Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de...

109
i Moldova: Note de politici pentru Guvern Mai 2009 La elaborarea documentului au contribuit: Banca Mondială Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized

Transcript of Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de...

Page 1: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

i

Moldova:

Note de politici pentru Guvern

Mai 2009

La elaborarea documentului au contribuit:

Banca Mondială

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Page 2: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

ii

Cuprins Sumar executiv .......................................................................................................................................... iv

Obiectiv ................................................................................................................................................... iv

Contextul de ţară ................................................................................................................................... iv

Provocările principale............................................................................................................................ v

Reacţia de răspuns la criza curentă .................................................................................................... vi

Agenda pe termen mediu ................................................................................................................. viii

I. Crearea bazei pentru o creştere economică durabilă şi incluZivă ............................................ 13

Context: Experienţa recentă a Moldovei în raport cu creşterea economică ................................. 13

Provocările principale.......................................................................................................................... 13

II. Politicile în domeniul cheltuielilor publice .................................................................................. 16

Context: Cerinţele faţă de politicile fiscale în perioada recuperării .......................................... 16

Provocările principale pentru politicile în domeniul cheltuielilor publice .................................. 16

Sugestii în aspect de politici ............................................................................................................... 17

III. Dezvoltarea sectorului financiar .............................................................................................. 20

Context ................................................................................................................................................... 20

Provocările principale.......................................................................................................................... 20

Sugestii în aspect de politici ............................................................................................................... 22

IV. Protecţia socială ........................................................................................................................... 24

Asistenţa socială, servicii sociale şi asigurarea de şomaj ................................................................ 24

Sistemul de pensii ................................................................................................................................ 29

V. Buna guvernare şi lupta cu corupţia ............................................................................................... 34

Context ................................................................................................................................................... 34

Provocările principale pentru guvernare şi lupta cu corupţia ...................................................... 34

Sugestii în aspect de politici ............................................................................................................... 35

VI. Migraţia ......................................................................................................................................... 38

Context ................................................................................................................................................... 38

Sugestii în aspect de politici ............................................................................................................... 41

VII. Reforma sectorului public ......................................................................................................... 44

Managementul finanţelor publice ..................................................................................................... 44

Reforma administraţiei publice şi a serviciului public ................................................................... 48

VIII. Mediul de afaceri .................................................................................................................... 52

Context ................................................................................................................................................... 52

Provocările principale.......................................................................................................................... 52

Sugestii în aspect de politici ............................................................................................................... 54

IX. Sectoarele sociale ........................................................................................................................ 57

Învăţământ ............................................................................................................................................ 57

Sănătate .................................................................................................................................................. 64

X. Infrastructura ...................................................................................................................................... 71

Sectorul drumurilor ............................................................................................................................. 71

Page 3: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

iii

Sectorul energetic ................................................................................................................................. 75

Sectorul de alimentare cu apă şi canalizare ...................................................................................... 80

Sectorul tehnologii informaţionale şi de comunicare (TIC) ........................................................... 86

XI. Agricultura, silvicultura şi managementul resurselor naturale ......................................... 92

Agricultura ............................................................................................................................................ 92

Silvicultura ............................................................................................................................................ 99

Managementul resurselor naturale ................................................................................................. 101

XII. Coordonarea între donatori ..................................................................................................... 105

Context ................................................................................................................................................. 105

Provocările principale........................................................................................................................ 106

Sugestii în aspect de politici ............................................................................................................. 107

Page 4: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

iv

Sumar executiv

OBIECTIV

1. Acest set de note de politici este menit să pună la dispoziţia noului Guvern

recomandări privind acţiunile în materie de politici de remediere a diverselor provocări

economice şi sociale cu care se confruntă Moldova. Notele au fost elaborate în contextul crizei

economice curente, elucidând priorităţile pe termen scurt şi recomandările cu acţiuni imediate în

aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă pe

termen mediu, care stipulează măsurile posibile pe termen lung în aspect de politici pentru

promovarea şi sprijinirea unei dezvoltări durabile.

2. Ţinta acestui document sunt aspectele în materie de politici economice şi sociale. Totuşi, trebuie menţionat faptul că, acţionarea eficientă pe marginea acestor note de politici va fi

posibilă doar într-un climat politic consensual, în care plăgilor deschise în cadrul conflictului

post-electoral li se va permite să se cicatrizeze. Aceasta va necesita reafirmarea drepturilor de

bază ale omului şi ale drepturilor civile ale cetăţenilor Republicii Moldova. Comunitatea

donatorilor a elaborat note paralele cu recomandări specifice în acest domeniu.

CONTEXTUL DE ŢARĂ

3. Exportul forţei de muncă şi remitenţele rezultante au ajuns să domine viaţa

economică şi socială a cetăţenilor din Moldova. Remitenţele din munca lucrătorilor migranţi

au sporit venitul disponibil şi au catalizat o majorare rapidă a consumului final şi a cheltuielilor

de construcţie. În anul 2008 lucrătorii din Moldova au remis acasă circa 1,9 miliarde de dolari

SUA (31 la sută din PIB). Ca urmare, în ultimii câţiva ani Moldova a temperat o serie de şocuri

economice. În pofida condiţiilor austere ale şocurilor din comerţ (sub formă de preţuri la energie

considerabil mai mari), embargourilor asupra exportării principalului său produs de export

(vinul) şi secetei cumplite care a devastat sectorul agrar, în perioada anilor 2000 – 2008 media

creşterii economice oricum a depăşit 6 la sută anual.

4. Între anii 2006 şi 2008 au fost semnalate indicii încurajatoare cum că modelul

precedent al creşterii determinate de consum s-a extins, alţi determinanţi ai creşterii

exercitând un rol din ce în ce mai sesizabil. De exemplu, în anul 2007 investiţiile au început să

răspundă la ameliorările realizate în climatul investiţional general. Formarea capitatului fix s-a

majorat de la doar puţin peste 15 la sută din PIB în anul 2000 până la valoarea estimativă de 34

la sută din PIB către anul 2008. Similar, investiţiile străine directe (ISD) s-au majorat subit de la

3 la sută din PIB în anii 2003-2004 până la 11 la sută din PIB în anul 2008.

5. Totuşi, criza economică globală a obnubilat considerabil perspectiva imediată a

Republicii Moldova. Partenerii economici ai Republicii Moldova se confruntă cu o recesiune

economică considerabilă şi există indicii că creşterea recentă din sectorul investiţiilor a deraiat.

Exporturile şi fluxurile de remitenţe sunt grav afectate de recesiunea regională, exercitând un

impact direct asupra economiei interne. Apare probabilitatea ca sărăcia, care a diminuat subit

Page 5: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

v

începând cu anul 1999, să se accentueze odată cu scăderea volumului de remitenţe şi decelerarea

creşterii economice. De asemenea, criza globală complică politicile fiscale prin contribuirea la o

rată mai mică de colectare a veniturilor fiscale, concomitent sporind cererea pentru cheltuieli în

reţelele de protecţie socială. Toţi aceşti factori împreună elucidează necesitatea unor politici

macroeconomice consecvente şi a unei abordări strategice la stabilirea priorităţilor de dezvoltare

pe termen scurt şi mediu.

6. Suplimentar, din cauza crizei economice globale, economia regiunii transnistrene s-

a prăbuşit. În prezent Federaţia Rusă achită salariile şi pensiile funcţionarilor publici. O

contribuţie importantă la reintegrarea regiunii ar fi ca Guvernul Republicii Moldova să asiste la

atenuarea impactului exercitat de criză asupra păturilor pauperizate din Transnistria. FMI, Banca

Mondială şi ONU sunt gata să dezbată opţiunile de sprijin, atât cu Guvernul Republicii Moldova,

cât şi cu autorităţile din Transnistria.

PROVOCĂRILE PRINCIPALE

7. În pofida alocării a peste 40 la sută din PIB pentru cheltuielile publice, în cadrul

bugetului Republicii Moldova rămân în continuare un şir întreg de cereri neîndeplinite. Infrastructura drumurilor rămâne într-o stare deplorabilă, costurile înalte ale energiei au

determinat cereri sporite pentru reţelele de protecţie socială, iar salariile şi pensiile din sectorul

public rămân în continuare mici. Totuşi, cota parte din PIB crescândă, ce este alocată

Guvernului, expune riscului de substituire a activităţii sectorului privat şi de subminare a

perspectivelor de creştere. Mai mult ca atât, din moment ce o proporţie considerabilă a spaţiului

fiscal realizat ca urmare a recuperării este alocat consumului public majorat — în particular, la

subvenţii, transferuri şi salarii în sectorul public — necesităţile cruciale în aspect de

infrastructură sunt, în mare parte, neacoperite, iar aşa bunuri de stat, cum ar fi drumurile,

instituţiile spitaliceşti şi şcolare, continuă să se deterioreze într-un ritm alarmant.

8. Criza economică globală a început deja să exercite un impact important asupra

conturilor fiscale din Moldova. Recesiunea din activitatea economiei interne, la fel ca şi în

cazul importurilor, a limitat creşterea veniturilor fiscale. Chiar dacă cheltuielile vor fi păstrate la

acelaşi nivel, recesiunea sau chiar şi declinul categoric al veniturilor fiscale probabil vor rezulta

în apariţia unui decalaj fiscal mai mare decât a fost anticipat anterior. Reieşind din micşorarea

veniturilor şi majorarea preconizată a cheltuielilor cuprinse în bugetul pentru anul 2009, deficitul

fiscal se prognozează să se majoreze până la circa 11 la sută din PIB în anul 2009. Aceasta

semnalează necesitatea reducerii cheltuielilor; totuşi, situaţia precară din elaborarea bugetului şi

planificarea investiţiilor publice în Moldova face dificilă clasamentul şi ulterior sistarea

proiectelor investiţionale mai puţin eficiente. Mai mult ca atât, ţinând cont de necesităţile

considerabile de investiţii publice existente în ţară, reducerea cheltuielilor capitale ar putea

exercita un impact negativ asupra perspectivelor de creştere pe termen lung. Suplimentar, va fi

necesară păstrarea finanţării pentru serviciile sociale de bază pentru minimizarea impactului

exercitat de criză asupra persoanelor pauperizate.

9. În ultimele şase luni climatul de afaceri din Moldova a suferit un declin subit,

sectorul privat confruntându-se cu tot mai multe vulnerabilităţi. Se constată tendinţe de

Page 6: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

vi

scădere a numărului de comenzi de export, iar noile comenzi includ presiuni de reducere a

preţurilor şi prelungire a termenelor de achitare. Lipsa accesului la credite, în particular pentru

finanţarea capitalului circulant — capacitatea de a accepta termeni de achitare mai lungi — s-ar

putea să declanşeze pierderi de pieţe, rezultând în falimentări cu efect de cascadă extinzându-se

în economie.

10. În pofida eforturilor de reformă a cadrului de reglementare, poziţia Republicii

Moldova în clasamentul Mediul de afaceri al Băncii Mondiale rămâne în continuare mic

comparativ cu vecinii săi din Europa Centrală (locul 103, potrivit raportului din anul 2008).

Ca urmare a reformelor structurale incomplete, producţia industrială şi exporturile Republicii

Moldova sunt dominate în continuare de produsele tradiţionale, cu valoare adăugată scăzută.

Exporturile nu sunt suficient de diversificate din punct de vedere al pieţelor de destinaţie, fapt ce

sporeşte riscul şocurilor externe. Sporirea competitivităţii economiei — abilitatea de a participa

în reţelele comerciale şi investiţionale globale — este crucială pentru realizarea creşterii pe

termen lung.

11. În sectoarele sociale sunt necesare reforme continue pentru creşterea eficienţei şi a

impactului cheltuielilor publice. În prezent sistemul de învăţământ este ineficient, cu scăderea

numărului de elevi, dar cu un efectiv mare de cadre didactice şi nedidactice insuficient

remunerate. Indicatorii de sănătate rămân cu mult sub mediile UE. Sistemul de asistenţă socială

este fragmentat, majoritatea beneficiilor nefiind axate pe gospodăriile casnice sărace. Schema de

achitare solidară a pensiilor (pay-as-you-go) nu este durabilă din punct de vedere social, cu o

formulă distorsionată de calcul al beneficiilor, rate reduse de substituire, de rând cu privilegii

acordate anumitor categorii selecte.

12. În perioada de tranziţie post-electorală vor exista riscuri considerabile pentru

guvernare. Moldova se confruntă cu provocări de durată de dezvoltare, cum ar fi necesitatea

instituirii unei administraţii naţionale efective, controale şi guvernări a sectorului public, statului

de drept, formulării de politici, guvernări adecvate a principalelor agenţii, reglementării pieţelor

şi capacităţii de gestiune a proiectelor. Urmează a fi asigurată existenţa unor instituţii robuste de

audit intern şi extern şi conformarea standardelor internaţionale pentru a insufla încredere

publică în modul, în care Moldova este guvernată şi poartă răspundere faţă de cetăţenii săi.

Necesitatea unui răspuns ambiţios din partea Guvernului de contracarare a recesiunii economice

în perioada de stabilire a desemnărilor post-electorale şi de remanieri ale cadrelor necesită

acordarea unei atenţii sporite guvernării şi agendei de combatere a corupţiei.

REACŢIA DE RĂSPUNS LA CRIZA CURENTĂ

13. Comunitatea donatorilor a identificat acele acţiuni în materie de politici care ar

putea fi considerate drept măsuri urgente pe termen scurt. Aceste recomandări se axează în

particular pe gestiunea cheltuielilor publice, reforma sectorului financiar şi protecţia socială.

Întregul set al acţiunilor de scurtă durată în materie de politici în funcţie de sector este prezentat

în tabelul de la finele acestui sumar.

Page 7: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

vii

14. Restabilirea echilibrului fiscal reprezintă o etapă timpurie importantă pentru

agenda de dezvoltare a Republicii Moldova în cadrul noului Guvern. Dimensiunea relativ

mare a Guvernului limitează perspectivele de creştere şi trebuie să fie redusă. În prezent

remunerarea angajaţilor din sectorul public consumă circa o-treime din sursele guvernamentale

totale. Optimizarea structurii de angajare în câmpul muncii în sectorul public printr-o organizare

mai adecvată a unui sistem instituţional de prestare a serviciilor publice, aplicând principiile pe

bază de merite la desemnări şi alinierea sistemului de remunerare cu calificarea şi performanţa –

reprezintă factorii cheie pentru raţionalizarea cheltuielilor publice. Mai mult ca atât, o axare mai

adecvată a proporţiei considerabile a transferurilor bugetare, care s-au constatat ca fiind slab

axate, va conduce la o eficientizare a cheltuielilor. Recomandările în aspect de politici,

prezentate pe tot parcursul acestui set de instrucţiuni, evidenţiază oportunităţile pentru asigurarea

unei utilizări mai eficiente şi echitabile a veniturilor fiscale reduse. Cu timpul, atare îmbunătăţire

a cheltuielilor publice ar putea spori resursele disponibile pentru investiţii în infrastructura de

bază a ţării.

15. Pe termen scurt, un deficit fiscal considerabil invocă necesitatea reducerii

cheltuielilor cuprinse în bugetul pentru anul 2009. Măsurile de ajustare fiscală recomandate

pe termen scurt (rezultând în economii fiscale de până la 6,8 la sută din PIB) sunt precum

urmează:

Cheltuieli capitale – reducerea cheltuielilor capitale cu circa 2,5 la sută din PIB, totodată

păstrând cheltuielile destinate pentru renovarea şi întreţinerea drumurilor.

Asistenţa socială şi pensii – eliminarea programelor de compensaţii nominale, care sunt

precar axate, cu redirecţionarea acelor resurse (circa 0,3 la sută din PIB) la noua schemă de

asistenţă socială axată (efectiv dublând-o).

Salariile din sectorul public – reducerea cheltuielilor de salarizare cu circa 1,8 la sută din PIB

prin suspendarea majorărilor preconizate ale salariilor.

Bunuri şi servicii – eliminarea ajustării excesive a inflaţiei în bugetul pentru anul 2009;

accelerarea optimizării reţelei şcolare; plus eliminarea subvenţiilor agricole orientate pe

altceva decât creşterea, cum ar fi subvenţiile TVA pentru resurse şi produse intermediare.

Taxe – majorarea taxelor de acciz pentru ţigări, băuturile spirtoase tari şi automobilele de lux

(0,2 la sută din PIB).

16. Asigurarea stabilităţii sectorului financiar din Moldova va ajuta ţara să reziste

crizei economice şi financiare globale curente. În această ordine de idei, Banca Naţională a

Moldovei (NBM) urmează imediat să realizeze o evaluare sistematică a sistemului bancar, la

nivel de fiecare bancă în parte, şi să fie pregătită să intervină oportun şi în mod sistematic.

Intervenţiile ar putea să includă fie expansiunea sprijinului temporar cu lichidităţi al BNM asupra

sistemului bancar, fie pregătirea instrumentelor pentru băncile problematice, implicând

autorităţile în ajutorarea băncilor să sporească finanţarea la termen la un cost rezonabil, în

particular din partea instituţiilor financiare internaţionale.

17. Sunt necesare acţiuni de protecţie a populaţiei pauperizate din Moldova pe durata

crizei curente. Guvernul urmează să examineze modul în care noul program axat de asistenţă

socială ar putea fi utilizat pentru contracararea impacturilor adverse ale crizei economice globale

asupra cetăţenilor săraci din Moldova. Sistemul de asigurări ale şomerilor prezintă lacune

Page 8: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

viii

considerabile şi nu cuprinde sectorul agrar, sectorul urban oficial şi lucrătorii migranţi ce revin în

ţară, care au de suferit de pe urma recesiunii economice. Programele de lucrări publice ar putea

servi drept un mecanism eficient de angajare în câmpul muncii a lucrătorilor calificaţi să activeze

în domeniul investiţiilor planificate în infrastructura prioritară. Aceste şi alte opţiuni urmează a fi

examinate minuţios pentru a asigura o protecţie socială eficientă moldovenilor pe durata acestor

timpuri de venituri publice scăzute. S-ar putea să fie necesar de acordat o atenţie deosebită

adaptărilor menite să asigure protecţia continuă a acelor cetăţeni vulnerabili din Moldova, care

sunt în afara pieţei forţei de muncă – copii, persoane cu dizabilităţi, persoanele în etate.

18. Guvernul ar putea imediat dicta tonul pentru o abordare coordonată şi

transparentă a dezvoltării. Practica de organizare semestrială a forurilor de donatori de nivel

înalt, sub preşedinţia prim-ministrului, ar lansa semnalul potrivit privind gradul de implicare al

ţării şi cooperarea şi coordonarea reînnoite cu donatorii. Pentru facilitarea acestui proces,

urmează a fi fortificat rolul Comitetului pentru Planificare Strategică în stabilirea priorităţilor şi

coordonarea politicilor la nivel intern. De asemenea, pentru Guvern ar fi important să semnaleze

angajamentul său faţă de aspectele strategice de guvernare prin susţinerea unor aşa beneficii

rapide posibile, cum ar fi reformele juridice, standardele medicale şi prevenirea corupţiei vamale.

O importantă prioritate multilaterală este fortificarea capacităţilor sistemelor ţării, care urmează a

fi tot mai mult valorificate şi fortificate în vederea consolidării simţului de proprietate asupra

procesului al ţării şi poziţionării ţării la cârma procesului.

AGENDA PE TERMEN MEDIU

19. Protecţia persoanelor pauperizate din Moldova, de rând cu promovarea dezvoltării

economice, va solicita o combinaţie strategică de măsuri de asistenţă socială şi generare a

locurilor de muncă. Pentru reformarea reţelei de protecţie socială este necesară o agendă

structurală pe termen mediu. Odată ce au fost realizate măsurile pe termen scurt de implementare

şi extindere a noului program axat de asistenţă socială, vor fi necesare eforturi continue de

îmbunătăţire, modernizare şi consolidare a registrelor de beneficiari pentru multiplele programe,

perfecţionând coordonarea între programe. Formarea locurilor de muncă trebuie să continue

graţie investiţiilor Guvernului în proiectele de lucrări publice, precum şi prin intermediul

dezvoltării economiei rurale în afara sectorului agrar, în particular prelucrarea produselor

agricole. Ameliorarea mediului de afaceri pentru factorii implicaţi în prelucrarea produselor

agricole (de exemplu, reducerea obstacolelor pentru licenţiere, obţinerea permiselor şi

traversarea frontierelor) probabil va contribui mult la reducerea emigrării şi absorbţiei

migranţilor reveniţi în ţară.

20. Urmează a fi soluţionate, pe principii durabile, necesităţile cruciale de

infrastructură pentru a sprijini perspectivelor de creştere pe termen lung. Agenda de

dezvoltare ar putea valorifica potenţialul de creştere al Republicii Moldova pentru a deveni un

centru de servicii pentru UE. Aceasta este şi mai veridic din punct de vedere al tehnologiilor de

informare şi comunicare (TIC), turismului, transporturilor şi logisticii. În domeniul TIC

Guvernul urmează să revizuiască strategia sa naţională de edificare a societăţii informaţionale, să

fie în relaţii de parteneriat cu sectorul privat în vederea creării unei infrastructuri naţionale de

conexiuni cu un diapazon larg de lungimi de undă (broadband) şi să sporească abilitatea de

Page 9: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

ix

angajare în câmpul muncii prin fortificarea dezvoltării deprinderilor TIC. În sectorul

transporturilor, Guvernul urmează să implementeze principalele măsuri în materie de politici,

faţă de care deja şi-a asumat un angajament în cadrul Strategiei Infrastructurii Transportului

Terestru din anul 2007. Mai mult ca atât, vor fi necesare investiţii considerabile pentru reducerea

vulnerabilităţii energetice a Republicii Moldova, ameliorarea eficienţei sale energetice, reducerea

risipei şi diversificarea surselor de aprovizionare cu energie. Implementarea agendei reformei

energetice va implica axarea pe cadrele juridic şi de reglementare.

21. Promovarea integrării Europene va solicita modernizarea sectorului public.

Acţiunile prioritare pentru reformarea sistemului de management al finanţelor publice, deja în

derulare, vor armoniza practicile de planificare, elaborare a bugetului, contabilitate şi audit cu

standardele internaţionale. Totuşi, Moldova se confruntă cu deficienţe persistente la capitolul

administraţia publică, de aceea urmează să păstreze reforma administraţiei publice în calitate de

prioritate în aspect de politici. Măsurile sugerate pe termen mediu includ implementarea reformei

serviciului public, continuarea formării profesionale determinate de cerere, introducerea

sistemelor de control intern pentru administraţia publică, dezvoltarea bazei legale pentru

stabilirea unei ierarhii în cadrul sectorului public, analiza eficacităţii şi eficienţei sistemelor de

prestare a serviciilor şi introducerea consultaţiilor publice în aspecte de politici.

22. Ameliorarea în continuare a coordonării între donatori ar putea maximiza impactul

eforturilor de dezvoltare. Guvernul urmează să conlucreze cu donatorii în vederea reînnoirii

principiilor de parteneriat aferente schimbului cu regularitate de informaţie, fortificare a

sistemelor naţionale de contabilitate, raportare şi achiziţii, precum şi îmbunătăţirea sistemelor de

monitorizare şi evaluare pentru a urmări progresul realizat în cadrul Strategiei Naţionale de

Dezvoltare, inclusiv în vederea realizării valorilor trasate în cadrul Obiectivelor de Dezvoltare

ale Mileniului (ODM) naţionale.

Page 10: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

x

Priorităţile sugerate pe termen scurt în materie de politici pentru Guvernul Republicii Moldova

Sector / domeniu Recomandări pe termen scurt în aspect de politici

Gestiunea cheltuielilor

publice

Măsurile pe termen scurt de ajustare fiscală ar putea genera economii

fiscale de până la 6,8 la sută din PIB: reducerea cheltuielilor capitale,

concomitent păstrând repararea şi întreţinerea drumurilor; eliminarea

programelor de compensaţii nominale care sunt insuficient de axate;

reducerea salariilor din sectorul public; eliminarea ajustării excesive a

inflaţiei; precum şi majorarea taxelor de acciz.

Sectorul financiar

NBM urmează să realizeze o evaluare a vulnerabilităţilor din sistemul

bancar, să fie pregătită să pună lichiditate temporară la dispoziţia

sistemului bancar şi să pregătească instrumentele de intervenţie în

cazul băncilor problematice, după caz. Autorităţile urmează să încerce să ajute băncile să-şi majoreze

finanţarea la termen la un cost rezonabil.

Asistenţa socială, serviciile

de asistenţă socială şi

asigurarea şomerilor

Guvernul urmează să implementeze şi să extindă noul program axat

de asistenţă socială şi să prevină reducerea bugetului destinat

persoanelor pauperizate. Urmează a fi realizat un Program pentru elaborarea unui sistem

integrat de servicii sociale. În scopul absorbţiei lucrătorilor calificaţi din construcţii, Guvernul ar

putea accelera investiţiile guvernamentale planificate în

infrastructură. Un program ce investeşte în educaţia şi formarea

competenţelor tineretului ar putea mobiliza tineretul pentru lucrări

publice corespunzătoare.

Sistemul de pensii

Guvernul urmează să stabilească prioritatea remedierii primului său

pilon: utilizarea datelor privind salarizarea pentru a stabili prestaţiile

de pensii, iniţiind măsuri de ameliorare a conformităţii şi colectarea,

prelungirea vârstei de pensionare, reintroducerea participării

obligatorii a producătorilor agricoli individuali, la fel ca şi eliminarea

privilegiilor la pensii.

Buna guvernare şi

combaterea corupţiei

Beneficii rapide posibile includ reformele juridice, monitorizarea

standardelor medicale, simplificarea procedurilor pentru

achiziţionarea publică în serviciile medicale, crearea echipelor de

monitorizare mobile pentru prevenirea corupţiei şi contrabandei,

împuternicirea Parlamentului cu atribuţii de supraveghere a CCCEC,

de rând cu finalizarea consolidării politico-administrative.

Migraţia

Guvernul urmează să evite reducerea programului axat de asistenţă

socială, să planifice lucrări publice pentru a absorbi lucrătorii

calificaţi din construcţii şi să lanseze un program pentru tineret în

vederea pregătirii acestora pentru piaţa forţei de muncă.

Managementul finanţelor

publice Revizuirea metodologiei de pregătire a bugetului şi executare a

bugetului va continua şi pe parcursul anilor 2009-2010.

Reforma administraţiei

publice şi a serviciului public

Urmează a fi elaborat şi către anul 2010 introdus un nou sistem de

remunerare în sectorul public. Urmează a fi fortificată capacitatea de coordonare a Aparatului

Guvernului.

Page 11: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

xi

Sector / domeniu Recomandări pe termen scurt în aspect de politici

Mediul de afaceri

Dezvoltarea efectivă a sectorului privat va implica facilitarea

angajării oficiale în câmpul muncii prin intermediul simplificării

iniţierii afacerilor / operaţiunilor, facilitarea fluxului de credite,

înlăturarea barierelor neargumentate pentru comerţ, îmbunătăţirea

dialogului dintre sectoarele public-privat şi accelerarea reformei

sistemului de măsurări, standarde, testări şi asigurare a calităţii.

Educaţie / învăţământ

Ameliorării calităţii şi eficienţei implică revizuirea normelor şi

procedurilor învechite din învăţământ. Urmează a fi promovate măsurile de recuperare a costurilor. Strategia de reformă a sistemului rezidenţial de îngrijire a copilului

urmează a fi implementat în proporţie de sută la sută. Urmează a fi revizuită activitatea comisiilor psiho-pedagogice.

Sănătate / asistenţă medicală

Principalele programe naţionale de sănătate publică trebuie să fie

protejate de reducerea bugetului în eventualitatea crizelor financiare. Reformele în derulare trebuie să continue, inclusiv creşterea acoperirii

cu asigurări şi îmbunătăţirea axării contribuţiilor de stat la CNAM;

fortificarea capacităţii de achiziţionare a CNAM; promovarea

eficienţei, calităţii şi satisfacţiei consumatorului în reţeaua

prestatorilor; la fel ca şi reducerea cheltuielilor din cont propriu

pentru remediile medicamentoase.

Sub-sectorul drumurilor

Guvernul urmează să se abţină de la reducerea cheltuielilor pentru

reparaţia şi întreţinerea fondului de drumuri. Urmează a fi implementate principalele măsuri în materie de politici

din Strategia infrastructurii transportului terestru din anul 2007. Achiziţia lucrărilor de renovare a drumurilor urmează să fie

gestionată în conformitate absolută cu ghidul de achiziţii aplicabil. Urmează a fi consolidat rolul de lider al Ministerului Construcţiilor şi

Dezvoltării Teritoriului (MCDT).

Energetică

La prima etapă reforma energetică trebuie să se axeze pe cadrele

juridic şi de reglementare. Urmează a elabora o rezoluţie vizavi de problemele de termificare în

raioane şi consumul energetic în Chişinău.

Alimentarea cu apă şi

salubrizare

Soluţia pentru recuperare şi dezvoltare durabilă va include

ameliorarea eficienţei energetice, restructurarea politicilor privind

tarifele şi îmbunătăţirea coordinării donatorilor.

Tehnologii informatice şi de

comunicare

Guvernul urmează să accelereze revizuirea în derulare a strategiei sale

naţionale de edificare a societăţii informaţionale. Sunt necesare acţiuni specifice investiţionale şi de reglementare

pentru implementarea programului naţional de acces la conexiuni

rapide cu frecvenţe multiple de tip broadband. Guvernul urmează să realizeze acţiuni de modernizare a

întreprinderilor sale proprii şi a sistemului de educaţie, concomitent

îmbunătăţind autonomia Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în

Comunicaţii Electronice şi Tehnologia Informaţiei (ANRCETI).

Agricultură Imperativă este elaborarea urgentă a politicilor stabile pro-piaţă şi

pro-comerţ în scopul asigurării unui mediu favorabil pentru

dezvoltarea afacerilor de-a lungul lanţului agroalimentar.

Page 12: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

xii

Sector / domeniu Recomandări pe termen scurt în aspect de politici

Este necesar a elabora o strategie privind securitatea produselor

alimentare, stipulând perspective pe termen scurt, mediu şi lung.

Silvicultură Planul naţional de acţiuni pentru combaterea tăierilor ilicite şi

ameliorarea guvernării silvicole, recent elaborat, identifică acţiunile

prioritare.

Gestiunea resurselor naturale Ca priorităţi ar trebuie să servească prevenirea poluării surselor

acvatice şi valorificarea eficientă a acestora. De asemenea, gestiunea deşeurilor merită o atenţie deosebită.

Coordonarea între donatori

Urmează a fi realizaţi paşi în vederea îmbunătăţirii în continuare a

coordonării donatorilor prin intermediul schimbului de informaţii,

realizat cu regularitate, diviziunii muncii, sistemelor naţionale

consolidate şi plasării accentului pe monitorizare şi evaluare.

Page 13: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

13

I. CREAREA BAZEI PENTRU O CREŞTERE ECONOMICĂ DURABILĂ ŞI INCLUZIVĂ

CONTEXT: EXPERIENŢA RECENTĂ A MOLDOVEI ÎN RAPORT CU CREŞTEREA ECONOMICĂ

1.1 Exportul forţei de muncă şi influxul rezultant de remitenţe ale lucrătorilor au ajuns

să domine să domine viaţa economică şi socială a cetăţenilor din Moldova. Remitenţele din

munca lucrătorilor migranţi, constituind peste 30 la sută din produsul intern brut (PIB), au sporit

venitul disponibil şi au catalizat o majorare rapidă a consumului final şi a cheltuielilor de

construcţie. În anul 2008 lucrătorii din Moldova au remis acasă circa 1,9 miliarde de dolari SUA

(31 la sută din PIB). Ca urmare, în ultimii câţiva ani Moldova a temperat o serie de şocuri

economice. În pofida condiţiilor austere ale şocurilor din comerţ (sub formă de preţuri la energie

considerabil mai mari), embargourilor asupra exportării principalului său produs de export

(vinul) şi secetei cumplite care a devastat sectorul agrar, în perioada anilor 2000 – 2008 media

creşterii economice oricum a depăşit 6 la sută anual.

1.2 Între anii 2006 şi 2008 au fost semnalate indicii încurajatoare cum că modelul

precedent al creşterii determinate de consum s-a extins, alţi determinanţi ai creşterii

exercitând un rol din ce în ce mai sesizabil. De exemplu, în anul 2007 investiţiile au început să

răspundă la ameliorările realizate în climatul investiţional general. Formarea capitatului fix s-a

majorat de la doar puţin peste 15 la sută din PIB în anul 2000 până la valoarea estimativă de 34

la sută din PIB către anul 2008. Similar, investiţiile străine directe (ISD) s-au majorat subit până

la circa 10 la sută din PIB – cu mult mai mult decât în alte ţări din regiune (deşi cumulativ şi în

valori calculate pe cap de locuitor, Moldova rămâne în continuare cu mult în urma vecinilor săi).

PROVOCĂRILE PRINCIPALE

Criza globală

1.3 Criza economică globală a obnubilat considerabil perspectiva imediată a Republicii

Moldova. Deşi economia Moldovei a fost imună la şocurile precedente, acestea nu se compară

ca anvergură cu actuala criză, partenerii economici ai Republicii Moldova confruntându-se cu o

recesiune economică considerabilă. Deja există indicii că creşterea recentă din sectorul

investiţiilor a deraiat. Exporturile şi fluxurile de remitenţe sunt grav afectate de recesiunea

regională. Cererea scăzută pentru exporturi şi o diminuare a remitenţelor, la rândul lor, vor

exercita un impact direct asupra economiei interne. Odată cu diminuarea oportunităţilor de

migraţiuni şi dovezile ce indică accelerarea revenirii în Moldova a populaţiei sale de migranţi,

vor exista presiuni asupra pieţei interne a forţei de muncă.

1.4 Este probabilă augmentarea sărăciei. Între anii 1999 şi 2004 recuperarea economică

din Moldova a scos 40 la sută din populaţie din sărăcie – cea mai mare reducere absolută a

sărăciei din toată Europa. Aparent reducerea sărăciei a sistat între anii 2004 şi 2005, ulterior

sărăcia continuând să scadă până în anul 2007, potrivit ultimelor date disponibile. În prezent

Page 14: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

14

atare realizări riscă să fie inversate, odată cu diminuarea remitenţelor şi decelerarea creşterii

economice. Mulţi din cei care recent s-au poziţionat în afara sărăciei sunt doar foarte puţin trecuţi

de pragul sărăciei şi sunt vulnerabili la recesiunea economică. În prezent, echipa Băncii ce

activează în domeniul sărăciei, de rând cu ONU şi OIM, colaborează cu autorităţile pentru a

evalua impactul social probabil al diminuării remitenţelor.

1.5 Criza globală va complica politicile fiscale din Moldova. Scăderea cererii pe plan

intern (reflectând, parţial, reducerea influxului de remitenţe şi a activităţii în construcţii) a

determinat diminuarea cererii pentru importuri şi ca atare a contribuit la diminuarea colectării

veniturilor fiscale. În afară de micşorarea anticipată a veniturilor, este probabil ca criza să

contribuie la sporirea cererii pentru cheltuielile reţelei de protecţie socială. Pierderea venitului

fiscal şi presiunile suplimentare asupra cheltuielilor vor rezulta probabil în apariţia unui deficit

fiscal considerabil în finanţare în lunile rămase ale anului. Deşi o finanţare suplimentară ar putea

ajuta la remedierea acestui deficit, există probabilitatea necesităţii ajustării politicilor fiscale şi

monetare şi accelerării reformelor structurale.

1.6 Consecvenţa politicilor macroeconomice este crucială. Până în prezent, autorităţile au

sprijinit politicile monetare austere pentru a controla inflaţia şi stimula stabilitatea ratei de

schimb valutar. În noul mediu economic global, autorităţile urmează să evalueze politicile

macroeconomice corespunzătoare.

Calitatea creşterii pe termen mediu

1.7 Pe termen lung, odată cu recuperarea economiei mondiale, Moldova va trebui să

analizeze cu sânge rece principalii determinanţi ai creşterii sale economice. Un scenariu ar fi

reluarea creşterii determinate de remitenţe. Acesta este un scenariu rezonabil, reieşind din

opţiunile limitate existente pe termen scurt, diferenţele persistente în salarizare dintre Moldova şi

ţările de destinaţie pe termen scurt şi lipsa oportunităţilor de angajare în câmpul muncii în

economia locală.

1.8 Ţara are nevoie de o strategie durabilă de creştere, fiind conştientă totodată de

improbabilitatea continuării unei creşteri foarte rapide a fluxurilor de remitenţe. De fapt,

chiar şi la păstrarea aceluiaşi ritm de creştere, determinat de remitenţe, înregistrat anterior

debutului crizei globale, vor trece alţi 15 ani până când Moldova va realiza niveluri de producţie

corespunzătoare celor care au prevalat anterior independenţei. Mai mult ca atât, este improbabil

ca creşterea rapidă a remitenţelor, înregistrată în ultimii câţiva ani, să poată fi menţinută pe

termen mai lung: în primul rând, există o limită eventuală a numărului de lucrători ce pot migra,

la fel ca şi o limită a majorărilor salariale în ţările de destinaţie. Odată cu absorbţia migranţilor de

către ţările gazde şi reuniunea peste hotare cu familiile sale, o parte din aceştia vor înceta să mai

remită venituri în Moldova. Deşi este probabil ca majoritatea lucrătorilor să continue să remită

sume impunătoare de bani, acest fapt nu se va reflecta într-o creştere durabilă a influxurilor de

remitenţe către Moldova, numai dacă aceste remitenţe nu vor constitui o proporţie permanent

ascendentă din profiturile lucrătorilor migranţi.

1.9 Dacă Moldova vizează reducerea sărăciei şi îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă ale

cetăţenilor săi, va fi necesară o creştere accelerată şi durabilă. Totuşi, există o serie de

Page 15: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

15

motive de îngrijorare cu privire la calitatea creşterii în Republica Moldova în anii recenţi. Printre

acestea se numără următoarele:

Lipsa creşterii angajării în câmpul muncii. Recuperarea economică a fost asociată unei

transformări economice continue. Economia şi-a redus tot mai mult dependenţa de sectorul

agrar, iar cota parte a sectorului dat în producţia economică a diminuat cu peste 10 puncte

procentuale din PIB, concomitent pierzându-şi lucrătorii. Restul economiei, totuşi, nu a fost

capabilă să absoarbă aceşti foşti lucrători din sectorul agrar. În linii generale, începând cu

anul 2000 angajarea în câmpul muncii s-a micşorat cu circa 260.000 lucrători, doar 90.000

din aceştia fiind ulterior absorbiţi.

Pierderea forţei de muncă şi sporul în productivitatea muncii. Începând cu anul 2000, media

productivităţii muncii s-a triplat, preponderent graţie pierderii forţei de muncă în sectorul

agrar şi realocării lucrătorilor în sectoarele mai productive. În situaţia în care circa un sfert

din forţa de muncă deja activează peste hotare, devine dificil de menţinut creşterea

productivităţii muncii odată cu epuizarea concomitentă a oportunităţilor oferite de rarefierea

forţei de muncă şi realocarea factorilor. Pe viitor productivitatea va necesita o creştere

durabilă a investiţiilor şi inovări. Acest fapt, la rândul său, necesită o ameliorare continuă a

climatului investiţional, în special înlăturarea obstacolelor pentru iniţierea afacerilor sau

ieşirea din afaceri a companiilor pentru a se asigura că sectoarele şi industriile în formare

sunt capabile să prospere.

Diversificarea limitată a exportului. Embargoul rusesc asupra vinului, din anul 2006, a

exercitat un impact extrem de negativ asupra sectorului real al economiei. Acesta a elucidat,

de asemenea, riscurile asociate cu economia nediversificată a Republicii Moldova. Relaţiile

economice cu restul lumii rămân în continuare dominate de pieţele tradiţionale ale

Comunităţii Statelor Independente (CSI). Reieşind din proximitatea sa, Europa ar urma să

constituie majoritatea comerţului realizat cu Moldova. Totuşi, comerţul cu Europa şi alte

pieţe de desfacere netradiţionale rămâne cu potenţialul nevalorificat, iar reorientarea spre

piaţa Uniunea Europeană (UE) a fost mai lentă decât cea a altor ţări din regiune. În afară de

axarea pe aceste pieţe de desfacere, de asemenea există şi o axare pe anumite produse de

export. Circa 60 la sută din exportul republicii este sub formă de produse agricole (inclusiv,

din industria de prelucrare agrară) şi predominant din sectoarele vinului şi băuturilor.

1.10 Din moment ce Moldova creează premise pentru o creştere determinată de sectorul

privat, există oportunitatea învăţării din avantajele şi dezavantajele economiilor mai

avansate, în particular în domeniile de reglementare a sectorului financiar. O provocare

majoră va fi creşterea nivelului de intermediere financiară, concomitent controlând riscurile

sistemice potenţiale. Dezvoltarea sectorului financiar nebancar ar putea majora nivelul relativ

scăzut al economiilor în economie şi ar putea cataliza creşterea pieţei interne de capital. În scopul

atenuării riscurilor, Moldova urmează să finalizeze cadrul juridic şi de reglementare pentru

instituţiile financiare nebancare.

Page 16: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

16

II. POLITICILE ÎN DOMENIUL CHELTUIELILOR PUBLICE

CONTEXT: CERINŢELE FAŢĂ DE POLITICILE FISCALE ÎN PERIOADA RECUPERĂRII

2.1 Pe parcursul recuperării economice a Republicii Moldova, politicile fiscale au

sprijinit eforturile de control al inflaţiei şi au rămas prudente, iar soldul total al

numerarului al Guvernului central rămâne aproape de cota zero. Recuperarea a generat

venituri fiscale foarte optimiste, oferind Guvernului oportunităţi suficiente să-şi mărească

cheltuielile, în particular cheltuielile sociale. Începând cu anul 2001, atât veniturile, cât şi

cheltuielile, s-au majorat cu peste 10 la sută din PIB. Oportunităţi fiscale suplimentare au fost

posibile graţie reducerii rapide a datoriei publice şi public garantate ca şi cotă parte din PIB ca

urmare a creşterii, aprecierii ratei de schimb valutare şi unei gestionări mai bune a datoriei.

2.2 După cum e stipulat şi în Strategia Naţională de Dezvoltare a Guvernului, în pofida

alocării a peste 40 la sută din PIB cheltuielile publice, în cadrul bugetului rămân în

continuare un şir întreg de cereri neîndeplinite. Infrastructura drumurilor din Moldova

rămâne într-o stare precară, costurile energetice mari, au generat cerinţe mai mari asupra

reţelelor de protecţie socială, iar salariile şi pensiile din sectorul public sunt în continuare destul

de mici. Proporţia în creştere din PIB, care este alocată Guvernului, totuşi, riscă să substituie

activitatea sectorului privat şi să submineze perspectivele de creştere. În continuare, odată cu

direcţionarea unei sume considerabile a spaţiului fiscal, realizat pe parcursul perioadei de

recuperare, spre consumul public majorat – în particular, salariile, transferurile şi subvenţiile din

sectorul public – nevoile esenţiale de infrastructură sunt în mare parte neîndeplinite, iar bunurile

de stat, cum ar fi drumurile, spitalele, grădiniţele şi şcolile, continuă să se deterioreze cu o ritm

alarmant.

PROVOCĂRILE PRINCIPALE PENTRU POLITICILE ÎN DOMENIUL CHELTUIELILOR PUBLICE

2.3 Pe termen scurt, criza economică şi financiară globală a început deja să exercite un

impact important asupra conturilor fiscale din Moldova. Recesiunea înregistrată în economia

ţării, de rând cu diminuarea importurilor, au limitat creşterea veniturilor fiscale. Chiar şi cu

sechestrarea cheltuielilor, decelerarea sau chiar declinul total al veniturilor fiscale probabil vor

condiţiona apariţia unui deficit fiscal mai mare decât a fost anticipat anterior. Reieşind din

micşorarea veniturilor şi majorarea preconizată a cheltuielilor, incluse în bugetul pentru anul

2009, în anul 2009 se prognozează majorarea deficitului până la circa 11 la sută din PIB.

2.4 Cu excepţia obiectivelor de politici macroeconomice, abilitatea Guvernului de a-şi

menţine planurile de cheltuieli vor depinde de abilitatea sa de mobilizare a finanţelor

interne şi externe suplimentare. Analiza situaţiei datoriei Moldovei sugerează că, ţinând cont

de nivelurile relativ scăzute ale îndatorării publice (datoria guvernului central este estimată ca

fiind circa 25 la sută din PIB şi datoria externă – 18,5 la sută din PIB, acestea contând cel mai

Page 17: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

17

mult în structura datoriei), există careva rezerve pentru a creşte împrumuturile publice. Însă,

trebuie recunoscut faptul că, fiascoul global al creditelor ar putea reduce dimensiunea şi apetitul

creditelor oferite Republicii Moldova, chiar şi din partea partenerilor donatori tradiţionali.

Majorarea împrumuturilor luate de la sectorul intern (adică, de la sectorul bancar al ţării) ar putea

servi drept opţiune alternativă. Cererea sporită pentru împrumuturi din partea sectorului public,

totuşi, ar spori presiunile asupra pieţelor interne de credite, care deja sunt constrânse de politicile

monetare austere şi ar putea substitui sectorul privat.

2.5 Dacă criza financiară globală impune limitări ale abilităţii Guvernului de a mobiliza

finanţe suplimentare pentru a acoperi deficitul fiscal, atunci este inevitabilă necesitatea

unor anumite ajustării ale politicilor fiscale. Din moment ce povara impozitării (ca proporţie

din PIB) în Moldova este deja destul de mare, mobilizarea unui sume considerabile de surse

financiare suplimentare prin intermediul unei impozitări mai mari s-ar putea să nu fie o soluţie

viabilă. Într-adevăr, odată ce economia ţării ar putea suferi de pe urma recesiunii regionale,

majorarea considerabilă a impozitelor în acest moment s-ar putea să nu acţioneze în cel mai bun

interes al eforturilor de suport al recuperării economice.

2.6 Pe termen mediu, Guvernul trebuie să recunoască faptul că, creşterea rapidă a

nivelului de cheltuieli şi venituri din Moldova a realizat un nivel fiscal, care în prezent este

prea înalt, ţinând cont de venitul din Moldova şi dezvoltarea instituţională. Dimensiunea

relativ mare a Guvernului limitează perspectivele de creştere şi urmează a fi redusă. Controlul

creşterii cheltuielilor sub nivelul majorării PIB nominal şi sporirea eficienţei cheltuielilor publice

ar permite Guvernului să reducă treptat dimensiunea sa.

SUGESTII ÎN ASPECT DE POLITICI

Măsuri pe termen scurt

2.7 Pe termen scurt, un deficit fiscal considerabil implică necesitatea unor reduceri ale

cheltuielilor incluse în bugetul pentru anul 2009. Principala provocare, cu care se vor

confrunta factorii de decizie în materie de politici, va fi întrebarea care articole din categoria

cheltuieli urmează a fi reduse. Experienţa internaţională sugerează că pe timp de criză

majoritatea ţărilor aleg să reducă cheltuielile capitale. Lăsând deoparte problemele cu măsurările

(bugetul capital include multe articole din cheltuielile curente), cheltuielile capitale ridicându-se

până la 7 la sută din PIB, există probabil posibilităţi de reducere a acestor cheltuieli şi în

Moldova. Totuşi, starea precară a planificării şi elaborării bugetului investiţiilor publice din

Moldova face foarte dificilă categorisirea şi reducerea proiectelor investiţionale mai puţin

eficiente. Reieşind din necesităţile considerabile de investiţii publici din ţară, trebuie să se ţină

cont de faptul că, reducerea excesivă a cheltuielilor de capital ar putea exercita un impact negativ

asupra perspectivelor de creştere pe termen lung.

2.8 O proporţie considerabilă a bugetului este destinată transferurilor, care s-au

dovedit a fi insuficient de axate. Deoarece recesiunea internă probabil va determina o cerere

sporită pentru transferuri, Guvernul s-ar putea să necesite o accelerare a realocărilor sale

preconizate şi diminuarea treptată a cheltuielilor sale neaxate, destinate asistenţei sociale, mai

devreme decât s-a anticipat anterior, pentru a crea spaţiu fiscal pentru cheltuieli suplimentare

Page 18: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

18

direcţionate spre grupurile vulnerabile. Similar, reformele pensiilor, mult timp tergiversate, ar

trebui în cele din urmă finalizate pentru a asigura durabilitatea financiară a sistemului de pensii.

2.9 Remunerarea angajaţilor din sectorul public consumă circa o-treime din sursele

financiare totale ale Guvernului. Din moment ce salariile mici din sectorul public limitează

abilitatea Guvernului de atragere şi retenţie a cadrelor calificate, eforturile Guvernului de

reformare a sistemului de plăţi publice sunt cruciale. Totuşi, majorările preconizate ale salariilor

din sectorul public vor genera, probabil, o cerere chiar şi mai mare pentru sursele bugetare. Dacă

Guvernul doreşte să le achite salarii mai mari angajaţilor săi din sectorul public şi să nu

compromită în acelaşi timp situaţia generală în aspect de politici fiscale, atunci vor fi necesare

careva reduceri ulterioare ale angajărilor din sectorul public, de rând cu creşterea eficienţei

administraţiei publice.

2.10 Rezumatul măsurilor de ajustări fiscale pe termen scurt (care ar putea genera

economii fiscale în valoare de până la 6,8 la sută din PIB):

Cheltuieli capitale – reducerea cheltuielilor capitale cu circa 2,5 la sută din PIB, totodată

păstrând cheltuielile destinate pentru renovarea şi întreţinerea drumurilor.

Asistenţa socială şi pensii – eliminarea programelor de compensaţii nominale, care sunt

precar axate, cu redirecţionarea acelor resurse (circa 0,3 la sută din PIB) la noua schemă

de asistenţă socială axată (efectiv dublând-o). Diminuarea contribuţiilor la pensii ar putea

necesita măsuri de limitare automată a indexării prestaţiilor de pensii (pentru recomandări

suplimentare privind pensiile, faceţi referinţă la capitolul IV. Protecţia socială).

Salariile din sectorul public – reducerea cheltuielilor de salarizare cu circa 1,8 la sută din

PIB prin suspendarea majorărilor preconizate ale salariilor. Accelerarea raţionalizării

angajărilor publice, inclusiv eliminarea posturilor actualmente vacante (faceţi referinţă la

capitolul VII. Reforma sectorului public).

Bunuri şi servicii – eliminarea ajustării excesive a inflaţiei în bugetul pentru anul 2009,

fapt ce ar putea reduce cheltuielile cu 1,0 la sută din PIB. Accelerarea optimizării reţelei

şcolare, care, potrivit estimărilor din Analiza Cheltuielilor Publice a Băncii Mondiale, ar

putea reduce cheltuielile pentru educaţie cu aproximativ 1 la sută din PIB (faceţi referinţă

la compartimentul V privind reformele din sectorul educaţiei). eliminarea subvenţiilor

agricole orientate pe altceva decât creşterea, cum ar fi subvenţiile TVA pentru resurse şi

produse intermediare (cu aproximativ 0,3 la sută din PIB).

Taxe – majorarea taxelor de acciz pentru ţigări, băuturile spirtoase tari şi automobilele de

lux (0,2 la sută din PIB).

Măsuri pe termen mediu

2.11 În contextul eforturilor depuse pentru reducerea dimensiunii Guvernului, este

necesară reducerea cheltuielilor de consum public şi majorarea alocărilor pentru

investiţiile publice în capitalul uman şi infrastructură, care promovează creşterea. Totuşi,

Page 19: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

19

sunt necesare în continuare eforturi considerabile pentru includerea priorităţilor strategice, bazate

pe dovezi, în bugetul investiţional, screening-ul, selectarea şi evaluarea proiectelor fiind oferite

de analizele de cost-beneficiu corespunzătoare. Infrastructura publică existentă, în particular

reţeaua de drumuri, necesită urgent sume mari de cheltuieli de întreţinere, ce ar permite

prevenirea deteriorărilor ulterioare (faceţi referinţă la capitolul X. Infrastructură).

2.12 Ameliorarea eficienţei cheltuielilor publice va fi indispensabilă pentru eforturile de

reducere a dimensiunii structurilor guvernamentale, în particular a celor subordonate

ministerelor de ramură. În timp ce rezultatele de sănătate s-au îmbunătăţit considerabil în

ultimii zece ani, sectorul spitalicesc continuă să sufere de capacitate excesivă. O serie de

indicatori principali au înregistrat o performanţa precară. Progresul în aspect de eficienţă realizat

graţie ameliorării gestiunii serviciilor comunale, contractării din exterior a serviciilor şi

consolidării în continuare a spitalelor. În sectorul învăţământului, necesitatea atragerii cadrelor

didactice cu deprinderi mai bune prin intermediul salariilor mai mari dictează necesitatea

ameliorării eficienţei cheltuielilor educaţionale. Eficienţa poate fi sporită prin închiderea

instituţiilor şcolare cu un număr insuficient de elevi, reducerea dimensiunii claselor sau

ameliorarea raportului scăzut elevi / cadre didactice. De rând cu optimizarea reţelei şcolare,

urmează a fi examinată oportunitatea decentralizării autorităţii şcolilor autonome (faceţi referinţă

la compartimentul Sănătate şi Învăţământ, din capitolul IX. Sectoarele sociale).

2.13 Prin reformarea sistemului de transferuri de la autorităţile de nivel mai senior la

cele de nivel mai inferior ar putea, de asemenea, realiza o eficientizare a cheltuielilor. Autorităţile locale duc în continuare lipsă de o autonomie fiscală suficientă — acestea ar urma să

mizeze mai mult, unde e cazul, pe taxele locale şi nu pe transferuri şi să deţină un grad mai mare

de control asupra valorilor taxelor locale. Permiterea unui control mai mare autorităţilor locale

asupra valorii taxelor de asemenea serveşte drept valvă de siguranţă — un mecanism, prin

intermediul căruia autorităţile locale ar putea răspunde la cererea pentru cheltuieli mai multe sau

s-ar ajusta la declinul subit al veniturilor, fără a fi nevoite să apeleze cu rugăminţi la autorităţile

centrale. Propunerile curente de a permite autorităţilor locale contractarea împrumuturilor sau

emiterea garanţiilor oferă mai multe responsabilităţi şi oportunităţi autorităţilor locale, dar le

conferă şi anumite riscuri importante. Pentru a limita împrumuturile nechibzuite, Guvernul s-ar

putea să fie dispus să analizeze câteva restricţii, cum ar fi interzicerea împrumuturilor în valută

străină, interzicerea oricăror tranzacţii cu credite cu acele instituţii financiare, care nu sunt

înregistrate în Moldova, precum şi alte măsuri.

Page 20: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

20

III. DEZVOLTAREA SECTORULUI FINANCIAR

CONTEXT

3.1 Sectorul financiar din Moldova rămâne relativ mic, dominat de bănci şi sensibil la

şocurile externe. În pofida ratelor înalte ale creşterii, înregistrate în ultimii zece ani, sectorul

bancar rămâne în continuare mic, potrivit standardelor Europene, echivalentul activelor totale

ridicându-se cu puţin peste 60 la sută din PIB la finele anului 2008 (42 la sută la finele anului

2004). Dependenţa de remitenţe, comerţul extern şi investiţiile străine directe, determină

sensibilitatea Republicii Moldova şi a sectorului său bancar faţă de şocurile externe.

PROVOCĂRILE PRINCIPALE

3.2 În pofida integrării sale relativ slabe în pieţele financiare globale, în lunile recente

sistemul bancar din Moldova a ajuns în dificultate extremă, aşa cum efectele recesiunii

economice regionale se răspândesc treptat în economia locală. Retragerea depunerilor băneşti

a început în lunile septembrie / octombrie 2008, pe motiv de zvonuri negative de peste hotare.

Lichiditatea majorităţii băncilor fiind la cota 30 la sută din activele totale, băncile au fost în stare

să reziste efectului imediat. Totuşi, deşi toate băncile au majorat ratele depunerilor băneşti, fluxul

constant al depunerilor retrase a continuat şi la începutul anului 2009. De la debutul crizei în

septembrie 2008, scăderea totală a soldului depunerilor băneşti s-a ridicat la peste 7 la sută la

momentul lunii martie 2009, baza depunerilor în valută naţională suferind deosebit de grav. În

acelaşi timp, volumul de depuneri bancare la termen a scăzut destul de dramatic, deoarece

clientela, chiar dacă îşi aveau depunerile băneşti în cadrul unei instituţii bancare, a ales să treacă

la depuneri bancare cu scadenţe mai mici. În circumstanţele declinului dramatic al influxului de

remitenţe şi sectorul corporativ sub presiune, este foarte probabilă continuarea retragerii

depunerilor bancare existente.

3.3 În lunile recente accesul la credite a devenit foarte problematic, chiar şi pentru

firmele profitabile din sectorul real. Odată cu micşorarea surselor de finanţare interne

(depuneri băneşti) şi străine (de exemplu, credite de la băncile parentale) ale băncilor, chiar şi

împrumuturile pe termen scurt pentru finanţarea capitalului circulant a devenit restrictiv de

inaccesibile financiar, ca să nu menţionăm creditele la termen (scadente după 12 luni) în scopuri

investiţionale. În anul 2007 creditele deja erau prea scumpe, cu rate medii ale dobânzii în valoare

de 18-19 la sută – într-un mediu, în care nivelul inflaţiei constituia 10,5-14 la sută. Începând cu

luna august 2008, ratele dobânzii pentru împrumuturile în lei au fluctuat între 22,5 şi 23 la sută,

deşi rata inflaţiei era în continuă descreştere. De aceea, intervalul variaţiei s-a mărit de la 4 – 6 la

sută în anul 2007 până la peste 10 la sută în luna septembrie 2008, ridicându-se până în jur de 16

la sută la finele anului 2008 şi 20 la sută – către începutul anului 2009. Criza în ascensiune a

creditelor ar putea rezulta pentru întreprinderile din Moldova în pierderea pieţelor de desfacere,

declanşând falimente, cu efecte de perpetuare, în economie la general şi în sistemul bancar în

particular.

Page 21: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

21

3.4 Criza economică a determinat deteriorarea calităţii creditelor. Tradiţional, calitatea

portofoliului de credite din Moldova a fost înaltă. La finele anului 2007, împrumuturile

clasificate ca sub-standard, dubioase şi pierderi au constituit 3,7 la sută în totalul portofoliului de

împrumuturi. Împrumuturile cu scadenţă depăşită şi cele cu achitarea dobânzilor suspendată

constituiau 2,4 la sută din numărul total de împrumuturi. Către finele anului 2008, aceste valori

s-au deteriorat până la 5,2 şi 5,5 la sută respectiv. Mai alarmant, dinamica pare să se fi accelerat

la începutul anului 2009, cota împrumuturilor clasificate (dubioase) ridicându-se la 8 la sută din

totalul portofoliului. Pentru moment băncile din Moldova mai sunt capabile să suporte acest

nivel de împrumuturi problematice graţie unei rezerve de siguranţă acumulate, este doar o chestie

de timp până când instituţiile afectate cel mai mult vor începe să se confrunte cu probleme de

lichiditate şi solvabilitate1. Acest expozeu este cu atât mai veridic pentru băncile cu tranzacţii

considerabile în sectorul construcţiilor, care a fost grav afectat de criză.

3.5 Există probabilitatea ca un şir de factori să condiţioneze deteriorarea ulterioară a

calităţii portofoliului de credite şi să ameninţe solvabilitatea sistemului. Impactul ar putea fi

considerabil şi va fi diferit în funcţie de băncile respective. Atare factori includ:

Dolarizarea bilanţului sectorului bancar. Nivelul înalt de împrumuturi în valută străină

(circa 40 la sută din împrumuturile totale) reprezintă un risc, în particular in cauza ratei

flexibile de schimb, adică creditorii neprecauţi sunt extrem de expuşi la fluctuaţiile valutare,

fapt ce ar putea rezulta în afectarea calităţii împrumuturilor.

Sensibilitatea la împrumuturile aferente remitenţelor şi la veniturile bazate pe remitenţe, care

este considerabilă şi confirmată prin teste de stres. Deşi este improbabil ca remitenţele să se

epuizeze complet, condiţiile economice adverse peste hotare deja cauzează reducerea

intrărilor de remitenţe. Acest fapt, la rându-i, ar putea exercita un impact considerabil asupra

veniturilor băncilor generate de comisioanele aferente remitenţelor şi asupra calităţii

creditelor, deoarece rambursarea consumatorilor şi într-o oarecare măsură împrumuturile

ipotecare sunt, cel puţin parţial, finanţate prin remitenţe.

Recesiunea înregistrată pe principalele pieţe de export ale Republicii Moldova şi inabilitatea

băncilor să asigure finanţarea necesară exportatorilor. În calitate de economie relativ

deschisă, Moldova a fost expusă efectului de repercusiuni ale recesiunilor economice din

Federaţia Rusă, Ucraina şi zona Europeană. Se observă o dinamică în descreştere a

numărului de comenzi de export, iar noile comenzi includ presiuni de micşorare a preţurilor

şi prelungire a termenelor de achitare. Astfel, exportatorii necesită un volum mai mare de

capital circulant pentru a fi în stare să rămână competitivi, şi/sau sunt nevoiţi să recurgă la

împrumuturi temporare, pe care băncile nu sunt în stare să le ofere pe condiţii acceptabile.

Este probabil ca problemele din sectorul de exporturi să aibă repercusiuni asupra furnizorilor

săi şi ulterior asupra restului economiei. Este probabil cercul vicios să continue odată cu

1 Băncile din Moldova au menţinut tradiţional o RAC care era considerabil mai mare decât minimul prescris de 12

la sută. La finele lunii martie 2009, la finele lunii martie 2009 RAC medie din sistemul bancar a constituit 32,83 la

sută (32,23 la sută la finele anului 2008). Similar, majoritatea băncilor continuă să menţină rate de lichiditate ce

sunt considerabil mai mari decât nivelul minim stabilit prin reglementările BNM (20 la sută).

Page 22: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

22

creşterea numărului de împrumuturi neperformante (ÎNP) în cadrul economiei, astfel

generând mai multe probleme în sistemul bancar.

SUGESTII ÎN ASPECT DE POLITICI

3.6 Pe termen scurt (până la şase luni), se recomandă ca autorităţile să întreprindă

următoarele acţiuni, în ordinea aproximativă a priorităţii, axate pe atenuarea impactului

negativ exercitat de criza financiară regională asupra sectorului bancar din Moldova:

BNM urmează să realizeze o evaluare sistematică a vulnerabilităţilor din sistemul bancar în

scopul prognozării evoluţiilor negative pentru fiecare bancă în parte. Cvintesenţa fiecărei

evaluări urmează a fi testarea diagnostică de stres, ce urmează a fi efectuată în conformitate

cu metodologia standard aprobată de BNM. Principalul obiectiv al acestui exerciţiu ar fi să

depisteze deficitul potenţial de capital în cazul agravării situaţiei economice (diminuarea

creşterii şi exporturilor, fluctuaţii ale ratelor de schimb, scăderea remitenţelor), care

condiţionează o deteriorare considerabilă a bilanţului băncilor. Ulterior finalizării

diagnosticului, proprietarilor băncii urmează să li se solicite efectuarea recapitalizării

necesare, sau să fie supuşi intervenţiilor din partea BNM.

BNM trebuie să fie gata să sprijine sistemul bancar cu lichidităţi temporare. BNM urmează

să deţină întreg spectrul de instrumente pentru acordarea sprijinului urgent cu lichidităţi

pentru a asigura stabilitatea sistemului. Este imperativ ca sprijinul în cauză să fie oferit

băncilor într-un mod transparent, temporar şi cu o înţelegere clară a modului, în care sursele

BNM for fi valorificate în direcţia unei ameliorări mai permanente a poziţiei financiare a

băncii respective.

În paralel, BNM urmează să pregătească instrumente de intervenţie în cazul băncilor

problematice, la necesitate. Urmează a fi fortificată capacitatea instituţională a unităţii de

dizolvare a băncilor din cadrul BNM. Urmează a fi reevaluate abilităţile financiară şi

instituţională a schemei de asigurări a depunerilor bancare, în scopul gestionării volumului în

creştere al activităţii bancare. Ar fi oportun ca BNM să studieze experienţele regionale (de

exemplu, Ucraina) şi globale recente legate de dizolvarea băncilor falimentate. Banca

Mondială şi FMI sunt gata să asigure asistenţa tehnică, la necesitate.

Autorităţile urmează să încerce să ajute băncile în majorarea finanţării la termen la un cost

rezonabil, în particular din partea organizaţiilor financiare internaţionale (Banca Mondială,

BERD, BIE) şi a donatorilor bilaterali, pentru a fi în stare să menţină fluxul de credite spre

sectorul real. Urmează a fi abordate subiecte, precum lipsa accesului din partea sectorului

real la credite la termen şi costul creditelor, în special, pentru exportatori. Pornind de la

premisa epuizării surselor de finanţare private, Moldova ar putea urma exemplul multor state

în tranziţie în solicitarea ajutorului donatorilor multilaterali şi bilaterali pentru a menţine

fluxul de credite în domeniile vitale ale economiei. De regulă, sursele financiare ale

donatorilor vin cu careva criterii de eligibilitate, fapt ce ar ajuta la asigurarea direcţionării de

către bănci a resurselor limitate spre întreprinderile viabile şi demne de încredere.

Page 23: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

23

3.7 Pe termen mediu şi lung, în vederea creşterii nivelului şi calităţii intermedierii financiare,

concomitent minimizând riscurile, pot fi examinate următoarele priorităţi în aspect de politici:

Reevaluarea costului de conformare şi tentativa de a-l reduce, unde e cazul. Tradiţional,

BNM impune sistemului financiar un cost relativ mare de conformare, fiind recomandat un

sistem mai modest, bazat pe riscuri, după cedarea crizei curente.

Dezvoltarea instituţiilor financiare nebancare (IFNB) şi a pieţelor de valori mobiliare.

Calitatea economiilor din economie ar putea fi ameliorată prin dezvoltarea sectorului de

asigurări şi promovarea reformei sistemului de pensii, care la rândul lor ar cataliza creşterea

pieţei interne de capital. Cu ajutorul AT oferite, urmează a fi fortificate cu regularitate

atribuţiile de supraveghere şi reglementare ale “mega-reglementatorului”, creat recent pentru

sectorul IFNB.

Ameliorarea infrastructurii financiare. Costul intermedierii ar putea fi considerabil micşorat

prin acoperirea celor câteva lacune rămase în infrastructura financiară. În termeni practici,

urmează a fi creat un sistem naţional de reglementare pentru cardurile bancare şi tipurile în

formare de plăţi cu amănuntul, cum ar fi plăţile prin intermediul telefonului mobil. La

momentul actual pentru tranzacţiile locale sectorul cu amănuntul mizează pe acordurile

străine (off-shore) costisitoare. Similar, ar urma să fie încurajată crearea unui birou intern

pentru informaţia asupra creditelor, cu acoperire universală.

Sporirea culturii generale financiare. Guvernul urmează să pună un accent robust pe

dezvoltarea culturii generale financiare în rândul populaţiei generale, fapt ce ar permite atât o

incluziune financiară mai rapidă, cât şi ajutor în prevenirea creării unui risc sistemic, prin

ajutarea persoanelor să aleagă serviciile financiare, de care aceştia într-adevăr au nevoie şi pe

care le înţeleg.

3.8 Pe termen lung, principala provocare pentru autorităţi va fi gestionarea integrării

Republicii Moldova în piaţa unică a serviciilor financiare din UE ca parte componentă a

Acordului sugerat de Comerţ Liber (ACL), semnat cu Uniunea Europeană în cadrul Politicii

Europene de Vecinătate. În prezent, Comisia Europeană realizează un studiu de fezabilitate al

ACL sugerat, care va viza patru libertăţi – ale bunurilor, serviciilor, capitalului şi forţei de

muncă. Ulterior finalizării studiului de fezabilitate, preconizată pentru mijlocul anului 2009, vor

demara negocierile ACL între Uniunea Europeană şi Guvernul Republicii Moldova. Integrarea

sectorului financiar din Moldova în piaţa unică a serviciilor financiare a UE se va confrunta cu

trei provocări fundamentale: (i) aproximarea legilor şi reglementărilor din sectorul financiar al

Moldovei cu directivele UE pentru sectorul financiar; (ii) recunoaştere mutuală dintre

reglementatorii din sectorul financiar din Moldova şi omologii săi din statele membre ale UE;

precum şi (iii) adaptarea la competiţie a participanţilor de pe pieţele de desfacere în cadrul unei

singure pieţe.

Page 24: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

24

IV. PROTECŢIA SOCIALĂ

ASISTENŢA SOCIALĂ, SERVICII SOCIALE ŞI ASIGURAREA DE ŞOMAJ

Context

4.1 Moldovenii beneficiază de un sistem sofisticat de protecţie socială, inclusiv un sistem

de asistenţă socială moştenit de la Uniunea Sovietică. Sistemul de servicii sociale pentru

persoanele vulnerabile este excesiv de fragmentat şi se bazează excesiv pe instituţiile

rezidenţiale. Programul de asigurare de şomaj al Moldovei cuprinde lucrătorii angajaţi în

sectorul formal non-agricol. În ultimii ani, Moldova nu a implementat lucrări publice pentru a

absorbi muncitorii şomeri. Totuşi, Fondul de Investiţii Sociale stimulează ocuparea forţei de

muncă prin reabilitarea infrastructurii la scară mică în satele şi oraşele mici. O notă de politici

separată va aborda problemele cu care se confruntă sistemul de pensii relativ mare.

Provocările principale

Asistenţa socială

4.2 Moldova a alocat 1,8 la sută din PIB în 2007 cheltuielilor pentru programe de

asistenţă socială. Acest procent este puţin mare decât media regională pentru ţările din regiunea

Europa de Est şi Asia Centrală - între Rusia şi Armenia. Mai mult decât atât, acest procent este

mai mare comparativ cu majoritatea ţărilor cu venituri mici (Figura 1).

4.3 Fragmentarea sistemului de asistenta sociala limitează impactul acestor programe

asupra bunăstării beneficiarilor săi. Există mai mult de 13 programe de asistenţă socială, iar în

2007 transferul mediu pe cap de locuitor pentru beneficiarii de asistenţă socială a fost de doar

aproximativ 40 de lei ce reprezintă doar 3,2 procente din cheltuielile beneficiarilor.

4.4 Provocarea este de a oferi asistenţă în mod eficient celor mai sărace familii. Cât

priveşte acoperirea, mai puţin de o jumătate de oameni din cele mai sărace două chintile (40 la

sută) ale distribuţiei cheltuielilor de consum au primit vre-un ajutor social în 2007. Mai mult

decât atât, oamenii din cele mai sărace două chintile au primit mai puţin de 40 la sută din

valoarea totală a asistenţei sociale. Aceasta înseamnă că mai mult de 60 de procente din plăţile

de asistenţă socială se scurg către chintilele mijlocii şi bogate astfel încât aceste plăţi sunt

regresive.

Page 25: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

25

Servicii sociale

4.5 Moldova oferă servicii pentru grupurile vulnerabile, cum ar fi persoanele cu

handicap, orfani, copii abandonaţi şi persoanele în vârstă. Instituţiile rezidenţiale prestează

uneori servicii de calitate proastă şi primesc rezidenţi care ar fi putut plasaţi în comunitatea lor.

Aceasta duce la cheltuieli ineficiente din fondurile limitate alocate pentru servicii sociale. În

plus, salariile mici şi lipsa de pregătire repetată complică posibilitatea angajării, motivării şi

reţinerii unui personal de calitate. Provocarea este de a utiliza în mod eficient fondurile alocate

serviciilor pentru a îmbunătăţi impactul asupra persoanelor vulnerabile prin menţinerea lor în

casele lor proprii sau cel puţin în comunităţile lor ori de câte ori este posibil.

Asigurarea de şomaj

4.6 Muncitorii din sectorul oficial care au primit salarii pentru 12 din ultimele 24 de

luni de şomaj şi care şi-au pierdut locurile de muncă din motive economice sunt eligibili

pentru asigurarea de şomaj. Pentru a beneficia de prestaţii, şomerii trebuie să demonstreze că

un au nici un venit, trebuie să se înregistreze la un oficiu de ocupare a forţei de muncă şi să fie

dispuşi să lucreze. Mulţi şomeri trebuie să se conformeze unei cerinţe de aşteptare înainte de a

primi beneficiul. Dacă şomerul a fost angajat anterior pe o perioadă de până la 5 ani, beneficiul

este în valoare de 50 la sută din salariul mediu naţional şi este plătit pentru o perioadă de

1,8 procente

2,5 procente

- 0.50 1.00 1.50 2.00 2.50 3.00 3.50 4.00 4.50 5.00

Tadjikistan Azerbaidjan

Turcia Georgia Polonia Albania

Kazakhstan România

Serbia Kosovo

Kîrgîzstan Bulgaria Lituania Belarus Estonia Letonia

Armenia Moldova

Rusia Macedonia

Muntenegru Uzbekistan

OCED Ucraina

Ungaria Bosnia - … Croaţia

Figura 1. Cheltuielile publice pentru asistenţa socială: cota din PIB

(în procente)

Page 26: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

26

maximum 6 luni; suma beneficiului creşte în dependenţă de experienţa de muncă până la 60 la

sută din salariul mediu plătit pe o perioadă de 12 luni.

Lucrări publice

4.7 Moldova poate redobândi unele beneficii în urma crizei economice şi financiare prin

mobilizarea şomerilor şi populaţiei inactive să participe la lucrări publice. Provocarea este

de a identifica lucrări publice care ar avea beneficii mari de dezvoltare pe termen lung şi care să

implice de asemenea diferite grupuri. Limitările în creditarea sectorului de construcţie atât intern

cât şi cel extern va duce la creşterea numărului de muncitori calificaţi din construcţie în

Moldova. În acelaşi timp, tinerii se vor confrunta cu dificultăţi mai mari în obţinerea unor locuri

de muncă în Moldova sau în afara ţării.

Recomandări în aspect de politici

Asistenţa socială

4.8 Este nevoie de un echilibru între acţiunile de protecţie a celor săraci în timpul crizei

şi reforme structurale pentru a consolida sistemul de protecţie socială pe termen mediu.

Având acest scop în vedere, strategiile de reformă a asistenţei sociale Moldova trebuie să se

axeze asupra patru domenii de acţiuni prioritare:

Punerea în aplicare şi extinderea noului program de asistenţă socială direcţionat. După cum

s-a menţionat mai sus, o mică parte din beneficiile existente, de fapt, ajung la cei săraci şi

grupurile cu venituri mai mici. Pentru o mai bună direcţionare, Guvernul Republicii Moldova

a adoptat în 2008 o lege prin care se instituie un program nou de asistenţă socială direcţionat.

Guvernul a identificat mai mulţi beneficiari şi a început să efectueze transferurile. Odată cu

consolidarea mecanismului de direcţionare, Guvernul ar trebui să ia în considerare

posibilitatea de adaptare a acestui instrument pentru direcţionarea altor beneficii bazate pe

necesităţi.

Consolidarea sau eliminarea programelor existente. Din cauza fragmentării programelor de

asistenţă socială, bugetul disponibil permite acestui nou program să plătească un beneficiu

egal cu venitul minim garantat (VMG) în sumă de 430 de lei pe lună. Resurse suplimentare

ar putea fi puse la dispoziţie în cazul consolidării, eliminării sau fuzionării programelor

existente ne-direcţionate cu programul nou direcţionat. Un candidat posibil pentru

consolidare ar fi programul existent de compensaţii nominative care este ineficient şi

direcţionat prost.

Îmbunătăţirea coordonării programelor şi administrării beneficiilor. Sunt necesare eforturi

suplimentare pentru a îmbunătăţi, moderniza, consolida registrul beneficiarilor pentru

multitudinea de programe de asistenţă socială, precum şi pentru consolidarea mecanismelor

de supraveghere şi control. Un registru unificat, automatizat poate contribui substanţial la

reducerea duplicărilor, erorilor şi ineficienţelor asociate cu administrarea a mai multe

programe. Este nevoie şi de alte instrumente pentru a consolida supravegherea şi controlul

(cum ar fi verificări încrucişate interne şi externe, controalele la faţa locului, audite

operaţionale şi financiare) pentru a facilita detectarea, remedierea şi minimalizarea fraudelor

Page 27: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

27

şi erorilor. Unele îmbunătăţiri în administrarea prestaţiilor sunt sprijinite prin intermediul

proiectului de Servicii în sănătate şi asistenţă socială finanţat de către Banca Mondială şi

astfel de eforturi trebuie să continue.

Protecţia celor săraci de reducerile bugetare în situaţii de criză. Programul nou-introdus de

asistenţă socială direcţionată ar putea servi Guvernului ca un instrument important pentru

compensarea efectelor negative ale crizei mondiale financiare şi economice asupra

moldovenilor săraci. Gospodăriile însărăcite ar putea aplica la Ministerul Protecţiei Sociale

pentru prestaţii. În cazul disponibilităţii resurselor, Guvernul ar putea mări suma transferului

direcţionat pentru toţi beneficiarii săraci pentru o perioadă de unul sau doi ani până va trece

criza.

Servicii sociale

4.9 Guvernul trebuie să implementeze programul său de creare a unui sistem integrat

de servicii sociale elaborat în 2008. Programul va oferi îngrijire persoanelor care locuiesc acasă

sau în centre mici comunitare. Programul pune accentul pe integrarea serviciilor fragmentate,

crearea unui sistem de referinţă către sistemul de îngrijire regional şi central, precum şi

eliminarea lacunelor în acoperirea beneficiarilor. Conceptul se bazează pe prestarea unor servicii

anticipate de prevenire şi intervenţie astfel încât condiţiile să nu se agraveze până la momentul

când abordarea lor va deveni mai costisitoare.

Asigurarea de şomaj

4.10 Acest sistem nu acoperă sectorul agricol şi sectorul urban informal, precum şi

lucrătorii migranţi care se întorc acasă şi care vor suferi în urma unei creşteri negative

economice. Prin urmare, sistemul de asigurări de şomaj ar fi un instrument ineficace de răspuns

în situaţie de criză.

Lucrări publice

4.11 Pentru a absorbi muncitorii calificaţi din construcţii ce se reîntorc în ţară, Guvernul

ar putea accelera investiţiile publice planificate în spitale, şcoli, drumuri, sisteme de

alimentare cu apă, gestionarea dezastrelor naturale, precum şi altă infrastructură

prioritară. Acest lucru ar necesita o planificarea atentă pentru a se asigura că, de exemplu,

şcolile şi spitalele ne-utilizate nu vor fi reabilitate şi de asemenea pentru a stabili rapid, dar

corect procedurile de achiziţii publice. Fondul de Investiţii Sociale a demonstrat capacitatea de a

absorbi forţă de muncă calificată din sectorul de construcţii la lucrări civile pe scară mică

efectuate în satele şi oraşele mici. În plus, Fondul de Investiţii Sociale are o experienţă pozitivă

în proceduri de achiziţii rapide şi corecte.

4.12 Pentru a absorbi tineretul, Guvernul ar putea sprijini un program care investeşte în

educaţia dezvoltarea deprinderilor tinerilor care i-ar mobiliza pentru sport şi lucrări

publice adecvate. De exemplu, angajarea tineretului ar putea fi efectuată prin implementarea

unor "proiecte verzi", cum ar fi plantarea fâşiilor de copaci, prevenirea eroziunii solului şi

participarea la proiecte de gestionare a dezastrelor naturale. Formarea abilităţilor ar putea ajuta

tinerilor să obţină informaţii despre piaţa forţei de muncă, despre riscurile cu care se confruntă

migranţii şi chiar şi în domenii, cum ar fi bolile sexual transmisibile, alcoolism şi abuzul de

Page 28: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

28

droguri, precum şi soluţionarea conflictelor. Componentă de educaţie ar putea contribui la

îmbunătăţirea curriculum-ului învăţământului gimnazial şi licean.

Page 29: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

29

SISTEMUL DE PENSII 2

Context

4.13 Moldova are un sistem de pensii solidar (PAYG) care în prezent absoarbe 7,2

procente din PIB. Sistemul acoperă doar puţin peste 40 la sută din populaţia aptă de muncă, deşi

numărul de persoane asigurate (contribuabili) a fost în scădere în ultimii cinci ani datorită

migraţiei, şomajului, precum şi economiei informale importante. Pe de altă parte, numărul de

pensionari a fost stabil, iar prin urmare rata dependenţei de sistem este de 59 de pensionari la 100

de persoane asigurate (contribuabili) care este destul de ridicată comparativ cu standardele

internaţionale. Acoperirea pensionarilor este aproape universală din cauza nivelului înalt de

participare a forţei de muncă şi acoperirea deplină a contribuţiilor în perioada economiei

planificate.

Provocările principale

4.14 Actualul sistem de pensii în Republica Moldova se confruntă cu mai multe

provocări. El un oferă pensii suficiente, are dificultăţi în colectarea contribuţiilor şi respectarea

legislaţiei şi un oferă motivaţii de a participa şi contribui la acest sistem. În mod specific:

Deşi vârsta de pensionare pentru bărbaţi (62) este similară cu vârsta din cele 10 ţări UE,

vârsta de pensionare pentru femei este cea mai mică printre aceiaşi comparatori (57).

Respectarea şi stimulente pentru a contribui la sistem sunt mici. Aceasta rezultă în o rată netă

de înlocuire de 27 procente, comprimă beneficiile de pensii şi slăbeşte interdependenţă între

contribuţiile achitate şi pensiile primite. În al doilea rând, sistemul este extrem redistribuitiv.

La actuala sumă de pensie minimă, agricultorii obţin beneficii care sunt de 2,5 ori mai mare

decât beneficiile pe care ar trebui să le primească pe baza contribuţiilor lor. În al treilea rând,

rata generală de contribuţie de 25 la sută este mare, dar este efectiv de 10,2 la sută pentru

persoanele care desfăşoară activităţi independente şi de 2,5 la sută pentru agricultori. În al

patrulea rând, fenomenul neraportării depline a salariilor este foarte răspândit ce este

demonstrat de faptul că salariile acoperite reprezintă aproximativ 75 la sută din salariul

mediu conform statisticilor oficiale. În al cincilea rând, legătura dintre beneficii şi contribuţii

a fost diluată de frecventele amnistii ale datoriilor la contribuţii.

Formula de calculare a pensiilor este distorsionată. Pentru salariile câştigate după 1999, nu

există nici o valorizare a salariilor istorice pentru calcularea bazei pensionare. Lipsa

valorizării iniţiale micşorează ratele de înlocuire iniţiale şi creează mari discrepanţe în nivelul

beneficiilor între pensionarii noi şi vechi. Pentru a micşora decalajul dintre pensionarii noi şi

vechi, rata de creştere a fost mărită până la 1,4 procente pentru an de lucru care şi mai mult

complică formula de calcul a beneficiilor.

2 Această notă este scrisă pe baza documentului “Opţiunile de Politică pentru Reforma Continuă a Sistemului de

Pensii în Republica Moldova” pregătită de către Zoran Anusic, economist superior, ECSHD şi Ljiljana Marusic,

consultant.

Page 30: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

30

Sistemul de pensii din Moldova are cele mai rate de înlocuire în regiune. Nivelul general al

prestaţiilor de pensii în comparaţie cu salariile sunt mici: pensia medie pentru limită de vârstă

este de 27.4 la sută din salariul brut (35,1 la sută net). Cu toate acestea, costurile legate de

sistemul de pensii au crescut de la 4,4 procente din PIB în 1999 la 7,2 la sută în 2007.

Creşterea costului sistemului de pensie în PIB este o consecinţă a indexării 50-50 faţă de

salarii şi preţuri ce depăşeşte creşterea deflatorului PIB.

Numeroase pensii speciale şi privilegiate au apărut suplimentar la sistemul general de pensii

în Republica Moldova. De exemplu, pensia medie a funcţionarului public este în prezent de

două ori mai mare decât pensia medie pentru limită de vârstă.

4.15 În anul 1998 Guvernul a introdus măsuri parametrice pentru a aborda

imperfecţiunile sistemului. Mai exact, reformele din 1998 au avut ca scop sporirea nivelului

contribuţiilor, îmbunătăţirea transparenţei sistemului şi fondurilor de pensii, creşterea vârstei de

pensionare, precum şi schimbarea în formula de calcul a beneficiului pentru a stabili o legătură

mai puternică între contribuţii şi beneficii. Deşi unele măsuri au fost întreprinse, reformele au

fost suspendate în 2003 şi nici unul dintre obiectivele preconizate nu a fost pe deplin atins.

Creşterea vârstei de pensionare a fost suspendată în 2002. Efectul schimbării formulei de calcul a

fost diminuat de faptul că veniturile din trecut pentru noii pensionari nu au fost valorizate. În

cele din urmă, stabilirea prestaţiilor se face încă în mare măsură pe baza a salariilor declarate şi

nu a contribuţiilor plătite.

4.16 Continuarea situaţiei curente va avea ca rezultat un sistem durabil din punct de

vedere fiscal, dar nu şi din punct de vedere social. În conformitate cu scenariul "fără

reforme", presupunând o rate de creştere economică zero în 2009 (ca urmare a crizei mondiale)

şi recuperarea economică treptată din 2010, veniturile din contribuţiile la pensii ar fi suficiente

pentru a acoperi cheltuielile de pensii. Odată cu revenirea la creşterea economică "normală",

sistemul de pensii ar putea avea un bilanţ pozitiv. În ciuda acestei viabilităţi fiscale, fără

reformare, sistemul va genera o scădere semnificativă în rata medie de înlocuire - 12 la sută în

următorii 40 de ani. Este puţin probabil ca aceasta rata medie de înlocuire estimată să fie durabilă

din punct de vedere social.

4.17 În 2008 Guvernul a elaborat un set de documente de strategie privind continuarea

reformelor sistemului de pensii. Aceste documente stabilesc obiectului Guvernului de a

completa reforma nefinisată din 1998 prin consolidarea legăturii dintre beneficii şi contribuţiile

plătite, inclusiv pentru funcţionarii publici, militari, poliţişti, deputaţi, etc., prin unificarea ratei

de contribuţie, reducerea privilegiilor pentru cei mai necesari membri ai societăţi, schimbarea

formulei de calcul şi înăsprirea normelor de acordare a pensiilor de invaliditate.

4.18 Simultan cu aceste direcţii strategice, Guvernul a exprimat un interes pentru

suplimentarea parţială a pilonului de pensii solidar cu al doilea pilon de pensii obligatoriu

finanţat deplin. Cu toate acestea, pregătirea Republicii Moldova pentru cel de-al doilea pilon

este mai mică decât în alte ţări care au introdus pilonul doi (Figura 2). Moldova este gata din

punct de vedere administrativ (raportarea individuală fiind deja introdusă), având o capacitate de

colectare a contribuţiilor, precum şi un sector bancar destul de robust. Alte domenii, cum ar fi

reglementarea şi supravegherea pieţei, instrumentele de piaţă, lichiditatea, licenţierea

Page 31: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

31

participanţilor la piaţă, guvernarea şi dezvăluirea informaţiei necesită îmbunătăţiri substanţiale

pentru a putea lansa un al doilea pilon obligatoriu.

Figura 2. Indicatorii nivelului de pregătire

pentru pilonul doi

Sugestii în aspect de politici

4.19 În politicile sale de pensii, Guvernul trebuie să acorde prioritate soluţionării

problemelor din primul pilon. În ciuda scăderii economice, sistemul de pensii din Moldova nu

va genera un deficit semnificativ pe termen scurt. Măsurile recomandate pentru primul pilon

includ:

Introducerea valorizării salarialului-preţurilor în raport de 50-50 (salariile istorice) la

stabilirea bazei pensionare în formula de calculare a pensiei odată cu reducerea ratei de

acumulare de aproximativ 20 la sută.

Iniţierea măsurilor pentru îmbunătăţirea colectării, inclusiv (i) instituire unei legături mai

strânse între beneficiile de pensii şi contribuţiile plătite, (ii) introducerea unei legături mai

adecvate între pensia medie pentru limită de vârstă şi pensia minimă prin indexarea pensiei

minime doar la preţuri şi ( iii) înlocuirea contribuţiei fixe pentru persoanele care desfăşoară

activităţi independente şi agricultori cu o rată de contribuţie unificată şi o bază de contribuţii

stabilită în mod adecvat.

Creşterea vârstei de pensionare în conformitate cu normele UE;

Re-introducerea participării obligatorii a fermierilor individuali în sistemul de pensii.

Reducerea diferenţei între pensiile speciale şi privilegiate şi pensiile din sistemul general.

4.20 Moldova nu este gata pentru introducerea celui de-al doilea pilon de pensii. Cu toate

acestea, Guvernul ar trebui să continue să analizeze şi să modeleze toate opţiunile de reformă ale

Indicatorii în anul reformei

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

90,0%

100,0%

Bulgaria Croaţia Ungaria Polonia Slovacia Ucraina Armenia Moldova Montenegro 0,0%

20,0%

40,0%

60,0%

80,0%

100,0%

120,0%

140,0%

Punctaj TOTAL S/E Cap ca % din PIB

1/3 0/1 1/2 1/2 1/2

x/y: Numărul indicatorilor "roşii" în domenii foarte importante /numărul total de indicatori "roşii"

4.8%

14.5% 25.6%

35.0%

1.0%

S/E comerţul 17,4%

6.3%

142.0%

2/5 5/10 1/4 6/11

4.0%

Page 32: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

32

sistemului de pensii, inclusiv introducerea celui de-al doilea pilon pe viitor. Cel de-al doilea

pilon ar putea fi introdus pentru moldovenii care lucrează în străinătate şi cei care au revenit şi

nu a contribuit la sistemul de pensii de stat. Experienţele legate de acţiuni politice legiferate sau

examinate de alte ţări din regiune urmează a fi luate în considerate (Caseta 1).

Tabelul 1. Acţiunile de politici din ţările EAC – legiferate şi examinate

Acţiunea de

politici Legiferată Examinată

Creşterea ratei generale

de contribuţii

-România: de la 27.5% in 2008 la 31.3%.

- Rusia: de la 20% la 26%, şi transferul

contribuţiei de la pensia de bază la sistemul

bazat pe contribuţii nominale definite

Ajustări la rata

contribuţiei din pilonul

doi

-România: Rata contribuţiei în pilonul doi

îngheţată la 2% (în loc de creşterea legiferată

spre 2.5%)

-Lituania: Rata contribuţiilor din pilonul doi

redusă de la 5.5% la 3% 2009 şi 2010, şi

reîntoarcerea la 5.5% în 2011.

-Letonia: Transferul unei părţi din contribuţii din pilonul doi

către pilonul unu.

-Estonia: Transferul a 4% din contribuţiile pilonului doi către

pilonul unu

Permiterea opţiunii de a

participa sau ieşi din

pilonul doi

- Slovacia: prima opţiune (ianuarie –iunie

2008) şi a doua opţiune (ianuarie – iunie 2009)

pentru a decide de a participa sau ieşi din pilonul

doi.

-Croaţia: Permiterea participanţilor la pilonul doi (vârsta de 40-

50 ani) să se reîntoarcă în pilonul unu, iar economiile acumulate

să fie transferate la trezorărie în schimbul pensiei garantate din

primul pilon.

Participarea voluntară la

pilonul doi pentru

participanţii noi

-Slovacia: participare voluntară la pilonul doi

începând cu ianuarie 2008.

Schimbarea indexării/

pensiei minimale şi de

bază

-Serbia : Suspendarea indexării pentru anul

2009 conform acordului încheiat de către

Guvernul Serbiei cu FMI

-Letonia: Eliminarea indexării salariale a pensiilor.

-Ungaria: Transfer la indexarea elveţiană sau la indexarea bazată

exclusiv pe inflaţie în dependenţă de creşterea PIB.

Creşterea vârstei de

pensionare

-Ucraina: Creşterea vârstei de pensionare până la 62 de ani atât

pentru bărbaţi cât şi pentru femei

-Ungaria: Creşterea vârstei de pensionare de la 62 la 65 de ani

către anul 2016.

Măsuri de abordare a

pensionării anticipate

-Polonia: Eliminarea schemelor numeroase de

pensionare anticipată (disponibilă anterior

pentru 1 milion de oameni) .

-Ungaria: Creşterea penalităţilor pentru

pensionare anticipată şi introducerea bonusurilor

pentru pensionare reţinută.

-Ucraina: Eliminarea treptată a schemelor de pensii speciale şi

anticipate

Sursa: Personalul Băncii Mondiale pe baza informaţiilor din ţară

Page 33: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

33

4.21 Este nevoie de efectuat reforme pentru a putea introduce cel de-al doilea pilon. Aceste acţiuni includ dezvoltarea şi aprofundarea pieţelor de capital, consolidarea administraţiei

pensiilor, colectării şi păstrării de informaţie individuală. Aceste măsuri care sunt necesare

indiferent de gradul de pregătire pentru pilonul doi şi care ar trebui să înceapă fără întârziere.

Aceste măsuri ar îmbunătăţi semnificativ durabilitatea fiscală şi socială a primului pilon de

pensii şi ar crea spaţiu fiscal pentru eventuala introducere a celui de-al doilea pilon când va veni

momentul potrivit (Figura 3).

Figura 3. Modelarea valorizării salariilor şi preţurile în proporţie de 50-50, reducerea

ratei de acumulare, creşterea vârstei de pensionare, un nivel sporit de colectare şi

indexarea pensiei minime la preţuri

Bilanţul financiar al fondului de pensii din pilonul 1 (% PIB)

-0,6 -0,4 -0,2 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2 1,4

Pensia medie pentru limită de vârstă faţă de salariul mediu

(rata de înlocuire) %

0

5

10

15

20

25

30

35

2007 2012 2017 2022 2027 2032 2037 2042 2047

Pensia medie pentru limită de vârstă

Pensia pentru limită de vârstă în anul curent

Primul pilon – venituri din contribuţii şi cheltuieli

(% din PIB)

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

Pilonul 1- contribuţii

Pilonul 1- cheltuieli

Page 34: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

34

V. BUNA GUVERNARE ŞI LUPTA CU CORUPŢIA

CONTEXT

5.1 În perioada dintre alegerile parlamentare din 2005 şi 2009, majoritatea politică şi

opoziţia au lansat iniţiative importante de guvernare care au ca scop promovarea

reformelor democratice şi integrarea în UE. În ciuda creşterii economice şi reducerii sărăciei

impresionante realizate în această perioadă, actuala criză financiară globală, precum şi

aprofundarea recesiunii economice în Europa ar putea elimina progresele în guvernarea produse

după un deceniu de tranziţie treptată , dar neconsolidată.

5.2 Obiectivul Moldovei de a crea un sistem de guvernare durabil bazat pe reguli care

va sprijini alegerea pro-UE a ţării este încă relevant. În conformitate cu acest scop, Republica

Moldova va continua pe termen lung să abordeze provocările de dezvoltare de durată, cum ar fi

dezvoltarea unei administraţii naţionale eficace, guvernarea şi controlul sectorului public, statul de

drept, formularea politicilor, buna guvernare a agenţiilor cheie (vama, inspectoratul fiscal,

CCCEC), reglementarea pieţei şi capacitatea gestionării proiectelor. Acest lucru include, de

asemenea, prezenţa unor instituţii de audit intern şi extern şi conformarea lor la standardele

internaţionale fapt ce ar genera încrederea publică în modul în care Moldova este condusă şi

modul în care conducerea este responsabilă faţă de cetăţenii săi.

PROVOCĂRILE PRINCIPALE PENTRU GUVERNARE ŞI LUPTA CU CORUPŢIA

5.3 Imaginea care apare în urma monitorizării şi analizei extensive a guvernării şi anti-

corupţiei efectuată de către Banca Mondială şi donatori evidenţiază câteva obstacole cheie

care persistă în eforturile de îmbunătăţire a guvernări. Următoarele provocări ar putea fi

exacerbate în perioada crizei economice: (i) structurile instituţionale nu au suficiente controale şi

balanţe ce poate conduce la concentrarea puterii şi captare de către interese speciale, (ii)

regulamente guvernamentale excesive şi discreţia birocratică creează stimulente pentru corupţie

ce contribuie la răspândirea culturii de cinism; (iii) o societate civilă lipsită de voce care acum,

împreună cu migranţii care se întorc, cere mai multe acţiuni de remediere din partea Guvernului

în domeniile de protecţie socială şi prestarea serviciilor.

5.4 Conform celor mai recente sondaje, sărăcia, şomajul şi corupţia sunt cele trei

probleme cu care se confruntă gospodăriile. Mai mult de jumătate din cei intervievaţi3

consideră că "suntem săraci, pentru că suntem corupţi." Respondenţii la sondaj consideră

prestarea serviciilor publice de sănătate şi educaţie ca unele dintre cele mai corupte sisteme,

împreună cu poliţia şi organele urmăririi penale. In afara de compensare şi salarii mici, alte cauze

ale corupţiei sunt impunitatea oficialilor corupţi, lipsa voinţei politice în Guvern de a combate

3 Percepţiile şi experienţa reprezentanţilor gospodăriilor şi oamenilor de afaceri cu privire la corupţie în Republica

Moldova, TI, USAID, GRM, Chişinău, 2009TI

Page 35: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

35

corupţia şi de a asigura o transparenţă mai mare în domeniul administraţiei publice, precum şi un

sistem ineficient de declaraţie a veniturilor şi bunurilor de către funcţionarii publici, care, în

prezent, nu urmăreşte discrepanţele între veniturile declarate şi bunurile în proprietate.

5.5 Nu se aplică standarde etice pentru funcţionarii publici, iar mecanismele de evitare

şi abordare a conflictului de interese lipsesc. Cea mai mare parte a personalului cheie în

instituţiile publice (Serviciul Vamal, Ministerul Afacerilor Interne, Inspectoratul Fiscal Principal

de Stat, Ministerul Administraţiei Publice Locale, Ministerul Sănătăţii, Ministerul Educaţiei şi

Tineretului) nu înţelege noţiunea, procedurile şi mecanismele conflictului de interese prevăzute în

Legea cu privire la conflictul de interese (2008).

5.6 Procedurile de angajare a funcţionarilor publici sunt adesea încălcate. În plus, cadrul

legal pentru procedurile de angajare este contradictoriu; personalul responsabil pentru "liniile

fierbinţi” în instituţiile publice nu este instruit în mod corespunzător, iar procedurile privind

înregistrarea cazurilor de corupţie nu sunt adoptate; responsabilitatea pentru neîntreprinderea

măsurilor nu este stabilită; declaraţia de venituri şi bunuri de către funcţionarii publici nu permite

depistarea discrepanţelor între venituri şi bunuri.

5.7 Guvernul anterior a recunoscut lipsa unei guvernări bune şi existenţa fenomenului

corupţiei ca o problemă endemică. De la începutul reformei anti-corupţie lansate în anul 2000,

Republica Moldova a iniţiat un şir de iniţiative legislative şi reforme instituţionale, unele din ele

fiind destul de ambiţioase. Cu toate acestea, opinia donatorilor este că angajamentul guvernului

anterior de a pune în aplicare reformele de guvernare şi anti-corupţie a fost de cele mai multe unul

“pe hârtie”; experienţa de implementare arată ca acţiunile au fost insuficiente şi sporadice.

Agenţia specializată, Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei (CCCEC), a

fost perceput ca un organ politizat care se axa predominant crimele şi corupţia la nivelul cel mai

jos.

SUGESTII ÎN ASPECT DE POLITICI

5.8 Unele dintre principalele riscuri de guvernare în perioada tranziţiei post-electorale

vor fi: (i) o agendă ambiţioasă a Guvernului pentru contracararea crizei economice care poate

duce la o creştere continuă a acţiunilor efectuate la discreţia Guvernului în detrimentul unor

politici şi acţiuni bazate pe norme şi reguli, (ii) desemnările noi post-electorale, rotaţia

personalului, schimbările şi pierderea capitalului organizaţional ar putea încetini implementarea şi

eficacitatea măsurilor anti-criză; (iii) abordarea inter-sectorială a problemelor atât de necesară s-ar

putea fragmenta fără atenţie sporită unei coordonări strategice.

5.9 Următorul Guvern va avea o nouă oportunitate pentru abordarea agendei nefinisate

a reformelor de guvernare. Priorităţile principale ale următorului Guvern trebuie să fie buna

guvernare şi combaterea corupţiei împreună cu programul de stabilizarea macro-economică.

Această perioadă reprezintă o oportunitate de a se axa asupra soluţionării problemelor. Aceasta, la

rândul său, ar fi un semnal pentru populaţie şi toate părţile interesate despre un început şi o

reangajare reînnoită în abordarea problemelor strategice de guvernare. Aceasta ar necesita

identificarea unor progrese rapide, determinarea priorităţilor şi compromiselor pe termen lung.

Page 36: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

36

5.10 Recomandările consolidate şi specifice ale donatorilor cheie pentru Guvernul nou-

format privind acţiunile prioritare în domeniul guvernării şi combaterii corupţiei urmează:

Axarea pe domeniile unde se pot înregistra progrese rapide la costuri relativ mici.

o Reforme judiciare. Aprobarea conceptului de asigurare a independenţei financiare a

sistemului judiciar şi a adoptarea publicării pe internet a hotărârilor judecătoreşti.

o Sectorul sănătăţii. Punerea în aplicare a mecanismelor de monitorizare a implementării

standardelor medicale, precum şi simplificarea procedurilor de achiziţii publice a

serviciilor medicale.

o Serviciul vamal. Crearea unor echipe mobile de monitorizare pentru prevenirea corupţiei

şi contrabandei şi stabilirea unor criterii transparente pentru identificarea mărfurilor

vamale şi determinarea valorii lor

o Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei. Preluarea de către

Parlament a supravegherii CCCEC şi redirecţionarea liniei sale de raportare

o Completarea consolidării politico-administrative pentru combaterea corupţiei prin

aplicarea maximă a mijloacelor legale şi aplicarea legislaţiei privind prevenirea corupţiei

Re-confirmarea angajamentului pentru acţiunile prioritare curente sau planificate

anterior pe termen lung şi mediu.

o Continuarea implementării strategiei anti-corupţie a Republicii Moldova pe baza unor

planuri de acţiune anuale.

o Continuarea consolidării sistemului de combatere a spălării banilor/finanţare a contra-

terorismului (CSB/FCT) din Moldova în conformitate cu standardele internaţionale.

o Continuarea reformei sistemului judiciar în scopul garantării independenţii sale şi sporirii

eficacităţii şi profesionalismului instanţelor de judecată.

o Asigurarea transparenţei mai mari în selecţia companiilor private care implementează

proiecte de investiţii publice, o atenţie deosebită fiind acordată posibilului conflict de

interese şi promovarea afacerilor de familie a funcţionarilor publici;

o Reforma administraţiei fiscale şi de impozitare: inclusiv a sistemului de e-declaraţii, linia

fierbinte şi sistemul de petiţie, siguranţa de confidenţialitate a informaţiilor.

o Întărirea capacităţii de planificare a investiţiilor pentru alocarea fondurilor publice

pentru proiecte de infrastructură, îmbunătăţirea prioritizării, diminuarea pierderilor de

eficienţă şi irosirea fondurilor publice.

o Îmbunătăţirea raportării financiare, previzibilităţii şi responsabilităţii sectorului privat

pentru a contracara practicile corupte şi investiţiile prădalnice pe termen scurt.

o Îmbunătăţirea sistemelor de ţară şi utilizarea lor sporită în operaţiunile finanţate de BM

şi alţi donatori. Moldova încă se confruntă cu riscuri sistemice înalte şi nu are capacitate

sistemică suficientă. Supravegherea achiziţiilor este deosebit de vulnerabilă.

o Adoptarea următoarelor măsuri generale pentru toţi funcţionarii publici: (i) Aplicarea

prevederilor etice. Elaborarea Codurilor de Etică ce lipsesc şi actualizarea celor existente

Page 37: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

37

(Codurile de Conduită) pentru instituţiile publice astfel ca ele să includă prevederi din

standardele internaţionale în fiecare domeniu public (Ghidul OECD privind tratarea

conflictului de interese, Codul model de conduită pentru agenţii publici al Consiliului

Europei ); dezvoltarea mecanismelor de implementare a Codului de etică în fiecare

domeniu şi includerea în contractul de muncă a obligaţiei de a respecta Codul; formarea

profesională şi raportarea privind implementarea şi raportarea publică a anchetelor

referitoare la Codul de etică. (ii) Politica privind conflictul de interese. Funcţionarii

publici urmează să studieze Legea cu privire la conflictul de interese (CDI), precum şi

alte acte normative de prevenire a corupţiei în instituţiile publice (Codul penal şi Codul

cu privire la contravenţiei administrative); iniţierea procedurile concrete de soluţionare a

CDI; introducerea restricţiilor de post-angajare pentru funcţiile publice vulnerabile;

aplicarea în practică a Declaraţiei cu privire la conflictul de interese în rândul

inspectorilor fiscali şi instituirea pedepselor pentru încălcarea regulilor şi regulamentelor

în vigoare; interzicerea controalele fiscale ale întreprinderilor de către persoanele afiliate

/ rude / prieteni.

o Elaborarea unui cadru eficace pentru dezvăluirea informaţiei publice pentru o mai bună

transparenţă şi responsabilitate. Elaborarea Regulamentului cu privire la drepturile şi

obligaţiile ofiţerilor în furnizarea de documente şi informaţii oficiale; delimitate clară a

informaţiei publice oficiale şi a informaţiei cu caracter limitat/sensibil.

o Asigurarea accesului la informaţii şi îmbunătăţirea calităţii de resurse web care se află

la dispoziţia publicului. Alocarea personalului responsabil de corespondenţa cu publicul

prin intermediul poştei electronice, verificarea răspunsurilor şi recursurilor prin poşta

electronică; publicarea on-line a structurii şi sistemului de gestionare a organizaţiei; cine

planifică şi execută bugetul; procedurile de desemnare a managerilor, rapoartele de audit

produse Curtea de Conturi; procedurile de petiţie, orarul audienţelor; lista de posturi

vacante; procedurile de angajare, organizarea concursurilor pentru funcţii publice;

asistenţă tehnică şi beneficiarii sau de executorii din rândul instituţiilor publice; ofertele

de achiziţii publice planificate şi curente, componenţa comisiilor de achiziţii, ofertanţii şi

propunerile lor, oferta câştigătorilor, precum şi condiţiile lor contractuale, planurile

măsurilor anti-corupţie şi rezultatele implementării lor; liniile fierbinţi şi rapoartele de

răspuns la petiţii.

o Crearea unui sistem de petiţie şi a unei linii fierbinţi. Includerea unui articol separat

pentru administrarea liniei fierbinţi şi publicarea lui în bugetul instituţiei;

o Integrarea e-serviciilor în sistemele de guvernare şi cele publice ca mecanism inter-

sectorial de îmbunătăţire a monitorizării programelor şi resurselor, precum şi pentru

reducerea oportunităţilor de corupţie,

o Punerea la dispoziţia publicului larg a rapoartelor Curţii de Conturi.

Page 38: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

38

VI. MIGRAŢIA

CONTEXT

6.1 Muncitorii moldoveni au migrat în străinătate în număr mare în urma crizei

financiare din Rusia din 1998-99. Numărul acestora a crescut de la aproximativ 56,000 în

1999 la 318,000 la mijlocul anului 2008 - dintr-o populaţie de mai puţin de 3.6 milioane de

oameni4. Măsurarea exactă a migraţiei este complicată de fenomenul migraţiei sezoniere: circa

60 la sută din migranţii au fost în străinătate pentru mai puţin de şase luni în 20075. Aproximativ

61 la sută din toţi migranţii au lucrat în Rusia în 2008, mulţi la lucrări sezoniere în construcţii;

aproximativ 14 la sută au plecat în Italia, iar restul au plecat în alte ţări ale Comunităţii

Europene, Turcia şi Israel6. Vârsta medie a migranţilor a fost de aproximativ 34 de ani în 2007;

aproape 69 la sută au studii medii generale sau profesional-tehnice (dar nu şi universitare); marea

majoritate, aproximativ 71 la sută, provin din sate.7

6.2 Muncitorii moldoveni au trimis acasă circa 1,9 miliarde dolari SUA în 2008: aceasta

constituie aproape 31 la sută din PIB în 2008 şi este cea de-a doua rata din lume în urma

Tadjikistanului (Figura 4)8. Aceste remitenţe au fost forţa motrice a expansiunii economice în

urma crizei din 1998/99: ele au contribuit la finanţarea creşterii vertiginoase a sectorului de

construcţii şi renovare, au stimulat consumul casnic şi au ajutat să plătească taxele şcolare şi

universitare. Ca urmare, rata sărăciei a scăzut cu 44 puncte procentuale în perioada anilor 1999-

2005 şi această rata (calculată pe baza unui sondaj de opinie cu un cadru revizuit) a scăzut în

continuare în anii 2006 şi 2007.9

4 Biroul Naţional de Statistică. Migraţia Forţei de Muncă în Republica Moldova. (Pe baza datelor colectate în

modulul Anchetei Forţei de Muncă în cel de-al doilea trimestru al anului 2008, aprilie 2009.

5 Calculele Băncii Mondiale din Studiul Gospodăriilor Casnice 2007.

6 Biroul Naţional de Statistică, Migraţia Forţei de Muncă în Republica Moldova. Aprilie 2009.

7 Calculele Băncii Mondiale din Studiul Gospodăriilor Casnice 2007.

8 Pentru remitenţe, sursa este Banca Naţională a Moldovei; pentru PIB sursa este Biroul Naţional de Statistică.

9 Banca Mondială. Actualizarea Studiului de Sărăcie. 2006. Estimarea pentru anul 2006 se bazează pe interpolarea

datelor din 2005 şi 2006 efectuată de către un consultant al Băncii Mondiale. Informaţia despre sărăcie pentru anul

2007 provine de la Ministerul Economiei şi Comerţului.

Page 39: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

39

Provocări

6.3 Cu toate acestea, transferurile de bani de la oameni acasă prin intermediul

sistemului financiar au scăzut brusc şi au fost cu 29 la sută mai mici în primul trimestru al

anului 2009 decât în acelaşi trimestru al anului precedent (Figura 5). Aceste transferuri de

bani prin intermediul băncilor şi altor agenţii financiare sunt principalele mijloace de a trimite

bani acasă. Mai mult decât atât, transferurile de bani-şi remitenţele-vor scădea probabil în

continuare comparativ cu anii precedenţi deoarece mulţi lucrători sezonieri din Moldova vor sta

acasă şi nu vor pleca în Rusia unde criza financiară a stopat bum-ul din sectorul de construcţii şi

a redus cererea pentru forţa de muncă.10

10 Transferurile veniturilor salariale provenite de la munca sezonieră în străinătate nu sunt considerate formal ca

remitenţele lucrătorilor. Cu toate acestea, ele sunt tratate în calitate de remitenţe în balanţa de plăţi din cauza

dificultăţii de distingere a originii transferurilor.

Tajikstan, 45.5%

Moldova, 30.8%

Kyrgyz Republic,

19.0

Albania, 10.1%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

Remittances relative to GDP in East Europe & Central Asia, 2008(In percentage points)

Source: World Bank, World Development Indicators & National Bank of Moldova.

Figura

4.

Page 40: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

40

6.4 Acest lucru face parte dintr-o tendinţă mai largă în rândul ţărilor în curs de

dezvoltare din Europa şi Asia Centrală (EAC). Cazul de bază al lui Ratha şi Mohapatra

prognozează un declin al remitenţelor de peste 10 la sută în regiunea EAC în 2009; în cazul mai

scăzut prognoza este de un declin de aproape 13 la sută (Tabelul 2).

Tabelul 2. Prognoza cazului de bază al Băncii Mondiale privind rata

creşterii fluxurilor de remitenţe către ţările în curs de dezvoltare pe

regiune

(în puncte procentuale)

2008e 2009f 2010f 2011f Ţările în curs de dezvolt. 8.8% -5.0% 2.9% 6.3% Asia de Est şi Pacificul 6.6% ‐4.2% 1.9% 5.6%

Europa şi Asia Centrală 5.4% -10.1% 4.2% 7.5%

America Lat. şi Caraibele 0.2% -4.4% 2.3% 5.6%

Orient. Mijl. Şi Africa Nord 7.6% -1.4% 2.9% 5.6%

Asia de Sud 26.7% -4.2% 3.4% 6.8%

Africa Sub-Sahara 6.3% -6.3% 3.5% 6.7%

Sursa: Dilip Ratha şi Sanket Mohapatra, blogul web al Băncii Mondiale:

peoplemove.worldbank.org, Note: e înseamnă estimare, p înseamnă prognozare

6.5 În timp ce migranţii noi reduc efectuarea plăţilor acasă, este mai puţin probabil ca

migranţii care se află peste hotare pe un termen mai îndelungat să reducă remitenţele în

timpul unei crize. Ratha şi Mohapatra susţin că remitenţele de obicei formează doar o mică

$0

$100

$200

$300

$400

$500

$600

Money Transfers from Abroad by Natural Persons(Quarterly transfers at actual rates, in millions of US dollars)

Source: National Bank of Moldova.

Figura 5.

Page 41: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

41

parte din veniturile migranţilor şi prin urmare este mai puţin probabil ca acestea să scadă în

timpul unei crize11

. Cu toate acestea, datele sondajul OIM din Moldova arată că peste jumătate

din migranţii transferă mai mult de jumătate din veniturile obţinute acasă şi prin urmare

remitenţele sunt vulnerabile în faţa crizei financiare.

6.6 Ratha şi Mohapatra susţin de asemenea că durata migraţiei ar putea creşte odată cu

înăsprirea controalelor la frontieră în timpul unei recesiuni economice, deoarece durata

migraţiei se va prelungi, cei care vor continua să rămână peste hotare vor continua să

remită veniturile. Iar atunci când migranţii se vor reîntoarce, este foarte probabil că vor aduce

înapoi şi o parte din economiile acumulate. Acest lucru este aplicabil în cazul migranţilor

moldoveni pe termen lung.

6.7 Migranţii care se vor reîntoarce vor merge probabil în satele rurale unde costurile

de trai sunt relativ ieftine. În plus, migranţii sezonieri care nu vor putea pleca din cauza

scăderii cererii pentru forţa de muncă în sectorul de construcţii în Rusia probabil vor rămânea

acasă în satele lor. Odată cu diminuarea posibilităţilor de migraţie, tinerii vor fi nevoiţi să se

bazeze pe ofertele pieţii forţei de muncă interne într-o perioadă de scădere a cererii. Ei vor fi

nevoiţi să intre în competiţie cu migranţii ce se reîntorc şi care au experienţă şi deprinderi de

muncă mai bune. Tineretul care va intra pe piaţa muncii pentru prima data se va confrunta cu

dificultăţi mai mari în obţinerea primului loc de muncă, iar în cazul unei situaţii nefavorabile pe

piaţa muncii, tinerii vor fi mai vulnerabili exploatării.

6.8 O altă preocupare este impactul probabil al remitenţelor reduse asupra bunăstării

copiilor deoarece gospodăriile vor fi mai puţin capabile să achite plăţile pentru hrana,

îngrijirea medicală şi şcolarizarea lor. Copiii care vor reveni în Moldova pot avea nevoie de

asistenţă pentru integrarea lor în sistemul de învăţământ. În cele din urmă, stresul economic

poate duce la conflicte de familie şi chiar la violenţă domestică.

6.9 Provocarea pentru politici este de a atenua şocurile imediate în zonele rurale,

precum şi între tineri şi copii pentru a limita efectele negative asupra sărăciei. Sistemul de

protecţie socială este destul de modest şi este puţin probabil ca agricultură să poată absorbi un

număr mare de muncitori. Cel mai bun răspuns ar putea fi utilizarea celui mai eficient program

de asistenţă socială, precum şi pregătirea programelor de lucrări publice şi pentru tineret.

SUGESTII ÎN ASPECT DE POLITICI

6.10 Guvernul ar trebui să evite reducerea programului de asistenţă socială direcţionat.

Agenţiile internaţionale şi cele ale donatorilor sprijină pe deplin implementarea noii Legi cu

privire la asistenţa socială. Programul de asistenţă socială direcţionată introdus recent oferă

Guvernului un instrument puternic pentru compensarea efectelor negative asupra sărăciei în

11 Delip Ratha şi Sanket Mohapatra, web blog, 23 martie 2009. URL: https: / /

peoplemove.worldbank.org/en/content/remittances-expected-to-fall-by-5-to-8-percent-in-2009

Page 42: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

42

urma scăderii remitenţelor şi pentru prevenirea creşterii nivelului sărăciei, în special în zonele

rurale, ca urmare a creşterii şomajului şi presiunilor sociale tot mai mari. Gospodăriile însărăcite

ar putea aplica la autorităţile publice locale, prin asistenţii sociali, pentru subvenţii. Dacă vor

exista resurse suficiente disponibile, Guvernul ar putea corela transferurile standarde direcţionate

la costul de trai.

6.11 Lucrările publice ar putea absorbi lucrătorii calificaţi. În cazul finanţări suficiente din

partea donatorilor, Guvernul ar putea accelera investiţiile publice planificate în spitale, şcoli,

drumuri, sisteme de alimentare cu apă, gestionarea calamităţilor naturale, precum şi în altă

infrastructură de prioritate. Acest lucru solicită planificare grijulie pentru a asigura că, de

exemplu, şcolile şi spitalele slab utilizate nu vor fi renovate şi de asemenea pentru a stabili

proceduri rapide, dar corecte de achiziţii. Fondul de Investiţii Sociale a demonstrat capacitatea de

a absorbi muncitori calificaţi pentru lucrări civile la scară mică în satele şi oraşele mici. Fondul

are de asemenea o experienţă pozitivă în desfăşurarea unor achiziţii rapide şi corecte.

6.12 Programul PNUD pentru Dezvoltare Locala Integrată acoperă circa o treime din

teritoriul ţării (aproximativ 13 raioane) şi sprijină lucrări publice prioritare, cum ar fi

sistemele de alimentare cu apă, reparaţia şcolilor sau grădiniţelor, etc. Programul poate

extinde lucrările rapid şi genera locuri de muncă necesare din cauza prezenţei sale în teren,

reţelei sale de contacte cu autorităţile locale şi lucrări publice identificate deja în planurile de

dezvoltare comunitara.

6.13 Lansarea unui program pentru tineret ar mobiliza tineretul să participe la lucrări

publice potrivite, la activităţi sportive şi i-ar pregăti pentru piaţa forţei de muncă. De

exemplu, locurile de muncă pentru tineret ar putea fi create prin aşa-zisele "activităţi verzi", cum

ar fi plantarea fâşiilor de copaci, lucrări de prevenire a eroziunii solului şi participarea la proiecte

de gestionare a calamităţilor naturale. Formarea deprinderilor pentru angajarea în câmpul muncii

ar îmbunătăţi abilităţile, ar spori posibilităţile de angajare ale tineretului şi le-ar permite un acces

mai bun la piaţa de muncă. Acest lucru s-ar putea baza pe sprijinul oferit deja prin intermediul

Centrelor de reintegrare socială create în întreaga ţară cu ajutorul PNUD. De asemenea, tinerii ar

putea beneficia de informaţii despre piaţa forţei de muncă, despre riscurile la care sunt expuşi

migranţii chiar şi în domenii, cum ar fi bolile sexual transmisibile, alcoolismul şi abuzul de

droguri, precum şi soluţionarea conflictelor. O componentă de educaţie ar putea contribui la

consolidarea curriculum-ului din învăţământul gimnazial şi liceal.

6.14 Pe termen mediu şi lung, dezvoltarea economiei rurale ne-agricole, şi în special

prelucrarea agricolă, ar contribui mult la reducerea migraţiei şi absorbirea migranţilor

care se reîntorc. Cea mai importantă constrângere este mediul de afaceri. Întreprinderile de

prelucrare agricolă se confruntă cu obstrucţia, corupţia în licenţiere, obţinerea permiselor şi

trecerea la frontieră. Mai mult decât atât, întreprinderile de prelucrare agricolă sunt, în general,

mici şi se confruntă cu constrângeri în finanţare, management, marketing, logistică, precum şi în

obţinerea factorilor de producţie de înaltă calitate. Îmbunătăţirea sistemelor logistice şi de

transport va promova de asemenea sectorul de prelucrare agricolă.

6.15 Este nevoie de o strategie cuprinzătoare în domeniul politicii de migraţie. Chiar şi

după ce creşterea economică din Moldova se va restabili, rata înaltă a salariilor din străinătate

Page 43: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

43

faţă de salariile din Moldova va motiva muncitorii moldoveni să migreze. Din această cauză,

Guvernul ar dori să încerce să mărească beneficiile şi să minimalizeze costurile sociale ale

migraţiei. De exemplu, Guvernul ar putea extinde oportunităţile legale de angajare peste hotare

prin programe de migraţie circulară. Ar putea oferi informaţii şi servicii de suport migranţilor,

consolidând legăturile lor cu Moldova. Stabilirea unor legături mai formale între societatea

moldovenească şi diasporă ar putea promova investirea remitenţelor în Moldova, oferind

speranţă pentru proiectele de dezvoltare rurală. În cele din urmă, Guvernul ar putea, în măsura

posibilităţilor, să armonizeze sistemele fiscale şi de impozitare între ţările gazdă şi Moldova.12

12 Studiul OIM "Migraţia forţei de muncă şi remitenţele în Moldova: A luat sfârşit bum-ul? Tendinţe şi constatări

preliminare din sondajul gospodăriilor casnice pentru anii 2006-2008 efectuat de către OIM CBSAXA.

Page 44: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

44

VII. REFORMA SECTORULUI PUBLIC

MANAGEMENTUL FINANŢELOR PUBLICE

Context

7.1 Începând cu anul 2005, Ministerul Finanţelor (MF) a depus eforturi pentru

armonizarea sistemului de management al finanţelor publice (MFP) la standardele

internaţionale. Agenda reformelor MFP în derulare a fost sprijinită graţie asistenţei coordonate,

oferite de donatori, majoritatea căreia va continua să fie disponibilă instituţiilor beneficiare şi

pentru anii 2009-2011.

7.2 Deşi agenda reformelor nu este finalizată, aceste eforturi anterioare au realizat o

ameliorare sesizabilă a performanţei MFP. Evaluarea MFP din anul 2008, în baza

metodologiei Cheltuielilor Publice şi Răspunderii Financiare (CPRF), elucidează realizările în

domeniile gestiunii numerarului, contabilităţii, evidenţei şi raportării ca urmare a introducerii

Contului Unic Trezorerial. Elaborarea Cadrului de Cheltuieli pe Termen Mediu (CCTM) în

calitate de instrument de planificare strategică a bugetului a permis realizarea unei conexiuni mai

strânse între bugete şi politicile Guvernului. Exhaustivitatea bugetului a fost îmbunătăţită prin

integrarea fondurilor speciale în bugetul de bază (Caseta 1).

7.3 Unele deficienţe importante rămân în continuare a fi remediate. Standardele de

raportare sunt fragmentate şi nu corespund exigenţelor moderne. Datele bugetare sunt

disponibile cu tergiversare şi doar unui spectru îngust de utilizatori. Sunt necesare eforturi

considerabile pentru a introduce sisteme de control şi audit intern. Există capacităţi insuficiente

de audit extern.

7.4 Proiectul MFP, implementat de Ministerul Finanţelor cu sprijinul oferit de Banca

Mondială, Guvernul Olandei şi Agenţia Suedeză pentru Dezvoltare Internaţională (ASDI),

reprezintă instrumentul de bază ce sprijină reforma. Departamentul pentru Dezvoltare

Internaţională (Regatul Unit) va oferi asistenţă suplimentară ministerelor de ramură în vederea

fortificării CCTM. De asemenea, UNICEF planifică asistenţă axată, oferită Ministerului

Economiei (ME) şi Ministerului Protecţiei Sociale, Familiei şi Copilului (MPSFC) în acest

domeniu. Asistenţa tehnică din partea mai multor donatori este disponibilă Curţii de Conturi

pentru fortificarea capacităţii sale instituţionale. Fondul Monetar Internaţional (FMI) şi Uniunea

Europeană (UE) monitorizează activ domenii selecte ale reformei MFP.

Provocările principale

7.5 Se prognozează o înrăutăţire a situaţiei bugetare. Impactul crizei în derulare asupra

economiei Republicii Moldova va constitui o provocare pentru MF în aspect de gestionare a

situaţiei bugetului şi va testa robusteţea realizărilor recente din sistemul MFP. Contrar ultimilor

ani precedenţi, este puţin probabil ca veniturile din anul 2009 să depăşească valorile bugetare

aprobate, fără a mai fi posibilă revizuirea în direcţia majorării pe parcursul anului a bugetului

total. Din contra, probabil vor fi necesare ajustări în direcţia micşorării. Se anticipează ca situaţia

Page 45: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

45

cu lichidităţile a Guvernului să devină mai austeră, eventual fiind necesare practici de

raţionalizare a lichidităţii. Prognozele bugetare pe termen mediu pentru anii următori reprezintă o

provocare din cauza mediului extern extrem de imprevizibil.

Caseta 1. Scorurile performanţei MFP ale Republicii Moldova

Între anii 2006 şi 2008 a fost realizat un progres robust în procesele şi sistemele de calitate ale MFP, fapt

cuantificat prin intermediul cadrului de măsurare a performanţei MFP al Cheltuielilor Publice şi

Răspunderii Financiare (CPRF). Cadrul CPRF reprezintă un instrument recunoscut internaţional, care

permite monitorizarea performanţei unei ţări sub aspect de diverse laturi ale reformelor MFP desfăşurate

în timp. Acesta se bazează pe un set de indicatori de nivel înalt, care măsoară performanţa sistemelor,

proceselor şi instituţiilor MFP. Moldova a fost prima ţară din regiunea Europei şi Asiei Centrale care a

finalizat două evaluări CPRF, iar procesul a servit drept platformă robustă pentru evaluarea progresului

realizat de reforma MFP în ultimii ani.

Cea mai considerabilă realizare care a influenţat schimbarea scorului Republicii Moldova între anii 2006

şi 2008 a fost instituirea Contului Unic Trezorerial, care a ameliorat scorul general la capitolele gestiunea

numerarului şi contabilitate, evidenţă şi raportare.

Moldova: Comparaţia scorurilor CPRF pentru anii 2006 şi 2008

Notă: În cadrul metodologiei de evaluare a scorului CPRF, A reprezintă scorul maxim, iar D – scorul minim.

Scorul B sau mai mare indică o performanţă satisfăcătoare.

7.6 Unele realizări recente în MFP s-ar putea dovedi utile în gestionarea situaţiei

bugetare în noile circumstanţe.

Credibilitatea bugetului

Exhaustivitate şi transparenţă

Planificarea bugetului în

Colectarea şi gestiunea veniturilor

Gestiunea numerarului

Salarizare, achiziţii şi control intern

Contabilitate, evidenţă şi raportare

Verificare şi audit extern

Practici ale donatorilor

Media generală (31 indicatori)

2008

2006

D C B A

bază de politici

Page 46: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

46

Instrumentul de modelare macroeconomică, elaborat recent pentru Ministerul Economiei, ar

putea ajuta la analizarea impactului exercitat de criza globală în derulare asupra economiei

Republicii Moldova, deoarece acesta permite o examinare minuţioasă a factorilor ce

afectează prognozele sectorului extern.

Disponibilitatea CCTM în calitate de instrument de planificare strategică a bugetului ar

urma să ajute la examinarea ajustărilor necesare la bugetul pentru anul 2009 şi la elaborarea

scenariilor bugetare pentru anii următori. Acesta ar putea servi la ghidarea alinierii ajustărilor

cheltuielilor la priorităţile în aspect de politici în vederea evitării reducerii ad hoc sau

universale a cheltuielilor.

Gestiunea eficientă a numerarului va deveni extrem de importantă pe termen scurt şi mediu.

Consolidarea soldurilor bugetare într-un Cont Unic Trezorerial oferă Ministerului Finanţelor

flexibilitatea necesară pentru gestiunea situaţiei financiare austere în aspect de lichidităţi.

Sugestii în aspect de politici

7.7 Activităţile prioritare pentru anii 2009-2011 sunt bine definite şi prezintă o

continuare logică a eforturilor anterioare de reformare a sistemului MFP. Majoritatea

activităţilor sugerate sunt deja în derulare. Este esenţial a nu pierde inerţia şi finalizarea acestor

activităţi fără tergiversări majore în planul de implementare. Disponibilitatea asistenţei axate,

oferite de donatori, reduce necesitatea alocării surselor bugetare suplimentare proprii pentru

sprijinirea agendei reformei MFP pe viitorul apropiat.

Revizuirea metodologiei de pregătire şi executare a bugetului va continua în perioada anilor

2009-2010. Un obiectiv major va fi reflectarea proceselor aferente de afaceri în

funcţionalitatea noului sistem informatic de gestiune financiară, preconizat a fi lansat pentru

anul 2011. Introducerea noilor sisteme de clasificare bugetară integrată şi plan de conturi vor

sta la temelia formatelor revizuite de raportare bugetară în corespundere cu standardele

internaţionale.

Noua Legea cu privire la sistemul bugetar şi procesul bugetar se preconizează a fi elaborată

şi remisă Parlamentului spre aprobare în anul 2011. Importanţa fundamentală a acestei Legi

pentru funcţionarea întregului sector public dictează necesitatea conceptualizării atente şi a

consultaţiilor minuţioase cu toţi actorii cointeresaţi, ca parte componentă a procesului de

elaborare a proiectului de Lege.

Va fi elaborat un nou Sistem Informatic integrat de Management Financiar (SIMF), care se

preconizează să devină operaţional în anul 2011. Sistemul va substitui sistemul fragmentat şi

semi-automatizat existent, care în prezent este folosit de Trezorerie doar pentru executarea

bugetului. Se anticipează că SIMF va reduce timpul tranzacţiilor şi erorile de procesare, va

asigura accesul oportun şi sigur la informaţia despre buget unui spectru vast de utilizatori din

cadrul şi din afara MF, de rând cu asigurarea trasabilităţii de audit sigure.

Vor continua eforturile de creare a premiselor legale şi instituţionale pentru un sistem public

de audit şi control financiar intern în baza standardelor UE. Către finele anului 2009 se

preconizează elaborarea noii Legi cu privire la controlul financiar intern public. Se

anticipează ca MF să se angreneze activ în sprijinirea ministerelor de ramură şi a agenţiilor

centrale pentru crearea şi elaborarea sistemelor sale de audit şi control intern în scopul

Page 47: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

47

asigurării utilizării mai eficiente şi efective a resurselor pentru realizarea obiectivelor în

aspect de politici.

Curtea de Conturi va continua să consolideze capacitatea internă pentru a se auto-

transforma într-o instituţie modernă de audit extern, care funcţionează în bază de standarde

profesionale recunoscute internaţional. Noua Lege recent promulgată cu privire la Curtea de

Conturi va servi drept fundament pentru acest proces de transformare.

Page 48: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

48

REFORMA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ŞI A SERVICIULUI PUBLIC

Context

7.8 În anul 2005 reforma administraţiei publice a devenit o prioritate în aspect de

politici pentru Guvernul Republicii Moldova, care ar promova integrarea Europeană şi

ameliorarea eficacităţii şi performanţei administraţiei publice. În decembrie 2005 a fost

aprobată Strategia de Reformă a Administraţiei Publice Centrale (RAPC) pe termen mediu.

Strategia RAPC a stipulat următoarele obiective primordiale:

Sistem instituţional eficient, care să fie dirijat mai bine, să funcţioneze mai bine şi să coste

mai puţin;

Serviciu public profesionist şi adecvat remunerat;

Optimizarea procesului decizional;

Ameliorarea alinierii alocării de surse la politici; precum şi

Îmbunătăţirea comunicării între Guvern şi societate.

7.9 Agenda reformei s-a dovedit a fi extrem de ambiţioasă pentru o perioadă de timp de

doi ani. Partenerii din rândul donatorilor au sprijinit agenda RAPC prin intermediul unui Fond

Fiduciar Multi-donator administrat de Banca Mondială. Totuşi, procesul de reformare a fost lent

din cauza capacităţilor iniţial insuficiente de gestiune a reformei şi a unei doze de rezistenţă la

reforme. Pe parcursul anilor 2008-2009 pasul reformelor a accelerat graţie îmbunătăţirii

organizării gestiunii reformei şi sprijinului oferit de prim-ministru. Realizările obţinute până în

prezent în cadrul reformei includ: (i) aprobarea Legii cu privire la serviciul public, în

corespundere cu tradiţiile şi valorile Europene; (ii) iniţierea unui proces mai bine coordonat de

elaborare a politicilor şi îmbunătăţirea stabilirii priorităţilor în aspect de politici; (iii) iniţierea

planificării strategice şi analizei în materie de politici; (iv) armonizarea politicilor şi a procesului

de planificare a bugetului; (v) ameliorarea procesului de formare profesională în sectorul public;

precum şi (vi) progres în direcţia creării unui sistem echitabil şi transparent de remunerare în

serviciul public.

Provocări

7.10 Succesul reformei administraţiei publice este considerat de Comisia Europeană

(CE) drept test al nivelului de pregătire al ţării pentru integrare sau o coordonare mai

strânsă. În procesul de evaluare a nivelului de pregătire al unei ţări pentru integrarea în UE, CE

evidenţiază statul de drept, predictibilitatea, coordonarea adecvată a politicilor (abilitatea

administraţiei publice să vocifereze în unison), profesionalismul, transparenţa şi stabilitatea în

serviciul public, efectivitatea şi eficienţa administraţiei publice în prestarea serviciilor. Moldova

mai are de parcurs o cale lungă în direcţia realizării unui nivel acceptabil al administraţiei

publice pentru a fi examinată în aspect de integrare în UE.

7.11 Deficienţele administrative persistente includ:

Page 49: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

49

Atractivitatea scăzută a administraţiei publice pentru specialiştii calificaţi, care ţine de două

aspecte:

o Structura salariilor nu este nici competitivă, nici transparentă, plus

o Un sistem precar de gestiune a personalului oferă oportunităţi nesigure de dezvoltare

a carierei.

Angajarea pe principii competitive a funcţionarilor publici se confruntă în continuare cu o

rezistenţă tacită din partea managerilor angajatori, iar proporţia funcţionarilor publici

selectaţi şi desemnaţi pe principii competitive rămâne în continuare sub 50 la sută.

Insuficienţa în continuare a capacităţii de planificare strategică, planificare a bugetului,

implementare şi răspundere pentru realizarea deciziilor în aspect de politici. Aceasta

reprezintă rezultatul limitărilor aferente calificării, proceselor de management central şi

coordonare şi modului în care administraţia publică este organizată şi gestionată. Toate

entităţile sectorului trebuie să funcţioneze ca un singur organism, cu un singur centru.

Practicile curente şi legea elucidează în continuare o administraţie dezmembrată, iar

răspunderea slabă a administraţiei în faţa ministrului din sector şi proliferarea agenţiilor

independente reprezintă un simptom al unei coeziuni slabe în cadrul administraţiei.

Problemele sunt abordate doar la nivel legislativ, însă aplicării în practică, monitorizării şi

răspunderii li se acordă o atenţie insuficientă. Sistemul instituţional este fragmentat, iar

mecanismele de răspundere pentru implementarea politicilor nu funcţionează adecvat.

Deseori toate acestea rezultă în cetăţeni nemulţumiţi sau insuficient informaţi, care depun

reclamaţii vizavi de performanţa administraţiei publice, fapt ce ar consemna implicarea

frecventă a administraţiei în gestionarea acestor crize şi nu în elaborarea unor sisteme

adecvate, după cum ar fi cazul.

Elementul crucial al colaborării intersectoriale rămâne pe plan secund în procesul de

reformă. Actele în materie de politici, aferente reformelor din sectoare distincte (de exemplu,

sănătate, învăţământ, protecţia socială), sunt încă în proces de elaborare şi implementate în

sectoare individuale, alte sectoare, la fel de relevante (deşi fără rol de frunte), manifestând un

interes, simţ al proprietăţii şi răspundere limitate. Acest fapt împiedică neargumentat

progresul reformelor din sector.

7.12 Au fost făcuţi primii paşi importanţi pentru a elabora mecanisme de coordonare a

politicilor, evaluare a impactului şi planificare strategică. În scopul valorificării acestei

iniţiative, Guvernul urmează să continue să consolideze competenţele sectorului în elaborarea

politicilor şi capacitatea centrală în coordonarea şi monitorizarea politicilor. Iniţiativele

guvernamentale recente, axate pe ameliorarea transparenţei procesului decizional prin elaborarea

mecanismelor de consultare cu societatea civilă, sunt utile şi urmează să fie implementate.

Sugestii în aspect de politici

7.13 Ţinând cont de deficienţele persistente în aspect de competenţe, Guvernul ar trebui

să păstreze reforma administraţiei publice drept prioritate a sa în materie de politici. Ameliorări considerabile ale calităţii administraţiei publice pot fi anticipate peste 5 – 10 ani de la

Page 50: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

50

adoptarea reformelor, cu condiţia depunerii unor eforturi coordonate pentru implementarea

reformelor. Pe termen scurt, Guvernul urmează să păstreze managerii de nivel înalt cu

performanţă adecvată (funcţionari publici) în vederea asigurării continuităţii reformelor.

7.14 Guvernul urmează să implementeze măsuri care ar îmbunătăţi atractivitatea şi

performanţa administraţiei publice pe termen mediu:

Page 51: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

51

Măsuri pe termen scurt:

Elaborarea unui nou sistem de remunerare în cadrul serviciului public şi introducerea

acestuia pe parcursul anului 2010. În perioada recesiunii economice, noul sistem de

remunerare ar putea fi introdus printr-o abordare treptată, iar speranţa beneficierii de

remunerare adecvată în viitorul apropiat va ajuta să atragă specialişti competenţi.

Fortificarea capacităţii de coordonare a Aparatului Guvernului, inclusiv în domeniile de

planificare strategică, coordonare a politicilor, implementare a reformelor instituţionale şi

supraveghere.

Măsuri pe termen mediu:

Implementarea reformei serviciului public, după cum stipulată în Legea cu privire la funcţia

publică şi statutul funcţionarului public şi elaborarea continuă a sistemelor moderne de

gestionare a resurselor umane.

Formarea profesională continuă, în baza cererii, a funcţionarilor publici, în coordonare cu

Direcţia Politici de cadre.

Introducerea sistemelor de control intern în entităţile administraţiei publice (ca parte

componentă a conceptului de control financiar intern public).

Elaborarea şi aprobarea bazei juridice pentru organizarea administraţiei publice, care să

prevadă o ierarhie în cadrul sectorului de politici, ministrul fiind poziţionat în vârful

piramidei, răspunderea corespunzătoare pentru implementarea politicilor şi valorificarea

resurselor publice.

Analiza eficacităţii şi eficienţei sistemelor de prestare a serviciilor, cărora li se alocă sume

enorme (de exemplu, învăţământ) şi elaborarea unei strategii pentru optimizarea prestării

serviciilor.

Introducerea consultărilor publice în materie de politici anterior elaborării proiectului de

acte juridice şi normative cu impact asupra intereselor societăţii civile (cetăţeni şi afaceri).

Măsuri pe termen lung:

Fortificarea continuă a bugetului orientat pe rezultate prin definirea obiectivelor anuale ale

valorilor şi corelarea cheltuielilor cu volumul de activităţi.

Facilitarea oferirii informaţiei privind performanţa administraţiei publice prin intermediul

portalurilor instituţionale / siturilor din reţeaua globală Internet în scopul asigurării unui grad

mai mare de răspundere din partea Guvernului pentru performanţa sa şi valorificarea surselor

publice. Introducerea rapoartelor anuale asupra performanţei.

Page 52: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

52

VIII. MEDIUL DE AFACERI

CONTEXT

8.1 Între anii 2000 şi 2008 economia Republicii Moldova a înregistrat o creştere medie

de peste 6 la sută. Această creştere a fost înregistrată în pofida şocurilor exogene din anii 2006 şi

2007 (în particular, majorarea preţurilor la gazele naturale, embargoul vinurilor şi recolta

modestă). Această creştere a fost condiţionată de expansiunea rapidă a sectorului privat intern,

companiile de servicii raportând cea mai rapidă creştere, fiind urmate de industrie şi agricultură.

Cota investiţiilor private s-a majorat de la 14 la sută din PIB în anul 2003 până la peste 22 la sută

către anul 2007, demonstrând sporirea încrederii sectorului privat în economie. A sporit şi

încrederea străină în economie, investiţiile străine directe (ISD) majorându-se de la 3 la sută din

PIB în anii 2003-2004 până la valoarea estimativă de 10 la sută din PIB către anul 2007.

8.2 Autorităţile din Moldova, cu asistenţa oferită de Banca Mondială şi alţi donatori, au

urmărit un program ambiţios de reformă, axat pe realizarea unei creşteri economice

durabile, determinate de sectorul privat, în ultimii cinci ani. La temelia eforturilor depuse de

Guvern a stat reforma exhaustivă axată pe un mediu facilitant pentru afaceri. Această reformă

include (i) revizuirea întregului sistem de înregistrare a afacerilor, (ii) optimizarea regimului de

reglementare graţie exerciţiului de Ghilotină a legislaţiei existente; (iii) introducerea Evaluării

Impactului de Reglementare (EIR) pentru noua legislaţie ce afectează operaţiunile de afaceri;

precum şi (iv) stimulente fiscale pentru sectorul de antreprenoriat.

8.3 Deşi impactul deplin al acestor acţiuni mai urmează încă a fi resimţit, rezultatele

pozitive iniţiale sunt confirmate prin studii realizate în sectorul de afaceri. Între anii 2002-

2008 intervalul de timp necesar pentru înregistrarea unei afaceri a fost redus cu 5 zile, în timp ce

cheltuielile s-au micşorat cu 50 la sută. În aceeaşi ordine de idei, a scăzut numărul mediu de

licenţe ce revin unei companii, la fel ca şi timpul necesar pentru emiterea acestora s-ar redus până

la 17,5 zile, totodată cheltuielile s-au înjumătăţit. În anul 2008 companiile intervievate au fost

inspectate în mediu de 9 ori, comparativ cu 18 inspecţii efectuate în mediu în anul 2004.

PROVOCĂRILE PRINCIPALE

8.4 Pe termen scurt sectorul privat din Moldova se confruntă cu sporirea

vulnerabilităţilor cauzate de criza economică şi financiară, care în prezent face ravagii în

regiune. În ultimele şase luni s-a agravat subit climatul de afaceri, în particular pentru

întreprinderile orientate pe export. Se observă o dinamică descendentă în numărul de comenzi de

export. Noile comenzi includ presiuni de micşorare a preţurilor şi prelungire a termenelor de

achitare. Exporturile, achitarea cărora de regulă dura circa 30-60 de zile, recepţionează în prezent

oferte cu achitare timp de 90-120 de zile. Astfel, exportatorii necesită un volum mai mare de

capital circulant pentru a fi în stare să răspundă la atare oferte, sau sunt nevoiţi să apeleze la

împrumuturi temporare. Costul în ascensiune al creditelor şi profitabilitatea, la general, scăzută a

exporturilor din Moldova condiţionează impracticabilitatea împrumuturilor externe. Lipsa

accesului la credite, în particular pentru finanţarea capitalului circulant — capacitatea de a accepta

Page 53: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

53

termeni de achitare mai lungi — s-ar putea să declanşeze pierderi de pieţe, rezultând în

falimentări cu efect de cascadă extinzându-se în economie.

8.5 Durabilitatea modelului de creştere economică din Moldova nu este certă pe termen

mai lung. Expansiunea recentă a fost primar determinată de creşterea consumului, generată de

intrările valutare masive din munca cetăţenilor peste hotare. Economia Republicii Moldova tot

încă nu a realizat o realocare sistemică suficientă a resurselor de la sectoarele cu productivitate

scăzută la cele înalt-productive, în anul 2006 productivitatea muncii constituind doar 63 la sută

din nivelul său înregistrat în anul 1990 şi 40 la sută din media înregistrată în Europa Centrală şi de

Est în anul 2006. Indicatorii de tranziţie ai Băncii Europene pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare

(BERD), care evaluează progresul realizat de economiile în tranziţie la capitolul reforme

structurale în diverse domenii, relevă că tranziţia Republicii Moldova spre o economie de piaţă

rămâne considerabil în urmă în aşa domenii, ca restructurarea întreprinderilor, politicile de

competitivitate, dezvoltarea instituţiilor financiare nebancare, infrastructură etc.

8.6 În pofida eforturilor de reformă a cadrului de reglementare, poziţia Republicii

Moldova în clasamentul Mediul de afaceri al Băncii Mondiale rămâne în continuare mic

comparativ cu vecinii săi din Europa Centrală (clasamentul 103, potrivit raportului din anul

2008). Comerţul transfrontalier, licenţierea (permisele de construcţie), accesul la credite şi

achitarea impozitelor au fost identificate ca fiind aspectele cele mai problematice. Ca urmare a

reformelor structurale incomplete, producţia industrială şi exporturile Republicii Moldova sunt

dominate în continuare de produsele tradiţionale, cu valoare adăugată scăzută, iar contul său

curent este cronic în deficit. De asemenea, exporturile nu sunt suficient de diversificate din punct

de vedere al pieţelor de destinaţie, fapt ce sporeşte riscul şocurilor externe, similare celui cu care

ţara s-a confruntat în anul 2006. potrivit Raportului Mondial asupra Competitivităţii pentru anii

2008-2009, clasamentul Republicii Moldova la capitolul competitivitate generală pe plan mondial

a fost 99.

8.7 Sporirea competitivităţii globale a economiei este esenţială pentru realizarea unei

creşteri pe termen lung într-o economie mică şi deschisă, ca cea a Republicii Moldova. Competitivitatea este definită ca fiind abilitatea unei economii să participe în reţelele comerciale

şi investiţionale globale. O integrare comercială mai activă în economia globală ar putea stimula o

creştere durabilă în Moldova prin îmbunătăţirea eficienţei de alocaţie, din moment ce economia se

specializează în sectoarele, care îi oferă un avantaj comparativ şi care generează niveluri mai mari

de productivitate. Creşterea fluxurilor de investiţii străine ar putea, de asemenea, contribui la

potenţialul de creştere al economiei, deoarece investitorii străini implică noi tehnologii şi legături

cu pieţele de desfacere străine, permiţându-le întreprinderilor ce colaborează cu aceştia să-şi

amelioreze productivitatea şi să-şi sporească vânzările.

8.8 Moldova trebuie să producă produse noi, mai sofisticate, în sectoarele sale actuale,

în care deţine avantaj comparativ şi să se reorienteze spre sectoarele ce necesită investiţii

capitale şi cu forţă de muncă calificată. Aceste reforme sunt necesare pentru a asigura

durabilitatea competitivităţii pe termen lung şi pentru expansiunea pieţelor de export. În primul

rând, productivitatea muncii este mai mare în sub-sectoarele şi industriile, care necesită investiţii

capitale şi forţă de muncă calificată, rezultând în salarii reale mai mari şi creşterea exporturilor. În

al doilea rând, mizarea pe costul mic al forţei de muncă pentru a rămâne competitivi în aşa

Page 54: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

54

sectoare, ce necesită forţă de muncă necalificată, cum ar fi cel textil sau industria încălţămintei, s-

ar putea să nu fie durabilă pe termen lung, ţinând cont de creşterea competiţiei din partea ţărilor

cu salarizare mică şi majorarea costului forţei de muncă în Moldova. Experienţa statelor din

Europa Centrală şi de Est şi ale ţărilor Baltice demonstrează că reorientarea structurală a

producţiei spre exporturi, ce necesită investiţii capitale şi forţă de muncă calificată, de rând cu

creşterea ISD în aceste sectoare, au contribuit considerabil la consolidarea integrării acestora în

pieţele UE la un nivel mai sofisticat.

8.9 Normalizarea relaţiilor comerciale cu Federaţia Rusă şi introducerea de către UE a

condiţiilor de comerţ preferenţial şi autonom oferă sectorului de afaceri din Moldova

oportunităţi excelente de reorientare spre o creştere economică determinată de export. Aceasta ar putea fi realizată prin: (i) îmbunătăţirea calităţii şi creşterea cantităţii de exporturi din

Moldova şi integrarea mai profundă a exportatorilor în reţelele globale de furnizare; (ii) atragerea

unor fluxuri mai masive de investiţii străine în Moldova; precum şi prin (iii) dezvoltarea

legăturilor dintre companiile locale şi cele străine deja existente în Moldova. Aceste oportunităţi

nu pot fi valorificate în măsură deplină fără remedierea promptă a constrângerilor interne

existente, care previn, sau limitează neargumentat, competitivitatea întreprinderilor din Moldova.

Suplimentar la un cadru robust de politici macroeconomice, această implică reforme structurale

continue şi îmbunătăţirea instituţiilor publice în vederea sprijinirii creării unui mediu de afaceri

favorabil şi previzibil, restructurării întreprinderilor, unei protecţii mai bune a competiţiei, unui

sistem financiar mai sofisticat şi a unui acces îmbunătăţit la infrastructură.

SUGESTII ÎN ASPECT DE POLITICI

8.10 Pe termen scurt (până la douăsprezece luni), se recomandă ca autorităţile să

întreprindă următoarele acţiuni, enumerate în ordinea priorităţii, în scopul remedierii

impactului negativ exercitat de criza economică regională asupra sectorului de afaceri din

Moldova:

Facilitarea angajării formale în câmpul muncii prin simplificarea în continuare a

operaţiunilor / iniţierii afacerilor. Moldova se confruntă cu revenirea în ţară a lucrătorilor

migranţi. O proporţia a acestora aduc cu ei şi o cultură de afaceri. Alţii aduc în ţară calificare

şi deprinderi îmbunătăţite. Dacă Guvernul Republicii Moldova doreşte să valorifice

potenţialul migranţilor reveniţi în ţară, acesta urmează să (i) simplifice în continuare iniţierea

afacerilor, inclusiv optimizarea procedurilor de obţinere a permiselor de construcţie, plus (ii)

reducerea efectivă a cheltuielilor aferente taxelor impuse, determinate de procedurile excesiv

de complicate (nu şi nivelul de impozitare, care de altfel este deja scăzut). Anumite cursuri

de formare profesională şi orientare pentru migranţii reveniţi ar complementa facilitarea

angajării oficiale în câmpul muncii.

Facilitarea fluxului de credite. În ultimele luni o problemă stringentă a devenit lipsa

finanţării externe în baza unor termeni accesibili chiar şi pentru împrumuturi pe termen scurt

pentru finanţarea capitalului circulant. Se recomandă ca Guvernul, împreună cu Banca

Naţională a Moldovei, să încerce să ajute băncile să majoreze finanţarea la termen la un cost

raţional cu ajutorul donatorilor multinaţionali şi bilaterali, pentru a fi în stare să menţină

Page 55: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

55

fluxul de credite pentru sectorul de afaceri.

Înlăturarea barierelor neargumentate în comerţ. Atât studiile realizate asupra

întreprinderilor, cât şi rapoartele experţilor, indică că regimul comercial impus de Moldova,

inclusiv procedurile de vămuire şi barierele tehnice, diminuează potenţialul comercial enorm,

condiţionat de amplasarea geografică a ţării. Procedurile existente consumă mult timp şi

implică cheltuieli atât pentru exportatori, cât şi pentru importatori, relativ cu procedurile

similare din majoritatea ţărilor vecine. Depunerea unor eforturi ferme de reformă, axate pe

reducerea barierelor pentru iniţierea afacerilor, ar putea rezulta într-o ameliorare rapidă a

mediului de afaceri. Aceasta ar prevedea şi reforme efective a serviciului vamal.

Îmbunătăţirea dialogului dintre sectoarele public şi privat. După cum reiese din multiplele

studii realizate asupra întreprinderilor, întreprinzătorii privaţi continuă să aprecieze mediul de

reglementare ca fiind unul anevoios şi imprevizibil. Aceleaşi studii relată o ameliorare

marcată în multe domenii. O atare discrepanţă dintre percepţii şi realitate ar putea fi

minimizată prin depunerea unor eforturi mai consecvente ca autorităţile să utilizeze

mecanismul EIR şi a altor canale disponibile pentru o comunicare cu regularitate cu

comunitatea de afaceri. Este foarte important ca autorităţile să accepte deschis

întreprinzătorul privat drept un beneficiu valoros pentru societate şi să-l trateze ca partener de

bază la elaborarea şi implementarea măsurilor de combatere a crizei.

Accelerarea reformei sistemului de măsurare, standarde, testare şi asigurare a calităţii

(MSTQ). Capacitatea de diversificare şi expansiune a exporturilor necesită companiile din

Moldova să deţină acces la un sistem MSTQ internaţional recunoscut. De aceea, Guvernul

urmează să accelereze adoptarea standardelor şi reglementărilor tehnice compatibile cu

normele UE, precum şi renovarea laboratoarelor de metrologie şi testare.

8.11 Pe termen mediu şi lung, domeniile în aspect de politici, prezentate în continuare,

necesită o atenţie deosebită pentru îmbunătăţirea competitivităţii interne şi externe ale

sectorului privat de afaceri:

Perfecţionarea calificării forţei de muncă. Companiile angrenate în sectorul cunoştinţelor

consideră deficitul forţei de muncă calificate ca fiind cea mai importantă constrângere pentru

dezvoltarea întreprinderilor. O modalitate de remediere a problemei în cauză ar putea fi

reformarea sistemului educaţional pentru armonizare acesteia cu nevoile economiei

naţionale. În acelaşi timp, autorităţile pot miza pe experienţa internaţională vastă pentru a

oferi stimulente suplimentare patronilor din sectorul privat ca aceştia să investească mai mult

în dezvoltarea deprinderilor şi formarea profesională la locul de muncă.

Protecţie mai bună a competiţiei. În pofida anvergurii sale relativ mici, piaţa internă oferă un

potenţial de dezvoltare substanţial companiilor din Moldova, dacă ar fi să reducem unele

bariere pentru competiţie. În particular, perfecţionarea sistemului de achiziţii publice este

aşteptată cu nerăbdare şi de mulţi întreprinzători privaţi. La fel de important, se impune un

regim mai eficient de protecţie a competiţiei, reieşind din concentraţia înaltă ce există pe

multe pieţe de desfacere a produselor. De asemenea, este necesară analiza sistemului de

bariere netarifare, care, de exemplu, limitează abilitatea producătorilor agricoli de export al

Page 56: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

56

anumitor bunuri agricole.

Fortificarea guvernării corporative. Statul urmează să promoveze o reformă mai exhaustivă

a raportării financiare corporative şi să adopte o poziţie mai activă referitor de subiectul

dezvăluirii complete a rapoartelor corporative. Este foarte important ca ţara să se orienteze

spre dezvăluirea publică absolută a inspectorilor finali ai entităţilor comerciale, inclusiv a

oricăror interese deţinute de funcţionarii publici.

Page 57: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

57

IX. SECTOARELE SOCIALE

ÎNVĂŢĂMÂNT

Context

9.1 Creşterea calităţii şi relevanţei sistemului său de educaţie pentru a-şi spori

competitivitatea pe viitor reprezintă o prioritate majoră pentru Moldova. Strategia

Naţională de Dezvoltare (SND) pe anii 2008-2011 a Republicii Moldova elucidează rolul

esenţial pe care îl joacă învăţământul în reducerea sărăciei şi asigurarea unei creşteri economice

durabile. SND accentuează importanţa accesului echitabil la educaţie de calitate pentru

asigurarea şanselor egale la o viaţă decentă, oportunităţi adecvate de angajare în câmpul muncii,

participare în viaţa socială, coeziune socială sporită şi un capital uman competitiv.

9.2 Vor fi necesare soluţii pentru continuarea reformelor în educaţie în contextul unor

bugete mai austere, în particular prin adoptarea urgentă a măsurilor de eficientizare şi

recuperare a cheltuielilor. Creşterea economică înregistrată pe parcursul ultimilor ani ar putea

diminua sau chiar înceta, graţie crizei economice şi financiare globale curente. Ajustarea

raportului elev / cadru didactic, optimizarea reţelei şcolare şi armonizarea educaţiei cu nevoile

pieţei forţei de muncă reprezintă principalele provocări pentru sectorul învăţământului

preuniversitar. În cazul studiilor superioare, ca prioritate serveşte crearea unui sistem competitiv,

relevant şi coerent, care ar permite participarea deplină în Domeniul Învăţământului Superior

European.

Provocările principale

Declinul demografic şi probleme de eficienţă

9.3 În prezent, sistemul educaţional este ineficient, înregistrând o scădere a numărului

de elevi comparativ cu un număr mare de cadre didactice şi cadre nedidactice insuficient

remunerate. Pe parcursul ultimului deceniu a continuat declinul demografic graţie ratelor

scăzute ale fertilităţii şi emigraţiunii masive. Reducerea drastică a numărului de elevi nu a fost

asociată cu reducerea necesară a efectivului de cadre didactice şi nedidactice. Normele învechite,

datând din timpuri sovietice, au permis creşteri neargumentate a numărului de cadre didactice şi

nedidactice.13

Instituţiile şcolare cu un număr mic de elevi se confruntă cu dificultăţi în a se

conforma normelor didactice, bazate pe numărul de clase şi drept rezultat clasele sunt create în

mod artificial prin divizarea claselor existente. Pe parcursul anului şcolar 2007-2008, raportul

elev / profesor a coborât până la 13 (media Europeană 18). În acelaşi timp, raportul cadru

nedidactic / cadre totale s-a majorat până la 37 la sută (media Europeană 27 la sută). Acest fapt a

13 În raionul Căuşeni, numărul mediu de elevi în clasă este 19,5; în Rîşcani numărul mediu al acestora este 17. În

alte şcoli selecte din aceste raioane numărul mediu al acestora variază între 5,3 şi 22,7 elevi. Proiectul de studiu

“Situaţia curentă în învăţământul secundar general din raioanele optimizate pilot Căuşeni şi Rîşcani”, MET, 2009.

Page 58: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

58

condiţionat utilizarea extrem de ineficientă a fondurilor alocate învăţământului: o proporţie mare

a bugetului este utilizată pentru cheltuielile aferente efectivului de cadre,14

în timp ce un număr

mare de profesori beneficiază de salarii foarte joase. În pofida majorării bugetului destinat

educaţiei (8,4 la sută din PIB în anul 2008) şi majorărilor în repetate rânduri ale salariilor

(începând cu anul 2000, salariile s-au majorat de 4,4 ori), profesorii rămân în continuare prost

remuneraţi comparativ cu alte categorii de persoane angajate în câmpul muncii din Moldova, sau

comparativ cu mediile naţionale internaţionale.

9.4 În lipsa măsurilor de optimizare, se constată un număr redus de elevi într-un număr

excesiv de şcoli, spaţii şcolare nevalorificate şi costuri operaţionale mari. Numărul de elevi a

scăzut considerabil, în anul 2007-2008 înregistrând cu 26,7 la sută mai puţin elevi comparativ cu

anul 2002-2003. Scăderea numărului de şcoli a fost relativ nesemnificativă: 1.534 şcoli în anul

2007-2008 comparativ cu 1.580 şcoli în anul 2002-2003. O explicaţie ar putea fi că trei-pătrimi

din şcoli (deservind circa 60 la sută din elevi) sunt amplasate în zonele rurale, unde consolidarea

şcolilor este mai problematică, reieşind din infrastructura de transport precară şi distanţele mai

mari. În majoritatea instituţiilor şcolare sunt înregistrate spaţii excesive, condiţionând rapoarte

foarte scăzute ale utilizării capacităţii şcolare desemnate15. Aproximativ 60 la sută din edificii au

o vârstă ce depăşeşte 30 de ani, iar 41 la sută din toate edificiile şcolare necesită reparaţii capitale

şi doar 11,2 la sută din acestea au construit rampe amenajate pentru accesul copiilor cu

dizabilităţi fizice. Factura pentru agentul termic este neargumentat de mare, de rând cu

cheltuielile mari pentru salarii, epuizează bugetele curente, soldul rămas nefiind în stare să

acopere aşa nevoi educaţionale esenţiale, cum ar fi manualele de studiu şi materialele didactice.

9.5 Sistemul educaţional din Moldova este împovărat cu 62 de “internate”, adică şcoli

de tip internat, în care locuiesc şi sunt educaţi circa 9.000 de copii. Menţinerea şi

funcţionarea acestor instituţii şcolare de tip internat este considerabil mai costisitoare decât cea a

şcolilor obişnuite; scala salarială pentru cadre din instituţiile respective este mai mare, în timp ce

calitatea învăţământului este deseori mai mică decât în instituţiile şcolare de rând. Peste 80 la

sută din copiii şcolarizaţi în “internate” sunt plasaţi în aceste instituţii din cauza pauperizării şi

lipsei îngrijirilor parentale corespunzătoare. Datele indică faptul că absolvenţii şcolilor de tip

internat au rezultate mai slabe ca adulţi decât cei din şcolile generale.

9.6 Jumătate din numărul de “internate” sunt şcoli internat auxiliare, (adică, şcoli

speciale pentru copiii cu dizabilităţi). Aceste şcoli se folosesc de o curriculă simplificată, iar

absolvenţii acestor şcoli nu sunt eligibili pentru învăţământul ce urmează după studiile medii

generale. Oficial, un copil poate fi plasat în una din aceste şcoli doar dacă Comisia psiho-

pedagogică îl categoriseşte ca fiind “cu dizabilităţi”, dar în realitate majoritatea acestor copii nu

prezintă dereglări cognitive sau de alt fel. În anul 2007 a fost adoptată Strategia naţională de

reformă a sistemului rezidenţial de îngrijire a copilului, dar implementarea acesteia este lentă şi

necoordonată.

14 Potrivit datelor oferite de Ministerul Finanţelor, 47,2 la sută din bugetul alocat educaţiei în anul 2007 a fost

cheltuit pentru cadrele didactice şi 17,9 la sută – pentru cadrele nedidactice. 15

În instituţiile şcolare din Căuşeni doar 62,5 la sută din spaţiu este valorificat, iar în Rîşcani – doar 52,5 la sută,

potrivit studiului menţionat în referinţa 1.

Page 59: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

59

9.7 Este necesară accelerarea optimizării reţelei şcolare, reieşind din reducerea posibilă

în continuare a unui număr estimativ de 15.000 de elevi în următorii şase ani. Optimizarea

va cauza reducerea cadrelor didactice şi nedidactice, reducerea cheltuielilor operaţionale ale

şcolilor şi îmbunătăţirea raportului cadru didactic / elev, armonizându-l într-o măsură mai mare

cu normele internaţionale. Economiile ar putea fi utilizate pentru majorarea salariilor cadrelor

didactice rămase. O parte majoră a acestei iniţiative ar trebui să o constituie optimizarea reţelei

mari, ineficiente şi costisitoare de şcoli de tip internat. Planul de acţiuni din cadrul Strategiei de

reformă a sistemului rezidenţial de îngrijire a copilului a identificat oportunitatea şi acţiunea

corespunzătoare; aceasta urmează a fi implementată în întregime.

9.8 Accesul la educaţie trebuie să fie monitorizat. Deşi înrolarea în învăţământul preşcolar

s-a majorat considerabil (de la 38,5 la sută în anul 2000 până la 68,5 la sută în anul 2006),

accesul copiilor din familii vulnerabile rămâne mic în continuare. Ratele nete de înrolare au

scăzut, posibil în contextul migraţiunii părinţilor care lasă copiii fără tutela corespunzătoare din

partea unor adulţi: (i) în învăţământul primar – de la 93,5 la sută în anul 2000 până la 87,6 la sută

în anul 2006; precum şi (ii) în învăţământul gimnazial – de la 87 la sută în anul 2000 până la 86,1

la sută în anul 2006. Învăţământul primar cuprinde sub 70 la sută din copiii romi, iar

învăţământul mediu general – sub 50 la sută. În linii generale, 43 la sută din copiii romi cu

vârstele cuprinse între 7-15 ani nu frecventează şcoala.

9.9 Sărăcia reprezintă un impediment pentru participarea la învăţământ. Rata sărăciei

absolute a gospodăriilor casnice cu copii constituie 34 la sută; 20 la sută trăiesc în sărăcie

extremă. Cheltuielile pentru învăţământ ale familiilor înstărite sunt de aproape patru ori mai mari

decât în familiile sărace; persoanele ce locuiesc la oraş cheltuiesc aproape de 2,7 ori mai mult

decât persoanele ce trăiesc la sat. Cheltuielile familiilor din chintila inferioară pentru produsele

alimentare, cazare şi serviciile comunale reprezintă circa 73 la sută din bugetul familiei, în timp

ce cheltuielile pentru educaţie reprezintă doar 0,4 la sută.16

9.10 În educaţie persistă şi discrepanţe regionale. Este importantă sporirea accesului la

învăţământul post-obligator. În anul 2006, în Moldova fiecare an suplimentar de studii s-a soldat

cu o majorare cu 9,5 la sută a salariului (toţi ceilalţi factori fiind constanţi)17

. Persistă

discrepanţele urban-rural, iar probabilitatea ca elevii săraci să se înroleze în învăţământul post-

obligatoriu este mai mică. Disparităţile persistente din înrolare, începând cu ultimii ani ai

şcolarizării obligatorii şi continuând cu studiile universitare, favorizează procesul de transmitere

a sărăciei de la o generaţie la următoarea.

9.11 Calitatea educaţiei continuă să se confrunte cu provocări. Veridicitatea datelor cu

privire la însuşita elevilor este precară, iar persistenţa problemelor de calitate şi relevanţă este

elucidată în evaluările internaţionale18 ale performanţei sub-standard anterioare a elevilor (în

particular, elevii din şcolile medii) şi prin faptul că majoritatea absolvenţilor nu sunt angajaţi în

16 Studiul iniţial asupra educaţiei de bază din perspectiva şcolilor prietenoase copiilor, Ministerul Educaţiei şi

Tineretului şi UNICEF, Chişinău, 2008. 17

Analiză finală a constrângerilor pentru creşterea economică, Republica Moldova, V.Bozu, D.Caragia,

I.Gotisan. 18

TIMSS 2003

Page 60: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

60

câmpul muncii în corespundere cu profilurile sale respective ale formării profesionale / studiilor.

Însuşita joasă indică necesitatea continuării, consolidării şi extinderii reformelor asupra

curriculei, evaluării, formării profesionale a cadrelor didactice şi asupra manualelor de studiu.

Există necesitatea creării unei Agenţii independente pentru evaluarea şi monitorizarea

rezultatelor însuşitei elevilor, performanţei fiecărei instituţii educaţionale şi a sistemului în

întregime. Competenţele şi cunoştinţele irelevante elucidează necesitatea alinierii ofertelor

educaţionale la necesităţile economiei. În învăţământul superior sunt necesare măsuri de

modernizare a educaţiei, ce ar permite Republicii Moldova să devină competitivă şi să se

integreze în măsură deplină în Spaţiul Învăţământului Superior European.

9.12 Calitatea este, de asemenea, afectată de metodele învechite de disciplinare. Pedepsele

corporale, mustrarea, înjosirea şi ocara sunt percepute ca metode disciplinare acceptabile nu doar

de majoritatea administratorilor şcolari şi efectivul de cadre didactice, dar şi de elevi şi părinţii

acestora deopotrivă. Sunt necesare eforturi vizate, corespunzător axate, sistematice şi bine

organizate pentru a schimba aceste opinii şi pentru redresarea atmosferei generale şi a

deprinderilor înrădăcinate în şcoli.

9.13 Elaborarea politicilor urmează a se baza pe dovezi şi necesităţi. În scopul asigurării în

continuare a unui progres adecvat în procesul decizional în aspect de politici este imperativă

disponibilitatea unor date şi informaţii exacte şi oportune. Moldova necesită un Sistem

Informatic de Management în Educaţie (SIME) adecvat, care ar include statistici în materie de

educaţie şi rezultatele diverselor evaluări ale elevilor şi care ar permite analize oportune pentru

informarea procesului decizional în aspect de politici. În particular, în contextul crizei

economice, politicile urmează să se axeze pe priorităţile primordiale şi nu să fie dispersate în

prea multe direcţii nerealiste (cum ar fi, de exemplu, crearea unei inspecţii şcolare independente).

Din moment ce Ministerul Educaţiei şi Tineretului (MET) îşi exercită atribuţiile cu un efectiv

redus de cadre, delegarea şi decentralizarea devin imperative pentru o gestiune eficientă la nivel

de politici. Este necesară decentralizarea autorităţii şi sporirea autonomiei şcolare, oferind

conducerii instituţiilor şcolare flexibilitatea utilizării bugetului şi implicarea părinţilor şi a

comunităţilor în deciziile şcolare.

Sugestii în aspect de politici

Măsuri pe termen scurt

9.14 Este imperativ necesară revizuirea normelor şi procedurilor învechite din educaţie

în vederea îmbunătăţirii calităţii şi eficienţei. Normele curente, cum ar fi “până la 25 de elevi

în clasă”, oferă oportunităţi de abuz, cum ar fi crearea claselor mici pentru a exagera în mod

artificial necesităţile de completare cu cadre didactice şi a justifica funcţionarea şcolilor cu un

număr mic de elevi. Adoptarea imediată a unor norme mai stricte, care să corespundă mai mult

standardelor internaţionale, este imperativă (Tabelul 3). O parte a problemei în cauză ar putea fi

soluţionată prin promulgarea şi implementarea imediată a Codului Învăţământului, care

stipulează că clasele urmează să fie formate din 20-25 de elevi (stabilirea unei limite mai mici,

de 20 de elevi), excepţiile fiind permise doar cu aprobarea din partea Ministerului Finanţelor şi

Ministerului Educaţiei. Pe termen scurt imediat, implementarea normelor ar putea crea rezerve în

bugetul educaţional, care va asista sectorul în criza financiară care a lovit şi Moldova.

Page 61: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

61

Tabelul 3. Normele optime cu privire la dimensiunea claselor

OCED UE Moldova

Dimensiunea medie a claselor în

învăţământul primar 21,7 20,3 16,6

Dimensiunea medie a claselor în

învăţământul secundar 24 22,5 18,4

Raportul elevi/cadre didactice 18 18

11.8 (Căuşeni)

10.8 19

(Rîşcani)

Procentul cadre auxiliare din

totalul personalului didactic şi

auxiliar în şcolile primare şi

secundare

30 27

40,4 (personal auxiliar

în şcolile primare şi

secundare)

9.15 Trebuie să fie promovate măsurile de recuperare a costurilor, în particular în

învăţământul profesional, instituţiile preşcolare şi învăţământul superior. Suportul şi

subvenţiile din cheltuielile publice urmează să fie axate doar pe categoriile dezavantajate, elevii

din familiile prospere urmând să achite taxe, în particular pentru alimentare şi cazare.

9.16 Strategia de reformă a sistemului rezidenţial de îngrijire a copilului (optimizarea

sistemului de şcoli de tip internat) urmează a fi implementată în totalitate. În măsuri pe

termen scurt, această Strategie implică pensionarea tuturor cadrelor şcolare trecuţi de vârsta de

pensionare, precum şi un moratoriu asupra noilor înrolări în unele şcoli internat ce prezintă

condiţii deplorabile.

9.17 Urmează a fi revizuită activitatea Comisiilor psiho-pedagogice. Urmează a fi aplicate

imediat măsuri de prevenire a plasamentului copiilor fără dereglări care afectează capacitatea de

însuşire a acestora în şcolile speciale. Din contra, este imperativ a implementa măsuri de educare

adecvată a copiilor cu dereglări minore / moderate în cadrul şcolilor generale, adică introducerea

claselor cu resurse.

Măsuri pe termen mediu

9.18 Optimizarea reţelei şcolare urmează a fi accelerată pentru a elibera fondurile în

prezent blocate prin întreţinerea şcolilor cu spaţiu excesiv de mare, un efectiv excesiv de

cadre didactice şi nedidactice şi cheltuieli operaţionale mari. Spaţiul şcolar eliberat ar putea fi

utilizat pentru activităţi compatibile (de exemplu, crearea instituţiilor preşcolare sau a centrelor

19 The Ministry of Education and Youth was unable to provide data at the country level but these two rayons for

which data is available are the pilot rayons for school optimization.

Page 62: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

62

comunitare20

). Unde permit condiţiile, ar putea fi utilizate autobuze şcolare, dar nu şi pentru

elevii din învăţământul primar. În prezent, 23021

de localităţi nu deţin instituţii preşcolare şi doar

circa 52 la sută din copiii cu vârsta cuprinsă între unu şi şase ani frecventează instituţiile

preşcolare (80 la sută din copiii cu vârsta de 5 şi 6 ani). Spaţiul excesiv din şcoli ar putea fi

utilizat pentru crearea instituţiilor preşcolare sau a centrelor comunitare, în particular unde sunt

practicate contribuţiile comunităţilor locale pentru cheltuielile operaţionale. La fel, economiile

generate de optimizare ar putea fi utilizate pentru majorarea salariilor de bază ale cadrelor

didactice insuficient remunerate. Este necesară evaluarea condiţiilor fizice ale edificiilor şcolare,

în particular ale celor din localităţile cu instituţii rezidenţiale în scopul identificării edificiilor ce

necesită lucrări de reparaţie pentru crearea condiţiilor corespunzătoare pentru copiii cu

dizabilităţi fizice. Canalizaţi finanţele destinate pentru întreţinerea pe viitor a spaţiilor neutilizate

în vederea ameliorării sistemelor de alimentare cu apă, canalizare şi termificare.

9.19 Sunt necesare măsuri de îmbunătăţire a datelor statistice privind educaţia. Sunt

necesare definiţii exacte, metodologii de calcul şi proceduri de colectare şi prelucrare a datelor

privind absenteismul elevilor şi abandonul şcolar, absenţele cadrelor didactice de la ore,

substituirea cadrelor didactice ce nu preda lecţiile preconizate şi recuperarea orelor

nefrecventate. Ministerele de ramură şi alte autorităţi publice centrale trebuie să revizuiască

cadrul cu indicatori statistici din domeniul educaţiei, armonizându-l la indicatorii Europeni şi

globali. Pentru monitorizarea validă a realizărilor din domeniul învăţământului vor fi din nou

utilizate ratele nete de înrolare, aceste date fiind disponibile tuturor actorilor implicaţi: părinţilor,

autorităţilor centrale şi locale, comunităţilor locale, cadrelor didactice, asociaţiilor profesionale şi

societăţii civile.

9.20 Se impune necesitatea perfecţionării cadrului legal pentru stabilirea expres a

răspunderii tuturor actorilor implicaţi – părinţi, unităţi educaţionale şi autorităţi publice

locale — pentru combaterea deficienţelor de înrolare, abandon şi nefrecventare. Reglementările unităţilor de învăţământ şi caietele de sarcini ale managerilor şcolari urmează să

includă prevederi de raportare şi combatere a acestor fenomene.

9.21 Managementul şi finanţarea educaţiei urmează a fi armonizate, cu niveluri clare de

responsabilităţi. În prezent, Legea privind Educaţia / Codul Învăţământului, proiectul de Lege

cu privire la decentralizarea administrativă şi Legea cu privire la finanţele publice locale nu sunt

inter-corelate. Atribuţiile manageriale urmează a fi delegate şcolilor, în timp ce alte niveluri ale

procesului decizional exercită rolul de control al calităţii. Urmează a fi elaborate acte normative

şi juridice, care în mod expres să reglementeze care servicii şi instituţii şcolare sunt oferite

gratuit de către Stat şi care din ele pot fi oferite de părinţi. Contribuţiile efectuate de părinţi ar

putea fi depersonalizate prin crearea fondurilor de plăţi anonime – fonduri ce vor fi gestionate de

comisii de tutelaj externe. În regulamentul şcolar, caietele de sarcini şi ghidurile de activităţi

urmează a fi incluse prevederi orientate spre combaterea plăţilor neoficiale.

20 Centrele comunitare au fost oficial incluse în noul Cod al Învăţământului ca un gen de educaţie preşcolară,

de rând cu creşele şi grădiniţele. 21

Sursa: MET, 2009

Page 63: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

63

9.22 Introducerea unei formule adecvate de finanţare va asigura o distribuire mai

echitabilă şi eficientă a resurselor în vederea sporirii accesului la educaţie. Procesele de

reformă recent iniţiate în instituţiile preşcolare urmează a fi continuate, acordând o atenţie

deosebită accesului copiilor din familii vulnerabile. De asemenea, urmează a continua măsurile

de majorare a salariilor cadrelor didactice, cu condiţia că acestea vor fi însoţite de măsuri de

ajustare a numărului de cadre didactice la populaţia în descreştere a elevilor şi corelarea

remunerării cu performanţa de predare. Măsurile de protecţie socială urmează să se axeze pe

elevii dezavantajaţi (în special, cei “abandonaţi” de părinţii migranţi) şi să promoveze măsuri de

recuperare a cheltuielilor.

9.23 Este necesar a continua reforma curriculei, profitând de progresul bun realizat

până în prezent. Ameliorarea calităţii curriculei din învăţământul elementar şi mediu general

urmează să includă şi asigurarea relevanţei calificării absolvenţilor, revizuind evaluările pentru o

le alinia la curricula bazată pe competenţe şi a asigura o participare efectivă în evaluările

internaţionale. Revizuirile curriculei trebuie să abordeze problemele persistente, inclusiv

folosirea unei curricule extrem de supraîncărcate, lipsa corelării pe orizontală între diverse

subiecte, manuale supraîncărcate şi învechite, precum şi lipsa unei alinieri între inspecţiile

şcolare, practicile de predare şi evaluarea studenţilor. Curricula revizuită urmează să includă, de

asemenea, achiziţionarea unor deprinderi de viaţă, deosebit de relevante ţinând cont de migraţia

intensă, traficul de femei şi copii, precum şi de copiii ce trăiesc în gospodării monoparentale sau

copiii orfani. Integrarea TIC în învăţământ, drept subiect de predare şi în calitate de instrument

pentru asigurarea educaţiei în toate regiunile şi la toatele nivelurile, este un aspect promiţător

pentru Moldova în contextul unei economii globale tot mai mult bazate pe cunoştinţe.

9.24 Formarea profesională a cadrelor didactice urmează să fie îmbunătăţită pentru a

răspunde la nevoile instituţiilor şcolare. Formarea profesională a cadrelor didactice s-a limitat

exclusiv la abordările tradiţionale şi s-a axat pe necesităţile individuale. Urmează, însă, să fie

promovată formarea profesională alternativă a cadrelor didactice, bazată pe instituţia şcolară.

Acest gen de formare profesională este orientată spre schimbarea culturii şcolare pentru

promovarea şcolilor eficiente prin încurajarea profesorilor să caute în comun soluţii şi să

colaboreze în materie de metode de predare centrate pe elev. În acelaşi timp, metodele de predare

axate pe elev trebuie să constituie o parte componentă obligatorie a formării profesionale iniţiale

a cadrelor didactice.

9.25 Este necesar un sistem de acreditare şi asigurare a calităţii. În învăţământul primar şi

secundar este eficientă asigurarea calităţii prin intermediul evaluării standardizate, inspecţiilor şi

formării profesionale a cadrelor didactice. În cazul învăţământului superior este necesară o

Agenţie de Acreditare şi Asigurare a Calităţii.

9.26 Calitatea şi relevanţa învăţământului profesional şi superior urmează a fi

îmbunătăţită graţie unei reforme exhaustive. Acest proces ar urma să revină la subiectul, dacă

sistemul public este cel mai bine amplasat pentru a fi unicul prestator major de formare

profesională şi învăţământ profesional şi studii superioare. Însă urmează a fi evitată alocarea

prematură a elevilor în serii profesionale, în schimb accentul trebuie plasat primordial pe

fortificarea învăţământului secundar. O importanţă aparte în eforturile de reformare le au

parteneriatele cu actorii cointeresaţi din sector, în special cu patronii, care urmează să fie activ

Page 64: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

64

angrenaţi în procesul educaţional şi formarea profesională. Relaţiile mai profunde cu sectorul

privat ar putea îmbunătăţi calitatea educaţiei şi ar putea spori abilitatea de angajare în câmpul

muncii, concomitent oferind companiilor acces facil la forţă de muncă calificată.

9.27 Trebuie să fie introdusă educaţia incluzivă. Toate instituţiile preşcolare, de învăţământ

primar şi secundar trebuie să fie echipate şi pregătite pentru abordarea adecvată a nevoilor

copiilor cu dereglări minore / moderate de însuşire. Aceasta include introducerea cadrelor

didactice şi a claselor cu resurse, adaptări şi ajustări a curriculei obişnuite, precum şi a sistemului

de note, de rând cu formarea profesorilor în materie de metodologii eficiente de predare, care să

corespundă maximal tuturor necesităţilor de învăţare ale elevilor. Urmează a fi implementate

măsurile pe termen mediu ale Strategiei de reformă a sistemului rezidenţial de îngrijire a

copilului. Aceasta include închiderea a 5 şcoli de timp internat în următorii 5 ani, plus

transformarea a 12 şcoli-internat în centre comunitare. Trebuie revizuită activitatea comisiilor

psiho-pedagogice. Urmează a fi aplicate măsurile de prevenire a plasamentului copiilor, ce nu

prezintă dereglări care ar afecta abilităţilor de însuşire ale acestora, în şcolile speciale.

SĂNĂTATE

Context

9.28 La finele anilor 1990 Moldova s-a angrenat în reforma sectorului sănătăţii. La acel

moment, indicatorii din sectorul sănătăţii erau în declin, iar finanţarea publică a sectorului

sănătăţii constituia doar 2,9 la sută din PIB. Reformele s-au axat pe expansiunea şi fortificarea

reţelei de asistenţă medicală primară (AMP). A fost comasată infrastructura medicală în vederea

sporirii eficienţei; au fost introduse asigurările medicale obligatorii pentru a face asistenţa

medicală mai accesibilă populaţiei; iar spitalele au devenit instituţii autonome. Către anul 2008,

cheltuielile publice în sănătate s-au redresat până la 5,6 la sută din PIB. A fost atins nivelul

maximal al mediei cheltuielilor pentru sănătate pe cap de locuitor, egal cu 1.833 lei, din

momentul declarării independenţei. De asemenea, au fost înregistrate realizări importante la

anumiţi indicatori ai sănătăţii.

Provocările principale

9.29 În pofida progresului realizat, indicatorii sănătăţii rămân în continuare cu mult sub

mediile UE. În Moldova valoarea medie a speranţei medii la viaţă este de 69 ani – cu 10 ani mai

puţin decât media ţărilor UE şi cu 5 ani mai puţin decât locuitorii noilor state UE-10, respectiv

(Tabelul 4). Reformele din sectorul sănătăţii din Moldova, deşi au fost considerabile, nu au fost

încă finalizate. A fost realizat un progres notabil: de exemplu, au scăzut ratele mortalităţii

materne şi a copiilor. În pofida acestora, în ţară există inechităţi referitor la anumiţi indicatori de

sănătate, de exemplu, rata mortalităţii infantile variază între 3,9 şi 18,9 la 1.000 de nou-născuţi

vii; proporţia maladiilor cronice, cum ar fi afecţiunile cardiovasculare şi maladiilor oncologice,

este dublă din punct de vedere al mortalităţii evitabile în grupurile de populaţie în vârstă aptă de

muncă decât cea înregistrată în statele UE-10. Revenirea tuberculozei pe prim plan şi apariţia

HIV/SIDA prezintă un risc serios pentru populaţie. Criza economică şi financiară ar putea

Page 65: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

65

înrăutăţi rezultatele de sănătate. De aceea, este necesar a continua ameliorarea eficienţei şi

echităţii în finanţarea sănătăţii şi prestarea de servicii.

Tabelul 4: Speranţa la viaţă, mortalitatea şi morbiditatea relativ cu UE şi noile UE-10

Indicatori Republica Moldova UE UE-10

Speranţa de viaţă la

naştere 68,95 ani 10 ani mai mare 5 ani mai mare

Bărbaţi 65,15 10 ani mai mare 5 ani mai mare

Femei 72,74 10 ani mai mare 5 ani mai mare

Rata mortalităţii copiilor

sub 5 ani 14,04

Aproape de 3 ori mai

mică 1,6 ori mai mică

Rata mortalităţii infantile 11,27 2,5 ori mai mică 1,5 ori mai mică

Rata mortalităţii materne 18,43 3 ori mai mică 2,5 ori mai mică

Incidenţa TBC 135,79 9 ori mai mică 3,5 ori mai mică

Incidenţa infecţiei HIV 17,32 3 ori mai mică 7,5 ori mai mică

Incidenţa cancerului

(2005) 193,37 2,5 ori mai mare 2,1 ori mai mare

Ameliorarea eficienţei, calităţii şi echităţii în finanţarea sănătăţii şi prestare

9.30 Introducerea asigurărilor medicale a îmbunătăţit accesul şi protecţia financiară, dar

există lacune în acoperire. În prezent, asigurările medicale cuprind 74,2 la sută din populaţie,

iar contribuţiile din bugetul de stat constituie circa 60 la sută din veniturile totale ale Companiei

Naţionale de Asigurări Medicale (CNAM)22

. Totuşi, introducerea asigurărilor medicale nu a

lărgit baza contribuitorilor pentru a include în mod adecvat persoanele angajate pe cont propriu şi

populaţia în vârstă aptă de muncă ce nu este antrenată în câmpul muncii care nu sunt acoperiţi de

stat (doar 5 la sută deţin poliţe de asigurări). În aceiaşi ordine de idei, actualul sistem a

condiţionat o selecţie adversă (adică, achiziţionarea poliţelor medicale de persoane cu risc înalt

de îmbolnăvire). O-tremie din cei din chintila de jos a persoanelor pauperizate nu sunt acoperiţi

cu asigurări medicale. Persoanele neasigurate medical au un acces limitat la serviciile de sănătate

– în anul 2007 doar 9,1 la sută din rândul acestui grup au apelat la serviciile de sănătate (inclusiv,

utilizarea asistenţei medicale în staţionar) comparativ cu 13,2 la sută din rândul persoanelor

angajate în câmpul muncii, 16,6 la sută din rândul populaţiei asigurate neangajate în câmpul

muncii şi 23,7 la sută din persoanele asigurate pe cont propriu. Cheltuielile suplimentare aferente

tratamentului în general şi achiziţionării remediilor medicamentoase în particular, limitează

accesul copiilor din familii pauperizate la serviciile de asistenţă medicală.23

9.31 Plăţile din cont propriu sunt mari, iar costul pentru medicamente reprezintă un

factor contribuitor major la lipsa protecţiei financiare. Subvenţiile publice pentru asigurările

22 Contribuţiile din bugetul de stat la CNAM acoperă anumite categorii populaţionale, inclusiv studenţii, copiii,

gravidele, şomerii, pensionarii neangrenaţi în câmpul muncii şi persoanele cu dizabilităţi. 23

Raportul asupra sărăciei copiilor, BNS, 2008.

Page 66: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

66

medicale au determinat reducerea proporţiei cheltuielilor private în finanţarea totală a sistemului

sănătăţii de la 50 la sută în anul 2005 până la 46,8 la sută (98 la sută din acestea fiind plăţi directe

din cont propriu efectuate instituţiilor în cauză) în anul 2008. Totuşi, din moment ce doar un

număr limitat de remedii medicamentoase şi consumabile sunt compensate în cadrul pachetului

de bază de beneficii al asigurărilor medicale, medicamentele şi consumabilele constituie o

proporţie considerabilă — peste 72 la sută — din cheltuielile din cont propriu. Acest fapt este

exacerbat în continuare de practicile corupte şi precare de prescriere.

9.32 Actualul sistem de achitare a prestatorilor finanţează produsele intermediare şi nu

apreciază performanţa. Îmbunătăţirea gestionării bugetului şi contractării ar putea spori

beneficiile reformei în domeniul finanţării sănătăţii. CNAM a stabilit structuri de bază pentru

contractarea şi achitarea prestatorilor. Contractele achitate pentru realizarea anumitor obiective

din punct de vedere al costurilor pe unitate de serviciu şi al calităţii serviciilor motivează

managerii instituţiilor medicale. CNAM urmează să consolideze capacitatea sa de gestionare a

unor atare contracte.

9.33 Accesul la servicii calitative de asistenţă medicală rămâne distorsionat în favoarea

populaţiei mai avute, preponderent urbane şi asigurate. La nivel de asistenţă medicală

primară, o reţea constând din 2.066 de medici de familie prestează servicii de bază, iar 89 la sută

din populaţie se adresează la medicul de familie. Totuşi, ratele de acoperire variază de la circa 99

la sută în Chişinău până la sub 65 la sută în raioanele Cantemir, Rezina, Cimişlia şi Făleşti.

Totodată, un număr considerabil de centre ale medicilor de familie, în particular din zonele

rurale, duc lipsă de echipament medical standard.

9.34 Este necesară consolidarea în continuare a infrastructurii de asistenţă medicală. În

prezent, capacitatea excesivă este concentrată la oraş şi în particular în municipiul Chişinău,

deoarece comasările spitaliceşti anterioare s-au axat pe spitalele raionale. Spitalele se află într-o

stare deplorabilă. Nivelul uzării şi învechirii echipamentului variază între 60 la sută în instituţiile

republicane până la 80 la sută în raioane. În instituţiile raionale 20 la sută din echipamentul

medical nu funcţionează, iar în spitalele republicane 10 la sută din echipament nu funcţionează.

9.35 Deficitul de asistente medicale şi medici determină calitatea precară a asistenţei

medicale. În spitalele municipale raportul mic de asistente medicale / medici reprezintă un motiv

de îngrijorare. La fel de grav, în ultimii câţiva ani s-a micşorat cu 3 la sută numărul medicilor de

familie din Moldova, iar aproximativ 30 la sută din instituţiile rurale de asistenţă medicală

primară nu sunt completate cu medici. Vârsta medie a medicilor de familie este de circa 47 ani,

iar numărul medicilor tineri înrolaţi în practica medicilor de familie este mic. Ca urmare,

familiile urbane frecventează medicii cu 80 la sută mai des decât familiile rurale. Deficitul de

medici ar putea fi remediat prin stimulente, cum ar fi majorarea salariilor, în vederea încurajării

înrolării absolvenţilor medicali recenţi în medicina de familie sau exercitarea atribuţiilor sale

profesionale în zonele rurale.

9.36 Plăţile neoficiale pentru asistenţa medicală sunt un fenomen obişnuit. Co-plăţile

neoficiale au însumat circa 284,6 milioane de lei în anul 2007 – o sumă mare pentru o ţară relativ

Page 67: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

67

mică.24

Nu mai puţin de 22 la sută din plăţile spitaliceşti şi 32 la sută din plăţile pentru

consultaţiile de ambulatoriu erau neoficiale. Deşi odată cu introducerea asigurărilor medicale a

sporit gradul de satisfacţie a consumatorilor cu serviciile de sănătate, a persistat şi nemulţumirea,

din moment ce peste 60 la sută din gospodăriile casnice percepeau corupţia ca un fenomen larg

răspândit. Studiul din anul 2007 realizat de Proiectul comun al Comisiei Europene şi al

Consiliului Europei pentru combaterea corupţiei, spălării banilor şi a finanţării terorismului din

Republica Moldova25

a elucidat că gospodăriile casnice consideră că principalele cauze ale

corupţiei sunt: salariile mici ale funcţionarilor publici (23 la sută), lipsa controalelor interne din

partea instituţiilor (18 la sută) şi legislaţia imperfectă (13 la sută). Dovezile din Republica

Kîrgîzstan indică faptul că o gestiune adecvată a contractelor, de rând cu o structură de co-plăţi

transparentă, ar putea ajuta la reducerea plăţilor neoficiale (Caseta 2).

Sugestii în aspect de politici

9.37 Principalele programe naţionale din sănătatea publică trebuie să fie protejate de

reduceri ale bugetului în eventualitatea unei crize financiare. Aceasta ar include: i)

programele de imunizare; (ii) insulina pentru pacienţii cu diabet zaharat, precum şi (iii)

programele TBC şi HIV/SIDA acoperite din buget (în Moldova o proporţie considerabilă a

acestor cheltuieli sunt acoperite de către Fondul Global). În aceeaşi ordine de idei, în prezent

Guvernul permite un anumit procent de prestare gratuită pentru persoanele neasigurate, co-

finanţat din bugetul naţional şi subvenţionat din fondul pentru neasiguraţi al CNAM. Acestea nu

trebuie nici ele atinse în caz de criză.

9.38 Urmează să continue, de asemenea, reformele în derulare din sector, care sunt axate pe

remedierea principalelor aspecte menţionate anterior. Acestea includ următoarele:

Creşterea acoperirii cu asigurări medicale şi ameliorarea axării contribuţiilor de stat la

CNAM. În prezent Guvernul elaborează o strategie pentru creşterea acoperirii cu asigurări

medicale a persoanelor neasigurate, la fel ca şi pentru îmbunătăţirea axării actualelor

transferuri bugetare la CNAM. Au fost deja iniţiate unele opţiuni. Recent, Guvernul a

revizuit legea privind asigurările medicale pentru a-i include în bugetul de stat pe cei

încadraţi în prezent în noua schemă de asistenţă socială axată. Reieşind din discrepanţa

majoră din acces între populaţiile asigurate şi neasigurate, ameliorarea acoperirii cu asigurări

medicale în zonele rurale / dezavantajate va exercita un impact important asupra echităţii

accesului.

Fortificarea capacităţii de achiziţionare a CNAM.

o Pe termen scurt: (i) pentru asistenţa medicală primară incluziunea principiilor de

ajustare a riscului trebuie să fie reflectată în normele de finanţare pe cap de locuitor,

(ii) elaborarea în spitale a noilor sisteme de achitare în bază de cazuri pentru

24 Studiul bugetelor gospodăriilor casnice, 2007.

25 După cum este raportat în “Stabilirea instituţiilor medicale responsabile în Moldova”, Ostaf, Burlacu, Menon,

2007.

Page 68: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

68

asigurarea neintroducerii stimulentelor eronate, fie sub formă de prestaţii excesive, fie

sub formă de prestaţii insuficiente, reieşind din posibilitatea faptului că tarifele

curente nu acoperă întregul cost al tratamentului, (iii) dezvoltarea sistemelor

informatice pentru asigurările medicale şi prestatorii de asistenţă medicală pentru

capturarea tuturor serviciilor prestate atât persoanelor asigurate, cât şi celor

neasigurate, (iv) dezvoltarea în continuare a procesului de acreditare şi corelarea

rezultatelor cu contractarea prestatorilor; precum şi (v) normalizarea plăţilor

neoficiale printr-o formulă simplă şi bine mediatizată de co-plăţi.

Caseta 2. Reducerea poverii financiare în sectorul sănătăţii, cazul Republicii Kîrgîzstan

Începând cu anul 1996, Republica Kîrgîzstan a implementat reforme profunde în finanţarea sănătăţii ca parte

componentă a programelor sale exhaustive de reformă a sectorului sănătăţii Manas şi Manas taalimi. Reducerea

poverii financiare a utilizării asistenţei medicale a constituit unul din obiectivele reformelor în cauză. Ţinând cont de

spaţiul fiscal limitat, era clar că sectorul sănătăţii nu va deţine mijloace financiare publice suplimentare pentru a

reduce cheltuielile pacienţilor. Sectorul spitalicesc masiv a trebuit să fie redus în dimensiuni pentru a realiza

beneficii din punct de vedere al eficienţei şi pentru reorientarea economiilor la remedii medicamentoase,

consumabile medicale şi majorarea remunerării personalului pentru a reduce plăţile din cont propriu pentru aceste

articole.

Astfel, reformele s-au axat pe reducerea plăţilor neoficiale şi a poverii financiare asupra pacientului, inclusiv pe

patru blocuri constituente: fonduri comune pentru finanţarea sănătăţii, introducerea mecanismelor prospective de

plată, reducerea dimensiunii sectorului spitalicesc şi reglementarea prestaţiilor prin definirea expres a programului

de beneficii garantate de stat. În scopul sporirii efectivităţii implementării politicilor de co-plăţi, au fost organizate

campanii de relaţii cu publicul, preponderent prin intermediul mijloacelor de informare în masă, care au informat

pacienţii despre drepturile sale. Proporţia co-plăţilor a fost expusă în toate instituţiile de asistenţă medicală în

imediată proximitate a casei. Secţiilor spitaliceşti li s-a dat ordonanţa plasării în public a unui poster cu lista

remediilor medicamentoase, pe care acestea le au în stoc şi o reprezentare grafică prin bifare dacă acestea sunt în

stoc. Pentru raportarea abuzului, în spitale au fost etalate numerele de telefon ale liniilor verzi ale Fondului de

Asigurări Medicale Obligatorii.

Evaluarea politicilor privind co-plăţile indică faptul că plata totală neoficială pentru spitalizare a diminuat marcat

între anii 2001 şi 2006, de la peste 1,06 miliarde de somi Kirghizi până la 740 milioane de somi Kirghizi în valori

absolute (faceţi referinţă la Figura prezentată în continuare). Această diminuare a fost determinată de reducerea

plăţilor neoficiale pentru remedii medicamentoase şi consumabile medicale. Din contra, nu s-a înregistrat nicio

reducere a plăţilor efectuate de către pacienţi lucrătorilor medicali. Mai mult ca atât, în pofida introducerii co-

plăţilor oficiale, volumul total de plăţi din partea pacienţilor a diminuat până la 740 milioane de somi Kirghizi (la

preţurile din anul 2001) către anul 2006 – o scădere cu 319 milioane de somi Kirghizi în cifre absolute, sau cu 30 la

sută.

Dinamica volumului total de plăţi neoficiale în Republica Kîrgîzstan, anii 2001-2006

Page 69: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

69

Sursa: Jakab, M. şi J. Kutzin (2009). “Îmbunătăţirea protecţiei financiare în Kîrgîzstan prin reducerea plăţilor neoficiale: dovezi din anii 2001-

2006,” OMS.

Pe termen mediu: (i) incorporarea unui set standard de indicatori de calitate / performanţă în

toate contractele semnate cu prestatorii, diferenţiate în funcţie de prestator, iar rezultatele să

fie corelate cu plăţile de stimulare; (ii) trecerea treptată a programelor naţionale, inclusiv

pentru maladiile cronice şi bolile infecţioase, la bugetul CNAM; (iii) introducerea

stimulentelor pentru membrii asiguraţi pentru reducerea comportamentelor de risc prin

oferirea unor programe subvenţionate de promovare a sănătăţii sau stimulente financiare

patronilor; precum şi (iv) transferarea din ce în ce mai mult a bugetelor capitale prestatorilor

de asistenţă medicală prin plăţi la fondul de asigurări medicale. Introducerea abordărilor de

promovare a eficienţei, calităţii şi satisfacţiei consumatorului în reţeaua de prestatori.

o Pe termen scurt: (i) accent continuu pe îmbunătăţirea instituţiilor de asistenţă

medicală primară şi asigurarea disponibilităţii echipamentului medical de bază în

toate centrele; (ii) introducerea conceptului de reţele spitaliceşti; (iii) investiţii în

spitalele republicane desemnate ca centre de excelenţă, concomitent facilitând

consolidarea instituţiilor republicane şi municipale din Chişinău; precum şi (iv)

încurajarea unui rol şi pentru sectorul privat în finanţare şi prestarea serviciilor; (v)

fortificarea colaborării intersectoriale pentru axarea pe populaţiile cele mai

vulnerabile.

o Pe termen mediu: (i) schimbarea schemelor de remunerare internă astfel, încât

stimulentele să fie aliniate cu performanţa instituţiei în contextul contractelor CNAM,

cu stimulente bazate pe performanţă; (ii) consolidarea şi restructurarea spitalelor în

baza planului naţional general al sectorului spitalicesc; precum şi (iii) integrarea TIC

în prestarea şi gestiunea asistenţei medicale pentru a spori anvergura de acoperire şi

pentru a îmbunătăţi rezultatele şi ameliora eficienţa.

Reducerea cheltuielilor neargumentate din cont propriu pentru remediile farmaceutice.

-

200

400

600

800

1,000

1,200

2001 2003 2004 2006

mill

ion

som

s

Personnel Drugs Medical supplies Other supplies Food

Personal Personal

Page 70: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

70

o Pe termen scurt, urmează a fi revăzute mecanismele de prescriere, stabilire a preţului

şi rambursare. În cazul rambursării, listele de remedii medicamentoase ar putea fi

create în baza dovezilor valorii terapeutice şi de cost-eficacitate. Urmează a fi

fortificată reglementarea activităţii farmaciilor din sectorul privat, apelând la

mecanismele de certificare şi licenţiere pentru a promova controlul calităţii şi

conformarea unor standarde minime.

o Pe termen mediu, pachetul de beneficii urmează a fi extins pentru a include costul

medicamentelor pentru persoanele pauperizate. Suplimentar, CNAM ar putea

introduce audituri farmaceutice pentru analiza practicilor de prescriere şi reducerea

unor aşa practici corupte, cum ar fi mitele oferite de industria farmaceutică

prestatorilor pentru a-i încuraja să prescrie mai mult decât e necesar.

Page 71: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

71

X. INFRASTRUCTURA

SECTORUL DRUMURILOR

Context

10.1 Dimensiunea reţelei de drumuri din Moldova nu are nevoie să fie extinsă sau doar puţin,

luând în consideraţia suprafaţa ţării şi numărul populaţiei. Moldova are o reţea de totală drumuri

de circa 16,8 mii km, din care 22% sunt clasificate ca drumuri naţionale, celelalte fiind drumuri

locale. Această reţea s-a construit treptat pe durata ultimilor şaptezeci de ani prin enorme

investiţii publice. Dacă Moldova nu ar avea drumuri şi reţeaua prezentă ar fi trebuit construită de

la început, aceasta ar costa cel puţin 12,7 miliarde dolari SUA. Această cifră demonstrează

magnitudinea considerabilă a investiţiilor şi sacrificiul făcut în trecut pentru ca azi să se poată

beneficia de la reţeaua de drumuri.

10.2 Reţeaua de drumuri din Moldova nu este în stare bună. Dacă reţeaua de drumuri s-ar

fi menţinut adecvat, majoritatea drumurilor ar fi în stare bună, unele în stare satisfăcătoare, şi nici

unul în stare proastă. În acel caz ipotetic, valoarea reţelei de drumuri din Moldova va costa circa

12 miliarde dolari SUA. Totuşi, 58% din drumurile naţionale este considerată în stare rea. Pentru

drumurile locale situaţia este şi mai rea, circa 75% estimate a fi în stare rea. Numai 10% din

drumurile naţionale şi circa 5% din drumurile locale se estimează a fi în stare bună. Pentru orice

ţară, dar mai cu seamă pentru o ţară europeană, această situaţie este una foarte rea. Aceasta este

rezultatul direct al neglijării considerabile a reţelei de drumuri, mai ales în ultimii 15 ani. Foarte

puţine resurse s-au cheltuit pentru întreţinerea şi reabilitarea drumurilor începând cu 1991. Circa

400 km de drumuri anterior asfaltate şi-au pierdut acoperământul de asfalt şi au devenit la

drumuri de prundiş sau de pământ. Figura 6 reprezintă starea drumurilor în anii recenţi.

Page 72: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

72

Figura 6. Starea drumurilor naţionale

10.3 Lipsa întreţinerii şi reabilitării drumurilor din ultimii 15 ani a condus la o

deteriorare fizică considerabilă a acestora şi prin urmare la pierderi enorme a valorii

fondurilor fixe în drumuri. Valoarea prezentă a fondurilor reţelei de drumuri în Moldova este

de numai 8,4 miliarde Solari SUA, în loc de 12 milioane Solari SUA în caz că ar fi fost

întreţinută în mod adecvat. Aceasta însemnă că pierderea valorii fondurilor în reţeaua de drumuri

din cauza întreţinerii şi reabilitării insuficiente este de circa 3,6 miliarde dolari SUA, sumă

echivalentă cu aproape întreg PNB al Moldovei în ultimii cinci ani.

10.4 Este nevoie de un efort urgent şi considerabil în încercarea de a salva ceea ce a

rămas şi de a îmbunătăţi treptat reţeaua de drumuri, fără de care o dezvoltare economică

şi socială durabilă nu va fi posibilă. Nu poate exista nici un dubiu că reţeaua din Moldova

reprezentă pe departe patrimoniul naţional cel mai important pentru Moldova, având o valoare

mai mare decât toate centralele energetice, căile ferate şi reţelele electrice împreună.

Provocările principale

10.5 Pe durată de timp scurt şi medie, există patru provocări principale pentru Guvernul

Republicii Moldova în sectorul drumurilor: (i) de a mobiliza investiţiile necesare pentru

reabilitarea reţelei de drumuri; (ii) de a mobiliza în paralel finanţarea necesară pentru întreţinerea

curentă drumurilor; (iii) de a reorganiza modul de petrecere a întreţinerii drumurilor; şi (iv) de a

stabili un sistem de control al sarcinii pe osie pentru a nu permite camioanelor supraîncărcate să

distrugă drumurile. Toate patru provocări sunt interconectate şi au fost definite drept priorităţi

majore de către guvern în Strategia infrastructurii transportului terestru elaborată în 2007, cât şi

în Strategia de Dezvoltare Naţională pentru 2008-2011.

Provocarea 1. Mobilizarea fondurilor pentru investiţii în drumuri. Moldova nu poate

mobiliza investiţiile masive necesare pentru reabilitarea drumurilor numai din surse interne.

Sunt necesare surse externe de finanţare. Dat fiind circumstanţele prezente datorate crizei

financiare internaţionale, este puţin probabil ca cel puţin în perioada apropiată să se poată

70% 60%

50% 45% 30%

7%

30% 40%

50% 55% 70%

93%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1992 1994 1996 1998 2001 2006

Bună sau satisf. Rea sau foarte rea

Page 73: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

73

atrage surse private de finanţare. Prin urmare Instituţiile Financiare Internaţionale (IFI)

rămân unele surse disponibile pentru finanţarea investiţiilor de scară largă necesare pentru

sectorul drumurilor. De fapt, începând cu anul 2005 câteva instituţii partenere externe au s-au

mobilizat pentru oferirea unei finanţări coordonate pentru sectorul drumurilor din Moldova.

Acestea fiind: Banca Mondială, BERD, Banca Europeană pentru Investiţii (BEI), Corporaţia

Provocările Mileniului (MCC) şi Comisia Europeană. Cu suportul acestor parteneri Guvernul

a elaborat Strategia Infrastructurii Transportului Terestru (SITT) care include un plan

prioritar de investiţii care defineşte de asemenea reformele necesare în sector. Provocarea

care stă în faţa guvernului este de a asigura suportul continuu al acelor parteneri externi, prin

implementarea de facto a SITT şi prin demonstrarea unui management eficient al sectorului

drumurilor. Guvernul a întreprins puţine acţiuni pentru implementarea de facto a măsurilor

principale de reformă a sectorului stabilite de SITT, partenerii externi fiind tot mai mult

îngrijoraţi de acest fapt. Ministerul construcţiilor şi dezvoltării teritoriului (MCDT) este

responsabil pentru sectorul drumurilor, dar a demonstrat capacitate redusă de a conduce

implementarea de facto a reformelor stabilite în SITT a guvernului.

Provocarea 2. Mobilizarea fondurilor pentru întreţinerea drumurilor. SITT a guvernului a

identificat accizul la combustibili ca fiind sursa principală de venit pentru întreţinerea

drumurilor. Nivelul actual de impozitare generează suficiente venituri pentru o întreţinere

adecvată. Prim Ministerul din Moldova a confirmat printr-o scrisoare din 2007 către IFI –le

active în sectorul drumurilor că cel puţin 80% din accizul la combustibili vor fi alocate

pentru întreţinerea drumurilor, ceea ce va constitui 450 milioane dolari SUA. Cu toate

acestea, acest angajament nu s-a materializat şi bugetul de stat pentru anul 2009 aloca numai

30% din accizul la combustibili la întreţinerea drumurilor. Aceasta a subminat serios

încrederea partenerilor externi în faptul că guvernul va putea asigura durabilitatea

investiţiilor partenerilor externi finanţate în drumuri.

Provocarea 3. Reorganizarea sistemului de întreţinere a drumurilor. MCDT este responsabil

pentru planificarea şi supravegherea generală a drumurilor din Moldova, având o direcţie

pentru drumuri mică în cadrul structurii sale instituţionale. MCDT are în subordine

Administraţia de Stat a Drumurilor (ASD), o întreprindere corporativă responsabilă de

executarea întreţinerii drumurilor şi securitatea rutieră. ASD are în subordonare 40 de

întreprinderi raionale pentru întreţinerea drumurilor (în majoritatea lor cu proprietate de stat)

situate pe teritoriul întregii ţări. Fiecare an, ASD alocă sume relativ mici de mijloace

financiare fiecărei din aceste întreprinderi de întreţinere prin contracte de întreţinere, pe care

întreprinderile le utilizează pentru lucrări de întreţinere de rutină. Aceste întreprinderi nu sunt

viabile ca entităţi comerciale sub forma lor prezentă de organizare; ele operează fără a genera

profit şi nu-şi pot înlocui echipamentul învechit şi depreciat. Nu este clar cum acestea mai

pot încă supravieţui. Întreprinderile raionale de întreţinere joacă totuşi un rol foarte important

dat fiind că asigură întreţinerea de rutină şi întreţinerea pe timpul iernii la nivel de bază şi la

costuri minime, asigurând astfel cel puţin minimul de servicii pentru utilizatorii drumurilor.

O reformă a acestui sistem este de asemenea stabilită ca măsură prioritară în SITT a

guvernului, dar nu s-a întreprins nici o măsură pentru realizarea acestui obiectiv încă de la

elaborarea SITT.

Page 74: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

74

Provocarea 4. Implementarea unui sistem de control al sarcinii pe osie pentru a nu permite

camioanelor supraîncărcate să distrugă în continuare drumurile. Majoritatea drumurilor din

Moldova au fost proiectate pentru sarcini pe osie de la şase la opt tone. Limita legală în

prezent în Moldova este totuşi de zece tone pentru drumurile naţionale şi de la şase la opt

tone pentru celelalte drumuri, şi este totuşi cert că majoritatea camioanelor rulează cu o

sarcină pe osie mai mare. (Sarcina limită pe osie în UE este de 11,5 tone). În acelaşi timp,

lipsa investiţiilor şi întreţinerii pe drumurile din Moldova în ultimii 15 ani a condus la

slăbirea structurii drumurilor existente, făcând ca acestea să devină extrem de vulnerabile la

distrugere de către camioanele supraîncărcate. Unicele staţii publice de cântărire a

camioanelor în Moldova sunt situate la hotare şi sunt folosite exclusiv pentru determinarea

plăţii de tranzit pentru camioane, dar nu şi pentru protejarea drumurilor. SITT a stabilita

elaborarea şi implementarea unui sistem de control al sarcinii pe osie ca măsură prioritară a

reformei, care urmează a fi executată în cadrul Proiectul de Susţinere a Programului în

Sectorul Drumurilor finanţat de Banca Mondială. Introducerea unui sistem de control al

sarcinii pe osie (probabil prin introducerea brigăzilor mobile care să efectueze controlul

sarcinilor pe osie pe întregea reţea de drumuri) trebuie combinat cu introducerea unui cadru

legal de protecţie a acestei activităţi şi impunerea de sancţiuni pentru supraîncărcare. Aceste

măsuri trebuie să fie implementate în consultare cu utilizatorii majori ai drumurilor precum

asociaţiilor transportatorilor mari auto şi a întreprinderilor care reprezintă sursa încărcăturilor

mari (fabricile de ciment şi uzinele metalurgice, etc.). Va fi necesară conducerea promptă din

partea MCTD pentru implementarea cu succes a acestei activităţi.

Sugestii în aspect de politici

10.6 În perioada prezentă de criză economică şi financiară, Guvernul trebuie să nu se

lase condus de tentaţia de a reduce cheltuielile pentru întreţinerea şi reabilitarea

drumurilor. Efectul unei asemenea politici a fost deja demonstrat în anii de după independenţa

Moldovei şi a dus la o deteriorare amplă şi majoră a reţelei de drumuri, căreia îi suntem martori

în prezent. Întoarcerea la o politică de finanţare redusă sau inexistentă de întreţinere sau

reabilitare a reţelei de drumuri, într-un moment când drumurile sunt deja într-o stare rea, ar putea

aduce la o criză şi mai profundă în infrastructura drumurilor, care ar putea împiedica redresarea

economică viitoare pe mulţi ani înainte.

10.7 Guvernul trebuie să implementeze măsurile principale de politici pentru care deja

şi-a exprimat angajamentul său în Strategia Infrastructurii Transportului Terestru din

2007. SITT din 2007 continue să constituie o platformă actuală validă care include toate măsurile

şi direcţiile politice necesare pentru sectorul drumurilor din Moldova. SITT a fost elaborată în

coordonare cu partenerii externi ai Moldovei (BM, BERD, BEI, MCC şi CE), care sunt în

principiu gata să susţină guvernul prin finanţare substanţială a investiţiilor în drumuri.

10.8 Procurările de lucrări trebuie să fie executate în concordanţă deplină cu regulile

aplicabile pentru achiziţii. Anunţarea recentă a de procurări eşuate în cadrul a două contracte

majore de lucrări care urmau a fi finanţate de Banca Mondială şi BERD a dus la anularea unei

finanţări deja angajate de fonduri externe de circa 21 milioane Euro. Aceasta a trimis un semnal

foarte negativ altor parteneri deja prezenţi dar şi potenţiali, care deja încep a pune semne de

întrebare implicării lor pe viitor în sectorul de drumuri din Moldova. Administraţiei de Stat a

Page 75: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

75

Drumurilor care este responsabilă de procesul de procurări în drumuri trebuie să i se permită să

funcţioneze fără interferenţă.

10.9 Rolul de conducător al Ministerului Construcţiilor şi Dezvoltării Teritoriului

trebuie consolidat. Direcţie de drumuri foarte mică din cadrul MCDT pare să fie totalmente

absorbită de sarcinile de rutină zilnică de administrare drumurilor, fără a deţine capacitatea

necesară pentru aşi prelua rolul de elaborare şi implementare a politicilor şi strategiei în sectorul

drumurilor. Aceasta a dus la o situaţie în care implementarea măsurilor de politici adoptate în

cadrul SITT nu s-a realizat. Aceasta la rândul său a sporit dubiile partenerilor externi ai

Moldovei referitor la angajamentul adevărat al guvernului vizavi de propria strategie din sectorul

drumurilor. Este necesar angajarea cât mai oportună a unui personal adiţional calificat care să

posede o cunoaştere a sectorului drumurilor. Această parte slabă a Direcţiei drumuri a MCDT şi

necesitatea de angajare a personalului calificat adiţional este prezentă în SITT.

SECTORUL ENERGETIC

Context

10.10 Economia Moldovei este vulnerabilă la şocurile externe din partea preţurilor la

resursele energetice. Această vulnerabilitate se datorează dependenţei ţării de gazul natural

importat care constituie circa două treimi din necesităţile energetice primare ale ţării. În pofida

unui nivel redus de consum energetic pe cap de locuitor, economia Moldovei are un nivel foarte

înalt de intensitate energetică, folosind de două ori mai multă energie pe unitate de PNB decât

România (la rata preţurilor de paritate de cumpărare) şi de trei ori mai mult decât media pe UE.

În timp ce reformele instituţionale importante de la finele anilor 1990 au ajutat la îmbunătăţirea

performanţei sectorului energetic, a îmbunătăţirii mediului de reglementare şi atragerii

investitorilor privaţi (trei dintre cele cinci companii de distribuţie a energiei electrice au fost

privatizate în anul 2000), reformele din sector sunt departe de a fi finalizate. Recentele majorări

ale preţurilor la importurile de energie au contribuit la acumularea de noi datorii, în principal în

sectorul termic din Chişinău unde tarifele actuale acoperă numai 70 la sută din costuri. Preţul de

import la gazele naturale se aşteaptă să atingă preţurile de paritate din EU către anul 2011. În

pofida preţului în creştere, gazul natural va rămâne cel mai competitiv combustibil pentru

generarea energiei termice şi electrice dat fiind infrastructura energetică existentă. Reforma

tarifară şi suportul pentru impactul la consumatorul final trebuie să fie urgent soluţionate.

10.11 În anul 2009 Moldova va avea un moment oportun pentru reducerea vulnerabilităţii

sale energetice. Preţul la gazele naturale importate a atins nivelul de 332 dolari SUA pentru o

mie metri cubici (1000 m3) în primul trimestru al anului 2009, dar se aşteaptă să scadă la circa

$170 / 1000 m3

către trimestrul al patrulea al lui 2009. Este dificil de a prognoza preţul la gazele

importate pentru 2010 dat fiind că acestea vor depinde de preţul la ţiţeiul brut pe piaţa mondială

din jumătatea a doua a lui 2009, dar este puţin probabil să mai scadă în continuare. Prin urmare,

Moldova are un moment oportun de a ajusta tarifele energetice (în special pentru energia termică

livrată în Chişinău) la nivel de recuperare a costurilor şi de a elimina subvenţiile într-un mediu

favorabil de reducere a preţurilor la gazele naturale care vor ajuta la minimizarea riscurilor

impactului negativ asupra păturilor celor mai vulnerabile de consumatori. Aceasta va ajuta de

asemenea la realizarea obiectivelor expuse în strategia Guvernului pentru sectorul energetic

Page 76: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

76

(aprobată în 2008), inclusiv capacitatea de membru deplin în Tratatul Comunităţii Energetice

(ECT).

Provocările principale

10.12 Preţurile la energie trebuie să fie puse pe o cale durabilă cât mai curând posibil.

Ţara are nevoie de o strategie de creştere economică durabilă, recunoscând că este puţin probabil

ca fluxurile de remitenţe vor continua să crească foarte rapid. În cazul în care Moldova doreşte să

reducă sărăcia şi să îmbunătăţească standardele de viaţă ale cetăţenilor săi, va trebui să se

accelereze şi să fie susţinută creşterea economică. După ieşirea pe plan global din criza

economică/financiară actuală, este de aşteptat ca nivelul de concurenţa va fi mult mai amplificat,

necesitând stabilirea unui climat investiţional robust acum pentru a permite Moldovei de a

concura în viitor. Investiţiile acum în infrastructură vor ajuta la soluţionarea problemelor

şomajului (dat fiind că munca in construcţii necesită manoperă intensivă) şi la atragerea

investitorilor privaţi în sectoarele productive în viitor. În plus, este important ca muncă, energia

şi investiţiile să aibă costul adecvat pentru a stimula creşterea economică în domeniile în care

Moldova poate fi competitivă.

10.13 În 2009, Republica Moldova ar trebui să ia măsuri pentru a reduce vulnerabilitate

sa energetică. Preţul de import la gazele naturale a atins 332 dolari SUA pentru o mie de metri

cubici (1000 m3), în primul trimestru al anului 2009, dar este de aşteptat să scadă la aproximativ

$170 / 1000 m3

către cel de-al patrulea trimestru al anului 2009. Prognoza pe termen lung pentru

preturile la ţiţeiul brut şi gazele naturale este plină de incertitudine. Cu toate acestea, ţinând cont

de vulnerabilitatea economiei faţă de preţurile pentru energia de import, Moldova ar trebui să

adopte o strategie pe patru etape: (i) a stabili preţuri care să reflecte pe deplin costurile de livrare,

(ii) a diversifica sursele de aprovizionare cu energie primară; (iii ) a sprijini activ investiţiile în

măsurile de sporire a eficienţei energetice care generează beneficii majore; si (iv) a îmbunătăţi

orientarea subvenţiilor la preţurile pentru energie pentru sprijinirea celor săraci. Având în vedere

încetinirea creşterii economice pe plan global şi a impactului asupra deficitului fiscal al

Republicii Moldova, şi de aici a posibilităţii de a subvenţionare a preţurilor la energie, aceste

reforme trebuie să fie abordate de urgenţă. Asemenea reforme ar ajuta, de asemenea, la realizarea

obiectivelor din Strategia energetică a Guvernului. Provocarea o va constitui implementarea pe

etape a reformelor pentru a susţine creşterea economică, în acelaşi asigurând oportunităţi de

ocupare sporită a forţei de muncă.

Sugestii în aspect de politici

10.14 Sarcina de a reduce vulnerabilitatea energetică trebuie să se concentreze asupra

reformei tarifare, pentru a implementa îmbunătăţiri ale eficienţei energetice, reducerea

pierderilor de energie, precum şi diversificarea surselor de aprovizionare cu resurse

energetice – toate aceste măsuri necesitând investiţii semnificative. Pentru a răspunde

provocărilor în sectorul energetic, politicile de redresare ale Guvernului ar trebui să se

concentreze asupra: (i) consolidării reformei sectorului energetic, inclusiv adoptarea noii

legislaţiei energetice şi armonizarea în continuare a cadrului juridic şi de reglementare cu

directivele energetice şi cele mai bune practici ale UE; (ii) menţinerii disciplinei financiare şi

ajustării în acelaşi timp a tarifelor la energie la nivelul de recuperare deplină a costurilor; (iii)

Page 77: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

77

aprobării şi asigurării implementării adecvate a Planului de acţiune pentru eficienţă energetică,

inclusiv măsurile pentru facilitarea investiţiilor în eficienţa energetică şi sursele alternative de

energie (regenerabile); si (iv) consolidării capacităţii instituţionale în guvern pentru elaborarea de

politici şi planificării circumstanţelor extraordinare în sectorul energetic, în special în vederea

protejării celor mai vulnerabile grupuri ale populaţiei.

10.15 Primul pas spre implementarea programului de reformă se va axa pe cadrul juridic

şi de reglementare. Armonizarea legislaţiei sectorului energetic din Moldova cu directivele UE

în domeniul energiei şi devenirea ca membru deplin în ECT vor necesita adoptarea noii legi cu

privire la energia electrică şi celei cu privire gazele naturale. Guvernul a elaborat proiectele de

legi care sunt în prezent în curs de revizuire de către experţi finanţaţi de CE şi alţi donatori,

inclusiv Banca Mondiala. Rezultatele preliminarii ale acestei analize indică faptul că Legea cu

privire la energia electrică are nevoie alte îmbunătăţiri în continuare de aliniere a sa cu cerinţele

ECT în mai multe domenii, inclusiv a previziunilor pentru: (i) comerţul transfrontalier de energie

electrică şi gestionarea congestiilor; (ii) piaţa de echilibrare şi regulile de contractare; şi (iii)

deschiderea treptată a pieţei energetice. În plus, ar trebui să fie efectuată o revizuire a reformei

cadrului complementar de reglementare pentru a se asigura că punerea în aplicare a cadrului

legal va fi eficientă. Adoptarea în 2009 noi legislaţii cu privire la energia electrică şi gazele

naturale aliniate totalmente cu legislaţia ECT ar deschide calea pentru integrarea Republicii

Moldova în piaţa de energie a UE şi ar facilita investiţiile în sectorul energetic. Acest lucru este

deosebit de important pentru investiţiile legate de tranziturile şi exporturile de energie electrică şi

gaze naturale.

10.16 Odată cu ajustarea preţurilor la energie pentru a reflecta acoperirea deplină a

costurilor devine prioritar suportul pentru eficienţa energetică şi sursele alternative de

energie. Guvernul încă nu a realizat progrese în finalizarea şi adoptarea unui program pentru

eficienţă energetică, pe baza proiectului de document elaborat în 2008. După cum sa arătat mai

sus, din cauza colapsului economic global, punerea în aplicare a reformelor devine de o urgenţă

majoră. Investiţiile într-un program comprehensiv de eficienţă energetică tind a implica costuri

reduse, oferind beneficii sporite şi implicând necesitatea sporită de forţă de muncă. Reforma

tarifară este un pas necesar dar nu şi suficient pentru implementarea a unui astfel de program.

Ţările care au realizat succese în domeniul programelor de eficienţă energetică au ales acest

domeniu ca fiind prioritar la cel mai înalt nivel în Guvern, instituind un suport instituţional şi o

guvernanţă puternică (Caseta 3). Finanţarea unui astfel de program ar putea fi divizată între

donatorii bilaterali, care ar putea finanţa parţial costurile de modernizare de locuinţe pentru cei

săraci, de comun cu finanţarea din partea altor donatori prin intermediul băncilor locale care s-ar

concentra asupra gospodăriilor casnice mai înstărite şi asupra entităţi comerciale.

Page 78: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

78

Caseta 3. Programul de management al cererii pentru energie termică din Vilnius Întreprinderea municipală de aprovizionare cu energie termică din Vilnius (ÎMAETV) livrează energie

termică consumatorilor din oraşul Vilnius – capitala şi cel mai mare oraş din Lituania. În 2002, Vilniaus

Energija (VE) fiind o companie subsidiară a companiei franceze Dalkia, a preluat operarea ÎMAETV în

cadrul uni contract de leasing pe termen de 15 ani cu Municipalitatea din Vilnius. Atât VE cât şi

Municipalitatea din Vilnius s-au angajat într-un Program complex de Management al Cererii pentru

Energie Termică, cu suport din partea Fondului Global al Mediului (GEF) şi al Băncii Mondiale.

Activităţile Rezultatele Realizările / Principalele

constrângeri

Obiectivul : a reduce emisiile

gazelor de seră din sistemul

de încălzire centralizată din

Vilnius prin:

Între 2002 şi 2008 emisiile

gazelor de seră s-au redus cu

23%, de la 718 ktCO2 la 555

ktCO2

(i) instalarea substaţiilor la

nivel de bloc în blocurile

locative

Au fost instalate mai mult de

3 mii de substaţii la nivel de

bloc, în comparaţia cu 2,733

planificate iniţial.

Pierderile comerciale s-au redus

practic la zero, calitatea şi fiabilitatea

livrării căldurii a fost îmbunătăţită

(ii) un program de

management a cererii

permiţând controlul

căldurii şi contorizarea la

nivel de apartament

79 blocuri au fost echipate în

comparaţie cu ţinta de 550.

Progresul a fost posibil după

obţinerea suportului politic.

Reducerea medie a consumului a

constituit 20%. Totuşi, provocările de

obţinere a consensului între locatarii

blocurilor au constituit impedimente.

(iii) crearea unui fond

circulant comercial

sustenabil – Fondul

Comercial ECP

În cadrul proiectului a fost

implementat un mecanism

financiar viabil cu implicarea

atât a fondurilor comerciale

cât şi a celor publice.

Fondul a putu atrage participarea

băncilor comerciale.

Principalele lecţii învăţate includ:

Îmbunătăţirea eficienţei energetice în blocurile de apartamente reprezintă o provocare care necesită un

proces colectiv luare a deciziilor de către locatarii blocurilor. Este nevoie de un efort concertat din partea

guvernului şi a sectorului privat pentru promovarea cu succes a eficienţei energetice în blocurile

respective,

- Stimulente economice îşi au efectul în blocurile cu multe apartamente: consumul facturat de energie

termică în apartamentele beneficiare constituie cu circa 20% mai puţin decât în cele în care facturarea se

face pe baza rata divizate a cantităţii de energie termică măsurată pentru întregul bloc,

- Crearea unui fond financiar durabil pe principii comerciale care să fie specializat în domeniul eficienţei

energetice în blocurile locative este o sarcină complex dar posibilă de realizat. Crearea de stimulente

pentru băncile comerciale de a intra şi aşi menţine prezenţa în sistem este cheia succesului pentru sporirea

programului folosind capital de cost-minim ca un catalizator,

- Bănci comerciale sunt mult mai probabil să intre şi să rămână în sistem atunci când guvernul participă şi

el prin finanţarea unei părţi importante din costurile de investiţii şi / sau oferă garanţii pentru investiţii.

Page 79: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

79

10.17 Un prim pas important îl va constitui soluţionarea problemelor de încălzire

centralizată şi consumului de energie în Chişinău. Trebuie să fie implementate anumite

măsuri pentru a rezolva problemele de lungă durată în Termocom. Un astfel de program ar

include: (i) stabilirea înaintea următorului sezon de încălzire a unor tarife care să reflecte deplin

costurile de livrare şi transferarea către ANRE a responsabilităţii de stabilire a tarifelor la energia

termică din Chişinău; (ii) punerea în practică a investiţilor în domeniul eficienţei energetice,

pentru genera o reacţie din partea cererii; (iii) modernizarea sistemului de furnizare a energiei

termice pentru a reduce costurile şi a îmbunătăţi fiabilitatea; (iv) accelerarea programului de

îmbunătăţire a subvenţiilor orientate pentru păturile mai sărace; (v) investiţii în centrale electrice

cu termoficare pentru îmbunătăţirea eficienţei lor şi reducerea costurilor de livrare a energiei

termice, în înlocuire reţelelor din sistemul de încălzire centralizată pentru a reduce pierderile şi

instalarea unor sisteme de control la nivelul consumatorului final pentru a reduce nivelul de

pierderi; (vi) o mai bună administrare a sistemelor de încălzire centralizată prin implementarea

contractelor de management şi a mecanismelor necesare de supraveghere; şi (vii) instituirii unui

program de comunicare pentru suportul programelor ample de reforme necesare pentru a

implementa cu succes acest program.

10.18 Banca recomandă o cooperare strânsă între autorităţile municipale şi cele centrale

cu privire la protecţia socială, în scopul de a verifica şi optimiza protecţia celor săraci în

perioada de ajustare a tarifelor la energia termică la nivelul de recuperare a costurilor.

Tarifele actuale la energia termică (540 lei / Gcal) acoperă numai circa două treimi din costurile

economice de livrare a energiei termice în Chişinău, dar este probabil că nivelul de recuperare a

costurilor nu va creşte în următorul sezon de încălzire. Din punctul de vedere al redresării

"Termocomului" la viabilitate financiară, o măsură pozitivă importantă a fost decizia recentă a

Municipiului Chişinău de a stopa subvenţionarea directă a căldurii livrată prin intermediul

tarifelor sub nivelul costurilor, în schimb introducând subvenţii orientate directe pentru cele mai

vulnerabile categorii de consumatori. Rezultatele preliminare a noii abordări indică economii

importante pentru bugetul municipiului, dar această abordare sa dovedit a fi relativ ineficientă în

protejarea categoriilor sărace din motivul duratei lungi şi costurilor înalte ale procesului. Este

recomandată îmbunătăţirea continuă a eficienţei programului.

10.19 Pas următor cel mai provocator va fi soluţionarea datoriilor acumulate în sectorul

de termoficare (de la "Termocom" către CET –uri şi ulterior către Moldovagaz), care se

ridică în prezent la aproximativ 1,5 miliarde lei. Soluţionarea acestei probleme ar trebui să fie

întreprinsă în două etape. În primul rând, tarifele trebuie să fie stabilite la nivelul deplin de

recuperare a costurilor de aprovizionare, astfel încât "Termocom" să poată face faţă costurilor

curente. O posibilă fuziune a CET –urilor şi a "Termocomului" într-o societate pe acţiuni ar ajuta

la facilitarea depolitizării stabilirii tarifelor pentru energie termică livrată centralizat şi ar permite

stabilirea unui mediu mai bun pentru implementarea măsurilor de reducere a costurilor. În mod

alternativ, modificările cadrului legal pentru a transfera responsabilitatea pentru stabilirea

tarifelor la energia termică către ANRE ar fi un prim pas, iar fuziunea CET –urilor cu

Termocomul realizându-se la o etapă ulterioară. Costurile de rambursare a datoriei restante de

1,5 miliarde lei sunt prea mari la acest moment pentru a putea fi transferate către consumatori.

Este recomandat ca Guvernul să restructureze rambursarea acestei datorii pe o perioadă

rezonabilă de timp şi ca Guvernul, cu sprijinul posibil al donatorilor, să soluţioneze de

rambursarea pentru consumatorii de încălzire centralizată, iar Termocomul va începe

Page 80: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

80

rambursarea acestei datorii după ce noile investiţii menţionate mai sus ar permite reduceri de

costuri, ceea ce ar oferi posibilităţi financiare de rambursare a acestor datorii pe termen lung.

10.20 Măsurile pe care guvernul le-ar putea implementa pentru a reduce costurile pentru

energie şi totodată ar spori veniturile sunt următoarele:

6.16 Implementarea activităţilor în domeniul eficienţei energetice atât în sectorul public cât şi

în cel privat, inclusiv în sectorul locativ. Aceasta ar (i) reduce intensitatea energetică / consumul,

ceea ce ar conduce reducerea presiunii asupra bugetului pentru instituţiile publice şi eliberarea de

resurse pentru activităţi antreprenoriale (îmbunătăţiri ale consumului de energie de circa 20-30 la

sută); (ii ) reduce consumul de energie în sectorul locativ ceea ce ar putea duce la o scădere a

nevoilor pentru subvenţii direcţionate din bugetul public; (iii) crea noi oportunităţi de afaceri

(companii ESCO); şi (iv) ajuta la soluţionarea problemei şomajului dat fiind că proiecte de

eficienţă energetică sunt intensiv laborioase;

6.17 Optimizarea noilor extinderi ale reţelelor de înaltă tensiune. Guvernul şi Moldelectrica

ar trebui să identifice acele linii de transmisie care ar securiza creşterea interconexiunilor şi

consolidarea reţelelor de tensiune înaltă pe plan naţional. Această optimizare ar putea duce la

beneficii financiare pe termen mediu şi pe termen lung pentru ţară. În plus, aceasta ar crea

oportunităţi bune pentru crearea noilor locuri de muncă;

6.18 Elaborarea şi implementarea de noi proiecte pentru energia regenerabilă şi biomasă, în

special în zonele rurale. Acest lucru ar putea reduce costurile energiei pentru clădiri publice, în

acelaşi timp creând noi oportunităţi pentru antreprenoriat şi noi locuri de muncă;

6.19 Măsurile de îmbunătăţire a eficienţei energetice şi utilizarea energiei regenerabile /

biomasei ar putea elibera resurse bugetare, dat fiind că o parte a costurilor ar putea fi preluată de

către sectorul privat.

SECTORUL DE ALIMENTARE CU APĂ ŞI CANALIZARE

Context

10.21 Sectorul de alimentare cu apă şi canalizare prezintă cele mai mari provocări din

toate sectoarele de infrastructură din cauza intensităţii capitalului. Studiile arată că raportul

dintre activele fixe şi veniturile anuale pentru sistemele de alimentare cu apă şi canalizare este

estimat ca variind între 10 şi 12, în comparaţie cu 7 pentru drumurile cu taxă, 3-4 pentru

întreprinderile energetice, şi 3 pentru companiile de telefonie. Rata înaltă pentru sistemele de

alimentare cu apă şi canalizare reflectă intensitatea capitalului şi tarifele reprimate în sector, care

sunt deseori păstrate la niveluri scăzute pe motive politice.

10.22 Este necesar să se recunoască faptul că veniturile financiare pentru funcţionarea şi

întreţinere a activelor principale importante pot parveni doar din două surse: (i) de la

tarifele de utilizare şi (ii) de la subvenţii, finanţate de către bugetele publice şi / sau de asistenţa

financiară străină concesionară . Doar câteva ţări în dezvoltare au avut previziunea să aplice

politici de tarifare care permit utilităţilor să-şi acopere costurile operaţionale şi de întreţinere

Page 81: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

81

activelor, cât şi pentru deservirea datoriilor. Mult mai tipic, majoritatea ţărilor în dezvoltare sunt

prinse într-un cerc vicios în care tarifele sunt menţinute la nivel scăzut pe motive politice, astfel

încât se generează surplus de resurse financiare pentru întreţinerea şi extinderea activelor. Numai

după ani întregi de întreţinere amânată se fac simţite consecinţele sub forma consumului excesiv

de energie, creşterii scurgerilor, accidentelor în reţele, calităţii nefiabile a serviciilor.

10.23 Calitatea şi fiabilitatea serviciilor de alimentare cu apă şi canalizare în Moldova

sunt în general deficiente. Toate localităţile urbane (municipii si oraşe) din tara au sisteme

centralizate de alimentare cu apă. În contrast, numai aproximativ jumătate din localităţile rurale

(sate / comune) au sisteme centralizate de alimentare cu apă. Cu toate acestea, majoritatea

sistemelor au fost în operare pentru mai mult de 40 de ani, cu un nivel inadecvat de întreţinere, şi

au ajuns în prezent la o stare avansată de deteriorare. În mod similar, deşi toate aşezările urbane

au sisteme centralizate de colectare a apelor uzate, doar câteva sunt exploatate durabil, dar încă

mai puţine satisfac standardele de descărcare a apelor reziduale epurate. Doar 40% din

comunităţile rurale au sisteme de canalizare rudimentare care de mult timp şi-au încetat

funcţionarea. Starea de deteriorare a sistemelor existente de alimentare cu apă şi canalizare este

astfel încât aproximativ 45% din toate sistemele necesită reabilitare majoră. Aceasta este

moştenirea perioadei de construcţia sisteme cu un consum avansat de energie, cu o atenţie

minimă asupra costurilor energiei, cât şi a neglijării îndelungate a întreţinerii.

10.24 De-a lungul ultimilor cinci ani, autorităţile moldovene, asistate de către Bancă şi de

alţi donatori, au urmărit un ambiţios program de restructurare a sectorului cu scopul de a

îmbunătăţi acoperirea şi calitatea serviciilor, a spori eficienţa de prestare a serviciilor, şi

consolida cadrul instituţional. În acest scop, în 2005, Guvernul Moldovei a aprobat "Programul

Naţional de alimentare cu apă şi canalizare a localităţilor din Republica Moldova până în anul

2015" cu scopul de a realiza ţintele pentru Obiectivele de Dezvoltare ale Mileniului până în

2015. Ulterior, Guvernul şi-a actualizat programul său strategic prin aprobarea ordinii în 2007 a

"Strategiei de alimentare cu apă şi canalizare a localităţilor din Republica Moldova”, care

stabileşte priorităţile de investiţii pe baza a trei criterii: (i) beneficii socio-economice posibile pe

care le-ar putea produce investiţii în sistemele de alimentare cu apa şi canalizare; (ii) eliminarea

costurilor servicii în deteriorare prin întreţinerea adecvată a sistemelor existente, şi (iii)

fezabilitatea tehnică şi financiară a proiectelor necesare de investiţii.

Provocările principale

Pe termen scurt

10.25 Sectorul de alimentare cu apă şi canalizare din Moldova se confruntă cu o

vulnerabilitate sporită din cauza creşterii preţurilor la energie. În perioada sovietică s-au

făcut mari investiţii în sisteme de alimentare cu apă şi canalizare acordând atenţie minimă

costurilor de operare şi întreţinere a acestora. Consumul de energie este excesiv atât în

producerea şi distribuţia apei, precum şi colectare şi epurarea apelor uzate. Costul energiei pentru

operarea sistemelor proiectate şi construite în timpul URSS pot constitui până la 60% din totalul

cheltuielilor de exploatare. Investiţiile noi trebuie să contribuie la minimizarea consumului de

energie

Page 82: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

82

10.26 O altă problemă care necesită acţiune promptă sunt nivelul adecvat al tarifelor care

permite recuperarea costurilor de exploatare şi întreţinere în sistemele de alimentare cu

apă şi canalizare, cât şi investiţii atât de necesare pentru reabilitarea şi extinderea

serviciilor. Actualul mecanism de stabilire a tarifelor este politizat deoarece tarifele sunt

aprobate de către autorităţile publice locale. Guvernul ar trebui să ia măsuri prompte pentru a

elimina aspectele politice în stabilirea tarifelor şi reglementare a serviciilor, aşa cum s-a procedat

pentru energia electrică şi gazele naturale. Acest lucru este absolut necesar pentru a se asigura

viabilitatea financiară şi durabilitatea de servicii de alimentare cu apă şi canalizare.

10.27 Fragmentarea asistenţei financiare şi tehnice străine este o altă provocare în

realizarea de îmbunătăţiri vizibile în operaţiunile din sector. Guvernul ar trebui să-şi

consolideze eforturile de consolidare şi coordonare a asistenţei donatorilor pentru a sprijini

realizarea obiectivelor proprii din sector. În timp ce fiecare proiect donator finanţat în parte

realizează rezultate importante în teren, impactul global în îmbunătăţirea durabilităţii şi calităţii

serviciilor de alimentare cu apă şi canalizare este încă marginal.

Pe termen lung

10.28 O altă provocare va fi modul de a stopa practicile din anii trecuţi de construire a

noilor capacităţi fără a întreţine adecvat infrastructura existentă. În acest scop, reformele în

sectorul de alimentare cu apă şi canalizare trebuie să promoveze eficienţa în producere şi

consum; durabilitatea serviciilor; deservirea celor săraci care sunt supuşi celor mai sporite riscuri

de sănătate. Pentru a face accesibile serviciile de epurare a apelor uzate, există o nevoie acută de

a reduce intensitatea energetică. Acest lucru este posibil doar prin depăşirea moştenirii sovietice

când epurarea apelor uzate era sinonimul staţiilor pe baza nămolului activat cu un consum enorm

de energie, precum şi prin identificarea tehnologiilor moderne eficiente din punct de vedere

energetic.

Caseta 4. Chile reprezintă jalonul de adoptare a politicilor eficiente de tarifare

Începând cu 1989 Chile impune furnizorii de servicii de a percepe tarife la consumuri contorizate pentru

consumatori. Tarifele au eliminat subvenţiile încrucişate şi au creat un puternic stimulent pentru utilităţi de a

conecta gospodăriile sărace, deoarece le sunt garantate veniturile din vânzările către toţi consumatorii.

Rezultatul a fost acoperirea de 100% cu alimentare cu apă în zonele urbane, şi a generat surplusuri

operaţionale importante. Consumatorii cu venituri mici sunt obligaţi să plătească numai 15% din factura pe

apă, restul fiind achitat din bugetul social al guvernului prin municipalitate. Tarifele la apă şi canalizare au

fost modificate de patru ori din 1989 în conformitate cu legile şi reglementele transparente de tarifare, şi au

permis surplusuri operaţionale previzibile. Reglementarea credibilă a dat posibilitate guvernului de a vinde

cota sa în regiile de apa si canalizare operatorilor strategici privaţi la un preţ de 400 dolari SUA pe locuitor

deservit. Beneficiu enorm neaşteptat pentru guvern a fost aplicat în sectoare sociale în ţară. Politicile tarifare

din Chile explică succesul ţării în realizarea acoperirii aproape complete cu servicii de alimentare cu apă şi

canalizare în zonele urbane, cât şi la crearea unei autonomii financiare şi profesionale în sector. Moldova şi

restul ţărilor CSI ar putea învăţa mult din succesul Chile în depolitizarea procesului de stabilire a tarifelor,

făcând producerea şi consumul eficiente, dar şi eliminând subvenţiile publice care ar putea fi folosite mai

eficient în sectoarele sociale care nu pot aplica tarife de recuperare deplină a costurilor.

Page 83: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

83

10.29 Făcând ca serviciile de alimentare cu apă şi canalizare să fie accesibile este o altă

provocare pe termen mediu şi lung, în special într-un mediu economic şi financiar în declin,

agravat şi de creşterea continuă a preţurilor la energie. Pentru a atenua impactul creşterii

costurilor energiei este nevoie de a implementa un sistem eficient de protecţie socială care va

ajuta pe cei săraci, care nu-şi poate permite să achite total costul serviciilor.

10.30 Menţinerea aranjamentelor instituţionale adecvate în sector este primordială pentru

realizarea obiectivelor menţionate în documente strategice. Schimbările frecvente în structura

guvernului şi transferul şi / sau fragmentarea responsabilităţilor în sector împreună cu o

guvernanţă slabă trimite semnale greşite comunităţii investiţionale, atât donatori de asistenţă

concesionară cât şi mai mult chiar pentru investitori privaţi potenţiali.

Recomandări în aspect de politici

Pe termen scurt

10.31 Se recomandă ca autorităţile se întreprindă următoarele măsuri pentru a opri degradarea

serviciilor de alimentare cu apă şi canalizare şi a stabili calea de recuperare şi dezvoltare

durabilă:

Îmbunătăţirea eficienţei energetice. - Proiect pilot de alimentare cu apă şi canalizare finanţat

recent de Bancă a arătat că investirea în sporirea eficienţei energetice poate reduce consumul

de energie pana la 35 la sută. Reducerea costurilor de energie care reprezintă un element

important în costul total ar putea contribui la atenuarea poverii asupra consumatorilor. Prin

urmare, este necesar ca toate investiţiile să includă designul proiectului măsuri de eficienţă

energetică.

Restructurarea politicilor tarifare. În scopul de a elimina dimensiunea politică, autoritatea de

a aproba tarifele trebuie să fie transferată de la autorităţile publice locale unui organism

independent de reglementare. Guvernul ar trebui să decidă dacă doreşte să utilizeze cadrul

existent de reglementare în domeniul energetic, ANRE, care deja a elaborat metodologia

pentru sectorul de alimentare cu apă şi canalizare, sau să creeze nouă agenţie de reglementare

a sectorului.

Îmbunătăţirea coordonării donatorilor. Guvernul ar trebui să intensifice eforturile sale de a

coordona asistenţa donatorilor pentru a maximiza impactul investiţiilor, atât pentru

reabilitarea cât şi pentru extinderea sistemelor de alimentare cu apă şi de canalizare. Acestea

ar trebui să răspundă la principalele provocări şi priorităţile expuse în documentele strategice.

Prin urmare, este necesar de a institui un mecanism durabil de coordonare a donatorilor, care

va permite o implementare eficientă şi eficace a strategiilor guvernului.

Pe termen mediu şi lung

10.32 Acţiuni decisive în următoarele domenii de politici vor îmbunătăţi accesibilitatea,

eficienta, calitatea si fiabilitatea serviciilor de alimentare cu apă şi canalizare:

Page 84: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

84

Menţinerea unui cadru eficient de reglementare a serviciilor. Nu este greu de identificat

calea care trebuie urmată de sectorul din Moldova. În acest scop va fi necesar de a se

debarasa de filosofia economiei de comandă, când se considera că investind în capacităţile de

livrare se satisfacă de fapt şi cererea; unde consumatorii erau dependenţi de stat; şi unde, ca

consecinţă, prestatorii de servicii nu se simţeau responsabili în faţa consumatorilor. În scopul

de a redresa relaţiile inegale din trecut dintre regiile de municipale de alimentare cu apă şi

canalizare, regiile Apa-canal, este în primul rând necesar de a reglementa atât tarifele cât şi

de calitate serviciilor pentru a-i face pe furnizorii serviciilor responsabili siguranţa şi

eficienţa serviciilor, cât şi a le ajuta să devină financiar durabile. Reglementarea regiilor

poate fi realizată de către un organ naţional de reglementare (după cum s-a menţionat mai

sus). Aceasta poate fi de asemenea realizată prin mijloace alternative, cum ar fi auditori

privaţi care ar monitoriza cheltuielile şi calitatea serviciilor. Tarifele de utilizare cu eventuala

recuperare completă a costurilor pot deveni eficiente în cazul în care furnizorii de servicii vor

contoriza atât producerea cât şi consumul, pentru că acest lucru va minimiza costurile

serviciilor şi va maximiza accesibilitatea de plată a consumatorilor.

Introducerea unui mecanism eficient de protecţie socială. Este necesar să se ia în considerare

un tarif diferenţiat pentru segmentele cu venituri mici, cum ar fi pensionarii sau păturile

vulnerabile, în scopul de a face accesibile tarife care să acopere costul integral al serviciilor

de la consumatori. Dar, aceste subvenţii trebuie să fie bine orientate, ceea ce înseamnă

contorizare. Măsurarea consumului permite subvenţiile încrucişate de la cei care sunt mai

înstăriţi şi astfel consumă consuma mai multă apă, către consumatorii cu venituri mici, care

ar trebui să plătească o sumă nominală pentru consumul lor de bază. Consumul mai sus de

tariful de bază trebuie să acopere costul integral al serviciului. Implementarea atât subvenţiile

orientate cât şi a măsurilor de eficientizare a producerii şi consumului este imposibilă fără

contorizare.

Restructurarea serviciilor de îmbunătăţire a guvernanţei slabe: este nevoie as a restructura

serviciile şi de a aborda guvernanţa slabă din sectorul de alimentare cu apă. Fragmentarea

serviciilor de alimentare cu apă şi canalizare pe localităţi urbane nu a avut succes în mai

multe ţări din regiune, deoarece nu se puteau utiliza economiile de scară largă, iar

municipalităţile mai mici nu au aveau personal calificat, know-how şi guvernanţa necesară

pentru a asigura condiţii de servicii fiabile şi eficiente. Un nou echilibru trebuie să fie găsit

pentru a combina responsabilitatea mai mare şi motivaţia serviciilor controlate de la nivel

local cu serviciile cu costuri mai mici, prin centralizarea şi externalizarea de sarcinilor

specializate. Tentaţia de a re-centraliza şi regionaliza serviciile este de înţeles, dar nu trebuie

să ducă la agenţii monolite naţionale de alimentare cu apă şi canalizare, care nu sunt capabile

să satisfacă necesităţile pe plan local.

Îmbunătăţirea eficienţei de servicii: există necesitatea de a analiza ceea ce este cea mai puţin

costisitoare cale de dezvoltare pentru serviciile de apă şi canalizare din ţară. Serviciile

trebuie să fie eficiente şi să permită regiilor să satisfacă cererea la costuri minime, astfel ca

tarifele să fie accesibile pentru cât mai mulţi consumatori. Este nedrept şi risipitor da a-i face

pe consumatori să achite ineficienţele regiilor. Gradul de ineficienta este cel mai bine

rezumat de nivelul de "pierderi" / pierderi de apă nefacturate (PAN), care a fost estimat ca

cota apei livrate care nu generează venituri financiare. Unele regii raportează PAN destul de

Page 85: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

85

reduse deoarece acestea transfer pierderile, în lipsa de contorizare, pe umerii consumatorilor

prin stabilirea de norme de consum ridicate artificial.

Consolidarea coordonării donatorilor şi cadrul instituţional pentru dezvoltarea în

continuare a sectorului: Guvernul Republicii Moldova a fost în măsură să contribuie doar

sume reduse faţă de investiţiile necesare pentru a restabili nivelul şi calitatea serviciilor.

Privind în perspectivă pentru următorii ani, contribuţiile fiscale naţionale sunt de natură să

rămână foarte mici. Guvernul a început să mobilizeze resurse internaţionale pentru putea

realiza Obiectivele de Dezvoltare ale Mileniului (ODM) pentru apă şi canalizare. Faptul că

Moldova se află la numai şapte ani de anul ţinta pentru ODM, anul 2015, de asemenea

impune urgenţă în accelerarea investiţiilor în sector şi prin eficienţa coordonării donatorilor.

În cadrul Instrumentului Parteneriatului European de Vecinătate, Comunitatea Europeană

consideră alocarea unui grant de 57 de milioane de euro pentru un Program Naţional de

Acţiune pentru sectorul apă şi canalizare, din care cel puţin 40 de milioane euro ar fi

furnizate ca sprijin bugetar începând cu 2009 pentru o perioadă de patru ani. Grantul va fi

condiţionat, printre altele, de o evaluare favorabilă a politicilor de sectorului şi capacităţii

instituţionale a entităţii din guvern responsabile pentru gestionarea programul. BEI şi BERD

sunt de asemenea disponibile să acorde investiţii de circa $ 30 milioane în sectorul de apă.

10.33 Strategia de parteneriat pentru ţara a Băncii Mondiale îşi propune să continue

sprijinirea acestui sector pentru abordarea necesităţilor din mediul rural prin punerea

în aplicare a program amplu de alimentare cu apă şi canalizare a zonelor rurale, unde

accentul va fi pus pe replicabilitate şi durabilitate. Este de aşteptat că următorul proiect

finanţat de Banca Mondială ar putea ca avea ca scop alimentarea cu apă sigură şi canalizare

adecvată a până la 1 000 de sate. Un astfel de proiect va acorda o atenţie deosebită

durabilităţii mediului prin reîmpădurirea zonelor de captare a apei, care asigură apa de care

depinde localităţile rurale. Programul de reîmpădurire ar atragerea de asemenea ocuparea

forţei de muncă a şomerilor din gospodăriile rurale. În scopul de a sprijini dezvoltarea

alimentării cu apă şi canalizare în zonele rurale, Banca Mondială susţine elaborarea în

prezent a două studii: (i) o notă pentru sectorul rural de alimentare cu apă şi canalizare; şi (ii)

un studiu pentru evaluarea sectorului rural de alimentare cu apă şi canalizare şi de

consolidare a capacităţii instituţiilor şi localităţilor rurale. Aceste studii vor fi finalizate

înainte de sfârşitul anului AF09, şi recomandările lor ar putea fi discutate la un atelier de

lucru pe viitor, cu participarea unor mari donatori si IFI –le.

Page 86: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

86

Figura 7. Penetrarea pieţei internetului de

bandă largă în regiune

0.6

61

7

0.5

88

9

0.5

65

0

0.4

51

0

0.4

50

9

Lit

hu

ania

Slo

vak

ia

Cro

atia

Mo

ldo

va

Bo

snia

an

d

Her

zeg

ov

ina

UN e-government readiness

index (2008)

Figura 8. Gradul de pregătire pentru serv. electr.

16

.9%

12

.2%

9.9

%

2.3

%

1.8

%

Lith

uan

ia

Cro

atia

Slo

vak

ia

Bo

snia

an

d

Her

zeg

ov

ina

Mo

ldo

va

Broadband subscribers per

100 inhabitants

SECTORUL TEHNOLOGII INFORMAŢIONALE ŞI DE COMUNICARE (TIC)

Context

10.34 Chiar dacă în Moldova sectorul TIC a crescut în ultimii zece ani şi este

supraponderat în raport cu PIB-ul, Moldova rămâne în urma vecinilor în accesul la

utilizarea serviciilor TIC. TIC pot cataliza creştere economică globală prin investiţii şi crearea

de locuri de muncă. Telecomunicaţiile în sine au atras în toată Europa şi Asia Centrală din anul

1997 circa 150 miliarde dolari în investiţii private – 65 la sută din total. Activitatea de export în

domeniul TIC a creat peste 200 mii locuri de muncă la nivel global numai în 2007. Moldova

poate obţine rezultate similare cu un răspuns

strategic care ar deschide sectorul TIC.

10.35 În timp ce serviciile de telefonie sunt larg

răspândite, accesul la TIC, cum ar fi cel avansat

de bandă largă este limitat. Estimările sugerează că

67 la sută din populaţie este abonată la servicii de

telefonie mobilă, şi 32 la sută subscrie la serviciul de

telefonie fixă. Servicii de telefonie acoperă 90 la sută

din populaţie; cu toate acestea, piaţa de penetrare a

conexiunilor de internet în bandă largă este mai mică

de 2 la sută, cea mai mare parte a acesteia

concentrate în Chişinău (Figura 7). Moldova astfel

este în urma vecinilor săi regionali în accesul şi

utilizarea unor tehnologii avansate în domeniul TIC şi

a serviciilor conexe. Veniturile din sector sunt egale

cu 10 la sută din PIB, cu mult mai mare decât în alte zone ale regiunii. Acest lucru sugerează

ineficienţele care tergiversează competitivitatea economică pe plan general.

10.36 Tehnologiile informaţionale din Moldova sunt în prezent foarte mici în comparaţie

cu vecinii săi şi nu pot în mod eficient beneficia de oportunităţi de afaceri. Sectorul este

format din aproximativ 150 companii, din care cea mai mare au aproximativ 200 de angajaţi. În

plus, un număr nedeterminat de contractori individuali export servicii TI în mod neformal. În

prezent în întreaga lume există un potenţial de 450 miliarde dolari SUA de servicii de piaţă

neagră. Sectorul TI din Moldova, ajutat de o tradiţie puternică în domeniul ştiinţei şi tehnologiei

educaţiei din ţară, are potenţialul de a creşte şi a captura o cotă de piaţă, crea locuri de muncă

bine plătite şi spori creşterea veniturilor de export. Mediul corectă de politici şi strategie de

promovare a industriei este necesară pentru a permite această creştere.

10.37 Sectorul mic de TI şi accesul limitat

TIC avansate constrânge dezvoltarea şi

utilizarea de servicii electronice de către

cetăţeni, companii şi autorităţi. Moldova se realizează

scoruri scăzute pe plan internaţional în pregătirea pentru

servicii electronice. Potrivit sondajului Naţiunilor Unite

Page 87: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

87

pentru guvernare electronică din 2008, Moldova s-a clasat printre ultimele în comparaţie cu

vecinii din Europa de Est, şi pe locul 93 din 182 de ţări din întreaga lume (Figura 8). Acest lucru

indică oportunităţi ratate de a extinde raza de acţiune a serviciilor publice, cum ar fi educaţia şi

sănătatea, reducând totodată costurile pentru astfel de servicii. De asemenea, mai indică faptul că

Moldova este o economie în care lipseşte competitivitatea.

Provocările principale

10.38 Moldova nu-şi poate realiza întregul său potenţial în sau prin intermediul sectorului

TIC ca urmare a trei constrângeri: (i) o ineficientă a pieţei de telecomunicaţii, (ii) un sectorul

TI subdezvoltat, şi (iii) disponibilitatea redusă şi acceptarea de servicii electronice de către

cetăţeni, întreprinderi şi autorităţi. Fiecare din aceste constrângeri provocări rezultă din

provocările menţionate în continuare.

10.39 Prestatorii dominanţi de servicii, un mediu de reglementare slab, şi conectivitatea

limitată frânează creşterea economică în diferite segmente ale pieţei de telecomunicaţii.

Prestatorii dominanţi de servicii. Telefonie prin cablu, telefonie wireless, şi piaţa Internetului

de bandă largă sunt toate concentrate masiv, având un puternic prestator dominant în fiecare

serviciu. Predominanţa constrânge concurenţă, distorsionează aceste pieţe, încetineşte

dezvoltarea, creşte plăţile. Mediul inegal care a rezultat împiedică investitorii să intre pe piaţă

sau să o extindă, şi face economia mai puţin competitivă în comparaţie cu vecinii din

regiune. Cel mai mare impact pentru Moldova este că creşterea competitivităţii serviciilor de

internet este stagnantă, ceea ce reduce crearea de locuri de muncă şi difuzarea TIC de

avansate, în special în afara Chişinăului.

Un mediu de reglementare slab. Mediul de reglementare rămâne slab, amplificând

ineficienţele existente pe piaţă. Agenţia de reglementare a industriei, ANRCETI, are un rol

critic în a asigura un tratament echitabil al tuturor jucătorilor de pe piaţă. Cu toate acestea,

capacitatea tehnică internă limitată şi limitările autonomie sale previn ANRCETI de la

exercitarea funcţiilor în mod eficient. Diferite ministere şi instanţe judecătoreşti pot modifica

deciziile ANRCETI, diminuând credibilitatea, în timp ce autoritatea executivului de angajare

a şi concediere a Directorilor ANRCETI reduce independenţa acesteia.

Conectivitate internă şi internaţională slabă. Atât conectivitate internă cât şi cea

internaţională sunt limitate în livrarea serviciului. Aceasta duce la preţuri mai ridicate pentru

aceste resurse importante, o concurenţă redusă şi, în consecinţă, o calitate mai slabă.

Creşterea economică în telecomunicaţii este afectată în mod direct, precum şi

competitivitatea din sectorul TI şi cel economic sunt afectate negativ. Conectivitatea

internaţională fiabilă şi necostisitoare este critică pentru comerţul cu servicii, inclusiv servicii

de activate TI. Fără acestea, rata de inovaţii în rândul firmelor şi a ofertei de servicii moderne

eficiente reduce şi stagnează creşterea serviciilor. Gradul redus de conectivitate modernă

limitează accesul la pieţe de către comunităţile rurale şi îngreunează furnizarea eficientă de

servicii publice pentru localităţile mai îndepărtate.

Page 88: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

88

10.40 Dezvoltarea sectorului TI este tergiversată din cauza forţei de muncă calificate,

prezenţa unei companie dominantă de stat care marginalizează firmele private, şi de

absenţa unei strategii coerente de dezvoltare şi de promovare a industriei.

Insuficienţa forţei de muncă calificate. Cea mai importantă constrângere care se confruntă

sectorul TI din Moldova insuficienţa înaltă a forţei de muncă calificate pe care firmele de TI

o pot angaja. În timp ce Moldova se poate lăuda cu o puternică tradiţie în domeniul

învăţământului ştiinţei şi tehnologiei, unele părţi interesate estimează că în prezent, doar circa

10 la sută de absolvenţi ai programelor legate de TI pot fi angajaţi. În consecinţă, firmele TI

se confruntă cu mari costuri de post-formare, ceea ce reduce avantaj de cost pe care Moldova

l-ar putea altfel avea. Două motive cheie pentru acest decalaj de competenţe sunt (i)

utilizarea limitată a TIC în educaţie în general, şi (ii) limitări în universităţile tehnice,

inclusiv programe limitări de învăţământ, precum şi un sistem de cote învechite care nu oferă

stimulente pentru universităţi de a promova concurenţa sănătoasă în rândul studenţilor.

Marginalizarea sectorului privat. Întreprinderea de stat Registru SA deţine încă statutul de

preferinţă pentru contractele TI angajate de guvern. Aceasta marginalizează firmele TI

private, care ar putea oferi servicii similare eventual la un cost mai mic. Aceasta are, de

asemenea, ca efect reducerea competitivităţii de Registrului, care la rândul său limitează

capacitatea sa de a participa şi câştiga contracte internaţionale. Global experienţa arată că

guvernele pot conduce la creşterea economică a sectorului TI prin licitarea contractelor

firmelor locale private, care cresc ca răspuns la cerere.

Lipsa unei strategii în sectorul TI. Lipsa unei strategii naţionale clare de dezvoltare şi de

promovare a industriei TI a condus la o multitudine de iniţiative necoordonate şi reciproc

conflictuale. De asemenea, a condus la dezvoltarea unui anumit număr de întreprinderi mici

care au coeziune limitată în industrie de – există puţină coordonare între aceste firme pentru a

atrage şi de a distribui volume de lucru.

10.41 Moldova rămâne în spatele vecinilor săi din Europa de Est la adoptarea de servicii

electronice din cauza unei strategii informaţionale slabe a societăţii, distribuire inegală de

acces pe întreg teritoriul ţării, precum şi integrarea limitată a TIC în alte sectoare.

O strategie slabă a societăţii informaţionale. Guvernul a elaborat în anul 2005 o strategie

pentru e-Moldova. Cu toate acestea, ea nu a avut succes din cauza integrării incomplete cu

strategiile naţionale de dezvoltare şi o lipsă generală de capacitate de implementare. Mai mult

decât atât, agenţiile guvernamentale şi întreprinderile utilizează servicii electronice pur şi

simplu pentru a automatiza procesele existente, mai degrabă decât ca un instrument de a-şi

transforma şi re-modela procesele lor.

Distribuţia inegală a accesului. În timp ce Chişinău are o reţea de bandă largă destul de bine

dezvoltată, numai câteva alte oraşe şi chiar mai puţine zonele rurale au acces la serviciile de

bandă largă de cost redus. În medie, rata de penetrare a conexiunilor de bandă largă în

întreaga regiune este de 6.85 la sută din populaţie, dar pentru Moldova este de mai puţin de 2

la sută. Majoritatea conexiunilor de acest tip de acces este concentrată în Chişinău. Aceasta

Page 89: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

89

În timp ce Moldova îşi dezvoltă strategiile legate de TIC, intervenţiile de îmbunătăţire a conectivităţii, şi

a instituţiilor moderne, totodată ar putea învăţa din experienţa ţărilor OECD şi UE, cât şi a vecinilor

cum ar fi Slovenia, Grecia şi Turcia.

Strategii societăţii informaţionale. Implicarea profundă la nivel înalt a conducerii precum şi a părţilor

interesate este esenţială pentru a pune în aplicare aceste strategii de succes. În Slovenia, prim-ministrul

a condus Consiliul strategic pentru societatea informaţională pentru a elabora strategia din 2003 în

consultare cu diferite ministere, precum şi cu aportul publicul. Singapore a elaborat şase strategii

începând cu anul 1980 ca răspuns la schimbarea condiţiilor de piaţă. Fiecare din ele a fost rezultatul

consultărilor cu experţii din industrie şi din departamentele guvernamentale care asigurau sprijinul

necesar.

Conectivitatea. Promovarea concurenţei şi a investiţiilor private va permite creşterea rapidă în domeniul

TIC şi conexiunii de acces. Intervenţiile de reglementare ar putea permite concurenţa şi deschide pieţele

pentru noile tehnologii. Grecia şi Irlanda are realizat creştere remarcată a abonamentelor pe bandă largă

după ce reglementatorii au de-verticalizat reţeaua celor responsabili. În Irlanda, reţelele de televiziune

prin cablu şi wireless cuprind actualmente aproape jumătate din piaţa de bandă largă.

Reformele instituţionale. O serie de reforme instituţionale legate de TIC din ţările OECD şi UE au creat

agenţii competente şi independente de reglementare. Acum, multe ţări sunt axate pe consolidarea

capitalului uman şi aprofundarea dezvoltării competenţelor TIC. Strategie societăţii informaţionale a

Turcia, de exemplu, are scopul de a creşte numărul de ingineri TIC şi revizuirea curriculei la toate

nivelurile pentru a include formarea în domeniul TIC.

înseamnă mai puţine oportunităţi pentru diversificarea economică a oraşelor mici şi pentru

economia rurală.

Integrarea limitată a TIC în alte sectoare. TIC poate servi ca un instrument de transformare

care susţine îmbunătăţirea şi extinderea serviciilor în alte sectoare. De exemplu, serviciile

financiare pe baza telefonului mobil care permit transferuri de bani şi de plăţi au fost foarte

de succes într-o serie de pieţe. Aplicaţiile E-sănătate care permit diagnosticul la distanţă şi

gestionarea pacientului pot ajuta la reducerea costurilor şi lipsa necesităţii de a călători,

aducând beneficii prestatorilor de servicii şi cetăţenilor. Accesul la informaţii privind

preţurile la bunuri cu ajutorul telefoanelor mobile sau computere a fost o acţiune foarte

reuşită pentru creşterea veniturilor comunităţilor agricole. Cu toate acestea, Moldova a

beneficiat de puţine din ele din cauza integrării limitate a TIC în economie, care la rândul său

limitează perspectivele de realizare a Obiectivelor de Dezvoltare ale Mileniului.

Caseta 5. Experienţa internaţională in TIC

Sugestii în aspect de politici

10.42 Angajamentul Guvernului într-un program de investiţii TIC contra-ciclic va

permite Moldovei să depăşească provocările de mai sus şi să beneficieze de o dezvoltare

accelerată în cazul în care actuala criză financiară slăbeşte. Următoarele sugestii de politici

şi programe sunt grupate în trei domenii – considerente strategice, intervenţii în

conectivitate, şi modernizare instituţională – fiecare din ele având acţiuni priorităţi.

Page 90: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

90

Considerente strategice: O Strategie comprehensivă “e-Moldova 2.0”

10.43 Guvernul trebuie să accelereze revizuire actuală a strategiei sale privind societatea

informaţională. Relevanţă maximă şi aportul tuturor părţilor interesate vor fi rezultatul unui

amplu proces consultativ în timpul revizuirii, precum aliniind şi integrând această strategie cu

priorităţile naţionale de dezvoltare. Completată pe termen mediu, această strategie trebuie să

includă cel puţin următoarele priorităţi şi a componente:

Politicile în sectorul TIC. Finalizarea rapidă a elaborării actuale a acestor politici. Aceste

politici trebuie să se axeze pe creştere sectorului ghidată de concurenţă şi participare privată,

un mediu mai solid de reglementare şi extinderea accesului la internet de bandă largă,

precum şi deservirii populaţiei din zonele rurale şi populaţiei social-vulnerabile.

Programul naţional de bandă largă. Fiind conceput şi implementat în termen scurt, acest

program va promova accesul la servicii de internet de bandă largă atât în zonele urbane cât şi

în cele rurale, cu programe complementare de dezvoltare naţională a conectivităţii de bază şi

a "accesul universal" la ultima milă”.

Programul e-guvernării. Fiind conceput şi implementat în termen mediu, acest program

trebuie să se axeze atât pe aspecte pe orizontală, cum ar structura guvernului tip întreprindere

şi cadrul de interoperabilitate pentru facilitarea livrării coordonate de servicii electronice,

precum şi pe aspecte pe verticală, în special aplicaţiile de guvernare electronică de înaltă

prioritate implementate prin intermediul licitaţiilor deschise pe bază de concurs, pentru a

spori participarea firmelor TI locale în furnizarea de servicii electronice.

Programul de promovare a industriei TI. Fiind conceput şi implementat în termen mediu,

acest program trebuie să se axeze pe inovatori incubatori, oferirea capitalului de risc, precum

şi dezvoltarea de parcuri TI, în acelaşi timp concentrându-se pe domenii de nişă în sectorul

serviciilor TI, în care Republica Moldova are un avantaj competitiv.

Intervenţii de dezvoltare a conectivităţii: Implementarea Infrastructurii de bandă largă pentru

viitor

10.44 Sunt necesare acţiuni specifice de reglementare şi de investiţii pentru

implementarea programului naţional de bandă largă. Aceste intervenţii pentru dezvoltarea

conectivităţii vor poziţiona Moldova avantajos pentru a profita de oportunităţile care vor apărea

în momentul în care criza economică internaţională se va reduce. Acţiunile prioritare specifice

includ:

Consolidarea reglementării concurenţei. Consolidarea imediată a capacităţii ANRCETI

pentru a asigura un mediu de activitate competitiv. Prin aceasta, autoritatea de reglementare

poate elabora şi implementa instrumente specifice prevăzute în politicile de sector TIC, cum

ar fi regulamentele de interconectare, îndrumare pentru accesul la infrastructură, precum şi

măsuri care să promoveze concurenţa, cum ar fi de-verticalizarea reţelei.

Program naţional de bază pentru dezvoltarea conectivităţii. Implementat în termen scurt,

posibil ca parte a unui pachet de stimulente economice, acest program va promova

Page 91: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

91

dezvoltarea reţelelor generaţiei următoare de către furnizorii privaţi de infrastructură de care

ţara va avea nevoie pentru a putea fi competitivă pe plan global.

Programul de servicii universale. Un program comprehensiv conceput pentru a fi competitiv

neutru şi implementat în termen scurt, va (i) susţine extinderea rapidă a infrastructurii rurale

şi va asigura servicii păturilor social-vulnerabile; (ii) va reduce presiune din partea

"Moldtelecom" de a deservi clienţii într-o manieră financiar neviabilă, şi (iii) va orienta piaţa

spre tarifare reechilibra şi un mediu competitiv egal.

Modernizarea instituţională: un sector TIC mai eficient şi mai competitiv

10.45 Guvernul trebuie să treacă la modernizarea întreprinderilor sale de stat şi a sistemului de

educaţie, în paralel consolidând autonomia ANRCETI. Aceasta va permite sectorului TIC să

devină mai eficient, şi va crea un număr de firme şi forţă de muncă competitive la nivel global.

Acţiunile specifice includ:

Îmbunătăţirea autonomiei de ANRCETI. Implementată pe termen scurt, aceasta ar trebui să

includă: (i) numirea consiliului de administraţie de către Parlament, (ii) stabilirea normelor

obiective de demitere consiliului de administraţie, şi (iii) restructurarea internă în ANRCETI

prin separarea consiliului de administraţie de activităţile zilnice de administrare şi operare.

Aceste reforme vor alinia structura organului de reglementare cu cele mai bune practici ale

UE.

Modernizarea întreprinderilor de stat. Pe termen mediu, Guvernul trebuie să implementeze

modernizarea şi restructurarea atât a "Moldtelecomului" cât şi a întreprinderii Registru SA,

care să le permită să concureze în mod eficient pe o piaţă bazată pe principii private,

separând management lor de organele de decizie ale Guvernului.

Reformă şi modernizarea sistemul de învăţământ. Pe termen mediu, Ministerul Dezvoltării

Informaţionale trebuie să conlucreze cu alte ministere relevante pentru reformarea şi

modernizarea sistemului de învăţământ, cât şi pentru a îmbunătăţi utilizarea TIC în

programele de educaţie şi cele tehnice. Pentru aceasta, Guvernul trebuie să elimine treptat

cotele de subiect pentru studenţi din universităţile tehnice, să încurajeze instituţiile de

instruire private, să modernizeze curricula tehnică, să consolideze legăturile dintre sectorul

privat, firme şi universităţi, şi să extindă programul SALT pentru aprofundarea utilizării

tehnologiilor informaţionale în şcoli.

Page 92: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

92

XI. AGRICULTURA, SILVICULTURA ŞI MANAGEMENTUL RESURSELOR NATURALE

11.1 Dezvoltarea economică rurală, inclusiv dezvoltarea sectorului agricol împreună cu

utilizarea durabilă a resurselor naturale, ar trebui să fie una din priorităţile Moldovei. Majoritatea populaţiei locuieşte în spaţiul rural (aproape 60 procente), în timp aproximativ 33 de

procente din forţa de muncă lucrează în sectorul agricol (fără a include sectorul prelucrării

produselor alimentare). Pentru dezvoltarea rurală sunt importante prestarea serviciilor publice şi

extinderea infrastructurii în localităţile rurale. Totuşi, stimularea agriculturii în sectorul agricol şi

asigurarea utilizării durabile a resurselor naturale sunt cheia creşterii economice în spaţiul rural –

un component esenţial al creşterii economice generale a Moldovei – şi pentru a reduce

diferenţele existente între veniturile în localităţile urbane şi cele rurale. Criza financiară globală

din prezent probabil va genera provocări suplimentare pentru spaţiul rural din cauza descreşterii

cererii interne şi internaţionale, reducerea capitalului disponibil şi majorarea forţei de muncă

disponibile. Investiţiile în infrastructura rurală pot aduce contribuţii importante din punct de

vedere al creării locurilor de muncă.

AGRICULTURA

Context

11.2 Sectorul agricol al Moldovei se caracterizează prin creştere lentă şi eficienţă redusă

derivate din legătura slabă cu pieţele de desfacere şi nivelul jos al competitivităţii

producţiei agricole. Având condiţii climaterice favorabile şi soluri fertile, Moldova ar trebui să

beneficieze de avantaje comparative în sectorul agricol. Cu toate acestea, limitările numeroase,

aşa ca nivelul jos al investiţiilor, accesul deficient la finanţare, tranziţia instituţională lentă şi

oportunităţile de piaţă limitate au contribuit la faptul că sectorul agricol din Moldova

funcţionează în prezent cu mult sub potenţialul său. 26

Provocările principale

11.3 Politicile şi regulamentele care se schimbă frecvent creează incertitudine în rândul

producătorilor, investitorilor şi comercianţilor, şi generează riscuri mari pentru actorii din

sector. Abordările guvernelor precedente faţă de agricultură şi securitatea alimentară au fost

câteodată inconsistente şi deseori axate pe păstrarea produselor alimentare în ţară şi mai puţin

asupra promovării comerţului, investiţiilor, productivităţii sporite şi concurenţei în sectoarele de

producţie şi prelucrare, care ar fi o cale mai eficientă de a asigura producţia internă a Moldovei

pe termen lung. Menţinerea bunăstării interne prin interzicerea exporturilor şi controlul

26 Multe din limitările sectorului agro-alimentar sunt prezente şi în alte sectoare private şi este important să

recunoaştem că sectorul agricol din Moldova va beneficia semnificativ în rezultatul îmbunătăţirii mediului de afaceri

în întregul sector privat. Deci, recomandările privind politicile din Capitolul IV pentru Dezvoltarea sectorului privat

în general se aplică sectorului agro-alimentar.

Page 93: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

93

administrativ al preţurilor majorează diferenţa între preţurile interne şi externe, funcţionează ca

un stimul negativ pentru producătorii locali şi reduce veniturile în spaţiul rural, ceea ce rezultă

într-un volum redus al producţiei interne şi majorează insecuritatea alimentară la nivel de

gospodărie casnică.

11.4 Cheltuielile pentru sectorul agricol (inclusiv subvenţiile şi serviciile) necesită a fi

optimizate în continuare, pentru a susţine mai bine investiţiile şi productivitatea sporită în

sectorul agricol. În pofida eforturilor făcute pentru a diversifica şi îmbunătăţi alocarea

subvenţiilor agricole, este necesară o reorientare permanentă pentru a ameliora şi optimiza

serviciile publice pentru agricultură. Aceasta este deosebit de urgent luând în consideraţie

reducerile bugetare planificate şi limitările bugetare preconizate pentru următorii ani. Cheltuielile

pentru sectorul agricol din Moldova ar trebui să fie alocate pentru bunurile publice care ajută la

dezvoltarea avantajelor competitive ale sectorului şi promovează integrarea sa continuă în

sistemele comerciale regionale şi internaţionale, creând un mediu propice şi stimuli pentru

investiţii private.

11.5 Asigurarea unui mediu de afaceri favorabil pentru agricultura comercială şi pentru

afacerile noi probabil urmează să fie un factor cheie pentru îmbunătăţirea ulterioară a

competitivităţii acestui sector, sporirea creşterii agriculturii şi economiei în spaţiul rural. Se pare că politicile non-discriminatorii promovează investiţiile în rândul micilor proprietari de

pământ şi un nou grup de gospodării agricole comerciale de mărime medie este în proces de

formare rapidă. Aceste întreprinderi deţin între 5 şi 50 hectare de pământ, media fiind de 20

hectare, a căror număr a crescut în doar doi ani (în pofida secetei din anul 2007) de la câteva sute

până la peste 5,000. Antreprenoriatul sporit şi îmbunătăţirea abilităţilor de afaceri împreună cu

ameliorările de pe piaţă funciară sunt factorii care au dus la aceste evenimente lăudabile, în

paralel cu îmbunătăţirea accesului atât la fonduri, cât şi la subsidii pentru micii proprietari de

pământ (de care au profitat gospodăriile agricole individuale, în special, subvenţiile

investiţionale) şi au fortificat serviciile de extensiune.

11.6 Accesul slab la pieţe este în prezent una din limitările cheie pentru acest sector. Aceasta include atât limitările ce ţin de infrastructură în ceea ce priveşte accesul fizic la pieţe

(inclusiv, o reţea eficace de pieţe en-gros pe teritoriul întregii ţări), precum şi incapacitatea de a

respecta standardele de calitate şi regulamentele privind siguranţa alimentară atât pentru pieţele

de export, cât şi pentru pieţele naţionale. Pe lângă aceasta, manipularea post-recoltare care este o

etapă esenţială pentru livrarea produselor de calitate înaltă (proaspete) pe piaţă este încă foarte

subdezvoltată în Moldova, ceea ce creează un obstacol pentru mişcarea produselor naţionale în

susul lanţului valoric. Este o necesitate vitală să existe o infrastructură modernă post-recoltare,

aşa ca depozitele frigorifice şi casele de ambalare care se ocupă de tratarea post-recoltare,

gradarea, sortarea şi manipularea produselor agricole de valoare înaltă.

11.7 Dependenţa de pieţele CSI (în special, Rusia) de asemenea a contribuit la

vulnerabilitatea sporită a exporturilor acestui sector şi este necesar ca producătorii agricoli

din Moldova să găsească pieţe de export alternative. Luând în consideraţie noile oportunităţi

comerciale pe pieţele de valoare înaltă şi în special, UE, întreprinderile agro-alimentare din

Moldova au acum posibilitatea de a-şi diversifica exporturile, de a beneficia de participarea la

lanţurile valorice moderne şi de a deveni participanţi competitivi ai sistemelor comerciale

Page 94: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

94

internaţionale. Exploatarea şi valorificarea acestor oportunităţi (adică, depăşirea barierelor non-

tarifare – respectarea standardelor şi cerinţelor de certificare) pe pieţele UE foarte competitive

totuşi rămâne a fi o provocare considerabilă pentru producătorii şi exportatorii agro-alimentari

din Moldova.

11.8 Accesul insuficient la mijloacele de producţie de calitate rămâne o limitare a

competitivităţii într-un şir de sub-sectoare. Producătorii culturilor de valoare înaltă (fructe şi

legume) care se bazează în principal pe seminţele şi puieţii de import se pare că sunt cei mai

afectaţi de procedurile îndelungate şi costisitoare de înregistrare a soiurilor. Cerinţele de testare

şi înregistrare care reglementează importul seminţelor şi puieţilor sunt posibil cele mai esenţiale

limitări şi sunt evidenţiate în prezent de părţile implicate ca un obstacol la producerea soiurilor

mai competitive din cauza costurilor generate şi întârzierea accesului. De asemenea, acesta este

un obstacol pentru accesul procesatorilor agro-alimentari la mijloace de producţie de calitate.

11.9 Degradarea resurselor funciare reduce productivitatea agricolă. Suprafaţa solurilor

erodate creşte în prezent cu 0.9 procente pe an şi suprafeţele agricole pierd circa 26

milioane de tone de sol fertil în fiecare an. Sunt cifre alarmante, care cer promovarea şi

implementarea activă a practicilor agricole favorabile mediului.

11.10 Accesul slab la serviciile de irigare cauzat de deteriorarea sistemelor de irigare

deţinute de stat în ultimul deceniu este un impediment serios în procesul de tranziţie la

agricultura de valoare mai înaltă şi consecutiv, profiturile mai mari. Aceasta s-a întâmplat

din cauza lipsei investiţiilor publice şi lipsei reformelor instituţionale din anul 1991 şi a rezultat

în situaţia când, în 2007, numai circa 16 procente din terenurile irigabile au fost irigate de facto

şi cu numai 50 de procente din cantitatea necesară de apă. Aceasta a dus la micşorarea

productivităţii culturilor cu mult sub potenţialul productivităţii cu irigare. În special, în contextul

impactului estimat al schimbării climei asupra Moldovei (în particular, ploii mai neconstante şi

mai puţine), irigarea eficace cu o eficienţă înaltă a utilizării apei va fi cheia dezvoltării

agriculturii.

11.11 În fine, cercetările continue şi dezvoltarea sunt importante pentru a asigura

modernizarea sectorului agricol. Deşi înainte de independenţă Moldova a avut un şir de

instituţii de cercetări ştiinţifice, finanţarea limitată din ultimii ani le-a slăbit capacităţile de a oferi

soluţii eficace la necesităţile/cererile curente ale sectorului. Această legătură slabă între cele

patru domenii reciproc conectate cercetare-învăţământ-extensiune-sectorul privat generează o

provocare în calea profitării de rezultatele cercetărilor ştiinţifice în modul necesar pentru

dezvoltarea şi creşterea cu succes a sectorului de afaceri în agricultură din Moldova.

Sugestii în aspect de politici

11.12 Eliminarea majorităţii provocărilor cheie este un proces pe termen mediu şi lung,

dar acest proces trebuie iniţiat imediat şi realizat consistent şi decisiv în următorii ani. Guvernul trebuie să recunoască că climatul de afaceri reglementat de politicile publice din

sectorul agro-alimentar al Moldovei nu poate fi comparat cu un sector modern, competitiv şi

productiv. Prin urmare, sunt imperative acţiunile ce vor lichida politicile denaturante, în special,

a celor legate de comerţ. Un sector agro-alimentar competitiv, orientat spre piaţă va aduce

Page 95: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

95

Moldovei mai multă, nu mai puţină, securitate alimentară, va genera oportunităţi de obţinere a

veniturilor în spaţiul rural şi va contribui la creşterea economică.

11.13 Sunt urgent necesare politici stabile orientate spre piaţă şi comerţ pentru a asigura

un mediu favorabil pentru dezvoltarea afacerilor şi stimularea investiţiilor de-a lungul

lanţului agro-alimentar. Practica schimbării frecvente a politicilor şi restricţiilor şi controalelor

ad-hoc (deseori neoficiale), în special, în domeniul comerţului agro-alimentar, este foarte

dăunătoare pentru afaceri şi trebuie să fie abolită în totalitate. Politicile comerciale trebuie să fie

consistente şi non-denaturante atât pentru mijloacele de producţie, cât şi pentru producţia

agricolă. În continuare, măsurile de stimulare a unui mediu de afaceri prietenos în sector trebuie

să includă îmbunătăţirea accesului la finanţarea rurală (aceasta este deosebit de critic, deoarece

capitalul disponibil probabil se va reduce în continuare drept consecinţă a crizei financiare

globale), extinderea continuă a serviciilor de extensiune şi facilitarea accesului la ultimele

tehnologii, şi distribuirea cheltuielilor publice în mod non-discriminatoriu.

11.14 Pentru ca Moldova să-şi realizeze mai eficace obiectivele de securitate alimentară,

trebuie să se elaboreze şi să se adopte o strategie a securităţii alimentare cu perspectivă pe

termen scurt, mediu şi lung – prin care se încurajează investiţiile şi inovaţiile în sector şi se

reduc costurile tranzacţiei. Această strategie trebuie să fie raliată la strategia existentă pentru

sectorul agricol (pentru perioada 2008-2015), şi trebuie să se bazeze pe o analiză aprofundată a

celei mai bune modalităţi de a asigura disponibilitatea şi accesul la produsele alimentare a

populaţiei Moldovei. O astfel de strategie ar trebui să fie elaborată cu efortul comun al

Ministerului Agriculturii şi Industriei Alimentare, Ministerului Economiei şi Comerţului şi

Ministerul Protecţiei Sociale, deoarece securitatea alimentară prin definiţie acoperă aşa domenii

ca comerţul cu produse alimentare şi sistemele de protecţie socială, pe lângă producerea

produselor alimentare.

11.15 În legătură cu scenariul reducerii bugetului public (ca consecinţă directă a crizei

globale) pentru anul curent, Guvernul trebuie să fie pregătit să prioritizeze cheltuielile

agricole pentru domeniile care susţin investiţiile şi sporesc productivitatea. Anumite

cheltuieli au un efect foarte limitat, sau chiar nici un efect, şi prin urmare, trebuie să fie reduse

sau chiar eliminate în totalitate de noul Guvern. Acestea includ subsidiile recurente care nu au

efecte pe termen lung (aşa ca micşorarea TVA pentru mijloacele de producţie şi producţia

agricolă), precum şi sistemul de rachete anti-grindină. 27

Ambele sunt articole de buget mari, cu

aproape 200 milioane de lei sau 25 procente din total cheltuieli agricole. (Subsidiile TVA pentru

mijloacele de producţie şi producţia agricolă reprezintă 23 procente din total subvenţii pentru

agricultură.) Următorul pas este de a stabili priorităţi clare pe termen mediu şi lung pentru

cheltuieli şi de a baza alocarea resurselor publice pe evaluarea impactului fiecărei categorii de

cheltuieli şi pe experienţa altor ţări (Caseta 6). În prezent, MAIA nu are un mecanism pentru a

27 Deşi sunt foarte costisitoare, cercetările privind sistemele de rachete anti-grindină şi tunurile anti-grindină arată că

acestea au un impact efectiv foarte mic (Vezi de exemplu, Wieringa, J. şi Holleman, I, “If Cannons cannot fight hail,

what else can?” (Dacă tunurile nu pot combate grindina, ce altceva poate?), Meterologischke Zeitschrift, 15, ediţia

a treia, iunie 2006). O alternativă mai bună sunt sistemele de asigurare contra grindinii pentru producătorii de

culturi, care este de asemenea cel mai răspândit instrument utilizat pe plan internaţional.

Page 96: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

96

face acest lucru şi deci, acesta ar trebui să devină o prioritate. Aceasta este important nu numai

pentru alocarea eficientă a cheltuielilor publice, dar de asemenea, pentru răspunderea Guvernului

pentru utilizarea fondurilor publice. În general, asigurarea bunurilor publice trebuie să fie

prioritizată.

Page 97: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

97

Caseta 6. Cheltuieli publice – Lecţii însuşite în alte ţări

11.16 Îmbunătăţirea infrastructurii post-recoltare şi de piaţă28, şi susţinerea

implementării HACCP, GlobalGAP, şi a altor standarde internaţionale este imperativă

28 Alte obiecte de infrastructură rurală, aşa ca drumurile, aprovizionarea cu apă şi telecomunicaţiile sunt strâns

legate.

În special, când avem de a face cu un buget limitat, aşa ca în cazul Moldovei, impactul cheltuielilor

agricole variază enorm în dependenţă de modul în care sunt alocate resursele publice disponibile. Deşi

cheltuielile pentru agricultură sunt deseori percepute ca sinonim al subvenţiilor, aceste tipuri de

cheltuieli nu sunt cele mai eficiente. În particular, subvenţiile directe pentru mijloacele de producţie şi

pentru producţia agricolă s-au demonstrat a fi o modalitate extrem de ineficientă de utilizare a

resurselor, fiind în acelaşi timp costisitor de administrat. Cu un buget limitat, ele de asemenea tind să

fie discriminatorii, deoarece e puţin probabil că vor fi puse la dispoziţia tuturor fermierilor. Pe de altă

parte, subvenţiile investiţionale pot avea un impact pozitiv, deoarece ele încurajează investiţiile şi

contribuie astfel la creştere. Totuşi, alocarea cheltuielilor pentru serviciile agricole şi nu pentru

subvenţii este mult mai eficientă din punct de vedere al promovării creşterii. În particular, investiţiile

în cercetările şi dezvoltarea agricolă bine gestionate au demonstrat o profitabilitate foarte mare în

diferite ţări. Infrastructura pieţei şi serviciile de extensiune de asemenea s-au demonstrat eficiente din

punct de vedere al impactului şi acoperirii. În fine, managementul resurselor naturale este deseori

lipsit de investiţii şi lipsa acestuia are un efect negativ asupra viitoarei creşteri.

Experienţa mondială ne arată totuşi că reorientarea resurselor publice poate fi dificilă şi că alocarea

cheltuielilor agricole este deseori influenţată de diferite grupuri de interes şi deci, delicată din punct de

vedere politic. O modalitate de a depăşi obstacolele politice este de a introduce procese participative

mai oficiale şi de a implica o gamă mai vastă de părţi interesate pentru a edifica coaliţii în susţinerea

reformelor cheltuielilor publice. Mass media poate de asemenea avea un rol important de informare şi

comunicare.

Lecţii extrase din experienţa UE pentru ţările în curs de tranziţie

“…Lecţia care trebuie să fie însuşită este că politicile ce ţin de cheltuielile publice trebuie să fie

determinate strategic. Aceasta înseamnă că guvernele ţărilor în curs de tranziţie trebuie să aprecieze

câţiva factori de bază la întocmirea planurilor de cheltuielile pentru agricultură, şi anume:

1. Resursele contribuabililor sunt limitate şi trebuie să fie utilizate acolo unde au cel mai mare impact

asupra creşterii întregii economii.

2. Cheltuielile publice nu trebuie să substituie cheltuielile private.

3. Politicile pentru cheltuielile publice pot fi justificate numai dacă abordează concret „eşecurile

pieţei”.

4. Subvenţiile pentru producători sub formă de plăţi pentru mijloace de producţie şi producţia agricolă

în general nu soluţionează „eşecurile pieţei” şi deci, inhibă ameliorarea durabilă a creşterii.

5. Resursele publice limitate trebuie să fie alocate predominant pentru susţinerea serviciilor generale şi

suporturile pentru producători trebuie să fie reduse corespunzător.”

Surse: Raportul privind dezvoltarea mondială 2008: Agricultura pentru Dezvoltare, şi Banca

Mondială, Opţiunile pentru cheltuielile publice pentru agricultură şi dezvoltarea rurală şi

managementul în ţările în curs de tranziţie: Lecţii din practica şi experienţa UE, mai 2008

Page 98: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

98

pentru îmbunătăţirea competitivităţii şi extinderea accesului la piaţă. Parteneriatele public –

privat, mecanismele de suport financiar, sistemele informaţionale eficace de piaţă şi instruirea

prin intermediul serviciului de extensiune rurală ar trebui să fie politici prioritare pentru a realiza

aceste obiective. Adoptarea mai rapidă a standardelor şi regulamentelor pentru siguranţa

alimentară recunoscute pe plan internaţional, îmbunătăţirea capacităţilor laboratoarelor şi a

sistemelor de testare, precum şi acreditarea internaţională a instituţiilor pentru siguranţa

alimentară sunt domenii importante care necesită îndrumare publică şi suport investiţional.

Asociaţiile viabile ale producătorilor pot extinde semnificativ accesul fermierilor la pieţe

(datorită îmbunătăţirii calităţii producţiei, puterii de negociere sporite şi preţurilor mai mari

datorită scării mai mari de afaceri) şi merită suport public. Integrarea TIC în comunităţile

agricole poate îmbunătăţit accesul la pieţe, cunoştinţele despre preţuri şi tehnicile agricole, şi

crea oportunităţi economice noi pentru comunităţile rurale. Crearea unui sistem informaţional

geografic accesibil (SIG) elaborat printr-un parteneriat public – privat poate simplifica

gestionarea fondului funciar şi planificarea resurselor.

11.17 Competitivitatea necesită acces la mijloace de producţie de calitate. Continuarea

reformelor şi liberalizării sunt necesare în domeniul înregistrării soiurilor pentru ca fermierii din

Moldova să aibă acces imediat la ultimele tehnologii şi deci, să deţină flexibilitatea şi capacitatea

necesare pentru a participa în lanţurile internaţionale de furnizare vizând pieţe de export şi să

concureze cu produsele de import pe piaţa internă. Permiterea transferului/importului

nerestricţionat al soiurilor de seminţe şi puieţi incluse în Catalogul UE al soiurilor de plante ar fi

un pas important în această direcţie.

11.18 Sunt necesare măsuri urgente pentru a încetini sau inversa degradarea resurselor

funciare. Acestea includ diseminarea informaţiilor şi activităţile de instruire privind cele mai

bune practici agricole pentru fermieri şi publicul larg, implementarea unei pieţe funciare

eficiente şi susţinerea şi stimularea de către stat a activităţilor de conservare a solului. Pe lângă

aceasta, Guvernul trebuie să promoveze o metodologie integrată de conservare a solului şi să

asigure implementarea eficientă a „Programului Naţional de Conservare a Solului”.

11.19 Extinderea accesului la servicii de irigare de încredere ar stimula agricultura de

valoare înaltă datorită majorării productivităţii şi reducerii vulnerabilităţii faţă de

calamităţile naturale (în particular, faţă de secetă). Aceasta necesită o abordare dublă:

reabilitarea infrastructurii de irigare, pe de o parte, şi reforma instituţională a sectorului de

irigare, pe de altă parte. Accentul se va pune pe: (i) reforma instituţională a Agenţiei “Apele

Moldovei”, pentru a asigura gestionarea şi funcţionarea mai eficientă a infrastructurii de irigare,

inclusiv schimbarea rolului agenţiei întru permiterea unui grad mai mare de participare a

utilizatorilor în gestionarea şi funcţionarea sistemelor centrale de irigare; (ii) reabilitarea

prioritară a sistemelor/staţiilor eficiente din punct de vedere energetic, unde irigarea s-a

demonstrat a fi economic viabilă; (iii) asigurarea disponibilităţii creditării pentru a finanţa

cheltuielile operaţionale anuale, pentru a investi în echipamentul de irigare a gospodăriei

agricole, precum şi pentru reţelele de distribuţie (terţiare); şi (iv) susţinerea unui program de

fortificare a capacităţilor cu scopul de a îmbunătăţi accesul la pieţe pentru culturile de valoare

înaltă produse pe terenuri irigate.

Page 99: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

99

11.20 Experienţa mondială arată că investiţiile în cercetările ştiinţifice şi învăţământ

generează profituri foarte mari şi sunt esenţiale pentru dezvoltarea unui sector agricol

modern. Continuarea şi aprofundarea reformării actuale a instituţiilor de cercetare din Moldova

întru asigurarea comunicării eficace în ambele direcţiei între domeniul cercetărilor, serviciile de

extensiune rurală şi sectorul privat ar trebui deci să fie unul din punctele centrale pentru noul

guvern. Fortificarea sistemului de învăţământ în agricultură, inclusiv învăţământul profesional,

pentru a-l aduce în ecuaţia satisfacerii adecvate a necesităţilor sectorului privat este o sarcină pe

termen mediu – lung care cu cât este mai repede abordată, cu atât mai bine.

SILVICULTURA

Context

11.21 Acoperirea mică cu păduri a teritoriului Moldovei contribuie la eroziunea solurilor,

inundaţii şi alunecări de teren, care au dus la apariţia suprafeţelor mari de terenuri

agricole total degradate. Deci, continuarea împăduririi ar trebui să fie o prioritate în

conformitate cu Strategia Naţională de Dezvoltare (SND), care prevede majorarea suprafeţelor

plantate cu păduri de la 10.3 procente în 2002 până la 13.2 procente în 2015. Pentru a realiza

acest lucru, Moldsilva trebuie să-şi reînnoiască capacităţile tehnice. Sunt necesare investiţii în

echipament agricol special pentru pregătirea solului, plantare, combaterea bolilor şi dăunătorilor

de pădure, precum şi echipament de irigare pentru pepiniere, îmbunătăţirea fondului semincer

pentru plantările ulterioare. De asemenea, este necesar ca activităţile de împădurire să fie legate

de elaborarea noilor proiecte de sechestrare a carbonului ale Mecanismului de Dezvoltare

Nepoluantă (MDN), astfel încât Moldova să poate beneficia de piaţa mondială a carbonului.

Provocările principale

11.22 Din cauza schimbărilor climaterice, este probabil că pădurile din Moldova vor fi tot

mai mult afectate de diferite boli şi dăunători, precum şi de secetele mai frecvente şi mai

grave. Pentru a minimiza acest impact, Guvernul ar trebuie să îmbunătăţească combaterea

bolilor şi dăunătorilor, precum şi combaterea incendiilor.

11.23 Persistă problema tăierii ilegale a copacilor, în mare parte din cauza sărăciei în

spaţiul rural şi a capacităţii instituţionale slabe. Pentru a asigura silvicultura durabilă, trebuie

să se îmbunătăţească gestionarea pădurilor şi controlul tăierilor ilegale.

Sugestii în aspect de politici

11.24 Cu susţinerea Băncii Mondiale, Planul Naţional de Acţiuni pregătit recent pentru

combaterea tăierilor ilegale şi îmbunătăţirea gestionării pădurilor identifică acţiunile

prioritare, inclusiv: (i) continuarea îmbunătăţirii legislaţiei silvice existente; (ii) efectuarea

studiilor analitice, în particular, o evaluare de ţară a consumului efectiv de produse din lemn, a

prognozării consumului de cherestea şi tendinţa exporturilor-importurilor, precum şi volumul

tăierilor ilegale, cauzele şi ariile vulnerabile; (iii) instruire şi fortificarea capacităţii, în special, la

nivelul întreprinderilor silvice, în particular, privind problemele ce ţin de gestionarea pădurilor;

Page 100: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

100

şi (v) stabilirea unui regim silvic şi managementul adecvat al terenurilor acoperite de vegetaţie

forestieră şi păduri gestionate de comunităţi. Pentru îmbunătăţirea condiţiei şi gestionării

pădurilor din ţară, Moldova se poate baza pe cele mai bune practici internaţionale existente,

inclusiv experienţa acumulată în rezultatul implementării proiectelor susţinute de BM în Albania

(Caseta 7 ).

Caseta 7. Proiectele Băncii Mondiale pentru eliminarea punctelor slabe ale gestionării

sectoarelor silvice din Albania 29

• Proiectul de reformă legislativă şi judiciară - are drept scop să contribuie să reformele

sistemelor legislativ şi judiciar, contribuind prin urmare la fortificarea supremaţiei legii în

Albania. Activităţile includ, printre altele, îmbunătăţirea sistemelor de gestionare a sistemului de

tribunale şi a cazurilor, organizarea instruirii juridice, fortificarea aplicării deciziilor judiciare şi

fortificarea serviciilor de inspecţie în sistemul justiţiei. • Proiectul pentru administraţia publică – are drept scop fortificarea capacităţilor instituţionale

şi de guvernare slabe ale Albaniei. Proiectul susţine, printre altele, managementul şi

implementarea proiectelor, inclusiv susţinerea tuturor capacităţilor necesare pentru

implementarea proiectelor (contabilitate, audit, achiziţii, gestionarea debursărilor, monitorizare şi

evaluare) şi susţine câteva iniţiative specifice pentru monitorizarea şi publicitatea impactului

intermediar al programului de reforme instituţionale şi ale administraţiei publice a guvernului. • Proiectul de dezvoltare a resurselor naturale – are drept scop stabilirea sau menţinerea

managementului resurselor naturale pe bază de comunitate în circa 218 comune în teritoriile

muntoase predispuse spre eroziuni. Unul din două componente se axează asupra silviculturii şi

păşunilor. Proiectul este edificat pe baza Proiectului de Silvicultură din Albania şi Programului de

dezvoltare privată a silviculturii din Albania.

11.25 Trebuie să fie elaborat şi implementat un program special pentru regenerarea şi

reabilitarea pădurilor. Acest program trebuie să se bazeze pe practicile culturale adecvate şi

eficiente din punct de vedere al costurilor, care încurajează gestionarea durabilă multi-

funcţională a pădurilor. Primul pas ar trebui să fie realizarea unui studiu asupra impactului

schimbărilor climaterice asupra pădurilor. Apoi, pe baza constatărilor acestui studiu se poate

elabora un plan de acţiuni pe termen lung.

11.26 Ar trebui să se pregătească un document de politici în domeniul silviculturii în

special din cauza impactului preconizat al schimbărilor climaterice, în care se descrie

strategia de abordare a noilor provocări. Acest document trebuie să fie bazat pe documentele

de politici existente în domeniu şi ar trebui să stipuleze o strategie silvică nouă pentru cea mai

29 Savcor Indufor Oy. 2005b. Ensuring Sustainability of Forests and Livelihoods through Improved Governance and

Control of Illegal Logging for Economies in Transition (Asigurarea durabilităţii pădurilor şi surselor de venit prin

îmbunătăţirea gestionării şi controlului tăierilor ilegale pentru ţările în curs de tranziţie). Raport de ţară - Albania.

Pregătit de Banca Mondială. Helsinki.

Page 101: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

101

bună cale de satisfacere a necesităţilor sectorului cu susţinerea dezvoltării economice şi reducerii

sărăciei. De asemenea, documentul ar trebui să reflecte implicarea mai activă a sectorului privat

în activităţile silvice împreună cu dezvoltarea comunităţilor şi silvicultura privată. Este de

asemenea imperativ ca acest document să includă un plan cu costurile respective de

implementare, împreună cu aranjamentele de implementare şi responsabilităţile de monitorizare.

11.27 Activităţile propuse pot fi prioritizate după cum urmează: (i) revizuirea/elaborarea

unei strategii silvice noi cu anexarea unui plan pragmatic de acţiuni care ar stipula clar măsurile

urgente în toate domeniile silvice şi în primul rând, în ceea ce priveşte îmbunătăţirea gestionării

pădurilor şi crearea parteneriatelor public – privat în domeniu, precum şi privind necesităţile

imediate de împădurire; (ii) investiţiile urgente în echipament agricol special pentru pregătirea

solului, activităţile de plantare, combaterea bolilor şi dăunătorilor forestieri întru asigurarea

calităţii înalte a activităţilor de împădurire şi protecţie a pădurii; şi (iii) elaborarea şi

implementarea unui program pe termen lung pentru regenerarea şi reabilitarea pădurilor întru

asigurarea durabilităţii pădurilor.

MANAGEMENTUL RESURSELOR NATURALE

Context

11.28 Guvernul a recunoscut importanţa managementului resurselor naturale în Strategia

Naţională de Dezvoltare, dar statutul resurselor ecologice şi naturale din ţară continuă să

se înrăutăţească. Aceasta ameninţă atât producţia, cât şi sănătatea populaţiei din Moldova, ceea

ce ar putea avea un impact negativ asupra creşterii. De asemenea, ameninţă habitatele naturale şi

biodiversitatea.

Provocările principale

11.29 Poluarea surselor de apă din Moldova este un pericol pentru accesul intern la apă

curată. Calitatea resurselor apelor de suprafaţă variază de la moderat poluată până la poluată, şi

apele subterane nu satisfac normele pentru calitatea apei potabile. Situaţia este deosebit de

nefavorabilă în spaţiul rural, unde majoritatea oamenilor utilizează apele freatice şi numai 17

procente din familii utilizează apa din sistemele centralizate de aprovizionare cu apă. Starea

delapidată a sistemului municipal de aprovizionare cu apă şi a staţiilor de epurare a apelor

reziduale şi lipsa investiţiilor în domeniu au contribuit la deprecierea sistemelor de aprovizionare

cu apă potabilă şi de canalizare în întreaga ţară.

11.30 În prezent, managementul deşeurilor nu este durabil şi majoritatea locurilor de

depozitare a deşeurilor nu se ridică la standardele sanitare. Circa 60 procente din gunoiştile

existente au fost utilizate la plina capacitate şi trebuie să fie închise. Practica de reciclare a

deşeurilor este încă la etapa de incepţie şi este implementată numai în câteva raioane ale oraşului

Chişinău.

11.31 În ultimii ani, Moldova a fost tot mai mult afectată de calamităţi climaterice, aşa ca

inundaţiile, secetele, grindina, eroziunea solului şi alunecările de teren. Prezicerile existente

privind schimbările climaterice stipulează o creştere a temperaturii medii cu 2.7-4.5 grade

Page 102: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

102

Celsius, o descreştere a volumului total a precipitaţiilor, dar precipitaţii sporite iarna, care vor

rezulta în descreşterea debitului de apă în râuri. Reducerea vulnerabilităţii faţă de calamităţile

naturale trebuie să devină o prioritate. Aceasta va necesita ca Guvernul să-şi fortifice capacitatea

de a evalua, pregăti, atenua şi reacţiona la aceste provocări.

Sugestii în aspect de politici

11.32 Prevenirea poluării resurselor de apă şi utilizarea lor eficientă ar trebui să fie o

prioritate pentru ţară. Aceasta include promovarea bunelor practici agricole, diseminarea

informaţiei şi instruire pentru fermieri întru prevenirea poluării apei din cauza nutrienţilor şi

gunoiului de grajd. Pe lângă aceasta, ţara ar trebui să implementeze un program special de

epurare a apei reziduale. Unele localităţi din Moldova varsă apă reziduală fără epurare în râurile

şi lacurile din ţară. În această privinţă, este imperativ să se găsească alternative necostisitoare şi

eficiente pentru sistemele convenţionale de epurare a apei existente în ţară (vezi de asemenea

nota de politici privind aprovizionarea cu apă şi canalizarea).

11.33 Trebuie să se acorde atenţie specială îmbunătăţirii managementului deşeurilor. Se

recomandă ca Guvernul să actualizeze Programul Naţional existent pentru managementul

deşeurilor, care ar trebui să specifice, împreună cu reformele regulatorii şi ale politicilor, o serie

de stimuli economici pentru sectorul privat să investească în sisteme regionale modernizate de

management al deşeurilor. Optimal, aceste investiţii ar trebui să fie legate de proiecte de

finanţare de carbon ale Mecanismului de Dezvoltare Nepoluantă pe baza extragerii metanului.

Practicile internaţionale existente pentru managementul deşeurilor ar putea ajuta la

implementarea acestor activităţi în Moldova (Caseta 8).

Page 103: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

103

Caseta 8. Metodologia regională de management al deşeurilor solide în Bosnia &

Herţegovina 30

Banca Mondială a aprobat recent un credit de 14.3 milioane USD pentru îmbunătăţirea

managementului deşeurilor solide în câteva localităţi (Tuzla, Banja Luka şi Mostar) în Bosnia şi

Herţegovina. Principala idee a proiectului este de a consolida aruncarea deşeurilor în câteva

gunoişti regionale în loc de mai multe gunoişti mai mici. Practica din trecut de gestionare a deşeurilor din ţară a fost de a crea o gunoişte pentru fiecare

localitate. Cu toate acestea, municipalităţile cu capacităţi financiare limitate nu erau în poziţia de

a crea şi menţine gunoişti la nivelul dictat de cerinţele tehnice, ecologice şi sanitare. În mod

alternativ, proiectul va crea câteva gunoişti regionale care pot deservi câteva municipalităţi. Era

clar că crearea acestor gunoişti prin cooperarea mai multor municipalităţi din Bosnia şi

Herţegovina era necesară pentru a respecta standardele sanitare îmbunătăţite. Metodologia profită

de economiile de scară: costul menţinerii unei gunoişti regionale este mai mic decât suma

costurilor menţinerii gunoiştilor individuale mai mici la aceleaşi standarde. S-a estimat că

gunoiştile sunt posibil de întreţinut şi permit recuperarea costurilor numai dacă intrările zilnice de

deşeuri depăşesc 200-300 de tone. Costurile mai mici probabil vor determina municipalităţile cu

bugete mai limitate să investească în managementul deşeurilor solide, care este o problemă acută

în Bosnia şi Herţegovina şi în general, în regiunea Balcanilor.

11.34 Guvernul ar trebui să pregătească şi să adopte Strategia de gestionare a riscurilor

legate de calamităţile naturale şi adaptare care identifică măsurile pe termen scurt, mediu

şi lung care urmează a fi întreprinse. Cu toate acestea, nu toate riscurile legate de calamităţile

naturale pot fi atenuate şi prin urmare, adaptarea la schimbarea climei este esenţială pentru a

reduce vulnerabilitatea, în special, în ce priveşte dezvoltarea rurală şi activităţile agricole.

Aceasta necesită de asemenea un program de modernizare a serviciilor naţionale

hidrometeorologice, pentru asigurarea prognozelor oportune şi de calitate înaltă a timpului,

prognozelor climaterice şi hidrologice şi pentru a monitoriza schimbările din mediu. O bună

practică în acest sens poate fi Proiectul naţional de modernizare a hidrometeo din Federaţia Rusă,

susţinut de Banca Mondială.

11.35 Luând în consideraţie problemele financiare existente şi viitoare, Guvernul ar

trebui să fortifice Fondul Ecologic Naţional (FEN) şi să-i îmbunătăţească activitatea. Deoarece FEN poate colecta o cantitate semnificativă de resurse şi finanţa proiecte ecologice

mari, se recomandă aplicarea legislaţiei în vigoare pentru plăţile şi impozitele ecologice şi astfel,

să se genereze resurse financiare adiţionale. În acelaşi timp, este imperativ să se reorienteze

fondurile de la un număr mare de proiecte ecologice mici la un număr mai mic de proiecte mai

30 Banca Mondială. Europa şi Asia Centrală. Dezvoltarea durabilă din punct de vedere ecologic şi social. Serbia şi

Muntenegru. Analiza ecologică de ţară 2003.

Page 104: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

104

mari axate pe domeniile prioritare, care ar putea produce rezultate clare pe termen scurt. La

îmbunătăţirea eficienţei activităţii FEN, precum şi a finanţării publice a domeniului ecologic se

recomandă să se ia în consideraţie cele mai bune practici internaţionale, precum şi îndrumarele

pregătite sub auspiciul OCED31

.

31 OCED. The Good Practices of Public Environmental Expenditure Management 2003 (Bunele practici de

management al cheltuielilor publice pentru mediu 2003);

Page 105: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

105

XII. COORDONAREA ÎNTRE DONATORI

CONTEXT

12.1 Strategia Naţională de Dezvoltare (SND) este principalul document de planificare

strategică pe termen mediu care defineşte obiectivele de dezvoltare şi care va ghida

procesul bugetar în perioada anilor 2008-2011. SND a fost adoptată de către Parlamentul

Republicii Moldova în luna decembrie 2007. Documentul a fost discutat de către consiliile

Băncii Mondiale şi Fondului Monetar Internaţional împreună cu Evaluarea Comună a

Personalului Băncii Mondiale şi Fonului Monetar Internaţional în luna martie 2008.

12.2 Moldova colaborează tot mai mult cu instituţiile europene şi primeşte ajutor de la

un număr larg de donatori. În conformitate cu SND, Guvernul va încerca să prioritizeze mai

bine politicile sale şi să stabilească un mecanism clar de finanţare atât din surse interne cât şi din

surse externe, integrarea europeană fiind un obiectiv central. Guvernul şi partenerii săi de

dezvoltare au exprimat interesul de a avea o abordare comună în asistenţa Moldovei, utilizând

SND proaspăt elaborată ca un cadru de lucru în acest proces.

12.3 Un angajament eficace al donatorilor presupune un efort de coordonare puternic şi

armonizare cu alte eforturi de dezvoltare întreprinse în ţară. Moldova a lucrat împreună cu

donatorii pentru armonizarea eforturilor de dezvoltare şi a înregistrat unele progrese începând cu

anul 2006 (Caseta 9). Procesul de armonizare a fost realizat printr-un Cadru de Parteneriat pentru

Dezvoltare elaborat în scopul implementării Declaraţiei de la Paris privind Eficacitatea

Asistenţei Externe. Acest document de cadru denumit "Coordonarea şi Armonizarea Practicilor

Guvernului şi Donatorilor pentru un Ajutor Extern Eficace în Republica Moldova” a fost semnat

de către Guvern, Banca Mondială, Olanda, Marea Britanie, Suedia, ONU, FMI şi UE la Chişinău

pe data de 29 mai 2006. Prin acest Cadru de Parteneriat părţile se angajează să organizeze

examinări comune, să armonizeze indicatorii, precum şi să sincronizeze ciclurile bugetare pentru

a reduce costurile de tranzacţie în procesul de asistenţă a ţării. Acest document conţine de

asemenea indicatori de performanţă atât pentru guvern cât şi pentru partenerii externi în scopul

evaluării progresului în creşterea eficienţei ajutorului extern.

Page 106: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

106

Caseta 9. Etapele coordonării şi armonizării între donatori

Moldova semnează Declaraţia de la Paris privind Armonizarea Ajutorului Extern în anul

2005. Semnarea Cadrului de Parteneriat pentru Dezvoltare între Guvern şi donatorii majori în

luna mai 2006. Reuniunea Grupului Consultativ de la Bruxelles găzduită de către CE şi Banca Mondială

în luna decembrie 2006 a generat angajamente în sumă de 1,2 miliarde dolari SUA. Strategia Naţională de Dezvoltare a fost aliniată pe deplin aliniat cu Planul de Acţiuni în

cadrul PEV. Donatorii şi Guvernul elaborează noi mecanisme de coordonare, inclusiv se efectuează un

exerciţiu de cartografiere pentru o abordarea comună a SND pentru a oferi o privire utilă şi

de ansamblu a sprijinului ODA pentru SND nou elaborată şi pentru alinierea

proiectelor/programelor la rezultatele preconizate în SND pentru a asigura coordonarea,

evita dublarea şi asigura că asistenţa pentru dezvoltare este mai eficientă şi eficace.

PROVOCĂRILE PRINCIPALE

12.4 Declaraţia de la Paris privind Eficacitatea Asistenţei Externe are în continuare o

importanţă critică, dar este nevoie de progrese mai importante în implementarea

obiectivelor de armonizare a politicilor donatorilor şi alinierii lor la priorităţile

Guvernului. Întreg exerciţiu se bazează pe principiile de proprietate, aliniere şi armonizare, iar

ancheta din 2008 a indicat deficienţe în următoarele domenii:

Consolidarea capacităţii prin acordarea unui suport coordonat. Evaluările comune au

confirmat faptul că în anul 2007 a fost menţinută în continuare o abordare fragmentată cu

privire la eforturile de consolidare a capacităţii. Unele programe naţionale includ componente

pentru dezvoltarea de capacităţi, altele nu. Nu există nici un fel de strategie naţională

cuprinzătoare pentru dezvoltarea capacităţilor naţionale. În timp ce s-au înregistrat progrese

în domeniile gestionării finanţelor publice, reformei administraţiei publice centrale, reformei

sistemului social şi fondului de investiţii sociale, procentul asistenţei tehnice coordonate este

în continuare foarte mic în cadrul general de asistenţă tehnică externă. Pe de altă parte, multe

ministere de resort, cum ar fi Ministerul Educaţiei şi Ministerul Justiţiei duc lipsă de

capacitate pentru coordonarea mai bună a ajutorului extern în sectoarele respective.

Abordările sectoriale sunt încă într-o fază incipientă, iar programe existente nu au fost lansate

ca nişte programe sectoriale în adevăratul sens al cuvântului. Donatorii continuă să aplice

procedurile proprii în gestionarea ajutorului extern în afara sistemelor naţionale.

Previzibilitatea sporită a asistenţei externe. Guvernul nu are la dispoziţie informaţii

suficiente privind asistenţa externă planificată pentru a putea pregăti suficient cadrul de

cheltuieli pe termen mediu (CCTM). Nu toate sursele externe de finanţare sunt reflectate în

bugetul de stat. În mod specific, în timp ce unele împrumuturi şi granturi sunt reflectate în

buget, asistenţa tehnică nu este reflectată în mare parte datorită faptului că Guvernul nu

deţine informaţii cu privire la angajamentele partenerilor externi şi defalcările estimate anual.

Page 107: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

107

CCTM şi o coordonare mai bună între guvern şi partenerii externi vor asigura reflectarea

întregii asistenţe externe în bugetul de stat.

Cadru comun. Principala constrângere la canalizarea asistenţei pentru dezvoltare în abordări

bazate pe programe este lipsa angajamentului partenerilor pentru un suport coordonat atât a

donatorilor, cât şi a autorităţilor publice. Acest sprijin coordonat ar trebui să se bazeze pe

cooperare în implementarea programelor naţionale de dezvoltare, strategiilor, programelor de

sector, etc. În practică, chiar şi în cazul în care asistenţa furnizată de către donator vine să

sprijine unul sau alt program naţional, sistemele bugetare, de raportare, management

financiar şi de achiziţii sunt individuale pentru fiecare donator. Guvernul încurajează

creşterea volumelor de sprijin bugetar direct şi prin urmare utilizarea sistemelor de

contabilitate, raportare şi achiziţii ale ţării ce ar reduce costurile de tranzacţie. Cadrul de

Parteneriat pentru Dezvoltare cheamă la promovarea aranjamentelor şi procedurilor comune,

inclusiv abordările sectoriale, grupări de finanţare şi parteneriate silenţioase.

Diviziunea muncii. O abordare pragmatică faţă de diviziunea muncii la nivel de ţară este

unul din angajamentele Declaraţiei de la Paris. Atât pentru donatori, cât şi pentru guvern

diviziunea muncii are implicaţii enorme. Selectivitatea asistenţei externe şi

complementaritatea au o importanţă critică odată cu creşterea necesităţilor şi reducerea

resurselor, în special în contextul crizei economice în desfăşurare. În acest sens, UE şi DFID

au lansat un exerciţiu de cartografiere a diviziunii muncii pentru: (i) a oferi o imagine utilă de

ansamblu a asistenţei oficiale pentru dezvoltare în sprijinul noii SND a Moldovei şi (ii) a

cartografia şi alinia proiectele/programele existente la rezultatelor prevăzute în cadrul

Strategiei Naţionale de Dezvoltare pentru a asigura o mai bună coordonare, pentru a evita

dublarea şi în cele din urmă pentru a asigura eficacitatea şi eficienţa sporită a asistenţei

externe.

Cadrul de rezultate. În majoritatea cazurilor, evaluările programelor finanţate de donatori

sunt realizate de donatorii individuali în conformitate cu sistemele lor interne de monitorizare

şi evaluare. Aceste evaluări adeseori nu contribuie la identificarea şi abordarea deficienţelor

majore în implementarea programelor finanţate de donatori şi nu evaluează contribuţia

întregii comunităţi donatoare la implementarea strategiilor naţionale de dezvoltare. Este

nevoie de un efort intens pentru consolidarea cerinţelor de raportare integrarea diferitor

sisteme de monitorizare şi evaluare în scopul implementării cadrului de rezultate la nivel de

ţară.

SUGESTII ÎN ASPECT DE POLITICI

12.5 Trebuie de întreprins măsuri suplimentare pentru îmbunătăţirea coordonării între

donatori în Moldova. Primul pas ar fi conlucrarea Guvernului cu donatorii în vederea reînnoirii

Principiilor Parteneriatului pentru Dezvoltare din 2006 ce ar lua în considerare evoluţiile noi,

inclusiv rezultatele întrevederii de Armonizare din Accra din anul 2008, Strategia Naţională de

Dezvoltare şi de asemenea problema modului de abordare a regiunii transnistrene, etc. Principiile

parteneriatului reînnoit trebuie să includă aşa aspecte cum ar fi: stabilirea unui schimb de

Page 108: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

108

informaţii periodic între donatori şi guvern, promovarea unei diviziuni pragmatice a muncii,

consolidarea sistemelor de ţară şi accentuarea îmbunătăţirii monitorizării rezultatelor.

Schimb periodic de informaţii

Guvernul trebuie să continue practica organizării unor întrevederi semi-anuale ale

donatorilor la nivel înalt conduse de prim-ministru. Organizarea unui astfel de for la

începutul activităţii noului Guvern ar trimite un semnal potrivit privind angajamentul

Guvernului pentru un efort reînnoit de cooperare şi coordonare cu donatorii. Acest for

reprezintă o oportunitate pentru Guvern de a discuta priorităţile sale în susţinerea acordată de

către donatori şi de a efectua un schimb de informaţii cu privire la aspectele cheie ale

relaţiilor cu donatorii.

Pentru a facilita o coordonare mai bună la nivel de sector şi pentru a avansa utilizarea

abordării sectoriale bazate pe programe, miniştrii din sectoare urmează să petreacă întâlniri

lunare sau bi-lunare cu donatorii cheie care activează în sectorul respectiv. Această practică

este în prezent în curs de implementare în sectorul de asistenţă socială şi s-a dovedit a fi un

mecanism eficient pentru: a) asigurarea alinierii priorităţilor donatorilor cu cele ale

guvernului, b) facilitarea coordonării şi schimbului de informaţii între donatori şi între

donatori şi guvern; c) discutarea priorităţilor sectoriale şi alocaţiilor bugetare potrivite; şi d)

convenirea asupra diviziunii de muncă în cadrul sectorului.

Diviziunea muncii

Următorul guvern ar trebui să conlucreze cu donatorii pentru a asigura o utilizare mai

eficace a ajutorului extern. Pentru a ajuta în acest proces, donatorii urmează să efectueze un

exerciţiu de cartografiere a principalelor domenii de intervenţie pentru a asigura o utilizare

cât mai eficientă şi eficace a resurselor de dezvoltare şi de a asigura un nivel optim de

complementaritate. Exerciţiul urmează a fi desfăşurat pe baza principiilor de selectivitate şi

avantaj comparativ/colaborativ. Donatorii urmează să se consulte cu Guvernul privind

constatările acestui exerciţiu şi să solicite sfaturi şi orientări din partea Guvernului.

Guvernul trebuie să insiste ca donatorii să intensifice eforturile în vederea reducerii

numărului misiunilor necoordonate. Donatorii trebuie să încurajeze politici care să reducă

numărul total de vizite în ţară şi să promoveze misiuni comune.

Consolidarea sistemelor de ţară

Sistemele de ţară urmează a fi utilizate tot mai frecvent şi consolidate pentru ca ţara să

poată asuma rolul de lider în efortul său de dezvoltare. Responsabilitatea pentru modul în

care se utilizează resursele de dezvoltare poate fi consolidată prin implementarea

recomandărilor din studiul cheltuielilor publice şi responsabilităţii financiare actualizat

recent. Consolidarea sistemelor interne de responsabilitate va facilita responsabilitate internă

pentru modul utilizării resurselor de dezvoltare, precum şi responsabilitatea reciprocă între

ţară şi donatori.

Page 109: Moldova: Note de politici pentru Guverndocuments.worldbank.org/curated/en/... · aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă

109

Axarea asupra rezultatelor, monitorizării şi evaluării (M&E)

Guvernul urmează să continue să-şi consolideze sistemele de monitorizare şi evaluare pentru

a urmări progresul realizării SND. Donatorii trebuie să continue să sprijine consolidarea

acestor sisteme şi să evite crearea unor sisteme de monitorizare şi evaluare paralele.

Guvernul trebuie să insiste ca donatorii să-şi alinieze propriile programe la rezultatele

scontate din SND. Moldova a început să pună tot mai mult accentul pe rezultate în

planificarea strategică, gestionarea cheltuielilor, precum şi crearea capacităţii naţionale de

monitorizare şi evaluare pe bază de rezultate. Eficacitatea angajamentelor din viitor ale

donatorilor în susţinerea eforturilor de dezvoltare ale Republicii Moldova ar putea beneficia

în urma axării pe gestionarea pe bază de rezultate ce ar permite urmărirea progresului,

întreprinderea unor acţiuni corective şi unui dialog bun cu Guvernul şi alte părţi interesate.