Moldova: Note de politici pentru Guvern · aspect de politici. Această îndrumare pentru...

107
i Moldova: Note de politici pentru Guvern Mai 2009 La elaborarea documentului au contribuit: Banca Mondială

Transcript of Moldova: Note de politici pentru Guvern · aspect de politici. Această îndrumare pentru...

i

Moldova:

Note de politici pentru Guvern Mai 2009

La elaborarea documentului au contribuit:

Banca Mondială

ii

Cuprins  Sumar executiv .......................................................................................................................................... iv

Obiectiv ................................................................................................................................................... iv Contextul de ţară ................................................................................................................................... iv Provocările principale ............................................................................................................................ v Reacţia de răspuns la criza curentă .................................................................................................... vi Agenda pe termen mediu ................................................................................................................. viii

I. Crearea bazei pentru o creştere economică durabilă şi incluZivă ............................................ 13 Context: Experienţa recentă a Moldovei în raport cu creşterea economică ................................. 13 Provocările principale .......................................................................................................................... 13

II. Politicile în domeniul cheltuielilor publice .................................................................................. 16 Context: Cerinţele faţă de politicile fiscale în perioada recuperării .......................................... 16 Provocările principale pentru politicile în domeniul cheltuielilor publice .................................. 16 Sugestii în aspect de politici ............................................................................................................... 17

III. Dezvoltarea sectorului financiar .............................................................................................. 20 Context ................................................................................................................................................... 20 Provocările principale .......................................................................................................................... 20 Sugestii în aspect de politici ............................................................................................................... 22

IV. Protecţia socială ........................................................................................................................... 24 Asistenţa socială, servicii sociale şi asigurarea de şomaj ................................................................ 24 Sistemul de pensii ................................................................................................................................ 28

V. Buna guvernare şi lupta cu corupţia ............................................................................................... 33 Context ................................................................................................................................................... 33 Provocările principale pentru guvernare şi lupta cu corupţia ...................................................... 33 Sugestii în aspect de politici ............................................................................................................... 34

VI. Migraţia ......................................................................................................................................... 37 Context ................................................................................................................................................... 37 Sugestii în aspect de politici ............................................................................................................... 40

VII. Reforma sectorului public ......................................................................................................... 43 Managementul finanţelor publice ..................................................................................................... 43 Reforma administraţiei publice şi a serviciului public ................................................................... 47

VIII. Mediul de afaceri .................................................................................................................... 51 Context ................................................................................................................................................... 51 Provocările principale .......................................................................................................................... 51 Sugestii în aspect de politici ............................................................................................................... 53

IX. Sectoarele sociale ........................................................................................................................ 56 Învăţământ ............................................................................................................................................ 56 Sănătate .................................................................................................................................................. 63

X. Infrastructura ...................................................................................................................................... 70 Sectorul drumurilor ............................................................................................................................. 70

iii

Sectorul energetic ................................................................................................................................. 74 Sectorul de alimentare cu apă şi canalizare ...................................................................................... 79 Sectorul tehnologii informaţionale şi de comunicare (TIC) ........................................................... 84

XI. Agricultura, silvicultura şi managementul resurselor naturale ......................................... 91 Agricultura ............................................................................................................................................ 91 Silvicultura ............................................................................................................................................ 97 Managementul resurselor naturale ................................................................................................. 100

XII. Coordonarea între donatori ..................................................................................................... 103 Context ................................................................................................................................................. 103 Provocările principale ........................................................................................................................ 104 Sugestii în aspect de politici ............................................................................................................. 105

 

iv

 

Sumar executiv 

OBIECTIV 

1. Acest set de note de politici este menit să pună la dispoziţia noului Guvern recomandări privind acţiunile în materie de politici de remediere a diverselor provocări economice şi sociale cu care se confruntă Moldova. Notele au fost elaborate în contextul crizei economice curente, elucidând priorităţile pe termen scurt şi recomandările cu acţiuni imediate în aspect de politici. Această îndrumare pentru redresarea crizei curente este urmată de o agendă pe termen mediu, care stipulează măsurile posibile pe termen lung în aspect de politici pentru promovarea şi sprijinirea unei dezvoltări durabile.

2. Ţinta acestui document sunt aspectele în materie de politici economice şi sociale. Totuşi, trebuie menţionat faptul că, acţionarea eficientă pe marginea acestor note de politici va fi posibilă doar într-un climat politic consensual, în care plăgilor deschise în cadrul conflictului post-electoral li se va permite să se cicatrizeze. Aceasta va necesita reafirmarea drepturilor de bază ale omului şi ale drepturilor civile ale cetăţenilor Republicii Moldova. Comunitatea donatorilor a elaborat note paralele cu recomandări specifice în acest domeniu.

CONTEXTUL DE ȚARĂ 

3. Exportul forţei de muncă şi remitenţele rezultante au ajuns să domine viaţa economică şi socială a cetăţenilor din Moldova. Remitenţele din munca lucrătorilor migranţi au sporit venitul disponibil şi au catalizat o majorare rapidă a consumului final şi a cheltuielilor de construcţie. În anul 2008 lucrătorii din Moldova au remis acasă circa 1,9 miliarde de dolari SUA (31 la sută din PIB). Ca urmare, în ultimii câţiva ani Moldova a temperat o serie de şocuri economice. În pofida condiţiilor austere ale şocurilor din comerţ (sub formă de preţuri la energie considerabil mai mari), embargourilor asupra exportării principalului său produs de export (vinul) şi secetei cumplite care a devastat sectorul agrar, în perioada anilor 2000 – 2008 media creşterii economice oricum a depăşit 6 la sută anual.

4. Între anii 2006 şi 2008 au fost semnalate indicii încurajatoare cum că modelul precedent al creşterii determinate de consum s-a extins, alţi determinanţi ai creşterii exercitând un rol din ce în ce mai sesizabil. De exemplu, în anul 2007 investiţiile au început să răspundă la ameliorările realizate în climatul investiţional general. Formarea capitatului fix s-a majorat de la doar puţin peste 15 la sută din PIB în anul 2000 până la valoarea estimativă de 34 la sută din PIB către anul 2008. Similar, investiţiile străine directe (ISD) s-au majorat subit de la 3 la sută din PIB în anii 2003-2004 până la 11 la sută din PIB în anul 2008.

5. Totuşi, criza economică globală a obnubilat considerabil perspectiva imediată a Republicii Moldova. Partenerii economici ai Republicii Moldova se confruntă cu o recesiune economică considerabilă şi există indicii că creşterea recentă din sectorul investiţiilor a deraiat. Exporturile şi fluxurile de remitenţe sunt grav afectate de recesiunea regională, exercitând un

v

impact direct asupra economiei interne. Apare probabilitatea ca sărăcia, care a diminuat subit începând cu anul 1999, să se accentueze odată cu scăderea volumului de remitenţe şi decelerarea creşterii economice. De asemenea, criza globală complică politicile fiscale prin contribuirea la o rată mai mică de colectare a veniturilor fiscale, concomitent sporind cererea pentru cheltuieli în reţelele de protecţie socială. Toţi aceşti factori împreună elucidează necesitatea unor politici macroeconomice consecvente şi a unei abordări strategice la stabilirea priorităţilor de dezvoltare pe termen scurt şi mediu.

6. Suplimentar, din cauza crizei economice globale, economia regiunii transnistrene s-a prăbuşit. În prezent Federaţia Rusă achită salariile şi pensiile funcţionarilor publici. O contribuţie importantă la reintegrarea regiunii ar fi ca Guvernul Republicii Moldova să asiste la atenuarea impactului exercitat de criză asupra păturilor pauperizate din Transnistria. FMI, Banca Mondială şi ONU sunt gata să dezbată opţiunile de sprijin, atât cu Guvernul Republicii Moldova, cât şi cu autorităţile din Transnistria.

PROVOCĂRILE PRINCIPALE 

7. În pofida alocării a peste 40 la sută din PIB pentru cheltuielile publice, în cadrul bugetului Republicii Moldova rămân în continuare un şir întreg de cereri neîndeplinite. Infrastructura drumurilor rămâne într-o stare deplorabilă, costurile înalte ale energiei au determinat cereri sporite pentru reţelele de protecţie socială, iar salariile şi pensiile din sectorul public rămân în continuare mici. Totuşi, cota parte din PIB crescândă, ce este alocată Guvernului, expune riscului de substituire a activităţii sectorului privat şi de subminare a perspectivelor de creştere. Mai mult ca atât, din moment ce o proporţie considerabilă a spaţiului fiscal realizat ca urmare a recuperării este alocat consumului public majorat — în particular, la subvenţii, transferuri şi salarii în sectorul public — necesităţile cruciale în aspect de infrastructură sunt, în mare parte, neacoperite, iar aşa bunuri de stat, cum ar fi drumurile, instituţiile spitaliceşti şi şcolare, continuă să se deterioreze într-un ritm alarmant.

8. Criza economică globală a început deja să exercite un impact important asupra conturilor fiscale din Moldova. Recesiunea din activitatea economiei interne, la fel ca şi în cazul importurilor, a limitat creşterea veniturilor fiscale. Chiar dacă cheltuielile vor fi păstrate la acelaşi nivel, recesiunea sau chiar şi declinul categoric al veniturilor fiscale probabil vor rezulta în apariţia unui decalaj fiscal mai mare decât a fost anticipat anterior. Reieşind din micşorarea veniturilor şi majorarea preconizată a cheltuielilor cuprinse în bugetul pentru anul 2009, deficitul fiscal se prognozează să se majoreze până la circa 11 la sută din PIB în anul 2009. Aceasta semnalează necesitatea reducerii cheltuielilor; totuşi, situaţia precară din elaborarea bugetului şi planificarea investiţiilor publice în Moldova face dificilă clasamentul şi ulterior sistarea proiectelor investiţionale mai puţin eficiente. Mai mult ca atât, ţinând cont de necesităţile considerabile de investiţii publice existente în ţară, reducerea cheltuielilor capitale ar putea exercita un impact negativ asupra perspectivelor de creştere pe termen lung. Suplimentar, va fi necesară păstrarea finanţării pentru serviciile sociale de bază pentru minimizarea impactului exercitat de criză asupra persoanelor pauperizate.

vi

9. În ultimele şase luni climatul de afaceri din Moldova a suferit un declin subit, sectorul privat confruntându-se cu tot mai multe vulnerabilităţi. Se constată tendinţe de scădere a numărului de comenzi de export, iar noile comenzi includ presiuni de reducere a preţurilor şi prelungire a termenelor de achitare. Lipsa accesului la credite, în particular pentru finanţarea capitalului circulant — capacitatea de a accepta termeni de achitare mai lungi — s-ar putea să declanşeze pierderi de pieţe, rezultând în falimentări cu efect de cascadă extinzându-se în economie.

10. În pofida eforturilor de reformă a cadrului de reglementare, poziţia Republicii Moldova în clasamentul Mediul de afaceri al Băncii Mondiale rămâne în continuare mic comparativ cu vecinii săi din Europa Centrală (locul 103, potrivit raportului din anul 2008). Ca urmare a reformelor structurale incomplete, producţia industrială şi exporturile Republicii Moldova sunt dominate în continuare de produsele tradiţionale, cu valoare adăugată scăzută. Exporturile nu sunt suficient de diversificate din punct de vedere al pieţelor de destinaţie, fapt ce sporeşte riscul şocurilor externe. Sporirea competitivităţii economiei — abilitatea de a participa în reţelele comerciale şi investiţionale globale — este crucială pentru realizarea creşterii pe termen lung.

11. În sectoarele sociale sunt necesare reforme continue pentru creşterea eficienţei şi a impactului cheltuielilor publice. În prezent sistemul de învăţământ este ineficient, cu scăderea numărului de elevi, dar cu un efectiv mare de cadre didactice şi nedidactice insuficient remunerate. Indicatorii de sănătate rămân cu mult sub mediile UE. Sistemul de asistenţă socială este fragmentat, majoritatea beneficiilor nefiind axate pe gospodăriile casnice sărace. Schema de achitare solidară a pensiilor (pay-as-you-go) nu este durabilă din punct de vedere social, cu o formulă distorsionată de calcul al beneficiilor, rate reduse de substituire, de rând cu privilegii acordate anumitor categorii selecte.

12. În perioada de tranziţie post-electorală vor exista riscuri considerabile pentru guvernare. Moldova se confruntă cu provocări de durată de dezvoltare, cum ar fi necesitatea instituirii unei administraţii naţionale efective, controale şi guvernări a sectorului public, statului de drept, formulării de politici, guvernări adecvate a principalelor agenţii, reglementării pieţelor şi capacităţii de gestiune a proiectelor. Urmează a fi asigurată existenţa unor instituţii robuste de audit intern şi extern şi conformarea standardelor internaţionale pentru a insufla încredere publică în modul, în care Moldova este guvernată şi poartă răspundere faţă de cetăţenii săi. Necesitatea unui răspuns ambiţios din partea Guvernului de contracarare a recesiunii economice în perioada de stabilire a desemnărilor post-electorale şi de remanieri ale cadrelor necesită acordarea unei atenţii sporite guvernării şi agendei de combatere a corupţiei.

REACȚIA DE RĂSPUNS LA CRIZA CURENTĂ 

13. Comunitatea donatorilor a identificat acele acţiuni în materie de politici care ar putea fi considerate drept măsuri urgente pe termen scurt. Aceste recomandări se axează în particular pe gestiunea cheltuielilor publice, reforma sectorului financiar şi protecţia socială. Întregul set al acţiunilor de scurtă durată în materie de politici în funcţie de sector este prezentat în tabelul de la finele acestui sumar.

vii

14. Restabilirea echilibrului fiscal reprezintă o etapă timpurie importantă pentru agenda de dezvoltare a Republicii Moldova în cadrul noului Guvern. Dimensiunea relativ mare a Guvernului limitează perspectivele de creştere şi trebuie să fie redusă. În prezent remunerarea angajaţilor din sectorul public consumă circa o-treime din sursele guvernamentale totale. Optimizarea structurii de angajare în câmpul muncii în sectorul public printr-o organizare mai adecvată a unui sistem instituţional de prestare a serviciilor publice, aplicând principiile pe bază de merite la desemnări şi alinierea sistemului de remunerare cu calificarea şi performanţa – reprezintă factorii cheie pentru raţionalizarea cheltuielilor publice. Mai mult ca atât, o axare mai adecvată a proporţiei considerabile a transferurilor bugetare, care s-au constatat ca fiind slab axate, va conduce la o eficientizare a cheltuielilor. Recomandările în aspect de politici, prezentate pe tot parcursul acestui set de instrucţiuni, evidenţiază oportunităţile pentru asigurarea unei utilizări mai eficiente şi echitabile a veniturilor fiscale reduse. Cu timpul, atare îmbunătăţire a cheltuielilor publice ar putea spori resursele disponibile pentru investiţii în infrastructura de bază a ţării.

15. Pe termen scurt, un deficit fiscal considerabil invocă necesitatea reducerii cheltuielilor cuprinse în bugetul pentru anul 2009. Măsurile de ajustare fiscală recomandate pe termen scurt (rezultând în economii fiscale de până la 6,8 la sută din PIB) sunt precum urmează: Cheltuieli capitale – reducerea cheltuielilor capitale cu circa 2,5 la sută din PIB, totodată

păstrând cheltuielile destinate pentru renovarea şi întreţinerea drumurilor. Asistenţa socială şi pensii – eliminarea programelor de compensaţii nominale, care sunt

precar axate, cu redirecţionarea acelor resurse (circa 0,3 la sută din PIB) la noua schemă de asistenţă socială axată (efectiv dublând-o).

Salariile din sectorul public – reducerea cheltuielilor de salarizare cu circa 1,8 la sută din PIB prin suspendarea majorărilor preconizate ale salariilor.

Bunuri şi servicii – eliminarea ajustării excesive a inflaţiei în bugetul pentru anul 2009; accelerarea optimizării reţelei şcolare; plus eliminarea subvenţiilor agricole orientate pe altceva decât creşterea, cum ar fi subvenţiile TVA pentru resurse şi produse intermediare.

Taxe – majorarea taxelor de acciz pentru ţigări, băuturile spirtoase tari şi automobilele de lux (0,2 la sută din PIB).

16. Asigurarea stabilităţii sectorului financiar din Moldova va ajuta ţara să reziste crizei economice şi financiare globale curente. În această ordine de idei, Banca Naţională a Moldovei (NBM) urmează imediat să realizeze o evaluare sistematică a sistemului bancar, la nivel de fiecare bancă în parte, şi să fie pregătită să intervină oportun şi în mod sistematic. Intervenţiile ar putea să includă fie expansiunea sprijinului temporar cu lichidităţi al BNM asupra sistemului bancar, fie pregătirea instrumentelor pentru băncile problematice, implicând autorităţile în ajutorarea băncilor să sporească finanţarea la termen la un cost rezonabil, în particular din partea instituţiilor financiare internaţionale.

17. Sunt necesare acţiuni de protecţie a populaţiei pauperizate din Moldova pe durata crizei curente. Guvernul urmează să examineze modul în care noul program axat de asistenţă socială ar putea fi utilizat pentru contracararea impacturilor adverse ale crizei economice globale asupra cetăţenilor săraci din Moldova. Sistemul de asigurări ale şomerilor prezintă lacune

viii

considerabile şi nu cuprinde sectorul agrar, sectorul urban oficial şi lucrătorii migranţi ce revin în ţară, care au de suferit de pe urma recesiunii economice. Programele de lucrări publice ar putea servi drept un mecanism eficient de angajare în câmpul muncii a lucrătorilor calificaţi să activeze în domeniul investiţiilor planificate în infrastructura prioritară. Aceste şi alte opţiuni urmează a fi examinate minuţios pentru a asigura o protecţie socială eficientă moldovenilor pe durata acestor timpuri de venituri publice scăzute. S-ar putea să fie necesar de acordat o atenţie deosebită adaptărilor menite să asigure protecţia continuă a acelor cetăţeni vulnerabili din Moldova, care sunt în afara pieţei forţei de muncă – copii, persoane cu dizabilităţi, persoanele în etate.

18. Guvernul ar putea imediat dicta tonul pentru o abordare coordonată şi transparentă a dezvoltării. Practica de organizare semestrială a forurilor de donatori de nivel înalt, sub preşedinţia prim-ministrului, ar lansa semnalul potrivit privind gradul de implicare al ţării şi cooperarea şi coordonarea reînnoite cu donatorii. Pentru facilitarea acestui proces, urmează a fi fortificat rolul Comitetului pentru Planificare Strategică în stabilirea priorităţilor şi coordonarea politicilor la nivel intern. De asemenea, pentru Guvern ar fi important să semnaleze angajamentul său faţă de aspectele strategice de guvernare prin susţinerea unor aşa beneficii rapide posibile, cum ar fi reformele juridice, standardele medicale şi prevenirea corupţiei vamale. O importantă prioritate multilaterală este fortificarea capacităţilor sistemelor ţării, care urmează a fi tot mai mult valorificate şi fortificate în vederea consolidării simţului de proprietate asupra procesului al ţării şi poziţionării ţării la cârma procesului.

AGENDA PE TERMEN MEDIU 

19. Protecţia persoanelor pauperizate din Moldova, de rând cu promovarea dezvoltării economice, va solicita o combinaţie strategică de măsuri de asistenţă socială şi generare a locurilor de muncă. Pentru reformarea reţelei de protecţie socială este necesară o agendă structurală pe termen mediu. Odată ce au fost realizate măsurile pe termen scurt de implementare şi extindere a noului program axat de asistenţă socială, vor fi necesare eforturi continue de îmbunătăţire, modernizare şi consolidare a registrelor de beneficiari pentru multiplele programe, perfecţionând coordonarea între programe. Formarea locurilor de muncă trebuie să continue graţie investiţiilor Guvernului în proiectele de lucrări publice, precum şi prin intermediul dezvoltării economiei rurale în afara sectorului agrar, în particular prelucrarea produselor agricole. Ameliorarea mediului de afaceri pentru factorii implicaţi în prelucrarea produselor agricole (de exemplu, reducerea obstacolelor pentru licenţiere, obţinerea permiselor şi traversarea frontierelor) probabil va contribui mult la reducerea emigrării şi absorbţiei migranţilor reveniţi în ţară.

20. Urmează a fi soluţionate, pe principii durabile, necesităţile cruciale de infrastructură pentru a sprijini perspectivelor de creştere pe termen lung. Agenda de dezvoltare ar putea valorifica potenţialul de creştere al Republicii Moldova pentru a deveni un centru de servicii pentru UE. Aceasta este şi mai veridic din punct de vedere al tehnologiilor de informare şi comunicare (TIC), turismului, transporturilor şi logisticii. În domeniul TIC Guvernul urmează să revizuiască strategia sa naţională de edificare a societăţii informaţionale, să fie în relaţii de parteneriat cu sectorul privat în vederea creării unei infrastructuri naţionale de conexiuni cu un diapazon larg de lungimi de undă (broadband) şi să sporească abilitatea de

ix

angajare în câmpul muncii prin fortificarea dezvoltării deprinderilor TIC. În sectorul transporturilor, Guvernul urmează să implementeze principalele măsuri în materie de politici, faţă de care deja şi-a asumat un angajament în cadrul Strategiei Infrastructurii Transportului Terestru din anul 2007. Mai mult ca atât, vor fi necesare investiţii considerabile pentru reducerea vulnerabilităţii energetice a Republicii Moldova, ameliorarea eficienţei sale energetice, reducerea risipei şi diversificarea surselor de aprovizionare cu energie. Implementarea agendei reformei energetice va implica axarea pe cadrele juridic şi de reglementare.

21. Promovarea integrării Europene va solicita modernizarea sectorului public. Acţiunile prioritare pentru reformarea sistemului de management al finanţelor publice, deja în derulare, vor armoniza practicile de planificare, elaborare a bugetului, contabilitate şi audit cu standardele internaţionale. Totuşi, Moldova se confruntă cu deficienţe persistente la capitolul administraţia publică, de aceea urmează să păstreze reforma administraţiei publice în calitate de prioritate în aspect de politici. Măsurile sugerate pe termen mediu includ implementarea reformei serviciului public, continuarea formării profesionale determinate de cerere, introducerea sistemelor de control intern pentru administraţia publică, dezvoltarea bazei legale pentru stabilirea unei ierarhii în cadrul sectorului public, analiza eficacităţii şi eficienţei sistemelor de prestare a serviciilor şi introducerea consultaţiilor publice în aspecte de politici.

22. Ameliorarea în continuare a coordonării între donatori ar putea maximiza impactul eforturilor de dezvoltare. Guvernul urmează să conlucreze cu donatorii în vederea reînnoirii principiilor de parteneriat aferente schimbului cu regularitate de informaţie, fortificare a sistemelor naţionale de contabilitate, raportare şi achiziţii, precum şi îmbunătăţirea sistemelor de monitorizare şi evaluare pentru a urmări progresul realizat în cadrul Strategiei Naţionale de Dezvoltare, inclusiv în vederea realizării valorilor trasate în cadrul Obiectivelor de Dezvoltare ale Mileniului (ODM) naţionale.

x

Priorităţile sugerate pe termen scurt în materie de politici pentru Guvernul Republicii Moldova

Sector / domeniu Recomandări pe termen scurt în aspect de politici

Gestiunea cheltuielilor publice

Măsurile pe termen scurt de ajustare fiscală ar putea genera economii fiscale de până la 6,8 la sută din PIB: reducerea cheltuielilor capitale, concomitent păstrând repararea şi întreţinerea drumurilor; eliminarea programelor de compensaţii nominale care sunt insuficient de axate; reducerea salariilor din sectorul public; eliminarea ajustării excesive a inflaţiei; precum şi majorarea taxelor de acciz.

Sectorul financiar

NBM urmează să realizeze o evaluare a vulnerabilităţilor din sistemul bancar, să fie pregătită să pună lichiditate temporară la dispoziţia sistemului bancar şi să pregătească instrumentele de intervenţie în cazul băncilor problematice, după caz.

Autorităţile urmează să încerce să ajute băncile să-şi majoreze finanţarea la termen la un cost rezonabil.

Asistenţa socială, serviciile de asistenţă socială şi asigurarea şomerilor

Guvernul urmează să implementeze şi să extindă noul program axat de asistenţă socială şi să prevină reducerea bugetului destinat persoanelor pauperizate.

Urmează a fi realizat un Program pentru elaborarea unui sistem integrat de servicii sociale.

În scopul absorbţiei lucrătorilor calificaţi din construcţii, Guvernul ar putea accelera investiţiile guvernamentale planificate în infrastructură. Un program ce investeşte în educaţia şi formarea competenţelor tineretului ar putea mobiliza tineretul pentru lucrări publice corespunzătoare.

Sistemul de pensii

Guvernul urmează să stabilească prioritatea remedierii primului său pilon: utilizarea datelor privind salarizarea pentru a stabili prestaţiile de pensii, iniţiind măsuri de ameliorare a conformităţii şi colectarea, prelungirea vârstei de pensionare, reintroducerea participării obligatorii a producătorilor agricoli individuali, la fel ca şi eliminarea privilegiilor la pensii.

Buna guvernare şi combaterea corupţiei

Beneficii rapide posibile includ reformele juridice, monitorizarea standardelor medicale, simplificarea procedurilor pentru achiziţionarea publică în serviciile medicale, crearea echipelor de monitorizare mobile pentru prevenirea corupţiei şi contrabandei, împuternicirea Parlamentului cu atribuţii de supraveghere a CCCEC, de rând cu finalizarea consolidării politico-administrative.

Migraţia Guvernul urmează să evite reducerea programului axat de asistenţă

socială, să planifice lucrări publice pentru a absorbi lucrătorii calificaţi din construcţii şi să lanseze un program pentru tineret în vederea pregătirii acestora pentru piaţa forţei de muncă.

Managementul finanţelor publice

Revizuirea metodologiei de pregătire a bugetului şi executare a bugetului va continua şi pe parcursul anilor 2009-2010.

Reforma administraţiei publice şi a serviciului public

Urmează a fi elaborat şi către anul 2010 introdus un nou sistem de remunerare în sectorul public.

Urmează a fi fortificată capacitatea de coordonare a Aparatului

xi

Sector / domeniu Recomandări pe termen scurt în aspect de politici Guvernului.

Mediul de afaceri

Dezvoltarea efectivă a sectorului privat va implica facilitarea angajării oficiale în câmpul muncii prin intermediul simplificării iniţierii afacerilor / operaţiunilor, facilitarea fluxului de credite, înlăturarea barierelor neargumentate pentru comerţ, îmbunătăţirea dialogului dintre sectoarele public-privat şi accelerarea reformei sistemului de măsurări, standarde, testări şi asigurare a calităţii.

Educaţie / învăţământ

Ameliorării calităţii şi eficienţei implică revizuirea normelor şi procedurilor învechite din învăţământ.

Urmează a fi promovate măsurile de recuperare a costurilor. Strategia de reformă a sistemului rezidenţial de îngrijire a copilului

urmează a fi implementat în proporţie de sută la sută. Urmează a fi revizuită activitatea comisiilor psiho-pedagogice.

Sănătate / asistenţă medicală

Principalele programe naţionale de sănătate publică trebuie să fie protejate de reducerea bugetului în eventualitatea crizelor financiare.

Reformele în derulare trebuie să continue, inclusiv creşterea acoperirii cu asigurări şi îmbunătăţirea axării contribuţiilor de stat la CNAM; fortificarea capacităţii de achiziţionare a CNAM; promovarea eficienţei, calităţii şi satisfacţiei consumatorului în reţeaua prestatorilor; la fel ca şi reducerea cheltuielilor din cont propriu pentru remediile medicamentoase.

Sub-sectorul drumurilor

Guvernul urmează să se abţină de la reducerea cheltuielilor pentru reparaţia şi întreţinerea fondului de drumuri.

Urmează a fi implementate principalele măsuri în materie de politici din Strategia infrastructurii transportului terestru din anul 2007.

Achiziţia lucrărilor de renovare a drumurilor urmează să fie gestionată în conformitate absolută cu ghidul de achiziţii aplicabil.

Urmează a fi consolidat rolul de lider al Ministerului Construcţiilor şi Dezvoltării Teritoriului (MCDT).

Energetică La prima etapă reforma energetică trebuie să se axeze pe cadrele

juridic şi de reglementare. Urmează a elabora o rezoluţie vizavi de problemele de termificare în

raioane şi consumul energetic în Chişinău.

Alimentarea cu apă şi salubrizare

Soluţia pentru recuperare şi dezvoltare durabilă va include ameliorarea eficienţei energetice, restructurarea politicilor privind tarifele şi îmbunătăţirea coordinării donatorilor.

Tehnologii informatice şi de comunicare

Guvernul urmează să accelereze revizuirea în derulare a strategiei sale naţionale de edificare a societăţii informaţionale.

Sunt necesare acţiuni specifice investiţionale şi de reglementare pentru implementarea programului naţional de acces la conexiuni rapide cu frecvenţe multiple de tip broadband.

Guvernul urmează să realizeze acţiuni de modernizare a întreprinderilor sale proprii şi a sistemului de educaţie, concomitent îmbunătăţind autonomia Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Comunicaţii Electronice şi Tehnologia Informaţiei (ANRCETI).

Agricultură Imperativă este elaborarea urgentă a politicilor stabile pro-piaţă şi pro-comerţ în scopul asigurării unui mediu favorabil pentru

xii

Sector / domeniu Recomandări pe termen scurt în aspect de politici dezvoltarea afacerilor de-a lungul lanţului agroalimentar.

Este necesar a elabora o strategie privind securitatea produselor alimentare, stipulând perspective pe termen scurt, mediu şi lung.

Silvicultură Planul naţional de acţiuni pentru combaterea tăierilor ilicite şi

ameliorarea guvernării silvicole, recent elaborat, identifică acţiunile prioritare.

Gestiunea resurselor naturale Ca priorităţi ar trebuie să servească prevenirea poluării surselor

acvatice şi valorificarea eficientă a acestora. De asemenea, gestiunea deşeurilor merită o atenţie deosebită.

Coordonarea între donatori Urmează a fi realizaţi paşi în vederea îmbunătăţirii în continuare a

coordonării donatorilor prin intermediul schimbului de informaţii, realizat cu regularitate, diviziunii muncii, sistemelor naţionale consolidate şi plasării accentului pe monitorizare şi evaluare.

13

I.  CREAREA BAZEI PENTRU O CREŞTERE ECONOMICĂ DURABILĂ ŞI INCLUZIVĂ 

CONTEXT: EXPERIENȚA RECENTĂ A MOLDOVEI ÎN RAPORT CU CREŞTEREA ECONOMICĂ 

1.1 Exportul forţei de muncă şi influxul rezultant de remitenţe ale lucrătorilor au ajuns să domine să domine viaţa economică şi socială a cetăţenilor din Moldova. Remitenţele din munca lucrătorilor migranţi, constituind peste 30 la sută din produsul intern brut (PIB), au sporit venitul disponibil şi au catalizat o majorare rapidă a consumului final şi a cheltuielilor de construcţie. În anul 2008 lucrătorii din Moldova au remis acasă circa 1,9 miliarde de dolari SUA (31 la sută din PIB). Ca urmare, în ultimii câţiva ani Moldova a temperat o serie de şocuri economice. În pofida condiţiilor austere ale şocurilor din comerţ (sub formă de preţuri la energie considerabil mai mari), embargourilor asupra exportării principalului său produs de export (vinul) şi secetei cumplite care a devastat sectorul agrar, în perioada anilor 2000 – 2008 media creşterii economice oricum a depăşit 6 la sută anual.

1.2 Între anii 2006 şi 2008 au fost semnalate indicii încurajatoare cum că modelul precedent al creşterii determinate de consum s-a extins, alţi determinanţi ai creşterii exercitând un rol din ce în ce mai sesizabil. De exemplu, în anul 2007 investiţiile au început să răspundă la ameliorările realizate în climatul investiţional general. Formarea capitatului fix s-a majorat de la doar puţin peste 15 la sută din PIB în anul 2000 până la valoarea estimativă de 34 la sută din PIB către anul 2008. Similar, investiţiile străine directe (ISD) s-au majorat subit până la circa 10 la sută din PIB – cu mult mai mult decât în alte ţări din regiune (deşi cumulativ şi în valori calculate pe cap de locuitor, Moldova rămâne în continuare cu mult în urma vecinilor săi).

PROVOCĂRILE PRINCIPALE  

Criza globală 

1.3 Criza economică globală a obnubilat considerabil perspectiva imediată a Republicii Moldova. Deşi economia Moldovei a fost imună la şocurile precedente, acestea nu se compară ca anvergură cu actuala criză, partenerii economici ai Republicii Moldova confruntându-se cu o recesiune economică considerabilă. Deja există indicii că creşterea recentă din sectorul investiţiilor a deraiat. Exporturile şi fluxurile de remitenţe sunt grav afectate de recesiunea regională. Cererea scăzută pentru exporturi şi o diminuare a remitenţelor, la rândul lor, vor exercita un impact direct asupra economiei interne. Odată cu diminuarea oportunităţilor de migraţiuni şi dovezile ce indică accelerarea revenirii în Moldova a populaţiei sale de migranţi, vor exista presiuni asupra pieţei interne a forţei de muncă.

1.4 Este probabilă augmentarea sărăciei. Între anii 1999 şi 2004 recuperarea economică din Moldova a scos 40 la sută din populaţie din sărăcie – cea mai mare reducere absolută a sărăciei din toată Europa. Aparent reducerea sărăciei a sistat între anii 2004 şi 2005, ulterior sărăcia continuând să scadă până în anul 2007, potrivit ultimelor date disponibile. În prezent

14

atare realizări riscă să fie inversate, odată cu diminuarea remitenţelor şi decelerarea creşterii economice. Mulţi din cei care recent s-au poziţionat în afara sărăciei sunt doar foarte puţin trecuţi de pragul sărăciei şi sunt vulnerabili la recesiunea economică. În prezent, echipa Băncii ce activează în domeniul sărăciei, de rând cu ONU şi OIM, colaborează cu autorităţile pentru a evalua impactul social probabil al diminuării remitenţelor.

1.5 Criza globală va complica politicile fiscale din Moldova. Scăderea cererii pe plan intern (reflectând, parţial, reducerea influxului de remitenţe şi a activităţii în construcţii) a determinat diminuarea cererii pentru importuri şi ca atare a contribuit la diminuarea colectării veniturilor fiscale. În afară de micşorarea anticipată a veniturilor, este probabil ca criza să contribuie la sporirea cererii pentru cheltuielile reţelei de protecţie socială. Pierderea venitului fiscal şi presiunile suplimentare asupra cheltuielilor vor rezulta probabil în apariţia unui deficit fiscal considerabil în finanţare în lunile rămase ale anului. Deşi o finanţare suplimentară ar putea ajuta la remedierea acestui deficit, există probabilitatea necesităţii ajustării politicilor fiscale şi monetare şi accelerării reformelor structurale.

1.6 Consecvenţa politicilor macroeconomice este crucială. Până în prezent, autorităţile au sprijinit politicile monetare austere pentru a controla inflaţia şi stimula stabilitatea ratei de schimb valutar. În noul mediu economic global, autorităţile urmează să evalueze politicile macroeconomice corespunzătoare.

Calitatea creşterii pe termen mediu 

1.7 Pe termen lung, odată cu recuperarea economiei mondiale, Moldova va trebui să analizeze cu sânge rece principalii determinanţi ai creşterii sale economice. Un scenariu ar fi reluarea creşterii determinate de remitenţe. Acesta este un scenariu rezonabil, reieşind din opţiunile limitate existente pe termen scurt, diferenţele persistente în salarizare dintre Moldova şi ţările de destinaţie pe termen scurt şi lipsa oportunităţilor de angajare în câmpul muncii în economia locală.

1.8 Ţara are nevoie de o strategie durabilă de creştere, fiind conştientă totodată de improbabilitatea continuării unei creşteri foarte rapide a fluxurilor de remitenţe. De fapt, chiar şi la păstrarea aceluiaşi ritm de creştere, determinat de remitenţe, înregistrat anterior debutului crizei globale, vor trece alţi 15 ani până când Moldova va realiza niveluri de producţie corespunzătoare celor care au prevalat anterior independenţei. Mai mult ca atât, este improbabil ca creşterea rapidă a remitenţelor, înregistrată în ultimii câţiva ani, să poată fi menţinută pe termen mai lung: în primul rând, există o limită eventuală a numărului de lucrători ce pot migra, la fel ca şi o limită a majorărilor salariale în ţările de destinaţie. Odată cu absorbţia migranţilor de către ţările gazde şi reuniunea peste hotare cu familiile sale, o parte din aceştia vor înceta să mai remită venituri în Moldova. Deşi este probabil ca majoritatea lucrătorilor să continue să remită sume impunătoare de bani, acest fapt nu se va reflecta într-o creştere durabilă a influxurilor de remitenţe către Moldova, numai dacă aceste remitenţe nu vor constitui o proporţie permanent ascendentă din profiturile lucrătorilor migranţi.

1.9 Dacă Moldova vizează reducerea sărăciei şi îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă ale cetăţenilor săi, va fi necesară o creştere accelerată şi durabilă. Totuşi, există o serie de

15

motive de îngrijorare cu privire la calitatea creşterii în Republica Moldova în anii recenţi. Printre acestea se numără următoarele:

Lipsa creşterii angajării în câmpul muncii. Recuperarea economică a fost asociată unei transformări economice continue. Economia şi-a redus tot mai mult dependenţa de sectorul agrar, iar cota parte a sectorului dat în producţia economică a diminuat cu peste 10 puncte procentuale din PIB, concomitent pierzându-şi lucrătorii. Restul economiei, totuşi, nu a fost capabilă să absoarbă aceşti foşti lucrători din sectorul agrar. În linii generale, începând cu anul 2000 angajarea în câmpul muncii s-a micşorat cu circa 260.000 lucrători, doar 90.000 din aceştia fiind ulterior absorbiţi.

Pierderea forţei de muncă şi sporul în productivitatea muncii. Începând cu anul 2000, media productivităţii muncii s-a triplat, preponderent graţie pierderii forţei de muncă în sectorul agrar şi realocării lucrătorilor în sectoarele mai productive. În situaţia în care circa un sfert din forţa de muncă deja activează peste hotare, devine dificil de menţinut creşterea productivităţii muncii odată cu epuizarea concomitentă a oportunităţilor oferite de rarefierea forţei de muncă şi realocarea factorilor. Pe viitor productivitatea va necesita o creştere durabilă a investiţiilor şi inovări. Acest fapt, la rândul său, necesită o ameliorare continuă a climatului investiţional, în special înlăturarea obstacolelor pentru iniţierea afacerilor sau ieşirea din afaceri a companiilor pentru a se asigura că sectoarele şi industriile în formare sunt capabile să prospere.

Diversificarea limitată a exportului. Embargoul rusesc asupra vinului, din anul 2006, a exercitat un impact extrem de negativ asupra sectorului real al economiei. Acesta a elucidat, de asemenea, riscurile asociate cu economia nediversificată a Republicii Moldova. Relaţiile economice cu restul lumii rămân în continuare dominate de pieţele tradiţionale ale Comunităţii Statelor Independente (CSI). Reieşind din proximitatea sa, Europa ar urma să constituie majoritatea comerţului realizat cu Moldova. Totuşi, comerţul cu Europa şi alte pieţe de desfacere netradiţionale rămâne cu potenţialul nevalorificat, iar reorientarea spre piaţa Uniunea Europeană (UE) a fost mai lentă decât cea a altor ţări din regiune. În afară de axarea pe aceste pieţe de desfacere, de asemenea există şi o axare pe anumite produse de export. Circa 60 la sută din exportul republicii este sub formă de produse agricole (inclusiv, din industria de prelucrare agrară) şi predominant din sectoarele vinului şi băuturilor.

1.10 Din moment ce Moldova creează premise pentru o creştere determinată de sectorul privat, există oportunitatea învăţării din avantajele şi dezavantajele economiilor mai avansate, în particular în domeniile de reglementare a sectorului financiar. O provocare majoră va fi creşterea nivelului de intermediere financiară, concomitent controlând riscurile sistemice potenţiale. Dezvoltarea sectorului financiar nebancar ar putea majora nivelul relativ scăzut al economiilor în economie şi ar putea cataliza creşterea pieţei interne de capital. În scopul atenuării riscurilor, Moldova urmează să finalizeze cadrul juridic şi de reglementare pentru instituţiile financiare nebancare.

16

II.    POLITICILE ÎN DOMENIUL CHELTUIELILOR PUBLICE 

CONTEXT: CERINȚELE FAȚĂ DE POLITICILE FISCALE ÎN PERIOADA RECUPERĂRII 

2.1 Pe parcursul recuperării economice a Republicii Moldova, politicile fiscale au sprijinit eforturile de control al inflaţiei şi au rămas prudente, iar soldul total al numerarului al Guvernului central rămâne aproape de cota zero. Recuperarea a generat venituri fiscale foarte optimiste, oferind Guvernului oportunităţi suficiente să-şi mărească cheltuielile, în particular cheltuielile sociale. Începând cu anul 2001, atât veniturile, cât şi cheltuielile, s-au majorat cu peste 10 la sută din PIB. Oportunităţi fiscale suplimentare au fost posibile graţie reducerii rapide a datoriei publice şi public garantate ca şi cotă parte din PIB ca urmare a creşterii, aprecierii ratei de schimb valutare şi unei gestionări mai bune a datoriei.

2.2 După cum e stipulat şi în Strategia Naţională de Dezvoltare a Guvernului, în pofida alocării a peste 40 la sută din PIB cheltuielile publice, în cadrul bugetului rămân în continuare un şir întreg de cereri neîndeplinite. Infrastructura drumurilor din Moldova rămâne într-o stare precară, costurile energetice mari, au generat cerinţe mai mari asupra reţelelor de protecţie socială, iar salariile şi pensiile din sectorul public sunt în continuare destul de mici. Proporţia în creştere din PIB, care este alocată Guvernului, totuşi, riscă să substituie activitatea sectorului privat şi să submineze perspectivele de creştere. În continuare, odată cu direcţionarea unei sume considerabile a spaţiului fiscal, realizat pe parcursul perioadei de recuperare, spre consumul public majorat – în particular, salariile, transferurile şi subvenţiile din sectorul public – nevoile esenţiale de infrastructură sunt în mare parte neîndeplinite, iar bunurile de stat, cum ar fi drumurile, spitalele, grădiniţele şi şcolile, continuă să se deterioreze cu o ritm alarmant.

PROVOCĂRILE PRINCIPALE PENTRU POLITICILE ÎN DOMENIUL CHELTUIELILOR PUBLICE 

2.3 Pe termen scurt, criza economică şi financiară globală a început deja să exercite un impact important asupra conturilor fiscale din Moldova. Recesiunea înregistrată în economia ţării, de rând cu diminuarea importurilor, au limitat creşterea veniturilor fiscale. Chiar şi cu sechestrarea cheltuielilor, decelerarea sau chiar declinul total al veniturilor fiscale probabil vor condiţiona apariţia unui deficit fiscal mai mare decât a fost anticipat anterior. Reieşind din micşorarea veniturilor şi majorarea preconizată a cheltuielilor, incluse în bugetul pentru anul 2009, în anul 2009 se prognozează majorarea deficitului până la circa 11 la sută din PIB.

2.4 Cu excepţia obiectivelor de politici macroeconomice, abilitatea Guvernului de a-şi menţine planurile de cheltuieli vor depinde de abilitatea sa de mobilizare a finanţelor interne şi externe suplimentare. Analiza situaţiei datoriei Moldovei sugerează că, ţinând cont de nivelurile relativ scăzute ale îndatorării publice (datoria guvernului central este estimată ca

17

fiind circa 25 la sută din PIB şi datoria externă – 18,5 la sută din PIB, acestea contând cel mai mult în structura datoriei), există careva rezerve pentru a creşte împrumuturile publice. Însă, trebuie recunoscut faptul că, fiascoul global al creditelor ar putea reduce dimensiunea şi apetitul creditelor oferite Republicii Moldova, chiar şi din partea partenerilor donatori tradiţionali. Majorarea împrumuturilor luate de la sectorul intern (adică, de la sectorul bancar al ţării) ar putea servi drept opţiune alternativă. Cererea sporită pentru împrumuturi din partea sectorului public, totuşi, ar spori presiunile asupra pieţelor interne de credite, care deja sunt constrânse de politicile monetare austere şi ar putea substitui sectorul privat.

2.5 Dacă criza financiară globală impune limitări ale abilităţii Guvernului de a mobiliza finanţe suplimentare pentru a acoperi deficitul fiscal, atunci este inevitabilă necesitatea unor anumite ajustării ale politicilor fiscale. Din moment ce povara impozitării (ca proporţie din PIB) în Moldova este deja destul de mare, mobilizarea unui sume considerabile de surse financiare suplimentare prin intermediul unei impozitări mai mari s-ar putea să nu fie o soluţie viabilă. Într-adevăr, odată ce economia ţării ar putea suferi de pe urma recesiunii regionale, majorarea considerabilă a impozitelor în acest moment s-ar putea să nu acţioneze în cel mai bun interes al eforturilor de suport al recuperării economice.

2.6 Pe termen mediu, Guvernul trebuie să recunoască faptul că, creşterea rapidă a nivelului de cheltuieli şi venituri din Moldova a realizat un nivel fiscal, care în prezent este prea înalt, ţinând cont de venitul din Moldova şi dezvoltarea instituţională. Dimensiunea relativ mare a Guvernului limitează perspectivele de creştere şi urmează a fi redusă. Controlul creşterii cheltuielilor sub nivelul majorării PIB nominal şi sporirea eficienţei cheltuielilor publice ar permite Guvernului să reducă treptat dimensiunea sa.

SUGESTII ÎN ASPECT DE POLITICI 

Măsuri pe termen scurt 

2.7 Pe termen scurt, un deficit fiscal considerabil implică necesitatea unor reduceri ale cheltuielilor incluse în bugetul pentru anul 2009. Principala provocare, cu care se vor confrunta factorii de decizie în materie de politici, va fi întrebarea care articole din categoria cheltuieli urmează a fi reduse. Experienţa internaţională sugerează că pe timp de criză majoritatea ţărilor aleg să reducă cheltuielile capitale. Lăsând deoparte problemele cu măsurările (bugetul capital include multe articole din cheltuielile curente), cheltuielile capitale ridicându-se până la 7 la sută din PIB, există probabil posibilităţi de reducere a acestor cheltuieli şi în Moldova. Totuşi, starea precară a planificării şi elaborării bugetului investiţiilor publice din Moldova face foarte dificilă categorisirea şi reducerea proiectelor investiţionale mai puţin eficiente. Reieşind din necesităţile considerabile de investiţii publici din ţară, trebuie să se ţină cont de faptul că, reducerea excesivă a cheltuielilor de capital ar putea exercita un impact negativ asupra perspectivelor de creştere pe termen lung.

2.8 O proporţie considerabilă a bugetului este destinată transferurilor, care s-au dovedit a fi insuficient de axate. Deoarece recesiunea internă probabil va determina o cerere sporită pentru transferuri, Guvernul s-ar putea să necesite o accelerare a realocărilor sale preconizate şi diminuarea treptată a cheltuielilor sale neaxate, destinate asistenţei sociale, mai

18

devreme decât s-a anticipat anterior, pentru a crea spaţiu fiscal pentru cheltuieli suplimentare direcţionate spre grupurile vulnerabile. Similar, reformele pensiilor, mult timp tergiversate, ar trebui în cele din urmă finalizate pentru a asigura durabilitatea financiară a sistemului de pensii.

2.9 Remunerarea angajaţilor din sectorul public consumă circa o-treime din sursele financiare totale ale Guvernului. Din moment ce salariile mici din sectorul public limitează abilitatea Guvernului de atragere şi retenţie a cadrelor calificate, eforturile Guvernului de reformare a sistemului de plăţi publice sunt cruciale. Totuşi, majorările preconizate ale salariilor din sectorul public vor genera, probabil, o cerere chiar şi mai mare pentru sursele bugetare. Dacă Guvernul doreşte să le achite salarii mai mari angajaţilor săi din sectorul public şi să nu compromită în acelaşi timp situaţia generală în aspect de politici fiscale, atunci vor fi necesare careva reduceri ulterioare ale angajărilor din sectorul public, de rând cu creşterea eficienţei administraţiei publice.

2.10 Rezumatul măsurilor de ajustări fiscale pe termen scurt (care ar putea genera economii fiscale în valoare de până la 6,8 la sută din PIB):

• Cheltuieli capitale – reducerea cheltuielilor capitale cu circa 2,5 la sută din PIB, totodată păstrând cheltuielile destinate pentru renovarea şi întreţinerea drumurilor.

• Asistenţa socială şi pensii – eliminarea programelor de compensaţii nominale, care sunt precar axate, cu redirecţionarea acelor resurse (circa 0,3 la sută din PIB) la noua schemă de asistenţă socială axată (efectiv dublând-o). Diminuarea contribuţiilor la pensii ar putea necesita măsuri de limitare automată a indexării prestaţiilor de pensii (pentru recomandări suplimentare privind pensiile, faceţi referinţă la capitolul IV. Protecţia socială).

• Salariile din sectorul public – reducerea cheltuielilor de salarizare cu circa 1,8 la sută din PIB prin suspendarea majorărilor preconizate ale salariilor. Accelerarea raţionalizării angajărilor publice, inclusiv eliminarea posturilor actualmente vacante (faceţi referinţă la capitolul VII. Reforma sectorului public).

• Bunuri şi servicii – eliminarea ajustării excesive a inflaţiei în bugetul pentru anul 2009, fapt ce ar putea reduce cheltuielile cu 1,0 la sută din PIB. Accelerarea optimizării reţelei şcolare, care, potrivit estimărilor din Analiza Cheltuielilor Publice a Băncii Mondiale, ar putea reduce cheltuielile pentru educaţie cu aproximativ 1 la sută din PIB (faceţi referinţă la compartimentul V privind reformele din sectorul educaţiei). eliminarea subvenţiilor agricole orientate pe altceva decât creşterea, cum ar fi subvenţiile TVA pentru resurse şi produse intermediare (cu aproximativ 0,3 la sută din PIB).

• Taxe – majorarea taxelor de acciz pentru ţigări, băuturile spirtoase tari şi automobilele de lux (0,2 la sută din PIB).

Măsuri pe termen mediu 

2.11 În contextul eforturilor depuse pentru reducerea dimensiunii Guvernului, este necesară reducerea cheltuielilor de consum public şi majorarea alocărilor pentru

19

investiţiile publice în capitalul uman şi infrastructură, care promovează creşterea. Totuşi, sunt necesare în continuare eforturi considerabile pentru includerea priorităţilor strategice, bazate pe dovezi, în bugetul investiţional, screening-ul, selectarea şi evaluarea proiectelor fiind oferite de analizele de cost-beneficiu corespunzătoare. Infrastructura publică existentă, în particular reţeaua de drumuri, necesită urgent sume mari de cheltuieli de întreţinere, ce ar permite prevenirea deteriorărilor ulterioare (faceţi referinţă la capitolul X. Infrastructură).

2.12 Ameliorarea eficienţei cheltuielilor publice va fi indispensabilă pentru eforturile de reducere a dimensiunii structurilor guvernamentale, în particular a celor subordonate ministerelor de ramură. În timp ce rezultatele de sănătate s-au îmbunătăţit considerabil în ultimii zece ani, sectorul spitalicesc continuă să sufere de capacitate excesivă. O serie de indicatori principali au înregistrat o performanţa precară. Progresul în aspect de eficienţă realizat graţie ameliorării gestiunii serviciilor comunale, contractării din exterior a serviciilor şi consolidării în continuare a spitalelor. În sectorul învăţământului, necesitatea atragerii cadrelor didactice cu deprinderi mai bune prin intermediul salariilor mai mari dictează necesitatea ameliorării eficienţei cheltuielilor educaţionale. Eficienţa poate fi sporită prin închiderea instituţiilor şcolare cu un număr insuficient de elevi, reducerea dimensiunii claselor sau ameliorarea raportului scăzut elevi / cadre didactice. De rând cu optimizarea reţelei şcolare, urmează a fi examinată oportunitatea decentralizării autorităţii şcolilor autonome (faceţi referinţă la compartimentul Sănătate şi Învăţământ, din capitolul IX. Sectoarele sociale).

2.13 Prin reformarea sistemului de transferuri de la autorităţile de nivel mai senior la cele de nivel mai inferior ar putea, de asemenea, realiza o eficientizare a cheltuielilor. Autorităţile locale duc în continuare lipsă de o autonomie fiscală suficientă — acestea ar urma să mizeze mai mult, unde e cazul, pe taxele locale şi nu pe transferuri şi să deţină un grad mai mare de control asupra valorilor taxelor locale. Permiterea unui control mai mare autorităţilor locale asupra valorii taxelor de asemenea serveşte drept valvă de siguranţă — un mecanism, prin intermediul căruia autorităţile locale ar putea răspunde la cererea pentru cheltuieli mai multe sau s-ar ajusta la declinul subit al veniturilor, fără a fi nevoite să apeleze cu rugăminţi la autorităţile centrale. Propunerile curente de a permite autorităţilor locale contractarea împrumuturilor sau emiterea garanţiilor oferă mai multe responsabilităţi şi oportunităţi autorităţilor locale, dar le conferă şi anumite riscuri importante. Pentru a limita împrumuturile nechibzuite, Guvernul s-ar putea să fie dispus să analizeze câteva restricţii, cum ar fi interzicerea împrumuturilor în valută străină, interzicerea oricăror tranzacţii cu credite cu acele instituţii financiare, care nu sunt înregistrate în Moldova, precum şi alte măsuri.

20

III. DEZVOLTAREA SECTORULUI FINANCIAR 

CONTEXT 

3.1 Sectorul financiar din Moldova rămâne relativ mic, dominat de bănci şi sensibil la şocurile externe. În pofida ratelor înalte ale creşterii, înregistrate în ultimii zece ani, sectorul bancar rămâne în continuare mic, potrivit standardelor Europene, echivalentul activelor totale ridicându-se cu puţin peste 60 la sută din PIB la finele anului 2008 (42 la sută la finele anului 2004). Dependenţa de remitenţe, comerţul extern şi investiţiile străine directe, determină sensibilitatea Republicii Moldova şi a sectorului său bancar faţă de şocurile externe.

PROVOCĂRILE PRINCIPALE 

3.2 În pofida integrării sale relativ slabe în pieţele financiare globale, în lunile recente sistemul bancar din Moldova a ajuns în dificultate extremă, aşa cum efectele recesiunii economice regionale se răspândesc treptat în economia locală. Retragerea depunerilor băneşti a început în lunile septembrie / octombrie 2008, pe motiv de zvonuri negative de peste hotare. Lichiditatea majorităţii băncilor fiind la cota 30 la sută din activele totale, băncile au fost în stare să reziste efectului imediat. Totuşi, deşi toate băncile au majorat ratele depunerilor băneşti, fluxul constant al depunerilor retrase a continuat şi la începutul anului 2009. De la debutul crizei în septembrie 2008, scăderea totală a soldului depunerilor băneşti s-a ridicat la peste 7 la sută la momentul lunii martie 2009, baza depunerilor în valută naţională suferind deosebit de grav. În acelaşi timp, volumul de depuneri bancare la termen a scăzut destul de dramatic, deoarece clientela, chiar dacă îşi aveau depunerile băneşti în cadrul unei instituţii bancare, a ales să treacă la depuneri bancare cu scadenţe mai mici. În circumstanţele declinului dramatic al influxului de remitenţe şi sectorul corporativ sub presiune, este foarte probabilă continuarea retragerii depunerilor bancare existente.

3.3 În lunile recente accesul la credite a devenit foarte problematic, chiar şi pentru firmele profitabile din sectorul real. Odată cu micşorarea surselor de finanţare interne (depuneri băneşti) şi străine (de exemplu, credite de la băncile parentale) ale băncilor, chiar şi împrumuturile pe termen scurt pentru finanţarea capitalului circulant a devenit restrictiv de inaccesibile financiar, ca să nu menţionăm creditele la termen (scadente după 12 luni) în scopuri investiţionale. În anul 2007 creditele deja erau prea scumpe, cu rate medii ale dobânzii în valoare de 18-19 la sută – într-un mediu, în care nivelul inflaţiei constituia 10,5-14 la sută. Începând cu luna august 2008, ratele dobânzii pentru împrumuturile în lei au fluctuat între 22,5 şi 23 la sută, deşi rata inflaţiei era în continuă descreştere. De aceea, intervalul variaţiei s-a mărit de la 4 – 6 la sută în anul 2007 până la peste 10 la sută în luna septembrie 2008, ridicându-se până în jur de 16 la sută la finele anului 2008 şi 20 la sută – către începutul anului 2009. Criza în ascensiune a creditelor ar putea rezulta pentru întreprinderile din Moldova în pierderea pieţelor de desfacere, declanşând falimente, cu efecte de perpetuare, în economie la general şi în sistemul bancar în particular.

21

3.4 Criza economică a determinat deteriorarea calităţii creditelor. Tradiţional, calitatea portofoliului de credite din Moldova a fost înaltă. La finele anului 2007, împrumuturile clasificate ca sub-standard, dubioase şi pierderi au constituit 3,7 la sută în totalul portofoliului de împrumuturi. Împrumuturile cu scadenţă depăşită şi cele cu achitarea dobânzilor suspendată constituiau 2,4 la sută din numărul total de împrumuturi. Către finele anului 2008, aceste valori s-au deteriorat până la 5,2 şi 5,5 la sută respectiv. Mai alarmant, dinamica pare să se fi accelerat la începutul anului 2009, cota împrumuturilor clasificate (dubioase) ridicându-se la 8 la sută din totalul portofoliului. Pentru moment băncile din Moldova mai sunt capabile să suporte acest nivel de împrumuturi problematice graţie unei rezerve de siguranţă acumulate, este doar o chestie de timp până când instituţiile afectate cel mai mult vor începe să se confrunte cu probleme de lichiditate şi solvabilitate1. Acest expozeu este cu atât mai veridic pentru băncile cu tranzacţii considerabile în sectorul construcţiilor, care a fost grav afectat de criză.

3.5 Există probabilitatea ca un şir de factori să condiţioneze deteriorarea ulterioară a calităţii portofoliului de credite şi să ameninţe solvabilitatea sistemului. Impactul ar putea fi considerabil şi va fi diferit în funcţie de băncile respective. Atare factori includ:

Dolarizarea bilanţului sectorului bancar. Nivelul înalt de împrumuturi în valută străină (circa 40 la sută din împrumuturile totale) reprezintă un risc, în particular in cauza ratei flexibile de schimb, adică creditorii neprecauţi sunt extrem de expuşi la fluctuaţiile valutare, fapt ce ar putea rezulta în afectarea calităţii împrumuturilor.

Sensibilitatea la împrumuturile aferente remitenţelor şi la veniturile bazate pe remitenţe, care este considerabilă şi confirmată prin teste de stres. Deşi este improbabil ca remitenţele să se epuizeze complet, condiţiile economice adverse peste hotare deja cauzează reducerea intrărilor de remitenţe. Acest fapt, la rându-i, ar putea exercita un impact considerabil asupra veniturilor băncilor generate de comisioanele aferente remitenţelor şi asupra calităţii creditelor, deoarece rambursarea consumatorilor şi într-o oarecare măsură împrumuturile ipotecare sunt, cel puţin parţial, finanţate prin remitenţe.

Recesiunea înregistrată pe principalele pieţe de export ale Republicii Moldova şi inabilitatea băncilor să asigure finanţarea necesară exportatorilor. În calitate de economie relativ deschisă, Moldova a fost expusă efectului de repercusiuni ale recesiunilor economice din Federaţia Rusă, Ucraina şi zona Europeană. Se observă o dinamică în descreştere a numărului de comenzi de export, iar noile comenzi includ presiuni de micşorare a preţurilor şi prelungire a termenelor de achitare. Astfel, exportatorii necesită un volum mai mare de capital circulant pentru a fi în stare să rămână competitivi, şi/sau sunt nevoiţi să recurgă la împrumuturi temporare, pe care băncile nu sunt în stare să le ofere pe condiţii acceptabile. Este probabil ca problemele din sectorul de exporturi să aibă repercusiuni asupra furnizorilor săi şi ulterior asupra restului economiei. Este probabil cercul vicios să continue odată cu

1 Băncile din Moldova au menţinut tradiţional o RAC care era considerabil mai mare decât minimul prescris de 12 la sută. La finele lunii martie 2009, la finele lunii martie 2009 RAC medie din sistemul bancar a constituit 32,83 la sută (32,23 la sută la finele anului 2008). Similar, majoritatea băncilor continuă să menţină rate de lichiditate ce sunt considerabil mai mari decât nivelul minim stabilit prin reglementările BNM (20 la sută).

22

creşterea numărului de împrumuturi neperformante (ÎNP) în cadrul economiei, astfel generând mai multe probleme în sistemul bancar.

SUGESTII ÎN ASPECT DE POLITICI 

3.6 Pe termen scurt (până la şase luni), se recomandă ca autorităţile să întreprindă următoarele acţiuni, în ordinea aproximativă a priorităţii, axate pe atenuarea impactului negativ exercitat de criza financiară regională asupra sectorului bancar din Moldova:

BNM urmează să realizeze o evaluare sistematică a vulnerabilităţilor din sistemul bancar în scopul prognozării evoluţiilor negative pentru fiecare bancă în parte. Cvintesenţa fiecărei evaluări urmează a fi testarea diagnostică de stres, ce urmează a fi efectuată în conformitate cu metodologia standard aprobată de BNM. Principalul obiectiv al acestui exerciţiu ar fi să depisteze deficitul potenţial de capital în cazul agravării situaţiei economice (diminuarea creşterii şi exporturilor, fluctuaţii ale ratelor de schimb, scăderea remitenţelor), care condiţionează o deteriorare considerabilă a bilanţului băncilor. Ulterior finalizării diagnosticului, proprietarilor băncii urmează să li se solicite efectuarea recapitalizării necesare, sau să fie supuşi intervenţiilor din partea BNM.

BNM trebuie să fie gata să sprijine sistemul bancar cu lichidităţi temporare. BNM urmează să deţină întreg spectrul de instrumente pentru acordarea sprijinului urgent cu lichidităţi pentru a asigura stabilitatea sistemului. Este imperativ ca sprijinul în cauză să fie oferit băncilor într-un mod transparent, temporar şi cu o înţelegere clară a modului, în care sursele BNM for fi valorificate în direcţia unei ameliorări mai permanente a poziţiei financiare a băncii respective.

În paralel, BNM urmează să pregătească instrumente de intervenţie în cazul băncilor problematice, la necesitate. Urmează a fi fortificată capacitatea instituţională a unităţii de dizolvare a băncilor din cadrul BNM. Urmează a fi reevaluate abilităţile financiară şi instituţională a schemei de asigurări a depunerilor bancare, în scopul gestionării volumului în creştere al activităţii bancare. Ar fi oportun ca BNM să studieze experienţele regionale (de exemplu, Ucraina) şi globale recente legate de dizolvarea băncilor falimentate. Banca Mondială şi FMI sunt gata să asigure asistenţa tehnică, la necesitate.

Autorităţile urmează să încerce să ajute băncile în majorarea finanţării la termen la un cost rezonabil, în particular din partea organizaţiilor financiare internaţionale (Banca Mondială, BERD, BIE) şi a donatorilor bilaterali, pentru a fi în stare să menţină fluxul de credite spre sectorul real. Urmează a fi abordate subiecte, precum lipsa accesului din partea sectorului real la credite la termen şi costul creditelor, în special, pentru exportatori. Pornind de la premisa epuizării surselor de finanţare private, Moldova ar putea urma exemplul multor state în tranziţie în solicitarea ajutorului donatorilor multilaterali şi bilaterali pentru a menţine fluxul de credite în domeniile vitale ale economiei. De regulă, sursele financiare ale donatorilor vin cu careva criterii de eligibilitate, fapt ce ar ajuta la asigurarea direcţionării de către bănci a resurselor limitate spre întreprinderile viabile şi demne de încredere.

23

3.7 Pe termen mediu şi lung, în vederea creşterii nivelului şi calităţii intermedierii financiare, concomitent minimizând riscurile, pot fi examinate următoarele priorităţi în aspect de politici:

Reevaluarea costului de conformare şi tentativa de a-l reduce, unde e cazul. Tradiţional, BNM impune sistemului financiar un cost relativ mare de conformare, fiind recomandat un sistem mai modest, bazat pe riscuri, după cedarea crizei curente.

Dezvoltarea instituţiilor financiare nebancare (IFNB) şi a pieţelor de valori mobiliare. Calitatea economiilor din economie ar putea fi ameliorată prin dezvoltarea sectorului de asigurări şi promovarea reformei sistemului de pensii, care la rândul lor ar cataliza creşterea pieţei interne de capital. Cu ajutorul AT oferite, urmează a fi fortificate cu regularitate atribuţiile de supraveghere şi reglementare ale “mega-reglementatorului”, creat recent pentru sectorul IFNB.

Ameliorarea infrastructurii financiare. Costul intermedierii ar putea fi considerabil micşorat prin acoperirea celor câteva lacune rămase în infrastructura financiară. În termeni practici, urmează a fi creat un sistem naţional de reglementare pentru cardurile bancare şi tipurile în formare de plăţi cu amănuntul, cum ar fi plăţile prin intermediul telefonului mobil. La momentul actual pentru tranzacţiile locale sectorul cu amănuntul mizează pe acordurile străine (off-shore) costisitoare. Similar, ar urma să fie încurajată crearea unui birou intern pentru informaţia asupra creditelor, cu acoperire universală.

Sporirea culturii generale financiare. Guvernul urmează să pună un accent robust pe dezvoltarea culturii generale financiare în rândul populaţiei generale, fapt ce ar permite atât o incluziune financiară mai rapidă, cât şi ajutor în prevenirea creării unui risc sistemic, prin ajutarea persoanelor să aleagă serviciile financiare, de care aceştia într-adevăr au nevoie şi pe care le înţeleg.

3.8 Pe termen lung, principala provocare pentru autorităţi va fi gestionarea integrării Republicii Moldova în piaţa unică a serviciilor financiare din UE ca parte componentă a Acordului sugerat de Comerţ Liber (ACL), semnat cu Uniunea Europeană în cadrul Politicii Europene de Vecinătate. În prezent, Comisia Europeană realizează un studiu de fezabilitate al ACL sugerat, care va viza patru libertăţi – ale bunurilor, serviciilor, capitalului şi forţei de muncă. Ulterior finalizării studiului de fezabilitate, preconizată pentru mijlocul anului 2009, vor demara negocierile ACL între Uniunea Europeană şi Guvernul Republicii Moldova. Integrarea sectorului financiar din Moldova în piaţa unică a serviciilor financiare a UE se va confrunta cu trei provocări fundamentale: (i) aproximarea legilor şi reglementărilor din sectorul financiar al Moldovei cu directivele UE pentru sectorul financiar; (ii) recunoaştere mutuală dintre reglementatorii din sectorul financiar din Moldova şi omologii săi din statele membre ale UE; precum şi (iii) adaptarea la competiţie a participanţilor de pe pieţele de desfacere în cadrul unei singure pieţe.

24

IV. PROTECȚIA SOCIALĂ 

ASISTENȚA SOCIALĂ, SERVICII SOCIALE ŞI ASIGURAREA DE ŞOMAJ   

Context 

4.1 Moldovenii beneficiază de un sistem sofisticat de protecţie socială, inclusiv un sistem de asistenţă socială moştenit de la Uniunea Sovietică. Sistemul de servicii sociale pentru persoanele vulnerabile este excesiv de fragmentat şi se bazează excesiv pe instituţiile rezidenţiale. Programul de asigurare de şomaj al Moldovei cuprinde lucrătorii angajaţi în sectorul formal non-agricol. În ultimii ani, Moldova nu a implementat lucrări publice pentru a absorbi muncitorii şomeri. Totuşi, Fondul de Investiţii Sociale stimulează ocuparea forţei de muncă prin reabilitarea infrastructurii la scară mică în satele şi oraşele mici. O notă de politici separată va aborda problemele cu care se confruntă sistemul de pensii relativ mare.

Provocările principale 

Asistenţa socială 4.2 Moldova a alocat 1,8 la sută din PIB în 2007 cheltuielilor pentru programe de asistenţă socială. Acest procent este puţin mare decât media regională pentru ţările din regiunea Europa de Est şi Asia Centrală - între Rusia şi Armenia. Mai mult decât atât, acest procent este mai mare comparativ cu majoritatea ţărilor cu venituri mici (Figura 1).

4.3 Fragmentarea sistemului de asistenta sociala limitează impactul acestor programe asupra bunăstării beneficiarilor săi. Există mai mult de 13 programe de asistenţă socială, iar în 2007 transferul mediu pe cap de locuitor pentru beneficiarii de asistenţă socială a fost de doar aproximativ 40 de lei ce reprezintă doar 3,2 procente din cheltuielile beneficiarilor.

4.4 Provocarea este de a oferi asistenţă în mod eficient celor mai sărace familii. Cât priveşte acoperirea, mai puţin de o jumătate de oameni din cele mai sărace două chintile (40 la sută) ale distribuţiei cheltuielilor de consum au primit vre-un ajutor social în 2007. Mai mult decât atât, oamenii din cele mai sărace două chintile au primit mai puţin de 40 la sută din valoarea totală a asistenţei sociale. Aceasta înseamnă că mai mult de 60 de procente din plăţile de asistenţă socială se scurg către chintilele mijlocii şi bogate astfel încât aceste plăţi sunt regresive.

25

Servicii sociale 4.5 Moldova oferă servicii pentru grupurile vulnerabile, cum ar fi persoanele cu handicap, orfani, copii abandonaţi şi persoanele în vârstă. Instituţiile rezidenţiale prestează uneori servicii de calitate proastă şi primesc rezidenţi care ar fi putut plasaţi în comunitatea lor. Aceasta duce la cheltuieli ineficiente din fondurile limitate alocate pentru servicii sociale. În plus, salariile mici şi lipsa de pregătire repetată complică posibilitatea angajării, motivării şi reţinerii unui personal de calitate. Provocarea este de a utiliza în mod eficient fondurile alocate serviciilor pentru a îmbunătăţi impactul asupra persoanelor vulnerabile prin menţinerea lor în casele lor proprii sau cel puţin în comunităţile lor ori de câte ori este posibil.

Asigurarea de şomaj

4.6 Muncitorii din sectorul oficial care au primit salarii pentru 12 din ultimele 24 de luni de şomaj şi care şi-au pierdut locurile de muncă din motive economice sunt eligibili pentru asigurarea de şomaj. Pentru a beneficia de prestaţii, şomerii trebuie să demonstreze că un au nici un venit, trebuie să se înregistreze la un oficiu de ocupare a forţei de muncă şi să fie dispuşi să lucreze. Mulţi şomeri trebuie să se conformeze unei cerinţe de aşteptare înainte de a primi beneficiul. Dacă şomerul a fost angajat anterior pe o perioadă de până la 5 ani, beneficiul este în valoare de 50 la sută din salariul mediu naţional şi este plătit pentru o perioadă de maximum 6 luni; suma beneficiului creşte în dependenţă de experienţa de muncă până la 60 la sută din salariul mediu plătit pe o perioadă de 12 luni.

Lucrări publice 4.7 Moldova poate redobândi unele beneficii în urma crizei economice şi financiare prin mobilizarea şomerilor şi populaţiei inactive să participe la lucrări publice. Provocarea este de a identifica lucrări publice care ar avea beneficii mari de dezvoltare pe termen lung şi care să implice de asemenea diferite grupuri. Limitările în creditarea sectorului de construcţie atât intern cât şi cel extern va duce la creşterea numărului de muncitori calificaţi din construcţie în

1,8 procente

2,5 procente

- 0.50 1.00 1.50 2.00 2.50 3.00 3.50 4.00 4.50 5.00

TadjikistanAzerbaidjan

TurciaGeorgiaPolonia Albania

KazakhstanRomânia

SerbiaKosovo

KîrgîzstanBulgariaLituaniaBelarusEstoniaLetonia

ArmeniaMoldova

RusiaMacedonia

Muntenegru Uzbekistan

OCEDUcraina

UngariaBosnia -… Croaţia

Figura 1. Cheltuielile publice pentru asistenţa socială: cota din PIB (în procente)

26

Moldova. În acelaşi timp, tinerii se vor confrunta cu dificultăţi mai mari în obţinerea unor locuri de muncă în Moldova sau în afara ţării.

Recomandări în aspect de politici 

Asistenţa socială 4.8 Este nevoie de un echilibru între acţiunile de protecţie a celor săraci în timpul crizei şi reforme structurale pentru a consolida sistemul de protecţie socială pe termen mediu. Având acest scop în vedere, strategiile de reformă a asistenţei sociale Moldova trebuie să se axeze asupra patru domenii de acţiuni prioritare:

Punerea în aplicare şi extinderea noului program de asistenţă socială direcţionat. După cum s-a menţionat mai sus, o mică parte din beneficiile existente, de fapt, ajung la cei săraci şi grupurile cu venituri mai mici. Pentru o mai bună direcţionare, Guvernul Republicii Moldova a adoptat în 2008 o lege prin care se instituie un program nou de asistenţă socială direcţionat. Guvernul a identificat mai mulţi beneficiari şi a început să efectueze transferurile. Odată cu consolidarea mecanismului de direcţionare, Guvernul ar trebui să ia în considerare posibilitatea de adaptare a acestui instrument pentru direcţionarea altor beneficii bazate pe necesităţi.

Consolidarea sau eliminarea programelor existente. Din cauza fragmentării programelor de asistenţă socială, bugetul disponibil permite acestui nou program să plătească un beneficiu egal cu venitul minim garantat (VMG) în sumă de 430 de lei pe lună. Resurse suplimentare ar putea fi puse la dispoziţie în cazul consolidării, eliminării sau fuzionării programelor existente ne-direcţionate cu programul nou direcţionat. Un candidat posibil pentru consolidare ar fi programul existent de compensaţii nominative care este ineficient şi direcţionat prost.

Îmbunătăţirea coordonării programelor şi administrării beneficiilor. Sunt necesare eforturi suplimentare pentru a îmbunătăţi, moderniza, consolida registrul beneficiarilor pentru multitudinea de programe de asistenţă socială, precum şi pentru consolidarea mecanismelor de supraveghere şi control. Un registru unificat, automatizat poate contribui substanţial la reducerea duplicărilor, erorilor şi ineficienţelor asociate cu administrarea a mai multe programe. Este nevoie şi de alte instrumente pentru a consolida supravegherea şi controlul (cum ar fi verificări încrucişate interne şi externe, controalele la faţa locului, audite operaţionale şi financiare) pentru a facilita detectarea, remedierea şi minimalizarea fraudelor şi erorilor. Unele îmbunătăţiri în administrarea prestaţiilor sunt sprijinite prin intermediul proiectului de Servicii în sănătate şi asistenţă socială finanţat de către Banca Mondială şi astfel de eforturi trebuie să continue.

Protecţia celor săraci de reducerile bugetare în situaţii de criză. Programul nou-introdus de asistenţă socială direcţionată ar putea servi Guvernului ca un instrument important pentru compensarea efectelor negative ale crizei mondiale financiare şi economice asupra moldovenilor săraci. Gospodăriile însărăcite ar putea aplica la Ministerul Protecţiei Sociale pentru prestaţii. În cazul disponibilităţii resurselor, Guvernul ar putea mări suma transferului

27

direcţionat pentru toţi beneficiarii săraci pentru o perioadă de unul sau doi ani până va trece criza.

Servicii sociale 4.9 Guvernul trebuie să implementeze programul său de creare a unui sistem integrat de servicii sociale elaborat în 2008. Programul va oferi îngrijire persoanelor care locuiesc acasă sau în centre mici comunitare. Programul pune accentul pe integrarea serviciilor fragmentate, crearea unui sistem de referinţă către sistemul de îngrijire regional şi central, precum şi eliminarea lacunelor în acoperirea beneficiarilor. Conceptul se bazează pe prestarea unor servicii anticipate de prevenire şi intervenţie astfel încât condiţiile să nu se agraveze până la momentul când abordarea lor va deveni mai costisitoare.

Asigurarea de şomaj 4.10 Acest sistem nu acoperă sectorul agricol şi sectorul urban informal, precum şi lucrătorii migranţi care se întorc acasă şi care vor suferi în urma unei creşteri negative economice. Prin urmare, sistemul de asigurări de şomaj ar fi un instrument ineficace de răspuns în situaţie de criză.

Lucrări publice 4.11 Pentru a absorbi muncitorii calificaţi din construcţii ce se reîntorc în ţară, Guvernul ar putea accelera investiţiile publice planificate în spitale, şcoli, drumuri, sisteme de alimentare cu apă, gestionarea dezastrelor naturale, precum şi altă infrastructură prioritară. Acest lucru ar necesita o planificarea atentă pentru a se asigura că, de exemplu, şcolile şi spitalele ne-utilizate nu vor fi reabilitate şi de asemenea pentru a stabili rapid, dar corect procedurile de achiziţii publice. Fondul de Investiţii Sociale a demonstrat capacitatea de a absorbi forţă de muncă calificată din sectorul de construcţii la lucrări civile pe scară mică efectuate în satele şi oraşele mici. În plus, Fondul de Investiţii Sociale are o experienţă pozitivă în proceduri de achiziţii rapide şi corecte.

4.12 Pentru a absorbi tineretul, Guvernul ar putea sprijini un program care investeşte în educaţia dezvoltarea deprinderilor tinerilor care i-ar mobiliza pentru sport şi lucrări publice adecvate. De exemplu, angajarea tineretului ar putea fi efectuată prin implementarea unor "proiecte verzi", cum ar fi plantarea fâşiilor de copaci, prevenirea eroziunii solului şi participarea la proiecte de gestionare a dezastrelor naturale. Formarea abilităţilor ar putea ajuta tinerilor să obţină informaţii despre piaţa forţei de muncă, despre riscurile cu care se confruntă migranţii şi chiar şi în domenii, cum ar fi bolile sexual transmisibile, alcoolism şi abuzul de droguri, precum şi soluţionarea conflictelor. Componentă de educaţie ar putea contribui la îmbunătăţirea curriculum-ului învăţământului gimnazial şi licean.

28

SISTEMUL DE PENSII  2  

Context 

4.13 Moldova are un sistem de pensii solidar (PAYG) care în prezent absoarbe 7,2 procente din PIB. Sistemul acoperă doar puţin peste 40 la sută din populaţia aptă de muncă, deşi numărul de persoane asigurate (contribuabili) a fost în scădere în ultimii cinci ani datorită migraţiei, şomajului, precum şi economiei informale importante. Pe de altă parte, numărul de pensionari a fost stabil, iar prin urmare rata dependenţei de sistem este de 59 de pensionari la 100 de persoane asigurate (contribuabili) care este destul de ridicată comparativ cu standardele internaţionale. Acoperirea pensionarilor este aproape universală din cauza nivelului înalt de participare a forţei de muncă şi acoperirea deplină a contribuţiilor în perioada economiei planificate.

Provocările principale 

4.14 Actualul sistem de pensii în Republica Moldova se confruntă cu mai multe provocări. El un oferă pensii suficiente, are dificultăţi în colectarea contribuţiilor şi respectarea legislaţiei şi un oferă motivaţii de a participa şi contribui la acest sistem. În mod specific:

Deşi vârsta de pensionare pentru bărbaţi (62) este similară cu vârsta din cele 10 ţări UE, vârsta de pensionare pentru femei este cea mai mică printre aceiaşi comparatori (57).

Respectarea şi stimulente pentru a contribui la sistem sunt mici. Aceasta rezultă în o rată netă de înlocuire de 27 procente, comprimă beneficiile de pensii şi slăbeşte interdependenţă între contribuţiile achitate şi pensiile primite. În al doilea rând, sistemul este extrem redistribuitiv. La actuala sumă de pensie minimă, agricultorii obţin beneficii care sunt de 2,5 ori mai mare decât beneficiile pe care ar trebui să le primească pe baza contribuţiilor lor. În al treilea rând, rata generală de contribuţie de 25 la sută este mare, dar este efectiv de 10,2 la sută pentru persoanele care desfăşoară activităţi independente şi de 2,5 la sută pentru agricultori. În al patrulea rând, fenomenul neraportării depline a salariilor este foarte răspândit ce este demonstrat de faptul că salariile acoperite reprezintă aproximativ 75 la sută din salariul mediu conform statisticilor oficiale. În al cincilea rând, legătura dintre beneficii şi contribuţii a fost diluată de frecventele amnistii ale datoriilor la contribuţii.

Formula de calculare a pensiilor este distorsionată. Pentru salariile câştigate după 1999, nu există nici o valorizare a salariilor istorice pentru calcularea bazei pensionare. Lipsa valorizării iniţiale micşorează ratele de înlocuire iniţiale şi creează mari discrepanţe în nivelul beneficiilor între pensionarii noi şi vechi. Pentru a micşora decalajul dintre pensionarii noi şi vechi, rata de creştere a fost mărită până la 1,4 procente pentru an de lucru care şi mai mult complică formula de calcul a beneficiilor.

2 Această notă este scrisă pe baza documentului “Opţiunile de Politică pentru Reforma Continuă a Sistemului de Pensii în Republica Moldova” pregătită de către Zoran Anusic, economist superior, ECSHD şi Ljiljana Marusic, consultant.

29

Sistemul de pensii din Moldova are cele mai rate de înlocuire în regiune. Nivelul general al prestaţiilor de pensii în comparaţie cu salariile sunt mici: pensia medie pentru limită de vârstă este de 27.4 la sută din salariul brut (35,1 la sută net). Cu toate acestea, costurile legate de sistemul de pensii au crescut de la 4,4 procente din PIB în 1999 la 7,2 la sută în 2007. Creşterea costului sistemului de pensie în PIB este o consecinţă a indexării 50-50 faţă de salarii şi preţuri ce depăşeşte creşterea deflatorului PIB.

Numeroase pensii speciale şi privilegiate au apărut suplimentar la sistemul general de pensii în Republica Moldova. De exemplu, pensia medie a funcţionarului public este în prezent de două ori mai mare decât pensia medie pentru limită de vârstă.

4.15 În anul 1998 Guvernul a introdus măsuri parametrice pentru a aborda imperfecţiunile sistemului. Mai exact, reformele din 1998 au avut ca scop sporirea nivelului contribuţiilor, îmbunătăţirea transparenţei sistemului şi fondurilor de pensii, creşterea vârstei de pensionare, precum şi schimbarea în formula de calcul a beneficiului pentru a stabili o legătură mai puternică între contribuţii şi beneficii. Deşi unele măsuri au fost întreprinse, reformele au fost suspendate în 2003 şi nici unul dintre obiectivele preconizate nu a fost pe deplin atins. Creşterea vârstei de pensionare a fost suspendată în 2002. Efectul schimbării formulei de calcul a fost diminuat de faptul că veniturile din trecut pentru noii pensionari nu au fost valorizate. În cele din urmă, stabilirea prestaţiilor se face încă în mare măsură pe baza a salariilor declarate şi nu a contribuţiilor plătite.

4.16 Continuarea situaţiei curente va avea ca rezultat un sistem durabil din punct de vedere fiscal, dar nu şi din punct de vedere social. În conformitate cu scenariul "fără reforme", presupunând o rate de creştere economică zero în 2009 (ca urmare a crizei mondiale) şi recuperarea economică treptată din 2010, veniturile din contribuţiile la pensii ar fi suficiente pentru a acoperi cheltuielile de pensii. Odată cu revenirea la creşterea economică "normală", sistemul de pensii ar putea avea un bilanţ pozitiv. În ciuda acestei viabilităţi fiscale, fără reformare, sistemul va genera o scădere semnificativă în rata medie de înlocuire - 12 la sută în următorii 40 de ani. Este puţin probabil ca aceasta rata medie de înlocuire estimată să fie durabilă din punct de vedere social.

4.17 În 2008 Guvernul a elaborat un set de documente de strategie privind continuarea reformelor sistemului de pensii. Aceste documente stabilesc obiectului Guvernului de a completa reforma nefinisată din 1998 prin consolidarea legăturii dintre beneficii şi contribuţiile plătite, inclusiv pentru funcţionarii publici, militari, poliţişti, deputaţi, etc., prin unificarea ratei de contribuţie, reducerea privilegiilor pentru cei mai necesari membri ai societăţi, schimbarea formulei de calcul şi înăsprirea normelor de acordare a pensiilor de invaliditate.

4.18 Simultan cu aceste direcţii strategice, Guvernul a exprimat un interes pentru suplimentarea parţială a pilonului de pensii solidar cu al doilea pilon de pensii obligatoriu finanţat deplin. Cu toate acestea, pregătirea Republicii Moldova pentru cel de-al doilea pilon este mai mică decât în alte ţări care au introdus pilonul doi (Figura 2). Moldova este gata din punct de vedere administrativ (raportarea individuală fiind deja introdusă), având o capacitate de colectare a contribuţiilor, precum şi un sector bancar destul de robust. Alte domenii, cum ar fi reglementarea şi supravegherea pieţei, instrumentele de piaţă, lichiditatea, licenţierea

30

participanţilor la piaţă, guvernarea şi dezvăluirea informaţiei necesită îmbunătăţiri substanţiale pentru a putea lansa un al doilea pilon obligatoriu.

Figura 2. Indicatorii nivelului de pregătire pentru pilonul doi

Sugestii în aspect de politici 

4.19 În politicile sale de pensii, Guvernul trebuie să acorde prioritate soluţionării problemelor din primul pilon. În ciuda scăderii economice, sistemul de pensii din Moldova nu va genera un deficit semnificativ pe termen scurt. Măsurile recomandate pentru primul pilon includ:

Introducerea valorizării salarialului-preţurilor în raport de 50-50 (salariile istorice) la stabilirea bazei pensionare în formula de calculare a pensiei odată cu reducerea ratei de acumulare de aproximativ 20 la sută.

Iniţierea măsurilor pentru îmbunătăţirea colectării, inclusiv (i) instituire unei legături mai strânse între beneficiile de pensii şi contribuţiile plătite, (ii) introducerea unei legături mai adecvate între pensia medie pentru limită de vârstă şi pensia minimă prin indexarea pensiei minime doar la preţuri şi ( iii) înlocuirea contribuţiei fixe pentru persoanele care desfăşoară activităţi independente şi agricultori cu o rată de contribuţie unificată şi o bază de contribuţii stabilită în mod adecvat.

Creşterea vârstei de pensionare în conformitate cu normele UE;

Re-introducerea participării obligatorii a fermierilor individuali în sistemul de pensii.

Reducerea diferenţei între pensiile speciale şi privilegiate şi pensiile din sistemul general.

4.20 Moldova nu este gata pentru introducerea celui de-al doilea pilon de pensii. Cu toate acestea, Guvernul ar trebui să continue să analizeze şi să modeleze toate opţiunile de reformă ale

Indicatorii în anul reformei

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

90,0%

100,0%

Bulgaria Croaţia Ungaria Polonia Slovacia Ucraina Armenia Moldova Montenegro0,0%

20,0%

40,0%

60,0%

80,0%

100,0%

120,0%

140,0%

Punctaj TOTAL S/E Cap ca % din PIB

1/3 0/1 1/2 1/2 1/2

x/y: Numărul indicatorilor "roşii" în domenii foarte importante /numărul total de indicatori "roşii"

4.8%

14.5% 25.6%

35.0%

1.0%

S/E comerţul 17,4%

6.3%

142.0%

2/5 5/10 1/46/11

4.0%

31

sistemului de pensii, inclusiv introducerea celui de-al doilea pilon pe viitor. Cel de-al doilea pilon ar putea fi introdus pentru moldovenii care lucrează în străinătate şi cei care au revenit şi nu a contribuit la sistemul de pensii de stat. Experienţele legate de acţiuni politice legiferate sau examinate de alte ţări din regiune urmează a fi luate în considerate (Caseta 1).

Tabelul 1. Acţiunile de politici din ţările EAC – legiferate şi examinate

Acţiunea de politici

Legiferată Examinată

Creşterea ratei generale de contribuţii

-România: de la 27.5% in 2008 la 31.3%.

- Rusia: de la 20% la 26%, şi transferul contribuţiei de la pensia de bază la sistemul bazat pe contribuţii nominale definite

Ajustări la rata contribuţiei din pilonul doi

-România: Rata contribuţiei în pilonul doi îngheţată la 2% (în loc de creşterea legiferată spre 2.5%)

-Lituania: Rata contribuţiilor din pilonul doi redusă de la 5.5% la 3% 2009 şi 2010, şi reîntoarcerea la 5.5% în 2011.

-Letonia: Transferul unei părţi din contribuţii din pilonul doi către pilonul unu.

-Estonia: Transferul a 4% din contribuţiile pilonului doi către pilonul unu

Permiterea opţiunii de a participa sau ieşi din pilonul doi

- Slovacia: prima opţiune (ianuarie –iunie 2008) şi a doua opţiune (ianuarie – iunie 2009) pentru a decide de a participa sau ieşi din pilonul doi.

-Croaţia: Permiterea participanţilor la pilonul doi (vârsta de 40-50 ani) să se reîntoarcă în pilonul unu, iar economiile acumulate să fie transferate la trezorărie în schimbul pensiei garantate din primul pilon.

Participarea voluntară la pilonul doi pentru participanţii noi

-Slovacia: participare voluntară la pilonul doi începând cu ianuarie 2008.

Schimbarea indexării/ pensiei minimale şi de bază

-Serbia : Suspendarea indexării pentru anul 2009 conform acordului încheiat de către Guvernul Serbiei cu FMI

-Letonia: Eliminarea indexării salariale a pensiilor.

-Ungaria: Transfer la indexarea elveţiană sau la indexarea bazată exclusiv pe inflaţie în dependenţă de creşterea PIB.

Creşterea vârstei de pensionare

-Ucraina: Creşterea vârstei de pensionare până la 62 de ani atât pentru bărbaţi cât şi pentru femei

-Ungaria: Creşterea vârstei de pensionare de la 62 la 65 de ani către anul 2016.

Măsuri de abordare a pensionării anticipate

-Polonia: Eliminarea schemelor numeroase de pensionare anticipată (disponibilă anterior pentru 1 milion de oameni) .

-Ungaria: Creşterea penalităţilor pentru pensionare anticipată şi introducerea bonusurilor pentru pensionare reţinută.

-Ucraina: Eliminarea treptată a schemelor de pensii speciale şi anticipate

Sursa: Personalul Băncii Mondiale pe baza informaţiilor din ţară

32

4.21 Este nevoie de efectuat reforme pentru a putea introduce cel de-al doilea pilon. Aceste acţiuni includ dezvoltarea şi aprofundarea pieţelor de capital, consolidarea administraţiei pensiilor, colectării şi păstrării de informaţie individuală. Aceste măsuri care sunt necesare indiferent de gradul de pregătire pentru pilonul doi şi care ar trebui să înceapă fără întârziere. Aceste măsuri ar îmbunătăţi semnificativ durabilitatea fiscală şi socială a primului pilon de pensii şi ar crea spaţiu fiscal pentru eventuala introducere a celui de-al doilea pilon când va veni momentul potrivit (Figura 3).

Figura 3. Modelarea valorizării salariilor şi preţurile în proporţie de 50-50, reducerea ratei de acumulare, creşterea vârstei de pensionare, un nivel sporit de colectare şi

indexarea pensiei minime la preţuri

Bilanţul financiar al fondului de pensii din pilonul 1 (% PIB)

-0,6 -0,4 -0,2 0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

1,4

Pensia medie pentru limită de vârstă faţă de salariul mediu

(rata de înlocuire) %

0 5

10 15 20 25 30 35

2007 2012 2017 2022 2027 2032 2037 2042 2047

Pensia medie pentru limită de vârstă

Pensia pentru limită de vârstă în anul curent

Primul pilon – venituri din contribuţii şi cheltuieli

(% din PIB)

0

1

2

3

45

6

7

8

9

Pilonul 1- contribuţii

Pilonul 1- cheltuieli

33

V.    BUNA GUVERNARE ŞI LUPTA CU CORUPȚIA 

CONTEXT 

5.1 În perioada dintre alegerile parlamentare din 2005 şi 2009, majoritatea politică şi opoziţia au lansat iniţiative importante de guvernare care au ca scop promovarea reformelor democratice şi integrarea în UE. În ciuda creşterii economice şi reducerii sărăciei impresionante realizate în această perioadă, actuala criză financiară globală, precum şi aprofundarea recesiunii economice în Europa ar putea elimina progresele în guvernarea produse după un deceniu de tranziţie treptată , dar neconsolidată.

5.2 Obiectivul Moldovei de a crea un sistem de guvernare durabil bazat pe reguli care va sprijini alegerea pro-UE a ţării este încă relevant. În conformitate cu acest scop, Republica Moldova va continua pe termen lung să abordeze provocările de dezvoltare de durată, cum ar fi dezvoltarea unei administraţii naţionale eficace, guvernarea şi controlul sectorului public, statul de drept, formularea politicilor, buna guvernare a agenţiilor cheie (vama, inspectoratul fiscal, CCCEC), reglementarea pieţei şi capacitatea gestionării proiectelor. Acest lucru include, de asemenea, prezenţa unor instituţii de audit intern şi extern şi conformarea lor la standardele internaţionale fapt ce ar genera încrederea publică în modul în care Moldova este condusă şi modul în care conducerea este responsabilă faţă de cetăţenii săi.

PROVOCĂRILE PRINCIPALE PENTRU GUVERNARE ŞI LUPTA CU CORUPȚIA 

5.3 Imaginea care apare în urma monitorizării şi analizei extensive a guvernării şi anti-corupţiei efectuată de către Banca Mondială şi donatori evidenţiază câteva obstacole cheie care persistă în eforturile de îmbunătăţire a guvernări. Următoarele provocări ar putea fi exacerbate în perioada crizei economice: (i) structurile instituţionale nu au suficiente controale şi balanţe ce poate conduce la concentrarea puterii şi captare de către interese speciale, (ii) regulamente guvernamentale excesive şi discreţia birocratică creează stimulente pentru corupţie ce contribuie la răspândirea culturii de cinism; (iii) o societate civilă lipsită de voce care acum, împreună cu migranţii care se întorc, cere mai multe acţiuni de remediere din partea Guvernului în domeniile de protecţie socială şi prestarea serviciilor.

5.4 Conform celor mai recente sondaje, sărăcia, şomajul şi corupţia sunt cele trei probleme cu care se confruntă gospodăriile. Mai mult de jumătate din cei intervievaţi3 consideră că "suntem săraci, pentru că suntem corupţi." Respondenţii la sondaj consideră prestarea serviciilor publice de sănătate şi educaţie ca unele dintre cele mai corupte sisteme,

3 Percepţiile şi experienţa reprezentanţilor gospodăriilor şi oamenilor de afaceri cu privire la corupţie în Republica Moldova, TI, USAID, GRM, Chişinău, 2009TI

34

împreună cu poliţia şi organele urmăririi penale. In afara de compensare şi salarii mici, alte cauze ale corupţiei sunt impunitatea oficialilor corupţi, lipsa voinţei politice în Guvern de a combate corupţia şi de a asigura o transparenţă mai mare în domeniul administraţiei publice, precum şi un sistem ineficient de declaraţie a veniturilor şi bunurilor de către funcţionarii publici, care, în prezent, nu urmăreşte discrepanţele între veniturile declarate şi bunurile în proprietate.

5.5 Nu se aplică standarde etice pentru funcţionarii publici, iar mecanismele de evitare şi abordare a conflictului de interese lipsesc. Cea mai mare parte a personalului cheie în instituţiile publice (Serviciul Vamal, Ministerul Afacerilor Interne, Inspectoratul Fiscal Principal de Stat, Ministerul Administraţiei Publice Locale, Ministerul Sănătăţii, Ministerul Educaţiei şi Tineretului) nu înţelege noţiunea, procedurile şi mecanismele conflictului de interese prevăzute în Legea cu privire la conflictul de interese (2008).

5.6 Procedurile de angajare a funcţionarilor publici sunt adesea încălcate. În plus, cadrul legal pentru procedurile de angajare este contradictoriu; personalul responsabil pentru "liniile fierbinţi” în instituţiile publice nu este instruit în mod corespunzător, iar procedurile privind înregistrarea cazurilor de corupţie nu sunt adoptate; responsabilitatea pentru neîntreprinderea măsurilor nu este stabilită; declaraţia de venituri şi bunuri de către funcţionarii publici nu permite depistarea discrepanţelor între venituri şi bunuri.

5.7 Guvernul anterior a recunoscut lipsa unei guvernări bune şi existenţa fenomenului corupţiei ca o problemă endemică. De la începutul reformei anti-corupţie lansate în anul 2000, Republica Moldova a iniţiat un şir de iniţiative legislative şi reforme instituţionale, unele din ele fiind destul de ambiţioase. Cu toate acestea, opinia donatorilor este că angajamentul guvernului anterior de a pune în aplicare reformele de guvernare şi anti-corupţie a fost de cele mai multe unul “pe hârtie”; experienţa de implementare arată ca acţiunile au fost insuficiente şi sporadice. Agenţia specializată, Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei (CCCEC), a fost perceput ca un organ politizat care se axa predominant crimele şi corupţia la nivelul cel mai jos.

SUGESTII ÎN ASPECT DE POLITICI 

5.8 Unele dintre principalele riscuri de guvernare în perioada tranziţiei post-electorale vor fi: (i) o agendă ambiţioasă a Guvernului pentru contracararea crizei economice care poate duce la o creştere continuă a acţiunilor efectuate la discreţia Guvernului în detrimentul unor politici şi acţiuni bazate pe norme şi reguli, (ii) desemnările noi post-electorale, rotaţia personalului, schimbările şi pierderea capitalului organizaţional ar putea încetini implementarea şi eficacitatea măsurilor anti-criză; (iii) abordarea inter-sectorială a problemelor atât de necesară s-ar putea fragmenta fără atenţie sporită unei coordonări strategice.

5.9 Următorul Guvern va avea o nouă oportunitate pentru abordarea agendei nefinisate a reformelor de guvernare. Priorităţile principale ale următorului Guvern trebuie să fie buna guvernare şi combaterea corupţiei împreună cu programul de stabilizarea macro-economică. Această perioadă reprezintă o oportunitate de a se axa asupra soluţionării problemelor. Aceasta, la rândul său, ar fi un semnal pentru populaţie şi toate părţile interesate despre un început şi o

35

reangajare reînnoită în abordarea problemelor strategice de guvernare. Aceasta ar necesita identificarea unor progrese rapide, determinarea priorităţilor şi compromiselor pe termen lung.

5.10 Recomandările consolidate şi specifice ale donatorilor cheie pentru Guvernul nou-format privind acţiunile prioritare în domeniul guvernării şi combaterii corupţiei urmează:

Axarea pe domeniile unde se pot înregistra progrese rapide la costuri relativ mici.

o Reforme judiciare. Aprobarea conceptului de asigurare a independenţei financiare a sistemului judiciar şi a adoptarea publicării pe internet a hotărârilor judecătoreşti.

o Sectorul sănătăţii. Punerea în aplicare a mecanismelor de monitorizare a implementării standardelor medicale, precum şi simplificarea procedurilor de achiziţii publice a serviciilor medicale.

o Serviciul vamal. Crearea unor echipe mobile de monitorizare pentru prevenirea corupţiei şi contrabandei şi stabilirea unor criterii transparente pentru identificarea mărfurilor vamale şi determinarea valorii lor

o Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei. Preluarea de către Parlament a supravegherii CCCEC şi redirecţionarea liniei sale de raportare

o Completarea consolidării politico-administrative pentru combaterea corupţiei prin aplicarea maximă a mijloacelor legale şi aplicarea legislaţiei privind prevenirea corupţiei

Re-confirmarea angajamentului pentru acţiunile prioritare curente sau planificate anterior pe termen lung şi mediu.

o Continuarea implementării strategiei anti-corupţie a Republicii Moldova pe baza unor planuri de acţiune anuale.

o Continuarea consolidării sistemului de combatere a spălării banilor/finanţare a contra-terorismului (CSB/FCT) din Moldova în conformitate cu standardele internaţionale.

o Continuarea reformei sistemului judiciar în scopul garantării independenţii sale şi sporirii eficacităţii şi profesionalismului instanţelor de judecată.

o Asigurarea transparenţei mai mari în selecţia companiilor private care implementează proiecte de investiţii publice, o atenţie deosebită fiind acordată posibilului conflict de interese şi promovarea afacerilor de familie a funcţionarilor publici;

o Reforma administraţiei fiscale şi de impozitare: inclusiv a sistemului de e-declaraţii, linia fierbinte şi sistemul de petiţie, siguranţa de confidenţialitate a informaţiilor.

o Întărirea capacităţii de planificare a investiţiilor pentru alocarea fondurilor publice pentru proiecte de infrastructură, îmbunătăţirea prioritizării, diminuarea pierderilor de eficienţă şi irosirea fondurilor publice.

o Îmbunătăţirea raportării financiare, previzibilităţii şi responsabilităţii sectorului privat pentru a contracara practicile corupte şi investiţiile prădalnice pe termen scurt.

o Îmbunătăţirea sistemelor de ţară şi utilizarea lor sporită în operaţiunile finanţate de BM şi alţi donatori. Moldova încă se confruntă cu riscuri sistemice înalte şi nu are capacitate sistemică suficientă. Supravegherea achiziţiilor este deosebit de vulnerabilă.

36

o Adoptarea următoarelor măsuri generale pentru toţi funcţionarii publici: (i) Aplicarea prevederilor etice. Elaborarea Codurilor de Etică ce lipsesc şi actualizarea celor existente (Codurile de Conduită) pentru instituţiile publice astfel ca ele să includă prevederi din standardele internaţionale în fiecare domeniu public (Ghidul OECD privind tratarea conflictului de interese, Codul model de conduită pentru agenţii publici al Consiliului Europei ); dezvoltarea mecanismelor de implementare a Codului de etică în fiecare domeniu şi includerea în contractul de muncă a obligaţiei de a respecta Codul; formarea profesională şi raportarea privind implementarea şi raportarea publică a anchetelor referitoare la Codul de etică. (ii) Politica privind conflictul de interese. Funcţionarii publici urmează să studieze Legea cu privire la conflictul de interese (CDI), precum şi alte acte normative de prevenire a corupţiei în instituţiile publice (Codul penal şi Codul cu privire la contravenţiei administrative); iniţierea procedurile concrete de soluţionare a CDI; introducerea restricţiilor de post-angajare pentru funcţiile publice vulnerabile; aplicarea în practică a Declaraţiei cu privire la conflictul de interese în rândul inspectorilor fiscali şi instituirea pedepselor pentru încălcarea regulilor şi regulamentelor în vigoare; interzicerea controalele fiscale ale întreprinderilor de către persoanele afiliate / rude / prieteni.

o Elaborarea unui cadru eficace pentru dezvăluirea informaţiei publice pentru o mai bună transparenţă şi responsabilitate. Elaborarea Regulamentului cu privire la drepturile şi obligaţiile ofiţerilor în furnizarea de documente şi informaţii oficiale; delimitate clară a informaţiei publice oficiale şi a informaţiei cu caracter limitat/sensibil.

o Asigurarea accesului la informaţii şi îmbunătăţirea calităţii de resurse web care se află la dispoziţia publicului. Alocarea personalului responsabil de corespondenţa cu publicul prin intermediul poştei electronice, verificarea răspunsurilor şi recursurilor prin poşta electronică; publicarea on-line a structurii şi sistemului de gestionare a organizaţiei; cine planifică şi execută bugetul; procedurile de desemnare a managerilor, rapoartele de audit produse Curtea de Conturi; procedurile de petiţie, orarul audienţelor; lista de posturi vacante; procedurile de angajare, organizarea concursurilor pentru funcţii publice; asistenţă tehnică şi beneficiarii sau de executorii din rândul instituţiilor publice; ofertele de achiziţii publice planificate şi curente, componenţa comisiilor de achiziţii, ofertanţii şi propunerile lor, oferta câştigătorilor, precum şi condiţiile lor contractuale, planurile măsurilor anti-corupţie şi rezultatele implementării lor; liniile fierbinţi şi rapoartele de răspuns la petiţii.

o Crearea unui sistem de petiţie şi a unei linii fierbinţi. Includerea unui articol separat pentru administrarea liniei fierbinţi şi publicarea lui în bugetul instituţiei;

o Integrarea e-serviciilor în sistemele de guvernare şi cele publice ca mecanism inter-sectorial de îmbunătăţire a monitorizării programelor şi resurselor, precum şi pentru reducerea oportunităţilor de corupţie,

o Punerea la dispoziţia publicului larg a rapoartelor Curţii de Conturi.

37

 VI. MIGRAȚIA 

CONTEXT   

6.1 Muncitorii moldoveni au migrat în străinătate în număr mare în urma crizei financiare din Rusia din 1998-99. Numărul acestora a crescut de la aproximativ 56,000 în 1999 la 318,000 la mijlocul anului 2008 - dintr-o populaţie de mai puţin de 3.6 milioane de oameni4. Măsurarea exactă a migraţiei este complicată de fenomenul migraţiei sezoniere: circa 60 la sută din migranţii au fost în străinătate pentru mai puţin de şase luni în 20075. Aproximativ 61 la sută din toţi migranţii au lucrat în Rusia în 2008, mulţi la lucrări sezoniere în construcţii; aproximativ 14 la sută au plecat în Italia, iar restul au plecat în alte ţări ale Comunităţii Europene, Turcia şi Israel6. Vârsta medie a migranţilor a fost de aproximativ 34 de ani în 2007; aproape 69 la sută au studii medii generale sau profesional-tehnice (dar nu şi universitare); marea majoritate, aproximativ 71 la sută, provin din sate.7

6.2 Muncitorii moldoveni au trimis acasă circa 1,9 miliarde dolari SUA în 2008: aceasta constituie aproape 31 la sută din PIB în 2008 şi este cea de-a doua rata din lume în urma Tadjikistanului (Figura 4)8. Aceste remitenţe au fost forţa motrice a expansiunii economice în urma crizei din 1998/99: ele au contribuit la finanţarea creşterii vertiginoase a sectorului de construcţii şi renovare, au stimulat consumul casnic şi au ajutat să plătească taxele şcolare şi universitare. Ca urmare, rata sărăciei a scăzut cu 44 puncte procentuale în perioada anilor 1999-2005 şi această rata (calculată pe baza unui sondaj de opinie cu un cadru revizuit) a scăzut în continuare în anii 2006 şi 2007.9

4 Biroul Naţional de Statistică. Migraţia Forţei de Muncă în Republica Moldova. (Pe baza datelor colectate în modulul Anchetei Forţei de Muncă în cel de-al doilea trimestru al anului 2008, aprilie 2009.

5 Calculele Băncii Mondiale din Studiul Gospodăriilor Casnice 2007.

6 Biroul Naţional de Statistică, Migraţia Forţei de Muncă în Republica Moldova. Aprilie 2009.

7 Calculele Băncii Mondiale din Studiul Gospodăriilor Casnice 2007. 8 Pentru remitenţe, sursa este Banca Naţională a Moldovei; pentru PIB sursa este Biroul Naţional de Statistică.

9 Banca Mondială. Actualizarea Studiului de Sărăcie. 2006. Estimarea pentru anul 2006 se bazează pe interpolarea datelor din 2005 şi 2006 efectuată de către un consultant al Băncii Mondiale. Informaţia despre sărăcie pentru anul 2007 provine de la Ministerul Economiei şi Comerţului.

38

Provocări 

6.3 Cu toate acestea, transferurile de bani de la oameni acasă prin intermediul sistemului financiar au scăzut brusc şi au fost cu 29 la sută mai mici în primul trimestru al anului 2009 decât în acelaşi trimestru al anului precedent (Figura 5). Aceste transferuri de bani prin intermediul băncilor şi altor agenţii financiare sunt principalele mijloace de a trimite bani acasă. Mai mult decât atât, transferurile de bani-şi remitenţele-vor scădea probabil în continuare comparativ cu anii precedenţi deoarece mulţi lucrători sezonieri din Moldova vor sta acasă şi nu vor pleca în Rusia unde criza financiară a stopat bum-ul din sectorul de construcţii şi a redus cererea pentru forţa de muncă.10

10 Transferurile veniturilor salariale provenite de la munca sezonieră în străinătate nu sunt considerate formal ca remitenţele lucrătorilor. Cu toate acestea, ele sunt tratate în calitate de remitenţe în balanţa de plăţi din cauza dificultăţii de distingere a originii transferurilor.

Tajikstan, 45.5%

Moldova, 30.8%

Kyrgyz Republic, 19.0

Albania, 10.1%

0%5%

10%15%20%25%30%35%40%45%50%

Remittances relative to GDP in East Europe & Central Asia, 2008(In percentage points)

Source: World Bank, World Development Indicators & National Bank of Moldova.

Figura

39

6.4 Acest lucru face parte dintr-o tendinţă mai largă în rândul ţărilor în curs de dezvoltare din Europa şi Asia Centrală (EAC). Cazul de bază al lui Ratha şi Mohapatra prognozează un declin al remitenţelor de peste 10 la sută în regiunea EAC în 2009; în cazul mai scăzut prognoza este de un declin de aproape 13 la sută (Tabelul 2).

Tabelul 2. Prognoza cazului de bază al Băncii Mondiale privind rata creşterii fluxurilor de remitenţe către ţările în curs de dezvoltare pe

regiune

(în puncte procentuale)

2008e 2009f 2010f 2011f Ţările în curs de dezvolt. 8.8% -5.0% 2.9% 6.3% Asia de Est şi Pacificul 6.6% ‐4.2% 1.9% 5.6% Europa şi Asia Centrală 5.4% -10.1% 4.2% 7.5% America Lat. şi Caraibele 0.2% -4.4% 2.3% 5.6% Orient. Mijl. Şi Africa Nord 7.6% -1.4% 2.9% 5.6% Asia de Sud 26.7% -4.2% 3.4% 6.8% Africa Sub-Sahara 6.3% -6.3% 3.5% 6.7% Sursa: Dilip Ratha şi Sanket Mohapatra, blogul web al Băncii Mondiale: peoplemove.worldbank.org, Note: e înseamnă estimare, p înseamnă prognozare

6.5 În timp ce migranţii noi reduc efectuarea plăţilor acasă, este mai puţin probabil ca migranţii care se află peste hotare pe un termen mai îndelungat să reducă remitenţele în timpul unei crize. Ratha şi Mohapatra susţin că remitenţele de obicei formează doar o mică

$0

$100

$200

$300

$400

$500

$600

Money Transfers from Abroad by Natural Persons(Quarterly transfers at actual rates, in millions of US dollars)

Source: National Bank of Moldova.

Figura 5.

40

parte din veniturile migranţilor şi prin urmare este mai puţin probabil ca acestea să scadă în timpul unei crize11. Cu toate acestea, datele sondajul OIM din Moldova arată că peste jumătate din migranţii transferă mai mult de jumătate din veniturile obţinute acasă şi prin urmare remitenţele sunt vulnerabile în faţa crizei financiare.

6.6 Ratha şi Mohapatra susţin de asemenea că durata migraţiei ar putea creşte odată cu înăsprirea controalelor la frontieră în timpul unei recesiuni economice, deoarece durata migraţiei se va prelungi, cei care vor continua să rămână peste hotare vor continua să remită veniturile. Iar atunci când migranţii se vor reîntoarce, este foarte probabil că vor aduce înapoi şi o parte din economiile acumulate. Acest lucru este aplicabil în cazul migranţilor moldoveni pe termen lung.

6.7 Migranţii care se vor reîntoarce vor merge probabil în satele rurale unde costurile de trai sunt relativ ieftine. În plus, migranţii sezonieri care nu vor putea pleca din cauza scăderii cererii pentru forţa de muncă în sectorul de construcţii în Rusia probabil vor rămânea acasă în satele lor. Odată cu diminuarea posibilităţilor de migraţie, tinerii vor fi nevoiţi să se bazeze pe ofertele pieţii forţei de muncă interne într-o perioadă de scădere a cererii. Ei vor fi nevoiţi să intre în competiţie cu migranţii ce se reîntorc şi care au experienţă şi deprinderi de muncă mai bune. Tineretul care va intra pe piaţa muncii pentru prima data se va confrunta cu dificultăţi mai mari în obţinerea primului loc de muncă, iar în cazul unei situaţii nefavorabile pe piaţa muncii, tinerii vor fi mai vulnerabili exploatării.

6.8 O altă preocupare este impactul probabil al remitenţelor reduse asupra bunăstării copiilor deoarece gospodăriile vor fi mai puţin capabile să achite plăţile pentru hrana, îngrijirea medicală şi şcolarizarea lor. Copiii care vor reveni în Moldova pot avea nevoie de asistenţă pentru integrarea lor în sistemul de învăţământ. În cele din urmă, stresul economic poate duce la conflicte de familie şi chiar la violenţă domestică.

6.9 Provocarea pentru politici este de a atenua şocurile imediate în zonele rurale, precum şi între tineri şi copii pentru a limita efectele negative asupra sărăciei. Sistemul de protecţie socială este destul de modest şi este puţin probabil ca agricultură să poată absorbi un număr mare de muncitori. Cel mai bun răspuns ar putea fi utilizarea celui mai eficient program de asistenţă socială, precum şi pregătirea programelor de lucrări publice şi pentru tineret.

SUGESTII ÎN ASPECT DE POLITICI 

6.10 Guvernul ar trebui să evite reducerea programului de asistenţă socială direcţionat. Agenţiile internaţionale şi cele ale donatorilor sprijină pe deplin implementarea noii Legi cu privire la asistenţa socială. Programul de asistenţă socială direcţionată introdus recent oferă Guvernului un instrument puternic pentru compensarea efectelor negative asupra sărăciei în

11 Delip Ratha şi Sanket Mohapatra, web blog, 23 martie 2009. URL: https: / / peoplemove.worldbank.org/en/content/remittances-expected-to-fall-by-5-to-8-percent-in-2009

41

urma scăderii remitenţelor şi pentru prevenirea creşterii nivelului sărăciei, în special în zonele rurale, ca urmare a creşterii şomajului şi presiunilor sociale tot mai mari. Gospodăriile însărăcite ar putea aplica la autorităţile publice locale, prin asistenţii sociali, pentru subvenţii. Dacă vor exista resurse suficiente disponibile, Guvernul ar putea corela transferurile standarde direcţionate la costul de trai.

6.11 Lucrările publice ar putea absorbi lucrătorii calificaţi. În cazul finanţări suficiente din partea donatorilor, Guvernul ar putea accelera investiţiile publice planificate în spitale, şcoli, drumuri, sisteme de alimentare cu apă, gestionarea calamităţilor naturale, precum şi în altă infrastructură de prioritate. Acest lucru solicită planificare grijulie pentru a asigura că, de exemplu, şcolile şi spitalele slab utilizate nu vor fi renovate şi de asemenea pentru a stabili proceduri rapide, dar corecte de achiziţii. Fondul de Investiţii Sociale a demonstrat capacitatea de a absorbi muncitori calificaţi pentru lucrări civile la scară mică în satele şi oraşele mici. Fondul are de asemenea o experienţă pozitivă în desfăşurarea unor achiziţii rapide şi corecte.

6.12 Programul PNUD pentru Dezvoltare Locala Integrată acoperă circa o treime din teritoriul ţării (aproximativ 13 raioane) şi sprijină lucrări publice prioritare, cum ar fi sistemele de alimentare cu apă, reparaţia şcolilor sau grădiniţelor, etc. Programul poate extinde lucrările rapid şi genera locuri de muncă necesare din cauza prezenţei sale în teren, reţelei sale de contacte cu autorităţile locale şi lucrări publice identificate deja în planurile de dezvoltare comunitara.

6.13 Lansarea unui program pentru tineret ar mobiliza tineretul să participe la lucrări publice potrivite, la activităţi sportive şi i-ar pregăti pentru piaţa forţei de muncă. De exemplu, locurile de muncă pentru tineret ar putea fi create prin aşa-zisele "activităţi verzi", cum ar fi plantarea fâşiilor de copaci, lucrări de prevenire a eroziunii solului şi participarea la proiecte de gestionare a calamităţilor naturale. Formarea deprinderilor pentru angajarea în câmpul muncii ar îmbunătăţi abilităţile, ar spori posibilităţile de angajare ale tineretului şi le-ar permite un acces mai bun la piaţa de muncă. Acest lucru s-ar putea baza pe sprijinul oferit deja prin intermediul Centrelor de reintegrare socială create în întreaga ţară cu ajutorul PNUD. De asemenea, tinerii ar putea beneficia de informaţii despre piaţa forţei de muncă, despre riscurile la care sunt expuşi migranţii chiar şi în domenii, cum ar fi bolile sexual transmisibile, alcoolismul şi abuzul de droguri, precum şi soluţionarea conflictelor. O componentă de educaţie ar putea contribui la consolidarea curriculum-ului din învăţământul gimnazial şi liceal.

6.14 Pe termen mediu şi lung, dezvoltarea economiei rurale ne-agricole, şi în special prelucrarea agricolă, ar contribui mult la reducerea migraţiei şi absorbirea migranţilor care se reîntorc. Cea mai importantă constrângere este mediul de afaceri. Întreprinderile de prelucrare agricolă se confruntă cu obstrucţia, corupţia în licenţiere, obţinerea permiselor şi trecerea la frontieră. Mai mult decât atât, întreprinderile de prelucrare agricolă sunt, în general, mici şi se confruntă cu constrângeri în finanţare, management, marketing, logistică, precum şi în obţinerea factorilor de producţie de înaltă calitate. Îmbunătăţirea sistemelor logistice şi de transport va promova de asemenea sectorul de prelucrare agricolă.

6.15 Este nevoie de o strategie cuprinzătoare în domeniul politicii de migraţie. Chiar şi după ce creşterea economică din Moldova se va restabili, rata înaltă a salariilor din străinătate

42

faţă de salariile din Moldova va motiva muncitorii moldoveni să migreze. Din această cauză, Guvernul ar dori să încerce să mărească beneficiile şi să minimalizeze costurile sociale ale migraţiei. De exemplu, Guvernul ar putea extinde oportunităţile legale de angajare peste hotare prin programe de migraţie circulară. Ar putea oferi informaţii şi servicii de suport migranţilor, consolidând legăturile lor cu Moldova. Stabilirea unor legături mai formale între societatea moldovenească şi diasporă ar putea promova investirea remitenţelor în Moldova, oferind speranţă pentru proiectele de dezvoltare rurală. În cele din urmă, Guvernul ar putea, în măsura posibilităţilor, să armonizeze sistemele fiscale şi de impozitare între ţările gazdă şi Moldova.12

12 Studiul OIM "Migraţia forţei de muncă şi remitenţele în Moldova: A luat sfârşit bum-ul? Tendinţe şi constatări preliminare din sondajul gospodăriilor casnice pentru anii 2006-2008 efectuat de către OIM CBSAXA.

43

 VII. REFORMA SECTORULUI PUBLIC 

MANAGEMENTUL FINANȚELOR PUBLICE 

Context 

7.1 Începând cu anul 2005, Ministerul Finanţelor (MF) a depus eforturi pentru armonizarea sistemului de management al finanţelor publice (MFP) la standardele internaţionale. Agenda reformelor MFP în derulare a fost sprijinită graţie asistenţei coordonate, oferite de donatori, majoritatea căreia va continua să fie disponibilă instituţiilor beneficiare şi pentru anii 2009-2011.

7.2 Deşi agenda reformelor nu este finalizată, aceste eforturi anterioare au realizat o ameliorare sesizabilă a performanţei MFP. Evaluarea MFP din anul 2008, în baza metodologiei Cheltuielilor Publice şi Răspunderii Financiare (CPRF), elucidează realizările în domeniile gestiunii numerarului, contabilităţii, evidenţei şi raportării ca urmare a introducerii Contului Unic Trezorerial. Elaborarea Cadrului de Cheltuieli pe Termen Mediu (CCTM) în calitate de instrument de planificare strategică a bugetului a permis realizarea unei conexiuni mai strânse între bugete şi politicile Guvernului. Exhaustivitatea bugetului a fost îmbunătăţită prin integrarea fondurilor speciale în bugetul de bază (Caseta 1).

7.3 Unele deficienţe importante rămân în continuare a fi remediate. Standardele de raportare sunt fragmentate şi nu corespund exigenţelor moderne. Datele bugetare sunt disponibile cu tergiversare şi doar unui spectru îngust de utilizatori. Sunt necesare eforturi considerabile pentru a introduce sisteme de control şi audit intern. Există capacităţi insuficiente de audit extern.

7.4 Proiectul MFP, implementat de Ministerul Finanţelor cu sprijinul oferit de Banca Mondială, Guvernul Olandei şi Agenţia Suedeză pentru Dezvoltare Internaţională (ASDI), reprezintă instrumentul de bază ce sprijină reforma. Departamentul pentru Dezvoltare Internaţională (Regatul Unit) va oferi asistenţă suplimentară ministerelor de ramură în vederea fortificării CCTM. De asemenea, UNICEF planifică asistenţă axată, oferită Ministerului Economiei (ME) şi Ministerului Protecţiei Sociale, Familiei şi Copilului (MPSFC) în acest domeniu. Asistenţa tehnică din partea mai multor donatori este disponibilă Curţii de Conturi pentru fortificarea capacităţii sale instituţionale. Fondul Monetar Internaţional (FMI) şi Uniunea Europeană (UE) monitorizează activ domenii selecte ale reformei MFP.

Provocările principale 

7.5 Se prognozează o înrăutăţire a situaţiei bugetare. Impactul crizei în derulare asupra economiei Republicii Moldova va constitui o provocare pentru MF în aspect de gestionare a situaţiei bugetului şi va testa robusteţea realizărilor recente din sistemul MFP. Contrar ultimilor ani precedenţi, este puţin probabil ca veniturile din anul 2009 să depăşească valorile bugetare aprobate, fără a mai fi posibilă revizuirea în direcţia majorării pe parcursul anului a bugetului

44

total. Din contra, probabil vor fi necesare ajustări în direcţia micşorării. Se anticipează ca situaţia cu lichidităţile a Guvernului să devină mai austeră, eventual fiind necesare practici de raţionalizare a lichidităţii. Prognozele bugetare pe termen mediu pentru anii următori reprezintă o provocare din cauza mediului extern extrem de imprevizibil.

Caseta 1. Scorurile performanţei MFP ale Republicii Moldova

Între anii 2006 şi 2008 a fost realizat un progres robust în procesele şi sistemele de calitate ale MFP, fapt cuantificat prin intermediul cadrului de măsurare a performanţei MFP al Cheltuielilor Publice şi Răspunderii Financiare (CPRF). Cadrul CPRF reprezintă un instrument recunoscut internaţional, care permite monitorizarea performanţei unei ţări sub aspect de diverse laturi ale reformelor MFP desfăşurate în timp. Acesta se bazează pe un set de indicatori de nivel înalt, care măsoară performanţa sistemelor, proceselor şi instituţiilor MFP. Moldova a fost prima ţară din regiunea Europei şi Asiei Centrale care a finalizat două evaluări CPRF, iar procesul a servit drept platformă robustă pentru evaluarea progresului realizat de reforma MFP în ultimii ani.

Cea mai considerabilă realizare care a influenţat schimbarea scorului Republicii Moldova între anii 2006 şi 2008 a fost instituirea Contului Unic Trezorerial, care a ameliorat scorul general la capitolele gestiunea numerarului şi contabilitate, evidenţă şi raportare.

Moldova: Comparaţia scorurilor CPRF pentru anii 2006 şi 2008

Notă: În cadrul metodologiei de evaluare a scorului CPRF, A reprezintă scorul maxim, iar D – scorul minim. Scorul B sau mai mare indică o performanţă satisfăcătoare.

7.6 Unele realizări recente în MFP s-ar putea dovedi utile în gestionarea situaţiei bugetare în noile circumstanţe.

Instrumentul de modelare macroeconomică, elaborat recent pentru Ministerul Economiei, ar putea ajuta la analizarea impactului exercitat de criza globală în derulare asupra economiei Republicii Moldova, deoarece acesta permite o examinare minuţioasă a factorilor ce

Credibilitatea bugetului

Exhaustivitate şitransparență

Planificarea bugetului în

Colectarea şi gestiunea veniturilor

Gestiunea numerarului

Salarizare, achiziții şi control intern

Contabilitate, evidență şi  raportare

Verificare şi audit extern

Practici ale donatorilor Media generală(31 indicatori)

2008 2006

D C B A

bază de politici

45

afectează prognozele sectorului extern.

Disponibilitatea CCTM în calitate de instrument de planificare strategică a bugetului ar urma să ajute la examinarea ajustărilor necesare la bugetul pentru anul 2009 şi la elaborarea scenariilor bugetare pentru anii următori. Acesta ar putea servi la ghidarea alinierii ajustărilor cheltuielilor la priorităţile în aspect de politici în vederea evitării reducerii ad hoc sau universale a cheltuielilor.

Gestiunea eficientă a numerarului va deveni extrem de importantă pe termen scurt şi mediu. Consolidarea soldurilor bugetare într-un Cont Unic Trezorerial oferă Ministerului Finanţelor flexibilitatea necesară pentru gestiunea situaţiei financiare austere în aspect de lichidităţi.

Sugestii în aspect de politici 

7.7 Activităţile prioritare pentru anii 2009-2011 sunt bine definite şi prezintă o continuare logică a eforturilor anterioare de reformare a sistemului MFP. Majoritatea activităţilor sugerate sunt deja în derulare. Este esenţial a nu pierde inerţia şi finalizarea acestor activităţi fără tergiversări majore în planul de implementare. Disponibilitatea asistenţei axate, oferite de donatori, reduce necesitatea alocării surselor bugetare suplimentare proprii pentru sprijinirea agendei reformei MFP pe viitorul apropiat.

Revizuirea metodologiei de pregătire şi executare a bugetului va continua în perioada anilor 2009-2010. Un obiectiv major va fi reflectarea proceselor aferente de afaceri în funcţionalitatea noului sistem informatic de gestiune financiară, preconizat a fi lansat pentru anul 2011. Introducerea noilor sisteme de clasificare bugetară integrată şi plan de conturi vor sta la temelia formatelor revizuite de raportare bugetară în corespundere cu standardele internaţionale.

Noua Legea cu privire la sistemul bugetar şi procesul bugetar se preconizează a fi elaborată şi remisă Parlamentului spre aprobare în anul 2011. Importanţa fundamentală a acestei Legi pentru funcţionarea întregului sector public dictează necesitatea conceptualizării atente şi a consultaţiilor minuţioase cu toţi actorii cointeresaţi, ca parte componentă a procesului de elaborare a proiectului de Lege.

Va fi elaborat un nou Sistem Informatic integrat de Management Financiar (SIMF), care se preconizează să devină operaţional în anul 2011. Sistemul va substitui sistemul fragmentat şi semi-automatizat existent, care în prezent este folosit de Trezorerie doar pentru executarea bugetului. Se anticipează că SIMF va reduce timpul tranzacţiilor şi erorile de procesare, va asigura accesul oportun şi sigur la informaţia despre buget unui spectru vast de utilizatori din cadrul şi din afara MF, de rând cu asigurarea trasabilităţii de audit sigure.

Vor continua eforturile de creare a premiselor legale şi instituţionale pentru un sistem public de audit şi control financiar intern în baza standardelor UE. Către finele anului 2009 se preconizează elaborarea noii Legi cu privire la controlul financiar intern public. Se anticipează ca MF să se angreneze activ în sprijinirea ministerelor de ramură şi a agenţiilor centrale pentru crearea şi elaborarea sistemelor sale de audit şi control intern în scopul asigurării utilizării mai eficiente şi efective a resurselor pentru realizarea obiectivelor în aspect de politici.

46

Curtea de Conturi va continua să consolideze capacitatea internă pentru a se auto-transforma într-o instituţie modernă de audit extern, care funcţionează în bază de standarde profesionale recunoscute internaţional. Noua Lege recent promulgată cu privire la Curtea de Conturi va servi drept fundament pentru acest proces de transformare.

47

 REFORMA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE ŞI A SERVICIULUI PUBLIC 

Context 

7.8 În anul 2005 reforma administraţiei publice a devenit o prioritate în aspect de politici pentru Guvernul Republicii Moldova, care ar promova integrarea Europeană şi ameliorarea eficacităţii şi performanţei administraţiei publice. În decembrie 2005 a fost aprobată Strategia de Reformă a Administraţiei Publice Centrale (RAPC) pe termen mediu. Strategia RAPC a stipulat următoarele obiective primordiale:

Sistem instituţional eficient, care să fie dirijat mai bine, să funcţioneze mai bine şi să coste mai puţin;

Serviciu public profesionist şi adecvat remunerat;

Optimizarea procesului decizional;

Ameliorarea alinierii alocării de surse la politici; precum şi

Îmbunătăţirea comunicării între Guvern şi societate.

7.9 Agenda reformei s-a dovedit a fi extrem de ambiţioasă pentru o perioadă de timp de doi ani. Partenerii din rândul donatorilor au sprijinit agenda RAPC prin intermediul unui Fond Fiduciar Multi-donator administrat de Banca Mondială. Totuşi, procesul de reformare a fost lent din cauza capacităţilor iniţial insuficiente de gestiune a reformei şi a unei doze de rezistenţă la reforme. Pe parcursul anilor 2008-2009 pasul reformelor a accelerat graţie îmbunătăţirii organizării gestiunii reformei şi sprijinului oferit de prim-ministru. Realizările obţinute până în prezent în cadrul reformei includ: (i) aprobarea Legii cu privire la serviciul public, în corespundere cu tradiţiile şi valorile Europene; (ii) iniţierea unui proces mai bine coordonat de elaborare a politicilor şi îmbunătăţirea stabilirii priorităţilor în aspect de politici; (iii) iniţierea planificării strategice şi analizei în materie de politici; (iv) armonizarea politicilor şi a procesului de planificare a bugetului; (v) ameliorarea procesului de formare profesională în sectorul public; precum şi (vi) progres în direcţia creării unui sistem echitabil şi transparent de remunerare în serviciul public.

Provocări 

7.10 Succesul reformei administraţiei publice este considerat de Comisia Europeană (CE) drept test al nivelului de pregătire al ţării pentru integrare sau o coordonare mai strânsă. În procesul de evaluare a nivelului de pregătire al unei ţări pentru integrarea în UE, CE evidenţiază statul de drept, predictibilitatea, coordonarea adecvată a politicilor (abilitatea administraţiei publice să vocifereze în unison), profesionalismul, transparenţa şi stabilitatea în serviciul public, efectivitatea şi eficienţa administraţiei publice în prestarea serviciilor. Moldova mai are de parcurs o cale lungă în direcţia realizării unui nivel acceptabil al administraţiei publice pentru a fi examinată în aspect de integrare în UE.

48

7.11 Deficienţele administrative persistente includ:

Atractivitatea scăzută a administraţiei publice pentru specialiştii calificaţi, care ţine de două aspecte:

o Structura salariilor nu este nici competitivă, nici transparentă, plus o Un sistem precar de gestiune a personalului oferă oportunităţi nesigure de dezvoltare

a carierei.

Angajarea pe principii competitive a funcţionarilor publici se confruntă în continuare cu o rezistenţă tacită din partea managerilor angajatori, iar proporţia funcţionarilor publici selectaţi şi desemnaţi pe principii competitive rămâne în continuare sub 50 la sută.

Insuficienţa în continuare a capacităţii de planificare strategică, planificare a bugetului, implementare şi răspundere pentru realizarea deciziilor în aspect de politici. Aceasta reprezintă rezultatul limitărilor aferente calificării, proceselor de management central şi coordonare şi modului în care administraţia publică este organizată şi gestionată. Toate entităţile sectorului trebuie să funcţioneze ca un singur organism, cu un singur centru. Practicile curente şi legea elucidează în continuare o administraţie dezmembrată, iar răspunderea slabă a administraţiei în faţa ministrului din sector şi proliferarea agenţiilor independente reprezintă un simptom al unei coeziuni slabe în cadrul administraţiei.

Problemele sunt abordate doar la nivel legislativ, însă aplicării în practică, monitorizării şi răspunderii li se acordă o atenţie insuficientă. Sistemul instituţional este fragmentat, iar mecanismele de răspundere pentru implementarea politicilor nu funcţionează adecvat. Deseori toate acestea rezultă în cetăţeni nemulţumiţi sau insuficient informaţi, care depun reclamaţii vizavi de performanţa administraţiei publice, fapt ce ar consemna implicarea frecventă a administraţiei în gestionarea acestor crize şi nu în elaborarea unor sisteme adecvate, după cum ar fi cazul.

Elementul crucial al colaborării intersectoriale rămâne pe plan secund în procesul de reformă. Actele în materie de politici, aferente reformelor din sectoare distincte (de exemplu, sănătate, învăţământ, protecţia socială), sunt încă în proces de elaborare şi implementate în sectoare individuale, alte sectoare, la fel de relevante (deşi fără rol de frunte), manifestând un interes, simţ al proprietăţii şi răspundere limitate. Acest fapt împiedică neargumentat progresul reformelor din sector.

7.12 Au fost făcuţi primii paşi importanţi pentru a elabora mecanisme de coordonare a politicilor, evaluare a impactului şi planificare strategică. În scopul valorificării acestei iniţiative, Guvernul urmează să continue să consolideze competenţele sectorului în elaborarea politicilor şi capacitatea centrală în coordonarea şi monitorizarea politicilor. Iniţiativele guvernamentale recente, axate pe ameliorarea transparenţei procesului decizional prin elaborarea mecanismelor de consultare cu societatea civilă, sunt utile şi urmează să fie implementate.

Sugestii în aspect de politici 

7.13 Ţinând cont de deficienţele persistente în aspect de competenţe, Guvernul ar trebui

49

să păstreze reforma administraţiei publice drept prioritate a sa în materie de politici. Ameliorări considerabile ale calităţii administraţiei publice pot fi anticipate peste 5 – 10 ani de la adoptarea reformelor, cu condiţia depunerii unor eforturi coordonate pentru implementarea reformelor. Pe termen scurt, Guvernul urmează să păstreze managerii de nivel înalt cu performanţă adecvată (funcţionari publici) în vederea asigurării continuităţii reformelor.

7.14 Guvernul urmează să implementeze măsuri care ar îmbunătăţi atractivitatea şi performanţa administraţiei publice pe termen mediu:

50

Măsuri pe termen scurt:

Elaborarea unui nou sistem de remunerare în cadrul serviciului public şi introducerea acestuia pe parcursul anului 2010. În perioada recesiunii economice, noul sistem de remunerare ar putea fi introdus printr-o abordare treptată, iar speranţa beneficierii de remunerare adecvată în viitorul apropiat va ajuta să atragă specialişti competenţi.

Fortificarea capacităţii de coordonare a Aparatului Guvernului, inclusiv în domeniile de planificare strategică, coordonare a politicilor, implementare a reformelor instituţionale şi supraveghere.

Măsuri pe termen mediu:

Implementarea reformei serviciului public, după cum stipulată în Legea cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public şi elaborarea continuă a sistemelor moderne de gestionare a resurselor umane.

Formarea profesională continuă, în baza cererii, a funcţionarilor publici, în coordonare cu Direcţia Politici de cadre.

Introducerea sistemelor de control intern în entităţile administraţiei publice (ca parte componentă a conceptului de control financiar intern public).

Elaborarea şi aprobarea bazei juridice pentru organizarea administraţiei publice, care să prevadă o ierarhie în cadrul sectorului de politici, ministrul fiind poziţionat în vârful piramidei, răspunderea corespunzătoare pentru implementarea politicilor şi valorificarea resurselor publice.

Analiza eficacităţii şi eficienţei sistemelor de prestare a serviciilor, cărora li se alocă sume enorme (de exemplu, învăţământ) şi elaborarea unei strategii pentru optimizarea prestării serviciilor.

Introducerea consultărilor publice în materie de politici anterior elaborării proiectului de acte juridice şi normative cu impact asupra intereselor societăţii civile (cetăţeni şi afaceri).

Măsuri pe termen lung:

Fortificarea continuă a bugetului orientat pe rezultate prin definirea obiectivelor anuale ale valorilor şi corelarea cheltuielilor cu volumul de activităţi.

Facilitarea oferirii informaţiei privind performanţa administraţiei publice prin intermediul portalurilor instituţionale / siturilor din reţeaua globală Internet în scopul asigurării unui grad mai mare de răspundere din partea Guvernului pentru performanţa sa şi valorificarea surselor publice. Introducerea rapoartelor anuale asupra performanţei.

51

VIII. MEDIUL DE AFACERI 

CONTEXT 

8.1 Între anii 2000 şi 2008 economia Republicii Moldova a înregistrat o creştere medie de peste 6 la sută. Această creştere a fost înregistrată în pofida şocurilor exogene din anii 2006 şi 2007 (în particular, majorarea preţurilor la gazele naturale, embargoul vinurilor şi recolta modestă). Această creştere a fost condiţionată de expansiunea rapidă a sectorului privat intern, companiile de servicii raportând cea mai rapidă creştere, fiind urmate de industrie şi agricultură. Cota investiţiilor private s-a majorat de la 14 la sută din PIB în anul 2003 până la peste 22 la sută către anul 2007, demonstrând sporirea încrederii sectorului privat în economie. A sporit şi încrederea străină în economie, investiţiile străine directe (ISD) majorându-se de la 3 la sută din PIB în anii 2003-2004 până la valoarea estimativă de 10 la sută din PIB către anul 2007.

8.2 Autorităţile din Moldova, cu asistenţa oferită de Banca Mondială şi alţi donatori, au urmărit un program ambiţios de reformă, axat pe realizarea unei creşteri economice durabile, determinate de sectorul privat, în ultimii cinci ani. La temelia eforturilor depuse de Guvern a stat reforma exhaustivă axată pe un mediu facilitant pentru afaceri. Această reformă include (i) revizuirea întregului sistem de înregistrare a afacerilor, (ii) optimizarea regimului de reglementare graţie exerciţiului de Ghilotină a legislaţiei existente; (iii) introducerea Evaluării Impactului de Reglementare (EIR) pentru noua legislaţie ce afectează operaţiunile de afaceri; precum şi (iv) stimulente fiscale pentru sectorul de antreprenoriat.

8.3 Deşi impactul deplin al acestor acţiuni mai urmează încă a fi resimţit, rezultatele pozitive iniţiale sunt confirmate prin studii realizate în sectorul de afaceri. Între anii 2002-2008 intervalul de timp necesar pentru înregistrarea unei afaceri a fost redus cu 5 zile, în timp ce cheltuielile s-au micşorat cu 50 la sută. În aceeaşi ordine de idei, a scăzut numărul mediu de licenţe ce revin unei companii, la fel ca şi timpul necesar pentru emiterea acestora s-ar redus până la 17,5 zile, totodată cheltuielile s-au înjumătăţit. În anul 2008 companiile intervievate au fost inspectate în mediu de 9 ori, comparativ cu 18 inspecţii efectuate în mediu în anul 2004.

PROVOCĂRILE PRINCIPALE 

8.4 Pe termen scurt sectorul privat din Moldova se confruntă cu sporirea vulnerabilităţilor cauzate de criza economică şi financiară, care în prezent face ravagii în regiune. În ultimele şase luni s-a agravat subit climatul de afaceri, în particular pentru întreprinderile orientate pe export. Se observă o dinamică descendentă în numărul de comenzi de export. Noile comenzi includ presiuni de micşorare a preţurilor şi prelungire a termenelor de achitare. Exporturile, achitarea cărora de regulă dura circa 30-60 de zile, recepţionează în prezent oferte cu achitare timp de 90-120 de zile. Astfel, exportatorii necesită un volum mai mare de capital circulant pentru a fi în stare să răspundă la atare oferte, sau sunt nevoiţi să apeleze la împrumuturi temporare. Costul în ascensiune al creditelor şi profitabilitatea, la general, scăzută a exporturilor din Moldova condiţionează impracticabilitatea împrumuturilor externe. Lipsa accesului la credite, în particular pentru finanţarea capitalului circulant — capacitatea de a accepta

52

termeni de achitare mai lungi — s-ar putea să declanşeze pierderi de pieţe, rezultând în falimentări cu efect de cascadă extinzându-se în economie.

8.5 Durabilitatea modelului de creştere economică din Moldova nu este certă pe termen mai lung. Expansiunea recentă a fost primar determinată de creşterea consumului, generată de intrările valutare masive din munca cetăţenilor peste hotare. Economia Republicii Moldova tot încă nu a realizat o realocare sistemică suficientă a resurselor de la sectoarele cu productivitate scăzută la cele înalt-productive, în anul 2006 productivitatea muncii constituind doar 63 la sută din nivelul său înregistrat în anul 1990 şi 40 la sută din media înregistrată în Europa Centrală şi de Est în anul 2006. Indicatorii de tranziţie ai Băncii Europene pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare (BERD), care evaluează progresul realizat de economiile în tranziţie la capitolul reforme structurale în diverse domenii, relevă că tranziţia Republicii Moldova spre o economie de piaţă rămâne considerabil în urmă în aşa domenii, ca restructurarea întreprinderilor, politicile de competitivitate, dezvoltarea instituţiilor financiare nebancare, infrastructură etc.

8.6 În pofida eforturilor de reformă a cadrului de reglementare, poziţia Republicii Moldova în clasamentul Mediul de afaceri al Băncii Mondiale rămâne în continuare mic comparativ cu vecinii săi din Europa Centrală (clasamentul 103, potrivit raportului din anul 2008). Comerţul transfrontalier, licenţierea (permisele de construcţie), accesul la credite şi achitarea impozitelor au fost identificate ca fiind aspectele cele mai problematice. Ca urmare a reformelor structurale incomplete, producţia industrială şi exporturile Republicii Moldova sunt dominate în continuare de produsele tradiţionale, cu valoare adăugată scăzută, iar contul său curent este cronic în deficit. De asemenea, exporturile nu sunt suficient de diversificate din punct de vedere al pieţelor de destinaţie, fapt ce sporeşte riscul şocurilor externe, similare celui cu care ţara s-a confruntat în anul 2006. potrivit Raportului Mondial asupra Competitivităţii pentru anii 2008-2009, clasamentul Republicii Moldova la capitolul competitivitate generală pe plan mondial a fost 99.

8.7 Sporirea competitivităţii globale a economiei este esenţială pentru realizarea unei creşteri pe termen lung într-o economie mică şi deschisă, ca cea a Republicii Moldova. Competitivitatea este definită ca fiind abilitatea unei economii să participe în reţelele comerciale şi investiţionale globale. O integrare comercială mai activă în economia globală ar putea stimula o creştere durabilă în Moldova prin îmbunătăţirea eficienţei de alocaţie, din moment ce economia se specializează în sectoarele, care îi oferă un avantaj comparativ şi care generează niveluri mai mari de productivitate. Creşterea fluxurilor de investiţii străine ar putea, de asemenea, contribui la potenţialul de creştere al economiei, deoarece investitorii străini implică noi tehnologii şi legături cu pieţele de desfacere străine, permiţându-le întreprinderilor ce colaborează cu aceştia să-şi amelioreze productivitatea şi să-şi sporească vânzările.

8.8 Moldova trebuie să producă produse noi, mai sofisticate, în sectoarele sale actuale, în care deţine avantaj comparativ şi să se reorienteze spre sectoarele ce necesită investiţii capitale şi cu forţă de muncă calificată. Aceste reforme sunt necesare pentru a asigura durabilitatea competitivităţii pe termen lung şi pentru expansiunea pieţelor de export. În primul rând, productivitatea muncii este mai mare în sub-sectoarele şi industriile, care necesită investiţii capitale şi forţă de muncă calificată, rezultând în salarii reale mai mari şi creşterea exporturilor. În al doilea rând, mizarea pe costul mic al forţei de muncă pentru a rămâne competitivi în aşa

53

sectoare, ce necesită forţă de muncă necalificată, cum ar fi cel textil sau industria încălţămintei, s-ar putea să nu fie durabilă pe termen lung, ţinând cont de creşterea competiţiei din partea ţărilor cu salarizare mică şi majorarea costului forţei de muncă în Moldova. Experienţa statelor din Europa Centrală şi de Est şi ale ţărilor Baltice demonstrează că reorientarea structurală a producţiei spre exporturi, ce necesită investiţii capitale şi forţă de muncă calificată, de rând cu creşterea ISD în aceste sectoare, au contribuit considerabil la consolidarea integrării acestora în pieţele UE la un nivel mai sofisticat.

8.9 Normalizarea relaţiilor comerciale cu Federaţia Rusă şi introducerea de către UE a condiţiilor de comerţ preferenţial şi autonom oferă sectorului de afaceri din Moldova oportunităţi excelente de reorientare spre o creştere economică determinată de export. Aceasta ar putea fi realizată prin: (i) îmbunătăţirea calităţii şi creşterea cantităţii de exporturi din Moldova şi integrarea mai profundă a exportatorilor în reţelele globale de furnizare; (ii) atragerea unor fluxuri mai masive de investiţii străine în Moldova; precum şi prin (iii) dezvoltarea legăturilor dintre companiile locale şi cele străine deja existente în Moldova. Aceste oportunităţi nu pot fi valorificate în măsură deplină fără remedierea promptă a constrângerilor interne existente, care previn, sau limitează neargumentat, competitivitatea întreprinderilor din Moldova. Suplimentar la un cadru robust de politici macroeconomice, această implică reforme structurale continue şi îmbunătăţirea instituţiilor publice în vederea sprijinirii creării unui mediu de afaceri favorabil şi previzibil, restructurării întreprinderilor, unei protecţii mai bune a competiţiei, unui sistem financiar mai sofisticat şi a unui acces îmbunătăţit la infrastructură.

SUGESTII ÎN ASPECT DE POLITICI 

8.10 Pe termen scurt (până la douăsprezece luni), se recomandă ca autorităţile să întreprindă următoarele acţiuni, enumerate în ordinea priorităţii, în scopul remedierii impactului negativ exercitat de criza economică regională asupra sectorului de afaceri din Moldova:

Facilitarea angajării formale în câmpul muncii prin simplificarea în continuare a operaţiunilor / iniţierii afacerilor. Moldova se confruntă cu revenirea în ţară a lucrătorilor migranţi. O proporţia a acestora aduc cu ei şi o cultură de afaceri. Alţii aduc în ţară calificare şi deprinderi îmbunătăţite. Dacă Guvernul Republicii Moldova doreşte să valorifice potenţialul migranţilor reveniţi în ţară, acesta urmează să (i) simplifice în continuare iniţierea afacerilor, inclusiv optimizarea procedurilor de obţinere a permiselor de construcţie, plus (ii) reducerea efectivă a cheltuielilor aferente taxelor impuse, determinate de procedurile excesiv de complicate (nu şi nivelul de impozitare, care de altfel este deja scăzut). Anumite cursuri de formare profesională şi orientare pentru migranţii reveniţi ar complementa facilitarea angajării oficiale în câmpul muncii.

Facilitarea fluxului de credite. În ultimele luni o problemă stringentă a devenit lipsa finanţării externe în baza unor termeni accesibili chiar şi pentru împrumuturi pe termen scurt pentru finanţarea capitalului circulant. Se recomandă ca Guvernul, împreună cu Banca Naţională a Moldovei, să încerce să ajute băncile să majoreze finanţarea la termen la un cost raţional cu ajutorul donatorilor multinaţionali şi bilaterali, pentru a fi în stare să menţină

54

fluxul de credite pentru sectorul de afaceri.

Înlăturarea barierelor neargumentate în comerţ. Atât studiile realizate asupra întreprinderilor, cât şi rapoartele experţilor, indică că regimul comercial impus de Moldova, inclusiv procedurile de vămuire şi barierele tehnice, diminuează potenţialul comercial enorm, condiţionat de amplasarea geografică a ţării. Procedurile existente consumă mult timp şi implică cheltuieli atât pentru exportatori, cât şi pentru importatori, relativ cu procedurile similare din majoritatea ţărilor vecine. Depunerea unor eforturi ferme de reformă, axate pe reducerea barierelor pentru iniţierea afacerilor, ar putea rezulta într-o ameliorare rapidă a mediului de afaceri. Aceasta ar prevedea şi reforme efective a serviciului vamal.

Îmbunătăţirea dialogului dintre sectoarele public şi privat. După cum reiese din multiplele studii realizate asupra întreprinderilor, întreprinzătorii privaţi continuă să aprecieze mediul de reglementare ca fiind unul anevoios şi imprevizibil. Aceleaşi studii relată o ameliorare marcată în multe domenii. O atare discrepanţă dintre percepţii şi realitate ar putea fi minimizată prin depunerea unor eforturi mai consecvente ca autorităţile să utilizeze mecanismul EIR şi a altor canale disponibile pentru o comunicare cu regularitate cu comunitatea de afaceri. Este foarte important ca autorităţile să accepte deschis întreprinzătorul privat drept un beneficiu valoros pentru societate şi să-l trateze ca partener de bază la elaborarea şi implementarea măsurilor de combatere a crizei.

Accelerarea reformei sistemului de măsurare, standarde, testare şi asigurare a calităţii (MSTQ). Capacitatea de diversificare şi expansiune a exporturilor necesită companiile din Moldova să deţină acces la un sistem MSTQ internaţional recunoscut. De aceea, Guvernul urmează să accelereze adoptarea standardelor şi reglementărilor tehnice compatibile cu normele UE, precum şi renovarea laboratoarelor de metrologie şi testare.

8.11 Pe termen mediu şi lung, domeniile în aspect de politici, prezentate în continuare, necesită o atenţie deosebită pentru îmbunătăţirea competitivităţii interne şi externe ale sectorului privat de afaceri:

Perfecţionarea calificării forţei de muncă. Companiile angrenate în sectorul cunoştinţelor consideră deficitul forţei de muncă calificate ca fiind cea mai importantă constrângere pentru dezvoltarea întreprinderilor. O modalitate de remediere a problemei în cauză ar putea fi reformarea sistemului educaţional pentru armonizare acesteia cu nevoile economiei naţionale. În acelaşi timp, autorităţile pot miza pe experienţa internaţională vastă pentru a oferi stimulente suplimentare patronilor din sectorul privat ca aceştia să investească mai mult în dezvoltarea deprinderilor şi formarea profesională la locul de muncă.

Protecţie mai bună a competiţiei. În pofida anvergurii sale relativ mici, piaţa internă oferă un potenţial de dezvoltare substanţial companiilor din Moldova, dacă ar fi să reducem unele bariere pentru competiţie. În particular, perfecţionarea sistemului de achiziţii publice este aşteptată cu nerăbdare şi de mulţi întreprinzători privaţi. La fel de important, se impune un regim mai eficient de protecţie a competiţiei, reieşind din concentraţia înaltă ce există pe multe pieţe de desfacere a produselor. De asemenea, este necesară analiza sistemului de bariere netarifare, care, de exemplu, limitează abilitatea producătorilor agricoli de export al

55

anumitor bunuri agricole.

Fortificarea guvernării corporative. Statul urmează să promoveze o reformă mai exhaustivă a raportării financiare corporative şi să adopte o poziţie mai activă referitor de subiectul dezvăluirii complete a rapoartelor corporative. Este foarte important ca ţara să se orienteze spre dezvăluirea publică absolută a inspectorilor finali ai entităţilor comerciale, inclusiv a oricăror interese deţinute de funcţionarii publici.

56

 IX. SECTOARELE SOCIALE 

ÎNVĂȚĂMÂNT 

Context 

9.1 Creşterea calităţii şi relevanţei sistemului său de educaţie pentru a-şi spori competitivitatea pe viitor reprezintă o prioritate majoră pentru Moldova. Strategia Naţională de Dezvoltare (SND) pe anii 2008-2011 a Republicii Moldova elucidează rolul esenţial pe care îl joacă învăţământul în reducerea sărăciei şi asigurarea unei creşteri economice durabile. SND accentuează importanţa accesului echitabil la educaţie de calitate pentru asigurarea şanselor egale la o viaţă decentă, oportunităţi adecvate de angajare în câmpul muncii, participare în viaţa socială, coeziune socială sporită şi un capital uman competitiv.

9.2 Vor fi necesare soluţii pentru continuarea reformelor în educaţie în contextul unor bugete mai austere, în particular prin adoptarea urgentă a măsurilor de eficientizare şi recuperare a cheltuielilor. Creşterea economică înregistrată pe parcursul ultimilor ani ar putea diminua sau chiar înceta, graţie crizei economice şi financiare globale curente. Ajustarea raportului elev / cadru didactic, optimizarea reţelei şcolare şi armonizarea educaţiei cu nevoile pieţei forţei de muncă reprezintă principalele provocări pentru sectorul învăţământului preuniversitar. În cazul studiilor superioare, ca prioritate serveşte crearea unui sistem competitiv, relevant şi coerent, care ar permite participarea deplină în Domeniul Învăţământului Superior European.

Provocările principale 

Declinul demografic şi probleme de eficienţă

9.3 În prezent, sistemul educaţional este ineficient, înregistrând o scădere a numărului de elevi comparativ cu un număr mare de cadre didactice şi cadre nedidactice insuficient remunerate. Pe parcursul ultimului deceniu a continuat declinul demografic graţie ratelor scăzute ale fertilităţii şi emigraţiunii masive. Reducerea drastică a numărului de elevi nu a fost asociată cu reducerea necesară a efectivului de cadre didactice şi nedidactice. Normele învechite, datând din timpuri sovietice, au permis creşteri neargumentate a numărului de cadre didactice şi nedidactice.13 Instituţiile şcolare cu un număr mic de elevi se confruntă cu dificultăţi în a se conforma normelor didactice, bazate pe numărul de clase şi drept rezultat clasele sunt create în mod artificial prin divizarea claselor existente. Pe parcursul anului şcolar 2007-2008, raportul elev / profesor a coborât până la 13 (media Europeană 18). În acelaşi timp, raportul cadru

13 În raionul Căuşeni, numărul mediu de elevi în clasă este 19,5; în Rîşcani numărul mediu al acestora este 17. În alte şcoli selecte din aceste raioane numărul mediu al acestora variază între 5,3 şi 22,7 elevi. Proiectul de studiu “Situaţia curentă în învăţământul secundar general din raioanele optimizate pilot Căuşeni şi Rîşcani”, MET, 2009.

57

nedidactic / cadre totale s-a majorat până la 37 la sută (media Europeană 27 la sută). Acest fapt a condiţionat utilizarea extrem de ineficientă a fondurilor alocate învăţământului: o proporţie mare a bugetului este utilizată pentru cheltuielile aferente efectivului de cadre,14 în timp ce un număr mare de profesori beneficiază de salarii foarte joase. În pofida majorării bugetului destinat educaţiei (8,4 la sută din PIB în anul 2008) şi majorărilor în repetate rânduri ale salariilor (începând cu anul 2000, salariile s-au majorat de 4,4 ori), profesorii rămân în continuare prost remuneraţi comparativ cu alte categorii de persoane angajate în câmpul muncii din Moldova, sau comparativ cu mediile naţionale internaţionale.

9.4 În lipsa măsurilor de optimizare, se constată un număr redus de elevi într-un număr excesiv de şcoli, spaţii şcolare nevalorificate şi costuri operaţionale mari. Numărul de elevi a scăzut considerabil, în anul 2007-2008 înregistrând cu 26,7 la sută mai puţin elevi comparativ cu anul 2002-2003. Scăderea numărului de şcoli a fost relativ nesemnificativă: 1.534 şcoli în anul 2007-2008 comparativ cu 1.580 şcoli în anul 2002-2003. O explicaţie ar putea fi că trei-pătrimi din şcoli (deservind circa 60 la sută din elevi) sunt amplasate în zonele rurale, unde consolidarea şcolilor este mai problematică, reieşind din infrastructura de transport precară şi distanţele mai mari. În majoritatea instituţiilor şcolare sunt înregistrate spaţii excesive, condiţionând rapoarte foarte scăzute ale utilizării capacităţii şcolare desemnate15. Aproximativ 60 la sută din edificii au o vârstă ce depăşeşte 30 de ani, iar 41 la sută din toate edificiile şcolare necesită reparaţii capitale şi doar 11,2 la sută din acestea au construit rampe amenajate pentru accesul copiilor cu dizabilităţi fizice. Factura pentru agentul termic este neargumentat de mare, de rând cu cheltuielile mari pentru salarii, epuizează bugetele curente, soldul rămas nefiind în stare să acopere aşa nevoi educaţionale esenţiale, cum ar fi manualele de studiu şi materialele didactice.

9.5 Sistemul educaţional din Moldova este împovărat cu 62 de “internate”, adică şcoli de tip internat, în care locuiesc şi sunt educaţi circa 9.000 de copii. Menţinerea şi funcţionarea acestor instituţii şcolare de tip internat este considerabil mai costisitoare decât cea a şcolilor obişnuite; scala salarială pentru cadre din instituţiile respective este mai mare, în timp ce calitatea învăţământului este deseori mai mică decât în instituţiile şcolare de rând. Peste 80 la sută din copiii şcolarizaţi în “internate” sunt plasaţi în aceste instituţii din cauza pauperizării şi lipsei îngrijirilor parentale corespunzătoare. Datele indică faptul că absolvenţii şcolilor de tip internat au rezultate mai slabe ca adulţi decât cei din şcolile generale.

9.6 Jumătate din numărul de “internate” sunt şcoli internat auxiliare, (adică, şcoli speciale pentru copiii cu dizabilităţi). Aceste şcoli se folosesc de o curriculă simplificată, iar absolvenţii acestor şcoli nu sunt eligibili pentru învăţământul ce urmează după studiile medii generale. Oficial, un copil poate fi plasat în una din aceste şcoli doar dacă Comisia psiho-pedagogică îl categoriseşte ca fiind “cu dizabilităţi”, dar în realitate majoritatea acestor copii nu prezintă dereglări cognitive sau de alt fel. În anul 2007 a fost adoptată Strategia naţională de reformă a sistemului rezidenţial de îngrijire a copilului, dar implementarea acesteia este lentă şi

14 Potrivit datelor oferite de Ministerul Finanţelor, 47,2 la sută din bugetul alocat educaţiei în anul 2007 a fost cheltuit pentru cadrele didactice şi 17,9 la sută – pentru cadrele nedidactice.

15 În instituţiile şcolare din Căuşeni doar 62,5 la sută din spaţiu este valorificat, iar în Rîşcani – doar 52,5 la sută, potrivit studiului menţionat în referinţa 1.

58

necoordonată.

9.7 Este necesară accelerarea optimizării reţelei şcolare, reieşind din reducerea posibilă în continuare a unui număr estimativ de 15.000 de elevi în următorii şase ani. Optimizarea va cauza reducerea cadrelor didactice şi nedidactice, reducerea cheltuielilor operaţionale ale şcolilor şi îmbunătăţirea raportului cadru didactic / elev, armonizându-l într-o măsură mai mare cu normele internaţionale. Economiile ar putea fi utilizate pentru majorarea salariilor cadrelor didactice rămase. O parte majoră a acestei iniţiative ar trebui să o constituie optimizarea reţelei mari, ineficiente şi costisitoare de şcoli de tip internat. Planul de acţiuni din cadrul Strategiei de reformă a sistemului rezidenţial de îngrijire a copilului a identificat oportunitatea şi acţiunea corespunzătoare; aceasta urmează a fi implementată în întregime.

9.8 Accesul la educaţie trebuie să fie monitorizat. Deşi înrolarea în învăţământul preşcolar s-a majorat considerabil (de la 38,5 la sută în anul 2000 până la 68,5 la sută în anul 2006), accesul copiilor din familii vulnerabile rămâne mic în continuare. Ratele nete de înrolare au scăzut, posibil în contextul migraţiunii părinţilor care lasă copiii fără tutela corespunzătoare din partea unor adulţi: (i) în învăţământul primar – de la 93,5 la sută în anul 2000 până la 87,6 la sută în anul 2006; precum şi (ii) în învăţământul gimnazial – de la 87 la sută în anul 2000 până la 86,1 la sută în anul 2006. Învăţământul primar cuprinde sub 70 la sută din copiii romi, iar învăţământul mediu general – sub 50 la sută. În linii generale, 43 la sută din copiii romi cu vârstele cuprinse între 7-15 ani nu frecventează şcoala.

9.9 Sărăcia reprezintă un impediment pentru participarea la învăţământ. Rata sărăciei absolute a gospodăriilor casnice cu copii constituie 34 la sută; 20 la sută trăiesc în sărăcie extremă. Cheltuielile pentru învăţământ ale familiilor înstărite sunt de aproape patru ori mai mari decât în familiile sărace; persoanele ce locuiesc la oraş cheltuiesc aproape de 2,7 ori mai mult decât persoanele ce trăiesc la sat. Cheltuielile familiilor din chintila inferioară pentru produsele alimentare, cazare şi serviciile comunale reprezintă circa 73 la sută din bugetul familiei, în timp ce cheltuielile pentru educaţie reprezintă doar 0,4 la sută.16

9.10 În educaţie persistă şi discrepanţe regionale. Este importantă sporirea accesului la învăţământul post-obligator. În anul 2006, în Moldova fiecare an suplimentar de studii s-a soldat cu o majorare cu 9,5 la sută a salariului (toţi ceilalţi factori fiind constanţi)17. Persistă discrepanţele urban-rural, iar probabilitatea ca elevii săraci să se înroleze în învăţământul post-obligatoriu este mai mică. Disparităţile persistente din înrolare, începând cu ultimii ani ai şcolarizării obligatorii şi continuând cu studiile universitare, favorizează procesul de transmitere a sărăciei de la o generaţie la următoarea.

9.11 Calitatea educaţiei continuă să se confrunte cu provocări. Veridicitatea datelor cu privire la însuşita elevilor este precară, iar persistenţa problemelor de calitate şi relevanţă este

16 Studiul iniţial asupra educaţiei de bază din perspectiva şcolilor prietenoase copiilor, Ministerul Educaţiei şi Tineretului şi UNICEF, Chişinău, 2008.

17 Analiză finală a constrângerilor pentru creşterea economică, Republica Moldova, V.Bozu, D.Caragia, I.Gotisan.

59

elucidată în evaluările internaţionale18 ale performanţei sub-standard anterioare a elevilor (în particular, elevii din şcolile medii) şi prin faptul că majoritatea absolvenţilor nu sunt angajaţi în câmpul muncii în corespundere cu profilurile sale respective ale formării profesionale / studiilor. Însuşita joasă indică necesitatea continuării, consolidării şi extinderii reformelor asupra curriculei, evaluării, formării profesionale a cadrelor didactice şi asupra manualelor de studiu. Există necesitatea creării unei Agenţii independente pentru evaluarea şi monitorizarea rezultatelor însuşitei elevilor, performanţei fiecărei instituţii educaţionale şi a sistemului în întregime. Competenţele şi cunoştinţele irelevante elucidează necesitatea alinierii ofertelor educaţionale la necesităţile economiei. În învăţământul superior sunt necesare măsuri de modernizare a educaţiei, ce ar permite Republicii Moldova să devină competitivă şi să se integreze în măsură deplină în Spaţiul Învăţământului Superior European.

9.12 Calitatea este, de asemenea, afectată de metodele învechite de disciplinare. Pedepsele corporale, mustrarea, înjosirea şi ocara sunt percepute ca metode disciplinare acceptabile nu doar de majoritatea administratorilor şcolari şi efectivul de cadre didactice, dar şi de elevi şi părinţii acestora deopotrivă. Sunt necesare eforturi vizate, corespunzător axate, sistematice şi bine organizate pentru a schimba aceste opinii şi pentru redresarea atmosferei generale şi a deprinderilor înrădăcinate în şcoli.

9.13 Elaborarea politicilor urmează a se baza pe dovezi şi necesităţi. În scopul asigurării în continuare a unui progres adecvat în procesul decizional în aspect de politici este imperativă disponibilitatea unor date şi informaţii exacte şi oportune. Moldova necesită un Sistem Informatic de Management în Educaţie (SIME) adecvat, care ar include statistici în materie de educaţie şi rezultatele diverselor evaluări ale elevilor şi care ar permite analize oportune pentru informarea procesului decizional în aspect de politici. În particular, în contextul crizei economice, politicile urmează să se axeze pe priorităţile primordiale şi nu să fie dispersate în prea multe direcţii nerealiste (cum ar fi, de exemplu, crearea unei inspecţii şcolare independente). Din moment ce Ministerul Educaţiei şi Tineretului (MET) îşi exercită atribuţiile cu un efectiv redus de cadre, delegarea şi decentralizarea devin imperative pentru o gestiune eficientă la nivel de politici. Este necesară decentralizarea autorităţii şi sporirea autonomiei şcolare, oferind conducerii instituţiilor şcolare flexibilitatea utilizării bugetului şi implicarea părinţilor şi a comunităţilor în deciziile şcolare.

Sugestii în aspect de politici 

Măsuri pe termen scurt

9.14 Este imperativ necesară revizuirea normelor şi procedurilor învechite din educaţie în vederea îmbunătăţirii calităţii şi eficienţei. Normele curente, cum ar fi “până la 25 de elevi în clasă”, oferă oportunităţi de abuz, cum ar fi crearea claselor mici pentru a exagera în mod artificial necesităţile de completare cu cadre didactice şi a justifica funcţionarea şcolilor cu un număr mic de elevi. Adoptarea imediată a unor norme mai stricte, care să corespundă mai mult standardelor internaţionale, este imperativă (Tabelul 3). O parte a problemei în cauză ar putea fi

18 TIMSS 2003

60

soluţionată prin promulgarea şi implementarea imediată a Codului Învăţământului, care stipulează că clasele urmează să fie formate din 20-25 de elevi (stabilirea unei limite mai mici, de 20 de elevi), excepţiile fiind permise doar cu aprobarea din partea Ministerului Finanţelor şi Ministerului Educaţiei. Pe termen scurt imediat, implementarea normelor ar putea crea rezerve în bugetul educaţional, care va asista sectorul în criza financiară care a lovit şi Moldova.

Tabelul 3. Normele optime cu privire la dimensiunea claselor

OCED UE Moldova

Dimensiunea medie a claselor în învăţământul primar

21,7 20,3 16,6

Dimensiunea medie a claselor în învăţământul secundar

24 22,5 18,4

Raportul elevi/cadre didactice 18 18 11.8 (Căuşeni) 10.8 19(Rîşcani)

Procentul cadre auxiliare din totalul personalului didactic şi auxiliar în şcolile primare şi secundare

30 27 40,4 (personal auxiliar în şcolile primare şi secundare)

9.15 Trebuie să fie promovate măsurile de recuperare a costurilor, în particular în învăţământul profesional, instituţiile preşcolare şi învăţământul superior. Suportul şi subvenţiile din cheltuielile publice urmează să fie axate doar pe categoriile dezavantajate, elevii din familiile prospere urmând să achite taxe, în particular pentru alimentare şi cazare.

9.16 Strategia de reformă a sistemului rezidenţial de îngrijire a copilului (optimizarea sistemului de şcoli de tip internat) urmează a fi implementată în totalitate. În măsuri pe termen scurt, această Strategie implică pensionarea tuturor cadrelor şcolare trecuţi de vârsta de pensionare, precum şi un moratoriu asupra noilor înrolări în unele şcoli internat ce prezintă condiţii deplorabile.

9.17 Urmează a fi revizuită activitatea Comisiilor psiho-pedagogice. Urmează a fi aplicate imediat măsuri de prevenire a plasamentului copiilor fără dereglări care afectează capacitatea de însuşire a acestora în şcolile speciale. Din contra, este imperativ a implementa măsuri de educare adecvată a copiilor cu dereglări minore / moderate în cadrul şcolilor generale, adică introducerea claselor cu resurse.

19 The Ministry of Education and Youth was unable to provide data at the country level but these two rayons for which data is available are the pilot rayons for school optimization.

61

Măsuri pe termen mediu

9.18 Optimizarea reţelei şcolare urmează a fi accelerată pentru a elibera fondurile în prezent blocate prin întreţinerea şcolilor cu spaţiu excesiv de mare, un efectiv excesiv de cadre didactice şi nedidactice şi cheltuieli operaţionale mari. Spaţiul şcolar eliberat ar putea fi utilizat pentru activităţi compatibile (de exemplu, crearea instituţiilor preşcolare sau a centrelor comunitare20). Unde permit condiţiile, ar putea fi utilizate autobuze şcolare, dar nu şi pentru elevii din învăţământul primar. În prezent, 23021 de localităţi nu deţin instituţii preşcolare şi doar circa 52 la sută din copiii cu vârsta cuprinsă între unu şi şase ani frecventează instituţiile preşcolare (80 la sută din copiii cu vârsta de 5 şi 6 ani). Spaţiul excesiv din şcoli ar putea fi utilizat pentru crearea instituţiilor preşcolare sau a centrelor comunitare, în particular unde sunt practicate contribuţiile comunităţilor locale pentru cheltuielile operaţionale. La fel, economiile generate de optimizare ar putea fi utilizate pentru majorarea salariilor de bază ale cadrelor didactice insuficient remunerate. Este necesară evaluarea condiţiilor fizice ale edificiilor şcolare, în particular ale celor din localităţile cu instituţii rezidenţiale în scopul identificării edificiilor ce necesită lucrări de reparaţie pentru crearea condiţiilor corespunzătoare pentru copiii cu dizabilităţi fizice. Canalizaţi finanţele destinate pentru întreţinerea pe viitor a spaţiilor neutilizate în vederea ameliorării sistemelor de alimentare cu apă, canalizare şi termificare.

9.19 Sunt necesare măsuri de îmbunătăţire a datelor statistice privind educaţia. Sunt necesare definiţii exacte, metodologii de calcul şi proceduri de colectare şi prelucrare a datelor privind absenteismul elevilor şi abandonul şcolar, absenţele cadrelor didactice de la ore, substituirea cadrelor didactice ce nu preda lecţiile preconizate şi recuperarea orelor nefrecventate. Ministerele de ramură şi alte autorităţi publice centrale trebuie să revizuiască cadrul cu indicatori statistici din domeniul educaţiei, armonizându-l la indicatorii Europeni şi globali. Pentru monitorizarea validă a realizărilor din domeniul învăţământului vor fi din nou utilizate ratele nete de înrolare, aceste date fiind disponibile tuturor actorilor implicaţi: părinţilor, autorităţilor centrale şi locale, comunităţilor locale, cadrelor didactice, asociaţiilor profesionale şi societăţii civile.

9.20 Se impune necesitatea perfecţionării cadrului legal pentru stabilirea expres a răspunderii tuturor actorilor implicaţi – părinţi, unităţi educaţionale şi autorităţi publice locale — pentru combaterea deficienţelor de înrolare, abandon şi nefrecventare. Reglementările unităţilor de învăţământ şi caietele de sarcini ale managerilor şcolari urmează să includă prevederi de raportare şi combatere a acestor fenomene.

9.21 Managementul şi finanţarea educaţiei urmează a fi armonizate, cu niveluri clare de responsabilităţi. În prezent, Legea privind Educaţia / Codul Învăţământului, proiectul de Lege cu privire la decentralizarea administrativă şi Legea cu privire la finanţele publice locale nu sunt inter-corelate. Atribuţiile manageriale urmează a fi delegate şcolilor, în timp ce alte niveluri ale procesului decizional exercită rolul de control al calităţii. Urmează a fi elaborate acte normative

20 Centrele comunitare au fost oficial incluse în noul Cod al Învăţământului ca un gen de educaţie preşcolară, de rând cu creşele şi grădiniţele.

21 Sursa: MET, 2009

62

şi juridice, care în mod expres să reglementeze care servicii şi instituţii şcolare sunt oferite gratuit de către Stat şi care din ele pot fi oferite de părinţi. Contribuţiile efectuate de părinţi ar putea fi depersonalizate prin crearea fondurilor de plăţi anonime – fonduri ce vor fi gestionate de comisii de tutelaj externe. În regulamentul şcolar, caietele de sarcini şi ghidurile de activităţi urmează a fi incluse prevederi orientate spre combaterea plăţilor neoficiale.

9.22 Introducerea unei formule adecvate de finanţare va asigura o distribuire mai echitabilă şi eficientă a resurselor în vederea sporirii accesului la educaţie. Procesele de reformă recent iniţiate în instituţiile preşcolare urmează a fi continuate, acordând o atenţie deosebită accesului copiilor din familii vulnerabile. De asemenea, urmează a continua măsurile de majorare a salariilor cadrelor didactice, cu condiţia că acestea vor fi însoţite de măsuri de ajustare a numărului de cadre didactice la populaţia în descreştere a elevilor şi corelarea remunerării cu performanţa de predare. Măsurile de protecţie socială urmează să se axeze pe elevii dezavantajaţi (în special, cei “abandonaţi” de părinţii migranţi) şi să promoveze măsuri de recuperare a cheltuielilor.

9.23 Este necesar a continua reforma curriculei, profitând de progresul bun realizat până în prezent. Ameliorarea calităţii curriculei din învăţământul elementar şi mediu general urmează să includă şi asigurarea relevanţei calificării absolvenţilor, revizuind evaluările pentru o le alinia la curricula bazată pe competenţe şi a asigura o participare efectivă în evaluările internaţionale. Revizuirile curriculei trebuie să abordeze problemele persistente, inclusiv folosirea unei curricule extrem de supraîncărcate, lipsa corelării pe orizontală între diverse subiecte, manuale supraîncărcate şi învechite, precum şi lipsa unei alinieri între inspecţiile şcolare, practicile de predare şi evaluarea studenţilor. Curricula revizuită urmează să includă, de asemenea, achiziţionarea unor deprinderi de viaţă, deosebit de relevante ţinând cont de migraţia intensă, traficul de femei şi copii, precum şi de copiii ce trăiesc în gospodării monoparentale sau copiii orfani. Integrarea TIC în învăţământ, drept subiect de predare şi în calitate de instrument pentru asigurarea educaţiei în toate regiunile şi la toatele nivelurile, este un aspect promiţător pentru Moldova în contextul unei economii globale tot mai mult bazate pe cunoştinţe.

9.24 Formarea profesională a cadrelor didactice urmează să fie îmbunătăţită pentru a răspunde la nevoile instituţiilor şcolare. Formarea profesională a cadrelor didactice s-a limitat exclusiv la abordările tradiţionale şi s-a axat pe necesităţile individuale. Urmează, însă, să fie promovată formarea profesională alternativă a cadrelor didactice, bazată pe instituţia şcolară. Acest gen de formare profesională este orientată spre schimbarea culturii şcolare pentru promovarea şcolilor eficiente prin încurajarea profesorilor să caute în comun soluţii şi să colaboreze în materie de metode de predare centrate pe elev. În acelaşi timp, metodele de predare axate pe elev trebuie să constituie o parte componentă obligatorie a formării profesionale iniţiale a cadrelor didactice.

9.25 Este necesar un sistem de acreditare şi asigurare a calităţii. În învăţământul primar şi secundar este eficientă asigurarea calităţii prin intermediul evaluării standardizate, inspecţiilor şi formării profesionale a cadrelor didactice. În cazul învăţământului superior este necesară o Agenţie de Acreditare şi Asigurare a Calităţii.

9.26 Calitatea şi relevanţa învăţământului profesional şi superior urmează a fi

63

îmbunătăţită graţie unei reforme exhaustive. Acest proces ar urma să revină la subiectul, dacă sistemul public este cel mai bine amplasat pentru a fi unicul prestator major de formare profesională şi învăţământ profesional şi studii superioare. Însă urmează a fi evitată alocarea prematură a elevilor în serii profesionale, în schimb accentul trebuie plasat primordial pe fortificarea învăţământului secundar. O importanţă aparte în eforturile de reformare le au parteneriatele cu actorii cointeresaţi din sector, în special cu patronii, care urmează să fie activ angrenaţi în procesul educaţional şi formarea profesională. Relaţiile mai profunde cu sectorul privat ar putea îmbunătăţi calitatea educaţiei şi ar putea spori abilitatea de angajare în câmpul muncii, concomitent oferind companiilor acces facil la forţă de muncă calificată.

9.27 Trebuie să fie introdusă educaţia incluzivă. Toate instituţiile preşcolare, de învăţământ primar şi secundar trebuie să fie echipate şi pregătite pentru abordarea adecvată a nevoilor copiilor cu dereglări minore / moderate de însuşire. Aceasta include introducerea cadrelor didactice şi a claselor cu resurse, adaptări şi ajustări a curriculei obişnuite, precum şi a sistemului de note, de rând cu formarea profesorilor în materie de metodologii eficiente de predare, care să corespundă maximal tuturor necesităţilor de învăţare ale elevilor. Urmează a fi implementate măsurile pe termen mediu ale Strategiei de reformă a sistemului rezidenţial de îngrijire a copilului. Aceasta include închiderea a 5 şcoli de timp internat în următorii 5 ani, plus transformarea a 12 şcoli-internat în centre comunitare. Trebuie revizuită activitatea comisiilor psiho-pedagogice. Urmează a fi aplicate măsurile de prevenire a plasamentului copiilor, ce nu prezintă dereglări care ar afecta abilităţilor de însuşire ale acestora, în şcolile speciale.

SĂNĂTATE 

Context 

9.28 La finele anilor 1990 Moldova s-a angrenat în reforma sectorului sănătăţii. La acel moment, indicatorii din sectorul sănătăţii erau în declin, iar finanţarea publică a sectorului sănătăţii constituia doar 2,9 la sută din PIB. Reformele s-au axat pe expansiunea şi fortificarea reţelei de asistenţă medicală primară (AMP). A fost comasată infrastructura medicală în vederea sporirii eficienţei; au fost introduse asigurările medicale obligatorii pentru a face asistenţa medicală mai accesibilă populaţiei; iar spitalele au devenit instituţii autonome. Către anul 2008, cheltuielile publice în sănătate s-au redresat până la 5,6 la sută din PIB. A fost atins nivelul maximal al mediei cheltuielilor pentru sănătate pe cap de locuitor, egal cu 1.833 lei, din momentul declarării independenţei. De asemenea, au fost înregistrate realizări importante la anumiţi indicatori ai sănătăţii.

Provocările principale 

9.29 În pofida progresului realizat, indicatorii sănătăţii rămân în continuare cu mult sub mediile UE. În Moldova valoarea medie a speranţei medii la viaţă este de 69 ani – cu 10 ani mai puţin decât media ţărilor UE şi cu 5 ani mai puţin decât locuitorii noilor state UE-10, respectiv (Tabelul 4). Reformele din sectorul sănătăţii din Moldova, deşi au fost considerabile, nu au fost încă finalizate. A fost realizat un progres notabil: de exemplu, au scăzut ratele mortalităţii materne şi a copiilor. În pofida acestora, în ţară există inechităţi referitor la anumiţi indicatori de

64

sănătate, de exemplu, rata mortalităţii infantile variază între 3,9 şi 18,9 la 1.000 de nou-născuţi vii; proporţia maladiilor cronice, cum ar fi afecţiunile cardiovasculare şi maladiilor oncologice, este dublă din punct de vedere al mortalităţii evitabile în grupurile de populaţie în vârstă aptă de muncă decât cea înregistrată în statele UE-10. Revenirea tuberculozei pe prim plan şi apariţia HIV/SIDA prezintă un risc serios pentru populaţie. Criza economică şi financiară ar putea înrăutăţi rezultatele de sănătate. De aceea, este necesar a continua ameliorarea eficienţei şi echităţii în finanţarea sănătăţii şi prestarea de servicii.

Tabelul 4: Speranţa la viaţă, mortalitatea şi morbiditatea relativ cu UE şi noile UE-10

Indicatori Republica Moldova UE UE-10 Speranţa de viaţă la

naştere 68,95 ani 10 ani mai mare 5 ani mai mare

Bărbaţi 65,15 10 ani mai mare 5 ani mai mare Femei 72,74 10 ani mai mare 5 ani mai mare

Rata mortalităţii copiilor sub 5 ani

14,04 Aproape de 3 ori mai

mică 1,6 ori mai mică

Rata mortalităţii infantile 11,27 2,5 ori mai mică 1,5 ori mai mică

Rata mortalităţii materne 18,43 3 ori mai mică 2,5 ori mai mică

Incidenţa TBC 135,79 9 ori mai mică 3,5 ori mai mică

Incidenţa infecţiei HIV 17,32 3 ori mai mică 7,5 ori mai mică Incidenţa cancerului

(2005) 193,37 2,5 ori mai mare 2,1 ori mai mare

Ameliorarea eficienţei, calităţii şi echităţii în finanţarea sănătăţii şi prestare

9.30 Introducerea asigurărilor medicale a îmbunătăţit accesul şi protecţia financiară, dar există lacune în acoperire. În prezent, asigurările medicale cuprind 74,2 la sută din populaţie, iar contribuţiile din bugetul de stat constituie circa 60 la sută din veniturile totale ale Companiei Naţionale de Asigurări Medicale (CNAM)22. Totuşi, introducerea asigurărilor medicale nu a lărgit baza contribuitorilor pentru a include în mod adecvat persoanele angajate pe cont propriu şi populaţia în vârstă aptă de muncă ce nu este antrenată în câmpul muncii care nu sunt acoperiţi de stat (doar 5 la sută deţin poliţe de asigurări). În aceiaşi ordine de idei, actualul sistem a condiţionat o selecţie adversă (adică, achiziţionarea poliţelor medicale de persoane cu risc înalt de îmbolnăvire). O-tremie din cei din chintila de jos a persoanelor pauperizate nu sunt acoperiţi cu asigurări medicale. Persoanele neasigurate medical au un acces limitat la serviciile de sănătate – în anul 2007 doar 9,1 la sută din rândul acestui grup au apelat la serviciile de sănătate (inclusiv, utilizarea asistenţei medicale în staţionar) comparativ cu 13,2 la sută din rândul persoanelor angajate în câmpul muncii, 16,6 la sută din rândul populaţiei asigurate neangajate în câmpul muncii şi 23,7 la sută din persoanele asigurate pe cont propriu. Cheltuielile suplimentare aferente tratamentului în general şi achiziţionării remediilor medicamentoase în particular, limitează

22 Contribuţiile din bugetul de stat la CNAM acoperă anumite categorii populaţionale, inclusiv studenţii, copiii, gravidele, şomerii, pensionarii neangrenaţi în câmpul muncii şi persoanele cu dizabilităţi.

65

accesul copiilor din familii pauperizate la serviciile de asistenţă medicală.23

9.31 Plăţile din cont propriu sunt mari, iar costul pentru medicamente reprezintă un factor contribuitor major la lipsa protecţiei financiare. Subvenţiile publice pentru asigurările medicale au determinat reducerea proporţiei cheltuielilor private în finanţarea totală a sistemului sănătăţii de la 50 la sută în anul 2005 până la 46,8 la sută (98 la sută din acestea fiind plăţi directe din cont propriu efectuate instituţiilor în cauză) în anul 2008. Totuşi, din moment ce doar un număr limitat de remedii medicamentoase şi consumabile sunt compensate în cadrul pachetului de bază de beneficii al asigurărilor medicale, medicamentele şi consumabilele constituie o proporţie considerabilă — peste 72 la sută — din cheltuielile din cont propriu. Acest fapt este exacerbat în continuare de practicile corupte şi precare de prescriere.

9.32 Actualul sistem de achitare a prestatorilor finanţează produsele intermediare şi nu apreciază performanţa. Îmbunătăţirea gestionării bugetului şi contractării ar putea spori beneficiile reformei în domeniul finanţării sănătăţii. CNAM a stabilit structuri de bază pentru contractarea şi achitarea prestatorilor. Contractele achitate pentru realizarea anumitor obiective din punct de vedere al costurilor pe unitate de serviciu şi al calităţii serviciilor motivează managerii instituţiilor medicale. CNAM urmează să consolideze capacitatea sa de gestionare a unor atare contracte.

9.33 Accesul la servicii calitative de asistenţă medicală rămâne distorsionat în favoarea populaţiei mai avute, preponderent urbane şi asigurate. La nivel de asistenţă medicală primară, o reţea constând din 2.066 de medici de familie prestează servicii de bază, iar 89 la sută din populaţie se adresează la medicul de familie. Totuşi, ratele de acoperire variază de la circa 99 la sută în Chişinău până la sub 65 la sută în raioanele Cantemir, Rezina, Cimişlia şi Făleşti. Totodată, un număr considerabil de centre ale medicilor de familie, în particular din zonele rurale, duc lipsă de echipament medical standard.

9.34 Este necesară consolidarea în continuare a infrastructurii de asistenţă medicală. În prezent, capacitatea excesivă este concentrată la oraş şi în particular în municipiul Chişinău, deoarece comasările spitaliceşti anterioare s-au axat pe spitalele raionale. Spitalele se află într-o stare deplorabilă. Nivelul uzării şi învechirii echipamentului variază între 60 la sută în instituţiile republicane până la 80 la sută în raioane. În instituţiile raionale 20 la sută din echipamentul medical nu funcţionează, iar în spitalele republicane 10 la sută din echipament nu funcţionează.

9.35 Deficitul de asistente medicale şi medici determină calitatea precară a asistenţei medicale. În spitalele municipale raportul mic de asistente medicale / medici reprezintă un motiv de îngrijorare. La fel de grav, în ultimii câţiva ani s-a micşorat cu 3 la sută numărul medicilor de familie din Moldova, iar aproximativ 30 la sută din instituţiile rurale de asistenţă medicală primară nu sunt completate cu medici. Vârsta medie a medicilor de familie este de circa 47 ani, iar numărul medicilor tineri înrolaţi în practica medicilor de familie este mic. Ca urmare, familiile urbane frecventează medicii cu 80 la sută mai des decât familiile rurale. Deficitul de medici ar putea fi remediat prin stimulente, cum ar fi majorarea salariilor, în vederea încurajării

23 Raportul asupra sărăciei copiilor, BNS, 2008.

66

înrolării absolvenţilor medicali recenţi în medicina de familie sau exercitarea atribuţiilor sale profesionale în zonele rurale.

9.36 Plăţile neoficiale pentru asistenţa medicală sunt un fenomen obişnuit. Co-plăţile neoficiale au însumat circa 284,6 milioane de lei în anul 2007 – o sumă mare pentru o ţară relativ mică.24 Nu mai puţin de 22 la sută din plăţile spitaliceşti şi 32 la sută din plăţile pentru consultaţiile de ambulatoriu erau neoficiale. Deşi odată cu introducerea asigurărilor medicale a sporit gradul de satisfacţie a consumatorilor cu serviciile de sănătate, a persistat şi nemulţumirea, din moment ce peste 60 la sută din gospodăriile casnice percepeau corupţia ca un fenomen larg răspândit. Studiul din anul 2007 realizat de Proiectul comun al Comisiei Europene şi al Consiliului Europei pentru combaterea corupţiei, spălării banilor şi a finanţării terorismului din Republica Moldova25 a elucidat că gospodăriile casnice consideră că principalele cauze ale corupţiei sunt: salariile mici ale funcţionarilor publici (23 la sută), lipsa controalelor interne din partea instituţiilor (18 la sută) şi legislaţia imperfectă (13 la sută). Dovezile din Republica Kîrgîzstan indică faptul că o gestiune adecvată a contractelor, de rând cu o structură de co-plăţi transparentă, ar putea ajuta la reducerea plăţilor neoficiale (Caseta 2).

Sugestii în aspect de politici 

9.37 Principalele programe naţionale din sănătatea publică trebuie să fie protejate de reduceri ale bugetului în eventualitatea unei crize financiare. Aceasta ar include: i) programele de imunizare; (ii) insulina pentru pacienţii cu diabet zaharat, precum şi (iii) programele TBC şi HIV/SIDA acoperite din buget (în Moldova o proporţie considerabilă a acestor cheltuieli sunt acoperite de către Fondul Global). În aceeaşi ordine de idei, în prezent Guvernul permite un anumit procent de prestare gratuită pentru persoanele neasigurate, co-finanţat din bugetul naţional şi subvenţionat din fondul pentru neasiguraţi al CNAM. Acestea nu trebuie nici ele atinse în caz de criză.

9.38 Urmează să continue, de asemenea, reformele în derulare din sector, care sunt axate pe remedierea principalelor aspecte menţionate anterior. Acestea includ următoarele:

Creşterea acoperirii cu asigurări medicale şi ameliorarea axării contribuţiilor de stat la CNAM. În prezent Guvernul elaborează o strategie pentru creşterea acoperirii cu asigurări medicale a persoanelor neasigurate, la fel ca şi pentru îmbunătăţirea axării actualelor transferuri bugetare la CNAM. Au fost deja iniţiate unele opţiuni. Recent, Guvernul a revizuit legea privind asigurările medicale pentru a-i include în bugetul de stat pe cei încadraţi în prezent în noua schemă de asistenţă socială axată. Reieşind din discrepanţa majoră din acces între populaţiile asigurate şi neasigurate, ameliorarea acoperirii cu asigurări medicale în zonele rurale / dezavantajate va exercita un impact important asupra echităţii accesului.

24 Studiul bugetelor gospodăriilor casnice, 2007. 25 După cum este raportat în “Stabilirea instituţiilor medicale responsabile în Moldova”, Ostaf, Burlacu, Menon,

2007.

67

Fortificarea capacităţii de achiziţionare a CNAM.

o Pe termen scurt: (i) pentru asistenţa medicală primară incluziunea principiilor de ajustare a riscului trebuie să fie reflectată în normele de finanţare pe cap de locuitor, (ii) elaborarea în spitale a noilor sisteme de achitare în bază de cazuri pentru asigurarea neintroducerii stimulentelor eronate, fie sub formă de prestaţii excesive, fie sub formă de prestaţii insuficiente, reieşind din posibilitatea faptului că tarifele curente nu acoperă întregul cost al tratamentului, (iii) dezvoltarea sistemelor informatice pentru asigurările medicale şi prestatorii de asistenţă medicală pentru capturarea tuturor serviciilor prestate atât persoanelor asigurate, cât şi celor neasigurate, (iv) dezvoltarea în continuare a procesului de acreditare şi corelarea rezultatelor cu contractarea prestatorilor; precum şi (v) normalizarea plăţilor neoficiale printr-o formulă simplă şi bine mediatizată de co-plăţi.

Caseta 2. Reducerea poverii financiare în sectorul sănătăţii, cazul Republicii Kîrgîzstan

Începând cu anul 1996, Republica Kîrgîzstan a implementat reforme profunde în finanţarea sănătăţii ca parte componentă a programelor sale exhaustive de reformă a sectorului sănătăţii Manas şi Manas taalimi. Reducerea poverii financiare a utilizării asistenţei medicale a constituit unul din obiectivele reformelor în cauză. Ţinând cont de spaţiul fiscal limitat, era clar că sectorul sănătăţii nu va deţine mijloace financiare publice suplimentare pentru a reduce cheltuielile pacienţilor. Sectorul spitalicesc masiv a trebuit să fie redus în dimensiuni pentru a realiza beneficii din punct de vedere al eficienţei şi pentru reorientarea economiilor la remedii medicamentoase, consumabile medicale şi majorarea remunerării personalului pentru a reduce plăţile din cont propriu pentru aceste articole.

Astfel, reformele s-au axat pe reducerea plăţilor neoficiale şi a poverii financiare asupra pacientului, inclusiv pe patru blocuri constituente: fonduri comune pentru finanţarea sănătăţii, introducerea mecanismelor prospective de plată, reducerea dimensiunii sectorului spitalicesc şi reglementarea prestaţiilor prin definirea expres a programului de beneficii garantate de stat. În scopul sporirii efectivităţii implementării politicilor de co-plăţi, au fost organizate campanii de relaţii cu publicul, preponderent prin intermediul mijloacelor de informare în masă, care au informat pacienţii despre drepturile sale. Proporţia co-plăţilor a fost expusă în toate instituţiile de asistenţă medicală în imediată proximitate a casei. Secţiilor spitaliceşti li s-a dat ordonanţa plasării în public a unui poster cu lista remediilor medicamentoase, pe care acestea le au în stoc şi o reprezentare grafică prin bifare dacă acestea sunt în stoc. Pentru raportarea abuzului, în spitale au fost etalate numerele de telefon ale liniilor verzi ale Fondului de Asigurări Medicale Obligatorii.

Evaluarea politicilor privind co-plăţile indică faptul că plata totală neoficială pentru spitalizare a diminuat marcat între anii 2001 şi 2006, de la peste 1,06 miliarde de somi Kirghizi până la 740 milioane de somi Kirghizi în valori absolute (faceţi referinţă la Figura prezentată în continuare). Această diminuare a fost determinată de reducerea plăţilor neoficiale pentru remedii medicamentoase şi consumabile medicale. Din contra, nu s-a înregistrat nicio reducere a plăţilor efectuate de către pacienţi lucrătorilor medicali. Mai mult ca atât, în pofida introducerii co-plăţilor oficiale, volumul total de plăţi din partea pacienţilor a diminuat până la 740 milioane de somi Kirghizi (la preţurile din anul 2001) către anul 2006 – o scădere cu 319 milioane de somi Kirghizi în cifre absolute, sau cu 30 la sută.

68

Dinamica volumului total de plăţi neoficiale în Republica Kîrgîzstan, anii 2001-2006

Sursa: Jakab, M. şi J. Kutzin (2009). “Îmbunătăţirea protecţiei financiare în Kîrgîzstan prin reducerea plăţilor neoficiale: dovezi din anii 2001-2006,” OMS.

Pe termen mediu: (i) incorporarea unui set standard de indicatori de calitate / performanţă în toate contractele semnate cu prestatorii, diferenţiate în funcţie de prestator, iar rezultatele să fie corelate cu plăţile de stimulare; (ii) trecerea treptată a programelor naţionale, inclusiv pentru maladiile cronice şi bolile infecţioase, la bugetul CNAM; (iii) introducerea stimulentelor pentru membrii asiguraţi pentru reducerea comportamentelor de risc prin oferirea unor programe subvenţionate de promovare a sănătăţii sau stimulente financiare patronilor; precum şi (iv) transferarea din ce în ce mai mult a bugetelor capitale prestatorilor de asistenţă medicală prin plăţi la fondul de asigurări medicale. Introducerea abordărilor de promovare a eficienţei, calităţii şi satisfacţiei consumatorului în reţeaua de prestatori.

o Pe termen scurt: (i) accent continuu pe îmbunătăţirea instituţiilor de asistenţă medicală primară şi asigurarea disponibilităţii echipamentului medical de bază în toate centrele; (ii) introducerea conceptului de reţele spitaliceşti; (iii) investiţii în spitalele republicane desemnate ca centre de excelenţă, concomitent facilitând consolidarea instituţiilor republicane şi municipale din Chişinău; precum şi (iv) încurajarea unui rol şi pentru sectorul privat în finanţare şi prestarea serviciilor; (v) fortificarea colaborării intersectoriale pentru axarea pe populaţiile cele mai vulnerabile.

o Pe termen mediu: (i) schimbarea schemelor de remunerare internă astfel, încât stimulentele să fie aliniate cu performanţa instituţiei în contextul contractelor CNAM, cu stimulente bazate pe performanţă; (ii) consolidarea şi restructurarea spitalelor în baza planului naţional general al sectorului spitalicesc; precum şi (iii) integrarea TIC în prestarea şi gestiunea asistenţei medicale pentru a spori anvergura de acoperire şi

69

pentru a îmbunătăţi rezultatele şi ameliora eficienţa.

Reducerea cheltuielilor neargumentate din cont propriu pentru remediile farmaceutice.

o Pe termen scurt, urmează a fi revăzute mecanismele de prescriere, stabilire a preţului şi rambursare. În cazul rambursării, listele de remedii medicamentoase ar putea fi create în baza dovezilor valorii terapeutice şi de cost-eficacitate. Urmează a fi fortificată reglementarea activităţii farmaciilor din sectorul privat, apelând la mecanismele de certificare şi licenţiere pentru a promova controlul calităţii şi conformarea unor standarde minime.

o Pe termen mediu, pachetul de beneficii urmează a fi extins pentru a include costul medicamentelor pentru persoanele pauperizate. Suplimentar, CNAM ar putea introduce audituri farmaceutice pentru analiza practicilor de prescriere şi reducerea unor aşa practici corupte, cum ar fi mitele oferite de industria farmaceutică prestatorilor pentru a-i încuraja să prescrie mai mult decât e necesar.

70

X. INFRASTRUCTURA 

SECTORUL DRUMURILOR  

Context 

10.1 Dimensiunea reţelei de drumuri din Moldova nu are nevoie să fie extinsă sau doar puţin, luând în consideraţia suprafaţa ţării şi numărul populaţiei. Moldova are o reţea de totală drumuri de circa 16,8 mii km, din care 22% sunt clasificate ca drumuri naţionale, celelalte fiind drumuri locale. Această reţea s-a construit treptat pe durata ultimilor şaptezeci de ani prin enorme investiţii publice. Dacă Moldova nu ar avea drumuri şi reţeaua prezentă ar fi trebuit construită de la început, aceasta ar costa cel puţin 12,7 miliarde dolari SUA. Această cifră demonstrează magnitudinea considerabilă a investiţiilor şi sacrificiul făcut în trecut pentru ca azi să se poată beneficia de la reţeaua de drumuri.

10.2 Reţeaua de drumuri din Moldova nu este în stare bună. Dacă reţeaua de drumuri s-ar fi menţinut adecvat, majoritatea drumurilor ar fi în stare bună, unele în stare satisfăcătoare, şi nici unul în stare proastă. În acel caz ipotetic, valoarea reţelei de drumuri din Moldova va costa circa 12 miliarde dolari SUA. Totuşi, 58% din drumurile naţionale este considerată în stare rea. Pentru drumurile locale situaţia este şi mai rea, circa 75% estimate a fi în stare rea. Numai 10% din drumurile naţionale şi circa 5% din drumurile locale se estimează a fi în stare bună. Pentru orice ţară, dar mai cu seamă pentru o ţară europeană, această situaţie este una foarte rea. Aceasta este rezultatul direct al neglijării considerabile a reţelei de drumuri, mai ales în ultimii 15 ani. Foarte puţine resurse s-au cheltuit pentru întreţinerea şi reabilitarea drumurilor începând cu 1991. Circa 400 km de drumuri anterior asfaltate şi-au pierdut acoperământul de asfalt şi au devenit la drumuri de prundiş sau de pământ. Figura 6 reprezintă starea drumurilor în anii recenţi.

71

Figura 6. Starea drumurilor naţionale

10.3 Lipsa întreţinerii şi reabilitării drumurilor din ultimii 15 ani a condus la o deteriorare fizică considerabilă a acestora şi prin urmare la pierderi enorme a valorii fondurilor fixe în drumuri. Valoarea prezentă a fondurilor reţelei de drumuri în Moldova este de numai 8,4 miliarde Solari SUA, în loc de 12 milioane Solari SUA în caz că ar fi fost întreţinută în mod adecvat. Aceasta însemnă că pierderea valorii fondurilor în reţeaua de drumuri din cauza întreţinerii şi reabilitării insuficiente este de circa 3,6 miliarde dolari SUA, sumă echivalentă cu aproape întreg PNB al Moldovei în ultimii cinci ani.

10.4 Este nevoie de un efort urgent şi considerabil în încercarea de a salva ceea ce a rămas şi de a îmbunătăţi treptat reţeaua de drumuri, fără de care o dezvoltare economică şi socială durabilă nu va fi posibilă. Nu poate exista nici un dubiu că reţeaua din Moldova reprezentă pe departe patrimoniul naţional cel mai important pentru Moldova, având o valoare mai mare decât toate centralele energetice, căile ferate şi reţelele electrice împreună.

Provocările principale 

10.5 Pe durată de timp scurt şi medie, există patru provocări principale pentru Guvernul Republicii Moldova în sectorul drumurilor: (i) de a mobiliza investiţiile necesare pentru reabilitarea reţelei de drumuri; (ii) de a mobiliza în paralel finanţarea necesară pentru întreţinerea curentă drumurilor; (iii) de a reorganiza modul de petrecere a întreţinerii drumurilor; şi (iv) de a stabili un sistem de control al sarcinii pe osie pentru a nu permite camioanelor supraîncărcate să distrugă drumurile. Toate patru provocări sunt interconectate şi au fost definite drept priorităţi majore de către guvern în Strategia infrastructurii transportului terestru elaborată în 2007, cât şi în Strategia de Dezvoltare Naţională pentru 2008-2011.

Provocarea 1. Mobilizarea fondurilor pentru investiţii în drumuri. Moldova nu poate mobiliza investiţiile masive necesare pentru reabilitarea drumurilor numai din surse interne. Sunt necesare surse externe de finanţare. Dat fiind circumstanţele prezente datorate crizei financiare internaţionale, este puţin probabil ca cel puţin în perioada apropiată să se poată

70% 60%

50% 45%30%

7%

30% 40%

50% 55%70%

93%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1992 1994 1996 1998 2001 2006

Bună sau satisf. Rea sau foarte rea

72

atrage surse private de finanţare. Prin urmare Instituţiile Financiare Internaţionale (IFI) rămân unele surse disponibile pentru finanţarea investiţiilor de scară largă necesare pentru sectorul drumurilor. De fapt, începând cu anul 2005 câteva instituţii partenere externe au s-au mobilizat pentru oferirea unei finanţări coordonate pentru sectorul drumurilor din Moldova. Acestea fiind: Banca Mondială, BERD, Banca Europeană pentru Investiţii (BEI), Corporaţia Provocările Mileniului (MCC) şi Comisia Europeană. Cu suportul acestor parteneri Guvernul a elaborat Strategia Infrastructurii Transportului Terestru (SITT) care include un plan prioritar de investiţii care defineşte de asemenea reformele necesare în sector. Provocarea care stă în faţa guvernului este de a asigura suportul continuu al acelor parteneri externi, prin implementarea de facto a SITT şi prin demonstrarea unui management eficient al sectorului drumurilor. Guvernul a întreprins puţine acţiuni pentru implementarea de facto a măsurilor principale de reformă a sectorului stabilite de SITT, partenerii externi fiind tot mai mult îngrijoraţi de acest fapt. Ministerul construcţiilor şi dezvoltării teritoriului (MCDT) este responsabil pentru sectorul drumurilor, dar a demonstrat capacitate redusă de a conduce implementarea de facto a reformelor stabilite în SITT a guvernului.

Provocarea 2. Mobilizarea fondurilor pentru întreţinerea drumurilor. SITT a guvernului a identificat accizul la combustibili ca fiind sursa principală de venit pentru întreţinerea drumurilor. Nivelul actual de impozitare generează suficiente venituri pentru o întreţinere adecvată. Prim Ministerul din Moldova a confirmat printr-o scrisoare din 2007 către IFI –le active în sectorul drumurilor că cel puţin 80% din accizul la combustibili vor fi alocate pentru întreţinerea drumurilor, ceea ce va constitui 450 milioane dolari SUA. Cu toate acestea, acest angajament nu s-a materializat şi bugetul de stat pentru anul 2009 aloca numai 30% din accizul la combustibili la întreţinerea drumurilor. Aceasta a subminat serios încrederea partenerilor externi în faptul că guvernul va putea asigura durabilitatea investiţiilor partenerilor externi finanţate în drumuri.

Provocarea 3. Reorganizarea sistemului de întreţinere a drumurilor. MCDT este responsabil pentru planificarea şi supravegherea generală a drumurilor din Moldova, având o direcţie pentru drumuri mică în cadrul structurii sale instituţionale. MCDT are în subordine Administraţia de Stat a Drumurilor (ASD), o întreprindere corporativă responsabilă de executarea întreţinerii drumurilor şi securitatea rutieră. ASD are în subordonare 40 de întreprinderi raionale pentru întreţinerea drumurilor (în majoritatea lor cu proprietate de stat) situate pe teritoriul întregii ţări. Fiecare an, ASD alocă sume relativ mici de mijloace financiare fiecărei din aceste întreprinderi de întreţinere prin contracte de întreţinere, pe care întreprinderile le utilizează pentru lucrări de întreţinere de rutină. Aceste întreprinderi nu sunt viabile ca entităţi comerciale sub forma lor prezentă de organizare; ele operează fără a genera profit şi nu-şi pot înlocui echipamentul învechit şi depreciat. Nu este clar cum acestea mai pot încă supravieţui. Întreprinderile raionale de întreţinere joacă totuşi un rol foarte important dat fiind că asigură întreţinerea de rutină şi întreţinerea pe timpul iernii la nivel de bază şi la costuri minime, asigurând astfel cel puţin minimul de servicii pentru utilizatorii drumurilor. O reformă a acestui sistem este de asemenea stabilită ca măsură prioritară în SITT a guvernului, dar nu s-a întreprins nici o măsură pentru realizarea acestui obiectiv încă de la elaborarea SITT.

73

Provocarea 4. Implementarea unui sistem de control al sarcinii pe osie pentru a nu permite camioanelor supraîncărcate să distrugă în continuare drumurile. Majoritatea drumurilor din Moldova au fost proiectate pentru sarcini pe osie de la şase la opt tone. Limita legală în prezent în Moldova este totuşi de zece tone pentru drumurile naţionale şi de la şase la opt tone pentru celelalte drumuri, şi este totuşi cert că majoritatea camioanelor rulează cu o sarcină pe osie mai mare. (Sarcina limită pe osie în UE este de 11,5 tone). În acelaşi timp, lipsa investiţiilor şi întreţinerii pe drumurile din Moldova în ultimii 15 ani a condus la slăbirea structurii drumurilor existente, făcând ca acestea să devină extrem de vulnerabile la distrugere de către camioanele supraîncărcate. Unicele staţii publice de cântărire a camioanelor în Moldova sunt situate la hotare şi sunt folosite exclusiv pentru determinarea plăţii de tranzit pentru camioane, dar nu şi pentru protejarea drumurilor. SITT a stabilita elaborarea şi implementarea unui sistem de control al sarcinii pe osie ca măsură prioritară a reformei, care urmează a fi executată în cadrul Proiectul de Susţinere a Programului în Sectorul Drumurilor finanţat de Banca Mondială. Introducerea unui sistem de control al sarcinii pe osie (probabil prin introducerea brigăzilor mobile care să efectueze controlul sarcinilor pe osie pe întregea reţea de drumuri) trebuie combinat cu introducerea unui cadru legal de protecţie a acestei activităţi şi impunerea de sancţiuni pentru supraîncărcare. Aceste măsuri trebuie să fie implementate în consultare cu utilizatorii majori ai drumurilor precum asociaţiilor transportatorilor mari auto şi a întreprinderilor care reprezintă sursa încărcăturilor mari (fabricile de ciment şi uzinele metalurgice, etc.). Va fi necesară conducerea promptă din partea MCTD pentru implementarea cu succes a acestei activităţi.

Sugestii în aspect de politici 

10.6 În perioada prezentă de criză economică şi financiară, Guvernul trebuie să nu se lase condus de tentaţia de a reduce cheltuielile pentru întreţinerea şi reabilitarea drumurilor. Efectul unei asemenea politici a fost deja demonstrat în anii de după independenţa Moldovei şi a dus la o deteriorare amplă şi majoră a reţelei de drumuri, căreia îi suntem martori în prezent. Întoarcerea la o politică de finanţare redusă sau inexistentă de întreţinere sau reabilitare a reţelei de drumuri, într-un moment când drumurile sunt deja într-o stare rea, ar putea aduce la o criză şi mai profundă în infrastructura drumurilor, care ar putea împiedica redresarea economică viitoare pe mulţi ani înainte.

10.7 Guvernul trebuie să implementeze măsurile principale de politici pentru care deja şi-a exprimat angajamentul său în Strategia Infrastructurii Transportului Terestru din 2007. SITT din 2007 continue să constituie o platformă actuală validă care include toate măsurile şi direcţiile politice necesare pentru sectorul drumurilor din Moldova. SITT a fost elaborată în coordonare cu partenerii externi ai Moldovei (BM, BERD, BEI, MCC şi CE), care sunt în principiu gata să susţină guvernul prin finanţare substanţială a investiţiilor în drumuri.

10.8 Procurările de lucrări trebuie să fie executate în concordanţă deplină cu regulile aplicabile pentru achiziţii. Anunţarea recentă a de procurări eşuate în cadrul a două contracte majore de lucrări care urmau a fi finanţate de Banca Mondială şi BERD a dus la anularea unei finanţări deja angajate de fonduri externe de circa 21 milioane Euro. Aceasta a trimis un semnal foarte negativ altor parteneri deja prezenţi dar şi potenţiali, care deja încep a pune semne de întrebare implicării lor pe viitor în sectorul de drumuri din Moldova. Administraţiei de Stat a

74

Drumurilor care este responsabilă de procesul de procurări în drumuri trebuie să i se permită să funcţioneze fără interferenţă.

10.9 Rolul de conducător al Ministerului Construcţiilor şi Dezvoltării Teritoriului trebuie consolidat. Direcţie de drumuri foarte mică din cadrul MCDT pare să fie totalmente absorbită de sarcinile de rutină zilnică de administrare drumurilor, fără a deţine capacitatea necesară pentru aşi prelua rolul de elaborare şi implementare a politicilor şi strategiei în sectorul drumurilor. Aceasta a dus la o situaţie în care implementarea măsurilor de politici adoptate în cadrul SITT nu s-a realizat. Aceasta la rândul său a sporit dubiile partenerilor externi ai Moldovei referitor la angajamentul adevărat al guvernului vizavi de propria strategie din sectorul drumurilor. Este necesar angajarea cât mai oportună a unui personal adiţional calificat care să posede o cunoaştere a sectorului drumurilor. Această parte slabă a Direcţiei drumuri a MCDT şi necesitatea de angajare a personalului calificat adiţional este prezentă în SITT.

SECTORUL ENERGETIC 

Context 

10.10 Economia Moldovei este vulnerabilă la şocurile externe din partea preţurilor la resursele energetice. Această vulnerabilitate se datorează dependenţei ţării de gazul natural importat care constituie circa două treimi din necesităţile energetice primare ale ţării. În pofida unui nivel redus de consum energetic pe cap de locuitor, economia Moldovei are un nivel foarte înalt de intensitate energetică, folosind de două ori mai multă energie pe unitate de PNB decât România (la rata preţurilor de paritate de cumpărare) şi de trei ori mai mult decât media pe UE. În timp ce reformele instituţionale importante de la finele anilor 1990 au ajutat la îmbunătăţirea performanţei sectorului energetic, a îmbunătăţirii mediului de reglementare şi atragerii investitorilor privaţi (trei dintre cele cinci companii de distribuţie a energiei electrice au fost privatizate în anul 2000), reformele din sector sunt departe de a fi finalizate. Recentele majorări ale preţurilor la importurile de energie au contribuit la acumularea de noi datorii, în principal în sectorul termic din Chişinău unde tarifele actuale acoperă numai 70 la sută din costuri. Preţul de import la gazele naturale se aşteaptă să atingă preţurile de paritate din EU către anul 2011. În pofida preţului în creştere, gazul natural va rămâne cel mai competitiv combustibil pentru generarea energiei termice şi electrice dat fiind infrastructura energetică existentă. Reforma tarifară şi suportul pentru impactul la consumatorul final trebuie să fie urgent soluţionate.

10.11 În anul 2009 Moldova va avea un moment oportun pentru reducerea vulnerabilităţii sale energetice. Preţul la gazele naturale importate a atins nivelul de 332 dolari SUA pentru o mie metri cubici (1000 m3) în primul trimestru al anului 2009, dar se aşteaptă să scadă la circa $170 / 1000 m3 către trimestrul al patrulea al lui 2009. Este dificil de a prognoza preţul la gazele importate pentru 2010 dat fiind că acestea vor depinde de preţul la ţiţeiul brut pe piaţa mondială din jumătatea a doua a lui 2009, dar este puţin probabil să mai scadă în continuare. Prin urmare, Moldova are un moment oportun de a ajusta tarifele energetice (în special pentru energia termică livrată în Chişinău) la nivel de recuperare a costurilor şi de a elimina subvenţiile într-un mediu favorabil de reducere a preţurilor la gazele naturale care vor ajuta la minimizarea riscurilor impactului negativ asupra păturilor celor mai vulnerabile de consumatori. Aceasta va ajuta de asemenea la realizarea obiectivelor expuse în strategia Guvernului pentru sectorul energetic

75

(aprobată în 2008), inclusiv capacitatea de membru deplin în Tratatul Comunităţii Energetice (ECT).

Provocările principale 

10.12 Preţurile la energie trebuie să fie puse pe o cale durabilă cât mai curând posibil. Ţara are nevoie de o strategie de creştere economică durabilă, recunoscând că este puţin probabil ca fluxurile de remitenţe vor continua să crească foarte rapid. În cazul în care Moldova doreşte să reducă sărăcia şi să îmbunătăţească standardele de viaţă ale cetăţenilor săi, va trebui să se accelereze şi să fie susţinută creşterea economică. După ieşirea pe plan global din criza economică/financiară actuală, este de aşteptat ca nivelul de concurenţa va fi mult mai amplificat, necesitând stabilirea unui climat investiţional robust acum pentru a permite Moldovei de a concura în viitor. Investiţiile acum în infrastructură vor ajuta la soluţionarea problemelor şomajului (dat fiind că munca in construcţii necesită manoperă intensivă) şi la atragerea investitorilor privaţi în sectoarele productive în viitor. În plus, este important ca muncă, energia şi investiţiile să aibă costul adecvat pentru a stimula creşterea economică în domeniile în care Moldova poate fi competitivă.

10.13 În 2009, Republica Moldova ar trebui să ia măsuri pentru a reduce vulnerabilitate sa energetică. Preţul de import la gazele naturale a atins 332 dolari SUA pentru o mie de metri cubici (1000 m3), în primul trimestru al anului 2009, dar este de aşteptat să scadă la aproximativ $170 / 1000 m3 către cel de-al patrulea trimestru al anului 2009. Prognoza pe termen lung pentru preturile la ţiţeiul brut şi gazele naturale este plină de incertitudine. Cu toate acestea, ţinând cont de vulnerabilitatea economiei faţă de preţurile pentru energia de import, Moldova ar trebui să adopte o strategie pe patru etape: (i) a stabili preţuri care să reflecte pe deplin costurile de livrare, (ii) a diversifica sursele de aprovizionare cu energie primară; (iii ) a sprijini activ investiţiile în măsurile de sporire a eficienţei energetice care generează beneficii majore; si (iv) a îmbunătăţi orientarea subvenţiilor la preţurile pentru energie pentru sprijinirea celor săraci. Având în vedere încetinirea creşterii economice pe plan global şi a impactului asupra deficitului fiscal al Republicii Moldova, şi de aici a posibilităţii de a subvenţionare a preţurilor la energie, aceste reforme trebuie să fie abordate de urgenţă. Asemenea reforme ar ajuta, de asemenea, la realizarea obiectivelor din Strategia energetică a Guvernului. Provocarea o va constitui implementarea pe etape a reformelor pentru a susţine creşterea economică, în acelaşi asigurând oportunităţi de ocupare sporită a forţei de muncă.

Sugestii în aspect de politici 

10.14 Sarcina de a reduce vulnerabilitatea energetică trebuie să se concentreze asupra reformei tarifare, pentru a implementa îmbunătăţiri ale eficienţei energetice, reducerea pierderilor de energie, precum şi diversificarea surselor de aprovizionare cu resurse energetice – toate aceste măsuri necesitând investiţii semnificative. Pentru a răspunde provocărilor în sectorul energetic, politicile de redresare ale Guvernului ar trebui să se concentreze asupra: (i) consolidării reformei sectorului energetic, inclusiv adoptarea noii legislaţiei energetice şi armonizarea în continuare a cadrului juridic şi de reglementare cu directivele energetice şi cele mai bune practici ale UE; (ii) menţinerii disciplinei financiare şi ajustării în acelaşi timp a tarifelor la energie la nivelul de recuperare deplină a costurilor; (iii)

76

aprobării şi asigurării implementării adecvate a Planului de acţiune pentru eficienţă energetică, inclusiv măsurile pentru facilitarea investiţiilor în eficienţa energetică şi sursele alternative de energie (regenerabile); si (iv) consolidării capacităţii instituţionale în guvern pentru elaborarea de politici şi planificării circumstanţelor extraordinare în sectorul energetic, în special în vederea protejării celor mai vulnerabile grupuri ale populaţiei.

10.15 Primul pas spre implementarea programului de reformă se va axa pe cadrul juridic şi de reglementare. Armonizarea legislaţiei sectorului energetic din Moldova cu directivele UE în domeniul energiei şi devenirea ca membru deplin în ECT vor necesita adoptarea noii legi cu privire la energia electrică şi celei cu privire gazele naturale. Guvernul a elaborat proiectele de legi care sunt în prezent în curs de revizuire de către experţi finanţaţi de CE şi alţi donatori, inclusiv Banca Mondiala. Rezultatele preliminarii ale acestei analize indică faptul că Legea cu privire la energia electrică are nevoie alte îmbunătăţiri în continuare de aliniere a sa cu cerinţele ECT în mai multe domenii, inclusiv a previziunilor pentru: (i) comerţul transfrontalier de energie electrică şi gestionarea congestiilor; (ii) piaţa de echilibrare şi regulile de contractare; şi (iii) deschiderea treptată a pieţei energetice. În plus, ar trebui să fie efectuată o revizuire a reformei cadrului complementar de reglementare pentru a se asigura că punerea în aplicare a cadrului legal va fi eficientă. Adoptarea în 2009 noi legislaţii cu privire la energia electrică şi gazele naturale aliniate totalmente cu legislaţia ECT ar deschide calea pentru integrarea Republicii Moldova în piaţa de energie a UE şi ar facilita investiţiile în sectorul energetic. Acest lucru este deosebit de important pentru investiţiile legate de tranziturile şi exporturile de energie electrică şi gaze naturale.

10.16 Odată cu ajustarea preţurilor la energie pentru a reflecta acoperirea deplină a costurilor devine prioritar suportul pentru eficienţa energetică şi sursele alternative de energie. Guvernul încă nu a realizat progrese în finalizarea şi adoptarea unui program pentru eficienţă energetică, pe baza proiectului de document elaborat în 2008. După cum sa arătat mai sus, din cauza colapsului economic global, punerea în aplicare a reformelor devine de o urgenţă majoră. Investiţiile într-un program comprehensiv de eficienţă energetică tind a implica costuri reduse, oferind beneficii sporite şi implicând necesitatea sporită de forţă de muncă. Reforma tarifară este un pas necesar dar nu şi suficient pentru implementarea a unui astfel de program. Ţările care au realizat succese în domeniul programelor de eficienţă energetică au ales acest domeniu ca fiind prioritar la cel mai înalt nivel în Guvern, instituind un suport instituţional şi o guvernanţă puternică (Caseta 3). Finanţarea unui astfel de program ar putea fi divizată între donatorii bilaterali, care ar putea finanţa parţial costurile de modernizare de locuinţe pentru cei săraci, de comun cu finanţarea din partea altor donatori prin intermediul băncilor locale care s-ar concentra asupra gospodăriilor casnice mai înstărite şi asupra entităţi comerciale.

77

Caseta 3. Programul de management al cererii pentru energie termică din Vilnius Întreprinderea municipală de aprovizionare cu energie termică din Vilnius (ÎMAETV) livrează energie termică consumatorilor din oraşul Vilnius – capitala şi cel mai mare oraş din Lituania. În 2002, Vilniaus Energija (VE) fiind o companie subsidiară a companiei franceze Dalkia, a preluat operarea ÎMAETV în cadrul uni contract de leasing pe termen de 15 ani cu Municipalitatea din Vilnius. Atât VE cât şi Municipalitatea din Vilnius s-au angajat într-un Program complex de Management al Cererii pentru Energie Termică, cu suport din partea Fondului Global al Mediului (GEF) şi al Băncii Mondiale.

Activităţile Rezultatele Realizările / Principalele constrângeri

Obiectivul : a reduce emisiile gazelor de seră din sistemul de încălzire centralizată din Vilnius prin:

Între 2002 şi 2008 emisiile gazelor de seră s-au redus cu 23%, de la 718 ktCO2 la 555 ktCO2

(i) instalarea substaţiilor la nivel de bloc în blocurile locative

Au fost instalate mai mult de 3 mii de substaţii la nivel de bloc, în comparaţia cu 2,733 planificate iniţial.

Pierderile comerciale s-au redus practic la zero, calitatea şi fiabilitatea livrării căldurii a fost îmbunătăţită

(ii) un program de management a cererii permiţând controlul căldurii şi contorizarea la nivel de apartament

79 blocuri au fost echipate în comparaţie cu ţinta de 550. Progresul a fost posibil după obţinerea suportului politic.

Reducerea medie a consumului a constituit 20%. Totuşi, provocările de obţinere a consensului între locatarii blocurilor au constituit impedimente.

(iii) crearea unui fond circulant comercial sustenabil – Fondul Comercial ECP

În cadrul proiectului a fost implementat un mecanism financiar viabil cu implicarea atât a fondurilor comerciale cât şi a celor publice.

Fondul a putu atrage participarea băncilor comerciale.

Principalele lecţii învăţate includ: Îmbunătăţirea eficienţei energetice în blocurile de apartamente reprezintă o provocare care necesită un proces colectiv luare a deciziilor de către locatarii blocurilor. Este nevoie de un efort concertat din partea guvernului şi a sectorului privat pentru promovarea cu succes a eficienţei energetice în blocurile respective, - Stimulente economice îşi au efectul în blocurile cu multe apartamente: consumul facturat de energie termică în apartamentele beneficiare constituie cu circa 20% mai puţin decât în cele în care facturarea se face pe baza rata divizate a cantităţii de energie termică măsurată pentru întregul bloc, - Crearea unui fond financiar durabil pe principii comerciale care să fie specializat în domeniul eficienţei energetice în blocurile locative este o sarcină complex dar posibilă de realizat. Crearea de stimulente pentru băncile comerciale de a intra şi aşi menţine prezenţa în sistem este cheia succesului pentru sporirea programului folosind capital de cost-minim ca un catalizator, - Bănci comerciale sunt mult mai probabil să intre şi să rămână în sistem atunci când guvernul participă şi el prin finanţarea unei părţi importante din costurile de investiţii şi / sau oferă garanţii pentru investiţii.

78

10.17 Un prim pas important îl va constitui soluţionarea problemelor de încălzire centralizată şi consumului de energie în Chişinău. Trebuie să fie implementate anumite măsuri pentru a rezolva problemele de lungă durată în Termocom. Un astfel de program ar include: (i) stabilirea înaintea următorului sezon de încălzire a unor tarife care să reflecte deplin costurile de livrare şi transferarea către ANRE a responsabilităţii de stabilire a tarifelor la energia termică din Chişinău; (ii) punerea în practică a investiţilor în domeniul eficienţei energetice, pentru genera o reacţie din partea cererii; (iii) modernizarea sistemului de furnizare a energiei termice pentru a reduce costurile şi a îmbunătăţi fiabilitatea; (iv) accelerarea programului de îmbunătăţire a subvenţiilor orientate pentru păturile mai sărace; (v) investiţii în centrale electrice cu termoficare pentru îmbunătăţirea eficienţei lor şi reducerea costurilor de livrare a energiei termice, în înlocuire reţelelor din sistemul de încălzire centralizată pentru a reduce pierderile şi instalarea unor sisteme de control la nivelul consumatorului final pentru a reduce nivelul de pierderi; (vi) o mai bună administrare a sistemelor de încălzire centralizată prin implementarea contractelor de management şi a mecanismelor necesare de supraveghere; şi (vii) instituirii unui program de comunicare pentru suportul programelor ample de reforme necesare pentru a implementa cu succes acest program.

10.18 Banca recomandă o cooperare strânsă între autorităţile municipale şi cele centrale cu privire la protecţia socială, în scopul de a verifica şi optimiza protecţia celor săraci în perioada de ajustare a tarifelor la energia termică la nivelul de recuperare a costurilor. Tarifele actuale la energia termică (540 lei / Gcal) acoperă numai circa două treimi din costurile economice de livrare a energiei termice în Chişinău, dar este probabil că nivelul de recuperare a costurilor nu va creşte în următorul sezon de încălzire. Din punctul de vedere al redresării "Termocomului" la viabilitate financiară, o măsură pozitivă importantă a fost decizia recentă a Municipiului Chişinău de a stopa subvenţionarea directă a căldurii livrată prin intermediul tarifelor sub nivelul costurilor, în schimb introducând subvenţii orientate directe pentru cele mai vulnerabile categorii de consumatori. Rezultatele preliminare a noii abordări indică economii importante pentru bugetul municipiului, dar această abordare sa dovedit a fi relativ ineficientă în protejarea categoriilor sărace din motivul duratei lungi şi costurilor înalte ale procesului. Este recomandată îmbunătăţirea continuă a eficienţei programului.

10.19 Pas următor cel mai provocator va fi soluţionarea datoriilor acumulate în sectorul de termoficare (de la "Termocom" către CET –uri şi ulterior către Moldovagaz), care se ridică în prezent la aproximativ 1,5 miliarde lei. Soluţionarea acestei probleme ar trebui să fie întreprinsă în două etape. În primul rând, tarifele trebuie să fie stabilite la nivelul deplin de recuperare a costurilor de aprovizionare, astfel încât "Termocom" să poată face faţă costurilor curente. O posibilă fuziune a CET –urilor şi a "Termocomului" într-o societate pe acţiuni ar ajuta la facilitarea depolitizării stabilirii tarifelor pentru energie termică livrată centralizat şi ar permite stabilirea unui mediu mai bun pentru implementarea măsurilor de reducere a costurilor. În mod alternativ, modificările cadrului legal pentru a transfera responsabilitatea pentru stabilirea tarifelor la energia termică către ANRE ar fi un prim pas, iar fuziunea CET –urilor cu Termocomul realizându-se la o etapă ulterioară. Costurile de rambursare a datoriei restante de 1,5 miliarde lei sunt prea mari la acest moment pentru a putea fi transferate către consumatori. Este recomandat ca Guvernul să restructureze rambursarea acestei datorii pe o perioadă rezonabilă de timp şi ca Guvernul, cu sprijinul posibil al donatorilor, să soluţioneze de rambursarea pentru consumatorii de încălzire centralizată, iar Termocomul va începe

79

rambursarea acestei datorii după ce noile investiţii menţionate mai sus ar permite reduceri de costuri, ceea ce ar oferi posibilităţi financiare de rambursare a acestor datorii pe termen lung.

10.20 Măsurile pe care guvernul le-ar putea implementa pentru a reduce costurile pentru energie şi totodată ar spori veniturile sunt următoarele:

6.16 Implementarea activităţilor în domeniul eficienţei energetice atât în sectorul public cât şi în cel privat, inclusiv în sectorul locativ. Aceasta ar (i) reduce intensitatea energetică / consumul, ceea ce ar conduce reducerea presiunii asupra bugetului pentru instituţiile publice şi eliberarea de resurse pentru activităţi antreprenoriale (îmbunătăţiri ale consumului de energie de circa 20-30 la sută); (ii ) reduce consumul de energie în sectorul locativ ceea ce ar putea duce la o scădere a nevoilor pentru subvenţii direcţionate din bugetul public; (iii) crea noi oportunităţi de afaceri (companii ESCO); şi (iv) ajuta la soluţionarea problemei şomajului dat fiind că proiecte de eficienţă energetică sunt intensiv laborioase;

6.17 Optimizarea noilor extinderi ale reţelelor de înaltă tensiune. Guvernul şi Moldelectrica ar trebui să identifice acele linii de transmisie care ar securiza creşterea interconexiunilor şi consolidarea reţelelor de tensiune înaltă pe plan naţional. Această optimizare ar putea duce la beneficii financiare pe termen mediu şi pe termen lung pentru ţară. În plus, aceasta ar crea oportunităţi bune pentru crearea noilor locuri de muncă;

6.18 Elaborarea şi implementarea de noi proiecte pentru energia regenerabilă şi biomasă, în special în zonele rurale. Acest lucru ar putea reduce costurile energiei pentru clădiri publice, în acelaşi timp creând noi oportunităţi pentru antreprenoriat şi noi locuri de muncă;

6.19 Măsurile de îmbunătăţire a eficienţei energetice şi utilizarea energiei regenerabile / biomasei ar putea elibera resurse bugetare, dat fiind că o parte a costurilor ar putea fi preluată de către sectorul privat.

SECTORUL DE ALIMENTARE CU APĂ ŞI CANALIZARE  

Context 

10.21 Sectorul de alimentare cu apă şi canalizare prezintă cele mai mari provocări din toate sectoarele de infrastructură din cauza intensităţii capitalului. Studiile arată că raportul dintre activele fixe şi veniturile anuale pentru sistemele de alimentare cu apă şi canalizare este estimat ca variind între 10 şi 12, în comparaţie cu 7 pentru drumurile cu taxă, 3-4 pentru întreprinderile energetice, şi 3 pentru companiile de telefonie. Rata înaltă pentru sistemele de alimentare cu apă şi canalizare reflectă intensitatea capitalului şi tarifele reprimate în sector, care sunt deseori păstrate la niveluri scăzute pe motive politice.

10.22 Este necesar să se recunoască faptul că veniturile financiare pentru funcţionarea şi întreţinere a activelor principale importante pot parveni doar din două surse: (i) de la tarifele de utilizare şi (ii) de la subvenţii, finanţate de către bugetele publice şi / sau de asistenţa financiară străină concesionară . Doar câteva ţări în dezvoltare au avut previziunea să aplice politici de tarifare care permit utilităţilor să-şi acopere costurile operaţionale şi de întreţinere

80

activelor, cât şi pentru deservirea datoriilor. Mult mai tipic, majoritatea ţărilor în dezvoltare sunt prinse într-un cerc vicios în care tarifele sunt menţinute la nivel scăzut pe motive politice, astfel încât se generează surplus de resurse financiare pentru întreţinerea şi extinderea activelor. Numai după ani întregi de întreţinere amânată se fac simţite consecinţele sub forma consumului excesiv de energie, creşterii scurgerilor, accidentelor în reţele, calităţii nefiabile a serviciilor.

10.23 Calitatea şi fiabilitatea serviciilor de alimentare cu apă şi canalizare în Moldova sunt în general deficiente. Toate localităţile urbane (municipii si oraşe) din tara au sisteme centralizate de alimentare cu apă. În contrast, numai aproximativ jumătate din localităţile rurale (sate / comune) au sisteme centralizate de alimentare cu apă. Cu toate acestea, majoritatea sistemelor au fost în operare pentru mai mult de 40 de ani, cu un nivel inadecvat de întreţinere, şi au ajuns în prezent la o stare avansată de deteriorare. În mod similar, deşi toate aşezările urbane au sisteme centralizate de colectare a apelor uzate, doar câteva sunt exploatate durabil, dar încă mai puţine satisfac standardele de descărcare a apelor reziduale epurate. Doar 40% din comunităţile rurale au sisteme de canalizare rudimentare care de mult timp şi-au încetat funcţionarea. Starea de deteriorare a sistemelor existente de alimentare cu apă şi canalizare este astfel încât aproximativ 45% din toate sistemele necesită reabilitare majoră. Aceasta este moştenirea perioadei de construcţia sisteme cu un consum avansat de energie, cu o atenţie minimă asupra costurilor energiei, cât şi a neglijării îndelungate a întreţinerii.

10.24 De-a lungul ultimilor cinci ani, autorităţile moldovene, asistate de către Bancă şi de alţi donatori, au urmărit un ambiţios program de restructurare a sectorului cu scopul de a îmbunătăţi acoperirea şi calitatea serviciilor, a spori eficienţa de prestare a serviciilor, şi consolida cadrul instituţional. În acest scop, în 2005, Guvernul Moldovei a aprobat "Programul Naţional de alimentare cu apă şi canalizare a localităţilor din Republica Moldova până în anul 2015" cu scopul de a realiza ţintele pentru Obiectivele de Dezvoltare ale Mileniului până în 2015. Ulterior, Guvernul şi-a actualizat programul său strategic prin aprobarea ordinii în 2007 a "Strategiei de alimentare cu apă şi canalizare a localităţilor din Republica Moldova”, care stabileşte priorităţile de investiţii pe baza a trei criterii: (i) beneficii socio-economice posibile pe care le-ar putea produce investiţii în sistemele de alimentare cu apa şi canalizare; (ii) eliminarea costurilor servicii în deteriorare prin întreţinerea adecvată a sistemelor existente, şi (iii) fezabilitatea tehnică şi financiară a proiectelor necesare de investiţii.

Provocările principale 

Pe termen scurt 10.25 Sectorul de alimentare cu apă şi canalizare din Moldova se confruntă cu o vulnerabilitate sporită din cauza creşterii preţurilor la energie. În perioada sovietică s-au făcut mari investiţii în sisteme de alimentare cu apă şi canalizare acordând atenţie minimă costurilor de operare şi întreţinere a acestora. Consumul de energie este excesiv atât în producerea şi distribuţia apei, precum şi colectare şi epurarea apelor uzate. Costul energiei pentru operarea sistemelor proiectate şi construite în timpul URSS pot constitui până la 60% din totalul cheltuielilor de exploatare. Investiţiile noi trebuie să contribuie la minimizarea consumului de energie

81

10.26 O altă problemă care necesită acţiune promptă sunt nivelul adecvat al tarifelor care permite recuperarea costurilor de exploatare şi întreţinere în sistemele de alimentare cu apă şi canalizare, cât şi investiţii atât de necesare pentru reabilitarea şi extinderea serviciilor. Actualul mecanism de stabilire a tarifelor este politizat deoarece tarifele sunt aprobate de către autorităţile publice locale. Guvernul ar trebui să ia măsuri prompte pentru a elimina aspectele politice în stabilirea tarifelor şi reglementare a serviciilor, aşa cum s-a procedat pentru energia electrică şi gazele naturale. Acest lucru este absolut necesar pentru a se asigura viabilitatea financiară şi durabilitatea de servicii de alimentare cu apă şi canalizare.

10.27 Fragmentarea asistenţei financiare şi tehnice străine este o altă provocare în realizarea de îmbunătăţiri vizibile în operaţiunile din sector. Guvernul ar trebui să-şi consolideze eforturile de consolidare şi coordonare a asistenţei donatorilor pentru a sprijini realizarea obiectivelor proprii din sector. În timp ce fiecare proiect donator finanţat în parte realizează rezultate importante în teren, impactul global în îmbunătăţirea durabilităţii şi calităţii serviciilor de alimentare cu apă şi canalizare este încă marginal.

Pe termen lung 10.28 O altă provocare va fi modul de a stopa practicile din anii trecuţi de construire a noilor capacităţi fără a întreţine adecvat infrastructura existentă. În acest scop, reformele în sectorul de alimentare cu apă şi canalizare trebuie să promoveze eficienţa în producere şi consum; durabilitatea serviciilor; deservirea celor săraci care sunt supuşi celor mai sporite riscuri de sănătate. Pentru a face accesibile serviciile de epurare a apelor uzate, există o nevoie acută de a reduce intensitatea energetică. Acest lucru este posibil doar prin depăşirea moştenirii sovietice când epurarea apelor uzate era sinonimul staţiilor pe baza nămolului activat cu un consum enorm de energie, precum şi prin identificarea tehnologiilor moderne eficiente din punct de vedere energetic.

10.29 Făcând ca serviciile de alimentare cu apă şi canalizare să fie accesibile este o altă provocare pe termen mediu şi lung, în special într-un mediu economic şi financiar în declin, agravat şi de creşterea continuă a preţurilor la energie. Pentru a atenua impactul creşterii costurilor energiei este nevoie de a implementa un sistem eficient de protecţie socială care va ajuta pe cei săraci, care nu-şi poate permite să achite total costul serviciilor.

Caseta 4. Chile reprezintă jalonul de adoptare a politicilor eficiente de tarifare

Începând cu 1989 Chile impune furnizorii de servicii de a percepe tarife la consumuri contorizate pentru consumatori. Tarifele au eliminat subvenţiile încrucişate şi au creat un puternic stimulent pentru utilităţi de a conecta gospodăriile sărace, deoarece le sunt garantate veniturile din vânzările către toţi consumatorii. Rezultatul a fost acoperirea de 100% cu alimentare cu apă în zonele urbane, şi a generat surplusuri operaţionale importante. Consumatorii cu venituri mici sunt obligaţi să plătească numai 15% din factura pe apă, restul fiind achitat din bugetul social al guvernului prin municipalitate. Tarifele la apă şi canalizare au fost modificate de patru ori din 1989 în conformitate cu legile şi reglementele transparente de tarifare, şi au permis surplusuri operaţionale previzibile. Reglementarea credibilă a dat posibilitate guvernului de a vinde cota sa în regiile de apa si canalizare operatorilor strategici privaţi la un preţ de 400 dolari SUA pe locuitor deservit. Beneficiu enorm neaşteptat pentru guvern a fost aplicat în sectoare sociale în ţară. Politicile tarifare din Chile explică succesul ţării în realizarea acoperirii aproape complete cu servicii de alimentare cu apă şi canalizare în zonele urbane, cât şi la crearea unei autonomii financiare şi profesionale în sector. Moldova şi restul ţărilor CSI ar putea învăţa mult din succesul Chile în depolitizarea procesului de stabilire a tarifelor, făcând producerea şi consumul eficiente, dar şi eliminând subvenţiile publice care ar putea fi folosite mai eficient în sectoarele sociale care nu pot aplica tarife de recuperare deplină a costurilor.

82

10.30 Menţinerea aranjamentelor instituţionale adecvate în sector este primordială pentru realizarea obiectivelor menţionate în documente strategice. Schimbările frecvente în structura guvernului şi transferul şi / sau fragmentarea responsabilităţilor în sector împreună cu o guvernanţă slabă trimite semnale greşite comunităţii investiţionale, atât donatori de asistenţă concesionară cât şi mai mult chiar pentru investitori privaţi potenţiali.

Recomandări în aspect de politici 

Pe termen scurt 10.31 Se recomandă ca autorităţile se întreprindă următoarele măsuri pentru a opri degradarea serviciilor de alimentare cu apă şi canalizare şi a stabili calea de recuperare şi dezvoltare durabilă:

Îmbunătăţirea eficienţei energetice. - Proiect pilot de alimentare cu apă şi canalizare finanţat recent de Bancă a arătat că investirea în sporirea eficienţei energetice poate reduce consumul de energie pana la 35 la sută. Reducerea costurilor de energie care reprezintă un element important în costul total ar putea contribui la atenuarea poverii asupra consumatorilor. Prin urmare, este necesar ca toate investiţiile să includă designul proiectului măsuri de eficienţă energetică.

Restructurarea politicilor tarifare. În scopul de a elimina dimensiunea politică, autoritatea de a aproba tarifele trebuie să fie transferată de la autorităţile publice locale unui organism independent de reglementare. Guvernul ar trebui să decidă dacă doreşte să utilizeze cadrul existent de reglementare în domeniul energetic, ANRE, care deja a elaborat metodologia pentru sectorul de alimentare cu apă şi canalizare, sau să creeze nouă agenţie de reglementare a sectorului.

Îmbunătăţirea coordonării donatorilor. Guvernul ar trebui să intensifice eforturile sale de a coordona asistenţa donatorilor pentru a maximiza impactul investiţiilor, atât pentru reabilitarea cât şi pentru extinderea sistemelor de alimentare cu apă şi de canalizare. Acestea ar trebui să răspundă la principalele provocări şi priorităţile expuse în documentele strategice. Prin urmare, este necesar de a institui un mecanism durabil de coordonare a donatorilor, care va permite o implementare eficientă şi eficace a strategiilor guvernului.

Pe termen mediu şi lung 10.32 Acţiuni decisive în următoarele domenii de politici vor îmbunătăţi accesibilitatea, eficienta, calitatea si fiabilitatea serviciilor de alimentare cu apă şi canalizare:

Menţinerea unui cadru eficient de reglementare a serviciilor. Nu este greu de identificat calea care trebuie urmată de sectorul din Moldova. În acest scop va fi necesar de a se debarasa de filosofia economiei de comandă, când se considera că investind în capacităţile de livrare se satisfacă de fapt şi cererea; unde consumatorii erau dependenţi de stat; şi unde, ca consecinţă, prestatorii de servicii nu se simţeau responsabili în faţa consumatorilor. În scopul de a redresa relaţiile inegale din trecut dintre regiile de municipale de alimentare cu apă şi canalizare, regiile Apa-canal, este în primul rând necesar de a reglementa atât tarifele cât şi

83

de calitate serviciilor pentru a-i face pe furnizorii serviciilor responsabili siguranţa şi eficienţa serviciilor, cât şi a le ajuta să devină financiar durabile. Reglementarea regiilor poate fi realizată de către un organ naţional de reglementare (după cum s-a menţionat mai sus). Aceasta poate fi de asemenea realizată prin mijloace alternative, cum ar fi auditori privaţi care ar monitoriza cheltuielile şi calitatea serviciilor. Tarifele de utilizare cu eventuala recuperare completă a costurilor pot deveni eficiente în cazul în care furnizorii de servicii vor contoriza atât producerea cât şi consumul, pentru că acest lucru va minimiza costurile serviciilor şi va maximiza accesibilitatea de plată a consumatorilor.

Introducerea unui mecanism eficient de protecţie socială. Este necesar să se ia în considerare un tarif diferenţiat pentru segmentele cu venituri mici, cum ar fi pensionarii sau păturile vulnerabile, în scopul de a face accesibile tarife care să acopere costul integral al serviciilor de la consumatori. Dar, aceste subvenţii trebuie să fie bine orientate, ceea ce înseamnă contorizare. Măsurarea consumului permite subvenţiile încrucişate de la cei care sunt mai înstăriţi şi astfel consumă consuma mai multă apă, către consumatorii cu venituri mici, care ar trebui să plătească o sumă nominală pentru consumul lor de bază. Consumul mai sus de tariful de bază trebuie să acopere costul integral al serviciului. Implementarea atât subvenţiile orientate cât şi a măsurilor de eficientizare a producerii şi consumului este imposibilă fără contorizare.

Restructurarea serviciilor de îmbunătăţire a guvernanţei slabe: este nevoie as a restructura serviciile şi de a aborda guvernanţa slabă din sectorul de alimentare cu apă. Fragmentarea serviciilor de alimentare cu apă şi canalizare pe localităţi urbane nu a avut succes în mai multe ţări din regiune, deoarece nu se puteau utiliza economiile de scară largă, iar municipalităţile mai mici nu au aveau personal calificat, know-how şi guvernanţa necesară pentru a asigura condiţii de servicii fiabile şi eficiente. Un nou echilibru trebuie să fie găsit pentru a combina responsabilitatea mai mare şi motivaţia serviciilor controlate de la nivel local cu serviciile cu costuri mai mici, prin centralizarea şi externalizarea de sarcinilor specializate. Tentaţia de a re-centraliza şi regionaliza serviciile este de înţeles, dar nu trebuie să ducă la agenţii monolite naţionale de alimentare cu apă şi canalizare, care nu sunt capabile să satisfacă necesităţile pe plan local.

Îmbunătăţirea eficienţei de servicii: există necesitatea de a analiza ceea ce este cea mai puţin costisitoare cale de dezvoltare pentru serviciile de apă şi canalizare din ţară. Serviciile trebuie să fie eficiente şi să permită regiilor să satisfacă cererea la costuri minime, astfel ca tarifele să fie accesibile pentru cât mai mulţi consumatori. Este nedrept şi risipitor da a-i face pe consumatori să achite ineficienţele regiilor. Gradul de ineficienta este cel mai bine rezumat de nivelul de "pierderi" / pierderi de apă nefacturate (PAN), care a fost estimat ca cota apei livrate care nu generează venituri financiare. Unele regii raportează PAN destul de reduse deoarece acestea transfer pierderile, în lipsa de contorizare, pe umerii consumatorilor prin stabilirea de norme de consum ridicate artificial.

Consolidarea coordonării donatorilor şi cadrul instituţional pentru dezvoltarea în continuare a sectorului: Guvernul Republicii Moldova a fost în măsură să contribuie doar sume reduse faţă de investiţiile necesare pentru a restabili nivelul şi calitatea serviciilor. Privind în perspectivă pentru următorii ani, contribuţiile fiscale naţionale sunt de natură să

84

rămână foarte mici. Guvernul a început să mobilizeze resurse internaţionale pentru putea realiza Obiectivele de Dezvoltare ale Mileniului (ODM) pentru apă şi canalizare. Faptul că Moldova se află la numai şapte ani de anul ţinta pentru ODM, anul 2015, de asemenea impune urgenţă în accelerarea investiţiilor în sector şi prin eficienţa coordonării donatorilor. În cadrul Instrumentului Parteneriatului European de Vecinătate, Comunitatea Europeană consideră alocarea unui grant de 57 de milioane de euro pentru un Program Naţional de Acţiune pentru sectorul apă şi canalizare, din care cel puţin 40 de milioane euro ar fi furnizate ca sprijin bugetar începând cu 2009 pentru o perioadă de patru ani. Grantul va fi condiţionat, printre altele, de o evaluare favorabilă a politicilor de sectorului şi capacităţii instituţionale a entităţii din guvern responsabile pentru gestionarea programul. BEI şi BERD sunt de asemenea disponibile să acorde investiţii de circa $ 30 milioane în sectorul de apă.

10.33 Strategia de parteneriat pentru ţara a Băncii Mondiale îşi propune să continue sprijinirea acestui sector pentru abordarea necesităţilor din mediul rural prin punerea în aplicare a program amplu de alimentare cu apă şi canalizare a zonelor rurale, unde accentul va fi pus pe replicabilitate şi durabilitate. Este de aşteptat că următorul proiect finanţat de Banca Mondială ar putea ca avea ca scop alimentarea cu apă sigură şi canalizare adecvată a până la 1 000 de sate. Un astfel de proiect va acorda o atenţie deosebită durabilităţii mediului prin reîmpădurirea zonelor de captare a apei, care asigură apa de care depinde localităţile rurale. Programul de reîmpădurire ar atragerea de asemenea ocuparea forţei de muncă a şomerilor din gospodăriile rurale. În scopul de a sprijini dezvoltarea alimentării cu apă şi canalizare în zonele rurale, Banca Mondială susţine elaborarea în prezent a două studii: (i) o notă pentru sectorul rural de alimentare cu apă şi canalizare; şi (ii) un studiu pentru evaluarea sectorului rural de alimentare cu apă şi canalizare şi de consolidare a capacităţii instituţiilor şi localităţilor rurale. Aceste studii vor fi finalizate înainte de sfârşitul anului AF09, şi recomandările lor ar putea fi discutate la un atelier de lucru pe viitor, cu participarea unor mari donatori si IFI –le.

SECTORUL TEHNOLOGII INFORMAȚIONALE ŞI DE COMUNICARE (TIC) 

Context 

85

Figura 7. Penetrarea pieţei internetului de bandă largă în regiune

0.66

17

0.58

89

0.56

50

0.45

10

0.45

09

Lith

uani

a

Slov

akia

Croa

tia

Mol

dova

Bosn

ia a

ndH

erze

govi

na

UN e-government readiness index (2008)

Figura 8. Gradul de pregătire pentru serv. electr.

16.9

%

12.2

%

9.9%

2.3%

1.8%

Lith

uani

a

Cro

atia

Slov

akia

Bos

nia

and

Her

zego

vina

Mol

dova

Broadband subscribers per 100 inhabitants

10.34 Chiar dacă în Moldova sectorul TIC a crescut în ultimii zece ani şi este supraponderat în raport cu PIB-ul, Moldova rămâne în urma vecinilor în accesul la utilizarea serviciilor TIC. TIC pot cataliza creştere economică globală prin investiţii şi crearea de locuri de muncă. Telecomunicaţiile în sine au atras în toată Europa şi Asia Centrală din anul 1997 circa 150 miliarde dolari în investiţii private – 65 la sută din total. Activitatea de export în domeniul TIC a creat peste 200 mii locuri de muncă la nivel global numai în 2007. Moldova poate obţine rezultate similare cu un răspuns strategic care ar deschide sectorul TIC.

10.35 În timp ce serviciile de telefonie sunt larg răspândite, accesul la TIC, cum ar fi cel avansat de bandă largă este limitat. Estimările sugerează că 67 la sută din populaţie este abonată la servicii de telefonie mobilă, şi 32 la sută subscrie la serviciul de telefonie fixă. Servicii de telefonie acoperă 90 la sută din populaţie; cu toate acestea, piaţa de penetrare a conexiunilor de internet în bandă largă este mai mică de 2 la sută, cea mai mare parte a acesteia concentrate în Chişinău (Figura 7). Moldova astfel este în urma vecinilor săi regionali în accesul şi utilizarea unor tehnologii avansate în domeniul TIC şi a serviciilor conexe. Veniturile din sector sunt egale cu 10 la sută din PIB, cu mult mai mare decât în alte zone ale regiunii. Acest lucru sugerează ineficienţele care tergiversează competitivitatea economică pe plan general.

10.36 Tehnologiile informaţionale din Moldova sunt în prezent foarte mici în comparaţie cu vecinii săi şi nu pot în mod eficient beneficia de oportunităţi de afaceri. Sectorul este format din aproximativ 150 companii, din care cea mai mare au aproximativ 200 de angajaţi. În plus, un număr nedeterminat de contractori individuali export servicii TI în mod neformal. În prezent în întreaga lume există un potenţial de 450 miliarde dolari SUA de servicii de piaţă neagră. Sectorul TI din Moldova, ajutat de o tradiţie puternică în domeniul ştiinţei şi tehnologiei educaţiei din ţară, are potenţialul de a creşte şi a captura o cotă de piaţă, crea locuri de muncă bine plătite şi spori creşterea veniturilor de export. Mediul corectă de politici şi strategie de promovare a industriei este necesară pentru a permite această creştere.

10.37 Sectorul mic de TI şi accesul limitat TIC avansate constrânge dezvoltarea şi utilizarea de servicii electronice de către cetăţeni, companii şi autorităţi. Moldova se realizează scoruri scăzute pe plan internaţional în pregătirea pentru servicii electronice. Potrivit sondajului Naţiunilor Unite pentru guvernare electronică din 2008, Moldova s-a clasat printre ultimele în comparaţie cu vecinii din Europa de Est, şi pe locul 93 din 182 de ţări din întreaga lume (Figura 8). Acest lucru indică oportunităţi ratate de

86

a extinde raza de acţiune a serviciilor publice, cum ar fi educaţia şi sănătatea, reducând totodată costurile pentru astfel de servicii. De asemenea, mai indică faptul că Moldova este o economie în care lipseşte competitivitatea.

Provocările principale 

10.38 Moldova nu-şi poate realiza întregul său potenţial în sau prin intermediul sectorului TIC ca urmare a trei constrângeri: (i) o ineficientă a pieţei de telecomunicaţii, (ii) un sectorul TI subdezvoltat, şi (iii) disponibilitatea redusă şi acceptarea de servicii electronice de către cetăţeni, întreprinderi şi autorităţi. Fiecare din aceste constrângeri provocări rezultă din provocările menţionate în continuare.

10.39 Prestatorii dominanţi de servicii, un mediu de reglementare slab, şi conectivitatea limitată frânează creşterea economică în diferite segmente ale pieţei de telecomunicaţii.

Prestatorii dominanţi de servicii. Telefonie prin cablu, telefonie wireless, şi piaţa Internetului de bandă largă sunt toate concentrate masiv, având un puternic prestator dominant în fiecare serviciu. Predominanţa constrânge concurenţă, distorsionează aceste pieţe, încetineşte dezvoltarea, creşte plăţile. Mediul inegal care a rezultat împiedică investitorii să intre pe piaţă sau să o extindă, şi face economia mai puţin competitivă în comparaţie cu vecinii din regiune. Cel mai mare impact pentru Moldova este că creşterea competitivităţii serviciilor de internet este stagnantă, ceea ce reduce crearea de locuri de muncă şi difuzarea TIC de avansate, în special în afara Chişinăului.

Un mediu de reglementare slab. Mediul de reglementare rămâne slab, amplificând ineficienţele existente pe piaţă. Agenţia de reglementare a industriei, ANRCETI, are un rol critic în a asigura un tratament echitabil al tuturor jucătorilor de pe piaţă. Cu toate acestea, capacitatea tehnică internă limitată şi limitările autonomie sale previn ANRCETI de la exercitarea funcţiilor în mod eficient. Diferite ministere şi instanţe judecătoreşti pot modifica deciziile ANRCETI, diminuând credibilitatea, în timp ce autoritatea executivului de angajare a şi concediere a Directorilor ANRCETI reduce independenţa acesteia.

Conectivitate internă şi internaţională slabă. Atât conectivitate internă cât şi cea internaţională sunt limitate în livrarea serviciului. Aceasta duce la preţuri mai ridicate pentru aceste resurse importante, o concurenţă redusă şi, în consecinţă, o calitate mai slabă. Creşterea economică în telecomunicaţii este afectată în mod direct, precum şi competitivitatea din sectorul TI şi cel economic sunt afectate negativ. Conectivitatea internaţională fiabilă şi necostisitoare este critică pentru comerţul cu servicii, inclusiv servicii de activate TI. Fără acestea, rata de inovaţii în rândul firmelor şi a ofertei de servicii moderne eficiente reduce şi stagnează creşterea serviciilor. Gradul redus de conectivitate modernă limitează accesul la pieţe de către comunităţile rurale şi îngreunează furnizarea eficientă de servicii publice pentru localităţile mai îndepărtate.

10.40 Dezvoltarea sectorului TI este tergiversată din cauza forţei de muncă calificate, prezenţa unei companie dominantă de stat care marginalizează firmele private, şi de absenţa unei strategii coerente de dezvoltare şi de promovare a industriei.

87

Insuficienţa forţei de muncă calificate. Cea mai importantă constrângere care se confruntă sectorul TI din Moldova insuficienţa înaltă a forţei de muncă calificate pe care firmele de TI o pot angaja. În timp ce Moldova se poate lăuda cu o puternică tradiţie în domeniul învăţământului ştiinţei şi tehnologiei, unele părţi interesate estimează că în prezent, doar circa 10 la sută de absolvenţi ai programelor legate de TI pot fi angajaţi. În consecinţă, firmele TI se confruntă cu mari costuri de post-formare, ceea ce reduce avantaj de cost pe care Moldova l-ar putea altfel avea. Două motive cheie pentru acest decalaj de competenţe sunt (i) utilizarea limitată a TIC în educaţie în general, şi (ii) limitări în universităţile tehnice, inclusiv programe limitări de învăţământ, precum şi un sistem de cote învechite care nu oferă stimulente pentru universităţi de a promova concurenţa sănătoasă în rândul studenţilor.

Marginalizarea sectorului privat. Întreprinderea de stat Registru SA deţine încă statutul de preferinţă pentru contractele TI angajate de guvern. Aceasta marginalizează firmele TI private, care ar putea oferi servicii similare eventual la un cost mai mic. Aceasta are, de asemenea, ca efect reducerea competitivităţii de Registrului, care la rândul său limitează capacitatea sa de a participa şi câştiga contracte internaţionale. Global experienţa arată că guvernele pot conduce la creşterea economică a sectorului TI prin licitarea contractelor firmelor locale private, care cresc ca răspuns la cerere.

Lipsa unei strategii în sectorul TI. Lipsa unei strategii naţionale clare de dezvoltare şi de promovare a industriei TI a condus la o multitudine de iniţiative necoordonate şi reciproc conflictuale. De asemenea, a condus la dezvoltarea unui anumit număr de întreprinderi mici care au coeziune limitată în industrie de – există puţină coordonare între aceste firme pentru a atrage şi de a distribui volume de lucru.

10.41 Moldova rămâne în spatele vecinilor săi din Europa de Est la adoptarea de servicii electronice din cauza unei strategii informaţionale slabe a societăţii, distribuire inegală de acces pe întreg teritoriul ţării, precum şi integrarea limitată a TIC în alte sectoare.

O strategie slabă a societăţii informaţionale. Guvernul a elaborat în anul 2005 o strategie pentru e-Moldova. Cu toate acestea, ea nu a avut succes din cauza integrării incomplete cu strategiile naţionale de dezvoltare şi o lipsă generală de capacitate de implementare. Mai mult decât atât, agenţiile guvernamentale şi întreprinderile utilizează servicii electronice pur şi simplu pentru a automatiza procesele existente, mai degrabă decât ca un instrument de a-şi transforma şi re-modela procesele lor.

Distribuţia inegală a accesului. În timp ce Chişinău are o reţea de bandă largă destul de bine dezvoltată, numai câteva alte oraşe şi chiar mai puţine zonele rurale au acces la serviciile de bandă largă de cost redus. În medie, rata de penetrare a conexiunilor de bandă largă în întreaga regiune este de 6.85 la sută din populaţie, dar pentru Moldova este de mai puţin de 2 la sută. Majoritatea conexiunilor de acest tip de acces este concentrată în Chişinău. Aceasta înseamnă mai puţine oportunităţi pentru diversificarea economică a oraşelor mici şi pentru economia rurală.

Integrarea limitată a TIC în alte sectoare. TIC poate servi ca un instrument de transformare care susţine îmbunătăţirea şi extinderea serviciilor în alte sectoare. De exemplu, serviciile

88

În timp ce Moldova îşi dezvoltă strategiile legate de TIC, intervenţiile de îmbunătăţire a conectivităţii, şi a instituţiilor moderne, totodată ar putea învăţa din experienţa ţărilor OECD şi UE, cât şi a vecinilor cum ar fi Slovenia, Grecia şi Turcia. Strategii societăţii informaţionale. Implicarea profundă la nivel înalt a conducerii precum şi a părţilor interesate este esenţială pentru a pune în aplicare aceste strategii de succes. În Slovenia, prim-ministrul a condus Consiliul strategic pentru societatea informaţională pentru a elabora strategia din 2003 în consultare cu diferite ministere, precum şi cu aportul publicul. Singapore a elaborat şase strategii începând cu anul 1980 ca răspuns la schimbarea condiţiilor de piaţă. Fiecare din ele a fost rezultatul consultărilor cu experţii din industrie şi din departamentele guvernamentale care asigurau sprijinul necesar. Conectivitatea. Promovarea concurenţei şi a investiţiilor private va permite creşterea rapidă în domeniul TIC şi conexiunii de acces. Intervenţiile de reglementare ar putea permite concurenţa şi deschide pieţele pentru noile tehnologii. Grecia şi Irlanda are realizat creştere remarcată a abonamentelor pe bandă largă după ce reglementatorii au de-verticalizat reţeaua celor responsabili. În Irlanda, reţelele de televiziune prin cablu şi wireless cuprind actualmente aproape jumătate din piaţa de bandă largă. Reformele instituţionale. O serie de reforme instituţionale legate de TIC din ţările OECD şi UE au creat agenţii competente şi independente de reglementare. Acum, multe ţări sunt axate pe consolidarea capitalului uman şi aprofundarea dezvoltării competenţelor TIC. Strategie societăţii informaţionale a Turcia, de exemplu, are scopul de a creşte numărul de ingineri TIC şi revizuirea curriculei la toate nivelurile pentru a include formarea în domeniul TIC.

financiare pe baza telefonului mobil care permit transferuri de bani şi de plăţi au fost foarte de succes într-o serie de pieţe. Aplicaţiile E-sănătate care permit diagnosticul la distanţă şi gestionarea pacientului pot ajuta la reducerea costurilor şi lipsa necesităţii de a călători, aducând beneficii prestatorilor de servicii şi cetăţenilor. Accesul la informaţii privind preţurile la bunuri cu ajutorul telefoanelor mobile sau computere a fost o acţiune foarte reuşită pentru creşterea veniturilor comunităţilor agricole. Cu toate acestea, Moldova a beneficiat de puţine din ele din cauza integrării limitate a TIC în economie, care la rândul său limitează perspectivele de realizare a Obiectivelor de Dezvoltare ale Mileniului.

Caseta 5. Experienţa internaţională in TIC

Sugestii în aspect de politici 

10.42 Angajamentul Guvernului într-un program de investiţii TIC contra-ciclic va permite Moldovei să depăşească provocările de mai sus şi să beneficieze de o dezvoltare

accelerată în cazul în care actuala criză financiară slăbeşte. Următoarele sugestii de politici şi programe sunt grupate în trei domenii – considerente strategice, intervenţii în conectivitate, şi modernizare instituţională – fiecare din ele având acţiuni priorităţi.

Considerente strategice: O Strategie comprehensivă “e-Moldova 2.0” 10.43 Guvernul trebuie să accelereze revizuire actuală a strategiei sale privind societatea informaţională. Relevanţă maximă şi aportul tuturor părţilor interesate vor fi rezultatul unui

89

amplu proces consultativ în timpul revizuirii, precum aliniind şi integrând această strategie cu priorităţile naţionale de dezvoltare. Completată pe termen mediu, această strategie trebuie să includă cel puţin următoarele priorităţi şi a componente:

Politicile în sectorul TIC. Finalizarea rapidă a elaborării actuale a acestor politici. Aceste politici trebuie să se axeze pe creştere sectorului ghidată de concurenţă şi participare privată, un mediu mai solid de reglementare şi extinderea accesului la internet de bandă largă, precum şi deservirii populaţiei din zonele rurale şi populaţiei social-vulnerabile.

Programul naţional de bandă largă. Fiind conceput şi implementat în termen scurt, acest program va promova accesul la servicii de internet de bandă largă atât în zonele urbane cât şi în cele rurale, cu programe complementare de dezvoltare naţională a conectivităţii de bază şi a "accesul universal" la ultima milă”.

Programul e-guvernării. Fiind conceput şi implementat în termen mediu, acest program trebuie să se axeze atât pe aspecte pe orizontală, cum ar structura guvernului tip întreprindere şi cadrul de interoperabilitate pentru facilitarea livrării coordonate de servicii electronice, precum şi pe aspecte pe verticală, în special aplicaţiile de guvernare electronică de înaltă prioritate implementate prin intermediul licitaţiilor deschise pe bază de concurs, pentru a spori participarea firmelor TI locale în furnizarea de servicii electronice.

Programul de promovare a industriei TI. Fiind conceput şi implementat în termen mediu, acest program trebuie să se axeze pe inovatori incubatori, oferirea capitalului de risc, precum şi dezvoltarea de parcuri TI, în acelaşi timp concentrându-se pe domenii de nişă în sectorul serviciilor TI, în care Republica Moldova are un avantaj competitiv.

Intervenţii de dezvoltare a conectivităţii: Implementarea Infrastructurii de bandă largă pentru viitor 10.44 Sunt necesare acţiuni specifice de reglementare şi de investiţii pentru implementarea programului naţional de bandă largă. Aceste intervenţii pentru dezvoltarea conectivităţii vor poziţiona Moldova avantajos pentru a profita de oportunităţile care vor apărea în momentul în care criza economică internaţională se va reduce. Acţiunile prioritare specifice includ:

Consolidarea reglementării concurenţei. Consolidarea imediată a capacităţii ANRCETI pentru a asigura un mediu de activitate competitiv. Prin aceasta, autoritatea de reglementare poate elabora şi implementa instrumente specifice prevăzute în politicile de sector TIC, cum ar fi regulamentele de interconectare, îndrumare pentru accesul la infrastructură, precum şi măsuri care să promoveze concurenţa, cum ar fi de-verticalizarea reţelei.

Program naţional de bază pentru dezvoltarea conectivităţii. Implementat în termen scurt, posibil ca parte a unui pachet de stimulente economice, acest program va promova dezvoltarea reţelelor generaţiei următoare de către furnizorii privaţi de infrastructură de care ţara va avea nevoie pentru a putea fi competitivă pe plan global.

90

Programul de servicii universale. Un program comprehensiv conceput pentru a fi competitiv neutru şi implementat în termen scurt, va (i) susţine extinderea rapidă a infrastructurii rurale şi va asigura servicii păturilor social-vulnerabile; (ii) va reduce presiune din partea "Moldtelecom" de a deservi clienţii într-o manieră financiar neviabilă, şi (iii) va orienta piaţa spre tarifare reechilibra şi un mediu competitiv egal.

Modernizarea instituţională: un sector TIC mai eficient şi mai competitiv 10.45 Guvernul trebuie să treacă la modernizarea întreprinderilor sale de stat şi a sistemului de educaţie, în paralel consolidând autonomia ANRCETI. Aceasta va permite sectorului TIC să devină mai eficient, şi va crea un număr de firme şi forţă de muncă competitive la nivel global. Acţiunile specifice includ:

Îmbunătăţirea autonomiei de ANRCETI. Implementată pe termen scurt, aceasta ar trebui să includă: (i) numirea consiliului de administraţie de către Parlament, (ii) stabilirea normelor obiective de demitere consiliului de administraţie, şi (iii) restructurarea internă în ANRCETI prin separarea consiliului de administraţie de activităţile zilnice de administrare şi operare. Aceste reforme vor alinia structura organului de reglementare cu cele mai bune practici ale UE.

Modernizarea întreprinderilor de stat. Pe termen mediu, Guvernul trebuie să implementeze modernizarea şi restructurarea atât a "Moldtelecomului" cât şi a întreprinderii Registru SA, care să le permită să concureze în mod eficient pe o piaţă bazată pe principii private, separând management lor de organele de decizie ale Guvernului.

Reformă şi modernizarea sistemul de învăţământ. Pe termen mediu, Ministerul Dezvoltării Informaţionale trebuie să conlucreze cu alte ministere relevante pentru reformarea şi modernizarea sistemului de învăţământ, cât şi pentru a îmbunătăţi utilizarea TIC în programele de educaţie şi cele tehnice. Pentru aceasta, Guvernul trebuie să elimine treptat cotele de subiect pentru studenţi din universităţile tehnice, să încurajeze instituţiile de instruire private, să modernizeze curricula tehnică, să consolideze legăturile dintre sectorul privat, firme şi universităţi, şi să extindă programul SALT pentru aprofundarea utilizării tehnologiilor informaţionale în şcoli.

91

XI. AGRICULTURA, SILVICULTURA ŞI MANAGEMENTUL RESURSELOR NATURALE 

11.1 Dezvoltarea economică rurală, inclusiv dezvoltarea sectorului agricol împreună cu utilizarea durabilă a resurselor naturale, ar trebui să fie una din priorităţile Moldovei. Majoritatea populaţiei locuieşte în spaţiul rural (aproape 60 procente), în timp aproximativ 33 de procente din forţa de muncă lucrează în sectorul agricol (fără a include sectorul prelucrării produselor alimentare). Pentru dezvoltarea rurală sunt importante prestarea serviciilor publice şi extinderea infrastructurii în localităţile rurale. Totuşi, stimularea agriculturii în sectorul agricol şi asigurarea utilizării durabile a resurselor naturale sunt cheia creşterii economice în spaţiul rural – un component esenţial al creşterii economice generale a Moldovei – şi pentru a reduce diferenţele existente între veniturile în localităţile urbane şi cele rurale. Criza financiară globală din prezent probabil va genera provocări suplimentare pentru spaţiul rural din cauza descreşterii cererii interne şi internaţionale, reducerea capitalului disponibil şi majorarea forţei de muncă disponibile. Investiţiile în infrastructura rurală pot aduce contribuţii importante din punct de vedere al creării locurilor de muncă.

AGRICULTURA 

Context 

11.2 Sectorul agricol al Moldovei se caracterizează prin creştere lentă şi eficienţă redusă derivate din legătura slabă cu pieţele de desfacere şi nivelul jos al competitivităţii producţiei agricole. Având condiţii climaterice favorabile şi soluri fertile, Moldova ar trebui să beneficieze de avantaje comparative în sectorul agricol. Cu toate acestea, limitările numeroase, aşa ca nivelul jos al investiţiilor, accesul deficient la finanţare, tranziţia instituţională lentă şi oportunităţile de piaţă limitate au contribuit la faptul că sectorul agricol din Moldova funcţionează în prezent cu mult sub potenţialul său. 26

Provocările principale 

11.3 Politicile şi regulamentele care se schimbă frecvent creează incertitudine în rândul producătorilor, investitorilor şi comercianţilor, şi generează riscuri mari pentru actorii din sector. Abordările guvernelor precedente faţă de agricultură şi securitatea alimentară au fost câteodată inconsistente şi deseori axate pe păstrarea produselor alimentare în ţară şi mai puţin asupra promovării comerţului, investiţiilor, productivităţii sporite şi concurenţei în sectoarele de

26 Multe din limitările sectorului agro-alimentar sunt prezente şi în alte sectoare private şi este important să recunoaştem că sectorul agricol din Moldova va beneficia semnificativ în rezultatul îmbunătăţirii mediului de afaceri în întregul sector privat. Deci, recomandările privind politicile din Capitolul IV pentru Dezvoltarea sectorului privat în general se aplică sectorului agro-alimentar.

92

producţie şi prelucrare, care ar fi o cale mai eficientă de a asigura producţia internă a Moldovei pe termen lung. Menţinerea bunăstării interne prin interzicerea exporturilor şi controlul administrativ al preţurilor majorează diferenţa între preţurile interne şi externe, funcţionează ca un stimul negativ pentru producătorii locali şi reduce veniturile în spaţiul rural, ceea ce rezultă într-un volum redus al producţiei interne şi majorează insecuritatea alimentară la nivel de gospodărie casnică.

11.4 Cheltuielile pentru sectorul agricol (inclusiv subvenţiile şi serviciile) necesită a fi optimizate în continuare, pentru a susţine mai bine investiţiile şi productivitatea sporită în sectorul agricol. În pofida eforturilor făcute pentru a diversifica şi îmbunătăţi alocarea subvenţiilor agricole, este necesară o reorientare permanentă pentru a ameliora şi optimiza serviciile publice pentru agricultură. Aceasta este deosebit de urgent luând în consideraţie reducerile bugetare planificate şi limitările bugetare preconizate pentru următorii ani. Cheltuielile pentru sectorul agricol din Moldova ar trebui să fie alocate pentru bunurile publice care ajută la dezvoltarea avantajelor competitive ale sectorului şi promovează integrarea sa continuă în sistemele comerciale regionale şi internaţionale, creând un mediu propice şi stimuli pentru investiţii private.

11.5 Asigurarea unui mediu de afaceri favorabil pentru agricultura comercială şi pentru afacerile noi probabil urmează să fie un factor cheie pentru îmbunătăţirea ulterioară a competitivităţii acestui sector, sporirea creşterii agriculturii şi economiei în spaţiul rural. Se pare că politicile non-discriminatorii promovează investiţiile în rândul micilor proprietari de pământ şi un nou grup de gospodării agricole comerciale de mărime medie este în proces de formare rapidă. Aceste întreprinderi deţin între 5 şi 50 hectare de pământ, media fiind de 20 hectare, a căror număr a crescut în doar doi ani (în pofida secetei din anul 2007) de la câteva sute până la peste 5,000. Antreprenoriatul sporit şi îmbunătăţirea abilităţilor de afaceri împreună cu ameliorările de pe piaţă funciară sunt factorii care au dus la aceste evenimente lăudabile, în paralel cu îmbunătăţirea accesului atât la fonduri, cât şi la subsidii pentru micii proprietari de pământ (de care au profitat gospodăriile agricole individuale, în special, subvenţiile investiţionale) şi au fortificat serviciile de extensiune.

11.6 Accesul slab la pieţe este în prezent una din limitările cheie pentru acest sector. Aceasta include atât limitările ce ţin de infrastructură în ceea ce priveşte accesul fizic la pieţe (inclusiv, o reţea eficace de pieţe en-gros pe teritoriul întregii ţări), precum şi incapacitatea de a respecta standardele de calitate şi regulamentele privind siguranţa alimentară atât pentru pieţele de export, cât şi pentru pieţele naţionale. Pe lângă aceasta, manipularea post-recoltare care este o etapă esenţială pentru livrarea produselor de calitate înaltă (proaspete) pe piaţă este încă foarte subdezvoltată în Moldova, ceea ce creează un obstacol pentru mişcarea produselor naţionale în susul lanţului valoric. Este o necesitate vitală să existe o infrastructură modernă post-recoltare, aşa ca depozitele frigorifice şi casele de ambalare care se ocupă de tratarea post-recoltare, gradarea, sortarea şi manipularea produselor agricole de valoare înaltă.

11.7 Dependenţa de pieţele CSI (în special, Rusia) de asemenea a contribuit la vulnerabilitatea sporită a exporturilor acestui sector şi este necesar ca producătorii agricoli din Moldova să găsească pieţe de export alternative. Luând în consideraţie noile oportunităţi comerciale pe pieţele de valoare înaltă şi în special, UE, întreprinderile agro-alimentare din

93

Moldova au acum posibilitatea de a-şi diversifica exporturile, de a beneficia de participarea la lanţurile valorice moderne şi de a deveni participanţi competitivi ai sistemelor comerciale internaţionale. Exploatarea şi valorificarea acestor oportunităţi (adică, depăşirea barierelor non-tarifare – respectarea standardelor şi cerinţelor de certificare) pe pieţele UE foarte competitive totuşi rămâne a fi o provocare considerabilă pentru producătorii şi exportatorii agro-alimentari din Moldova.

11.8 Accesul insuficient la mijloacele de producţie de calitate rămâne o limitare a competitivităţii într-un şir de sub-sectoare. Producătorii culturilor de valoare înaltă (fructe şi legume) care se bazează în principal pe seminţele şi puieţii de import se pare că sunt cei mai afectaţi de procedurile îndelungate şi costisitoare de înregistrare a soiurilor. Cerinţele de testare şi înregistrare care reglementează importul seminţelor şi puieţilor sunt posibil cele mai esenţiale limitări şi sunt evidenţiate în prezent de părţile implicate ca un obstacol la producerea soiurilor mai competitive din cauza costurilor generate şi întârzierea accesului. De asemenea, acesta este un obstacol pentru accesul procesatorilor agro-alimentari la mijloace de producţie de calitate.

11.9 Degradarea resurselor funciare reduce productivitatea agricolă. Suprafaţa solurilor erodate creşte în prezent cu 0.9 procente pe an şi suprafeţele agricole pierd circa 26 milioane de tone de sol fertil în fiecare an. Sunt cifre alarmante, care cer promovarea şi implementarea activă a practicilor agricole favorabile mediului.

11.10 Accesul slab la serviciile de irigare cauzat de deteriorarea sistemelor de irigare deţinute de stat în ultimul deceniu este un impediment serios în procesul de tranziţie la agricultura de valoare mai înaltă şi consecutiv, profiturile mai mari. Aceasta s-a întâmplat din cauza lipsei investiţiilor publice şi lipsei reformelor instituţionale din anul 1991 şi a rezultat în situaţia când, în 2007, numai circa 16 procente din terenurile irigabile au fost irigate de facto şi cu numai 50 de procente din cantitatea necesară de apă. Aceasta a dus la micşorarea productivităţii culturilor cu mult sub potenţialul productivităţii cu irigare. În special, în contextul impactului estimat al schimbării climei asupra Moldovei (în particular, ploii mai neconstante şi mai puţine), irigarea eficace cu o eficienţă înaltă a utilizării apei va fi cheia dezvoltării agriculturii.

11.11 În fine, cercetările continue şi dezvoltarea sunt importante pentru a asigura modernizarea sectorului agricol. Deşi înainte de independenţă Moldova a avut un şir de instituţii de cercetări ştiinţifice, finanţarea limitată din ultimii ani le-a slăbit capacităţile de a oferi soluţii eficace la necesităţile/cererile curente ale sectorului. Această legătură slabă între cele patru domenii reciproc conectate cercetare-învăţământ-extensiune-sectorul privat generează o provocare în calea profitării de rezultatele cercetărilor ştiinţifice în modul necesar pentru dezvoltarea şi creşterea cu succes a sectorului de afaceri în agricultură din Moldova.

Sugestii în aspect de politici 

11.12 Eliminarea majorităţii provocărilor cheie este un proces pe termen mediu şi lung, dar acest proces trebuie iniţiat imediat şi realizat consistent şi decisiv în următorii ani. Guvernul trebuie să recunoască că climatul de afaceri reglementat de politicile publice din sectorul agro-alimentar al Moldovei nu poate fi comparat cu un sector modern, competitiv şi

94

productiv. Prin urmare, sunt imperative acţiunile ce vor lichida politicile denaturante, în special, a celor legate de comerţ. Un sector agro-alimentar competitiv, orientat spre piaţă va aduce Moldovei mai multă, nu mai puţină, securitate alimentară, va genera oportunităţi de obţinere a veniturilor în spaţiul rural şi va contribui la creşterea economică.

11.13 Sunt urgent necesare politici stabile orientate spre piaţă şi comerţ pentru a asigura un mediu favorabil pentru dezvoltarea afacerilor şi stimularea investiţiilor de-a lungul lanţului agro-alimentar. Practica schimbării frecvente a politicilor şi restricţiilor şi controalelor ad-hoc (deseori neoficiale), în special, în domeniul comerţului agro-alimentar, este foarte dăunătoare pentru afaceri şi trebuie să fie abolită în totalitate. Politicile comerciale trebuie să fie consistente şi non-denaturante atât pentru mijloacele de producţie, cât şi pentru producţia agricolă. În continuare, măsurile de stimulare a unui mediu de afaceri prietenos în sector trebuie să includă îmbunătăţirea accesului la finanţarea rurală (aceasta este deosebit de critic, deoarece capitalul disponibil probabil se va reduce în continuare drept consecinţă a crizei financiare globale), extinderea continuă a serviciilor de extensiune şi facilitarea accesului la ultimele tehnologii, şi distribuirea cheltuielilor publice în mod non-discriminatoriu.

11.14 Pentru ca Moldova să-şi realizeze mai eficace obiectivele de securitate alimentară, trebuie să se elaboreze şi să se adopte o strategie a securităţii alimentare cu perspectivă pe termen scurt, mediu şi lung – prin care se încurajează investiţiile şi inovaţiile în sector şi se reduc costurile tranzacţiei. Această strategie trebuie să fie raliată la strategia existentă pentru sectorul agricol (pentru perioada 2008-2015), şi trebuie să se bazeze pe o analiză aprofundată a celei mai bune modalităţi de a asigura disponibilitatea şi accesul la produsele alimentare a populaţiei Moldovei. O astfel de strategie ar trebui să fie elaborată cu efortul comun al Ministerului Agriculturii şi Industriei Alimentare, Ministerului Economiei şi Comerţului şi Ministerul Protecţiei Sociale, deoarece securitatea alimentară prin definiţie acoperă aşa domenii ca comerţul cu produse alimentare şi sistemele de protecţie socială, pe lângă producerea produselor alimentare.

11.15 În legătură cu scenariul reducerii bugetului public (ca consecinţă directă a crizei globale) pentru anul curent, Guvernul trebuie să fie pregătit să prioritizeze cheltuielile agricole pentru domeniile care susţin investiţiile şi sporesc productivitatea. Anumite cheltuieli au un efect foarte limitat, sau chiar nici un efect, şi prin urmare, trebuie să fie reduse sau chiar eliminate în totalitate de noul Guvern. Acestea includ subsidiile recurente care nu au efecte pe termen lung (aşa ca micşorarea TVA pentru mijloacele de producţie şi producţia agricolă), precum şi sistemul de rachete anti-grindină. 27 Ambele sunt articole de buget mari, cu aproape 200 milioane de lei sau 25 procente din total cheltuieli agricole. (Subsidiile TVA pentru mijloacele de producţie şi producţia agricolă reprezintă 23 procente din total subvenţii pentru agricultură.) Următorul pas este de a stabili priorităţi clare pe termen mediu şi lung pentru

27 Deşi sunt foarte costisitoare, cercetările privind sistemele de rachete anti-grindină şi tunurile anti-grindină arată că acestea au un impact efectiv foarte mic (Vezi de exemplu, Wieringa, J. şi Holleman, I, “If Cannons cannot fight hail, what else can?” (Dacă tunurile nu pot combate grindina, ce altceva poate?), Meterologischke Zeitschrift, 15, ediţia a treia, iunie 2006). O alternativă mai bună sunt sistemele de asigurare contra grindinii pentru producătorii de culturi, care este de asemenea cel mai răspândit instrument utilizat pe plan internaţional.

95

cheltuieli şi de a baza alocarea resurselor publice pe evaluarea impactului fiecărei categorii de cheltuieli şi pe experienţa altor ţări (Caseta 6). În prezent, MAIA nu are un mecanism pentru a face acest lucru şi deci, acesta ar trebui să devină o prioritate. Aceasta este important nu numai pentru alocarea eficientă a cheltuielilor publice, dar de asemenea, pentru răspunderea Guvernului pentru utilizarea fondurilor publice. În general, asigurarea bunurilor publice trebuie să fie prioritizată.

96

Caseta 6. Cheltuieli publice – Lecţii însuşite în alte ţări

11.16 Îmbunătăţirea infrastructurii post-recoltare şi de piaţă28, şi susţinerea implementării HACCP, GlobalGAP, şi a altor standarde internaţionale este imperativă pentru îmbunătăţirea competitivităţii şi extinderea accesului la piaţă. Parteneriatele public – privat, mecanismele de suport financiar, sistemele informaţionale eficace de piaţă şi instruirea prin intermediul serviciului de extensiune rurală ar trebui să fie politici prioritare pentru a realiza aceste obiective. Adoptarea mai rapidă a standardelor şi regulamentelor pentru siguranţa alimentară recunoscute pe plan internaţional, îmbunătăţirea capacităţilor laboratoarelor şi a sistemelor de testare, precum şi acreditarea internaţională a instituţiilor pentru siguranţa alimentară sunt domenii importante care necesită îndrumare publică şi suport investiţional. Asociaţiile viabile ale producătorilor pot extinde semnificativ accesul fermierilor la pieţe (datorită îmbunătăţirii calităţii producţiei, puterii de negociere sporite şi preţurilor mai mari datorită scării mai mari de afaceri) şi merită suport public. Integrarea TIC în comunităţile agricole poate îmbunătăţit accesul la pieţe, cunoştinţele despre preţuri şi tehnicile agricole, şi crea oportunităţi economice noi pentru comunităţile rurale. Crearea unui sistem informaţional

28 Alte obiecte de infrastructură rurală, aşa ca drumurile, aprovizionarea cu apă şi telecomunicaţiile sunt strâns legate.

În special, când avem de a face cu un buget limitat, aşa ca în cazul Moldovei, impactul cheltuielilor agricole variază enorm în dependenţă de modul în care sunt alocate resursele publice disponibile. Deşi cheltuielile pentru agricultură sunt deseori percepute ca sinonim al subvenţiilor, aceste tipuri de cheltuieli nu sunt cele mai eficiente. În particular, subvenţiile directe pentru mijloacele de producţie şi pentru producţia agricolă s-au demonstrat a fi o modalitate extrem de ineficientă de utilizare a resurselor, fiind în acelaşi timp costisitor de administrat. Cu un buget limitat, ele de asemenea tind să fie discriminatorii, deoarece e puţin probabil că vor fi puse la dispoziţia tuturor fermierilor. Pe de altă parte, subvenţiile investiţionale pot avea un impact pozitiv, deoarece ele încurajează investiţiile şi contribuie astfel la creştere. Totuşi, alocarea cheltuielilor pentru serviciile agricole şi nu pentru subvenţii este mult mai eficientă din punct de vedere al promovării creşterii. În particular, investiţiile în cercetările şi dezvoltarea agricolă bine gestionate au demonstrat o profitabilitate foarte mare în diferite ţări. Infrastructura pieţei şi serviciile de extensiune de asemenea s-au demonstrat eficiente din punct de vedere al impactului şi acoperirii. În fine, managementul resurselor naturale este deseori lipsit de investiţii şi lipsa acestuia are un efect negativ asupra viitoarei creşteri. Experienţa mondială ne arată totuşi că reorientarea resurselor publice poate fi dificilă şi că alocarea cheltuielilor agricole este deseori influenţată de diferite grupuri de interes şi deci, delicată din punct de vedere politic. O modalitate de a depăşi obstacolele politice este de a introduce procese participative mai oficiale şi de a implica o gamă mai vastă de părţi interesate pentru a edifica coaliţii în susţinerea reformelor cheltuielilor publice. Mass media poate de asemenea avea un rol important de informare şi comunicare. Lecţii extrase din experienţa UE pentru ţările în curs de tranziţie “…Lecţia care trebuie să fie însuşită este că politicile ce ţin de cheltuielile publice trebuie să fie determinate strategic. Aceasta înseamnă că guvernele ţărilor în curs de tranziţie trebuie să aprecieze câţiva factori de bază la întocmirea planurilor de cheltuielile pentru agricultură, şi anume: 1. Resursele contribuabililor sunt limitate şi trebuie să fie utilizate acolo unde au cel mai mare impact asupra creşterii întregii economii. 2. Cheltuielile publice nu trebuie să substituie cheltuielile private. 3. Politicile pentru cheltuielile publice pot fi justificate numai dacă abordează concret „eşecurile pieţei”. 4. Subvenţiile pentru producători sub formă de plăţi pentru mijloace de producţie şi producţia agricolă în general nu soluţionează „eşecurile pieţei” şi deci, inhibă ameliorarea durabilă a creşterii. 5. Resursele publice limitate trebuie să fie alocate predominant pentru susţinerea serviciilor generale şi suporturile pentru producători trebuie să fie reduse corespunzător.” Surse: Raportul privind dezvoltarea mondială 2008: Agricultura pentru Dezvoltare, şi Banca Mondială, Opţiunile pentru cheltuielile publice pentru agricultură şi dezvoltarea rurală şi managementul în ţările în curs de tranziţie: Lecţii din practica şi experienţa UE, mai 2008

97

geografic accesibil (SIG) elaborat printr-un parteneriat public – privat poate simplifica gestionarea fondului funciar şi planificarea resurselor.

11.17 Competitivitatea necesită acces la mijloace de producţie de calitate. Continuarea reformelor şi liberalizării sunt necesare în domeniul înregistrării soiurilor pentru ca fermierii din Moldova să aibă acces imediat la ultimele tehnologii şi deci, să deţină flexibilitatea şi capacitatea necesare pentru a participa în lanţurile internaţionale de furnizare vizând pieţe de export şi să concureze cu produsele de import pe piaţa internă. Permiterea transferului/importului nerestricţionat al soiurilor de seminţe şi puieţi incluse în Catalogul UE al soiurilor de plante ar fi un pas important în această direcţie.

11.18 Sunt necesare măsuri urgente pentru a încetini sau inversa degradarea resurselor funciare. Acestea includ diseminarea informaţiilor şi activităţile de instruire privind cele mai bune practici agricole pentru fermieri şi publicul larg, implementarea unei pieţe funciare eficiente şi susţinerea şi stimularea de către stat a activităţilor de conservare a solului. Pe lângă aceasta, Guvernul trebuie să promoveze o metodologie integrată de conservare a solului şi să asigure implementarea eficientă a „Programului Naţional de Conservare a Solului”.

11.19 Extinderea accesului la servicii de irigare de încredere ar stimula agricultura de valoare înaltă datorită majorării productivităţii şi reducerii vulnerabilităţii faţă de calamităţile naturale (în particular, faţă de secetă). Aceasta necesită o abordare dublă: reabilitarea infrastructurii de irigare, pe de o parte, şi reforma instituţională a sectorului de irigare, pe de altă parte. Accentul se va pune pe: (i) reforma instituţională a Agenţiei “Apele Moldovei”, pentru a asigura gestionarea şi funcţionarea mai eficientă a infrastructurii de irigare, inclusiv schimbarea rolului agenţiei întru permiterea unui grad mai mare de participare a utilizatorilor în gestionarea şi funcţionarea sistemelor centrale de irigare; (ii) reabilitarea prioritară a sistemelor/staţiilor eficiente din punct de vedere energetic, unde irigarea s-a demonstrat a fi economic viabilă; (iii) asigurarea disponibilităţii creditării pentru a finanţa cheltuielile operaţionale anuale, pentru a investi în echipamentul de irigare a gospodăriei agricole, precum şi pentru reţelele de distribuţie (terţiare); şi (iv) susţinerea unui program de fortificare a capacităţilor cu scopul de a îmbunătăţi accesul la pieţe pentru culturile de valoare înaltă produse pe terenuri irigate.

11.20 Experienţa mondială arată că investiţiile în cercetările ştiinţifice şi învăţământ generează profituri foarte mari şi sunt esenţiale pentru dezvoltarea unui sector agricol modern. Continuarea şi aprofundarea reformării actuale a instituţiilor de cercetare din Moldova întru asigurarea comunicării eficace în ambele direcţiei între domeniul cercetărilor, serviciile de extensiune rurală şi sectorul privat ar trebui deci să fie unul din punctele centrale pentru noul guvern. Fortificarea sistemului de învăţământ în agricultură, inclusiv învăţământul profesional, pentru a-l aduce în ecuaţia satisfacerii adecvate a necesităţilor sectorului privat este o sarcină pe termen mediu – lung care cu cât este mai repede abordată, cu atât mai bine.

SILVICULTURA   

98

Context 

11.21 Acoperirea mică cu păduri a teritoriului Moldovei contribuie la eroziunea solurilor, inundaţii şi alunecări de teren, care au dus la apariţia suprafeţelor mari de terenuri agricole total degradate. Deci, continuarea împăduririi ar trebui să fie o prioritate în conformitate cu Strategia Naţională de Dezvoltare (SND), care prevede majorarea suprafeţelor plantate cu păduri de la 10.3 procente în 2002 până la 13.2 procente în 2015. Pentru a realiza acest lucru, Moldsilva trebuie să-şi reînnoiască capacităţile tehnice. Sunt necesare investiţii în echipament agricol special pentru pregătirea solului, plantare, combaterea bolilor şi dăunătorilor de pădure, precum şi echipament de irigare pentru pepiniere, îmbunătăţirea fondului semincer pentru plantările ulterioare. De asemenea, este necesar ca activităţile de împădurire să fie legate de elaborarea noilor proiecte de sechestrare a carbonului ale Mecanismului de Dezvoltare Nepoluantă (MDN), astfel încât Moldova să poate beneficia de piaţa mondială a carbonului.

Provocările principale 

11.22 Din cauza schimbărilor climaterice, este probabil că pădurile din Moldova vor fi tot mai mult afectate de diferite boli şi dăunători, precum şi de secetele mai frecvente şi mai grave. Pentru a minimiza acest impact, Guvernul ar trebuie să îmbunătăţească combaterea bolilor şi dăunătorilor, precum şi combaterea incendiilor.

11.23 Persistă problema tăierii ilegale a copacilor, în mare parte din cauza sărăciei în spaţiul rural şi a capacităţii instituţionale slabe. Pentru a asigura silvicultura durabilă, trebuie să se îmbunătăţească gestionarea pădurilor şi controlul tăierilor ilegale.

Sugestii în aspect de politici 

11.24 Cu susţinerea Băncii Mondiale, Planul Naţional de Acţiuni pregătit recent pentru combaterea tăierilor ilegale şi îmbunătăţirea gestionării pădurilor identifică acţiunile prioritare, inclusiv: (i) continuarea îmbunătăţirii legislaţiei silvice existente; (ii) efectuarea studiilor analitice, în particular, o evaluare de ţară a consumului efectiv de produse din lemn, a prognozării consumului de cherestea şi tendinţa exporturilor-importurilor, precum şi volumul tăierilor ilegale, cauzele şi ariile vulnerabile; (iii) instruire şi fortificarea capacităţii, în special, la nivelul întreprinderilor silvice, în particular, privind problemele ce ţin de gestionarea pădurilor; şi (v) stabilirea unui regim silvic şi managementul adecvat al terenurilor acoperite de vegetaţie forestieră şi păduri gestionate de comunităţi. Pentru îmbunătăţirea condiţiei şi gestionării pădurilor din ţară, Moldova se poate baza pe cele mai bune practici internaţionale existente, inclusiv experienţa acumulată în rezultatul implementării proiectelor susţinute de BM în Albania (Caseta 7 ).

Caseta 7. Proiectele Băncii Mondiale pentru eliminarea punctelor slabe ale gestionării sectoarelor silvice din Albania 29

29 Savcor Indufor Oy. 2005b. Ensuring Sustainability of Forests and Livelihoods through Improved Governance and Control of Illegal Logging for Economies in Transition (Asigurarea durabilităţii pădurilor şi surselor de venit prin

99

• Proiectul de reformă legislativă şi judiciară - are drept scop să contribuie să reformele sistemelor legislativ şi judiciar, contribuind prin urmare la fortificarea supremaţiei legii în Albania. Activităţile includ, printre altele, îmbunătăţirea sistemelor de gestionare a sistemului de tribunale şi a cazurilor, organizarea instruirii juridice, fortificarea aplicării deciziilor judiciare şi fortificarea serviciilor de inspecţie în sistemul justiţiei. • Proiectul pentru administraţia publică – are drept scop fortificarea capacităţilor instituţionale şi de guvernare slabe ale Albaniei. Proiectul susţine, printre altele, managementul şi implementarea proiectelor, inclusiv susţinerea tuturor capacităţilor necesare pentru implementarea proiectelor (contabilitate, audit, achiziţii, gestionarea debursărilor, monitorizare şi evaluare) şi susţine câteva iniţiative specifice pentru monitorizarea şi publicitatea impactului intermediar al programului de reforme instituţionale şi ale administraţiei publice a guvernului. • Proiectul de dezvoltare a resurselor naturale – are drept scop stabilirea sau menţinerea managementului resurselor naturale pe bază de comunitate în circa 218 comune în teritoriile muntoase predispuse spre eroziuni. Unul din două componente se axează asupra silviculturii şi păşunilor. Proiectul este edificat pe baza Proiectului de Silvicultură din Albania şi Programului de dezvoltare privată a silviculturii din Albania.

11.25 Trebuie să fie elaborat şi implementat un program special pentru regenerarea şi reabilitarea pădurilor. Acest program trebuie să se bazeze pe practicile culturale adecvate şi eficiente din punct de vedere al costurilor, care încurajează gestionarea durabilă multi-funcţională a pădurilor. Primul pas ar trebui să fie realizarea unui studiu asupra impactului schimbărilor climaterice asupra pădurilor. Apoi, pe baza constatărilor acestui studiu se poate elabora un plan de acţiuni pe termen lung.

11.26 Ar trebui să se pregătească un document de politici în domeniul silviculturii în special din cauza impactului preconizat al schimbărilor climaterice, în care se descrie strategia de abordare a noilor provocări. Acest document trebuie să fie bazat pe documentele de politici existente în domeniu şi ar trebui să stipuleze o strategie silvică nouă pentru cea mai bună cale de satisfacere a necesităţilor sectorului cu susţinerea dezvoltării economice şi reducerii sărăciei. De asemenea, documentul ar trebui să reflecte implicarea mai activă a sectorului privat în activităţile silvice împreună cu dezvoltarea comunităţilor şi silvicultura privată. Este de asemenea imperativ ca acest document să includă un plan cu costurile respective de implementare, împreună cu aranjamentele de implementare şi responsabilităţile de monitorizare.

11.27 Activităţile propuse pot fi prioritizate după cum urmează: (i) revizuirea/elaborarea unei strategii silvice noi cu anexarea unui plan pragmatic de acţiuni care ar stipula clar măsurile urgente în toate domeniile silvice şi în primul rând, în ceea ce priveşte îmbunătăţirea gestionării pădurilor şi crearea parteneriatelor public – privat în domeniu, precum şi privind necesităţile

îmbunătăţirea gestionării şi controlului tăierilor ilegale pentru ţările în curs de tranziţie). Raport de ţară - Albania. Pregătit de Banca Mondială. Helsinki.

100

imediate de împădurire; (ii) investiţiile urgente în echipament agricol special pentru pregătirea solului, activităţile de plantare, combaterea bolilor şi dăunătorilor forestieri întru asigurarea calităţii înalte a activităţilor de împădurire şi protecţie a pădurii; şi (iii) elaborarea şi implementarea unui program pe termen lung pentru regenerarea şi reabilitarea pădurilor întru asigurarea durabilităţii pădurilor.

MANAGEMENTUL RESURSELOR NATURALE 

Context 

11.28 Guvernul a recunoscut importanţa managementului resurselor naturale în Strategia Naţională de Dezvoltare, dar statutul resurselor ecologice şi naturale din ţară continuă să se înrăutăţească. Aceasta ameninţă atât producţia, cât şi sănătatea populaţiei din Moldova, ceea ce ar putea avea un impact negativ asupra creşterii. De asemenea, ameninţă habitatele naturale şi biodiversitatea.

Provocările principale 

11.29 Poluarea surselor de apă din Moldova este un pericol pentru accesul intern la apă curată. Calitatea resurselor apelor de suprafaţă variază de la moderat poluată până la poluată, şi apele subterane nu satisfac normele pentru calitatea apei potabile. Situaţia este deosebit de nefavorabilă în spaţiul rural, unde majoritatea oamenilor utilizează apele freatice şi numai 17 procente din familii utilizează apa din sistemele centralizate de aprovizionare cu apă. Starea delapidată a sistemului municipal de aprovizionare cu apă şi a staţiilor de epurare a apelor reziduale şi lipsa investiţiilor în domeniu au contribuit la deprecierea sistemelor de aprovizionare cu apă potabilă şi de canalizare în întreaga ţară.

11.30 În prezent, managementul deşeurilor nu este durabil şi majoritatea locurilor de depozitare a deşeurilor nu se ridică la standardele sanitare. Circa 60 procente din gunoiştile existente au fost utilizate la plina capacitate şi trebuie să fie închise. Practica de reciclare a deşeurilor este încă la etapa de incepţie şi este implementată numai în câteva raioane ale oraşului Chişinău.

11.31 În ultimii ani, Moldova a fost tot mai mult afectată de calamităţi climaterice, aşa ca inundaţiile, secetele, grindina, eroziunea solului şi alunecările de teren. Prezicerile existente privind schimbările climaterice stipulează o creştere a temperaturii medii cu 2.7-4.5 grade Celsius, o descreştere a volumului total a precipitaţiilor, dar precipitaţii sporite iarna, care vor rezulta în descreşterea debitului de apă în râuri. Reducerea vulnerabilităţii faţă de calamităţile naturale trebuie să devină o prioritate. Aceasta va necesita ca Guvernul să-şi fortifice capacitatea de a evalua, pregăti, atenua şi reacţiona la aceste provocări.

Sugestii în aspect de politici 

11.32 Prevenirea poluării resurselor de apă şi utilizarea lor eficientă ar trebui să fie o prioritate pentru ţară. Aceasta include promovarea bunelor practici agricole, diseminarea informaţiei şi instruire pentru fermieri întru prevenirea poluării apei din cauza nutrienţilor şi gunoiului de grajd. Pe lângă aceasta, ţara ar trebui să implementeze un program special de

101

epurare a apei reziduale. Unele localităţi din Moldova varsă apă reziduală fără epurare în râurile şi lacurile din ţară. În această privinţă, este imperativ să se găsească alternative necostisitoare şi eficiente pentru sistemele convenţionale de epurare a apei existente în ţară (vezi de asemenea nota de politici privind aprovizionarea cu apă şi canalizarea).

11.33 Trebuie să se acorde atenţie specială îmbunătăţirii managementului deşeurilor. Se recomandă ca Guvernul să actualizeze Programul Naţional existent pentru managementul deşeurilor, care ar trebui să specifice, împreună cu reformele regulatorii şi ale politicilor, o serie de stimuli economici pentru sectorul privat să investească în sisteme regionale modernizate de management al deşeurilor. Optimal, aceste investiţii ar trebui să fie legate de proiecte de finanţare de carbon ale Mecanismului de Dezvoltare Nepoluantă pe baza extragerii metanului. Practicile internaţionale existente pentru managementul deşeurilor ar putea ajuta la implementarea acestor activităţi în Moldova (Caseta 8).

Caseta 8. Metodologia regională de management al deşeurilor solide în Bosnia & Herţegovina 30

30 Banca Mondială. Europa şi Asia Centrală. Dezvoltarea durabilă din punct de vedere ecologic şi social. Serbia şi Muntenegru. Analiza ecologică de ţară 2003.

102

Banca Mondială a aprobat recent un credit de 14.3 milioane USD pentru îmbunătăţirea managementului deşeurilor solide în câteva localităţi (Tuzla, Banja Luka şi Mostar) în Bosnia şi Herţegovina. Principala idee a proiectului este de a consolida aruncarea deşeurilor în câteva gunoişti regionale în loc de mai multe gunoişti mai mici. Practica din trecut de gestionare a deşeurilor din ţară a fost de a crea o gunoişte pentru fiecare localitate. Cu toate acestea, municipalităţile cu capacităţi financiare limitate nu erau în poziţia de a crea şi menţine gunoişti la nivelul dictat de cerinţele tehnice, ecologice şi sanitare. În mod alternativ, proiectul va crea câteva gunoişti regionale care pot deservi câteva municipalităţi. Era clar că crearea acestor gunoişti prin cooperarea mai multor municipalităţi din Bosnia şi Herţegovina era necesară pentru a respecta standardele sanitare îmbunătăţite. Metodologia profită de economiile de scară: costul menţinerii unei gunoişti regionale este mai mic decât suma costurilor menţinerii gunoiştilor individuale mai mici la aceleaşi standarde. S-a estimat că gunoiştile sunt posibil de întreţinut şi permit recuperarea costurilor numai dacă intrările zilnice de deşeuri depăşesc 200-300 de tone. Costurile mai mici probabil vor determina municipalităţile cu bugete mai limitate să investească în managementul deşeurilor solide, care este o problemă acută în Bosnia şi Herţegovina şi în general, în regiunea Balcanilor. 11.34 Guvernul ar trebui să pregătească şi să adopte Strategia de gestionare a riscurilor legate de calamităţile naturale şi adaptare care identifică măsurile pe termen scurt, mediu şi lung care urmează a fi întreprinse. Cu toate acestea, nu toate riscurile legate de calamităţile naturale pot fi atenuate şi prin urmare, adaptarea la schimbarea climei este esenţială pentru a reduce vulnerabilitatea, în special, în ce priveşte dezvoltarea rurală şi activităţile agricole. Aceasta necesită de asemenea un program de modernizare a serviciilor naţionale hidrometeorologice, pentru asigurarea prognozelor oportune şi de calitate înaltă a timpului, prognozelor climaterice şi hidrologice şi pentru a monitoriza schimbările din mediu. O bună practică în acest sens poate fi Proiectul naţional de modernizare a hidrometeo din Federaţia Rusă, susţinut de Banca Mondială.

11.35 Luând în consideraţie problemele financiare existente şi viitoare, Guvernul ar trebui să fortifice Fondul Ecologic Naţional (FEN) şi să-i îmbunătăţească activitatea. Deoarece FEN poate colecta o cantitate semnificativă de resurse şi finanţa proiecte ecologice mari, se recomandă aplicarea legislaţiei în vigoare pentru plăţile şi impozitele ecologice şi astfel, să se genereze resurse financiare adiţionale. În acelaşi timp, este imperativ să se reorienteze fondurile de la un număr mare de proiecte ecologice mici la un număr mai mic de proiecte mai mari axate pe domeniile prioritare, care ar putea produce rezultate clare pe termen scurt. La îmbunătăţirea eficienţei activităţii FEN, precum şi a finanţării publice a domeniului ecologic se recomandă să se ia în consideraţie cele mai bune practici internaţionale, precum şi îndrumarele pregătite sub auspiciul OCED31.

31 OCED. The Good Practices of Public Environmental Expenditure Management 2003 (Bunele practici de management al cheltuielilor publice pentru mediu 2003);

103

XII.  COORDONAREA ÎNTRE DONATORI  

CONTEXT 

12.1 Strategia Naţională de Dezvoltare (SND) este principalul document de planificare strategică pe termen mediu care defineşte obiectivele de dezvoltare şi care va ghida procesul bugetar în perioada anilor 2008-2011. SND a fost adoptată de către Parlamentul Republicii Moldova în luna decembrie 2007. Documentul a fost discutat de către consiliile Băncii Mondiale şi Fondului Monetar Internaţional împreună cu Evaluarea Comună a Personalului Băncii Mondiale şi Fonului Monetar Internaţional în luna martie 2008.

12.2 Moldova colaborează tot mai mult cu instituţiile europene şi primeşte ajutor de la un număr larg de donatori. În conformitate cu SND, Guvernul va încerca să prioritizeze mai bine politicile sale şi să stabilească un mecanism clar de finanţare atât din surse interne cât şi din surse externe, integrarea europeană fiind un obiectiv central. Guvernul şi partenerii săi de dezvoltare au exprimat interesul de a avea o abordare comună în asistenţa Moldovei, utilizând SND proaspăt elaborată ca un cadru de lucru în acest proces.

12.3 Un angajament eficace al donatorilor presupune un efort de coordonare puternic şi armonizare cu alte eforturi de dezvoltare întreprinse în ţară. Moldova a lucrat împreună cu donatorii pentru armonizarea eforturilor de dezvoltare şi a înregistrat unele progrese începând cu anul 2006 (Caseta 9). Procesul de armonizare a fost realizat printr-un Cadru de Parteneriat pentru Dezvoltare elaborat în scopul implementării Declaraţiei de la Paris privind Eficacitatea Asistenţei Externe. Acest document de cadru denumit "Coordonarea şi Armonizarea Practicilor Guvernului şi Donatorilor pentru un Ajutor Extern Eficace în Republica Moldova” a fost semnat de către Guvern, Banca Mondială, Olanda, Marea Britanie, Suedia, ONU, FMI şi UE la Chişinău pe data de 29 mai 2006. Prin acest Cadru de Parteneriat părţile se angajează să organizeze examinări comune, să armonizeze indicatorii, precum şi să sincronizeze ciclurile bugetare pentru a reduce costurile de tranzacţie în procesul de asistenţă a ţării. Acest document conţine de asemenea indicatori de performanţă atât pentru guvern cât şi pentru partenerii externi în scopul evaluării progresului în creşterea eficienţei ajutorului extern.

104

Caseta 9. Etapele coordonării şi armonizării între donatori

• Moldova semnează Declaraţia de la Paris privind Armonizarea Ajutorului Extern în anul 2005.

• Semnarea Cadrului de Parteneriat pentru Dezvoltare între Guvern şi donatorii majori în luna mai 2006.

• Reuniunea Grupului Consultativ de la Bruxelles găzduită de către CE şi Banca Mondială în luna decembrie 2006 a generat angajamente în sumă de 1,2 miliarde dolari SUA.

• Strategia Naţională de Dezvoltare a fost aliniată pe deplin aliniat cu Planul de Acţiuni în cadrul PEV.

• Donatorii şi Guvernul elaborează noi mecanisme de coordonare, inclusiv se efectuează un exerciţiu de cartografiere pentru o abordarea comună a SND pentru a oferi o privire utilă şi de ansamblu a sprijinului ODA pentru SND nou elaborată şi pentru alinierea proiectelor/programelor la rezultatele preconizate în SND pentru a asigura coordonarea, evita dublarea şi asigura că asistenţa pentru dezvoltare este mai eficientă şi eficace.

PROVOCĂRILE PRINCIPALE 

12.4 Declaraţia de la Paris privind Eficacitatea Asistenţei Externe are în continuare o importanţă critică, dar este nevoie de progrese mai importante în implementarea obiectivelor de armonizare a politicilor donatorilor şi alinierii lor la priorităţile Guvernului. Întreg exerciţiu se bazează pe principiile de proprietate, aliniere şi armonizare, iar ancheta din 2008 a indicat deficienţe în următoarele domenii:

Consolidarea capacităţii prin acordarea unui suport coordonat. Evaluările comune au confirmat faptul că în anul 2007 a fost menţinută în continuare o abordare fragmentată cu privire la eforturile de consolidare a capacităţii. Unele programe naţionale includ componente pentru dezvoltarea de capacităţi, altele nu. Nu există nici un fel de strategie naţională cuprinzătoare pentru dezvoltarea capacităţilor naţionale. În timp ce s-au înregistrat progrese în domeniile gestionării finanţelor publice, reformei administraţiei publice centrale, reformei sistemului social şi fondului de investiţii sociale, procentul asistenţei tehnice coordonate este în continuare foarte mic în cadrul general de asistenţă tehnică externă. Pe de altă parte, multe ministere de resort, cum ar fi Ministerul Educaţiei şi Ministerul Justiţiei duc lipsă de capacitate pentru coordonarea mai bună a ajutorului extern în sectoarele respective. Abordările sectoriale sunt încă într-o fază incipientă, iar programe existente nu au fost lansate ca nişte programe sectoriale în adevăratul sens al cuvântului. Donatorii continuă să aplice procedurile proprii în gestionarea ajutorului extern în afara sistemelor naţionale.

Previzibilitatea sporită a asistenţei externe. Guvernul nu are la dispoziţie informaţii suficiente privind asistenţa externă planificată pentru a putea pregăti suficient cadrul de cheltuieli pe termen mediu (CCTM). Nu toate sursele externe de finanţare sunt reflectate în bugetul de stat. În mod specific, în timp ce unele împrumuturi şi granturi sunt reflectate în buget, asistenţa tehnică nu este reflectată în mare parte datorită faptului că Guvernul nu deţine informaţii cu privire la angajamentele partenerilor externi şi defalcările estimate anual.

105

CCTM şi o coordonare mai bună între guvern şi partenerii externi vor asigura reflectarea întregii asistenţe externe în bugetul de stat.

Cadru comun. Principala constrângere la canalizarea asistenţei pentru dezvoltare în abordări bazate pe programe este lipsa angajamentului partenerilor pentru un suport coordonat atât a donatorilor, cât şi a autorităţilor publice. Acest sprijin coordonat ar trebui să se bazeze pe cooperare în implementarea programelor naţionale de dezvoltare, strategiilor, programelor de sector, etc. În practică, chiar şi în cazul în care asistenţa furnizată de către donator vine să sprijine unul sau alt program naţional, sistemele bugetare, de raportare, management financiar şi de achiziţii sunt individuale pentru fiecare donator. Guvernul încurajează creşterea volumelor de sprijin bugetar direct şi prin urmare utilizarea sistemelor de contabilitate, raportare şi achiziţii ale ţării ce ar reduce costurile de tranzacţie. Cadrul de Parteneriat pentru Dezvoltare cheamă la promovarea aranjamentelor şi procedurilor comune, inclusiv abordările sectoriale, grupări de finanţare şi parteneriate silenţioase.

Diviziunea muncii. O abordare pragmatică faţă de diviziunea muncii la nivel de ţară este unul din angajamentele Declaraţiei de la Paris. Atât pentru donatori, cât şi pentru guvern diviziunea muncii are implicaţii enorme. Selectivitatea asistenţei externe şi complementaritatea au o importanţă critică odată cu creşterea necesităţilor şi reducerea resurselor, în special în contextul crizei economice în desfăşurare. În acest sens, UE şi DFID au lansat un exerciţiu de cartografiere a diviziunii muncii pentru: (i) a oferi o imagine utilă de ansamblu a asistenţei oficiale pentru dezvoltare în sprijinul noii SND a Moldovei şi (ii) a cartografia şi alinia proiectele/programele existente la rezultatelor prevăzute în cadrul Strategiei Naţionale de Dezvoltare pentru a asigura o mai bună coordonare, pentru a evita dublarea şi în cele din urmă pentru a asigura eficacitatea şi eficienţa sporită a asistenţei externe.

Cadrul de rezultate. În majoritatea cazurilor, evaluările programelor finanţate de donatori sunt realizate de donatorii individuali în conformitate cu sistemele lor interne de monitorizare şi evaluare. Aceste evaluări adeseori nu contribuie la identificarea şi abordarea deficienţelor majore în implementarea programelor finanţate de donatori şi nu evaluează contribuţia întregii comunităţi donatoare la implementarea strategiilor naţionale de dezvoltare. Este nevoie de un efort intens pentru consolidarea cerinţelor de raportare integrarea diferitor sisteme de monitorizare şi evaluare în scopul implementării cadrului de rezultate la nivel de ţară.

SUGESTII ÎN ASPECT DE POLITICI 

12.5 Trebuie de întreprins măsuri suplimentare pentru îmbunătăţirea coordonării între donatori în Moldova. Primul pas ar fi conlucrarea Guvernului cu donatorii în vederea reînnoirii Principiilor Parteneriatului pentru Dezvoltare din 2006 ce ar lua în considerare evoluţiile noi, inclusiv rezultatele întrevederii de Armonizare din Accra din anul 2008, Strategia Naţională de Dezvoltare şi de asemenea problema modului de abordare a regiunii transnistrene, etc. Principiile parteneriatului reînnoit trebuie să includă aşa aspecte cum ar fi: stabilirea unui schimb de

106

informaţii periodic între donatori şi guvern, promovarea unei diviziuni pragmatice a muncii, consolidarea sistemelor de ţară şi accentuarea îmbunătăţirii monitorizării rezultatelor.

Schimb periodic de informaţii

Guvernul trebuie să continue practica organizării unor întrevederi semi-anuale ale donatorilor la nivel înalt conduse de prim-ministru. Organizarea unui astfel de for la începutul activităţii noului Guvern ar trimite un semnal potrivit privind angajamentul Guvernului pentru un efort reînnoit de cooperare şi coordonare cu donatorii. Acest for reprezintă o oportunitate pentru Guvern de a discuta priorităţile sale în susţinerea acordată de către donatori şi de a efectua un schimb de informaţii cu privire la aspectele cheie ale relaţiilor cu donatorii.

Pentru a facilita o coordonare mai bună la nivel de sector şi pentru a avansa utilizarea abordării sectoriale bazate pe programe, miniştrii din sectoare urmează să petreacă întâlniri lunare sau bi-lunare cu donatorii cheie care activează în sectorul respectiv. Această practică este în prezent în curs de implementare în sectorul de asistenţă socială şi s-a dovedit a fi un mecanism eficient pentru: a) asigurarea alinierii priorităţilor donatorilor cu cele ale guvernului, b) facilitarea coordonării şi schimbului de informaţii între donatori şi între donatori şi guvern; c) discutarea priorităţilor sectoriale şi alocaţiilor bugetare potrivite; şi d) convenirea asupra diviziunii de muncă în cadrul sectorului.

Diviziunea muncii Următorul guvern ar trebui să conlucreze cu donatorii pentru a asigura o utilizare mai

eficace a ajutorului extern. Pentru a ajuta în acest proces, donatorii urmează să efectueze un exerciţiu de cartografiere a principalelor domenii de intervenţie pentru a asigura o utilizare cât mai eficientă şi eficace a resurselor de dezvoltare şi de a asigura un nivel optim de complementaritate. Exerciţiul urmează a fi desfăşurat pe baza principiilor de selectivitate şi avantaj comparativ/colaborativ. Donatorii urmează să se consulte cu Guvernul privind constatările acestui exerciţiu şi să solicite sfaturi şi orientări din partea Guvernului.

Guvernul trebuie să insiste ca donatorii să intensifice eforturile în vederea reducerii numărului misiunilor necoordonate. Donatorii trebuie să încurajeze politici care să reducă numărul total de vizite în ţară şi să promoveze misiuni comune.

Consolidarea sistemelor de ţară Sistemele de ţară urmează a fi utilizate tot mai frecvent şi consolidate pentru ca ţara să

poată asuma rolul de lider în efortul său de dezvoltare. Responsabilitatea pentru modul în care se utilizează resursele de dezvoltare poate fi consolidată prin implementarea recomandărilor din studiul cheltuielilor publice şi responsabilităţii financiare actualizat recent. Consolidarea sistemelor interne de responsabilitate va facilita responsabilitate internă pentru modul utilizării resurselor de dezvoltare, precum şi responsabilitatea reciprocă între ţară şi donatori.

107

Axarea asupra rezultatelor, monitorizării şi evaluării (M&E) Guvernul urmează să continue să-şi consolideze sistemele de monitorizare şi evaluare pentru

a urmări progresul realizării SND. Donatorii trebuie să continue să sprijine consolidarea acestor sisteme şi să evite crearea unor sisteme de monitorizare şi evaluare paralele. Guvernul trebuie să insiste ca donatorii să-şi alinieze propriile programe la rezultatele scontate din SND. Moldova a început să pună tot mai mult accentul pe rezultate în planificarea strategică, gestionarea cheltuielilor, precum şi crearea capacităţii naţionale de monitorizare şi evaluare pe bază de rezultate. Eficacitatea angajamentelor din viitor ale donatorilor în susţinerea eforturilor de dezvoltare ale Republicii Moldova ar putea beneficia în urma axării pe gestionarea pe bază de rezultate ce ar permite urmărirea progresului, întreprinderea unor acţiuni corective şi unui dialog bun cu Guvernul şi alte părţi interesate.