşi, ar spori presiunile asupra pieţelor interne de credite, care deja sunt constrânse de politicile
monetare austere şi ar putea substitui sectorul privat.
2.5 Dacă criza financiară globală impune limitări ale abilităţii Guvernului de a mobiliza
finanţe suplimentare pentru a acoperi deficitul fiscal, atunci este inevitabilă necesitatea
unor anumite ajustării ale politicilor fiscale. Din moment ce povara impozitării (ca proporţie
din PIB) în Moldova este deja destul de mare, mobilizarea unui sume considerabile de surse
financiare suplimentare prin intermediul unei impozitări mai mari s-ar putea să nu fie o soluţie
viabilă. Într-adevăr, odată ce economia ţării ar putea suferi de pe urma recesiunii regionale,
majorarea considerabilă a impozitelor în acest moment s-ar putea să nu acţioneze în cel mai bun
interes al eforturilor de suport al recuperării economice.
2.6 Pe termen mediu, Guvernul trebuie să recunoască faptul că, creşterea rapidă a
nivelului de cheltuieli şi venituri din Moldova a realizat un nivel fiscal, care în prezent este
prea înalt, ţinând cont de venitul din Moldova şi dezvoltarea instituţională. Dimensiunea
relativ mare a Guvernului limitează perspectivele de creştere şi urmează a fi redusă. Controlul
creşterii cheltuielilor sub nivelul majorării PIB nominal şi sporirea eficienţei cheltuielilor publice
ar permite Guvernului să reducă treptat dimensiunea sa.
SUGESTII ÎN ASPECT DE POLITICI
Măsuri pe termen scurt
2.7 Pe termen scurt, un deficit fiscal considerabil implică necesitatea unor reduceri ale
cheltuielilor incluse în bugetul pentru anul 2009. Principala provocare, cu care se vor
confrunta factorii de decizie în materie de politici, va fi întrebarea care articole din categoria
cheltuieli urmează a fi reduse. Experienţa internaţională sugerează că pe timp de criză
majoritatea ţărilor aleg să reducă cheltuielile capitale. Lăsând deoparte problemele cu măsurările
(bugetul capital include multe articole din cheltuielile curente), cheltuielile capitale ridicându-se
până la 7 la sută din PIB, există probabil posibilităţi de reducere a acestor cheltuieli şi în
Moldova. Totuşi, starea precară a planificării şi elaborării bugetului investiţiilor publice din
Moldova face foarte dificilă categorisirea şi reducerea proiectelor investiţionale mai puţin
eficiente. Reieşind din necesităţile considerabile de investiţii publici din ţară, trebuie să se ţină
cont de faptul că, reducerea excesivă a cheltuielilor de capital ar putea exercita un impact negativ
asupra perspectivelor de creştere pe termen lung.
2.8 O proporţie considerabilă a bugetului este destinată transferurilor, care s-au
dovedit a fi insuficient de axate. Deoarece recesiunea internă probabil va determina o cerere
sporită pentru transferuri, Guvernul s-ar putea să necesite o accelerare a realocărilor sale
preconizate şi diminuarea treptată a cheltuielilor sale neaxate, destinate asistenţei sociale, mai
devreme decât s-a anticipat anterior, pentru a crea spaţiu fiscal pentru cheltuieli suplimentare
18
direcţionate spre grupurile vulnerabile. Similar, reformele pensiilor, mult timp tergiversate, ar
trebui în cele din urmă finalizate pentru a asigura durabilitatea financiară a sistemului de pensii.
2.9 Remunerarea angajaţilor din sectorul public consumă circa o-treime din sursele
financiare totale ale Guvernului. Din moment ce salariile mici din sectorul public limitează
abilitatea Guvernului de atragere şi retenţie a cadrelor calificate, eforturile Guvernului de
reformare a sistemului de plăţi publice sunt cruciale. Totuşi, majorările preconizate ale salariilor
din sectorul public vor genera, probabil, o cerere chiar şi mai mare pentru sursele bugetare. Dacă
Guvernul doreşte să le achite salarii mai mari angajaţilor săi din sectorul public şi să nu
compromită în acelaşi timp situaţia generală în aspect de politici fiscale, atunci vor fi necesare
careva reduceri ulterioare ale angajărilor din sectorul public, de rând cu creşterea eficienţei
administraţiei publice.
2.10 Rezumatul măsurilor de ajustări fiscale pe termen scurt (care ar putea genera
economii fiscale în valoare de până la 6,8 la sută din PIB):
Cheltuieli capitale – reducerea cheltuielilor capitale cu circa 2,5 la sută din PIB, totodată
păstrând cheltuielile destinate pentru renovarea şi întreţinerea drumurilor.
Asistenţa socială şi pensii – eliminarea programelor de compensaţii nominale, care sunt
precar axate, cu redirecţionarea acelor resurse (circa 0,3 la sută din PIB) la noua schemă
de asistenţă socială axată (efectiv dublând-o). Diminuarea contribuţiilor la pensii ar putea
necesita măsuri de limitare automată a indexării prestaţiilor de pensii (pentru recomandări
suplimentare privind pensiile, faceţi referinţă la capitolul IV. Protecţia socială).
Salariile din sectorul public – reducerea cheltuielilor de salarizare cu circa 1,8 la sută din
PIB prin suspendarea majorărilor preconizate ale salariilor. Accelerarea raţionalizării
angajărilor publice, inclusiv eliminarea posturilor actualmente vacante (faceţi referinţă la
capitolul VII. Reforma sectorului public).
Bunuri şi servicii – eliminarea ajustării excesive a inflaţiei în bugetul pentru anul 2009,
fapt ce ar putea reduce cheltuielile cu 1,0 la sută din PIB. Accelerarea optimizării reţelei
şcolare, care, potrivit estimărilor din Analiza Cheltuielilor Publice a Băncii Mondiale, ar
putea reduce cheltuielile pentru educaţie cu aproximativ 1 la sută din PIB (faceţi referinţă
la compartimentul V privind reformele din sectorul educaţiei). eliminarea subvenţiilor
agricole orientate pe altceva decât creşterea, cum ar fi subvenţiile TVA pentru resurse şi
produse intermediare (cu aproximativ 0,3 la sută din PIB).
Taxe – majorarea taxelor de acciz pentru ţigări, băuturile spirtoase tari şi automobilele de
lux (0,2 la sută din PIB).
Măsuri pe termen mediu
2.11 În contextul eforturilor depuse pentru reducerea dimensiunii Guvernului, este
necesară reducerea cheltuielilor de consum public şi majorarea alocărilor pentru
investiţiile publice în capitalul uman şi infrastructură, care promovează creşterea. Totuşi,
19
sunt necesare în continuare eforturi considerabile pentru includerea priorităţilor strategice, bazate
pe dovezi, în bugetul investiţional, screening-ul, selectarea şi evaluarea proiectelor fiind oferite
de analizele de cost-beneficiu corespunzătoare. Infrastructura publică existentă, în particular
reţeaua de drumuri, necesită urgent sume mari de cheltuieli de întreţinere, ce ar permite
prevenirea deteriorărilor ulterioare (faceţi referinţă la capitolul X. Infrastructură).
2.12 Ameliorarea eficienţei cheltuielilor publice va fi indispensabilă pentru eforturile de
reducere a dimensiunii structurilor guvernamentale, în particular a celor subordonate
ministerelor de ramură. În timp ce rezultatele de sănătate s-au îmbunătăţit considerabil în
ultimii zece ani, sectorul spitalicesc continuă să sufere de capacitate excesivă. O serie de
indicatori principali au înregistrat o performanţa precară. Progresul în aspect de eficienţă realizat
graţie ameliorării gestiunii serviciilor comunale, contractării din exterior a serviciilor şi
consolidării în continuare a spitalelor. În sectorul învăţământului, necesitatea atragerii cadrelor
didactice cu deprinderi mai bune prin intermediul salariilor mai mari dictează necesitatea
ameliorării eficienţei cheltuielilor educaţionale. Eficienţa poate fi sporită prin închiderea
instituţiilor şcolare cu un număr insuficient de elevi, reducerea dimensiunii claselor sau
ameliorarea raportului scăzut elevi / cadre didactice. De rând cu optimizarea reţelei şcolare,
urmează a fi examinată oportunitatea decentralizării autorităţii şcolilor autonome (faceţi referinţă
la compartimentul Sănătate şi Învăţământ, din capitolul IX. Sectoarele sociale).
2.13 Prin reformarea sistemului de transferuri de la autorităţile de nivel mai senior la
cele de nivel mai inferior ar putea, de asemenea, realiza o eficientizare a cheltuielilor. Autorităţile locale duc în continuare lipsă de o autonomie fiscală suficientă — acestea ar urma să
mizeze mai mult, unde e cazul, pe taxele locale şi nu pe transferuri şi să deţină un grad mai mare
de control asupra valorilor taxelor locale. Permiterea unui control mai mare autorităţilor locale
asupra valorii taxelor de asemenea serveşte drept valvă de siguranţă — un mecanism, prin
intermediul căruia autorităţile locale ar putea răspunde la cererea pentru cheltuieli mai multe sau
s-ar ajusta la declinul subit al veniturilor, fără a fi nevoite să apeleze cu rugăminţi la autorităţile
centrale. Propunerile curente de a permite autorităţilor locale contractarea împrumuturilor sau
emiterea garanţiilor oferă mai multe responsabilităţi şi oportunităţi autorităţilor locale, dar le
conferă şi anumite riscuri importante. Pentru a limita împrumuturile nechibzuite, Guvernul s-ar
putea să fie dispus să analizeze câteva restricţii, cum ar fi interzicerea împrumuturilor în valută
străină, interzicerea oricăror tranzacţii cu credite cu acele instituţii financiare, care nu sunt
înregistrate în Moldova, precum şi alte măsuri.
20
III. DEZVOLTAREA SECTORULUI FINANCIAR
CONTEXT
3.1 Sectorul financiar din Moldova rămâne relativ mic, dominat de bănci şi sensibil la
şocurile externe. În pofida ratelor înalte ale creşterii, înregistrate în ultimii zece ani, sectorul
bancar rămâne în continuare mic, potrivit standardelor Europene, echivalentul activelor totale
ridicându-se cu puţin peste 60 la sută din PIB la finele anului 2008 (42 la sută la finele anului
2004). Dependenţa de remitenţe, comerţul extern şi investiţiile străine directe, determină
sensibilitatea Republicii Moldova şi a sectorului său bancar faţă de şocurile externe.
PROVOCĂRILE PRINCIPALE
3.2 În pofida integrării sale relativ slabe în pieţele financiare globale, în lunile recente
sistemul bancar din Moldova a ajuns în dificultate extremă, aşa cum efectele recesiunii
economice regionale se răspândesc treptat în economia locală. Retragerea depunerilor băneşti
a început în lunile septembrie / octombrie 2008, pe motiv de zvonuri negative de peste hotare.
Lichiditatea majorităţii băncilor fiind la cota 30 la sută din activele totale, băncile au fost în stare
să reziste efectului imediat. Totuşi, deşi toate băncile au majorat ratele depunerilor băneşti, fluxul
constant al depunerilor retrase a continuat şi la începutul anului 2009. De la debutul crizei în
septembrie 2008, scăderea totală a soldului depunerilor băneşti s-a ridicat la peste 7 la sută la
momentul lunii martie 2009, baza depunerilor în valută naţională suferind deosebit de grav. În
acelaşi timp, volumul de depuneri bancare la termen a scăzut destul de dramatic, deoarece
clientela, chiar dacă îşi aveau depunerile băneşti în cadrul unei instituţii bancare, a ales să treacă
la depuneri bancare cu scadenţe mai mici. În circumstanţele declinului dramatic al influxului de
remitenţe şi sectorul corporativ sub presiune, este foarte probabilă continuarea retragerii
depunerilor bancare existente.
3.3 În lunile recente accesul la credite a devenit foarte problematic, chiar şi pentru
firmele profitabile din sectorul real. Odată cu micşorarea surselor de finanţare interne
(depuneri băneşti) şi străine (de exemplu, credite de la băncile parentale) ale băncilor, chiar şi
împrumuturile pe termen scurt pentru finanţarea capitalului circulant a devenit restrictiv de
inaccesibile financiar, ca să nu menţionăm creditele la termen (scadente după 12 luni) în scopuri
investiţionale. În anul 2007 creditele deja erau prea scumpe, cu rate medii ale dobânzii în valoare
de 18-19 la sută – într-un mediu, în care nivelul inflaţiei constituia 10,5-14 la sută. Începând cu
luna august 2008, ratele dobânzii pentru împrumuturile în lei au fluctuat între 22,5 şi 23 la sută,
deşi rata inflaţiei era în continuă descreştere. De aceea, intervalul variaţiei s-a mărit de la 4 – 6 la
sută în anul 2007 până la peste 10 la sută în luna septembrie 2008, ridicându-se până în jur de 16
la sută la finele anului 2008 şi 20 la sută – către începutul anului 2009. Criza în ascensiune a
creditelor ar putea rezulta pentru întreprinderile din Moldova în pierderea pieţelor de desfacere,
declanşând falimente, cu efecte de perpetuare, în economie la general şi în sistemul bancar în
particular.
21
3.4 Criza economică a determinat deteriorarea calităţii creditelor. Tradiţional, calitatea
portofoliului de credite din Moldova a fost înaltă. La finele anului 2007, împrumuturile
clasificate ca sub-standard, dubioase şi pierderi au constituit 3,7 la sută în totalul portofoliului de
împrumuturi. Împrumuturile cu scadenţă depăşită şi cele cu achitarea dobânzilor suspendată
constituiau 2,4 la sută din numărul total de împrumuturi. Către finele anului 2008, aceste valori
s-au deteriorat până la 5,2 şi 5,5 la sută respectiv. Mai alarmant, dinamica pare să se fi accelerat
la începutul anului 2009, cota împrumuturilor clasificate (dubioase) ridicându-se la 8 la sută din
totalul portofoliului. Pentru moment băncile din Moldova mai sunt capabile să suporte acest
nivel de împrumuturi problematice graţie unei rezerve de siguranţă acumulate, este doar o chestie
de timp până când instituţiile afectate cel mai mult vor începe să se confrunte cu probleme de
lichiditate şi solvabilitate1. Acest expozeu este cu atât mai veridic pentru băncile cu tranzacţii
considerabile în sectorul construcţiilor, care a fost grav afectat de criză.
3.5 Există probabilitatea ca un şir de factori să condiţioneze deteriorarea ulterioară a
calităţii portofoliului de credite şi să ameninţe solvabilitatea sistemului. Impactul ar putea fi
considerabil şi va fi diferit în funcţie de băncile respective. Atare factori includ:
Dolarizarea bilanţului sectorului bancar. Nivelul înalt de împrumuturi în valută străină
(circa 40 la sută din împrumuturile totale) reprezintă un risc, în particular in cauza ratei
flexibile de schimb, adică creditorii neprecauţi sunt extrem de expuşi la fluctuaţiile valutare,
fapt ce ar putea rezulta în afectarea calităţii împrumuturilor.
Sensibilitatea la împrumuturile aferente remitenţelor şi la veniturile bazate pe remitenţe, care
este considerabilă şi confirmată prin teste de stres. Deşi este improbabil ca remitenţele să se
epuizeze complet, condiţiile economice adverse peste hotare deja cauzează reducerea
intrărilor de remitenţe. Acest fapt, la rându-i, ar putea exercita un impact considerabil asupra
veniturilor băncilor generate de comisioanele aferente remitenţelor şi asupra calităţii
creditelor, deoarece rambursarea consumatorilor şi într-o oarecare măsură împrumuturile
ipotecare sunt, cel puţin parţial, finanţate prin remitenţe.
Recesiunea înregistrată pe principalele pieţe de export ale Republicii Moldova şi inabilitatea
băncilor să asigure finanţarea necesară exportatorilor. În calitate de economie relativ
deschisă, Moldova a fost expusă efectului de repercusiuni ale recesiunilor economice din
Federaţia Rusă, Ucraina şi zona Europeană. Se observă o dinamică în descreştere a
numărului de comenzi de export, iar noile comenzi includ presiuni de micşorare a preţurilor
şi prelungire a termenelor de achitare. Astfel, exportatorii necesită un volum mai mare de
capital circulant pentru a fi în stare să rămână competitivi, şi/sau sunt nevoiţi să recurgă la
împrumuturi temporare, pe care băncile nu sunt în stare să le ofere pe condiţii acceptabile.
Este probabil ca problemele din sectorul de exporturi să aibă repercusiuni asupra furnizorilor
săi şi ulterior asupra restului economiei. Este probabil cercul vicios să continue odată cu
1 Băncile din Moldova au menţinut tradiţional o RAC care era considerabil mai mare decât minimul prescris de 12
la sută. La finele lunii martie 2009, la finele lunii martie 2009 RAC medie din sistemul bancar a constituit 32,83 la
sută (32,23 la sută la finele anului 2008). Similar, majoritatea băncilor continuă să menţină rate de lichiditate ce
sunt considerabil mai mari decât nivelul minim stabilit prin reglementările BNM (20 la sută).
22
creşterea numărului de împrumuturi neperformante (ÎNP) în cadrul economiei, astfel
generând mai multe probleme în sistemul bancar.
SUGESTII ÎN ASPECT DE POLITICI
3.6 Pe termen scurt (până la şase luni), se recomandă ca autorităţile să întreprindă
următoarele acţiuni, în ordinea aproximativă a priorităţii, axate pe atenuarea impactului
negativ exercitat de criza financiară regională asupra sectorului bancar din Moldova:
BNM urmează să realizeze o evaluare sistematică a vulnerabilităţilor din sistemul bancar în
scopul prognozării evoluţiilor negative pentru fiecare bancă în parte. Cvintesenţa fiecărei
evaluări urmează a fi testarea diagnostică de stres, ce urmează a fi efectuată în conformitate
cu metodologia standard aprobată de BNM. Principalul obiectiv al acestui exerciţiu ar fi să
depisteze deficitul potenţial de capital în cazul agravării situaţiei economice (diminuarea
creşterii şi exporturilor, fluctuaţii ale ratelor de schimb, scăderea remitenţelor), care
condiţionează o deteriorare considerabilă a bilanţului băncilor. Ulterior finalizării
diagnosticului, proprietarilor băncii urmează să li se solicite efectuarea recapitalizării
necesare, sau să fie supuşi intervenţiilor din partea BNM.
BNM trebuie să fie gata să sprijine sistemul bancar cu lichidităţi temporare. BNM urmează
să deţină întreg spectrul de instrumente pentru acordarea sprijinului urgent cu lichidităţi
pentru a asigura stabilitatea sistemului. Este imperativ ca sprijinul în cauză să fie oferit
băncilor într-un mod transparent, temporar şi cu o înţelegere clară a modului, în care sursele
BNM for fi valorificate în direcţia unei ameliorări mai permanente a poziţiei financiare a
băncii respective.
În paralel, BNM urmează să pregătească instrumente de intervenţie în cazul băncilor
problematice, la necesitate. Urmează a fi fortificată capacitatea instituţională a unităţii de
dizolvare a băncilor din cadrul BNM. Urmează a fi reevaluate abilităţile financiară şi
instituţională a schemei de asigurări a depunerilor bancare, în scopul gestionării volumului în
creştere al activităţii bancare. Ar fi oportun ca BNM să studieze experienţele regionale (de
exemplu, Ucraina) şi globale recente legate de dizolvarea băncilor falimentate. Banca
Mondială şi FMI sunt gata să asigure asistenţa tehnică, la necesitate.
Autorităţile urmează să încerce să ajute băncile în majorarea finanţării la termen la un cost
rezonabil, în particular din partea organizaţiilor financiare internaţionale (Banca Mondială,
BERD, BIE) şi a donatorilor bilaterali, pentru a fi în stare să menţină fluxul de credite spre
sectorul real. Urmează a fi abordate subiecte, precum lipsa accesului din partea sectorului
real la credite la termen şi costul creditelor, în special, pentru exportatori. Pornind de la
premisa epuizării surselor de finanţare private, Moldova ar putea urma exemplul multor state
în tranziţie în solicitarea ajutorului donatorilor multilaterali şi bilaterali pentru a menţine
fluxul de credite în domeniile vitale ale economiei. De regulă, sursele financiare ale
donatorilor vin cu careva criterii de eligibilitate, fapt ce ar ajuta la asigurarea direcţionării de
către bănci a resurselor limitate spre întreprinderile viabile şi demne de încredere.
23
3.7 Pe termen mediu şi lung, în vederea creşterii nivelului şi calităţii intermedierii financiare,
concomitent minimizând riscurile, pot fi examinate următoarele priorităţi în aspect de politici:
Reevaluarea costului de conformare şi tentativa de a-l reduce, unde e cazul. Tradiţional,
BNM impune sistemului financiar un cost relativ mare de conformare, fiind recomandat un
sistem mai modest, bazat pe riscuri, după cedarea crizei curente.
Dezvoltarea instituţiilor financiare nebancare (IFNB) şi a pieţelor de valori mobiliare.
Calitatea economiilor din economie ar putea fi ameliorată prin dezvoltarea sectorului de
asigurări şi promovarea reformei sistemului de pensii, care la rândul lor ar cataliza creşterea
pieţei interne de capital. Cu ajutorul AT oferite, urmează a fi fortificate cu regularitate
atribuţiile de supraveghere şi reglementare ale “mega-reglementatorului”, creat recent pentru
sectorul IFNB.
Ameliorarea infrastructurii financiare. Costul intermedierii ar putea fi considerabil micşorat
prin acoperirea celor câteva lacune rămase în infrastructura financiară. În termeni practici,
urmează a fi creat un sistem naţional de reglementare pentru cardurile bancare şi tipurile în
formare de plăţi cu amănuntul, cum ar fi plăţile prin intermediul telefonului mobil. La
momentul actual pentru tranzacţiile locale sectorul cu amănuntul mizează pe acordurile
străine (off-shore) costisitoare. Similar, ar urma să fie încurajată crearea unui birou intern
pentru informaţia asupra creditelor, cu acoperire universală.
Sporirea culturii generale financiare. Guvernul urmează să pună un accent robust pe
dezvoltarea culturii generale financiare în rândul populaţiei generale, fapt ce ar permite atât o
incluziune financiară mai rapidă, cât şi ajutor în prevenirea creării unui risc sistemic, prin
ajutarea persoanelor să aleagă serviciile financiare, de care aceştia într-adevăr au nevoie şi pe
care le înţeleg.
3.8 Pe termen lung, principala provocare pentru autorităţi va fi gestionarea integrării
Republicii Moldova în piaţa unică a serviciilor financiare din UE ca parte componentă a
Acordului sugerat de Comerţ Liber (ACL), semnat cu Uniunea Europeană în cadrul Politicii
Europene de Vecinătate. În prezent, Comisia Europeană realizează un studiu de fezabilitate al
ACL sugerat, care va viza patru libertăţi – ale bunurilor, serviciilor, capitalului şi forţei de
muncă. Ulterior finalizării studiului de fezabilitate, preconizată pentru mijlocul anului 2009, vor
demara negocierile ACL între Uniunea Europeană şi Guvernul Republicii Moldova. Integrarea
sectorului financiar din Moldova în piaţa unică a serviciilor financiare a UE se va confrunta cu
trei provocări fundamentale: (i) aproximarea legilor şi reglementărilor din sectorul financiar al
Moldovei cu directivele UE pentru sectorul financiar; (ii) recunoaştere mutuală dintre
reglementatorii din sectorul financiar din Moldova şi omologii săi din statele membre ale UE;
precum şi (iii) adaptarea la competiţie a participanţilor de pe pieţele de desfacere în cadrul unei
singure pieţe.
24
IV. PROTECŢIA SOCIALĂ
ASISTENŢA SOCIALĂ, SERVICII SOCIALE ŞI ASIGURAREA DE ŞOMAJ
Context
4.1 Moldovenii beneficiază de un sistem sofisticat de protecţie socială, inclusiv un sistem
de asistenţă socială moştenit de la Uniunea Sovietică. Sistemul de servicii sociale pentru
persoanele vulnerabile este excesiv de fragmentat şi se bazează excesiv pe instituţiile
rezidenţiale. Programul de asigurare de şomaj al Moldovei cuprinde lucrătorii angajaţi în
sectorul formal non-agricol. În ultimii ani, Moldova nu a implementat lucrări publice pentru a
absorbi muncitorii şomeri. Totuşi, Fondul de Investiţii Sociale stimulează ocuparea forţei de
muncă prin reabilitarea infrastructurii la scară mică în satele şi oraşele mici. O notă de politici
separată va aborda problemele cu care se confruntă sistemul de pensii relativ mare.
Provocările principale
Asistenţa socială
4.2 Moldova a alocat 1,8 la sută din PIB în 2007 cheltuielilor pentru programe de
asistenţă socială. Acest procent este puţin mare decât media regională pentru ţările din regiunea
Europa de Est şi Asia Centrală - între Rusia şi Armenia. Mai mult decât atât, acest procent este
mai mare comparativ cu majoritatea ţărilor cu venituri mici (Figura 1).
4.3 Fragmentarea sistemului de asistenta sociala limitează impactul acestor programe
asupra bunăstării beneficiarilor săi. Există mai mult de 13 programe de asistenţă socială, iar în
2007 transferul mediu pe cap de locuitor pentru beneficiarii de asistenţă socială a fost de doar
aproximativ 40 de lei ce reprezintă doar 3,2 procente din cheltuielile beneficiarilor.
4.4 Provocarea este de a oferi asistenţă în mod eficient celor mai sărace familii. Cât
priveşte acoperirea, mai puţin de o jumătate de oameni din cele mai sărace două chintile (40 la
sută) ale distribuţiei cheltuielilor de consum au primit vre-un ajutor social în 2007. Mai mult
decât atât, oamenii din cele mai sărace două chintile au primit mai puţin de 40 la sută din
valoarea totală a asistenţei sociale. Aceasta înseamnă că mai mult de 60 de procente din plăţile
de asistenţă socială se scurg către chintilele mijlocii şi bogate astfel încât aceste plăţi sunt
regresive.
25
Servicii sociale
4.5 Moldova oferă servicii pentru grupurile vulnerabile, cum ar fi persoanele cu
handicap, orfani, copii abandonaţi şi persoanele în vârstă. Instituţiile rezidenţiale prestează
uneori servicii de calitate proastă şi primesc rezidenţi care ar fi putut plasaţi în comunitatea lor.
Aceasta duce la cheltuieli ineficiente din fondurile limitate alocate pentru servicii sociale. În
plus, salariile mici şi lipsa de pregătire repetată complică posibilitatea angajării, motivării şi
reţinerii unui personal de calitate. Provocarea este de a utiliza în mod eficient fondurile alocate
serviciilor pentru a îmbunătăţi impactul asupra persoanelor vulnerabile prin menţinerea lor în
casele lor proprii sau cel puţin în comunităţile lor ori de câte ori este posibil.
Asigurarea de şomaj
4.6 Muncitorii din sectorul oficial care au primit salarii pentru 12 din ultimele 24 de
luni de şomaj şi care şi-au pierdut locurile de muncă din motive economice sunt eligibili
pentru asigurarea de şomaj. Pentru a beneficia de prestaţii, şomerii trebuie să demonstreze că
un au nici un venit, trebuie să se înregistreze la un oficiu de ocupare a forţei de muncă şi să fie
dispuşi să lucreze. Mulţi şomeri trebuie să se conformeze unei cerinţe de aşteptare înainte de a
primi beneficiul. Dacă şomerul a fost angajat anterior pe o perioadă de până la 5 ani, beneficiul
este în valoare de 50 la sută din salariul mediu naţional şi este plătit pentru o perioadă de
1,8 procente
2,5 procente
- 0.50 1.00 1.50 2.00 2.50 3.00 3.50 4.00 4.50 5.00
Tadjikistan Azerbaidjan
Turcia Georgia Polonia Albania
Kazakhstan România
Serbia Kosovo
Kîrgîzstan Bulgaria Lituania Belarus Estonia Letonia
Armenia Moldova
Rusia Macedonia
Muntenegru Uzbekistan
OCED Ucraina
Ungaria Bosnia - … Croaţia
Figura 1. Cheltuielile publice pentru asistenţa socială: cota din PIB
(în procente)
26
maximum 6 luni; suma beneficiului creşte în dependenţă de experienţa de muncă până la 60 la
sută din salariul mediu plătit pe o perioadă de 12 luni.
Lucrări publice
4.7 Moldova poate redobândi unele beneficii în urma crizei economice şi financiare prin
mobilizarea şomerilor şi populaţiei inactive să participe la lucrări publice. Provocarea este
de a identifica lucrări publice care ar avea beneficii mari de dezvoltare pe termen lung şi care să
implice de asemenea diferite grupuri. Limitările în creditarea sectorului de construcţie atât intern
cât şi cel extern va duce la creşterea numărului de muncitori calificaţi din construcţie în
Moldova. În acelaşi timp, tinerii se vor confrunta cu dificultăţi mai mari în obţinerea unor locuri
de muncă în Moldova sau în afara ţării.
Recomandări în aspect de politici
Asistenţa socială
4.8 Este nevoie de un echilibru între acţiunile de protecţie a celor săraci în timpul crizei
şi reforme structurale pentru a consolida sistemul de protecţie socială pe termen mediu.
Având acest scop în vedere, strategiile de reformă a asistenţei sociale Moldova trebuie să se
axeze asupra patru domenii de acţiuni prioritare:
Punerea în aplicare şi extinderea noului program de asistenţă socială direcţionat. După cum
s-a menţionat mai sus, o mică parte din beneficiile existente, de fapt, ajung la cei săraci şi
grupurile cu venituri mai mici. Pentru o mai bună direcţionare, Guvernul Republicii Moldova
a adoptat în 2008 o lege prin care se instituie un program nou de asistenţă socială direcţionat.
Guvernul a identificat mai mulţi beneficiari şi a început să efectueze transferurile. Odată cu
consolidarea mecanismului de direcţionare, Guvernul ar trebui să ia în considerare
posibilitatea de adaptare a acestui instrument pentru direcţionarea altor beneficii bazate pe
necesităţi.
Consolidarea sau eliminarea programelor existente. Din cauza fragmentării programelor de
asistenţă socială, bugetul disponibil permite acestui nou program să plătească un beneficiu
egal cu venitul minim garantat (VMG) în sumă de 430 de lei pe lună. Resurse suplimentare
ar putea fi puse la dispoziţie în cazul consolidării, eliminării sau fuzionării programelor
existente ne-direcţionate cu programul nou direcţionat. Un candidat posibil pentru
consolidare ar fi programul existent de compensaţii nominative care este ineficient şi
direcţionat prost.
Îmbunătăţirea coordonării programelor şi administrării beneficiilor. Sunt necesare eforturi
suplimentare pentru a îmbunătăţi, moderniza, consolida registrul beneficiarilor pentru
multitudinea de programe de asistenţă socială, precum şi pentru consolidarea mecanismelor
de supraveghere şi control. Un registru unificat, automatizat poate contribui substanţial la
reducerea duplicărilor, erorilor şi ineficienţelor asociate cu administrarea a mai multe
programe. Este nevoie şi de alte instrumente pentru a consolida supravegherea şi controlul
(cum ar fi verificări încrucişate interne şi externe, controalele la faţa locului, audite
operaţionale şi financiare) pentru a facilita detectarea, remedierea şi minimalizarea fraudelor
27
şi erorilor. Unele îmbunătăţiri în administrarea prestaţiilor sunt sprijinite prin intermediul
proiectului de Servicii în sănătate şi asistenţă socială finanţat de către Banca Mondială şi
astfel de eforturi trebuie să continue.
Protecţia celor săraci de reducerile bugetare în situaţii de criză. Programul nou-introdus de
asistenţă socială direcţionată ar putea servi Guvernului ca un instrument important pentru
compensarea efectelor negative ale crizei mondiale financiare şi economice asupra
moldovenilor săraci. Gospodăriile însărăcite ar putea aplica la Ministerul Protecţiei Sociale
pentru prestaţii. În cazul disponibilităţii resurselor, Guvernul ar putea mări suma transferului
direcţionat pentru toţi beneficiarii săraci pentru o perioadă de unul sau doi ani până va trece
criza.
Servicii sociale
4.9 Guvernul trebuie să implementeze programul său de creare a unui sistem integrat
de servicii sociale elaborat în 2008. Programul va oferi îngrijire persoanelor care locuiesc acasă
sau în centre mici comunitare. Programul pune accentul pe integrarea serviciilor fragmentate,
crearea unui sistem de referinţă către sistemul de îngrijire regional şi central, precum şi
eliminarea lacunelor în acoperirea beneficiarilor. Conceptul se bazează pe prestarea unor servicii
anticipate de prevenire şi intervenţie astfel încât condiţiile să nu se agraveze până la momentul
când abordarea lor va deveni mai costisitoare.
Asigurarea de şomaj
4.10 Acest sistem nu acoperă sectorul agricol şi sectorul urban informal, precum şi
lucrătorii migranţi care se întorc acasă şi care vor suferi în urma unei creşteri negative
economice. Prin urmare, sistemul de asigurări de şomaj ar fi un instrument ineficace de răspuns
în situaţie de criză.
Lucrări publice
4.11 Pentru a absorbi muncitorii calificaţi din construcţii ce se reîntorc în ţară, Guvernul
ar putea accelera investiţiile publice planificate în spitale, şcoli, drumuri, sisteme de
alimentare cu apă, gestionarea dezastrelor naturale, precum şi altă infrastructură
prioritară. Acest lucru ar necesita o planificarea atentă pentru a se asigura că, de exemplu,
şcolile şi spitalele ne-utilizate nu vor fi reabilitate şi de asemenea pentru a stabili rapid, dar
corect procedurile de achiziţii publice. Fondul de Investiţii Sociale a demonstrat capacitatea de a
absorbi forţă de muncă calificată din sectorul de construcţii la lucrări civile pe scară mică
efectuate în satele şi oraşele mici. În plus, Fondul de Investiţii Sociale are o experienţă pozitivă
în proceduri de achiziţii rapide şi corecte.
4.12 Pentru a absorbi tineretul, Guvernul ar putea sprijini un program care investeşte în
educaţia dezvoltarea deprinderilor tinerilor care i-ar mobiliza pentru sport şi lucrări
publice adecvate. De exemplu, angajarea tineretului ar putea fi efectuată prin implementarea
unor "proiecte verzi", cum ar fi plantarea fâşiilor de copaci, prevenirea eroziunii solului şi
participarea la proiecte de gestionare a dezastrelor naturale. Formarea abilităţilor ar putea ajuta
tinerilor să obţină informaţii despre piaţa forţei de muncă, despre riscurile cu care se confruntă
migranţii şi chiar şi în domenii, cum ar fi bolile sexual transmisibile, alcoolism şi abuzul de
28
droguri, precum şi soluţionarea conflictelor. Componentă de educaţie ar putea contribui la
îmbunătăţirea curriculum-ului învăţământului gimnazial şi licean.
29
SISTEMUL DE PENSII 2
Context
4.13 Moldova are un sistem de pensii solidar (PAYG) care în prezent absoarbe 7,2
procente din PIB. Sistemul acoperă doar puţin peste 40 la sută din populaţia aptă de muncă, deşi
numărul de persoane asigurate (contribuabili) a fost în scădere în ultimii cinci ani datorită
migraţiei, şomajului, precum şi economiei informale importante. Pe de altă parte, numărul de
pensionari a fost stabil, iar prin urmare rata dependenţei de sistem este de 59 de pensionari la 100
de persoane asigurate (contribuabili) care este destul de ridicată comparativ cu standardele
internaţionale. Acoperirea pensionarilor este aproape universală din cauza nivelului înalt de
participare a forţei de muncă şi acoperirea deplină a contribuţiilor în perioada economiei
planificate.
Provocările principale
4.14 Actualul sistem de pensii în Republica Moldova se confruntă cu mai multe
provocări. El un oferă pensii suficiente, are dificultăţi în colectarea contribuţiilor şi respectarea
legislaţiei şi un oferă motivaţii de a participa şi contribui la acest sistem. În mod specific:
Deşi vârsta de pensionare pentru bărbaţi (62) este similară cu vârsta din cele 10 ţări UE,
vârsta de pensionare pentru femei este cea mai mică printre aceiaşi comparatori (57).
Respectarea şi stimulente pentru a contribui la sistem sunt mici. Aceasta rezultă în o rată netă
de înlocuire de 27 procente, comprimă beneficiile de pensii şi slăbeşte interdependenţă între
contribuţiile achitate şi pensiile primite. În al doilea rând, sistemul este extrem redistribuitiv.
La actuala sumă de pensie minimă, agricultorii obţin beneficii care sunt de 2,5 ori mai mare
decât beneficiile pe care ar trebui să le primească pe baza contribuţiilor lor. În al treilea rând,
rata generală de contribuţie de 25 la sută este mare, dar este efectiv de 10,2 la sută pentru
persoanele care desfăşoară activităţi independente şi de 2,5 la sută pentru agricultori. În al
patrulea rând, fenomenul neraportării depline a salariilor este foarte răspândit ce este
demonstrat de faptul că salariile acoperite reprezintă aproximativ 75 la sută din salariul
mediu conform statisticilor oficiale. În al cincilea rând, legătura dintre beneficii şi contribuţii
a fost diluată de frecventele amnistii ale datoriilor la contribuţii.
Formula de calculare a pensiilor este distorsionată. Pentru salariile câştigate după 1999, nu
există nici o valorizare a salariilor istorice pentru calcularea bazei pensionare. Lipsa
valorizării iniţiale micşorează ratele de înlocuire iniţiale şi creează mari discrepanţe în nivelul
beneficiilor între pensionarii noi şi vechi. Pentru a micşora decalajul dintre pensionarii noi şi
vechi, rata de creştere a fost mărită până la 1,4 procente pentru an de lucru care şi mai mult
complică formula de calcul a beneficiilor.
2 Această notă este scrisă pe baza documentului “Opţiunile de Politică pentru Reforma Continuă a Sistemului de
Pensii în Republica Moldova” pregătită de către Zoran Anusic, economist superior, ECSHD şi Ljiljana Marusic,
consultant.
30
Sistemul de pensii din Moldova are cele mai rate de înlocuire în regiune. Nivelul general al
prestaţiilor de pensii în comparaţie cu salariile sunt mici: pensia medie pentru limită de vârstă
este de 27.4 la sută din salariul brut (35,1 la sută net). Cu toate acestea, costurile legate de
sistemul de pensii au crescut de la 4,4 procente din PIB în 1999 la 7,2 la sută în 2007.
Creşterea costului sistemului de pensie în PIB este o consecinţă a indexării 50-50 faţă de
salarii şi preţuri ce depăşeşte creşterea deflatorului PIB.
Numeroase pensii speciale şi privilegiate au apărut suplimentar la sistemul general de pensii
în Republica Moldova. De exemplu, pensia medie a funcţionarului public este în prezent de
două ori mai mare decât pensia medie pentru limită de vârstă.
4.15 În anul 1998 Guvernul a introdus măsuri parametrice pentru a aborda
imperfecţiunile sistemului. Mai exact, reformele din 1998 au avut ca scop sporirea nivelului
contribuţiilor, îmbunătăţirea transparenţei sistemului şi fondurilor de pensii, creşterea vârstei de
pensionare, precum şi schimbarea în formula de calcul a beneficiului pentru a stabili o legătură
mai puternică între contribuţii şi beneficii. Deşi unele măsuri au fost întreprinse, reformele au
fost suspendate în 2003 şi nici unul dintre obiectivele preconizate nu a fost pe deplin atins.
Creşterea vârstei de pensionare a fost suspendată în 2002. Efectul schimbării formulei de calcul a
fost diminuat de faptul că veniturile din trecut pentru noii pensionari nu au fost valorizate. În
cele din urmă, stabilirea prestaţiilor se face încă în mare măsură pe baza a salariilor declarate şi
nu a contribuţiilor plătite.
4.16 Continuarea situaţiei curente va avea ca rezultat un sistem durabil din punct de
vedere fiscal, dar nu şi din punct de vedere social. În conformitate cu scenariul "fără
reforme", presupunând o rate de creştere economică zero în 2009 (ca urmare a crizei mondiale)
şi recuperarea economică treptată din 2010, veniturile din contribuţiile la pensii ar fi suficiente
pentru a acoperi cheltuielile de pensii. Odată cu revenirea la creşterea economică "normală",
sistemul de pensii ar putea avea un bilanţ pozitiv. În ciuda acestei viabilităţi fiscale, fără
reformare, sistemul va genera o scădere semnificativă în rata medie de înlocuire - 12 la sută în
următorii 40 de ani. Este puţin probabil ca aceasta rata medie de înlocuire estimată să fie durabilă
din punct de vedere social.
4.17 În 2008 Guvernul a elaborat un set de documente de strategie privind continuarea
reformelor sistemului de pensii. Aceste documente stabilesc obiectului Guvernului de a
completa reforma nefinisată din 1998 prin consolidarea legăturii dintre beneficii şi contribuţiile
plătite, inclusiv pentru funcţionarii publici, militari, poliţişti, deputaţi, etc., prin unificarea ratei
de contribuţie, reducerea privilegiilor pentru cei mai necesari membri ai societăţi, schimbarea
formulei de calcul şi înăsprirea normelor de acordare a pensiilor de invaliditate.
4.18 Simultan cu aceste direcţii strategice, Guvernul a exprimat un interes pentru
suplimentarea parţială a pilonului de pensii solidar cu al doilea pilon de pensii obligatoriu
finanţat deplin. Cu toate acestea, pregătirea Republicii Moldova pentru cel de-al doilea pilon
este mai mică decât în alte ţări care au introdus pilonul doi (Figura 2). Moldova este gata din
punct de vedere administrativ (raportarea individuală fiind deja introdusă), având o capacitate de
colectare a contribuţiilor, precum şi un sector bancar destul de robust. Alte domenii, cum ar fi
reglementarea şi supravegherea pieţei, instrumentele de piaţă, lichiditatea, licenţierea
31
participanţilor la piaţă, guvernarea şi dezvăluirea informaţiei necesită îmbunătăţiri substanţiale
pentru a putea lansa un al doilea pilon obligatoriu.
Figura 2. Indicatorii nivelului de pregătire
pentru pilonul doi
Sugestii în aspect de politici
4.19 În politicile sale de pensii, Guvernul trebuie să acorde prioritate soluţionării
problemelor din primul pilon. În ciuda scăderii economice, sistemul de pensii din Moldova nu
va genera un deficit semnificativ pe termen scurt. Măsurile recomandate pentru primul pilon
includ:
Introducerea valorizării salarialului-preţurilor în raport de 50-50 (salariile istorice) la
stabilirea bazei pensionare în formula de calculare a pensiei odată cu reducerea ratei de
acumulare de aproximativ 20 la sută.
Iniţierea măsurilor pentru îmbunătăţirea colectării, inclusiv (i) instituire unei legături mai
strânse între beneficiile de pensii şi contribuţiile plătite, (ii) introducerea unei legături mai
adecvate între pensia medie pentru limită de vârstă şi pensia minimă prin indexarea pensiei
minime doar la preţuri şi ( iii) înlocuirea contribuţiei fixe pentru persoanele care desfăşoară
activităţi independente şi agricultori cu o rată de contribuţie unificată şi o bază de contribuţii
stabilită în mod adecvat.
Creşterea vârstei de pensionare în conformitate cu normele UE;
Re-introducerea participării obligatorii a fermierilor individuali în sistemul de pensii.
Reducerea diferenţei între pensiile speciale şi privilegiate şi pensiile din sistemul general.
4.20 Moldova nu este gata pentru introducerea celui de-al doilea pilon de pensii. Cu toate
acestea, Guvernul ar trebui să continue să analizeze şi să modeleze toate opţiunile de reformă ale
Indicatorii în anul reformei
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
80,0%
90,0%
100,0%
Bulgaria Croaţia Ungaria Polonia Slovacia Ucraina Armenia Moldova Montenegro 0,0%
20,0%
40,0%
60,0%
80,0%
100,0%
120,0%
140,0%
Punctaj TOTAL S/E Cap ca % din PIB
1/3 0/1 1/2 1/2 1/2
x/y: Numărul indicatorilor "roşii" în domenii foarte importante /numărul total de indicatori "roşii"
4.8%
14.5% 25.6%
35.0%
1.0%
S/E comerţul 17,4%
6.3%
142.0%
2/5 5/10 1/4 6/11
4.0%
32
sistemului de pensii, inclusiv introducerea celui de-al doilea pilon pe viitor. Cel de-al doilea
pilon ar putea fi introdus pentru moldovenii care lucrează în străinătate şi cei care au revenit şi
nu a contribuit la sistemul de pensii de stat. Experienţele legate de acţiuni politice legiferate sau
examinate de alte ţări din regiune urmează a fi luate în considerate (Caseta 1).
Tabelul 1. Acţiunile de politici din ţările EAC – legiferate şi examinate
Acţiunea de
politici Legiferată Examinată
Creşterea ratei generale
de contribuţii
-România: de la 27.5% in 2008 la 31.3%.
- Rusia: de la 20% la 26%, şi transferul
contribuţiei de la pensia de bază la sistemul
bazat pe contribuţii nominale definite
Ajustări la rata
contribuţiei din pilonul
doi
-România: Rata contribuţiei în pilonul doi
îngheţată la 2% (în loc de creşterea legiferată
spre 2.5%)
-Lituania: Rata contribuţiilor din pilonul doi
redusă de la 5.5% la 3% 2009 şi 2010, şi
reîntoarcerea la 5.5% în 2011.
-Letonia: Transferul unei părţi din contribuţii din pilonul doi
către pilonul unu.
-Estonia: Transferul a 4% din contribuţiile pilonului doi către
pilonul unu
Permiterea opţiunii de a
participa sau ieşi din
pilonul doi
- Slovacia: prima opţiune (ianuarie –iunie
2008) şi a doua opţiune (ianuarie – iunie 2009)
pentru a decide de a participa sau ieşi din pilonul
doi.
-Croaţia: Permiterea participanţilor la pilonul doi (vârsta de 40-
50 ani) să se reîntoarcă în pilonul unu, iar economiile acumulate
să fie transferate la trezorărie în schimbul pensiei garantate din
primul pilon.
Participarea voluntară la
pilonul doi pentru
participanţii noi
-Slovacia: participare voluntară la pilonul doi
începând cu ianuarie 2008.
Schimbarea indexării/
pensiei minimale şi de
bază
-Serbia : Suspendarea indexării pentru anul
2009 conform acordului încheiat de către
Guvernul Serbiei cu FMI
-Letonia: Eliminarea indexării salariale a pensiilor.
-Ungaria: Transfer la indexarea elveţiană sau la indexarea bazată
exclusiv pe inflaţie în dependenţă de creşterea PIB.
Creşterea vârstei de
pensionare
-Ucraina: Creşterea vârstei de pensionare până la 62 de ani atât
pentru bărbaţi cât şi pentru femei
-Ungaria: Creşterea vârstei de pensionare de la 62 la 65 de ani
către anul 2016.
Măsuri de abordare a
pensionării anticipate
-Polonia: Eliminarea schemelor numeroase de
pensionare anticipată (disponibilă anterior
pentru 1 milion de oameni) .
-Ungaria: Creşterea penalităţilor pentru
pensionare anticipată şi introducerea bonusurilor
pentru pensionare reţinută.
-Ucraina: Eliminarea treptată a schemelor de pensii speciale şi
anticipate
Sursa: Personalul Băncii Mondiale pe baza informaţiilor din ţară
33
4.21 Este nevoie de efectuat reforme pentru a putea introduce cel de-al doilea pilon. Aceste acţiuni includ dezvoltarea şi aprofundarea pieţelor de capital, consolidarea administraţiei
pensiilor, colectării şi păstrării de informaţie individuală. Aceste măsuri care sunt necesare
indiferent de gradul de pregătire pentru pilonul doi şi care ar trebui să înceapă fără întârziere.
Aceste măsuri ar îmbunătăţi semnificativ durabilitatea fiscală şi socială a primului pilon de
pensii şi ar crea spaţiu fiscal pentru eventuala introducere a celui de-al doilea pilon când va veni
momentul potrivit (Figura 3).
Figura 3. Modelarea valorizării salariilor şi preţurile în proporţie de 50-50, reducerea
ratei de acumulare, creşterea vârstei de pensionare, un nivel sporit de colectare şi
indexarea pensiei minime la preţuri
Bilanţul financiar al fondului de pensii din pilonul 1 (% PIB)
-0,6 -0,4 -0,2 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2 1,4
Pensia medie pentru limită de vârstă faţă de salariul mediu
(rata de înlocuire) %
0
5
10
15
20
25
30
35
2007 2012 2017 2022 2027 2032 2037 2042 2047
Pensia medie pentru limită de vârstă
Pensia pentru limită de vârstă în anul curent
Primul pilon – venituri din contribuţii şi cheltuieli
(% din PIB)
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9
Pilonul 1- contribuţii
Pilonul 1- cheltuieli
34
V. BUNA GUVERNARE ŞI LUPTA CU CORUPŢIA
CONTEXT
5.1 În perioada dintre alegerile parlamentare din 2005 şi 2009, majoritatea politică şi
opoziţia au lansat iniţiative importante de guvernare care au ca scop promovarea
reformelor democratice şi integrarea în UE. În ciuda creşterii economice şi reducerii sărăciei
impresionante realizate în această perioadă, actuala criză financiară globală, precum şi
aprofundarea recesiunii economice în Europa ar putea elimina progresele în guvernarea produse
după un deceniu de tranziţie treptată , dar neconsolidată.
5.2 Obiectivul Moldovei de a crea un sistem de guvernare durabil bazat pe reguli care
va sprijini alegerea pro-UE a ţării este încă relevant. În conformitate cu acest scop, Republica
Moldova va continua pe termen lung să abordeze provocările de dezvoltare de durată, cum ar fi
dezvoltarea unei administraţii naţionale eficace, guvernarea şi controlul sectorului public, statul de
drept, formularea politicilor, buna guvernare a agenţiilor cheie (vama, inspectoratul fiscal,
CCCEC), reglementarea pieţei şi capacitatea gestionării proiectelor. Acest lucru include, de
asemenea, prezenţa unor instituţii de audit intern şi extern şi conformarea lor la standardele
internaţionale fapt ce ar genera încrederea publică în modul în care Moldova este condusă şi
modul în care conducerea este responsabilă faţă de cetăţenii săi.
PROVOCĂRILE PRINCIPALE PENTRU GUVERNARE ŞI LUPTA CU CORUPŢIA
5.3 Imaginea care apare în urma monitorizării şi analizei extensive a guvernării şi anti-
corupţiei efectuată de către Banca Mondială şi donatori evidenţiază câteva obstacole cheie
care persistă în eforturile de îmbunătăţire a guvernări. Următoarele provocări ar putea fi
exacerbate în perioada crizei economice: (i) structurile instituţionale nu au suficiente controale şi
balanţe ce poate conduce la concentrarea puterii şi captare de către interese speciale, (ii)
regulamente guvernamentale excesive şi discreţia birocratică creează stimulente pentru corupţie
ce contribuie la răspândirea culturii de cinism; (iii) o societate civilă lipsită de voce care acum,
împreună cu migranţii care se întorc, cere mai multe acţiuni de remediere din partea Guvernului
în domeniile de protecţie socială şi prestarea serviciilor.
5.4 Conform celor mai recente sondaje, sărăcia, şomajul şi corupţia sunt cele trei
probleme cu care se confruntă gospodăriile. Mai mult de jumătate din cei intervievaţi3
consideră că "suntem săraci, pentru că suntem corupţi." Respondenţii la sondaj consideră
prestarea serviciilor publice de sănătate şi educaţie ca unele dintre cele mai corupte sisteme,
împreună cu poliţia şi organele urmăririi penale. In afara de compensare şi salarii mici, alte cauze
ale corupţiei sunt impunitatea oficialilor corupţi, lipsa voinţei politice în Guvern de a combate
3 Percepţiile şi experienţa reprezentanţilor gospodăriilor şi oamenilor de afaceri cu privire la corupţie în Republica
Moldova, TI, USAID, GRM, Chişinău, 2009TI
35
corupţia şi de a asigura o transparenţă mai mare în domeniul administraţiei publice, precum şi un
sistem ineficient de declaraţie a veniturilor şi bunurilor de către funcţionarii publici, care, în
prezent, nu urmăreşte discrepanţele între veniturile declarate şi bunurile în proprietate.
5.5 Nu se aplică standarde etice pentru funcţionarii publici, iar mecanismele de evitare
şi abordare a conflictului de interese lipsesc. Cea mai mare parte a personalului cheie în
instituţiile publice (Serviciul Vamal, Ministerul Afacerilor Interne, Inspectoratul Fiscal Principal
de Stat, Ministerul Administraţiei Publice Locale, Ministerul Sănătăţii, Ministerul Educaţiei şi
Tineretului) nu înţelege noţiunea, procedurile şi mecanismele conflictului de interese prevăzute în
Legea cu privire la conflictul de interese (2008).
5.6 Procedurile de angajare a funcţionarilor publici sunt adesea încălcate. În plus, cadrul
legal pentru procedurile de angajare este contradictoriu; personalul responsabil pentru "liniile
fierbinţi” în instituţiile publice nu este instruit în mod corespunzător, iar procedurile privind
înregistrarea cazurilor de corupţie nu sunt adoptate; responsabilitatea pentru neîntreprinderea
măsurilor nu este stabilită; declaraţia de venituri şi bunuri de către funcţionarii publici nu permite
depistarea discrepanţelor între venituri şi bunuri.
5.7 Guvernul anterior a recunoscut lipsa unei guvernări bune şi existenţa fenomenului
corupţiei ca o problemă endemică. De la începutul reformei anti-corupţie lansate în anul 2000,
Republica Moldova a iniţiat un şir de iniţiative legislative şi reforme instituţionale, unele din ele
fiind destul de ambiţioase. Cu toate acestea, opinia donatorilor este că angajamentul guvernului
anterior de a pune în aplicare reformele de guvernare şi anti-corupţie a fost de cele mai multe unul
“pe hârtie”; experienţa de implementare arată ca acţiunile au fost insuficiente şi sporadice.
Agenţia specializată, Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei (CCCEC), a
fost perceput ca un organ politizat care se axa predominant crimele şi corupţia la nivelul cel mai
jos.
SUGESTII ÎN ASPECT DE POLITICI
5.8 Unele dintre principalele riscuri de guvernare în perioada tranziţiei post-electorale
vor fi: (i) o agendă ambiţioasă a Guvernului pentru contracararea crizei economice care poate
duce la o creştere continuă a acţiunilor efectuate la discreţia Guvernului în detrimentul unor
politici şi acţiuni bazate pe norme şi reguli, (ii) desemnările noi post-electorale, rotaţia
personalului, schimbările şi pierderea capitalului organizaţional ar putea încetini implementarea şi
eficacitatea măsurilor anti-criză; (iii) abordarea inter-sectorială a problemelor atât de necesară s-ar
putea fragmenta fără atenţie sporită unei coordonări strategice.
5.9 Următorul Guvern va avea o nouă oportunitate pentru abordarea agendei nefinisate
a reformelor de guvernare. Priorităţile principale ale următorului Guvern trebuie să fie buna
guvernare şi combaterea corupţiei împreună cu programul de stabilizarea macro-economică.
Această perioadă reprezintă o oportunitate de a se axa asupra soluţionării problemelor. Aceasta, la
rândul său, ar fi un semnal pentru populaţie şi toate părţile interesate despre un început şi o
reangajare reînnoită în abordarea problemelor strategice de guvernare. Aceasta ar necesita
identificarea unor progrese rapide, determinarea priorităţilor şi compromiselor pe termen lung.
36
5.10 Recomandările consolidate şi specifice ale donatorilor cheie pentru Guvernul nou-
format privind acţiunile prioritare în domeniul guvernării şi combaterii corupţiei urmează:
Axarea pe domeniile unde se pot înregistra progrese rapide la costuri relativ mici.
o Reforme judiciare. Aprobarea conceptului de asigurare a independenţei financiare a
sistemului judiciar şi a adoptarea publicării pe internet a hotărârilor judecătoreşti.
o Sectorul sănătăţii. Punerea în aplicare a mecanismelor de monitorizare a implementării
standardelor medicale, precum şi simplificarea procedurilor de achiziţii publice a
serviciilor medicale.
o Serviciul vamal. Crearea unor echipe mobile de monitorizare pentru prevenirea corupţiei
şi contrabandei şi stabilirea unor criterii transparente pentru identificarea mărfurilor
vamale şi determinarea valorii lor
o Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei. Preluarea de către
Parlament a supravegherii CCCEC şi redirecţionarea liniei sale de raportare
o Completarea consolidării politico-administrative pentru combaterea corupţiei prin
aplicarea maximă a mijloacelor legale şi aplicarea legislaţiei privind prevenirea corupţiei
Re-confirmarea angajamentului pentru acţiunile prioritare curente sau planificate
anterior pe termen lung şi mediu.
o Continuarea implementării strategiei anti-corupţie a Republicii Moldova pe baza unor
planuri de acţiune anuale.
o Continuarea consolidării sistemului de combatere a spălării banilor/finanţare a contra-
terorismului (CSB/FCT) din Moldova în conformitate cu standardele internaţionale.
o Continuarea reformei sistemului judiciar în scopul garantării independenţii sale şi sporirii
eficacităţii şi profesionalismului instanţelor de judecată.
o Asigurarea transparenţei mai mari în selecţia companiilor private care implementează
proiecte de investiţii publice, o atenţie deosebită fiind acordată posibilului conflict de
interese şi promovarea afacerilor de familie a funcţionarilor publici;
o Reforma administraţiei fiscale şi de impozitare: inclusiv a sistemului de e-declaraţii, linia
fierbinte şi sistemul de petiţie, siguranţa de confidenţialitate a informaţiilor.
o Întărirea capacităţii de planificare a investiţiilor pentru alocarea fondurilor publice
pentru proiecte de infrastructură, îmbunătăţirea prioritizării, diminuarea pierderilor de
eficienţă şi irosirea fondurilor publice.
o Îmbunătăţirea raportării financiare, previzibilităţii şi responsabilităţii sectorului privat
pentru a contracara practicile corupte şi investiţiile prădalnice pe termen scurt.
o Îmbunătăţirea sistemelor de ţară şi utilizarea lor sporită în operaţiunile finanţate de BM
şi alţi donatori. Moldova încă se confruntă cu riscuri sistemice înalte şi nu are capacitate
sistemică suficientă. Supravegherea achiziţiilor este deosebit de vulnerabilă.
o Adoptarea următoarelor măsuri generale pentru toţi funcţionarii publici: (i) Aplicarea
prevederilor etice. Elaborarea Codurilor de Etică ce lipsesc şi actualizarea celor existente
37
(Codurile de Conduită) pentru instituţiile publice astfel ca ele să includă prevederi din
standardele internaţionale în fiecare domeniu public (Ghidul OECD privind tratarea
conflictului de interese, Codul model de conduită pentru agenţii publici al Consiliului
Europei ); dezvoltarea mecanismelor de implementare a Codului de etică în fiecare
domeniu şi includerea în contractul de muncă a obligaţiei de a respecta Codul; formarea
profesională şi raportarea privind implementarea şi raportarea publică a anchetelor
referitoare la Codul de etică. (ii) Politica privind conflictul de interese. Funcţionarii
publici urmează să studieze Legea cu privire la conflictul de interese (CDI), precum şi
alte acte normative de prevenire a corupţiei în instituţiile publice (Codul penal şi Codul
cu privire la contravenţiei administrative); iniţierea procedurile concrete de soluţionare a
CDI; introducerea restricţiilor de post-angajare pentru funcţiile publice vulnerabile;
aplicarea în practică a Declaraţiei cu privire la conflictul de interese în rândul
inspectorilor fiscali şi instituirea pedepselor pentru încălcarea regulilor şi regulamentelor
în vigoare; interzicerea controalele fiscale ale întreprinderilor de către persoanele afiliate
/ rude / prieteni.
o Elaborarea unui cadru eficace pentru dezvăluirea informaţiei publice pentru o mai bună
transparenţă şi responsabilitate. Elaborarea Regulamentului cu privire la drepturile şi
obligaţiile ofiţerilor în furnizarea de documente şi informaţii oficiale; delimitate clară a
informaţiei publice oficiale şi a informaţiei cu caracter limitat/sensibil.
o Asigurarea accesului la informaţii şi îmbunătăţirea calităţii de resurse web care se află
la dispoziţia publicului. Alocarea personalului responsabil de corespondenţa cu publicul
prin intermediul poştei electronice, verificarea răspunsurilor şi recursurilor prin poşta
electronică; publicarea on-line a structurii şi sistemului de gestionare a organizaţiei; cine
planifică şi execută bugetul; procedurile de desemnare a managerilor, rapoartele de audit
produse Curtea de Conturi; procedurile de petiţie, orarul audienţelor; lista de posturi
vacante; procedurile de angajare, organizarea concursurilor pentru funcţii publice;
asistenţă tehnică şi beneficiarii sau de executorii din rândul instituţiilor publice; ofertele
de achiziţii publice planificate şi curente, componenţa comisiilor de achiziţii, ofertanţii şi
propunerile lor, oferta câştigătorilor, precum şi condiţiile lor contractuale, planurile
măsurilor anti-corupţie şi rezultatele implementării lor; liniile fierbinţi şi rapoartele de
răspuns la petiţii.
o Crearea unui sistem de petiţie şi a unei linii fierbinţi. Includerea unui articol separat
pentru administrarea liniei fierbinţi şi publicarea lui în bugetul instituţiei;
o Integrarea e-serviciilor în sistemele de guvernare şi cele publice ca mecanism inter-
sectorial de îmbunătăţire a monitorizării programelor şi resurselor, precum şi pentru
reducerea oportunităţilor de corupţie,
o Punerea la dispoziţia publicului larg a rapoartelor Curţii de Conturi.
38
VI. MIGRAŢIA
CONTEXT
6.1 Muncitorii moldoveni au migrat în străinătate în număr mare în urma crizei
financiare din Rusia din 1998-99. Numărul acestora a crescut de la aproximativ 56,000 în
1999 la 318,000 la mijlocul anului 2008 - dintr-o populaţie de mai puţin de 3.6 milioane de
oameni4. Măsurarea exactă a migraţiei este complicată de fenomenul migraţiei sezoniere: circa
60 la sută din migranţii au fost în străinătate pentru mai puţin de şase luni în 20075. Aproximativ
61 la sută din toţi migranţii au lucrat în Rusia în 2008, mulţi la lucrări sezoniere în construcţii;
aproximativ 14 la sută au plecat în Italia, iar restul au plecat în alte ţări ale Comunităţii
Europene, Turcia şi Israel6. Vârsta medie a migranţilor a fost de aproximativ 34 de ani în 2007;
aproape 69 la sută au studii medii generale sau profesional-tehnice (dar nu şi universitare); marea
majoritate, aproximativ 71 la sută, provin din sate.7
6.2 Muncitorii moldoveni au trimis acasă circa 1,9 miliarde dolari SUA în 2008: aceasta
constituie aproape 31 la sută din PIB în 2008 şi este cea de-a doua rata din lume în urma
Tadjikistanului (Figura 4)8. Aceste remitenţe au fost forţa motrice a expansiunii economice în
urma crizei din 1998/99: ele au contribuit la finanţarea creşterii vertiginoase a sectorului de
construcţii şi renovare, au stimulat consumul casnic şi au ajutat să plătească taxele şcolare şi
universitare. Ca urmare, rata sărăciei a scăzut cu 44 puncte procentuale în perioada anilor 1999-
2005 şi această rata (calculată pe baza unui sondaj de opinie cu un cadru revizuit) a scăzut în
continuare în anii 2006 şi 2007.9
4 Biroul Naţional de Statistică. Migraţia Forţei de Muncă în Republica Moldova. (Pe baza datelor colectate în
modulul Anchetei Forţei de Muncă în cel de-al doilea trimestru al anului 2008, aprilie 2009.
5 Calculele Băncii Mondiale din Studiul Gospodăriilor Casnice 2007.
6 Biroul Naţional de Statistică, Migraţia Forţei de Muncă în Republica Moldova. Aprilie 2009.
7 Calculele Băncii Mondiale din Studiul Gospodăriilor Casnice 2007.
8 Pentru remitenţe, sursa este Banca Naţională a Moldovei; pentru PIB sursa este Biroul Naţional de Statistică.
9 Banca Mondială. Actualizarea Studiului de Sărăcie. 2006. Estimarea pentru anul 2006 se bazează pe interpolarea
datelor din 2005 şi 2006 efectuată de către un consultant al Băncii Mondiale. Informaţia despre sărăcie pentru anul
2007 provine de la Ministerul Economiei şi Comerţului.
39
Provocări
6.3 Cu toate acestea, transferurile de bani de la oameni acasă prin intermediul
sistemului financiar au scăzut brusc şi au fost cu 29 la sută mai mici în primul trimestru al
anului 2009 decât în acelaşi trimestru al anului precedent (Figura 5). Aceste transferuri de
bani prin intermediul băncilor şi altor agenţii financiare sunt principalele mijloace de a trimite
bani acasă. Mai mult decât atât, transferurile de bani-şi remitenţele-vor scădea probabil în
continuare comparativ cu anii precedenţi deoarece mulţi lucrători sezonieri din Moldova vor sta
acasă şi nu vor pleca în Rusia unde criza financiară a stopat bum-ul din sectorul de construcţii şi
a redus cererea pentru forţa de muncă.10
10 Transferurile veniturilor salariale provenite de la munca sezonieră în străinătate nu sunt considerate formal ca
remitenţele lucrătorilor. Cu toate acestea, ele sunt tratate în calitate de remitenţe în balanţa de plăţi din cauza
dificultăţii de distingere a originii transferurilor.
Tajikstan, 45.5%
Moldova, 30.8%
Kyrgyz Republic,
19.0
Albania, 10.1%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
Remittances relative to GDP in East Europe & Central Asia, 2008(In percentage points)
Source: World Bank, World Development Indicators & National Bank of Moldova.
Figura
4.
40
6.4 Acest lucru face parte dintr-o tendinţă mai largă în rândul ţărilor în curs de
dezvoltare din Europa şi Asia Centrală (EAC). Cazul de bază al lui Ratha şi Mohapatra
prognozează un declin al remitenţelor de peste 10 la sută în regiunea EAC în 2009; în cazul mai
scăzut prognoza este de un declin de aproape 13 la sută (Tabelul 2).
Tabelul 2. Prognoza cazului de bază al Băncii Mondiale privind rata
creşterii fluxurilor de remitenţe către ţările în curs de dezvoltare pe
regiune
(în puncte procentuale)
2008e 2009f 2010f 2011f Ţările în curs de dezvolt. 8.8% -5.0% 2.9% 6.3% Asia de Est şi Pacificul 6.6% ‐4.2% 1.9% 5.6%
Europa şi Asia Centrală 5.4% -10.1% 4.2% 7.5%
America Lat. şi Caraibele 0.2% -4.4% 2.3% 5.6%
Orient. Mijl. Şi Africa Nord 7.6% -1.4% 2.9% 5.6%
Asia de Sud 26.7% -4.2% 3.4% 6.8%
Africa Sub-Sahara 6.3% -6.3% 3.5% 6.7%
Sursa: Dilip Ratha şi Sanket Mohapatra, blogul web al Băncii Mondiale:
peoplemove.worldbank.org, Note: e înseamnă estimare, p înseamnă prognozare
6.5 În timp ce migranţii noi reduc efectuarea plăţilor acasă, este mai puţin probabil ca
migranţii care se află peste hotare pe un termen mai îndelungat să reducă remitenţele în
timpul unei crize. Ratha şi Mohapatra susţin că remitenţele de obicei formează doar o mică
$0
$100
$200
$300
$400
$500
$600
Money Transfers from Abroad by Natural Persons(Quarterly transfers at actual rates, in millions of US dollars)
Source: National Bank of Moldova.
Figura 5.
41
parte din veniturile migranţilor şi prin urmare este mai puţin probabil ca acestea să scadă în
timpul unei crize11
. Cu toate acestea, datele sondajul OIM din Moldova arată că peste jumătate
din migranţii transferă mai mult de jumătate din veniturile obţinute acasă şi prin urmare
remitenţele sunt vulnerabile în faţa crizei financiare.
6.6 Ratha şi Mohapatra susţin de asemenea că durata migraţiei ar putea creşte odată cu
înăsprirea controalelor la frontieră în timpul unei recesiuni economice, deoarece durata
migraţiei se va prelungi, cei care vor continua să rămână peste hotare vor continua să
remită veniturile. Iar atunci când migranţii se vor reîntoarce, este foarte probabil că vor aduce
înapoi şi o parte din economiile acumulate. Acest lucru este aplicabil în cazul migranţilor
moldoveni pe termen lung.
6.7 Migranţii care se vor reîntoarce vor merge probabil în satele rurale unde costurile
de trai sunt relativ ieftine. În plus, migranţii sezonieri care nu vor putea pleca din cauza
scăderii cererii pentru forţa de muncă în sectorul de construcţii în Rusia probabil vor rămânea
acasă în satele lor. Odată cu diminuarea posibilităţilor de migraţie, tinerii vor fi nevoiţi să se
bazeze pe ofertele pieţii forţei de muncă interne într-o perioadă de scădere a cererii. Ei vor fi
nevoiţi să intre în competiţie cu migranţii ce se reîntorc şi care au experienţă şi deprinderi de
muncă mai bune. Tineretul care va intra pe piaţa muncii pentru prima data se va confrunta cu
dificultăţi mai mari în obţinerea primului loc de muncă, iar în cazul unei situaţii nefavorabile pe
piaţa muncii, tinerii vor fi mai vulnerabili exploatării.
6.8 O altă preocupare este impactul probabil al remitenţelor reduse asupra bunăstării
copiilor deoarece gospodăriile vor fi mai puţin capabile să achite plăţile pentru hrana,
îngrijirea medicală şi şcolarizarea lor. Copiii care vor reveni în Moldova pot avea nevoie de
asistenţă pentru integrarea lor în sistemul de învăţământ. În cele din urmă, stresul economic
poate duce la conflicte de familie şi chiar la violenţă domestică.
6.9 Provocarea pentru politici este de a atenua şocurile imediate în zonele rurale,
precum şi între tineri şi copii pentru a limita efectele negative asupra sărăciei. Sistemul de
protecţie socială este destul de modest şi este puţin probabil ca agricultură să poată absorbi un
număr mare de muncitori. Cel mai bun răspuns ar putea fi utilizarea celui mai eficient program
de asistenţă socială, precum şi pregătirea programelor de lucrări publice şi pentru tineret.
SUGESTII ÎN ASPECT DE POLITICI
6.10 Guvernul ar trebui să evite reducerea programului de asistenţă socială direcţionat.
Agenţiile internaţionale şi cele ale donatorilor sprijină pe deplin implementarea noii Legi cu
privire la asistenţa socială. Programul de asistenţă socială direcţionată introdus recent oferă
Guvernului un instrument puternic pentru compensarea efectelor negative asupra sărăciei în
11 Delip Ratha şi Sanket Mohapatra, web blog, 23 martie 2009. URL: https: / /
peoplemove.worldbank.org/en/content/remittances-expected-to-fall-by-5-to-8-percent-in-2009
42
urma scăderii remitenţelor şi pentru prevenirea creşterii nivelului sărăciei, în special în zonele
rurale, ca urmare a creşterii şomajului şi presiunilor sociale tot mai mari. Gospodăriile însărăcite
ar putea aplica la autorităţile publice locale, prin asistenţii sociali, pentru subvenţii. Dacă vor
exista resurse suficiente disponibile, Guvernul ar putea corela transferurile standarde direcţionate
la costul de trai.
6.11 Lucrările publice ar putea absorbi lucrătorii calificaţi. În cazul finanţări suficiente din
partea donatorilor, Guvernul ar putea accelera investiţiile publice planificate în spitale, şcoli,
drumuri, sisteme de alimentare cu apă, gestionarea calamităţilor naturale, precum şi în altă
infrastructură de prioritate. Acest lucru solicită planificare grijulie pentru a asigura că, de
exemplu, şcolile şi spitalele slab utilizate nu vor fi renovate şi de asemenea pentru a stabili
proceduri rapide, dar corecte de achiziţii. Fondul de Investiţii Sociale a demonstrat capacitatea de
a absorbi muncitori calificaţi pentru lucrări civile la scară mică în satele şi oraşele mici. Fondul
are de asemenea o experienţă pozitivă în desfăşurarea unor achiziţii rapide şi corecte.
6.12 Programul PNUD pentru Dezvoltare Locala Integrată acoperă circa o treime din
teritoriul ţării (aproximativ 13 raioane) şi sprijină lucrări publice prioritare, cum ar fi
sistemele de alimentare cu apă, reparaţia şcolilor sau grădiniţelor, etc. Programul poate
extinde lucrările rapid şi genera locuri de muncă necesare din cauza prezenţei sale în teren,
reţelei sale de contacte cu autorităţile locale şi lucrări publice identificate deja în planurile de
dezvoltare comunitara.
6.13 Lansarea unui program pentru tineret ar mobiliza tineretul să participe la lucrări
publice potrivite, la activităţi sportive şi i-ar pregăti pentru piaţa forţei de muncă. De
exemplu, locurile de muncă pentru tineret ar putea fi create prin aşa-zisele "activităţi verzi", cum
ar fi plantarea fâşiilor de copaci, lucrări de prevenire a eroziunii solului şi participarea la proiecte
de gestionare a calamităţilor naturale. Formarea deprinderilor pentru angajarea în câmpul muncii
ar îmbunătăţi abilităţile, ar spori posibilităţile de angajare ale tineretului şi le-ar permite un acces
mai bun la piaţa de muncă. Acest lucru s-ar putea baza pe sprijinul oferit deja prin intermediul
Centrelor de reintegrare socială create în întreaga ţară cu ajutorul PNUD. De asemenea, tinerii ar
putea beneficia de informaţii despre piaţa forţei de muncă, despre riscurile la care sunt expuşi
migranţii chiar şi în domenii, cum ar fi bolile sexual transmisibile, alcoolismul şi abuzul de
droguri, precum şi soluţionarea conflictelor. O componentă de educaţie ar putea contribui la
consolidarea curriculum-ului din învăţământul gimnazial şi liceal.
6.14 Pe termen mediu şi lung, dezvoltarea economiei rurale ne-agricole, şi în special
prelucrarea agricolă, ar contribui mult la reducerea migraţiei şi absorbirea migranţilor
care se reîntorc. Cea mai importantă constrângere este mediul de afaceri. Întreprinderile de
prelucrare agricolă se confruntă cu obstrucţia, corupţia în licenţiere, obţinerea permiselor şi
trecerea la frontieră. Mai mult decât atât, întreprinderile de prelucrare agricolă sunt, în general,
mici şi se confruntă cu constrângeri în finanţare, management, marketing, logistică, precum şi în
obţinerea factorilor de producţie de înaltă calitate. Îmbunătăţirea sistemelor logistice şi de
transport va promova de asemenea sectorul de prelucrare agricolă.
6.15 Este nevoie de o strategie cuprinzătoare în domeniul politicii de migraţie. Chiar şi
după ce creşterea economică din Moldova se va restabili, rata înaltă a salariilor din străinătate
43
faţă de salariile din Moldova va motiva muncitorii moldoveni să migreze. Din această cauză,
Guvernul ar dori să încerce să mărească beneficiile şi să minimalizeze costurile sociale ale
migraţiei. De exemplu, Guvernul ar putea extinde oportunităţile legale de angajare peste hotare
prin programe de migraţie circulară. Ar putea oferi informaţii şi servicii de suport migranţilor,
consolidând legăturile lor cu Moldova. Stabilirea unor legături mai formale între societatea
moldovenească şi diasporă ar putea promova investirea remitenţelor în Moldova, oferind
speranţă pentru proiectele de dezvoltare rurală. În cele din urmă, Guvernul ar putea, în măsura
posibilităţilor, să armonizeze sistemele fiscale şi de impozitare între ţările gazdă şi Moldova.12
12 Studiul OIM "Migraţia forţei de muncă şi remitenţele în Moldova: A luat sfârşit bum-ul? Tendinţe şi constatări
preliminare din sondajul gospodăriilor casnice pentru anii 2006-2008 efectuat de către OIM CBSAXA.
44
VII. REFORMA SECTORULUI PUBLIC
MANAGEMENTUL FINANŢELOR PUBLICE
Context
7.1 Începând cu anul 2005, Ministerul Finanţelor (MF) a depus eforturi pentru
armonizarea sistemului de management al finanţelor publice (MFP) la standardele
internaţionale. Agenda reformelor MFP în derulare a fost sprijinită graţie asistenţei coordonate,
oferite de donatori, majoritatea căreia va continua să fie disponibilă instituţiilor beneficiare şi
pentru anii 2009-2011.
7.2 Deşi agenda reformelor nu este finalizată, aceste eforturi anterioare au realizat o
ameliorare sesizabilă a performanţei MFP. Evaluarea MFP din anul 2008, în baza
metodologiei Cheltuielilor Publice şi Răspunderii Financiare (CPRF), elucidează realizările în
domeniile gestiunii numerarului, contabilităţii, evidenţei şi raportării ca urmare a introducerii
Contului Unic Trezorerial. Elaborarea Cadrului de Cheltuieli pe Termen Mediu (CCTM) în
calitate de instrument de planificare strategică a bugetului a permis realizarea unei conexiuni mai
strânse între bugete şi politicile Guvernului. Exhaustivitatea bugetului a fost îmbunătăţită prin
integrarea fondurilor speciale în bugetul de bază (Caseta 1).
7.3 Unele deficienţe importante rămân în continuare a fi remediate. Standardele de
raportare sunt fragmentate şi nu corespund exigenţelor moderne. Datele bugetare sunt
disponibile cu tergiversare şi doar unui spectru îngust de utilizatori. Sunt necesare eforturi
considerabile pentru a introduce sisteme de control şi audit intern. Există capacităţi insuficiente
de audit extern.
7.4 Proiectul MFP, implementat de Ministerul Finanţelor cu sprijinul oferit de Banca
Mondială, Guvernul Olandei şi Agenţia Suedeză pentru Dezvoltare Internaţională (ASDI),
reprezintă instrumentul de bază ce sprijină reforma. Departamentul pentru Dezvoltare
Internaţională (Regatul Unit) va oferi asistenţă suplimentară ministerelor de ramură în vederea
fortificării CCTM. De asemenea, UNICEF planifică asistenţă axată, oferită Ministerului
Economiei (ME) şi Ministerului Protecţiei Sociale, Familiei şi Copilului (MPSFC) în acest
domeniu. Asistenţa tehnică din partea mai multor donatori este disponibilă Curţii de Conturi
pentru fortificarea capacităţii sale instituţionale. Fondul Monetar Internaţional (FMI) şi Uniunea
Europeană (UE) monitorizează activ domenii selecte ale reformei MFP.
Provocările principale
7.5 Se prognozează o înrăutăţire a situaţiei bugetare. Impactul crizei în derulare asupra
economiei Republicii Moldova va constitui o provocare pentru MF în aspect de gestionare a
situaţiei bugetului şi va testa robusteţea realizărilor recente din sistemul MFP. Contrar ultimilor
ani precedenţi, este puţin probabil ca veniturile din anul 2009 să depăşească valorile bugetare
aprobate, fără a mai fi posibilă revizuirea în direcţia majorării pe parcursul anului a bugetului
total. Din contra, probabil vor fi necesare ajustări în direcţia micşorării. Se anticipează ca situaţia
45
cu lichidităţile a Guvernului să devină mai austeră, eventual fiind necesare practici de
raţionalizare a lichidităţii. Prognozele bugetare pe termen mediu pentru anii următori reprezintă o
provocare din cauza mediului extern extrem de imprevizibil.
Caseta 1. Scorurile performanţei MFP ale Republicii Moldova
Între anii 2006 şi 2008 a fost realizat un progres robust în procesele şi sistemele de calitate ale MFP, fapt
cuantificat prin intermediul cadrului de măsurare a performanţei MFP al Cheltuielilor Publice şi
Răspunderii Financiare (CPRF). Cadrul CPRF reprezintă un instrument recunoscut internaţional, care
permite monitorizarea performanţei unei ţări sub aspect de diverse laturi ale reformelor MFP desfăşurate
în timp. Acesta se bazează pe un set de indicatori de nivel înalt, care măsoară performanţa sistemelor,
proceselor şi instituţiilor MFP. Moldova a fost prima ţară din regiunea Europei şi Asiei Centrale care a
finalizat două evaluări CPRF, iar procesul a servit drept platformă robustă pentru evaluarea progresului
realizat de reforma MFP în ultimii ani.
Cea mai considerabilă realizare care a influenţat schimbarea scorului Republicii Moldova între anii 2006
şi 2008 a fost instituirea Contului Unic Trezorerial, care a ameliorat scorul general la capitolele gestiunea
numerarului şi contabilitate, evidenţă şi raportare.
Moldova: Comparaţia scorurilor CPRF pentru anii 2006 şi 2008
Notă: În cadrul metodologiei de evaluare a scorului CPRF, A reprezintă scorul maxim, iar D – scorul minim.
Scorul B sau mai mare indică o performanţă satisfăcătoare.
7.6 Unele realizări recente în MFP s-ar putea dovedi utile în gestionarea situaţiei
bugetare în noile circumstanţe.
Credibilitatea bugetului
Exhaustivitate şi transparenţă
Planificarea bugetului în
Colectarea şi gestiunea veniturilor
Gestiunea numerarului
Salarizare, achiziţii şi control intern
Contabilitate, evidenţă şi raportare
Verificare şi audit extern
Practici ale donatorilor
Media generală (31 indicatori)
2008
2006
D C B A
bază de politici
46
Instrumentul de modelare macroeconomică, elaborat recent pentru Ministerul Economiei, ar
putea ajuta la analizarea impactului exercitat de criza globală în derulare asupra economiei
Republicii Moldova, deoarece acesta permite o examinare minuţioasă a factorilor ce
afectează prognozele sectorului extern.
Disponibilitatea CCTM în calitate de instrument de planificare strategică a bugetului ar
urma să ajute la examinarea ajustărilor necesare la bugetul pentru anul 2009 şi la elaborarea
scenariilor bugetare pentru anii următori. Acesta ar putea servi la ghidarea alinierii ajustărilor
cheltuielilor la priorităţile în aspect de politici în vederea evitării reducerii ad hoc sau
universale a cheltuielilor.
Gestiunea eficientă a numerarului va deveni extrem de importantă pe termen scurt şi mediu.
Consolidarea soldurilor bugetare într-un Cont Unic Trezorerial oferă Ministerului Finanţelor
flexibilitatea necesară pentru gestiunea situaţiei financiare austere în aspect de lichidităţi.
Sugestii în aspect de politici
7.7 Activităţile prioritare pentru anii 2009-2011 sunt bine definite şi prezintă o
continuare logică a eforturilor anterioare de reformare a sistemului MFP. Majoritatea
activităţilor sugerate sunt deja în derulare. Este esenţial a nu pierde inerţia şi finalizarea acestor
activităţi fără tergiversări majore în planul de implementare. Disponibilitatea asistenţei axate,
oferite de donatori, reduce necesitatea alocării surselor bugetare suplimentare proprii pentru
sprijinirea agendei reformei MFP pe viitorul apropiat.
Revizuirea metodologiei de pregătire şi executare a bugetului va continua în perioada anilor
2009-2010. Un obiectiv major va fi reflectarea proceselor aferente de afaceri în
funcţionalitatea noului sistem informatic de gestiune financiară, preconizat a fi lansat pentru
anul 2011. Introducerea noilor sisteme de clasificare bugetară integrată şi plan de conturi vor
sta la temelia formatelor revizuite de raportare bugetară în corespundere cu standardele
internaţionale.
Noua Legea cu privire la sistemul bugetar şi procesul bugetar se preconizează a fi elaborată
şi remisă Parlamentului spre aprobare în anul 2011. Importanţa fundamentală a acestei Legi
pentru funcţionarea întregului sector public dictează necesitatea conceptualizării atente şi a
consultaţiilor minuţioase cu toţi actorii cointeresaţi, ca parte componentă a procesului de
elaborare a proiectului de Lege.
Va fi elaborat un nou Sistem Informatic integrat de Management Financiar (SIMF), care se
preconizează să devină operaţional în anul 2011. Sistemul va substitui sistemul fragmentat şi
semi-automatizat existent, care în prezent este folosit de Trezorerie doar pentru executarea
bugetului. Se anticipează că SIMF va reduce timpul tranzacţiilor şi erorile de procesare, va
asigura accesul oportun şi sigur la informaţia despre buget unui spectru vast de utilizatori din
cadrul şi din afara MF, de rând cu asigurarea trasabilităţii de audit sigure.
Vor continua eforturile de creare a premiselor legale şi instituţionale pentru un sistem public
de audit şi control financiar intern în baza standardelor UE. Către finele anului 2009 se
preconizează elaborarea noii Legi cu privire la controlul financiar intern public. Se
anticipează ca MF să se angreneze activ în sprijinirea ministerelor de ramură şi a agenţiilor
centrale pentru crearea şi elaborarea sistemelor sale de audit şi control intern în scopul
47
asigurării utilizării mai eficiente şi efective a resurselor pentru realizarea obiectivelor în
aspect de politici.
Curtea de Conturi va continua să consolideze capacitatea internă pentru a se auto-
transforma într-o instituţie modernă de audit extern, care funcţionează în bază de standarde
profesionale recunoscute internaţional. Noua Lege recent promulgată cu privire la Curtea de
Conturi va servi drept fundament pentru acest proces de transformare.
48
REFORMA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ŞI A SERVICIULUI PUBLIC
Context
7.8 În anul 2005 reforma administraţiei publice a devenit o prioritate în aspect de
politici pentru Guvernul Republicii Moldova, care ar promova integrarea Europeană şi
ameliorarea eficacităţii şi performanţei administraţiei publice. În decembrie 2005 a fost
aprobată Strategia de Reformă a Administraţiei Publice Centrale (RAPC) pe termen mediu.
Strategia RAPC a stipulat următoarele obiective primordiale:
Sistem instituţional eficient, care să fie dirijat mai bine, să funcţioneze mai bine şi să coste
mai puţin;
Serviciu public profesionist şi adecvat remunerat;
Optimizarea procesului decizional;
Ameliorarea alinierii alocării de surse la politici; precum şi
Îmbunătăţirea comunicării între Guvern şi societate.
7.9 Agenda reformei s-a dovedit a fi extrem de ambiţioasă pentru o perioadă de timp de
doi ani. Partenerii din rândul donatorilor au sprijinit agenda RAPC prin intermediul unui Fond
Fiduciar Multi-donator administrat de Banca Mondială. Totuşi, procesul de reformare a fost lent
din cauza capacităţilor iniţial insuficiente de gestiune a reformei şi a unei doze de rezistenţă la
reforme. Pe parcursul anilor 2008-2009 pasul reformelor a accelerat graţie îmbunătăţirii
organizării gestiunii reformei şi sprijinului oferit de prim-ministru. Realizările obţinute până în
prezent în cadrul reformei includ: (i) aprobarea Legii cu privire la serviciul public, în
corespundere cu tradiţiile şi valorile Europene; (ii) iniţierea unui proces mai bine coordonat de
elaborare a politicilor şi îmbunătăţirea stabilirii priorităţilor în aspect de politici; (iii) iniţierea
planificării strategice şi analizei în materie de politici; (iv) armonizarea politicilor şi a procesului
de planificare a bugetului; (v) ameliorarea procesului de formare profesională în sectorul public;
precum şi (vi) progres în direcţia creării unui sistem echitabil şi transparent de remunerare în
serviciul public.
Provocări
7.10 Succesul reformei administraţiei publice este considerat de Comisia Europeană
(CE) drept test al nivelului de pregătire al ţării pentru integrare sau o coordonare mai
strânsă. În procesul de evaluare a nivelului de pregătire al unei ţări pentru integrarea în UE, CE
evidenţiază statul de drept, predictibilitatea, coordonarea adecvată a politicilor (abilitatea
administraţiei publice să vocifereze în unison), profesionalismul, transparenţa şi stabilitatea în
serviciul public, efectivitatea şi eficienţa administraţiei publice în prestarea serviciilor. Moldova
mai are de parcurs o cale lungă în direcţia realizării unui nivel acceptabil al administraţiei
publice pentru a fi examinată în aspect de integrare în UE.
7.11 Deficienţele administrative persistente includ:
49
Atractivitatea scăzută a administraţiei publice pentru specialiştii calificaţi, care ţine de două
aspecte:
o Structura salariilor nu este nici competitivă, nici transparentă, plus
o Un sistem precar de gestiune a personalului oferă oportunităţi nesigure de dezvoltare
a carierei.
Angajarea pe principii competitive a funcţionarilor publici se confruntă în continuare cu o
rezistenţă tacită din partea managerilor angajatori, iar proporţia funcţionarilor publici
selectaţi şi desemnaţi pe principii competitive rămâne în continuare sub 50 la sută.
Insuficienţa în continuare a capacităţii de planificare strategică, planificare a bugetului,
implementare şi răspundere pentru realizarea deciziilor în aspect de politici. Aceasta
reprezintă rezultatul limitărilor aferente calificării, proceselor de management central şi
coordonare şi modului în care administraţia publică este organizată şi gestionată. Toate
entităţile sectorului trebuie să funcţioneze ca un singur organism, cu un singur centru.
Practicile curente şi legea elucidează în continuare o administraţie dezmembrată, iar
răspunderea slabă a administraţiei în faţa ministrului din sector şi proliferarea agenţiilor
independente reprezintă un simptom al unei coeziuni slabe în cadrul administraţiei.
Problemele sunt abordate doar la nivel legislativ, însă aplicării în practică, monitorizării şi
răspunderii li se acordă o atenţie insuficientă. Sistemul instituţional este fragmentat, iar
mecanismele de răspundere pentru implementarea politicilor nu funcţionează adecvat.
Deseori toate acestea rezultă în cetăţeni nemulţumiţi sau insuficient informaţi, care depun
reclamaţii vizavi de performanţa administraţiei publice, fapt ce ar consemna implicarea
frecventă a administraţiei în gestionarea acestor crize şi nu în elaborarea unor sisteme
adecvate, după cum ar fi cazul.
Elementul crucial al colaborării intersectoriale rămâne pe plan secund în procesul de
reformă. Actele în materie de politici, aferente reformelor din sectoare distincte (de exemplu,
sănătate, învăţământ, protecţia socială), sunt încă în proces de elaborare şi implementate în
sectoare individuale, alte sectoare, la fel de relevante (deşi fără rol de frunte), manifestând un
interes, simţ al proprietăţii şi răspundere limitate. Acest fapt împiedică neargumentat
progresul reformelor din sector.
7.12 Au fost făcuţi primii paşi importanţi pentru a elabora mecanisme de coordonare a
politicilor, evaluare a impactului şi planificare strategică. În scopul valorificării acestei
iniţiative, Guvernul urmează să continue să consolideze competenţele sectorului în elaborarea
politicilor şi capacitatea centrală în coordonarea şi monitorizarea politicilor. Iniţiativele
guvernamentale recente, axate pe ameliorarea transparenţei procesului decizional prin elaborarea
mecanismelor de consultare cu societatea civilă, sunt utile şi urmează să fie implementate.
Sugestii în aspect de politici
7.13 Ţinând cont de deficienţele persistente în aspect de competenţe, Guvernul ar trebui
să păstreze reforma administraţiei publice drept prioritate a sa în materie de politici. Ameliorări considerabile ale calităţii administraţiei publice pot fi anticipate peste 5 – 10 ani de la
50
adoptarea reformelor, cu condiţia depunerii unor eforturi coordonate pentru implementarea
reformelor. Pe termen scurt, Guvernul urmează să păstreze managerii de nivel înalt cu
performanţă adecvată (funcţionari publici) în vederea asigurării continuităţii reformelor.
7.14 Guvernul urmează să implementeze măsuri care ar îmbunătăţi atractivitatea şi
performanţa administraţiei publice pe termen mediu:
51
Măsuri pe termen scurt:
Elaborarea unui nou sistem de remunerare în cadrul serviciului public şi introducerea
acestuia pe parcursul anului 2010. În perioada recesiunii economice, noul sistem de
remunerare ar putea fi introdus printr-o abordare treptată, iar speranţa beneficierii de
remunerare adecvată în viitorul apropiat va ajuta să atragă specialişti competenţi.
Fortificarea capacităţii de coordonare a Aparatului Guvernului, inclusiv în domeniile de
planificare strategică, coordonare a politicilor, implementare a reformelor instituţionale şi
supraveghere.
Măsuri pe termen mediu:
Implementarea reformei serviciului public, după cum stipulată în Legea cu privire la funcţia
publică şi statutul funcţionarului public şi elaborarea continuă a sistemelor moderne de
gestionare a resurselor umane.
Formarea profesională continuă, în baza cererii, a funcţionarilor publici, în coordonare cu
Direcţia Politici de cadre.
Introducerea sistemelor de control intern în entităţile administraţiei publice (ca parte
componentă a conceptului de control financiar intern public).
Elaborarea şi aprobarea bazei juridice pentru organizarea administraţiei publice, care să
prevadă o ierarhie în cadrul sectorului de politici, ministrul fiind poziţionat în vârful
piramidei, răspunderea corespunzătoare pentru implementarea politicilor şi valorificarea
resurselor publice.
Analiza eficacităţii şi eficienţei sistemelor de prestare a serviciilor, cărora li se alocă sume
enorme (de exemplu, învăţământ) şi elaborarea unei strategii pentru optimizarea prestării
serviciilor.
Introducerea consultărilor publice în materie de politici anterior elaborării proiectului de
acte juridice şi normative cu impact asupra intereselor societăţii civile (cetăţeni şi afaceri).
Măsuri pe termen lung:
Fortificarea continuă a bugetului orientat pe rezultate prin definirea obiectivelor anuale ale
valorilor şi corelarea cheltuielilor cu volumul de activităţi.
Facilitarea oferirii informaţiei privind performanţa administraţiei publice prin intermediul
portalurilor instituţionale / siturilor din reţeaua globală Internet în scopul asigurării unui grad
mai mare de răspundere din partea Guvernului pentru performanţa sa şi valorificarea surselor
publice. Introducerea rapoartelor anuale asupra performanţei.
52
VIII. MEDIUL DE AFACERI
CONTEXT
8.1 Între anii 2000 şi 2008 economia Republicii Moldova a înregistrat o creştere medie
de peste 6 la sută. Această creştere a fost înregistrată în pofida şocurilor exogene din anii 2006 şi
2007 (în particular, majorarea preţurilor la gazele naturale, embargoul vinurilor şi recolta
modestă). Această creştere a fost condiţionată de expansiunea rapidă a sectorului privat intern,
companiile de servicii raportând cea mai rapidă creştere, fiind urmate de industrie şi agricultură.
Cota investiţiilor private s-a majorat de la 14 la sută din PIB în anul 2003 până la peste 22 la sută
către anul 2007, demonstrând sporirea încrederii sectorului privat în economie. A sporit şi
încrederea străină în economie, investiţiile străine directe (ISD) majorându-se de la 3 la sută din
PIB în anii 2003-2004 până la valoarea estimativă de 10 la sută din PIB către anul 2007.
8.2 Autorităţile din Moldova, cu asistenţa oferită de Banca Mondială şi alţi donatori, au
urmărit un program ambiţios de reformă, axat pe realizarea unei creşteri economice
durabile, determinate de sectorul privat, în ultimii cinci ani. La temelia eforturilor depuse de
Guvern a stat reforma exhaustivă axată pe un mediu facilitant pentru afaceri. Această reformă
include (i) revizuirea întregului sistem de înregistrare a afacerilor, (ii) optimizarea regimului de
reglementare graţie exerciţiului de Ghilotină a legislaţiei existente; (iii) introducerea Evaluării
Impactului de Reglementare (EIR) pentru noua legislaţie ce afectează operaţiunile de afaceri;
precum şi (iv) stimulente fiscale pentru sectorul de antreprenoriat.
8.3 Deşi impactul deplin al acestor acţiuni mai urmează încă a fi resimţit, rezultatele
pozitive iniţiale sunt confirmate prin studii realizate în sectorul de afaceri. Între anii 2002-
2008 intervalul de timp necesar pentru înregistrarea unei afaceri a fost redus cu 5 zile, în timp ce
cheltuielile s-au micşorat cu 50 la sută. În aceeaşi ordine de idei, a scăzut numărul mediu de
licenţe ce revin unei companii, la fel ca şi timpul necesar pentru emiterea acestora s-ar redus până
la 17,5 zile, totodată cheltuielile s-au înjumătăţit. În anul 2008 companiile intervievate au fost
inspectate în mediu de 9 ori, comparativ cu 18 inspecţii efectuate în mediu în anul 2004.
PROVOCĂRILE PRINCIPALE
8.4 Pe termen scurt sectorul privat din Moldova se confruntă cu sporirea
vulnerabilităţilor cauzate de criza economică şi financiară, care în prezent face ravagii în
regiune. În ultimele şase luni s-a agravat subit climatul de afaceri, în particular pentru
întreprinderile orientate pe export. Se observă o dinamică descendentă în numărul de comenzi de
export. Noile comenzi includ presiuni de micşorare a preţurilor şi prelungire a termenelor de
achitare. Exporturile, achitarea cărora de regulă dura circa 30-60 de zile, recepţionează în prezent
oferte cu achitare timp de 90-120 de zile. Astfel, exportatorii necesită un volum mai mare de
capital circulant pentru a fi în stare să răspundă la atare oferte, sau sunt nevoiţi să apeleze la
împrumuturi temporare. Costul în ascensiune al creditelor şi profitabilitatea, la general, scăzută a
exporturilor din Moldova condiţionează impracticabilitatea împrumuturilor externe. Lipsa
accesului la credite, în particular pentru finanţarea capitalului circulant — capacitatea de a accepta
53
termeni de achitare mai lungi — s-ar putea să declanşeze pierderi de pieţe, rezultând în
falimentări cu efect de cascadă extinzându-se în economie.
8.5 Durabilitatea modelului de creştere economică din Moldova nu este certă pe termen
mai lung. Expansiunea recentă a fost primar determinată de creşterea consumului, generată de
intrările valutare masive din munca cetăţenilor peste hotare. Economia Republicii Moldova tot
încă nu a realizat o realocare sistemică suficientă a resurselor de la sectoarele cu productivitate
scăzută la cele înalt-productive, în anul 2006 productivitatea muncii constituind doar 63 la sută
din nivelul său înregistrat în anul 1990 şi 40 la sută din media înregistrată în Europa Centrală şi de
Est în anul 2006. Indicatorii de tranziţie ai Băncii Europene pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare
(BERD), care evaluează progresul realizat de economiile în tranziţie la capitolul reforme
structurale în diverse domenii, relevă că tranziţia Republicii Moldova spre o economie de piaţă
rămâne considerabil în urmă în aşa domenii, ca restructurarea întreprinderilor, politicile de
competitivitate, dezvoltarea instituţiilor financiare nebancare, infrastructură etc.
8.6 În pofida eforturilor de reformă a cadrului de reglementare, poziţia Republicii
Moldova în clasamentul Mediul de afaceri al Băncii Mondiale rămâne în continuare mic
comparativ cu vecinii săi din Europa Centrală (clasamentul 103, potrivit raportului din anul
2008). Comerţul transfrontalier, licenţierea (permisele de construcţie), accesul la credite şi
achitarea impozitelor au fost identificate ca fiind aspectele cele mai problematice. Ca urmare a
reformelor structurale incomplete, producţia industrială şi exporturile Republicii Moldova sunt
dominate în continuare de produsele tradiţionale, cu valoare adăugată scăzută, iar contul său
curent este cronic în deficit. De asemenea, exporturile nu sunt suficient de diversificate din punct
de vedere al pieţelor de destinaţie, fapt ce sporeşte riscul şocurilor externe, similare celui cu care
ţara s-a confruntat în anul 2006. potrivit Raportului Mondial asupra Competitivităţii pentru anii
2008-2009, clasamentul Republicii Moldova la capitolul competitivitate generală pe plan mondial
a fost 99.
8.7 Sporirea competitivităţii globale a economiei este esenţială pentru realizarea unei
creşteri pe termen lung într-o economie mică şi deschisă, ca cea a Republicii Moldova. Competitivitatea este definită ca fiind abilitatea unei economii să participe în reţelele comerciale
şi investiţionale globale. O integrare comercială mai activă în economia globală ar putea stimula o
creştere durabilă în Moldova prin îmbunătăţirea eficienţei de alocaţie, din moment ce economia se
specializează în sectoarele, care îi oferă un avantaj comparativ şi care generează niveluri mai mari
de productivitate. Creşterea fluxurilor de investiţii străine ar putea, de asemenea, contribui la
potenţialul de creştere al economiei, deoarece investitorii străini implică noi tehnologii şi legături
cu pieţele de desfacere străine, permiţându-le întreprinderilor ce colaborează cu aceştia să-şi
amelioreze productivitatea şi să-şi sporească vânzările.
8.8 Moldova trebuie să producă produse noi, mai sofisticate, în sectoarele sale actuale,
în care deţine avantaj comparativ şi să se reorienteze spre sectoarele ce necesită investiţii
capitale şi cu forţă de muncă calificată. Aceste reforme sunt necesare pentru a asigura
durabilitatea competitivităţii pe termen lung şi pentru expansiunea pieţelor de export. În primul
rând, productivitatea muncii este mai mare în sub-sectoarele şi industriile, care necesită investiţii
capitale şi forţă de muncă calificată, rezultând în salarii reale mai mari şi creşterea exporturilor. În
al doilea rând, mizarea pe costul mic al forţei de muncă pentru a rămâne competitivi în aşa
54
sectoare, ce necesită forţă de muncă necalificată, cum ar fi cel textil sau industria încălţămintei, s-
ar putea să nu fie durabilă pe termen lung, ţinând cont de creşterea competiţiei din partea ţărilor
cu salarizare mică şi majorarea costului forţei de muncă în Moldova. Experienţa statelor din
Europa Centrală şi de Est şi ale ţărilor Baltice demonstrează că reorientarea structurală a
producţiei spre exporturi, ce necesită investiţii capitale şi forţă de muncă calificată, de rând cu
creşterea ISD în aceste sectoare, au contribuit considerabil la consolidarea integrării acestora în
pieţele UE la un nivel mai sofisticat.
8.9 Normalizarea relaţiilor comerciale cu Federaţia Rusă şi introducerea de către UE a
condiţiilor de comerţ preferenţial şi autonom oferă sectorului de afaceri din Moldova
oportunităţi excelente de reorientare spre o creştere economică determinată de export. Aceasta ar putea fi realizată prin: (i) îmbunătăţirea calităţii şi creşterea cantităţii de exporturi din
Moldova şi integrarea mai profundă a exportatorilor în reţelele globale de furnizare; (ii) atragerea
unor fluxuri mai masive de investiţii străine în Moldova; precum şi prin (iii) dezvoltarea
legăturilor dintre companiile locale şi cele străine deja existente în Moldova. Aceste oportunităţi
nu pot fi valorificate în măsură deplină fără remedierea promptă a constrângerilor interne
existente, care previn, sau limitează neargumentat, competitivitatea întreprinderilor din Moldova.
Suplimentar la un cadru robust de politici macroeconomice, această implică reforme structurale
continue şi îmbunătăţirea instituţiilor publice în vederea sprijinirii creării unui mediu de afaceri
favorabil şi previzibil, restructurării întreprinderilor, unei protecţii mai bune a competiţiei, unui
sistem financiar mai sofisticat şi a unui acces îmbunătăţit la infrastructură.
SUGESTII ÎN ASPECT DE POLITICI
8.10 Pe termen scurt (până la douăsprezece luni), se recomandă ca autorităţile să
întreprindă următoarele acţiuni, enumerate în ordinea priorităţii, în scopul remedierii
impactului negativ exercitat de criza economică regională asupra sectorului de afaceri din
Moldova:
Facilitarea angajării formale în câmpul muncii prin simplificarea în continuare a
operaţiunilor / iniţierii afacerilor. Moldova se confruntă cu revenirea în ţară a lucrătorilor
migranţi. O proporţia a acestora aduc cu ei şi o cultură de afaceri. Alţii aduc în ţară calificare
şi deprinderi îmbunătăţite. Dacă Guvernul Republicii Moldova doreşte să valorifice
potenţialul migranţilor reveniţi în ţară, acesta urmează să (i) simplifice în continuare iniţierea
afacerilor, inclusiv optimizarea procedurilor de obţinere a permiselor de construcţie, plus (ii)
reducerea efectivă a cheltuielilor aferente taxelor impuse, determinate de procedurile excesiv
de complicate (nu şi nivelul de impozitare, care de altfel este deja scăzut). Anumite cursuri
de formare profesională şi orientare pentru migranţii reveniţi ar complementa facilitarea
angajării oficiale în câmpul muncii.
Facilitarea fluxului de credite. În ultimele luni o problemă stringentă a devenit lipsa
finanţării externe în baza unor termeni accesibili chiar şi pentru împrumuturi pe termen scurt
pentru finanţarea capitalului circulant. Se recomandă ca Guvernul, împreună cu Banca
Naţională a Moldovei, să încerce să ajute băncile să majoreze finanţarea la termen la un cost
raţional cu ajutorul donatorilor multinaţionali şi bilaterali, pentru a fi în stare să menţină
55
fluxul de credite pentru sectorul de afaceri.
Înlăturarea barierelor neargumentate în comerţ. Atât studiile realizate asupra
întreprinderilor, cât şi rapoartele experţilor, indică că regimul comercial impus de Moldova,
inclusiv procedurile de vămuire şi barierele tehnice, diminuează potenţialul comercial enorm,
condiţionat de amplasarea geografică a ţării. Procedurile existente consumă mult timp şi
implică cheltuieli atât pentru exportatori, cât şi pentru importatori, relativ cu procedurile
similare din majoritatea ţărilor vecine. Depunerea unor eforturi ferme de reformă, axate pe
reducerea barierelor pentru iniţierea afacerilor, ar putea rezulta într-o ameliorare rapidă a
mediului de afaceri. Aceasta ar prevedea şi reforme efective a serviciului vamal.
Îmbunătăţirea dialogului dintre sectoarele public şi privat. După cum reiese din multiplele
studii realizate asupra întreprinderilor, întreprinzătorii privaţi continuă să aprecieze mediul de
reglementare ca fiind unul anevoios şi imprevizibil. Aceleaşi studii relată o ameliorare
marcată în multe domenii. O atare discrepanţă dintre percepţii şi realitate ar putea fi
minimizată prin depunerea unor eforturi mai consecvente ca autorităţile să utilizeze
mecanismul EIR şi a altor canale disponibile pentru o comunicare cu regularitate cu
comunitatea de afaceri. Este foarte important ca autorităţile să accepte deschis
întreprinzătorul privat drept un beneficiu valoros pentru societate şi să-l trateze ca partener de
bază la elaborarea şi implementarea măsurilor de combatere a crizei.
Accelerarea reformei sistemului de măsurare, standarde, testare şi asigurare a calităţii
(MSTQ). Capacitatea de diversificare şi expansiune a exporturilor necesită companiile din
Moldova să deţină acces la un sistem MSTQ internaţional recunoscut. De aceea, Guvernul
urmează să accelereze adoptarea standardelor şi reglementărilor tehnice compatibile cu
normele UE, precum şi renovarea laboratoarelor de metrologie şi testare.
8.11 Pe termen mediu şi lung, domeniile în aspect de politici, prezentate în continuare,
necesită o atenţie deosebită pentru îmbunătăţirea competitivităţii interne şi externe ale
sectorului privat de afaceri:
Perfecţionarea calificării forţei de muncă. Companiile angrenate în sectorul cunoştinţelor
consideră deficitul forţei de muncă calificate ca fiind cea mai importantă constrângere pentru
dezvoltarea întreprinderilor. O modalitate de remediere a problemei în cauză ar putea fi
reformarea sistemului educaţional pentru armonizare acesteia cu nevoile economiei
naţionale. În acelaşi timp, autorităţile pot miza pe experienţa internaţională vastă pentru a
oferi stimulente suplimentare patronilor din sectorul privat ca aceştia să investească mai mult
în dezvoltarea deprinderilor şi formarea profesională la locul de muncă.
Protecţie mai bună a competiţiei. În pofida anvergurii sale relativ mici, piaţa internă oferă un
potenţial de dezvoltare substanţial companiilor din Moldova, dacă ar fi să reducem unele
bariere pentru competiţie. În particular, perfecţionarea sistemului de achiziţii publice este
aşteptată cu nerăbdare şi de mulţi întreprinzători privaţi. La fel de important, se impune un
regim mai eficient de protecţie a competiţiei, reieşind din concentraţia înaltă ce există pe
multe pieţe de desfacere a produselor. De asemenea, este necesară analiza sistemului de
bariere netarifare, care, de exemplu, limitează abilitatea producătorilor agricoli de export al
56
anumitor bunuri agricole.
Fortificarea guvernării corporative. Statul urmează să promoveze o reformă mai exhaustivă
a raportării financiare corporative şi să adopte o poziţie mai activă referitor de subiectul
dezvăluirii complete a rapoartelor corporative. Este foarte important ca ţara să se orienteze
spre dezvăluirea publică absolută a inspectorilor finali ai entităţilor comerciale, inclusiv a
oricăror interese deţinute de funcţionarii publici.
57
IX. SECTOARELE SOCIALE
ÎNVĂŢĂMÂNT
Context
9.1 Creşterea calităţii şi relevanţei sistemului său de educaţie pentru a-şi spori
competitivitatea pe viitor reprezintă o prioritate majoră pentru Moldova. Strategia
Naţională de Dezvoltare (SND) pe anii 2008-2011 a Republicii Moldova elucidează rolul
esenţial pe care îl joacă învăţământul în reducerea sărăciei şi asigurarea unei creşteri economice
durabile. SND accentuează importanţa accesului echitabil la educaţie de calitate pentru
asigurarea şanselor egale la o viaţă decentă, oportunităţi adecvate de angajare în câmpul muncii,
participare în viaţa socială, coeziune socială sporită şi un capital uman competitiv.
9.2 Vor fi necesare soluţii pentru continuarea reformelor în educaţie în contextul unor
bugete mai austere, în particular prin adoptarea urgentă a măsurilor de eficientizare şi
recuperare a cheltuielilor. Creşterea economică înregistrată pe parcursul ultimilor ani ar putea
diminua sau chiar înceta, graţie crizei economice şi financiare globale curente. Ajustarea
raportului elev / cadru didactic, optimizarea reţelei şcolare şi armonizarea educaţiei cu nevoile
pieţei forţei de muncă reprezintă principalele provocări pentru sectorul învăţământului
preuniversitar. În cazul studiilor superioare, ca prioritate serveşte crearea unui sistem competitiv,
relevant şi coerent, care ar permite participarea deplină în Domeniul Învăţământului Superior
European.
Provocările principale
Declinul demografic şi probleme de eficienţă
9.3 În prezent, sistemul educaţional este ineficient, înregistrând o scădere a numărului
de elevi comparativ cu un număr mare de cadre didactice şi cadre nedidactice insuficient
remunerate. Pe parcursul ultimului deceniu a continuat declinul demografic graţie ratelor
scăzute ale fertilităţii şi emigraţiunii masive. Reducerea drastică a numărului de elevi nu a fost
asociată cu reducerea necesară a efectivului de cadre didactice şi nedidactice. Normele învechite,
datând din timpuri sovietice, au permis creşteri neargumentate a numărului de cadre didactice şi
nedidactice.13
Instituţiile şcolare cu un număr mic de elevi se confruntă cu dificultăţi în a se
conforma normelor didactice, bazate pe numărul de clase şi drept rezultat clasele sunt create în
mod artificial prin divizarea claselor existente. Pe parcursul anului şcolar 2007-2008, raportul
elev / profesor a coborât până la 13 (media Europeană 18). În acelaşi timp, raportul cadru
nedidactic / cadre totale s-a majorat până la 37 la sută (media Europeană 27 la sută). Acest fapt a
13 În raionul Căuşeni, numărul mediu de elevi în clasă este 19,5; în Rîşcani numărul mediu al acestora este 17. În
alte şcoli selecte din aceste raioane numărul mediu al acestora variază între 5,3 şi 22,7 elevi. Proiectul de studiu
“Situaţia curentă în învăţământul secundar general din raioanele optimizate pilot Căuşeni şi Rîşcani”, MET, 2009.
58
condiţionat utilizarea extrem de ineficientă a fondurilor alocate învăţământului: o proporţie mare
a bugetului este utilizată pentru cheltuielile aferente efectivului de cadre,14
în timp ce un număr
mare de profesori beneficiază de salarii foarte joase. În pofida majorării bugetului destinat
educaţiei (8,4 la sută din PIB în anul 2008) şi majorărilor în repetate rânduri ale salariilor
(începând cu anul 2000, salariile s-au majorat de 4,4 ori), profesorii rămân în continuare prost
remuneraţi comparativ cu alte categorii de persoane angajate în câmpul muncii din Moldova, sau
comparativ cu mediile naţionale internaţionale.
9.4 În lipsa măsurilor de optimizare, se constată un număr redus de elevi într-un număr
excesiv de şcoli, spaţii şcolare nevalorificate şi costuri operaţionale mari. Numărul de elevi a
scăzut considerabil, în anul 2007-2008 înregistrând cu 26,7 la sută mai puţin elevi comparativ cu
anul 2002-2003. Scăderea numărului de şcoli a fost relativ nesemnificativă: 1.534 şcoli în anul
2007-2008 comparativ cu 1.580 şcoli în anul 2002-2003. O explicaţie ar putea fi că trei-pătrimi
din şcoli (deservind circa 60 la sută din elevi) sunt amplasate în zonele rurale, unde consolidarea
şcolilor este mai problematică, reieşind din infrastructura de transport precară şi distanţele mai
mari. În majoritatea instituţiilor şcolare sunt înregistrate spaţii excesive, condiţionând rapoarte
foarte scăzute ale utilizării capacităţii şcolare desemnate15. Aproximativ 60 la sută din edificii au
o vârstă ce depăşeşte 30 de ani, iar 41 la sută din toate edificiile şcolare necesită reparaţii capitale
şi doar 11,2 la sută din acestea au construit rampe amenajate pentru accesul copiilor cu
dizabilităţi fizice. Factura pentru agentul termic este neargumentat de mare, de rând cu
cheltuielile mari pentru salarii, epuizează bugetele curente, soldul rămas nefiind în stare să
acopere aşa nevoi educaţionale esenţiale, cum ar fi manualele de studiu şi materialele didactice.
9.5 Sistemul educaţional din Moldova este împovărat cu 62 de “internate”, adică şcoli
de tip internat, în care locuiesc şi sunt educaţi circa 9.000 de copii. Menţinerea şi
funcţionarea acestor instituţii şcolare de tip internat este considerabil mai costisitoare decât cea a
şcolilor obişnuite; scala salarială pentru cadre din instituţiile respective este mai mare, în timp ce
calitatea învăţământului este deseori mai mică decât în instituţiile şcolare de rând. Peste 80 la
sută din copiii şcolarizaţi în “internate” sunt plasaţi în aceste instituţii din cauza pauperizării şi
lipsei îngrijirilor parentale corespunzătoare. Datele indică faptul că absolvenţii şcolilor de tip
internat au rezultate mai slabe ca adulţi decât cei din şcolile generale.
9.6 Jumătate din numărul de “internate” sunt şcoli internat auxiliare, (adică, şcoli
speciale pentru copiii cu dizabilităţi). Aceste şcoli se folosesc de o curriculă simplificată, iar
absolvenţii acestor şcoli nu sunt eligibili pentru învăţământul ce urmează după studiile medii
generale. Oficial, un copil poate fi plasat în una din aceste şcoli doar dacă Comisia psiho-
pedagogică îl categoriseşte ca fiind “cu dizabilităţi”, dar în realitate majoritatea acestor copii nu
prezintă dereglări cognitive sau de alt fel. În anul 2007 a fost adoptată Strategia naţională de
reformă a sistemului rezidenţial de îngrijire a copilului, dar implementarea acesteia este lentă şi
necoordonată.
14 Potrivit datelor oferite de Ministerul Finanţelor, 47,2 la sută din bugetul alocat educaţiei în anul 2007 a fost
cheltuit pentru cadrele didactice şi 17,9 la sută – pentru cadrele nedidactice. 15
În instituţiile şcolare din Căuşeni doar 62,5 la sută din spaţiu este valorificat, iar în Rîşcani – doar 52,5 la sută,
potrivit studiului menţionat în referinţa 1.
59
9.7 Este necesară accelerarea optimizării reţelei şcolare, reieşind din reducerea posibilă
în continuare a unui număr estimativ de 15.000 de elevi în următorii şase ani. Optimizarea
va cauza reducerea cadrelor didactice şi nedidactice, reducerea cheltuielilor operaţionale ale
şcolilor şi îmbunătăţirea raportului cadru didactic / elev, armonizându-l într-o măsură mai mare
cu normele internaţionale. Economiile ar putea fi utilizate pentru majorarea salariilor cadrelor
didactice rămase. O parte majoră a acestei iniţiative ar trebui să o constituie optimizarea reţelei
mari, ineficiente şi costisitoare de şcoli de tip internat. Planul de acţiuni din cadrul Strategiei de
reformă a sistemului rezidenţial de îngrijire a copilului a identificat oportunitatea şi acţiunea
corespunzătoare; aceasta urmează a fi implementată în întregime.
9.8 Accesul la educaţie trebuie să fie monitorizat. Deşi înrolarea în învăţământul preşcolar
s-a majorat considerabil (de la 38,5 la sută în anul 2000 până la 68,5 la sută în anul 2006),
accesul copiilor din familii vulnerabile rămâne mic în continuare. Ratele nete de înrolare au
scăzut, posibil în contextul migraţiunii părinţilor care lasă copiii fără tutela corespunzătoare din
partea unor adulţi: (i) în învăţământul primar – de la 93,5 la sută în anul 2000 până la 87,6 la sută
în anul 2006; precum şi (ii) în învăţământul gimnazial – de la 87 la sută în anul 2000 până la 86,1
la sută în anul 2006. Învăţământul primar cuprinde sub 70 la sută din copiii romi, iar
învăţământul mediu general – sub 50 la sută. În linii generale, 43 la sută din copiii romi cu
vârstele cuprinse între 7-15 ani nu frecventează şcoala.
9.9 Sărăcia reprezintă un impediment pentru participarea la învăţământ. Rata sărăciei
absolute a gospodăriilor casnice cu copii constituie 34 la sută; 20 la sută trăiesc în sărăcie
extremă. Cheltuielile pentru învăţământ ale familiilor înstărite sunt de aproape patru ori mai mari
decât în familiile sărace; persoanele ce locuiesc la oraş cheltuiesc aproape de 2,7 ori mai mult
decât persoanele ce trăiesc la sat. Cheltuielile familiilor din chintila inferioară pentru produsele
alimentare, cazare şi serviciile comunale reprezintă circa 73 la sută din bugetul familiei, în timp
ce cheltuielile pentru educaţie reprezintă doar 0,4 la sută.16
9.10 În educaţie persistă şi discrepanţe regionale. Este importantă sporirea accesului la
învăţământul post-obligator. În anul 2006, în Moldova fiecare an suplimentar de studii s-a soldat
cu o majorare cu 9,5 la sută a salariului (toţi ceilalţi factori fiind constanţi)17
. Persistă
discrepanţele urban-rural, iar probabilitatea ca elevii săraci să se înroleze în învăţământul post-
obligatoriu este mai mică. Disparităţile persistente din înrolare, începând cu ultimii ani ai
şcolarizării obligatorii şi continuând cu studiile universitare, favorizează procesul de transmitere
a sărăciei de la o generaţie la următoarea.
9.11 Calitatea educaţiei continuă să se confrunte cu provocări. Veridicitatea datelor cu
privire la însuşita elevilor este precară, iar persistenţa problemelor de calitate şi relevanţă este
elucidată în evaluările internaţionale18 ale performanţei sub-standard anterioare a elevilor (în
particular, elevii din şcolile medii) şi prin faptul că majoritatea absolvenţilor nu sunt angajaţi în
16 Studiul iniţial asupra educaţiei de bază din perspectiva şcolilor prietenoase copiilor, Ministerul Educaţiei şi
Tineretului şi UNICEF, Chişinău, 2008. 17
Analiză finală a constrângerilor pentru creşterea economică, Republica Moldova, V.Bozu, D.Caragia,
I.Gotisan. 18
TIMSS 2003
60
câmpul muncii în corespundere cu profilurile sale respective ale formării profesionale / studiilor.
Însuşita joasă indică necesitatea continuării, consolidării şi extinderii reformelor asupra
curriculei, evaluării, formării profesionale a cadrelor didactice şi asupra manualelor de studiu.
Există necesitatea creării unei Agenţii independente pentru evaluarea şi monitorizarea
rezultatelor însuşitei elevilor, performanţei fiecărei instituţii educaţionale şi a sistemului în
întregime. Competenţele şi cunoştinţele irelevante elucidează necesitatea alinierii ofertelor
educaţionale la necesităţile economiei. În învăţământul superior sunt necesare măsuri de
modernizare a educaţiei, ce ar permite Republicii Moldova să devină competitivă şi să se
integreze în măsură deplină în Spaţiul Învăţământului Superior European.
9.12 Calitatea este, de asemenea, afectată de metodele învechite de disciplinare. Pedepsele
corporale, mustrarea, înjosirea şi ocara sunt percepute ca metode disciplinare acceptabile nu doar
de majoritatea administratorilor şcolari şi efectivul de cadre didactice, dar şi de elevi şi părinţii
acestora deopotrivă. Sunt necesare eforturi vizate, corespunzător axate, sistematice şi bine
organizate pentru a schimba aceste opinii şi pentru redresarea atmosferei generale şi a
deprinderilor înrădăcinate în şcoli.
9.13 Elaborarea politicilor urmează a se baza pe dovezi şi necesităţi. În scopul asigurării în
continuare a unui progres adecvat în procesul decizional în aspect de politici este imperativă
disponibilitatea unor date şi informaţii exacte şi oportune. Moldova necesită un Sistem
Informatic de Management în Educaţie (SIME) adecvat, care ar include statistici în materie de
educaţie şi rezultatele diverselor evaluări ale elevilor şi care ar permite analize oportune pentru
informarea procesului decizional în aspect de politici. În particular, în contextul crizei
economice, politicile urmează să se axeze pe priorităţile primordiale şi nu să fie dispersate în
prea multe direcţii nerealiste (cum ar fi, de exemplu, crearea unei inspecţii şcolare independente).
Din moment ce Ministerul Educaţiei şi Tineretului (MET) îşi exercită atribuţiile cu un efectiv
redus de cadre, delegarea şi decentralizarea devin imperative pentru o gestiune eficientă la nivel
de politici. Este necesară decentralizarea autorităţii şi sporirea autonomiei şcolare, oferind
conducerii instituţiilor şcolare flexibilitatea utilizării bugetului şi implicarea părinţilor şi a
comunităţilor în deciziile şcolare.
Sugestii în aspect de politici
Măsuri pe termen scurt
9.14 Este imperativ necesară revizuirea normelor şi procedurilor învechite din educaţie
în vederea îmbunătăţirii calităţii şi eficienţei. Normele curente, cum ar fi “până la 25 de elevi
în clasă”, oferă oportunităţi de abuz, cum ar fi crearea claselor mici pentru a exagera în mod
artificial necesităţile de completare cu cadre didactice şi a justifica funcţionarea şcolilor cu un
număr mic de elevi. Adoptarea imediată a unor norme mai stricte, care să corespundă mai mult
standardelor internaţionale, este imperativă (Tabelul 3). O parte a problemei în cauză ar putea fi
soluţionată prin promulgarea şi implementarea imediată a Codului Învăţământului, care
stipulează că clasele urmează să fie formate din 20-25 de elevi (stabilirea unei limite mai mici,
de 20 de elevi), excepţiile fiind permise doar cu aprobarea din partea Ministerului Finanţelor şi
Ministerului Educaţiei. Pe termen scurt imediat, implementarea normelor ar putea crea rezerve în
bugetul educaţional, care va asista sectorul în criza financiară care a lovit şi Moldova.
61
Tabelul 3. Normele optime cu privire la dimensiunea claselor
OCED UE Moldova
Dimensiunea medie a claselor în
învăţământul primar 21,7 20,3 16,6
Dimensiunea medie a claselor în
învăţământul secundar 24 22,5 18,4
Raportul elevi/cadre didactice 18 18
11.8 (Căuşeni)
10.8 19
(Rîşcani)
Procentul cadre auxiliare din
totalul personalului didactic şi
auxiliar în şcolile primare şi
secundare
30 27
40,4 (personal auxiliar
în şcolile primare şi
secundare)
9.15 Trebuie să fie promovate măsurile de recuperare a costurilor, în particular în
învăţământul profesional, instituţiile preşcolare şi învăţământul superior. Suportul şi
subvenţiile din cheltuielile publice urmează să fie axate doar pe categoriile dezavantajate, elevii
din familiile prospere urmând să achite taxe, în particular pentru alimentare şi cazare.
9.16 Strategia de reformă a sistemului rezidenţial de îngrijire a copilului (optimizarea
sistemului de şcoli de tip internat) urmează a fi implementată în totalitate. În măsuri pe
termen scurt, această Strategie implică pensionarea tuturor cadrelor şcolare trecuţi de vârsta de
pensionare, precum şi un moratoriu asupra noilor înrolări în unele şcoli internat ce prezintă
condiţii deplorabile.
9.17 Urmează a fi revizuită activitatea Comisiilor psiho-pedagogice. Urmează a fi aplicate
imediat măsuri de prevenire a plasamentului copiilor fără dereglări care afectează capacitatea de
însuşire a acestora în şcolile speciale. Din contra, este imperativ a implementa măsuri de educare
adecvată a copiilor cu dereglări minore / moderate în cadrul şcolilor generale, adică introducerea
claselor cu resurse.
Măsuri pe termen mediu
9.18 Optimizarea reţelei şcolare urmează a fi accelerată pentru a elibera fondurile în
prezent blocate prin întreţinerea şcolilor cu spaţiu excesiv de mare, un efectiv excesiv de
cadre didactice şi nedidactice şi cheltuieli operaţionale mari. Spaţiul şcolar eliberat ar putea fi
utilizat pentru activităţi compatibile (de exemplu, crearea instituţiilor preşcolare sau a centrelor
19 The Ministry of Education and Youth was unable to provide data at the country level but these two rayons for
which data is available are the pilot rayons for school optimization.
62
comunitare20
). Unde permit condiţiile, ar putea fi utilizate autobuze şcolare, dar nu şi pentru
elevii din învăţământul primar. În prezent, 23021
de localităţi nu deţin instituţii preşcolare şi doar
circa 52 la sută din copiii cu vârsta cuprinsă între unu şi şase ani frecventează instituţiile
preşcolare (80 la sută din copiii cu vârsta de 5 şi 6 ani). Spaţiul excesiv din şcoli ar putea fi
utilizat pentru crearea instituţiilor preşcolare sau a centrelor comunitare, în particular unde sunt
practicate contribuţiile comunităţilor locale pentru cheltuielile operaţionale. La fel, economiile
generate de optimizare ar putea fi utilizate pentru majorarea salariilor de bază ale cadrelor
didactice insuficient remunerate. Este necesară evaluarea condiţiilor fizice ale edificiilor şcolare,
în particular ale celor din localităţile cu instituţii rezidenţiale în scopul identificării edificiilor ce
necesită lucrări de reparaţie pentru crearea condiţiilor corespunzătoare pentru copiii cu
dizabilităţi fizice. Canalizaţi finanţele destinate pentru întreţinerea pe viitor a spaţiilor neutilizate
în vederea ameliorării sistemelor de alimentare cu apă, canalizare şi termificare.
9.19 Sunt necesare măsuri de îmbunătăţire a datelor statistice privind educaţia. Sunt
necesare definiţii exacte, metodologii de calcul şi proceduri de colectare şi prelucrare a datelor
privind absenteismul elevilor şi abandonul şcolar, absenţele cadrelor didactice de la ore,
substituirea cadrelor didactice ce nu preda lecţiile preconizate şi recuperarea orelor
nefrecventate. Ministerele de ramură şi alte autorităţi publice centrale trebuie să revizuiască
cadrul cu indicatori statistici din domeniul educaţiei, armonizându-l la indicatorii Europeni şi
globali. Pentru monitorizarea validă a realizărilor din domeniul învăţământului vor fi din nou
utilizate ratele nete de înrolare, aceste date fiind disponibile tuturor actorilor implicaţi: părinţilor,
autorităţilor centrale şi locale, comunităţilor locale, cadrelor didactice, asociaţiilor profesionale şi
societăţii civile.
9.20 Se impune necesitatea perfecţionării cadrului legal pentru stabilirea expres a
răspunderii tuturor actorilor implicaţi – părinţi, unităţi educaţionale şi autorităţi publice
locale — pentru combaterea deficienţelor de înrolare, abandon şi nefrecventare. Reglementările unităţilor de învăţământ şi caietele de sarcini ale managerilor şcolari urmează să
includă prevederi de raportare şi combatere a acestor fenomene.
9.21 Managementul şi finanţarea educaţiei urmează a fi armonizate, cu niveluri clare de
responsabilităţi. În prezent, Legea privind Educaţia / Codul Învăţământului, proiectul de Lege
cu privire la decentralizarea administrativă şi Legea cu privire la finanţele publice locale nu sunt
inter-corelate. Atribuţiile manageriale urmează a fi delegate şcolilor, în timp ce alte niveluri ale
procesului decizional exercită rolul de control al calităţii. Urmează a fi elaborate acte normative
şi juridice, care în mod expres să reglementeze care servicii şi instituţii şcolare sunt oferite
gratuit de către Stat şi care din ele pot fi oferite de părinţi. Contribuţiile efectuate de părinţi ar
putea fi depersonalizate prin crearea fondurilor de plăţi anonime – fonduri ce vor fi gestionate de
comisii de tutelaj externe. În regulamentul şcolar, caietele de sarcini şi ghidurile de activităţi
urmează a fi incluse prevederi orientate spre combaterea plăţilor neoficiale.
20 Centrele comunitare au fost oficial incluse în noul Cod al Învăţământului ca un gen de educaţie preşcolară,
de rând cu creşele şi grădiniţele. 21
Sursa: MET, 2009
63
9.22 Introducerea unei formule adecvate de finanţare va asigura o distribuire mai
echitabilă şi eficientă a resurselor în vederea sporirii accesului la educaţie. Procesele de
reformă recent iniţiate în instituţiile preşcolare urmează a fi continuate, acordând o atenţie
deosebită accesului copiilor din familii vulnerabile. De asemenea, urmează a continua măsurile
de majorare a salariilor cadrelor didactice, cu condiţia că acestea vor fi însoţite de măsuri de
ajustare a numărului de cadre didactice la populaţia în descreştere a elevilor şi corelarea
remunerării cu performanţa de predare. Măsurile de protecţie socială urmează să se axeze pe
elevii dezavantajaţi (în special, cei “abandonaţi” de părinţii migranţi) şi să promoveze măsuri de
recuperare a cheltuielilor.
9.23 Este necesar a continua reforma curriculei, profitând de progresul bun realizat
până în prezent. Ameliorarea calităţii curriculei din învăţământul elementar şi mediu general
urmează să includă şi asigurarea relevanţei calificării absolvenţilor, revizuind evaluările pentru o
le alinia la curricula bazată pe competenţe şi a asigura o participare efectivă în evaluările
internaţionale. Revizuirile curriculei trebuie să abordeze problemele persistente, inclusiv
folosirea unei curricule extrem de supraîncărcate, lipsa corelării pe orizontală între diverse
subiecte, manuale supraîncărcate şi învechite, precum şi lipsa unei alinieri între inspecţiile
şcolare, practicile de predare şi evaluarea studenţilor. Curricula revizuită urmează să includă, de
asemenea, achiziţionarea unor deprinderi de viaţă, deosebit de relevante ţinând cont de migraţia
intensă, traficul de femei şi copii, precum şi de copiii ce trăiesc în gospodării monoparentale sau
copiii orfani. Integrarea TIC în învăţământ, drept subiect de predare şi în calitate de instrument
pentru asigurarea educaţiei în toate regiunile şi la toatele nivelurile, este un aspect promiţător
pentru Moldova în contextul unei economii globale tot mai mult bazate pe cunoştinţe.
9.24 Formarea profesională a cadrelor didactice urmează să fie îmbunătăţită pentru a
răspunde la nevoile instituţiilor şcolare. Formarea profesională a cadrelor didactice s-a limitat
exclusiv la abordările tradiţionale şi s-a axat pe necesităţile individuale. Urmează, însă, să fie
promovată formarea profesională alternativă a cadrelor didactice, bazată pe instituţia şcolară.
Acest gen de formare profesională este orientată spre schimbarea culturii şcolare pentru
promovarea şcolilor eficiente prin încurajarea profesorilor să caute în comun soluţii şi să
colaboreze în materie de metode de predare centrate pe elev. În acelaşi timp, metodele de predare
axate pe elev trebuie să constituie o parte componentă obligatorie a formării profesionale iniţiale
a cadrelor didactice.
9.25 Este necesar un sistem de acreditare şi asigurare a calităţii. În învăţământul primar şi
secundar este eficientă asigurarea calităţii prin intermediul evaluării standardizate, inspecţiilor şi
formării profesionale a cadrelor didactice. În cazul învăţământului superior este necesară o
Agenţie de Acreditare şi Asigurare a Calităţii.
9.26 Calitatea şi relevanţa învăţământului profesional şi superior urmează a fi
îmbunătăţită graţie unei reforme exhaustive. Acest proces ar urma să revină la subiectul, dacă
sistemul public este cel mai bine amplasat pentru a fi unicul prestator major de formare
profesională şi învăţământ profesional şi studii superioare. Însă urmează a fi evitată alocarea
prematură a elevilor în serii profesionale, în schimb accentul trebuie plasat primordial pe
fortificarea învăţământului secundar. O importanţă aparte în eforturile de reformare le au
parteneriatele cu actorii cointeresaţi din sector, în special cu patronii, care urmează să fie activ
64
angrenaţi în procesul educaţional şi formarea profesională. Relaţiile mai profunde cu sectorul
privat ar putea îmbunătăţi calitatea educaţiei şi ar putea spori abilitatea de angajare în câmpul
muncii, concomitent oferind companiilor acces facil la forţă de muncă calificată.
9.27 Trebuie să fie introdusă educaţia incluzivă. Toate instituţiile preşcolare, de învăţământ
primar şi secundar trebuie să fie echipate şi pregătite pentru abordarea adecvată a nevoilor
copiilor cu dereglări minore / moderate de însuşire. Aceasta include introducerea cadrelor
didactice şi a claselor cu resurse, adaptări şi ajustări a curriculei obişnuite, precum şi a sistemului
de note, de rând cu formarea profesorilor în materie de metodologii eficiente de predare, care să
corespundă maximal tuturor necesităţilor de învăţare ale elevilor. Urmează a fi implementate
măsurile pe termen mediu ale Strategiei de reformă a sistemului rezidenţial de îngrijire a
copilului. Aceasta include închiderea a 5 şcoli de timp internat în următorii 5 ani, plus
transformarea a 12 şcoli-internat în centre comunitare. Trebuie revizuită activitatea comisiilor
psiho-pedagogice. Urmează a fi aplicate măsurile de prevenire a plasamentului copiilor, ce nu
prezintă dereglări care ar afecta abilităţilor de însuşire ale acestora, în şcolile speciale.
SĂNĂTATE
Context
9.28 La finele anilor 1990 Moldova s-a angrenat în reforma sectorului sănătăţii. La acel
moment, indicatorii din sectorul sănătăţii erau în declin, iar finanţarea publică a sectorului
sănătăţii constituia doar 2,9 la sută din PIB. Reformele s-au axat pe expansiunea şi fortificarea
reţelei de asistenţă medicală primară (AMP). A fost comasată infrastructura medicală în vederea
sporirii eficienţei; au fost introduse asigurările medicale obligatorii pentru a face asistenţa
medicală mai accesibilă populaţiei; iar spitalele au devenit instituţii autonome. Către anul 2008,
cheltuielile publice în sănătate s-au redresat până la 5,6 la sută din PIB. A fost atins nivelul
maximal al mediei cheltuielilor pentru sănătate pe cap de locuitor, egal cu 1.833 lei, din
momentul declarării independenţei. De asemenea, au fost înregistrate realizări importante la
anumiţi indicatori ai sănătăţii.
Provocările principale
9.29 În pofida progresului realizat, indicatorii sănătăţii rămân în continuare cu mult sub
mediile UE. În Moldova valoarea medie a speranţei medii la viaţă este de 69 ani – cu 10 ani mai
puţin decât media ţărilor UE şi cu 5 ani mai puţin decât locuitorii noilor state UE-10, respectiv
(Tabelul 4). Reformele din sectorul sănătăţii din Moldova, deşi au fost considerabile, nu au fost
încă finalizate. A fost realizat un progres notabil: de exemplu, au scăzut ratele mortalităţii
materne şi a copiilor. În pofida acestora, în ţară există inechităţi referitor la anumiţi indicatori de
sănătate, de exemplu, rata mortalităţii infantile variază între 3,9 şi 18,9 la 1.000 de nou-născuţi
vii; proporţia maladiilor cronice, cum ar fi afecţiunile cardiovasculare şi maladiilor oncologice,
este dublă din punct de vedere al mortalităţii evitabile în grupurile de populaţie în vârstă aptă de
muncă decât cea înregistrată în statele UE-10. Revenirea tuberculozei pe prim plan şi apariţia
HIV/SIDA prezintă un risc serios pentru populaţie. Criza economică şi financiară ar putea
65
înrăutăţi rezultatele de sănătate. De aceea, este necesar a continua ameliorarea eficienţei şi
echităţii în finanţarea sănătăţii şi prestarea de servicii.
Tabelul 4: Speranţa la viaţă, mortalitatea şi morbiditatea relativ cu UE şi noile UE-10
Indicatori Republica Moldova UE UE-10
Speranţa de viaţă la
naştere 68,95 ani 10 ani mai mare 5 ani mai mare
Bărbaţi 65,15 10 ani mai mare 5 ani mai mare
Femei 72,74 10 ani mai mare 5 ani mai mare
Rata mortalităţii copiilor
sub 5 ani 14,04
Aproape de 3 ori mai
mică 1,6 ori mai mică
Rata mortalităţii infantile 11,27 2,5 ori mai mică 1,5 ori mai mică
Rata mortalităţii materne 18,43 3 ori mai mică 2,5 ori mai mică
Incidenţa TBC 135,79 9 ori mai mică 3,5 ori mai mică
Incidenţa infecţiei HIV 17,32 3 ori mai mică 7,5 ori mai mică
Incidenţa cancerului
(2005) 193,37 2,5 ori mai mare 2,1 ori mai mare
Ameliorarea eficienţei, calităţii şi echităţii în finanţarea sănătăţii şi prestare
9.30 Introducerea asigurărilor medicale a îmbunătăţit accesul şi protecţia financiară, dar
există lacune în acoperire. În prezent, asigurările medicale cuprind 74,2 la sută din populaţie,
iar contribuţiile din bugetul de stat constituie circa 60 la sută din veniturile totale ale Companiei
Naţionale de Asigurări Medicale (CNAM)22
. Totuşi, introducerea asigurărilor medicale nu a
lărgit baza contribuitorilor pentru a include în mod adecvat persoanele angajate pe cont propriu şi
populaţia în vârstă aptă de muncă ce nu este antrenată în câmpul muncii care nu sunt acoperiţi de
stat (doar 5 la sută deţin poliţe de asigurări). În aceiaşi ordine de idei, actualul sistem a
condiţionat o selecţie adversă (adică, achiziţionarea poliţelor medicale de persoane cu risc înalt
de îmbolnăvire). O-tremie din cei din chintila de jos a persoanelor pauperizate nu sunt acoperiţi
cu asigurări medicale. Persoanele neasigurate medical au un acces limitat la serviciile de sănătate
– în anul 2007 doar 9,1 la sută din rândul acestui grup au apelat la serviciile de sănătate (inclusiv,
utilizarea asistenţei medicale în staţionar) comparativ cu 13,2 la sută din rândul persoanelor
angajate în câmpul muncii, 16,6 la sută din rândul populaţiei asigurate neangajate în câmpul
muncii şi 23,7 la sută din persoanele asigurate pe cont propriu. Cheltuielile suplimentare aferente
tratamentului în general şi achiziţionării remediilor medicamentoase în particular, limitează
accesul copiilor din familii pauperizate la serviciile de asistenţă medicală.23
9.31 Plăţile din cont propriu sunt mari, iar costul pentru medicamente reprezintă un
factor contribuitor major la lipsa protecţiei financiare. Subvenţiile publice pentru asigurările
22 Contribuţiile din bugetul de stat la CNAM acoperă anumite categorii populaţionale, inclusiv studenţii, copiii,
gravidele, şomerii, pensionarii neangrenaţi în câmpul muncii şi persoanele cu dizabilităţi. 23
Raportul asupra sărăciei copiilor, BNS, 2008.
66
medicale au determinat reducerea proporţiei cheltuielilor private în finanţarea totală a sistemului
sănătăţii de la 50 la sută în anul 2005 până la 46,8 la sută (98 la sută din acestea fiind plăţi directe
din cont propriu efectuate instituţiilor în cauză) în anul 2008. Totuşi, din moment ce doar un
număr limitat de remedii medicamentoase şi consumabile sunt compensate în cadrul pachetului
de bază de beneficii al asigurărilor medicale, medicamentele şi consumabilele constituie o
proporţie considerabilă — peste 72 la sută — din cheltuielile din cont propriu. Acest fapt este
exacerbat în continuare de practicile corupte şi precare de prescriere.
9.32 Actualul sistem de achitare a prestatorilor finanţează produsele intermediare şi nu
apreciază performanţa. Îmbunătăţirea gestionării bugetului şi contractării ar putea spori
beneficiile reformei în domeniul finanţării sănătăţii. CNAM a stabilit structuri de bază pentru
contractarea şi achitarea prestatorilor. Contractele achitate pentru realizarea anumitor obiective
din punct de vedere al costurilor pe unitate de serviciu şi al calităţii serviciilor motivează
managerii instituţiilor medicale. CNAM urmează să consolideze capacitatea sa de gestionare a
unor atare contracte.
9.33 Accesul la servicii calitative de asistenţă medicală rămâne distorsionat în favoarea
populaţiei mai avute, preponderent urbane şi asigurate. La nivel de asistenţă medicală
primară, o reţea constând din 2.066 de medici de familie prestează servicii de bază, iar 89 la sută
din populaţie se adresează la medicul de familie. Totuşi, ratele de acoperire variază de la circa 99
la sută în Chişinău până la sub 65 la sută în raioanele Cantemir, Rezina, Cimişlia şi Făleşti.
Totodată, un număr considerabil de centre ale medicilor de familie, în particular din zonele
rurale, duc lipsă de echipament medical standard.
9.34 Este necesară consolidarea în continuare a infrastructurii de asistenţă medicală. În
prezent, capacitatea excesivă este concentrată la oraş şi în particular în municipiul Chişinău,
deoarece comasările spitaliceşti anterioare s-au axat pe spitalele raionale. Spitalele se află într-o
stare deplorabilă. Nivelul uzării şi învechirii echipamentului variază între 60 la sută în instituţiile
republicane până la 80 la sută în raioane. În instituţiile raionale 20 la sută din echipamentul
medical nu funcţionează, iar în spitalele republicane 10 la sută din echipament nu funcţionează.
9.35 Deficitul de asistente medicale şi medici determină calitatea precară a asistenţei
medicale. În spitalele municipale raportul mic de asistente medicale / medici reprezintă un motiv
de îngrijorare. La fel de grav, în ultimii câţiva ani s-a micşorat cu 3 la sută numărul medicilor de
familie din Moldova, iar aproximativ 30 la sută din instituţiile rurale de asistenţă medicală
primară nu sunt completate cu medici. Vârsta medie a medicilor de familie este de circa 47 ani,
iar numărul medicilor tineri înrolaţi în practica medicilor de familie este mic. Ca urmare,
familiile urbane frecventează medicii cu 80 la sută mai des decât familiile rurale. Deficitul de
medici ar putea fi remediat prin stimulente, cum ar fi majorarea salariilor, în vederea încurajării
înrolării absolvenţilor medicali recenţi în medicina de familie sau exercitarea atribuţiilor sale
profesionale în zonele rurale.
9.36 Plăţile neoficiale pentru asistenţa medicală sunt un fenomen obişnuit. Co-plăţile
neoficiale au însumat circa 284,6 milioane de lei în anul 2007 – o sumă mare pentru o ţară relativ
67
mică.24
Nu mai puţin de 22 la sută din plăţile spitaliceşti şi 32 la sută din plăţile pentru
consultaţiile de ambulatoriu erau neoficiale. Deşi odată cu introducerea asigurărilor medicale a
sporit gradul de satisfacţie a consumatorilor cu serviciile de sănătate, a persistat şi nemulţumirea,
din moment ce peste 60 la sută din gospodăriile casnice percepeau corupţia ca un fenomen larg
răspândit. Studiul din anul 2007 realizat de Proiectul comun al Comisiei Europene şi al
Consiliului Europei pentru combaterea corupţiei, spălării banilor şi a finanţării terorismului din
Republica Moldova25
a elucidat că gospodăriile casnice consideră că principalele cauze ale
corupţiei sunt: salariile mici ale funcţionarilor publici (23 la sută), lipsa controalelor interne din
partea instituţiilor (18 la sută) şi legislaţia imperfectă (13 la sută). Dovezile din Republica
Kîrgîzstan indică faptul că o gestiune adecvată a contractelor, de rând cu o structură de co-plăţi
transparentă, ar putea ajuta la reducerea plăţilor neoficiale (Caseta 2).
Sugestii în aspect de politici
9.37 Principalele programe naţionale din sănătatea publică trebuie să fie protejate de
reduceri ale bugetului în eventualitatea unei crize financiare. Aceasta ar include: i)
programele de imunizare; (ii) insulina pentru pacienţii cu diabet zaharat, precum şi (iii)
programele TBC şi HIV/SIDA acoperite din buget (în Moldova o proporţie considerabilă a
acestor cheltuieli sunt acoperite de către Fondul Global). În aceeaşi ordine de idei, în prezent
Guvernul permite un anumit procent de prestare gratuită pentru persoanele neasigurate, co-
finanţat din bugetul naţional şi subvenţionat din fondul pentru neasiguraţi al CNAM. Acestea nu
trebuie nici ele atinse în caz de criză.
9.38 Urmează să continue, de asemenea, reformele în derulare din sector, care sunt axate pe
remedierea principalelor aspecte menţionate anterior. Acestea includ următoarele:
Creşterea acoperirii cu asigurări medicale şi ameliorarea axării contribuţiilor de stat la
CNAM. În prezent Guvernul elaborează o strategie pentru creşterea acoperirii cu asigurări
medicale a persoanelor neasigurate, la fel ca şi pentru îmbunătăţirea axării actualelor
transferuri bugetare la CNAM. Au fost deja iniţiate unele opţiuni. Recent, Guvernul a
revizuit legea privind asigurările medicale pentru a-i include în bugetul de stat pe cei
încadraţi în prezent în noua schemă de asistenţă socială axată. Reieşind din discrepanţa
majoră din acces între populaţiile asigurate şi neasigurate, ameliorarea acoperirii cu asigurări
medicale în zonele rurale / dezavantajate va exercita un impact important asupra echităţii
accesului.
Fortificarea capacităţii de achiziţionare a CNAM.
o Pe termen scurt: (i) pentru asistenţa medicală primară incluziunea principiilor de
ajustare a riscului trebuie să fie reflectată în normele de finanţare pe cap de locuitor,
(ii) elaborarea în spitale a noilor sisteme de achitare în bază de cazuri pentru
24 Studiul bugetelor gospodăriilor casnice, 2007.
25 După cum este raportat în “Stabilirea instituţiilor medicale responsabile în Moldova”, Ostaf, Burlacu, Menon,
2007.
68
asigurarea neintroducerii stimulentelor eronate, fie sub formă de prestaţii excesive, fie
sub formă de prestaţii insuficiente, reieşind din posibilitatea faptului că tarifele
curente nu acoperă întregul cost al tratamentului, (iii) dezvoltarea sistemelor
informatice pentru asigurările medicale şi prestatorii de asistenţă medicală pentru
capturarea tuturor serviciilor prestate atât persoanelor asigurate, cât şi celor
neasigurate, (iv) dezvoltarea în continuare a procesului de acreditare şi corelarea
rezultatelor cu contractarea prestatorilor; precum şi (v) normalizarea plăţilor
neoficiale printr-o formulă simplă şi bine mediatizată de co-plăţi.
Caseta 2. Reducerea poverii financiare în sectorul sănătăţii, cazul Republicii Kîrgîzstan
Începând cu anul 1996, Republica Kîrgîzstan a implementat reforme profunde în finanţarea sănătăţii ca parte
componentă a programelor sale exhaustive de reformă a sectorului sănătăţii Manas şi Manas taalimi. Reducerea
poverii financiare a utilizării asistenţei medicale a constituit unul din obiectivele reformelor în cauză. Ţinând cont de
spaţiul fiscal limitat, era clar că sectorul sănătăţii nu va deţine mijloace financiare publice suplimentare pentru a
reduce cheltuielile pacienţilor. Sectorul spitalicesc masiv a trebuit să fie redus în dimensiuni pentru a realiza
beneficii din punct de vedere al eficienţei şi pentru reorientarea economiilor la remedii medicamentoase,
consumabile medicale şi majorarea remunerării personalului pentru a reduce plăţile din cont propriu pentru aceste
articole.
Astfel, reformele s-au axat pe reducerea plăţilor neoficiale şi a poverii financiare asupra pacientului, inclusiv pe
patru blocuri constituente: fonduri comune pentru finanţarea sănătăţii, introducerea mecanismelor prospective de
plată, reducerea dimensiunii sectorului spitalicesc şi reglementarea prestaţiilor prin definirea expres a programului
de beneficii garantate de stat. În scopul sporirii efectivităţii implementării politicilor de co-plăţi, au fost organizate
campanii de relaţii cu publicul, preponderent prin intermediul mijloacelor de informare în masă, care au informat
pacienţii despre drepturile sale. Proporţia co-plăţilor a fost expusă în toate instituţiile de asistenţă medicală în
imediată proximitate a casei. Secţiilor spitaliceşti li s-a dat ordonanţa plasării în public a unui poster cu lista
remediilor medicamentoase, pe care acestea le au în stoc şi o reprezentare grafică prin bifare dacă acestea sunt în
stoc. Pentru raportarea abuzului, în spitale au fost etalate numerele de telefon ale liniilor verzi ale Fondului de
Asigurări Medicale Obligatorii.
Evaluarea politicilor privind co-plăţile indică faptul că plata totală neoficială pentru spitalizare a diminuat marcat
între anii 2001 şi 2006, de la peste 1,06 miliarde de somi Kirghizi până la 740 milioane de somi Kirghizi în valori
absolute (faceţi referinţă la Figura prezentată în continuare). Această diminuare a fost determinată de reducerea
plăţilor neoficiale pentru remedii medicamentoase şi consumabile medicale. Din contra, nu s-a înregistrat nicio
reducere a plăţilor efectuate de către pacienţi lucrătorilor medicali. Mai mult ca atât, în pofida introducerii co-
plăţilor oficiale, volumul total de plăţi din partea pacienţilor a diminuat până la 740 milioane de somi Kirghizi (la
preţurile din anul 2001) către anul 2006 – o scădere cu 319 milioane de somi Kirghizi în cifre absolute, sau cu 30 la
sută.
Dinamica volumului total de plăţi neoficiale în Republica Kîrgîzstan, anii 2001-2006
69
Sursa: Jakab, M. şi J. Kutzin (2009). “Îmbunătăţirea protecţiei financiare în Kîrgîzstan prin reducerea plăţilor neoficiale: dovezi din anii 2001-
2006,” OMS.
Pe termen mediu: (i) incorporarea unui set standard de indicatori de calitate / performanţă în
toate contractele semnate cu prestatorii, diferenţiate în funcţie de prestator, iar rezultatele să
fie corelate cu plăţile de stimulare; (ii) trecerea treptată a programelor naţionale, inclusiv
pentru maladiile cronice şi bolile infecţioase, la bugetul CNAM; (iii) introducerea
stimulentelor pentru membrii asiguraţi pentru reducerea comportamentelor de risc prin
oferirea unor programe subvenţionate de promovare a sănătăţii sau stimulente financiare
patronilor; precum şi (iv) transferarea din ce în ce mai mult a bugetelor capitale prestatorilor
de asistenţă medicală prin plăţi la fondul de asigurări medicale. Introducerea abordărilor de
promovare a eficienţei, calităţii şi satisfacţiei consumatorului în reţeaua de prestatori.
o Pe termen scurt: (i) accent continuu pe îmbunătăţirea instituţiilor de asistenţă
medicală primară şi asigurarea disponibilităţii echipamentului medical de bază în
toate centrele; (ii) introducerea conceptului de reţele spitaliceşti; (iii) investiţii în
spitalele republicane desemnate ca centre de excelenţă, concomitent facilitând
consolidarea instituţiilor republicane şi municipale din Chişinău; precum şi (iv)
încurajarea unui rol şi pentru sectorul privat în finanţare şi prestarea serviciilor; (v)
fortificarea colaborării intersectoriale pentru axarea pe populaţiile cele mai
vulnerabile.
o Pe termen mediu: (i) schimbarea schemelor de remunerare internă astfel, încât
stimulentele să fie aliniate cu performanţa instituţiei în contextul contractelor CNAM,
cu stimulente bazate pe performanţă; (ii) consolidarea şi restructurarea spitalelor în
baza planului naţional general al sectorului spitalicesc; precum şi (iii) integrarea TIC
în prestarea şi gestiunea asistenţei medicale pentru a spori anvergura de acoperire şi
pentru a îmbunătăţi rezultatele şi ameliora eficienţa.
Reducerea cheltuielilor neargumentate din cont propriu pentru remediile farmaceutice.
-
200
400
600
800
1,000
1,200
2001 2003 2004 2006
mill
ion
som
s
Personnel Drugs Medical supplies Other supplies Food
Personal Personal
70
o Pe termen scurt, urmează a fi revăzute mecanismele de prescriere, stabilire a preţului
şi rambursare. În cazul rambursării, listele de remedii medicamentoase ar putea fi
create în baza dovezilor valorii terapeutice şi de cost-eficacitate. Urmează a fi
fortificată reglementarea activităţii farmaciilor din sectorul privat, apelând la
mecanismele de certificare şi licenţiere pentru a promova controlul calităţii şi
conformarea unor standarde minime.
o Pe termen mediu, pachetul de beneficii urmează a fi extins pentru a include costul
medicamentelor pentru persoanele pauperizate. Suplimentar, CNAM ar putea
introduce audituri farmaceutice pentru analiza practicilor de prescriere şi reducerea
unor aşa practici corupte, cum ar fi mitele oferite de industria farmaceutică
prestatorilor pentru a-i încuraja să prescrie mai mult decât e necesar.
71
X. INFRASTRUCTURA
SECTORUL DRUMURILOR
Context
10.1 Dimensiunea reţelei de drumuri din Moldova nu are nevoie să fie extinsă sau doar puţin,
luând în consideraţia suprafaţa ţării şi numărul populaţiei. Moldova are o reţea de totală drumuri
de circa 16,8 mii km, din care 22% sunt clasificate ca drumuri naţionale, celelalte fiind drumuri
locale. Această reţea s-a construit treptat pe durata ultimilor şaptezeci de ani prin enorme
investiţii publice. Dacă Moldova nu ar avea drumuri şi reţeaua prezentă ar fi trebuit construită de
la început, aceasta ar costa cel puţin 12,7 miliarde dolari SUA. Această cifră demonstrează
magnitudinea considerabilă a investiţiilor şi sacrificiul făcut în trecut pentru ca azi să se poată
beneficia de la reţeaua de drumuri.
10.2 Reţeaua de drumuri din Moldova nu este în stare bună. Dacă reţeaua de drumuri s-ar
fi menţinut adecvat, majoritatea drumurilor ar fi în stare bună, unele în stare satisfăcătoare, şi nici
unul în stare proastă. În acel caz ipotetic, valoarea reţelei de drumuri din Moldova va costa circa
12 miliarde dolari SUA. Totuşi, 58% din drumurile naţionale este considerată în stare rea. Pentru
drumurile locale situaţia este şi mai rea, circa 75% estimate a fi în stare rea. Numai 10% din
drumurile naţionale şi circa 5% din drumurile locale se estimează a fi în stare bună. Pentru orice
ţară, dar mai cu seamă pentru o ţară europeană, această situaţie este una foarte rea. Aceasta este
rezultatul direct al neglijării considerabile a reţelei de drumuri, mai ales în ultimii 15 ani. Foarte
puţine resurse s-au cheltuit pentru întreţinerea şi reabilitarea drumurilor începând cu 1991. Circa
400 km de drumuri anterior asfaltate şi-au pierdut acoperământul de asfalt şi au devenit la
drumuri de prundiş sau de pământ. Figura 6 reprezintă starea drumurilor în anii recenţi.
72
Figura 6. Starea drumurilor naţionale
10.3 Lipsa întreţinerii şi reabilitării drumurilor din ultimii 15 ani a condus la o
deteriorare fizică considerabilă a acestora şi prin urmare la pierderi enorme a valorii
fondurilor fixe în drumuri. Valoarea prezentă a fondurilor reţelei de drumuri în Moldova este
de numai 8,4 miliarde Solari SUA, în loc de 12 milioane Solari SUA în caz că ar fi fost
întreţinută în mod adecvat. Aceasta însemnă că pierderea valorii fondurilor în reţeaua de drumuri
din cauza întreţinerii şi reabilitării insuficiente este de circa 3,6 miliarde dolari SUA, sumă
echivalentă cu aproape întreg PNB al Moldovei în ultimii cinci ani.
10.4 Este nevoie de un efort urgent şi considerabil în încercarea de a salva ceea ce a
rămas şi de a îmbunătăţi treptat reţeaua de drumuri, fără de care o dezvoltare economică
şi socială durabilă nu va fi posibilă. Nu poate exista nici un dubiu că reţeaua din Moldova
reprezentă pe departe patrimoniul naţional cel mai important pentru Moldova, având o valoare
mai mare decât toate centralele energetice, căile ferate şi reţelele electrice împreună.
Provocările principale
10.5 Pe durată de timp scurt şi medie, există patru provocări principale pentru Guvernul
Republicii Moldova în sectorul drumurilor: (i) de a mobiliza investiţiile necesare pentru
reabilitarea reţelei de drumuri; (ii) de a mobiliza în paralel finanţarea necesară pentru întreţinerea
curentă drumurilor; (iii) de a reorganiza modul de petrecere a întreţinerii drumurilor; şi (iv) de a
stabili un sistem de control al sarcinii pe osie pentru a nu permite camioanelor supraîncărcate să
distrugă drumurile. Toate patru provocări sunt interconectate şi au fost definite drept priorităţi
majore de către guvern în Strategia infrastructurii transportului terestru elaborată în 2007, cât şi
în Strategia de Dezvoltare Naţională pentru 2008-2011.
Provocarea 1. Mobilizarea fondurilor pentru investiţii în drumuri. Moldova nu poate
mobiliza investiţiile masive necesare pentru reabilitarea drumurilor numai din surse interne.
Sunt necesare surse externe de finanţare. Dat fiind circumstanţele prezente datorate crizei
financiare internaţionale, este puţin probabil ca cel puţin în perioada apropiată să se poată
70% 60%
50% 45% 30%
7%
30% 40%
50% 55% 70%
93%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1992 1994 1996 1998 2001 2006
Bună sau satisf. Rea sau foarte rea
73
atrage surse private de finanţare. Prin urmare Instituţiile Financiare Internaţionale (IFI)
rămân unele surse disponibile pentru finanţarea investiţiilor de scară largă necesare pentru
sectorul drumurilor. De fapt, începând cu anul 2005 câteva instituţii partenere externe au s-au
mobilizat pentru oferirea unei finanţări coordonate pentru sectorul drumurilor din Moldova.
Acestea fiind: Banca Mondială, BERD, Banca Europeană pentru Investiţii (BEI), Corporaţia
Provocările Mileniului (MCC) şi Comisia Europeană. Cu suportul acestor parteneri Guvernul
a elaborat Strategia Infrastructurii Transportului Terestru (SITT) care include un plan
prioritar de investiţii care defineşte de asemenea reformele necesare în sector. Provocarea
care stă în faţa guvernului este de a asigura suportul continuu al acelor parteneri externi, prin
implementarea de facto a SITT şi prin demonstrarea unui management eficient al sectorului
drumurilor. Guvernul a întreprins puţine acţiuni pentru implementarea de facto a măsurilor
principale de reformă a sectorului stabilite de SITT, partenerii externi fiind tot mai mult
îngrijoraţi de acest fapt. Ministerul construcţiilor şi dezvoltării teritoriului (MCDT) este
responsabil pentru sectorul drumurilor, dar a demonstrat capacitate redusă de a conduce
implementarea de facto a reformelor stabilite în SITT a guvernului.
Provocarea 2. Mobilizarea fondurilor pentru întreţinerea drumurilor. SITT a guvernului a
identificat accizul la combustibili ca fiind sursa principală de venit pentru întreţinerea
drumurilor. Nivelul actual de impozitare generează suficiente venituri pentru o întreţinere
adecvată. Prim Ministerul din Moldova a confirmat printr-o scrisoare din 2007 către IFI –le
active în sectorul drumurilor că cel puţin 80% din accizul la combustibili vor fi alocate
pentru întreţinerea drumurilor, ceea ce va constitui 450 milioane dolari SUA. Cu toate
acestea, acest angajament nu s-a materializat şi bugetul de stat pentru anul 2009 aloca numai
30% din accizul la combustibili la întreţinerea drumurilor. Aceasta a subminat serios
încrederea partenerilor externi în faptul că guvernul va putea asigura durabilitatea
investiţiilor partenerilor externi finanţate în drumuri.
Provocarea 3. Reorganizarea sistemului de întreţinere a drumurilor. MCDT este responsabil
pentru planificarea şi supravegherea generală a drumurilor din Moldova, având o direcţie
pentru drumuri mică în cadrul structurii sale instituţionale. MCDT are în subordine
Administraţia de Stat a Drumurilor (ASD), o întreprindere corporativă responsabilă de
executarea întreţinerii drumurilor şi securitatea rutieră. ASD are în subordonare 40 de
întreprinderi raionale pentru întreţinerea drumurilor (în majoritatea lor cu proprietate de stat)
situate pe teritoriul întregii ţări. Fiecare an, ASD alocă sume relativ mici de mijloace
financiare fiecărei din aceste întreprinderi de întreţinere prin contracte de întreţinere, pe care
întreprinderile le utilizează pentru lucrări de întreţinere de rutină. Aceste întreprinderi nu sunt
viabile ca entităţi comerciale sub forma lor prezentă de organizare; ele operează fără a genera
profit şi nu-şi pot înlocui echipamentul învechit şi depreciat. Nu este clar cum acestea mai
pot încă supravieţui. Întreprinderile raionale de întreţinere joacă totuşi un rol foarte important
dat fiind că asigură întreţinerea de rutină şi întreţinerea pe timpul iernii la nivel de bază şi la
costuri minime, asigurând astfel cel puţin minimul de servicii pentru utilizatorii drumurilor.
O reformă a acestui sistem este de asemenea stabilită ca măsură prioritară în SITT a
guvernului, dar nu s-a întreprins nici o măsură pentru realizarea acestui obiectiv încă de la
elaborarea SITT.
74
Provocarea 4. Implementarea unui sistem de control al sarcinii pe osie pentru a nu permite
camioanelor supraîncărcate să distrugă în continuare drumurile. Majoritatea drumurilor din
Moldova au fost proiectate pentru sarcini pe osie de la şase la opt tone. Limita legală în
prezent în Moldova este totuşi de zece tone pentru drumurile naţionale şi de la şase la opt
tone pentru celelalte drumuri, şi este totuşi cert că majoritatea camioanelor rulează cu o
sarcină pe osie mai mare. (Sarcina limită pe osie în UE este de 11,5 tone). În acelaşi timp,
lipsa investiţiilor şi întreţinerii pe drumurile din Moldova în ultimii 15 ani a condus la
slăbirea structurii drumurilor existente, făcând ca acestea să devină extrem de vulnerabile la
distrugere de către camioanele supraîncărcate. Unicele staţii publice de cântărire a
camioanelor în Moldova sunt situate la hotare şi sunt folosite exclusiv pentru determinarea
plăţii de tranzit pentru camioane, dar nu şi pentru protejarea drumurilor. SITT a stabilita
elaborarea şi implementarea unui sistem de control al sarcinii pe osie ca măsură prioritară a
reformei, care urmează a fi executată în cadrul Proiectul de Susţinere a Programului în
Sectorul Drumurilor finanţat de Banca Mondială. Introducerea unui sistem de control al
sarcinii pe osie (probabil prin introducerea brigăzilor mobile care să efectueze controlul
sarcinilor pe osie pe întregea reţea de drumuri) trebuie combinat cu introducerea unui cadru
legal de protecţie a acestei activităţi şi impunerea de sancţiuni pentru supraîncărcare. Aceste
măsuri trebuie să fie implementate în consultare cu utilizatorii majori ai drumurilor precum
asociaţiilor transportatorilor mari auto şi a întreprinderilor care reprezintă sursa încărcăturilor
mari (fabricile de ciment şi uzinele metalurgice, etc.). Va fi necesară conducerea promptă din
partea MCTD pentru implementarea cu succes a acestei activităţi.
Sugestii în aspect de politici
10.6 În perioada prezentă de criză economică şi financiară, Guvernul trebuie să nu se
lase condus de tentaţia de a reduce cheltuielile pentru întreţinerea şi reabilitarea
drumurilor. Efectul unei asemenea politici a fost deja demonstrat în anii de după independenţa
Moldovei şi a dus la o deteriorare amplă şi majoră a reţelei de drumuri, căreia îi suntem martori
în prezent. Întoarcerea la o politică de finanţare redusă sau inexistentă de întreţinere sau
reabilitare a reţelei de drumuri, într-un moment când drumurile sunt deja într-o stare rea, ar putea
aduce la o criză şi mai profundă în infrastructura drumurilor, care ar putea împiedica redresarea
economică viitoare pe mulţi ani înainte.
10.7 Guvernul trebuie să implementeze măsurile principale de politici pentru care deja
şi-a exprimat angajamentul său în Strategia Infrastructurii Transportului Terestru din
2007. SITT din 2007 continue să constituie o platformă actuală validă care include toate măsurile
şi direcţiile politice necesare pentru sectorul drumurilor din Moldova. SITT a fost elaborată în
coordonare cu partenerii externi ai Moldovei (BM, BERD, BEI, MCC şi CE), care sunt în
principiu gata să susţină guvernul prin finanţare substanţială a investiţiilor în drumuri.
10.8 Procurările de lucrări trebuie să fie executate în concordanţă deplină cu regulile
aplicabile pentru achiziţii. Anunţarea recentă a de procurări eşuate în cadrul a două contracte
majore de lucrări care urmau a fi finanţate de Banca Mondială şi BERD a dus la anularea unei
finanţări deja angajate de fonduri externe de circa 21 milioane Euro. Aceasta a trimis un semnal
foarte negativ altor parteneri deja prezenţi dar şi potenţiali, care deja încep a pune semne de
întrebare implicării lor pe viitor în sectorul de drumuri din Moldova. Administraţiei de Stat a
75
Drumurilor care este responsabilă de procesul de procurări în drumuri trebuie să i se permită să
funcţioneze fără interferenţă.
10.9 Rolul de conducător al Ministerului Construcţiilor şi Dezvoltării Teritoriului
trebuie consolidat. Direcţie de drumuri foarte mică din cadrul MCDT pare să fie totalmente
absorbită de sarcinile de rutină zilnică de administrare drumurilor, fără a deţine capacitatea
necesară pentru aşi prelua rolul de elaborare şi implementare a politicilor şi strategiei în sectorul
drumurilor. Aceasta a dus la o situaţie în care implementarea măsurilor de politici adoptate în
cadrul SITT nu s-a realizat. Aceasta la rândul său a sporit dubiile partenerilor externi ai
Moldovei referitor la angajamentul adevărat al guvernului vizavi de propria strategie din sectorul
drumurilor. Este necesar angajarea cât mai oportună a unui personal adiţional calificat care să
posede o cunoaştere a sectorului drumurilor. Această parte slabă a Direcţiei drumuri a MCDT şi
necesitatea de angajare a personalului calificat adiţional este prezentă în SITT.
SECTORUL ENERGETIC
Context
10.10 Economia Moldovei este vulnerabilă la şocurile externe din partea preţurilor la
resursele energetice. Această vulnerabilitate se datorează dependenţei ţării de gazul natural
importat care constituie circa două treimi din necesităţile energetice primare ale ţării. În pofida
unui nivel redus de consum energetic pe cap de locuitor, economia Moldovei are un nivel foarte
înalt de intensitate energetică, folosind de două ori mai multă energie pe unitate de PNB decât
România (la rata preţurilor de paritate de cumpărare) şi de trei ori mai mult decât media pe UE.
În timp ce reformele instituţionale importante de la finele anilor 1990 au ajutat la îmbunătăţirea
performanţei sectorului energetic, a îmbunătăţirii mediului de reglementare şi atragerii
investitorilor privaţi (trei dintre cele cinci companii de distribuţie a energiei electrice au fost
privatizate în anul 2000), reformele din sector sunt departe de a fi finalizate. Recentele majorări
ale preţurilor la importurile de energie au contribuit la acumularea de noi datorii, în principal în
sectorul termic din Chişinău unde tarifele actuale acoperă numai 70 la sută din costuri. Preţul de
import la gazele naturale se aşteaptă să atingă preţurile de paritate din EU către anul 2011. În
pofida preţului în creştere, gazul natural va rămâne cel mai competitiv combustibil pentru
generarea energiei termice şi electrice dat fiind infrastructura energetică existentă. Reforma
tarifară şi suportul pentru impactul la consumatorul final trebuie să fie urgent soluţionate.
10.11 În anul 2009 Moldova va avea un moment oportun pentru reducerea vulnerabilităţii
sale energetice. Preţul la gazele naturale importate a atins nivelul de 332 dolari SUA pentru o
mie metri cubici (1000 m3) în primul trimestru al anului 2009, dar se aşteaptă să scadă la circa
$170 / 1000 m3
către trimestrul al patrulea al lui 2009. Este dificil de a prognoza preţul la gazele
importate pentru 2010 dat fiind că acestea vor depinde de preţul la ţiţeiul brut pe piaţa mondială
din jumătatea a doua a lui 2009, dar este puţin probabil să mai scadă în continuare. Prin urmare,
Moldova are un moment oportun de a ajusta tarifele energetice (în special pentru energia termică
livrată în Chişinău) la nivel de recuperare a costurilor şi de a elimina subvenţiile într-un mediu
favorabil de reducere a preţurilor la gazele naturale care vor ajuta la minimizarea riscurilor
impactului negativ asupra păturilor celor mai vulnerabile de consumatori. Aceasta va ajuta de
asemenea la realizarea obiectivelor expuse în strategia Guvernului pentru sectorul energetic
76
(aprobată în 2008), inclusiv capacitatea de membru deplin în Tratatul Comunităţii Energetice
(ECT).
Provocările principale
10.12 Preţurile la energie trebuie să fie puse pe o cale durabilă cât mai curând posibil.
Ţara are nevoie de o strategie de creştere economică durabilă, recunoscând că este puţin probabil
ca fluxurile de remitenţe vor continua să crească foarte rapid. În cazul în care Moldova doreşte să
reducă sărăcia şi să îmbunătăţească standardele de viaţă ale cetăţenilor săi, va trebui să se
accelereze şi să fie susţinută creşterea economică. După ieşirea pe plan global din criza
economică/financiară actuală, este de aşteptat ca nivelul de concurenţa va fi mult mai amplificat,
necesitând stabilirea unui climat investiţional robust acum pentru a permite Moldovei de a
concura în viitor. Investiţiile acum în infrastructură vor ajuta la soluţionarea problemelor
şomajului (dat fiind că munca in construcţii necesită manoperă intensivă) şi la atragerea
investitorilor privaţi în sectoarele productive în viitor. În plus, este important ca muncă, energia
şi investiţiile să aibă costul adecvat pentru a stimula creşterea economică în domeniile în care
Moldova poate fi competitivă.
10.13 În 2009, Republica Moldova ar trebui să ia măsuri pentru a reduce vulnerabilitate
sa energetică. Preţul de import la gazele naturale a atins 332 dolari SUA pentru o mie de metri
cubici (1000 m3), în primul trimestru al anului 2009, dar este de aşteptat să scadă la aproximativ
$170 / 1000 m3
către cel de-al patrulea trimestru al anului 2009. Prognoza pe termen lung pentru
preturile la ţiţeiul brut şi gazele naturale este plină de incertitudine. Cu toate acestea, ţinând cont
de vulnerabilitatea economiei faţă de preţurile pentru energia de import, Moldova ar trebui să
adopte o strategie pe patru etape: (i) a stabili preţuri care să reflecte pe deplin costurile de livrare,
(ii) a diversifica sursele de aprovizionare cu energie primară; (iii ) a sprijini activ investiţiile în
măsurile de sporire a eficienţei energetice care generează beneficii majore; si (iv) a îmbunătăţi
orientarea subvenţiilor la preţurile pentru energie pentru sprijinirea celor săraci. Având în vedere
încetinirea creşterii economice pe plan global şi a impactului asupra deficitului fiscal al
Republicii Moldova, şi de aici a posibilităţii de a subvenţionare a preţurilor la energie, aceste
reforme trebuie să fie abordate de urgenţă. Asemenea reforme ar ajuta, de asemenea, la realizarea
obiectivelor din Strategia energetică a Guvernului. Provocarea o va constitui implementarea pe
etape a reformelor pentru a susţine creşterea economică, în acelaşi asigurând oportunităţi de
ocupare sporită a forţei de muncă.
Sugestii în aspect de politici
10.14 Sarcina de a reduce vulnerabilitatea energetică trebuie să se concentreze asupra
reformei tarifare, pentru a implementa îmbunătăţiri ale eficienţei energetice, reducerea
pierderilor de energie, precum şi diversificarea surselor de aprovizionare cu resurse
energetice – toate aceste măsuri necesitând investiţii semnificative. Pentru a răspunde
provocărilor în sectorul energetic, politicile de redresare ale Guvernului ar trebui să se
concentreze asupra: (i) consolidării reformei sectorului energetic, inclusiv adoptarea noii
legislaţiei energetice şi armonizarea în continuare a cadrului juridic şi de reglementare cu
directivele energetice şi cele mai bune practici ale UE; (ii) menţinerii disciplinei financiare şi
ajustării în acelaşi timp a tarifelor la energie la nivelul de recuperare deplină a costurilor; (iii)
77
aprobării şi asigurării implementării adecvate a Planului de acţiune pentru eficienţă energetică,
inclusiv măsurile pentru facilitarea investiţiilor în eficienţa energetică şi sursele alternative de
energie (regenerabile); si (iv) consolidării capacităţii instituţionale în guvern pentru elaborarea de
politici şi planificării circumstanţelor extraordinare în sectorul energetic, în special în vederea
protejării celor mai vulnerabile grupuri ale populaţiei.
10.15 Primul pas spre implementarea programului de reformă se va axa pe cadrul juridic
şi de reglementare. Armonizarea legislaţiei sectorului energetic din Moldova cu directivele UE
în domeniul energiei şi devenirea ca membru deplin în ECT vor necesita adoptarea noii legi cu
privire la energia electrică şi celei cu privire gazele naturale. Guvernul a elaborat proiectele de
legi care sunt în prezent în curs de revizuire de către experţi finanţaţi de CE şi alţi donatori,
inclusiv Banca Mondiala. Rezultatele preliminarii ale acestei analize indică faptul că Legea cu
privire la energia electrică are nevoie alte îmbunătăţiri în continuare de aliniere a sa cu cerinţele
ECT în mai multe domenii, inclusiv a previziunilor pentru: (i) comerţul transfrontalier de energie
electrică şi gestionarea congestiilor; (ii) piaţa de echilibrare şi regulile de contractare; şi (iii)
deschiderea treptată a pieţei energetice. În plus, ar trebui să fie efectuată o revizuire a reformei
cadrului complementar de reglementare pentru a se asigura că punerea în aplicare a cadrului
legal va fi eficientă. Adoptarea în 2009 noi legislaţii cu privire la energia electrică şi gazele
naturale aliniate totalmente cu legislaţia ECT ar deschide calea pentru integrarea Republicii
Moldova în piaţa de energie a UE şi ar facilita investiţiile în sectorul energetic. Acest lucru este
deosebit de important pentru investiţiile legate de tranziturile şi exporturile de energie electrică şi
gaze naturale.
10.16 Odată cu ajustarea preţurilor la energie pentru a reflecta acoperirea deplină a
costurilor devine prioritar suportul pentru eficienţa energetică şi sursele alternative de
energie. Guvernul încă nu a realizat progrese în finalizarea şi adoptarea unui program pentru
eficienţă energetică, pe baza proiectului de document elaborat în 2008. După cum sa arătat mai
sus, din cauza colapsului economic global, punerea în aplicare a reformelor devine de o urgenţă
majoră. Investiţiile într-un program comprehensiv de eficienţă energetică tind a implica costuri
reduse, oferind beneficii sporite şi implicând necesitatea sporită de forţă de muncă. Reforma
tarifară este un pas necesar dar nu şi suficient pentru implementarea a unui astfel de program.
Ţările care au realizat succese în domeniul programelor de eficienţă energetică au ales acest
domeniu ca fiind prioritar la cel mai înalt nivel în Guvern, instituind un suport instituţional şi o
guvernanţă puternică (Caseta 3). Finanţarea unui astfel de program ar putea fi divizată între
donatorii bilaterali, care ar putea finanţa parţial costurile de modernizare de locuinţe pentru cei
săraci, de comun cu finanţarea din partea altor donatori prin intermediul băncilor locale care s-ar
concentra asupra gospodăriilor casnice mai înstărite şi asupra entităţi comerciale.
78
Caseta 3. Programul de management al cererii pentru energie termică din Vilnius Întreprinderea municipală de aprovizionare cu energie termică din Vilnius (ÎMAETV) livrează energie
termică consumatorilor din oraşul Vilnius – capitala şi cel mai mare oraş din Lituania. În 2002, Vilniaus
Energija (VE) fiind o companie subsidiară a companiei franceze Dalkia, a preluat operarea ÎMAETV în
cadrul uni contract de leasing pe termen de 15 ani cu Municipalitatea din Vilnius. Atât VE cât şi
Municipalitatea din Vilnius s-au angajat într-un Program complex de Management al Cererii pentru
Energie Termică, cu suport din partea Fondului Global al Mediului (GEF) şi al Băncii Mondiale.
Activităţile Rezultatele Realizările / Principalele
constrângeri
Obiectivul : a reduce emisiile
gazelor de seră din sistemul
de încălzire centralizată din
Vilnius prin:
Între 2002 şi 2008 emisiile
gazelor de seră s-au redus cu
23%, de la 718 ktCO2 la 555
ktCO2
(i) instalarea substaţiilor la
nivel de bloc în blocurile
locative
Au fost instalate mai mult de
3 mii de substaţii la nivel de
bloc, în comparaţia cu 2,733
planificate iniţial.
Pierderile comerciale s-au redus
practic la zero, calitatea şi fiabilitatea
livrării căldurii a fost îmbunătăţită
(ii) un program de
management a cererii
permiţând controlul
căldurii şi contorizarea la
nivel de apartament
79 blocuri au fost echipate în
comparaţie cu ţinta de 550.
Progresul a fost posibil după
obţinerea suportului politic.
Reducerea medie a consumului a
constituit 20%. Totuşi, provocările de
obţinere a consensului între locatarii
blocurilor au constituit impedimente.
(iii) crearea unui fond
circulant comercial
sustenabil – Fondul
Comercial ECP
În cadrul proiectului a fost
implementat un mecanism
financiar viabil cu implicarea
atât a fondurilor comerciale
cât şi a celor publice.
Fondul a putu atrage participarea
băncilor comerciale.
Principalele lecţii învăţate includ:
Îmbunătăţirea eficienţei energetice în blocurile de apartamente reprezintă o provocare care necesită un
proces colectiv luare a deciziilor de către locatarii blocurilor. Este nevoie de un efort concertat din partea
guvernului şi a sectorului privat pentru promovarea cu succes a eficienţei energetice în blocurile
respective,
- Stimulente economice îşi au efectul în blocurile cu multe apartamente: consumul facturat de energie
termică în apartamentele beneficiare constituie cu circa 20% mai puţin decât în cele în care facturarea se
face pe baza rata divizate a cantităţii de energie termică măsurată pentru întregul bloc,
- Crearea unui fond financiar durabil pe principii comerciale care să fie specializat în domeniul eficienţei
energetice în blocurile locative este o sarcină complex dar posibilă de realizat. Crearea de stimulente
pentru băncile comerciale de a intra şi aşi menţine prezenţa în sistem este cheia succesului pentru sporirea
programului folosind capital de cost-minim ca un catalizator,
- Bănci comerciale sunt mult mai probabil să intre şi să rămână în sistem atunci când guvernul participă şi
el prin finanţarea unei părţi importante din costurile de investiţii şi / sau oferă garanţii pentru investiţii.
79
10.17 Un prim pas important îl va constitui soluţionarea problemelor de încălzire
centralizată şi consumului de energie în Chişinău. Trebuie să fie implementate anumite
măsuri pentru a rezolva problemele de lungă durată în Termocom. Un astfel de program ar
include: (i) stabilirea înaintea următorului sezon de încălzire a unor tarife care să reflecte deplin
costurile de livrare şi transferarea către ANRE a responsabilităţii de stabilire a tarifelor la energia
termică din Chişinău; (ii) punerea în practică a investiţilor în domeniul eficienţei energetice,
pentru genera o reacţie din partea cererii; (iii) modernizarea sistemului de furnizare a energiei
termice pentru a reduce costurile şi a îmbunătăţi fiabilitatea; (iv) accelerarea programului de
îmbunătăţire a subvenţiilor orientate pentru păturile mai sărace; (v) investiţii în centrale electrice
cu termoficare pentru îmbunătăţirea eficienţei lor şi reducerea costurilor de livrare a energiei
termice, în înlocuire reţelelor din sistemul de încălzire centralizată pentru a reduce pierderile şi
instalarea unor sisteme de control la nivelul consumatorului final pentru a reduce nivelul de
pierderi; (vi) o mai bună administrare a sistemelor de încălzire centralizată prin implementarea
contractelor de management şi a mecanismelor necesare de supraveghere; şi (vii) instituirii unui
program de comunicare pentru suportul programelor ample de reforme necesare pentru a
implementa cu succes acest program.
10.18 Banca recomandă o cooperare strânsă între autorităţile municipale şi cele centrale
cu privire la protecţia socială, în scopul de a verifica şi optimiza protecţia celor săraci în
perioada de ajustare a tarifelor la energia termică la nivelul de recuperare a costurilor.
Tarifele actuale la energia termică (540 lei / Gcal) acoperă numai circa două treimi din costurile
economice de livrare a energiei termice în Chişinău, dar este probabil că nivelul de recuperare a
costurilor nu va creşte în următorul sezon de încălzire. Din punctul de vedere al redresării
"Termocomului" la viabilitate financiară, o măsură pozitivă importantă a fost decizia recentă a
Municipiului Chişinău de a stopa subvenţionarea directă a căldurii livrată prin intermediul
tarifelor sub nivelul costurilor, în schimb introducând subvenţii orientate directe pentru cele mai
vulnerabile categorii de consumatori. Rezultatele preliminare a noii abordări indică economii
importante pentru bugetul municipiului, dar această abordare sa dovedit a fi relativ ineficientă în
protejarea categoriilor sărace din motivul duratei lungi şi costurilor înalte ale procesului. Este
recomandată îmbunătăţirea continuă a eficienţei programului.
10.19 Pas următor cel mai provocator va fi soluţionarea datoriilor acumulate în sectorul
de termoficare (de la "Termocom" către CET –uri şi ulterior către Moldovagaz), care se
ridică în prezent la aproximativ 1,5 miliarde lei. Soluţionarea acestei probleme ar trebui să fie
întreprinsă în două etape. În primul rând, tarifele trebuie să fie stabilite la nivelul deplin de
recuperare a costurilor de aprovizionare, astfel încât "Termocom" să poată face faţă costurilor
curente. O posibilă fuziune a CET –urilor şi a "Termocomului" într-o societate pe acţiuni ar ajuta
la facilitarea depolitizării stabilirii tarifelor pentru energie termică livrată centralizat şi ar permite
stabilirea unui mediu mai bun pentru implementarea măsurilor de reducere a costurilor. În mod
alternativ, modificările cadrului legal pentru a transfera responsabilitatea pentru stabilirea
tarifelor la energia termică către ANRE ar fi un prim pas, iar fuziunea CET –urilor cu
Termocomul realizându-se la o etapă ulterioară. Costurile de rambursare a datoriei restante de
1,5 miliarde lei sunt prea mari la acest moment pentru a putea fi transferate către consumatori.
Este recomandat ca Guvernul să restructureze rambursarea acestei datorii pe o perioadă
rezonabilă de timp şi ca Guvernul, cu sprijinul posibil al donatorilor, să soluţioneze de
rambursarea pentru consumatorii de încălzire centralizată, iar Termocomul va începe
80
rambursarea acestei datorii după ce noile investiţii menţionate mai sus ar permite reduceri de
costuri, ceea ce ar oferi posibilităţi financiare de rambursare a acestor datorii pe termen lung.
10.20 Măsurile pe care guvernul le-ar putea implementa pentru a reduce costurile pentru
energie şi totodată ar spori veniturile sunt următoarele:
6.16 Implementarea activităţilor în domeniul eficienţei energetice atât în sectorul public cât şi
în cel privat, inclusiv în sectorul locativ. Aceasta ar (i) reduce intensitatea energetică / consumul,
ceea ce ar conduce reducerea presiunii asupra bugetului pentru instituţiile publice şi eliberarea de
resurse pentru activităţi antreprenoriale (îmbunătăţiri ale consumului de energie de circa 20-30 la
sută); (ii ) reduce consumul de energie în sectorul locativ ceea ce ar putea duce la o scădere a
nevoilor pentru subvenţii direcţionate din bugetul public; (iii) crea noi oportunităţi de afaceri
(companii ESCO); şi (iv) ajuta la soluţionarea problemei şomajului dat fiind că proiecte de
eficienţă energetică sunt intensiv laborioase;
6.17 Optimizarea noilor extinderi ale reţelelor de înaltă tensiune. Guvernul şi Moldelectrica
ar trebui să identifice acele linii de transmisie care ar securiza creşterea interconexiunilor şi
consolidarea reţelelor de tensiune înaltă pe plan naţional. Această optimizare ar putea duce la
beneficii financiare pe termen mediu şi pe termen lung pentru ţară. În plus, aceasta ar crea
oportunităţi bune pentru crearea noilor locuri de muncă;
6.18 Elaborarea şi implementarea de noi proiecte pentru energia regenerabilă şi biomasă, în
special în zonele rurale. Acest lucru ar putea reduce costurile energiei pentru clădiri publice, în
acelaşi timp creând noi oportunităţi pentru antreprenoriat şi noi locuri de muncă;
6.19 Măsurile de îmbunătăţire a eficienţei energetice şi utilizarea energiei regenerabile /
biomasei ar putea elibera resurse bugetare, dat fiind că o parte a costurilor ar putea fi preluată de
către sectorul privat.
SECTORUL DE ALIMENTARE CU APĂ ŞI CANALIZARE
Context
10.21 Sectorul de alimentare cu apă şi canalizare prezintă cele mai mari provocări din
toate sectoarele de infrastructură din cauza intensităţii capitalului. Studiile arată că raportul
dintre activele fixe şi veniturile anuale pentru sistemele de alimentare cu apă şi canalizare este
estimat ca variind între 10 şi 12, în comparaţie cu 7 pentru drumurile cu taxă, 3-4 pentru
întreprinderile energetice, şi 3 pentru companiile de telefonie. Rata înaltă pentru sistemele de
alimentare cu apă şi canalizare reflectă intensitatea capitalului şi tarifele reprimate în sector, care
sunt deseori păstrate la niveluri scăzute pe motive politice.
10.22 Este necesar să se recunoască faptul că veniturile financiare pentru funcţionarea şi
întreţinere a activelor principale importante pot parveni doar din două surse: (i) de la
tarifele de utilizare şi (ii) de la subvenţii, finanţate de către bugetele publice şi / sau de asistenţa
financiară străină concesionară . Doar câteva ţări în dezvoltare au avut previziunea să aplice
politici de tarifare care permit utilităţilor să-şi acopere costurile operaţionale şi de întreţinere
81
activelor, cât şi pentru deservirea datoriilor. Mult mai tipic, majoritatea ţărilor în dezvoltare sunt
prinse într-un cerc vicios în care tarifele sunt menţinute la nivel scăzut pe motive politice, astfel
încât se generează surplus de resurse financiare pentru întreţinerea şi extinderea activelor. Numai
după ani întregi de întreţinere amânată se fac simţite consecinţele sub forma consumului excesiv
de energie, creşterii scurgerilor, accidentelor în reţele, calităţii nefiabile a serviciilor.
10.23 Calitatea şi fiabilitatea serviciilor de alimentare cu apă şi canalizare în Moldova
sunt în general deficiente. Toate localităţile urbane (municipii si oraşe) din tara au sisteme
centralizate de alimentare cu apă. În contrast, numai aproximativ jumătate din localităţile rurale
(sate / comune) au sisteme centralizate de alimentare cu apă. Cu toate acestea, majoritatea
sistemelor au fost în operare pentru mai mult de 40 de ani, cu un nivel inadecvat de întreţinere, şi
au ajuns în prezent la o stare avansată de deteriorare. În mod similar, deşi toate aşezările urbane
au sisteme centralizate de colectare a apelor uzate, doar câteva sunt exploatate durabil, dar încă
mai puţine satisfac standardele de descărcare a apelor reziduale epurate. Doar 40% din
comunităţile rurale au sisteme de canalizare rudimentare care de mult timp şi-au încetat
funcţionarea. Starea de deteriorare a sistemelor existente de alimentare cu apă şi canalizare este
astfel încât aproximativ 45% din toate sistemele necesită reabilitare majoră. Aceasta este
moştenirea perioadei de construcţia sisteme cu un consum avansat de energie, cu o atenţie
minimă asupra costurilor energiei, cât şi a neglijării îndelungate a întreţinerii.
10.24 De-a lungul ultimilor cinci ani, autorităţile moldovene, asistate de către Bancă şi de
alţi donatori, au urmărit un ambiţios program de restructurare a sectorului cu scopul de a
îmbunătăţi acoperirea şi calitatea serviciilor, a spori eficienţa de prestare a serviciilor, şi
consolida cadrul instituţional. În acest scop, în 2005, Guvernul Moldovei a aprobat "Programul
Naţional de alimentare cu apă şi canalizare a localităţilor din Republica Moldova până în anul
2015" cu scopul de a realiza ţintele pentru Obiectivele de Dezvoltare ale Mileniului până în
2015. Ulterior, Guvernul şi-a actualizat programul său strategic prin aprobarea ordinii în 2007 a
"Strategiei de alimentare cu apă şi canalizare a localităţilor din Republica Moldova”, care
stabileşte priorităţile de investiţii pe baza a trei criterii: (i) beneficii socio-economice posibile pe
care le-ar putea produce investiţii în sistemele de alimentare cu apa şi canalizare; (ii) eliminarea
costurilor servicii în deteriorare prin întreţinerea adecvată a sistemelor existente, şi (iii)
fezabilitatea tehnică şi financiară a proiectelor necesare de investiţii.
Provocările principale
Pe termen scurt
10.25 Sectorul de alimentare cu apă şi canalizare din Moldova se confruntă cu o
vulnerabilitate sporită din cauza creşterii preţurilor la energie. În perioada sovietică s-au
făcut mari investiţii în sisteme de alimentare cu apă şi canalizare acordând atenţie minimă
costurilor de operare şi întreţinere a acestora. Consumul de energie este excesiv atât în
producerea şi distribuţia apei, precum şi colectare şi epurarea apelor uzate. Costul energiei pentru
operarea sistemelor proiectate şi construite în timpul URSS pot constitui până la 60% din totalul
cheltuielilor de exploatare. Investiţiile noi trebuie să contribuie la minimizarea consumului de
energie
82
10.26 O altă problemă care necesită acţiune promptă sunt nivelul adecvat al tarifelor care
permite recuperarea costurilor de exploatare şi întreţinere în sistemele de alimentare cu
apă şi canalizare, cât şi investiţii atât de necesare pentru reabilitarea şi extinderea
serviciilor. Actualul mecanism de stabilire a tarifelor este politizat deoarece tarifele sunt
aprobate de către autorităţile publice locale. Guvernul ar trebui să ia măsuri prompte pentru a
elimina aspectele politice în stabilirea tarifelor şi reglementare a serviciilor, aşa cum s-a procedat
pentru energia electrică şi gazele naturale. Acest lucru este absolut necesar pentru a se asigura
viabilitatea financiară şi durabilitatea de servicii de alimentare cu apă şi canalizare.
10.27 Fragmentarea asistenţei financiare şi tehnice străine este o altă provocare în
realizarea de îmbunătăţiri vizibile în operaţiunile din sector. Guvernul ar trebui să-şi
consolideze eforturile de consolidare şi coordonare a asistenţei donatorilor pentru a sprijini
realizarea obiectivelor proprii din sector. În timp ce fiecare proiect donator finanţat în parte
realizează rezultate importante în teren, impactul global în îmbunătăţirea durabilităţii şi calităţii
serviciilor de alimentare cu apă şi canalizare este încă marginal.
Pe termen lung
10.28 O altă provocare va fi modul de a stopa practicile din anii trecuţi de construire a
noilor capacităţi fără a întreţine adecvat infrastructura existentă. În acest scop, reformele în
sectorul de alimentare cu apă şi canalizare trebuie să promoveze eficienţa în producere şi
consum; durabilitatea serviciilor; deservirea celor săraci care sunt supuşi celor mai sporite riscuri
de sănătate. Pentru a face accesibile serviciile de epurare a apelor uzate, există o nevoie acută de
a reduce intensitatea energetică. Acest lucru este posibil doar prin depăşirea moştenirii sovietice
când epurarea apelor uzate era sinonimul staţiilor pe baza nămolului activat cu un consum enorm
de energie, precum şi prin identificarea tehnologiilor moderne eficiente din punct de vedere
energetic.
Caseta 4. Chile reprezintă jalonul de adoptare a politicilor eficiente de tarifare
Începând cu 1989 Chile impune furnizorii de servicii de a percepe tarife la consumuri contorizate pentru
consumatori. Tarifele au eliminat subvenţiile încrucişate şi au creat un puternic stimulent pentru utilităţi de a
conecta gospodăriile sărace, deoarece le sunt garantate veniturile din vânzările către toţi consumatorii.
Rezultatul a fost acoperirea de 100% cu alimentare cu apă în zonele urbane, şi a generat surplusuri
operaţionale importante. Consumatorii cu venituri mici sunt obligaţi să plătească numai 15% din factura pe
apă, restul fiind achitat din bugetul social al guvernului prin municipalitate. Tarifele la apă şi canalizare au
fost modificate de patru ori din 1989 în conformitate cu legile şi reglementele transparente de tarifare, şi au
permis surplusuri operaţionale previzibile. Reglementarea credibilă a dat posibilitate guvernului de a vinde
cota sa în regiile de apa si canalizare operatorilor strategici privaţi la un preţ de 400 dolari SUA pe locuitor
deservit. Beneficiu enorm neaşteptat pentru guvern a fost aplicat în sectoare sociale în ţară. Politicile tarifare
din Chile explică succesul ţării în realizarea acoperirii aproape complete cu servicii de alimentare cu apă şi
canalizare în zonele urbane, cât şi la crearea unei autonomii financiare şi profesionale în sector. Moldova şi
restul ţărilor CSI ar putea învăţa mult din succesul Chile în depolitizarea procesului de stabilire a tarifelor,
făcând producerea şi consumul eficiente, dar şi eliminând subvenţiile publice care ar putea fi folosite mai
eficient în sectoarele sociale care nu pot aplica tarife de recuperare deplină a costurilor.
83
10.29 Făcând ca serviciile de alimentare cu apă şi canalizare să fie accesibile este o altă
provocare pe termen mediu şi lung, în special într-un mediu economic şi financiar în declin,
agravat şi de creşterea continuă a preţurilor la energie. Pentru a atenua impactul creşterii
costurilor energiei este nevoie de a implementa un sistem eficient de protecţie socială care va
ajuta pe cei săraci, care nu-şi poate permite să achite total costul serviciilor.
10.30 Menţinerea aranjamentelor instituţionale adecvate în sector este primordială pentru
realizarea obiectivelor menţionate în documente strategice. Schimbările frecvente în structura
guvernului şi transferul şi / sau fragmentarea responsabilităţilor în sector împreună cu o
guvernanţă slabă trimite semnale greşite comunităţii investiţionale, atât donatori de asistenţă
concesionară cât şi mai mult chiar pentru investitori privaţi potenţiali.
Recomandări în aspect de politici
Pe termen scurt
10.31 Se recomandă ca autorităţile se întreprindă următoarele măsuri pentru a opri degradarea
serviciilor de alimentare cu apă şi canalizare şi a stabili calea de recuperare şi dezvoltare
durabilă:
Îmbunătăţirea eficienţei energetice. - Proiect pilot de alimentare cu apă şi canalizare finanţat
recent de Bancă a arătat că investirea în sporirea eficienţei energetice poate reduce consumul
de energie pana la 35 la sută. Reducerea costurilor de energie care reprezintă un element
important în costul total ar putea contribui la atenuarea poverii asupra consumatorilor. Prin
urmare, este necesar ca toate investiţiile să includă designul proiectului măsuri de eficienţă
energetică.
Restructurarea politicilor tarifare. În scopul de a elimina dimensiunea politică, autoritatea de
a aproba tarifele trebuie să fie transferată de la autorităţile publice locale unui organism
independent de reglementare. Guvernul ar trebui să decidă dacă doreşte să utilizeze cadrul
existent de reglementare în domeniul energetic, ANRE, care deja a elaborat metodologia
pentru sectorul de alimentare cu apă şi canalizare, sau să creeze nouă agenţie de reglementare
a sectorului.
Îmbunătăţirea coordonării donatorilor. Guvernul ar trebui să intensifice eforturile sale de a
coordona asistenţa donatorilor pentru a maximiza impactul investiţiilor, atât pentru
reabilitarea cât şi pentru extinderea sistemelor de alimentare cu apă şi de canalizare. Acestea
ar trebui să răspundă la principalele provocări şi priorităţile expuse în documentele strategice.
Prin urmare, este necesar de a institui un mecanism durabil de coordonare a donatorilor, care
va permite o implementare eficientă şi eficace a strategiilor guvernului.
Pe termen mediu şi lung
10.32 Acţiuni decisive în următoarele domenii de politici vor îmbunătăţi accesibilitatea,
eficienta, calitatea si fiabilitatea serviciilor de alimentare cu apă şi canalizare:
84
Menţinerea unui cadru eficient de reglementare a serviciilor. Nu este greu de identificat
calea care trebuie urmată de sectorul din Moldova. În acest scop va fi necesar de a se
debarasa de filosofia economiei de comandă, când se considera că investind în capacităţile de
livrare se satisfacă de fapt şi cererea; unde consumatorii erau dependenţi de stat; şi unde, ca
consecinţă, prestatorii de servicii nu se simţeau responsabili în faţa consumatorilor. În scopul
de a redresa relaţiile inegale din trecut dintre regiile de municipale de alimentare cu apă şi
canalizare, regiile Apa-canal, este în primul rând necesar de a reglementa atât tarifele cât şi
de calitate serviciilor pentru a-i face pe furnizorii serviciilor responsabili siguranţa şi
eficienţa serviciilor, cât şi a le ajuta să devină financiar durabile. Reglementarea regiilor
poate fi realizată de către un organ naţional de reglementare (după cum s-a menţionat mai
sus). Aceasta poate fi de asemenea realizată prin mijloace alternative, cum ar fi auditori
privaţi care ar monitoriza cheltuielile şi calitatea serviciilor. Tarifele de utilizare cu eventuala
recuperare completă a costurilor pot deveni eficiente în cazul în care furnizorii de servicii vor
contoriza atât producerea cât şi consumul, pentru că acest lucru va minimiza costurile
serviciilor şi va maximiza accesibilitatea de plată a consumatorilor.
Introducerea unui mecanism eficient de protecţie socială. Este necesar să se ia în considerare
un tarif diferenţiat pentru segmentele cu venituri mici, cum ar fi pensionarii sau păturile
vulnerabile, în scopul de a face accesibile tarife care să acopere costul integral al serviciilor
de la consumatori. Dar, aceste subvenţii trebuie să fie bine orientate, ceea ce înseamnă
contorizare. Măsurarea consumului permite subvenţiile încrucişate de la cei care sunt mai
înstăriţi şi astfel consumă consuma mai multă apă, către consumatorii cu venituri mici, care
ar trebui să plătească o sumă nominală pentru consumul lor de bază. Consumul mai sus de
tariful de bază trebuie să acopere costul integral al serviciului. Implementarea atât subvenţiile
orientate cât şi a măsurilor de eficientizare a producerii şi consumului este imposibilă fără
contorizare.
Restructurarea serviciilor de îmbunătăţire a guvernanţei slabe: este nevoie as a restructura
serviciile şi de a aborda guvernanţa slabă din sectorul de alimentare cu apă. Fragmentarea
serviciilor de alimentare cu apă şi canalizare pe localităţi urbane nu a avut succes în mai
multe ţări din regiune, deoarece nu se puteau utiliza economiile de scară largă, iar
municipalităţile mai mici nu au aveau personal calificat, know-how şi guvernanţa necesară
pentru a asigura condiţii de servicii fiabile şi eficiente. Un nou echilibru trebuie să fie găsit
pentru a combina responsabilitatea mai mare şi motivaţia serviciilor controlate de la nivel
local cu serviciile cu costuri mai mici, prin centralizarea şi externalizarea de sarcinilor
specializate. Tentaţia de a re-centraliza şi regionaliza serviciile este de înţeles, dar nu trebuie
să ducă la agenţii monolite naţionale de alimentare cu apă şi canalizare, care nu sunt capabile
să satisfacă necesităţile pe plan local.
Îmbunătăţirea eficienţei de servicii: există necesitatea de a analiza ceea ce este cea mai puţin
costisitoare cale de dezvoltare pentru serviciile de apă şi canalizare din ţară. Serviciile
trebuie să fie eficiente şi să permită regiilor să satisfacă cererea la costuri minime, astfel ca
tarifele să fie accesibile pentru cât mai mulţi consumatori. Este nedrept şi risipitor da a-i face
pe consumatori să achite ineficienţele regiilor. Gradul de ineficienta este cel mai bine
rezumat de nivelul de "pierderi" / pierderi de apă nefacturate (PAN), care a fost estimat ca
cota apei livrate care nu generează venituri financiare. Unele regii raportează PAN destul de
85
reduse deoarece acestea transfer pierderile, în lipsa de contorizare, pe umerii consumatorilor
prin stabilirea de norme de consum ridicate artificial.
Consolidarea coordonării donatorilor şi cadrul instituţional pentru dezvoltarea în
continuare a sectorului: Guvernul Republicii Moldova a fost în măsură să contribuie doar
sume reduse faţă de investiţiile necesare pentru a restabili nivelul şi calitatea serviciilor.
Privind în perspectivă pentru următorii ani, contribuţiile fiscale naţionale sunt de natură să
rămână foarte mici. Guvernul a început să mobilizeze resurse internaţionale pentru putea
realiza Obiectivele de Dezvoltare ale Mileniului (ODM) pentru apă şi canalizare. Faptul că
Moldova se află la numai şapte ani de anul ţinta pentru ODM, anul 2015, de asemenea
impune urgenţă în accelerarea investiţiilor în sector şi prin eficienţa coordonării donatorilor.
În cadrul Instrumentului Parteneriatului European de Vecinătate, Comunitatea Europeană
consideră alocarea unui grant de 57 de milioane de euro pentru un Program Naţional de
Acţiune pentru sectorul apă şi canalizare, din care cel puţin 40 de milioane euro ar fi
furnizate ca sprijin bugetar începând cu 2009 pentru o perioadă de patru ani. Grantul va fi
condiţionat, printre altele, de o evaluare favorabilă a politicilor de sectorului şi capacităţii
instituţionale a entităţii din guvern responsabile pentru gestionarea programul. BEI şi BERD
sunt de asemenea disponibile să acorde investiţii de circa $ 30 milioane în sectorul de apă.
10.33 Strategia de parteneriat pentru ţara a Băncii Mondiale îşi propune să continue
sprijinirea acestui sector pentru abordarea necesităţilor din mediul rural prin punerea
în aplicare a program amplu de alimentare cu apă şi canalizare a zonelor rurale, unde
accentul va fi pus pe replicabilitate şi durabilitate. Este de aşteptat că următorul proiect
finanţat de Banca Mondială ar putea ca avea ca scop alimentarea cu apă sigură şi canalizare
adecvată a până la 1 000 de sate. Un astfel de proiect va acorda o atenţie deosebită
durabilităţii mediului prin reîmpădurirea zonelor de captare a apei, care asigură apa de care
depinde localităţile rurale. Programul de reîmpădurire ar atragerea de asemenea ocuparea
forţei de muncă a şomerilor din gospodăriile rurale. În scopul de a sprijini dezvoltarea
alimentării cu apă şi canalizare în zonele rurale, Banca Mondială susţine elaborarea în
prezent a două studii: (i) o notă pentru sectorul rural de alimentare cu apă şi canalizare; şi (ii)
un studiu pentru evaluarea sectorului rural de alimentare cu apă şi canalizare şi de
consolidare a capacităţii instituţiilor şi localităţilor rurale. Aceste studii vor fi finalizate
înainte de sfârşitul anului AF09, şi recomandările lor ar putea fi discutate la un atelier de
lucru pe viitor, cu participarea unor mari donatori si IFI –le.
86
Figura 7. Penetrarea pieţei internetului de
bandă largă în regiune
0.6
61
7
0.5
88
9
0.5
65
0
0.4
51
0
0.4
50
9
Lit
hu
ania
Slo
vak
ia
Cro
atia
Mo
ldo
va
Bo
snia
an
d
Her
zeg
ov
ina
UN e-government readiness
index (2008)
Figura 8. Gradul de pregătire pentru serv. electr.
16
.9%
12
.2%
9.9
%
2.3
%
1.8
%
Lith
uan
ia
Cro
atia
Slo
vak
ia
Bo
snia
an
d
Her
zeg
ov
ina
Mo
ldo
va
Broadband subscribers per
100 inhabitants
SECTORUL TEHNOLOGII INFORMAŢIONALE ŞI DE COMUNICARE (TIC)
Context
10.34 Chiar dacă în Moldova sectorul TIC a crescut în ultimii zece ani şi este
supraponderat în raport cu PIB-ul, Moldova rămâne în urma vecinilor în accesul la
utilizarea serviciilor TIC. TIC pot cataliza creştere economică globală prin investiţii şi crearea
de locuri de muncă. Telecomunicaţiile în sine au atras în toată Europa şi Asia Centrală din anul
1997 circa 150 miliarde dolari în investiţii private – 65 la sută din total. Activitatea de export în
domeniul TIC a creat peste 200 mii locuri de muncă la nivel global numai în 2007. Moldova
poate obţine rezultate similare cu un răspuns
strategic care ar deschide sectorul TIC.
10.35 În timp ce serviciile de telefonie sunt larg
răspândite, accesul la TIC, cum ar fi cel avansat
de bandă largă este limitat. Estimările sugerează că
67 la sută din populaţie este abonată la servicii de
telefonie mobilă, şi 32 la sută subscrie la serviciul de
telefonie fixă. Servicii de telefonie acoperă 90 la sută
din populaţie; cu toate acestea, piaţa de penetrare a
conexiunilor de internet în bandă largă este mai mică
de 2 la sută, cea mai mare parte a acesteia
concentrate în Chişinău (Figura 7). Moldova astfel
este în urma vecinilor săi regionali în accesul şi
utilizarea unor tehnologii avansate în domeniul TIC şi
a serviciilor conexe. Veniturile din sector sunt egale
cu 10 la sută din PIB, cu mult mai mare decât în alte zone ale regiunii. Acest lucru sugerează
ineficienţele care tergiversează competitivitatea economică pe plan general.
10.36 Tehnologiile informaţionale din Moldova sunt în prezent foarte mici în comparaţie
cu vecinii săi şi nu pot în mod eficient beneficia de oportunităţi de afaceri. Sectorul este
format din aproximativ 150 companii, din care cea mai mare au aproximativ 200 de angajaţi. În
plus, un număr nedeterminat de contractori individuali export servicii TI în mod neformal. În
prezent în întreaga lume există un potenţial de 450 miliarde dolari SUA de servicii de piaţă
neagră. Sectorul TI din Moldova, ajutat de o tradiţie puternică în domeniul ştiinţei şi tehnologiei
educaţiei din ţară, are potenţialul de a creşte şi a captura o cotă de piaţă, crea locuri de muncă
bine plătite şi spori creşterea veniturilor de export. Mediul corectă de politici şi strategie de
promovare a industriei este necesară pentru a permite această creştere.
10.37 Sectorul mic de TI şi accesul limitat
TIC avansate constrânge dezvoltarea şi
utilizarea de servicii electronice de către
cetăţeni, companii şi autorităţi. Moldova se realizează
scoruri scăzute pe plan internaţional în pregătirea pentru
servicii electronice. Potrivit sondajului Naţiunilor Unite
87
pentru guvernare electronică din 2008, Moldova s-a clasat printre ultimele în comparaţie cu
vecinii din Europa de Est, şi pe locul 93 din 182 de ţări din întreaga lume (Figura 8). Acest lucru
indică oportunităţi ratate de a extinde raza de acţiune a serviciilor publice, cum ar fi educaţia şi
sănătatea, reducând totodată costurile pentru astfel de servicii. De asemenea, mai indică faptul că
Moldova este o economie în care lipseşte competitivitatea.
Provocările principale
10.38 Moldova nu-şi poate realiza întregul său potenţial în sau prin intermediul sectorului
TIC ca urmare a trei constrângeri: (i) o ineficientă a pieţei de telecomunicaţii, (ii) un sectorul
TI subdezvoltat, şi (iii) disponibilitatea redusă şi acceptarea de servicii electronice de către
cetăţeni, întreprinderi şi autorităţi. Fiecare din aceste constrângeri provocări rezultă din
provocările menţionate în continuare.
10.39 Prestatorii dominanţi de servicii, un mediu de reglementare slab, şi conectivitatea
limitată frânează creşterea economică în diferite segmente ale pieţei de telecomunicaţii.
Prestatorii dominanţi de servicii. Telefonie prin cablu, telefonie wireless, şi piaţa Internetului
de bandă largă sunt toate concentrate masiv, având un puternic prestator dominant în fiecare
serviciu. Predominanţa constrânge concurenţă, distorsionează aceste pieţe, încetineşte
dezvoltarea, creşte plăţile. Mediul inegal care a rezultat împiedică investitorii să intre pe piaţă
sau să o extindă, şi face economia mai puţin competitivă în comparaţie cu vecinii din
regiune. Cel mai mare impact pentru Moldova este că creşterea competitivităţii serviciilor de
internet este stagnantă, ceea ce reduce crearea de locuri de muncă şi difuzarea TIC de
avansate, în special în afara Chişinăului.
Un mediu de reglementare slab. Mediul de reglementare rămâne slab, amplificând
ineficienţele existente pe piaţă. Agenţia de reglementare a industriei, ANRCETI, are un rol
critic în a asigura un tratament echitabil al tuturor jucătorilor de pe piaţă. Cu toate acestea,
capacitatea tehnică internă limitată şi limitările autonomie sale previn ANRCETI de la
exercitarea funcţiilor în mod eficient. Diferite ministere şi instanţe judecătoreşti pot modifica
deciziile ANRCETI, diminuând credibilitatea, în timp ce autoritatea executivului de angajare
a şi concediere a Directorilor ANRCETI reduce independenţa acesteia.
Conectivitate internă şi internaţională slabă. Atât conectivitate internă cât şi cea
internaţională sunt limitate în livrarea serviciului. Aceasta duce la preţuri mai ridicate pentru
aceste resurse importante, o concurenţă redusă şi, în consecinţă, o calitate mai slabă.
Creşterea economică în telecomunicaţii este afectată în mod direct, precum şi
competitivitatea din sectorul TI şi cel economic sunt afectate negativ. Conectivitatea
internaţională fiabilă şi necostisitoare este critică pentru comerţul cu servicii, inclusiv servicii
de activate TI. Fără acestea, rata de inovaţii în rândul firmelor şi a ofertei de servicii moderne
eficiente reduce şi stagnează creşterea serviciilor. Gradul redus de conectivitate modernă
limitează accesul la pieţe de către comunităţile rurale şi îngreunează furnizarea eficientă de
servicii publice pentru localităţile mai îndepărtate.
88
10.40 Dezvoltarea sectorului TI este tergiversată din cauza forţei de muncă calificate,
prezenţa unei companie dominantă de stat care marginalizează firmele private, şi de
absenţa unei strategii coerente de dezvoltare şi de promovare a industriei.
Insuficienţa forţei de muncă calificate. Cea mai importantă constrângere care se confruntă
sectorul TI din Moldova insuficienţa înaltă a forţei de muncă calificate pe care firmele de TI
o pot angaja. În timp ce Moldova se poate lăuda cu o puternică tradiţie în domeniul
învăţământului ştiinţei şi tehnologiei, unele părţi interesate estimează că în prezent, doar circa
10 la sută de absolvenţi ai programelor legate de TI pot fi angajaţi. În consecinţă, firmele TI
se confruntă cu mari costuri de post-formare, ceea ce reduce avantaj de cost pe care Moldova
l-ar putea altfel avea. Două motive cheie pentru acest decalaj de competenţe sunt (i)
utilizarea limitată a TIC în educaţie în general, şi (ii) limitări în universităţile tehnice,
inclusiv programe limitări de învăţământ, precum şi un sistem de cote învechite care nu oferă
stimulente pentru universităţi de a promova concurenţa sănătoasă în rândul studenţilor.
Marginalizarea sectorului privat. Întreprinderea de stat Registru SA deţine încă statutul de
preferinţă pentru contractele TI angajate de guvern. Aceasta marginalizează firmele TI
private, care ar putea oferi servicii similare eventual la un cost mai mic. Aceasta are, de
asemenea, ca efect reducerea competitivităţii de Registrului, care la rândul său limitează
capacitatea sa de a participa şi câştiga contracte internaţionale. Global experienţa arată că
guvernele pot conduce la creşterea economică a sectorului TI prin licitarea contractelor
firmelor locale private, care cresc ca răspuns la cerere.
Lipsa unei strategii în sectorul TI. Lipsa unei strategii naţionale clare de dezvoltare şi de
promovare a industriei TI a condus la o multitudine de iniţiative necoordonate şi reciproc
conflictuale. De asemenea, a condus la dezvoltarea unui anumit număr de întreprinderi mici
care au coeziune limitată în industrie de – există puţină coordonare între aceste firme pentru a
atrage şi de a distribui volume de lucru.
10.41 Moldova rămâne în spatele vecinilor săi din Europa de Est la adoptarea de servicii
electronice din cauza unei strategii informaţionale slabe a societăţii, distribuire inegală de
acces pe întreg teritoriul ţării, precum şi integrarea limitată a TIC în alte sectoare.
O strategie slabă a societăţii informaţionale. Guvernul a elaborat în anul 2005 o strategie
pentru e-Moldova. Cu toate acestea, ea nu a avut succes din cauza integrării incomplete cu
strategiile naţionale de dezvoltare şi o lipsă generală de capacitate de implementare. Mai mult
decât atât, agenţiile guvernamentale şi întreprinderile utilizează servicii electronice pur şi
simplu pentru a automatiza procesele existente, mai degrabă decât ca un instrument de a-şi
transforma şi re-modela procesele lor.
Distribuţia inegală a accesului. În timp ce Chişinău are o reţea de bandă largă destul de bine
dezvoltată, numai câteva alte oraşe şi chiar mai puţine zonele rurale au acces la serviciile de
bandă largă de cost redus. În medie, rata de penetrare a conexiunilor de bandă largă în
întreaga regiune este de 6.85 la sută din populaţie, dar pentru Moldova este de mai puţin de 2
la sută. Majoritatea conexiunilor de acest tip de acces este concentrată în Chişinău. Aceasta
89
În timp ce Moldova îşi dezvoltă strategiile legate de TIC, intervenţiile de îmbunătăţire a conectivităţii, şi
a instituţiilor moderne, totodată ar putea învăţa din experienţa ţărilor OECD şi UE, cât şi a vecinilor
cum ar fi Slovenia, Grecia şi Turcia.
Strategii societăţii informaţionale. Implicarea profundă la nivel înalt a conducerii precum şi a părţilor
interesate este esenţială pentru a pune în aplicare aceste strategii de succes. În Slovenia, prim-ministrul
a condus Consiliul strategic pentru societatea informaţională pentru a elabora strategia din 2003 în
consultare cu diferite ministere, precum şi cu aportul publicul. Singapore a elaborat şase strategii
începând cu anul 1980 ca răspuns la schimbarea condiţiilor de piaţă. Fiecare din ele a fost rezultatul
consultărilor cu experţii din industrie şi din departamentele guvernamentale care asigurau sprijinul
necesar.
Conectivitatea. Promovarea concurenţei şi a investiţiilor private va permite creşterea rapidă în domeniul
TIC şi conexiunii de acces. Intervenţiile de reglementare ar putea permite concurenţa şi deschide pieţele
pentru noile tehnologii. Grecia şi Irlanda are realizat creştere remarcată a abonamentelor pe bandă largă
după ce reglementatorii au de-verticalizat reţeaua celor responsabili. În Irlanda, reţelele de televiziune
prin cablu şi wireless cuprind actualmente aproape jumătate din piaţa de bandă largă.
Reformele instituţionale. O serie de reforme instituţionale legate de TIC din ţările OECD şi UE au creat
agenţii competente şi independente de reglementare. Acum, multe ţări sunt axate pe consolidarea
capitalului uman şi aprofundarea dezvoltării competenţelor TIC. Strategie societăţii informaţionale a
Turcia, de exemplu, are scopul de a creşte numărul de ingineri TIC şi revizuirea curriculei la toate
nivelurile pentru a include formarea în domeniul TIC.
înseamnă mai puţine oportunităţi pentru diversificarea economică a oraşelor mici şi pentru
economia rurală.
Integrarea limitată a TIC în alte sectoare. TIC poate servi ca un instrument de transformare
care susţine îmbunătăţirea şi extinderea serviciilor în alte sectoare. De exemplu, serviciile
financiare pe baza telefonului mobil care permit transferuri de bani şi de plăţi au fost foarte
de succes într-o serie de pieţe. Aplicaţiile E-sănătate care permit diagnosticul la distanţă şi
gestionarea pacientului pot ajuta la reducerea costurilor şi lipsa necesităţii de a călători,
aducând beneficii prestatorilor de servicii şi cetăţenilor. Accesul la informaţii privind
preţurile la bunuri cu ajutorul telefoanelor mobile sau computere a fost o acţiune foarte
reuşită pentru creşterea veniturilor comunităţilor agricole. Cu toate acestea, Moldova a
beneficiat de puţine din ele din cauza integrării limitate a TIC în economie, care la rândul său
limitează perspectivele de realizare a Obiectivelor de Dezvoltare ale Mileniului.
Caseta 5. Experienţa internaţională in TIC
Sugestii în aspect de politici
10.42 Angajamentul Guvernului într-un program de investiţii TIC contra-ciclic va
permite Moldovei să depăşească provocările de mai sus şi să beneficieze de o dezvoltare
accelerată în cazul în care actuala criză financiară slăbeşte. Următoarele sugestii de politici
şi programe sunt grupate în trei domenii – considerente strategice, intervenţii în
conectivitate, şi modernizare instituţională – fiecare din ele având acţiuni priorităţi.
90
Considerente strategice: O Strategie comprehensivă “e-Moldova 2.0”
10.43 Guvernul trebuie să accelereze revizuire actuală a strategiei sale privind societatea
informaţională. Relevanţă maximă şi aportul tuturor părţilor interesate vor fi rezultatul unui
amplu proces consultativ în timpul revizuirii, precum aliniind şi integrând această strategie cu
priorităţile naţionale de dezvoltare. Completată pe termen mediu, această strategie trebuie să
includă cel puţin următoarele priorităţi şi a componente:
Politicile în sectorul TIC. Finalizarea rapidă a elaborării actuale a acestor politici. Aceste
politici trebuie să se axeze pe creştere sectorului ghidată de concurenţă şi participare privată,
un mediu mai solid de reglementare şi extinderea accesului la internet de bandă largă,
precum şi deservirii populaţiei din zonele rurale şi populaţiei social-vulnerabile.
Programul naţional de bandă largă. Fiind conceput şi implementat în termen scurt, acest
program va promova accesul la servicii de internet de bandă largă atât în zonele urbane cât şi
în cele rurale, cu programe complementare de dezvoltare naţională a conectivităţii de bază şi
a "accesul universal" la ultima milă”.
Programul e-guvernării. Fiind conceput şi implementat în termen mediu, acest program
trebuie să se axeze atât pe aspecte pe orizontală, cum ar structura guvernului tip întreprindere
şi cadrul de interoperabilitate pentru facilitarea livrării coordonate de servicii electronice,
precum şi pe aspecte pe verticală, în special aplicaţiile de guvernare electronică de înaltă
prioritate implementate prin intermediul licitaţiilor deschise pe bază de concurs, pentru a
spori participarea firmelor TI locale în furnizarea de servicii electronice.
Programul de promovare a industriei TI. Fiind conceput şi implementat în termen mediu,
acest program trebuie să se axeze pe inovatori incubatori, oferirea capitalului de risc, precum
şi dezvoltarea de parcuri TI, în acelaşi timp concentrându-se pe domenii de nişă în sectorul
serviciilor TI, în care Republica Moldova are un avantaj competitiv.
Intervenţii de dezvoltare a conectivităţii: Implementarea Infrastructurii de bandă largă pentru
viitor
10.44 Sunt necesare acţiuni specifice de reglementare şi de investiţii pentru
implementarea programului naţional de bandă largă. Aceste intervenţii pentru dezvoltarea
conectivităţii vor poziţiona Moldova avantajos pentru a profita de oportunităţile care vor apărea
în momentul în care criza economică internaţională se va reduce. Acţiunile prioritare specifice
includ:
Consolidarea reglementării concurenţei. Consolidarea imediată a capacităţii ANRCETI
pentru a asigura un mediu de activitate competitiv. Prin aceasta, autoritatea de reglementare
poate elabora şi implementa instrumente specifice prevăzute în politicile de sector TIC, cum
ar fi regulamentele de interconectare, îndrumare pentru accesul la infrastructură, precum şi
măsuri care să promoveze concurenţa, cum ar fi de-verticalizarea reţelei.
Program naţional de bază pentru dezvoltarea conectivităţii. Implementat în termen scurt,
posibil ca parte a unui pachet de stimulente economice, acest program va promova
91
dezvoltarea reţelelor generaţiei următoare de către furnizorii privaţi de infrastructură de care
ţara va avea nevoie pentru a putea fi competitivă pe plan global.
Programul de servicii universale. Un program comprehensiv conceput pentru a fi competitiv
neutru şi implementat în termen scurt, va (i) susţine extinderea rapidă a infrastructurii rurale
şi va asigura servicii păturilor social-vulnerabile; (ii) va reduce presiune din partea
"Moldtelecom" de a deservi clienţii într-o manieră financiar neviabilă, şi (iii) va orienta piaţa
spre tarifare reechilibra şi un mediu competitiv egal.
Modernizarea instituţională: un sector TIC mai eficient şi mai competitiv
10.45 Guvernul trebuie să treacă la modernizarea întreprinderilor sale de stat şi a sistemului de
educaţie, în paralel consolidând autonomia ANRCETI. Aceasta va permite sectorului TIC să
devină mai eficient, şi va crea un număr de firme şi forţă de muncă competitive la nivel global.
Acţiunile specifice includ:
Îmbunătăţirea autonomiei de ANRCETI. Implementată pe termen scurt, aceasta ar trebui să
includă: (i) numirea consiliului de administraţie de către Parlament, (ii) stabilirea normelor
obiective de demitere consiliului de administraţie, şi (iii) restructurarea internă în ANRCETI
prin separarea consiliului de administraţie de activităţile zilnice de administrare şi operare.
Aceste reforme vor alinia structura organului de reglementare cu cele mai bune practici ale
UE.
Modernizarea întreprinderilor de stat. Pe termen mediu, Guvernul trebuie să implementeze
modernizarea şi restructurarea atât a "Moldtelecomului" cât şi a întreprinderii Registru SA,
care să le permită să concureze în mod eficient pe o piaţă bazată pe principii private,
separând management lor de organele de decizie ale Guvernului.
Reformă şi modernizarea sistemul de învăţământ. Pe termen mediu, Ministerul Dezvoltării
Informaţionale trebuie să conlucreze cu alte ministere relevante pentru reformarea şi
modernizarea sistemului de învăţământ, cât şi pentru a îmbunătăţi utilizarea TIC în
programele de educaţie şi cele tehnice. Pentru aceasta, Guvernul trebuie să elimine treptat
cotele de subiect pentru studenţi din universităţile tehnice, să încurajeze instituţiile de
instruire private, să modernizeze curricula tehnică, să consolideze legăturile dintre sectorul
privat, firme şi universităţi, şi să extindă programul SALT pentru aprofundarea utilizării
tehnologiilor informaţionale în şcoli.
92
XI. AGRICULTURA, SILVICULTURA ŞI MANAGEMENTUL RESURSELOR NATURALE
11.1 Dezvoltarea economică rurală, inclusiv dezvoltarea sectorului agricol împreună cu
utilizarea durabilă a resurselor naturale, ar trebui să fie una din priorităţile Moldovei. Majoritatea populaţiei locuieşte în spaţiul rural (aproape 60 procente), în timp aproximativ 33 de
procente din forţa de muncă lucrează în sectorul agricol (fără a include sectorul prelucrării
produselor alimentare). Pentru dezvoltarea rurală sunt importante prestarea serviciilor publice şi
extinderea infrastructurii în localităţile rurale. Totuşi, stimularea agriculturii în sectorul agricol şi
asigurarea utilizării durabile a resurselor naturale sunt cheia creşterii economice în spaţiul rural –
un component esenţial al creşterii economice generale a Moldovei – şi pentru a reduce
diferenţele existente între veniturile în localităţile urbane şi cele rurale. Criza financiară globală
din prezent probabil va genera provocări suplimentare pentru spaţiul rural din cauza descreşterii
cererii interne şi internaţionale, reducerea capitalului disponibil şi majorarea forţei de muncă
disponibile. Investiţiile în infrastructura rurală pot aduce contribuţii importante din punct de
vedere al creării locurilor de muncă.
AGRICULTURA
Context
11.2 Sectorul agricol al Moldovei se caracterizează prin creştere lentă şi eficienţă redusă
derivate din legătura slabă cu pieţele de desfacere şi nivelul jos al competitivităţii
producţiei agricole. Având condiţii climaterice favorabile şi soluri fertile, Moldova ar trebui să
beneficieze de avantaje comparative în sectorul agricol. Cu toate acestea, limitările numeroase,
aşa ca nivelul jos al investiţiilor, accesul deficient la finanţare, tranziţia instituţională lentă şi
oportunităţile de piaţă limitate au contribuit la faptul că sectorul agricol din Moldova
funcţionează în prezent cu mult sub potenţialul său. 26
Provocările principale
11.3 Politicile şi regulamentele care se schimbă frecvent creează incertitudine în rândul
producătorilor, investitorilor şi comercianţilor, şi generează riscuri mari pentru actorii din
sector. Abordările guvernelor precedente faţă de agricultură şi securitatea alimentară au fost
câteodată inconsistente şi deseori axate pe păstrarea produselor alimentare în ţară şi mai puţin
asupra promovării comerţului, investiţiilor, productivităţii sporite şi concurenţei în sectoarele de
producţie şi prelucrare, care ar fi o cale mai eficientă de a asigura producţia internă a Moldovei
pe termen lung. Menţinerea bunăstării interne prin interzicerea exporturilor şi controlul
26 Multe din limitările sectorului agro-alimentar sunt prezente şi în alte sectoare private şi este important să
recunoaştem că sectorul agricol din Moldova va beneficia semnificativ în rezultatul îmbunătăţirii mediului de afaceri
în întregul sector privat. Deci, recomandările privind politicile din Capitolul IV pentru Dezvoltarea sectorului privat
în general se aplică sectorului agro-alimentar.
93
administrativ al preţurilor majorează diferenţa între preţurile interne şi externe, funcţionează ca
un stimul negativ pentru producătorii locali şi reduce veniturile în spaţiul rural, ceea ce rezultă
într-un volum redus al producţiei interne şi majorează insecuritatea alimentară la nivel de
gospodărie casnică.
11.4 Cheltuielile pentru sectorul agricol (inclusiv subvenţiile şi serviciile) necesită a fi
optimizate în continuare, pentru a susţine mai bine investiţiile şi productivitatea sporită în
sectorul agricol. În pofida eforturilor făcute pentru a diversifica şi îmbunătăţi alocarea
subvenţiilor agricole, este necesară o reorientare permanentă pentru a ameliora şi optimiza
serviciile publice pentru agricultură. Aceasta este deosebit de urgent luând în consideraţie
reducerile bugetare planificate şi limitările bugetare preconizate pentru următorii ani. Cheltuielile
pentru sectorul agricol din Moldova ar trebui să fie alocate pentru bunurile publice care ajută la
dezvoltarea avantajelor competitive ale sectorului şi promovează integrarea sa continuă în
sistemele comerciale regionale şi internaţionale, creând un mediu propice şi stimuli pentru
investiţii private.
11.5 Asigurarea unui mediu de afaceri favorabil pentru agricultura comercială şi pentru
afacerile noi probabil urmează să fie un factor cheie pentru îmbunătăţirea ulterioară a
competitivităţii acestui sector, sporirea creşterii agriculturii şi economiei în spaţiul rural. Se pare că politicile non-discriminatorii promovează investiţiile în rândul micilor proprietari de
pământ şi un nou grup de gospodării agricole comerciale de mărime medie este în proces de
formare rapidă. Aceste întreprinderi deţin între 5 şi 50 hectare de pământ, media fiind de 20
hectare, a căror număr a crescut în doar doi ani (în pofida secetei din anul 2007) de la câteva sute
până la peste 5,000. Antreprenoriatul sporit şi îmbunătăţirea abilităţilor de afaceri împreună cu
ameliorările de pe piaţă funciară sunt factorii care au dus la aceste evenimente lăudabile, în
paralel cu îmbunătăţirea accesului atât la fonduri, cât şi la subsidii pentru micii proprietari de
pământ (de care au profitat gospodăriile agricole individuale, în special, subvenţiile
investiţionale) şi au fortificat serviciile de extensiune.
11.6 Accesul slab la pieţe este în prezent una din limitările cheie pentru acest sector. Aceasta include atât limitările ce ţin de infrastructură în ceea ce priveşte accesul fizic la pieţe
(inclusiv, o reţea eficace de pieţe en-gros pe teritoriul întregii ţări), precum şi incapacitatea de a
respecta standardele de calitate şi regulamentele privind siguranţa alimentară atât pentru pieţele
de export, cât şi pentru pieţele naţionale. Pe lângă aceasta, manipularea post-recoltare care este o
etapă esenţială pentru livrarea produselor de calitate înaltă (proaspete) pe piaţă este încă foarte
subdezvoltată în Moldova, ceea ce creează un obstacol pentru mişcarea produselor naţionale în
susul lanţului valoric. Este o necesitate vitală să existe o infrastructură modernă post-recoltare,
aşa ca depozitele frigorifice şi casele de ambalare care se ocupă de tratarea post-recoltare,
gradarea, sortarea şi manipularea produselor agricole de valoare înaltă.
11.7 Dependenţa de pieţele CSI (în special, Rusia) de asemenea a contribuit la
vulnerabilitatea sporită a exporturilor acestui sector şi este necesar ca producătorii agricoli
din Moldova să găsească pieţe de export alternative. Luând în consideraţie noile oportunităţi
comerciale pe pieţele de valoare înaltă şi în special, UE, întreprinderile agro-alimentare din
Moldova au acum posibilitatea de a-şi diversifica exporturile, de a beneficia de participarea la
lanţurile valorice moderne şi de a deveni participanţi competitivi ai sistemelor comerciale
94
internaţionale. Exploatarea şi valorificarea acestor oportunităţi (adică, depăşirea barierelor non-
tarifare – respectarea standardelor şi cerinţelor de certificare) pe pieţele UE foarte competitive
totuşi rămâne a fi o provocare considerabilă pentru producătorii şi exportatorii agro-alimentari
din Moldova.
11.8 Accesul insuficient la mijloacele de producţie de calitate rămâne o limitare a
competitivităţii într-un şir de sub-sectoare. Producătorii culturilor de valoare înaltă (fructe şi
legume) care se bazează în principal pe seminţele şi puieţii de import se pare că sunt cei mai
afectaţi de procedurile îndelungate şi costisitoare de înregistrare a soiurilor. Cerinţele de testare
şi înregistrare care reglementează importul seminţelor şi puieţilor sunt posibil cele mai esenţiale
limitări şi sunt evidenţiate în prezent de părţile implicate ca un obstacol la producerea soiurilor
mai competitive din cauza costurilor generate şi întârzierea accesului. De asemenea, acesta este
un obstacol pentru accesul procesatorilor agro-alimentari la mijloace de producţie de calitate.
11.9 Degradarea resurselor funciare reduce productivitatea agricolă. Suprafaţa solurilor
erodate creşte în prezent cu 0.9 procente pe an şi suprafeţele agricole pierd circa 26
milioane de tone de sol fertil în fiecare an. Sunt cifre alarmante, care cer promovarea şi
implementarea activă a practicilor agricole favorabile mediului.
11.10 Accesul slab la serviciile de irigare cauzat de deteriorarea sistemelor de irigare
deţinute de stat în ultimul deceniu este un impediment serios în procesul de tranziţie la
agricultura de valoare mai înaltă şi consecutiv, profiturile mai mari. Aceasta s-a întâmplat
din cauza lipsei investiţiilor publice şi lipsei reformelor instituţionale din anul 1991 şi a rezultat
în situaţia când, în 2007, numai circa 16 procente din terenurile irigabile au fost irigate de facto
şi cu numai 50 de procente din cantitatea necesară de apă. Aceasta a dus la micşorarea
productivităţii culturilor cu mult sub potenţialul productivităţii cu irigare. În special, în contextul
impactului estimat al schimbării climei asupra Moldovei (în particular, ploii mai neconstante şi
mai puţine), irigarea eficace cu o eficienţă înaltă a utilizării apei va fi cheia dezvoltării
agriculturii.
11.11 În fine, cercetările continue şi dezvoltarea sunt importante pentru a asigura
modernizarea sectorului agricol. Deşi înainte de independenţă Moldova a avut un şir de
instituţii de cercetări ştiinţifice, finanţarea limitată din ultimii ani le-a slăbit capacităţile de a oferi
soluţii eficace la necesităţile/cererile curente ale sectorului. Această legătură slabă între cele
patru domenii reciproc conectate cercetare-învăţământ-extensiune-sectorul privat generează o
provocare în calea profitării de rezultatele cercetărilor ştiinţifice în modul necesar pentru
dezvoltarea şi creşterea cu succes a sectorului de afaceri în agricultură din Moldova.
Sugestii în aspect de politici
11.12 Eliminarea majorităţii provocărilor cheie este un proces pe termen mediu şi lung,
dar acest proces trebuie iniţiat imediat şi realizat consistent şi decisiv în următorii ani. Guvernul trebuie să recunoască că climatul de afaceri reglementat de politicile publice din
sectorul agro-alimentar al Moldovei nu poate fi comparat cu un sector modern, competitiv şi
productiv. Prin urmare, sunt imperative acţiunile ce vor lichida politicile denaturante, în special,
a celor legate de comerţ. Un sector agro-alimentar competitiv, orientat spre piaţă va aduce
95
Moldovei mai multă, nu mai puţină, securitate alimentară, va genera oportunităţi de obţinere a
veniturilor în spaţiul rural şi va contribui la creşterea economică.
11.13 Sunt urgent necesare politici stabile orientate spre piaţă şi comerţ pentru a asigura
un mediu favorabil pentru dezvoltarea afacerilor şi stimularea investiţiilor de-a lungul
lanţului agro-alimentar. Practica schimbării frecvente a politicilor şi restricţiilor şi controalelor
ad-hoc (deseori neoficiale), în special, în domeniul comerţului agro-alimentar, este foarte
dăunătoare pentru afaceri şi trebuie să fie abolită în totalitate. Politicile comerciale trebuie să fie
consistente şi non-denaturante atât pentru mijloacele de producţie, cât şi pentru producţia
agricolă. În continuare, măsurile de stimulare a unui mediu de afaceri prietenos în sector trebuie
să includă îmbunătăţirea accesului la finanţarea rurală (aceasta este deosebit de critic, deoarece
capitalul disponibil probabil se va reduce în continuare drept consecinţă a crizei financiare
globale), extinderea continuă a serviciilor de extensiune şi facilitarea accesului la ultimele
tehnologii, şi distribuirea cheltuielilor publice în mod non-discriminatoriu.
11.14 Pentru ca Moldova să-şi realizeze mai eficace obiectivele de securitate alimentară,
trebuie să se elaboreze şi să se adopte o strategie a securităţii alimentare cu perspectivă pe
termen scurt, mediu şi lung – prin care se încurajează investiţiile şi inovaţiile în sector şi se
reduc costurile tranzacţiei. Această strategie trebuie să fie raliată la strategia existentă pentru
sectorul agricol (pentru perioada 2008-2015), şi trebuie să se bazeze pe o analiză aprofundată a
celei mai bune modalităţi de a asigura disponibilitatea şi accesul la produsele alimentare a
populaţiei Moldovei. O astfel de strategie ar trebui să fie elaborată cu efortul comun al
Ministerului Agriculturii şi Industriei Alimentare, Ministerului Economiei şi Comerţului şi
Ministerul Protecţiei Sociale, deoarece securitatea alimentară prin definiţie acoperă aşa domenii
ca comerţul cu produse alimentare şi sistemele de protecţie socială, pe lângă producerea
produselor alimentare.
11.15 În legătură cu scenariul reducerii bugetului public (ca consecinţă directă a crizei
globale) pentru anul curent, Guvernul trebuie să fie pregătit să prioritizeze cheltuielile
agricole pentru domeniile care susţin investiţiile şi sporesc productivitatea. Anumite
cheltuieli au un efect foarte limitat, sau chiar nici un efect, şi prin urmare, trebuie să fie reduse
sau chiar eliminate în totalitate de noul Guvern. Acestea includ subsidiile recurente care nu au
efecte pe termen lung (aşa ca micşorarea TVA pentru mijloacele de producţie şi producţia
agricolă), precum şi sistemul de rachete anti-grindină. 27
Ambele sunt articole de buget mari, cu
aproape 200 milioane de lei sau 25 procente din total cheltuieli agricole. (Subsidiile TVA pentru
mijloacele de producţie şi producţia agricolă reprezintă 23 procente din total subvenţii pentru
agricultură.) Următorul pas este de a stabili priorităţi clare pe termen mediu şi lung pentru
cheltuieli şi de a baza alocarea resurselor publice pe evaluarea impactului fiecărei categorii de
cheltuieli şi pe experienţa altor ţări (Caseta 6). În prezent, MAIA nu are un mecanism pentru a
27 Deşi sunt foarte costisitoare, cercetările privind sistemele de rachete anti-grindină şi tunurile anti-grindină arată că
acestea au un impact efectiv foarte mic (Vezi de exemplu, Wieringa, J. şi Holleman, I, “If Cannons cannot fight hail,
what else can?” (Dacă tunurile nu pot combate grindina, ce altceva poate?), Meterologischke Zeitschrift, 15, ediţia
a treia, iunie 2006). O alternativă mai bună sunt sistemele de asigurare contra grindinii pentru producătorii de
culturi, care este de asemenea cel mai răspândit instrument utilizat pe plan internaţional.
96
face acest lucru şi deci, acesta ar trebui să devină o prioritate. Aceasta este important nu numai
pentru alocarea eficientă a cheltuielilor publice, dar de asemenea, pentru răspunderea Guvernului
pentru utilizarea fondurilor publice. În general, asigurarea bunurilor publice trebuie să fie
prioritizată.
97
Caseta 6. Cheltuieli publice – Lecţii însuşite în alte ţări
11.16 Îmbunătăţirea infrastructurii post-recoltare şi de piaţă28, şi susţinerea
implementării HACCP, GlobalGAP, şi a altor standarde internaţionale este imperativă
28 Alte obiecte de infrastructură rurală, aşa ca drumurile, aprovizionarea cu apă şi telecomunicaţiile sunt strâns
legate.
În special, când avem de a face cu un buget limitat, aşa ca în cazul Moldovei, impactul cheltuielilor
agricole variază enorm în dependenţă de modul în care sunt alocate resursele publice disponibile. Deşi
cheltuielile pentru agricultură sunt deseori percepute ca sinonim al subvenţiilor, aceste tipuri de
cheltuieli nu sunt cele mai eficiente. În particular, subvenţiile directe pentru mijloacele de producţie şi
pentru producţia agricolă s-au demonstrat a fi o modalitate extrem de ineficientă de utilizare a
resurselor, fiind în acelaşi timp costisitor de administrat. Cu un buget limitat, ele de asemenea tind să
fie discriminatorii, deoarece e puţin probabil că vor fi puse la dispoziţia tuturor fermierilor. Pe de altă
parte, subvenţiile investiţionale pot avea un impact pozitiv, deoarece ele încurajează investiţiile şi
contribuie astfel la creştere. Totuşi, alocarea cheltuielilor pentru serviciile agricole şi nu pentru
subvenţii este mult mai eficientă din punct de vedere al promovării creşterii. În particular, investiţiile
în cercetările şi dezvoltarea agricolă bine gestionate au demonstrat o profitabilitate foarte mare în
diferite ţări. Infrastructura pieţei şi serviciile de extensiune de asemenea s-au demonstrat eficiente din
punct de vedere al impactului şi acoperirii. În fine, managementul resurselor naturale este deseori
lipsit de investiţii şi lipsa acestuia are un efect negativ asupra viitoarei creşteri.
Experienţa mondială ne arată totuşi că reorientarea resurselor publice poate fi dificilă şi că alocarea
cheltuielilor agricole este deseori influenţată de diferite grupuri de interes şi deci, delicată din punct de
vedere politic. O modalitate de a depăşi obstacolele politice este de a introduce procese participative
mai oficiale şi de a implica o gamă mai vastă de părţi interesate pentru a edifica coaliţii în susţinerea
reformelor cheltuielilor publice. Mass media poate de asemenea avea un rol important de informare şi
comunicare.
Lecţii extrase din experienţa UE pentru ţările în curs de tranziţie
“…Lecţia care trebuie să fie însuşită este că politicile ce ţin de cheltuielile publice trebuie să fie
determinate strategic. Aceasta înseamnă că guvernele ţărilor în curs de tranziţie trebuie să aprecieze
câţiva factori de bază la întocmirea planurilor de cheltuielile pentru agricultură, şi anume:
1. Resursele contribuabililor sunt limitate şi trebuie să fie utilizate acolo unde au cel mai mare impact
asupra creşterii întregii economii.
2. Cheltuielile publice nu trebuie să substituie cheltuielile private.
3. Politicile pentru cheltuielile publice pot fi justificate numai dacă abordează concret „eşecurile
pieţei”.
4. Subvenţiile pentru producători sub formă de plăţi pentru mijloace de producţie şi producţia agricolă
în general nu soluţionează „eşecurile pieţei” şi deci, inhibă ameliorarea durabilă a creşterii.
5. Resursele publice limitate trebuie să fie alocate predominant pentru susţinerea serviciilor generale şi
suporturile pentru producători trebuie să fie reduse corespunzător.”
Surse: Raportul privind dezvoltarea mondială 2008: Agricultura pentru Dezvoltare, şi Banca
Mondială, Opţiunile pentru cheltuielile publice pentru agricultură şi dezvoltarea rurală şi
managementul în ţările în curs de tranziţie: Lecţii din practica şi experienţa UE, mai 2008
98
pentru îmbunătăţirea competitivităţii şi extinderea accesului la piaţă. Parteneriatele public –
privat, mecanismele de suport financiar, sistemele informaţionale eficace de piaţă şi instruirea
prin intermediul serviciului de extensiune rurală ar trebui să fie politici prioritare pentru a realiza
aceste obiective. Adoptarea mai rapidă a standardelor şi regulamentelor pentru siguranţa
alimentară recunoscute pe plan internaţional, îmbunătăţirea capacităţilor laboratoarelor şi a
sistemelor de testare, precum şi acreditarea internaţională a instituţiilor pentru siguranţa
alimentară sunt domenii importante care necesită îndrumare publică şi suport investiţional.
Asociaţiile viabile ale producătorilor pot extinde semnificativ accesul fermierilor la pieţe
(datorită îmbunătăţirii calităţii producţiei, puterii de negociere sporite şi preţurilor mai mari
datorită scării mai mari de afaceri) şi merită suport public. Integrarea TIC în comunităţile
agricole poate îmbunătăţit accesul la pieţe, cunoştinţele despre preţuri şi tehnicile agricole, şi
crea oportunităţi economice noi pentru comunităţile rurale. Crearea unui sistem informaţional
geografic accesibil (SIG) elaborat printr-un parteneriat public – privat poate simplifica
gestionarea fondului funciar şi planificarea resurselor.
11.17 Competitivitatea necesită acces la mijloace de producţie de calitate. Continuarea
reformelor şi liberalizării sunt necesare în domeniul înregistrării soiurilor pentru ca fermierii din
Moldova să aibă acces imediat la ultimele tehnologii şi deci, să deţină flexibilitatea şi capacitatea
necesare pentru a participa în lanţurile internaţionale de furnizare vizând pieţe de export şi să
concureze cu produsele de import pe piaţa internă. Permiterea transferului/importului
nerestricţionat al soiurilor de seminţe şi puieţi incluse în Catalogul UE al soiurilor de plante ar fi
un pas important în această direcţie.
11.18 Sunt necesare măsuri urgente pentru a încetini sau inversa degradarea resurselor
funciare. Acestea includ diseminarea informaţiilor şi activităţile de instruire privind cele mai
bune practici agricole pentru fermieri şi publicul larg, implementarea unei pieţe funciare
eficiente şi susţinerea şi stimularea de către stat a activităţilor de conservare a solului. Pe lângă
aceasta, Guvernul trebuie să promoveze o metodologie integrată de conservare a solului şi să
asigure implementarea eficientă a „Programului Naţional de Conservare a Solului”.
11.19 Extinderea accesului la servicii de irigare de încredere ar stimula agricultura de
valoare înaltă datorită majorării productivităţii şi reducerii vulnerabilităţii faţă de
calamităţile naturale (în particular, faţă de secetă). Aceasta necesită o abordare dublă:
reabilitarea infrastructurii de irigare, pe de o parte, şi reforma instituţională a sectorului de
irigare, pe de altă parte. Accentul se va pune pe: (i) reforma instituţională a Agenţiei “Apele
Moldovei”, pentru a asigura gestionarea şi funcţionarea mai eficientă a infrastructurii de irigare,
inclusiv schimbarea rolului agenţiei întru permiterea unui grad mai mare de participare a
utilizatorilor în gestionarea şi funcţionarea sistemelor centrale de irigare; (ii) reabilitarea
prioritară a sistemelor/staţiilor eficiente din punct de vedere energetic, unde irigarea s-a
demonstrat a fi economic viabilă; (iii) asigurarea disponibilităţii creditării pentru a finanţa
cheltuielile operaţionale anuale, pentru a investi în echipamentul de irigare a gospodăriei
agricole, precum şi pentru reţelele de distribuţie (terţiare); şi (iv) susţinerea unui program de
fortificare a capacităţilor cu scopul de a îmbunătăţi accesul la pieţe pentru culturile de valoare
înaltă produse pe terenuri irigate.
99
11.20 Experienţa mondială arată că investiţiile în cercetările ştiinţifice şi învăţământ
generează profituri foarte mari şi sunt esenţiale pentru dezvoltarea unui sector agricol
modern. Continuarea şi aprofundarea reformării actuale a instituţiilor de cercetare din Moldova
întru asigurarea comunicării eficace în ambele direcţiei între domeniul cercetărilor, serviciile de
extensiune rurală şi sectorul privat ar trebui deci să fie unul din punctele centrale pentru noul
guvern. Fortificarea sistemului de învăţământ în agricultură, inclusiv învăţământul profesional,
pentru a-l aduce în ecuaţia satisfacerii adecvate a necesităţilor sectorului privat este o sarcină pe
termen mediu – lung care cu cât este mai repede abordată, cu atât mai bine.
SILVICULTURA
Context
11.21 Acoperirea mică cu păduri a teritoriului Moldovei contribuie la eroziunea solurilor,
inundaţii şi alunecări de teren, care au dus la apariţia suprafeţelor mari de terenuri
agricole total degradate. Deci, continuarea împăduririi ar trebui să fie o prioritate în
conformitate cu Strategia Naţională de Dezvoltare (SND), care prevede majorarea suprafeţelor
plantate cu păduri de la 10.3 procente în 2002 până la 13.2 procente în 2015. Pentru a realiza
acest lucru, Moldsilva trebuie să-şi reînnoiască capacităţile tehnice. Sunt necesare investiţii în
echipament agricol special pentru pregătirea solului, plantare, combaterea bolilor şi dăunătorilor
de pădure, precum şi echipament de irigare pentru pepiniere, îmbunătăţirea fondului semincer
pentru plantările ulterioare. De asemenea, este necesar ca activităţile de împădurire să fie legate
de elaborarea noilor proiecte de sechestrare a carbonului ale Mecanismului de Dezvoltare
Nepoluantă (MDN), astfel încât Moldova să poate beneficia de piaţa mondială a carbonului.
Provocările principale
11.22 Din cauza schimbărilor climaterice, este probabil că pădurile din Moldova vor fi tot
mai mult afectate de diferite boli şi dăunători, precum şi de secetele mai frecvente şi mai
grave. Pentru a minimiza acest impact, Guvernul ar trebuie să îmbunătăţească combaterea
bolilor şi dăunătorilor, precum şi combaterea incendiilor.
11.23 Persistă problema tăierii ilegale a copacilor, în mare parte din cauza sărăciei în
spaţiul rural şi a capacităţii instituţionale slabe. Pentru a asigura silvicultura durabilă, trebuie
să se îmbunătăţească gestionarea pădurilor şi controlul tăierilor ilegale.
Sugestii în aspect de politici
11.24 Cu susţinerea Băncii Mondiale, Planul Naţional de Acţiuni pregătit recent pentru
combaterea tăierilor ilegale şi îmbunătăţirea gestionării pădurilor identifică acţiunile
prioritare, inclusiv: (i) continuarea îmbunătăţirii legislaţiei silvice existente; (ii) efectuarea
studiilor analitice, în particular, o evaluare de ţară a consumului efectiv de produse din lemn, a
prognozării consumului de cherestea şi tendinţa exporturilor-importurilor, precum şi volumul
tăierilor ilegale, cauzele şi ariile vulnerabile; (iii) instruire şi fortificarea capacităţii, în special, la
nivelul întreprinderilor silvice, în particular, privind problemele ce ţin de gestionarea pădurilor;
100
şi (v) stabilirea unui regim silvic şi managementul adecvat al terenurilor acoperite de vegetaţie
forestieră şi păduri gestionate de comunităţi. Pentru îmbunătăţirea condiţiei şi gestionării
pădurilor din ţară, Moldova se poate baza pe cele mai bune practici internaţionale existente,
inclusiv experienţa acumulată în rezultatul implementării proiectelor susţinute de BM în Albania
(Caseta 7 ).
Caseta 7. Proiectele Băncii Mondiale pentru eliminarea punctelor slabe ale gestionării
sectoarelor silvice din Albania 29
• Proiectul de reformă legislativă şi judiciară - are drept scop să contribuie să reformele
sistemelor legislativ şi judiciar, contribuind prin urmare la fortificarea supremaţiei legii în
Albania. Activităţile includ, printre altele, îmbunătăţirea sistemelor de gestionare a sistemului de
tribunale şi a cazurilor, organizarea instruirii juridice, fortificarea aplicării deciziilor judiciare şi
fortificarea serviciilor de inspecţie în sistemul justiţiei. • Proiectul pentru administraţia publică – are drept scop fortificarea capacităţilor instituţionale
şi de guvernare slabe ale Albaniei. Proiectul susţine, printre altele, managementul şi
implementarea proiectelor, inclusiv susţinerea tuturor capacităţilor necesare pentru
implementarea proiectelor (contabilitate, audit, achiziţii, gestionarea debursărilor, monitorizare şi
evaluare) şi susţine câteva iniţiative specifice pentru monitorizarea şi publicitatea impactului
intermediar al programului de reforme instituţionale şi ale administraţiei publice a guvernului. • Proiectul de dezvoltare a resurselor naturale – are drept scop stabilirea sau menţinerea
managementului resurselor naturale pe bază de comunitate în circa 218 comune în teritoriile
muntoase predispuse spre eroziuni. Unul din două componente se axează asupra silviculturii şi
păşunilor. Proiectul este edificat pe baza Proiectului de Silvicultură din Albania şi Programului de
dezvoltare privată a silviculturii din Albania.
11.25 Trebuie să fie elaborat şi implementat un program special pentru regenerarea şi
reabilitarea pădurilor. Acest program trebuie să se bazeze pe practicile culturale adecvate şi
eficiente din punct de vedere al costurilor, care încurajează gestionarea durabilă multi-
funcţională a pădurilor. Primul pas ar trebui să fie realizarea unui studiu asupra impactului
schimbărilor climaterice asupra pădurilor. Apoi, pe baza constatărilor acestui studiu se poate
elabora un plan de acţiuni pe termen lung.
11.26 Ar trebui să se pregătească un document de politici în domeniul silviculturii în
special din cauza impactului preconizat al schimbărilor climaterice, în care se descrie
strategia de abordare a noilor provocări. Acest document trebuie să fie bazat pe documentele
de politici existente în domeniu şi ar trebui să stipuleze o strategie silvică nouă pentru cea mai
29 Savcor Indufor Oy. 2005b. Ensuring Sustainability of Forests and Livelihoods through Improved Governance and
Control of Illegal Logging for Economies in Transition (Asigurarea durabilităţii pădurilor şi surselor de venit prin
îmbunătăţirea gestionării şi controlului tăierilor ilegale pentru ţările în curs de tranziţie). Raport de ţară - Albania.
Pregătit de Banca Mondială. Helsinki.
101
bună cale de satisfacere a necesităţilor sectorului cu susţinerea dezvoltării economice şi reducerii
sărăciei. De asemenea, documentul ar trebui să reflecte implicarea mai activă a sectorului privat
în activităţile silvice împreună cu dezvoltarea comunităţilor şi silvicultura privată. Este de
asemenea imperativ ca acest document să includă un plan cu costurile respective de
implementare, împreună cu aranjamentele de implementare şi responsabilităţile de monitorizare.
11.27 Activităţile propuse pot fi prioritizate după cum urmează: (i) revizuirea/elaborarea
unei strategii silvice noi cu anexarea unui plan pragmatic de acţiuni care ar stipula clar măsurile
urgente în toate domeniile silvice şi în primul rând, în ceea ce priveşte îmbunătăţirea gestionării
pădurilor şi crearea parteneriatelor public – privat în domeniu, precum şi privind necesităţile
imediate de împădurire; (ii) investiţiile urgente în echipament agricol special pentru pregătirea
solului, activităţile de plantare, combaterea bolilor şi dăunătorilor forestieri întru asigurarea
calităţii înalte a activităţilor de împădurire şi protecţie a pădurii; şi (iii) elaborarea şi
implementarea unui program pe termen lung pentru regenerarea şi reabilitarea pădurilor întru
asigurarea durabilităţii pădurilor.
MANAGEMENTUL RESURSELOR NATURALE
Context
11.28 Guvernul a recunoscut importanţa managementului resurselor naturale în Strategia
Naţională de Dezvoltare, dar statutul resurselor ecologice şi naturale din ţară continuă să
se înrăutăţească. Aceasta ameninţă atât producţia, cât şi sănătatea populaţiei din Moldova, ceea
ce ar putea avea un impact negativ asupra creşterii. De asemenea, ameninţă habitatele naturale şi
biodiversitatea.
Provocările principale
11.29 Poluarea surselor de apă din Moldova este un pericol pentru accesul intern la apă
curată. Calitatea resurselor apelor de suprafaţă variază de la moderat poluată până la poluată, şi
apele subterane nu satisfac normele pentru calitatea apei potabile. Situaţia este deosebit de
nefavorabilă în spaţiul rural, unde majoritatea oamenilor utilizează apele freatice şi numai 17
procente din familii utilizează apa din sistemele centralizate de aprovizionare cu apă. Starea
delapidată a sistemului municipal de aprovizionare cu apă şi a staţiilor de epurare a apelor
reziduale şi lipsa investiţiilor în domeniu au contribuit la deprecierea sistemelor de aprovizionare
cu apă potabilă şi de canalizare în întreaga ţară.
11.30 În prezent, managementul deşeurilor nu este durabil şi majoritatea locurilor de
depozitare a deşeurilor nu se ridică la standardele sanitare. Circa 60 procente din gunoiştile
existente au fost utilizate la plina capacitate şi trebuie să fie închise. Practica de reciclare a
deşeurilor este încă la etapa de incepţie şi este implementată numai în câteva raioane ale oraşului
Chişinău.
11.31 În ultimii ani, Moldova a fost tot mai mult afectată de calamităţi climaterice, aşa ca
inundaţiile, secetele, grindina, eroziunea solului şi alunecările de teren. Prezicerile existente
privind schimbările climaterice stipulează o creştere a temperaturii medii cu 2.7-4.5 grade
102
Celsius, o descreştere a volumului total a precipitaţiilor, dar precipitaţii sporite iarna, care vor
rezulta în descreşterea debitului de apă în râuri. Reducerea vulnerabilităţii faţă de calamităţile
naturale trebuie să devină o prioritate. Aceasta va necesita ca Guvernul să-şi fortifice capacitatea
de a evalua, pregăti, atenua şi reacţiona la aceste provocări.
Sugestii în aspect de politici
11.32 Prevenirea poluării resurselor de apă şi utilizarea lor eficientă ar trebui să fie o
prioritate pentru ţară. Aceasta include promovarea bunelor practici agricole, diseminarea
informaţiei şi instruire pentru fermieri întru prevenirea poluării apei din cauza nutrienţilor şi
gunoiului de grajd. Pe lângă aceasta, ţara ar trebui să implementeze un program special de
epurare a apei reziduale. Unele localităţi din Moldova varsă apă reziduală fără epurare în râurile
şi lacurile din ţară. În această privinţă, este imperativ să se găsească alternative necostisitoare şi
eficiente pentru sistemele convenţionale de epurare a apei existente în ţară (vezi de asemenea
nota de politici privind aprovizionarea cu apă şi canalizarea).
11.33 Trebuie să se acorde atenţie specială îmbunătăţirii managementului deşeurilor. Se
recomandă ca Guvernul să actualizeze Programul Naţional existent pentru managementul
deşeurilor, care ar trebui să specifice, împreună cu reformele regulatorii şi ale politicilor, o serie
de stimuli economici pentru sectorul privat să investească în sisteme regionale modernizate de
management al deşeurilor. Optimal, aceste investiţii ar trebui să fie legate de proiecte de
finanţare de carbon ale Mecanismului de Dezvoltare Nepoluantă pe baza extragerii metanului.
Practicile internaţionale existente pentru managementul deşeurilor ar putea ajuta la
implementarea acestor activităţi în Moldova (Caseta 8).
103
Caseta 8. Metodologia regională de management al deşeurilor solide în Bosnia &
Herţegovina 30
Banca Mondială a aprobat recent un credit de 14.3 milioane USD pentru îmbunătăţirea
managementului deşeurilor solide în câteva localităţi (Tuzla, Banja Luka şi Mostar) în Bosnia şi
Herţegovina. Principala idee a proiectului este de a consolida aruncarea deşeurilor în câteva
gunoişti regionale în loc de mai multe gunoişti mai mici. Practica din trecut de gestionare a deşeurilor din ţară a fost de a crea o gunoişte pentru fiecare
localitate. Cu toate acestea, municipalităţile cu capacităţi financiare limitate nu erau în poziţia de
a crea şi menţine gunoişti la nivelul dictat de cerinţele tehnice, ecologice şi sanitare. În mod
alternativ, proiectul va crea câteva gunoişti regionale care pot deservi câteva municipalităţi. Era
clar că crearea acestor gunoişti prin cooperarea mai multor municipalităţi din Bosnia şi
Herţegovina era necesară pentru a respecta standardele sanitare îmbunătăţite. Metodologia profită
de economiile de scară: costul menţinerii unei gunoişti regionale este mai mic decât suma
costurilor menţinerii gunoiştilor individuale mai mici la aceleaşi standarde. S-a estimat că
gunoiştile sunt posibil de întreţinut şi permit recuperarea costurilor numai dacă intrările zilnice de
deşeuri depăşesc 200-300 de tone. Costurile mai mici probabil vor determina municipalităţile cu
bugete mai limitate să investească în managementul deşeurilor solide, care este o problemă acută
în Bosnia şi Herţegovina şi în general, în regiunea Balcanilor.
11.34 Guvernul ar trebui să pregătească şi să adopte Strategia de gestionare a riscurilor
legate de calamităţile naturale şi adaptare care identifică măsurile pe termen scurt, mediu
şi lung care urmează a fi întreprinse. Cu toate acestea, nu toate riscurile legate de calamităţile
naturale pot fi atenuate şi prin urmare, adaptarea la schimbarea climei este esenţială pentru a
reduce vulnerabilitatea, în special, în ce priveşte dezvoltarea rurală şi activităţile agricole.
Aceasta necesită de asemenea un program de modernizare a serviciilor naţionale
hidrometeorologice, pentru asigurarea prognozelor oportune şi de calitate înaltă a timpului,
prognozelor climaterice şi hidrologice şi pentru a monitoriza schimbările din mediu. O bună
practică în acest sens poate fi Proiectul naţional de modernizare a hidrometeo din Federaţia Rusă,
susţinut de Banca Mondială.
11.35 Luând în consideraţie problemele financiare existente şi viitoare, Guvernul ar
trebui să fortifice Fondul Ecologic Naţional (FEN) şi să-i îmbunătăţească activitatea. Deoarece FEN poate colecta o cantitate semnificativă de resurse şi finanţa proiecte ecologice
mari, se recomandă aplicarea legislaţiei în vigoare pentru plăţile şi impozitele ecologice şi astfel,
să se genereze resurse financiare adiţionale. În acelaşi timp, este imperativ să se reorienteze
fondurile de la un număr mare de proiecte ecologice mici la un număr mai mic de proiecte mai
30 Banca Mondială. Europa şi Asia Centrală. Dezvoltarea durabilă din punct de vedere ecologic şi social. Serbia şi
Muntenegru. Analiza ecologică de ţară 2003.
104
mari axate pe domeniile prioritare, care ar putea produce rezultate clare pe termen scurt. La
îmbunătăţirea eficienţei activităţii FEN, precum şi a finanţării publice a domeniului ecologic se
recomandă să se ia în consideraţie cele mai bune practici internaţionale, precum şi îndrumarele
pregătite sub auspiciul OCED31
.
31 OCED. The Good Practices of Public Environmental Expenditure Management 2003 (Bunele practici de
management al cheltuielilor publice pentru mediu 2003);
105
XII. COORDONAREA ÎNTRE DONATORI
CONTEXT
12.1 Strategia Naţională de Dezvoltare (SND) este principalul document de planificare
strategică pe termen mediu care defineşte obiectivele de dezvoltare şi care va ghida
procesul bugetar în perioada anilor 2008-2011. SND a fost adoptată de către Parlamentul
Republicii Moldova în luna decembrie 2007. Documentul a fost discutat de către consiliile
Băncii Mondiale şi Fondului Monetar Internaţional împreună cu Evaluarea Comună a
Personalului Băncii Mondiale şi Fonului Monetar Internaţional în luna martie 2008.
12.2 Moldova colaborează tot mai mult cu instituţiile europene şi primeşte ajutor de la
un număr larg de donatori. În conformitate cu SND, Guvernul va încerca să prioritizeze mai
bine politicile sale şi să stabilească un mecanism clar de finanţare atât din surse interne cât şi din
surse externe, integrarea europeană fiind un obiectiv central. Guvernul şi partenerii săi de
dezvoltare au exprimat interesul de a avea o abordare comună în asistenţa Moldovei, utilizând
SND proaspăt elaborată ca un cadru de lucru în acest proces.
12.3 Un angajament eficace al donatorilor presupune un efort de coordonare puternic şi
armonizare cu alte eforturi de dezvoltare întreprinse în ţară. Moldova a lucrat împreună cu
donatorii pentru armonizarea eforturilor de dezvoltare şi a înregistrat unele progrese începând cu
anul 2006 (Caseta 9). Procesul de armonizare a fost realizat printr-un Cadru de Parteneriat pentru
Dezvoltare elaborat în scopul implementării Declaraţiei de la Paris privind Eficacitatea
Asistenţei Externe. Acest document de cadru denumit "Coordonarea şi Armonizarea Practicilor
Guvernului şi Donatorilor pentru un Ajutor Extern Eficace în Republica Moldova” a fost semnat
de către Guvern, Banca Mondială, Olanda, Marea Britanie, Suedia, ONU, FMI şi UE la Chişinău
pe data de 29 mai 2006. Prin acest Cadru de Parteneriat părţile se angajează să organizeze
examinări comune, să armonizeze indicatorii, precum şi să sincronizeze ciclurile bugetare pentru
a reduce costurile de tranzacţie în procesul de asistenţă a ţării. Acest document conţine de
asemenea indicatori de performanţă atât pentru guvern cât şi pentru partenerii externi în scopul
evaluării progresului în creşterea eficienţei ajutorului extern.
106
Caseta 9. Etapele coordonării şi armonizării între donatori
Moldova semnează Declaraţia de la Paris privind Armonizarea Ajutorului Extern în anul
2005. Semnarea Cadrului de Parteneriat pentru Dezvoltare între Guvern şi donatorii majori în
luna mai 2006. Reuniunea Grupului Consultativ de la Bruxelles găzduită de către CE şi Banca Mondială
în luna decembrie 2006 a generat angajamente în sumă de 1,2 miliarde dolari SUA. Strategia Naţională de Dezvoltare a fost aliniată pe deplin aliniat cu Planul de Acţiuni în
cadrul PEV. Donatorii şi Guvernul elaborează noi mecanisme de coordonare, inclusiv se efectuează un
exerciţiu de cartografiere pentru o abordarea comună a SND pentru a oferi o privire utilă şi
de ansamblu a sprijinului ODA pentru SND nou elaborată şi pentru alinierea
proiectelor/programelor la rezultatele preconizate în SND pentru a asigura coordonarea,
evita dublarea şi asigura că asistenţa pentru dezvoltare este mai eficientă şi eficace.
PROVOCĂRILE PRINCIPALE
12.4 Declaraţia de la Paris privind Eficacitatea Asistenţei Externe are în continuare o
importanţă critică, dar este nevoie de progrese mai importante în implementarea
obiectivelor de armonizare a politicilor donatorilor şi alinierii lor la priorităţile
Guvernului. Întreg exerciţiu se bazează pe principiile de proprietate, aliniere şi armonizare, iar
ancheta din 2008 a indicat deficienţe în următoarele domenii:
Consolidarea capacităţii prin acordarea unui suport coordonat. Evaluările comune au
confirmat faptul că în anul 2007 a fost menţinută în continuare o abordare fragmentată cu
privire la eforturile de consolidare a capacităţii. Unele programe naţionale includ componente
pentru dezvoltarea de capacităţi, altele nu. Nu există nici un fel de strategie naţională
cuprinzătoare pentru dezvoltarea capacităţilor naţionale. În timp ce s-au înregistrat progrese
în domeniile gestionării finanţelor publice, reformei administraţiei publice centrale, reformei
sistemului social şi fondului de investiţii sociale, procentul asistenţei tehnice coordonate este
în continuare foarte mic în cadrul general de asistenţă tehnică externă. Pe de altă parte, multe
ministere de resort, cum ar fi Ministerul Educaţiei şi Ministerul Justiţiei duc lipsă de
capacitate pentru coordonarea mai bună a ajutorului extern în sectoarele respective.
Abordările sectoriale sunt încă într-o fază incipientă, iar programe existente nu au fost lansate
ca nişte programe sectoriale în adevăratul sens al cuvântului. Donatorii continuă să aplice
procedurile proprii în gestionarea ajutorului extern în afara sistemelor naţionale.
Previzibilitatea sporită a asistenţei externe. Guvernul nu are la dispoziţie informaţii
suficiente privind asistenţa externă planificată pentru a putea pregăti suficient cadrul de
cheltuieli pe termen mediu (CCTM). Nu toate sursele externe de finanţare sunt reflectate în
bugetul de stat. În mod specific, în timp ce unele împrumuturi şi granturi sunt reflectate în
buget, asistenţa tehnică nu este reflectată în mare parte datorită faptului că Guvernul nu
deţine informaţii cu privire la angajamentele partenerilor externi şi defalcările estimate anual.
107
CCTM şi o coordonare mai bună între guvern şi partenerii externi vor asigura reflectarea
întregii asistenţe externe în bugetul de stat.
Cadru comun. Principala constrângere la canalizarea asistenţei pentru dezvoltare în abordări
bazate pe programe este lipsa angajamentului partenerilor pentru un suport coordonat atât a
donatorilor, cât şi a autorităţilor publice. Acest sprijin coordonat ar trebui să se bazeze pe
cooperare în implementarea programelor naţionale de dezvoltare, strategiilor, programelor de
sector, etc. În practică, chiar şi în cazul în care asistenţa furnizată de către donator vine să
sprijine unul sau alt program naţional, sistemele bugetare, de raportare, management
financiar şi de achiziţii sunt individuale pentru fiecare donator. Guvernul încurajează
creşterea volumelor de sprijin bugetar direct şi prin urmare utilizarea sistemelor de
contabilitate, raportare şi achiziţii ale ţării ce ar reduce costurile de tranzacţie. Cadrul de
Parteneriat pentru Dezvoltare cheamă la promovarea aranjamentelor şi procedurilor comune,
inclusiv abordările sectoriale, grupări de finanţare şi parteneriate silenţioase.
Diviziunea muncii. O abordare pragmatică faţă de diviziunea muncii la nivel de ţară este
unul din angajamentele Declaraţiei de la Paris. Atât pentru donatori, cât şi pentru guvern
diviziunea muncii are implicaţii enorme. Selectivitatea asistenţei externe şi
complementaritatea au o importanţă critică odată cu creşterea necesităţilor şi reducerea
resurselor, în special în contextul crizei economice în desfăşurare. În acest sens, UE şi DFID
au lansat un exerciţiu de cartografiere a diviziunii muncii pentru: (i) a oferi o imagine utilă de
ansamblu a asistenţei oficiale pentru dezvoltare în sprijinul noii SND a Moldovei şi (ii) a
cartografia şi alinia proiectele/programele existente la rezultatelor prevăzute în cadrul
Strategiei Naţionale de Dezvoltare pentru a asigura o mai bună coordonare, pentru a evita
dublarea şi în cele din urmă pentru a asigura eficacitatea şi eficienţa sporită a asistenţei
externe.
Cadrul de rezultate. În majoritatea cazurilor, evaluările programelor finanţate de donatori
sunt realizate de donatorii individuali în conformitate cu sistemele lor interne de monitorizare
şi evaluare. Aceste evaluări adeseori nu contribuie la identificarea şi abordarea deficienţelor
majore în implementarea programelor finanţate de donatori şi nu evaluează contribuţia
întregii comunităţi donatoare la implementarea strategiilor naţionale de dezvoltare. Este
nevoie de un efort intens pentru consolidarea cerinţelor de raportare integrarea diferitor
sisteme de monitorizare şi evaluare în scopul implementării cadrului de rezultate la nivel de
ţară.
SUGESTII ÎN ASPECT DE POLITICI
12.5 Trebuie de întreprins măsuri suplimentare pentru îmbunătăţirea coordonării între
donatori în Moldova. Primul pas ar fi conlucrarea Guvernului cu donatorii în vederea reînnoirii
Principiilor Parteneriatului pentru Dezvoltare din 2006 ce ar lua în considerare evoluţiile noi,
inclusiv rezultatele întrevederii de Armonizare din Accra din anul 2008, Strategia Naţională de
Dezvoltare şi de asemenea problema modului de abordare a regiunii transnistrene, etc. Principiile
parteneriatului reînnoit trebuie să includă aşa aspecte cum ar fi: stabilirea unui schimb de
108
informaţii periodic între donatori şi guvern, promovarea unei diviziuni pragmatice a muncii,
consolidarea sistemelor de ţară şi accentuarea îmbunătăţirii monitorizării rezultatelor.
Schimb periodic de informaţii
Guvernul trebuie să continue practica organizării unor întrevederi semi-anuale ale
donatorilor la nivel înalt conduse de prim-ministru. Organizarea unui astfel de for la
începutul activităţii noului Guvern ar trimite un semnal potrivit privind angajamentul
Guvernului pentru un efort reînnoit de cooperare şi coordonare cu donatorii. Acest for
reprezintă o oportunitate pentru Guvern de a discuta priorităţile sale în susţinerea acordată de
către donatori şi de a efectua un schimb de informaţii cu privire la aspectele cheie ale
relaţiilor cu donatorii.
Pentru a facilita o coordonare mai bună la nivel de sector şi pentru a avansa utilizarea
abordării sectoriale bazate pe programe, miniştrii din sectoare urmează să petreacă întâlniri
lunare sau bi-lunare cu donatorii cheie care activează în sectorul respectiv. Această practică
este în prezent în curs de implementare în sectorul de asistenţă socială şi s-a dovedit a fi un
mecanism eficient pentru: a) asigurarea alinierii priorităţilor donatorilor cu cele ale
guvernului, b) facilitarea coordonării şi schimbului de informaţii între donatori şi între
donatori şi guvern; c) discutarea priorităţilor sectoriale şi alocaţiilor bugetare potrivite; şi d)
convenirea asupra diviziunii de muncă în cadrul sectorului.
Diviziunea muncii
Următorul guvern ar trebui să conlucreze cu donatorii pentru a asigura o utilizare mai
eficace a ajutorului extern. Pentru a ajuta în acest proces, donatorii urmează să efectueze un
exerciţiu de cartografiere a principalelor domenii de intervenţie pentru a asigura o utilizare
cât mai eficientă şi eficace a resurselor de dezvoltare şi de a asigura un nivel optim de
complementaritate. Exerciţiul urmează a fi desfăşurat pe baza principiilor de selectivitate şi
avantaj comparativ/colaborativ. Donatorii urmează să se consulte cu Guvernul privind
constatările acestui exerciţiu şi să solicite sfaturi şi orientări din partea Guvernului.
Guvernul trebuie să insiste ca donatorii să intensifice eforturile în vederea reducerii
numărului misiunilor necoordonate. Donatorii trebuie să încurajeze politici care să reducă
numărul total de vizite în ţară şi să promoveze misiuni comune.
Consolidarea sistemelor de ţară
Sistemele de ţară urmează a fi utilizate tot mai frecvent şi consolidate pentru ca ţara să
poată asuma rolul de lider în efortul său de dezvoltare. Responsabilitatea pentru modul în
care se utilizează resursele de dezvoltare poate fi consolidată prin implementarea
recomandărilor din studiul cheltuielilor publice şi responsabilităţii financiare actualizat
recent. Consolidarea sistemelor interne de responsabilitate va facilita responsabilitate internă
pentru modul utilizării resurselor de dezvoltare, precum şi responsabilitatea reciprocă între
ţară şi donatori.
109
Axarea asupra rezultatelor, monitorizării şi evaluării (M&E)
Guvernul urmează să continue să-şi consolideze sistemele de monitorizare şi evaluare pentru
a urmări progresul realizării SND. Donatorii trebuie să continue să sprijine consolidarea
acestor sisteme şi să evite crearea unor sisteme de monitorizare şi evaluare paralele.
Guvernul trebuie să insiste ca donatorii să-şi alinieze propriile programe la rezultatele
scontate din SND. Moldova a început să pună tot mai mult accentul pe rezultate în
planificarea strategică, gestionarea cheltuielilor, precum şi crearea capacităţii naţionale de
monitorizare şi evaluare pe bază de rezultate. Eficacitatea angajamentelor din viitor ale
donatorilor în susţinerea eforturilor de dezvoltare ale Republicii Moldova ar putea beneficia
în urma axării pe gestionarea pe bază de rezultate ce ar permite urmărirea progresului,
întreprinderea unor acţiuni corective şi unui dialog bun cu Guvernul şi alte părţi interesate.
Top Related