UNIVERSITATEA DIN CRAIOVA FACULTATEA DE ECONOMIE ŞI ADMINISTRAREA

AFACERILOR Şcoala Doctorală de Ştiinţe Economice

Domeniul: Finanțe

Anca Simina POPESCU

TENDINȚE ÎN ATRAGEREA ȘI UTILIZAREA FONDURILOR

STRUCTURALE ȘI DE COEZIUNE ÎN ROMANIA

Conducătorul de doctorat:

Prof. Univ. dr. Gheorghe MATEI

Craiova

2017

2

CUPRINS CUPRINS .......................................................................................................... 2

ACRONIME ..................................................................................................... 4 INDEXUL TABELELOR ................................................................................ 7 INDEXUL REPREZENTĂRILOR GRAFICE ............................................ 10 INTRODUCERE ............................................................................................ 12 CAPITOLUL I. FINANȚĂRILE EUROPENE PRIN FONDURILE

STRUCTURALE ȘI DE COEZIUNE ........................................................... 19 1.1. Fondurile structurale și de coeziune – definiții și structură ........................ 23 1.2 Obiectivele și programarea fondurilor structurale și de coeziune ............... 25 1.3. Cadrul legislativ privind regimul fondurilor structurale și de coeziune ..... 32

CAPITOLUL II. ACCESAREA SI MANAGEMENTUL FONDURILOR STRUCTURALE ȘI DE COEZIUNE ÎN ROMÂNIA ................................. 39

2.1. Accesarea fondurilor structurale si de coeziune........................................... 39 2.1.1. Fondul european de dezvoltare regională(FEDR) ................................... 42 2.1.2. Fondul social european (FSE) ................................................................. 43 2.1.3. Fondul de coeziune (FC) .......................................................................... 47

2.2. Gestionarea fondurilor structurale si de coeziune ....................................... 47 CAPITOLUL III. CAPACITATEA DE ABSORBȚIE A FONDURILOR

STRUCTURALE ȘI DE COEZIUNE ........................................................... 53 3.1. Capacitatea de absorbție a fondurilor structurale și de coeziune – concept și

clasificare .............................................................................................................. 53 3.2. Capacitatea administrativă de absorbție, capacitatea financiară de absorbție

și factori determinanți asupra capacității de absorbție ...................................... 62 3.2.1. Capacitatea administrativă de absorbție ................................................... 62 3.2.2. Capacitatea financiară de absorbție ......................................................... 70

3.3. Capacitatea macroeconomică de absorbție .................................................. 73 3.4. Absorbția fondurilor structurale și de coeziune - comparații europene și

corelații ................................................................................................................. 78 CAPITOLUL IV. ABSORBTIA FONDURILOR STRUCTURALE SI DE COEZIUNE IN ROMANIA ........................................................................ 104

4.1. Metode de determinare a tendinței evolutive a fenomenelor economice ... 104 4.2. Analiza dinamicii absorbției fondurilor structurale și de coeziune si a

tendinţei evolutive a acestora ............................................................................. 113 4.2.1. Analiza preliminară a evoluției plăților realizate până la sfârșitul anului

2014 pentru perioada de programare 2007-2013 prin fondurile structurale și de

coeziune ............................................................................................................ 113

3

4.2.2 Determinarea tendinţei evolutive a volumului cantitativ al plăților plăților

realizate până la sfârșitul anului 2014 pentru perioada de programare 2007-2013 prin fondurile structurale și de coeziune .......................................................... 117

4.3. Absorbția resurselor financiare destinate finanțării priorităților stabilite de

către statul român pentru programele operaționale în cadrul multianual 2007-2013 ..................................................................................................................... 132

CAPITOLUL V. OPORTUNITĂȚI DE FINANȚARE ÎN PERIOADA 2014

– 2020 ............................................................................................................ 143 5.1. Politica de coeziune a UE 2014-2020. Evoluția FEADR, FS&C, FEPAM

2014-2020 ............................................................................................................ 143 5.2. Perioada de programare 2014 – 2020 în România ..................................... 150 5.3. Abordare comparativă a celor două perioade de programare (2007-2013 și

2014-2020) ........................................................................................................... 159 5.4. Modalități de promovare a utilizării fondurilor europene în România .... 174

CONCLUZII ȘI PROPUNERI .................................................................... 179 BIBLIOGRAFIE .......................................................................................... 191 ANEXE ......................................................................................................... 191

4

REZUMAT

1. Actualitatea și necesitatea temei de cercetare Dezvoltarea economică și socială a Uniunii Europene a fost determinată de două

rațiuni complementare: competitivitatea și coeziunea. În timp ce competitivitatea

determină poziția Uniunii Europene în economia globală, existența politicii de coeziune este declanșată de efortul de a reduce discrepanțele dintre țările membre, regiuni și

grupuri sociale. Diferențele sunt considerabile între statele membre ale Uniunii

Europene, acestea au o diversitatea și o natură economică diferită, cu specificități locale

în fiecare dintre regiunile lor. În scopul de a reduce decalajele economice dintre statele membre ale UE, fiecare stat membru având în componența sa diferite regiuni, Uniunea

Europeană acordă asistență financiară acestor țări sub formă de fonduri structurale. În cadrul eforturilor care vizează îmbunătățirea competitivității globale a Uniunii

Europene, politica europeană de coeziune este cel mai important instrument financiar

pentru a sprijini statele membre în cadrul obiectivului de convergență, și anume

promovarea coeziunii economice și sociale prin reducerea disparităților exitente între

regiuni. Instrumentele politicii de coeziune sunt trei fonduri structurale: Fondul Social European, Fondul European de Dezvoltare Regională şi Fondul de Coeziune. Rolul fondurilor structurale (transferuri de la bugetul UE) în dezvoltarea regională a fost

conceput din mai multe considerente, în principal pentru că piețele lăsate să se regleze

de la sine ar fi putut să nu asigure creșterea economică din cauza externalităților

(infrastructură, probleme de mediu), rigidităților pieței (lipsa mobilitătii piaței forței de

muncă) sau din cauza inexistenței unor informații complete. Absorbția fondurilor structurale și de coeziune a devenit preocuparea principală

pentru asigurarea succesului politicii de coeziune a Uniunii Europene la sfârșitul anilor

1990, multe state membre confruntându-se însă cu dificultăți în acest domeniu, în

special la începutul perioadei de după aderare. Perioada de programare 2007-2013 a fost gîndită ca una de utilizare extinsă a programelor cu finanțare europeană, marcată de

modificări ale fondurilor europene puse la dispoziție de Comisie, printr-o concentrare a instrumentelor de finanțare structurale, corelată obiectivele stabilite la acest nivel. Cele trei fonduri structurale au avut alocat, pentru perioada 2007-2013, un buget de 347 miliarde euro, reprezentând mai mult de o treime din întregul buget comunitar.

După izbucnirea crizei economice și financiare, un număr tot mai mare de țări

membre ale Uniunii Europene, în principal, noile țări care au devenit parte a UE, s-au concentrat asupra absorbției fondurilor comunitare, cu scopul de a accelera creșterea

economică. Fondurile structurale și de coeziune sunt considerate un instrument util

pentru finanțarea investițiilor în special în astfel de perioade de criză, atunci când sunt

reduse investițiile private. Obiectivul de a utiliza cât mai mult fondurile europene

nerambursabile necesită însă eforturi constante depuse de statele membre și de

autoritățile administrației. Este necesară implicarea autorităților publice regionale și

locale, în fiecare etapă a procesului, precum și existența unei capacități adecvate a

structurilor beneficiare dar și un sistem eficient de management și control al fondurilor. Acestea sunt premisele de bază ale realizării obiectivului de absorbi fondurile europene.

Tema de cercetare pe care ne-am propus să o analizăm în prezenta lucrare constă

în evaluarea absorbției fondurilor structurale și de coeziune în Romania. Ne-am oprit asupra acestui subiect datorită interesului tot mare pentru gradul de absorbție a

5

fondurilor europene dar și datorită preocupărilor de a analiza efectele utilizării acestora

la nivelul regiunilor de dezvoltare ale statelor membre.

2. Scopul și obiectivele studiului Obiectivul general pe care ni l-am propus prin cercetarea științifică intitulată

TENDINȚE ÎN ATRAGEREA ȘI UTILIZAREA FONDURILOR

STRUCTURALE ȘI DE COEZIUNE ÎN ROMÂNIA este prezentarea cadrului politicii de coeziune a Uniunii Europene în perioada 2007-2013, a celor trei fonduri structurale si de coeziune aferente acesteia, a evoluţiei în timp, dar şi a perspectivelor

acestei politici în perioada 2014-2020 și efectele asupra dezvoltării statelor membre și,

poate cel mai relevant, importanța implementării fondurilor structurale în contextul

provocărilor care stau în faţa României în prezent. Astfel, cercetarea este structurată în

cinci capitole, ce fac trecerea de la conceptele generale ale finanțărilor europene, la

particularitățile fondurilor structurale și de coeziune, urmărind și analizând capacitatea de absorbție a acestora, efectuând comparații relevante la nivel european. Ulterior, vom aprofunda analizele absorbției fondurilor structurale și de coeziune în România, inclusiv

din perspectiva perioadei de programare 2014-2020. Prin această cercetare stiințifică, ne-am propus următoarele obiective specifice:

analiza absorbției fondurilor structurale și de coeziune, utilizând datele oficiale

existente până la momentul efectuării cercetării, prin modele econometrice, pentru a supune atenției publice anumite măsuri care ar determina creșterea gradulului de

absorbție;

identificarea dinamicii absorbției fondurilor structurale și de coeziune și a

tendinţei evolutive a acesteia, pentru a observa care sunt perioadele în care nivelul absorbției s-a diminuat, în funcție de fenomenele interne sau externe aferente perioadelor respective,și extragerea concluziilor cu privire la factorii ce au influențat

nivelul scăzut al utilizării fondurilor structurale și de coeziune în România;

determinarea importanței veniturilor bugetare disponibile pentru asigurarea

cofinanțării și a PIB-ului unei țări, în raport cu absorbția fondurilor structurale și de

coeziune în țara noastră, pe baza modelelor econometrice;

realizarea unei abordări comparative a celor două perioade de programare și

propunerea unui set de măsuri pentru creșterea eficientă a absorbţiei în România, în

perioada de programare 2014-2020.

3.Metodologia de cercetare În cadrul acestei teze de doctorat, metodologia de cercetare a reunit metoda

cercetării științifice și metoda studiilor empirice bazate pe modele econometrice și

analize statistice și comparative. Pe parcursul acestei cercetări științifice am utilizat și

prezentat aria tematică a lucrării doctorale, prin evidențierea studiilor și lucrărilor din

literatura de specialitate internațională și românească, a documentelor programatice și

regulamentelor comunitare prvind absorbția fondurilor structurale și de coeziune în România. În ceea ce privește literatura de specialitate în domeniul fondurilor europene,

aceasta include în special prezentarea fondurilor structurale și a elementelor cheie ce le

definesc (tipuri de fonduri, obiective, domenii de intervenţie etc.), în timp ce subiectul legat de selectarea opțiunilor viabile pentru gestionarea acestor fonduri este foarte puțin

dezbătut. Explicația pentru lipsa informaţiilor din acest domeniu nu trebuie să fie legată

de lipsa de interes în studierea unor astfel de aspecte, ce au un impact deosebit asupra dezvoltării economico-sociale a unei națiuni. Motivele ar putea fi, în opinia noastră,

6

legate în principal de noutatea relativă a acestor fonduri, de dificultățile existente în

evaluarea impactului fondurilor structurale și de coeziune privind convergența Uniunii

Europene pe termen lung, sau de problemele legate de construirea unor indicatori adecvați pentru această analiză, inclusiv cei pentru măsurarea capacității de absorbție.

Aspecte de analiză a dinamicii și determinare a tendinței evolutive vor fi descrise în

cadrul lucrării pentru a putea fi utilizate mai apoi în analiza practică.

Pentru completarea cercetării am utilizat metoda analizei statistice și comparative

la nivel european cât și național, precum și modelarea econometrică. Pentru obținerea

datelor necesare analizelor propuse, au fost preluate informații cu privire la valoarea PIB, ratele de absorbție ale fondurilor structurale și de coeziune, plățile efectuate din

aceste fonduri, pentru fiecare stat membru, veniturile bugetare ale României, de pe site-ul oficial al Uniunii Europene, respectiv Eurostat. Analiza econometrică a fost realizată

prin prelucrarea datelor cu pachetul SPSS for Windows. Analiza dinamicii absorbției

fondurilor structurale și de coeziune si a tendinţei evolutive a acestora în România,

pentru perioada de programare 2007-2013, luând în considerare plățile efectuate până la

sfârșitul anului 2014, a fost efectuată utilizând aceeași sursă a datelor pe baza noțiunilor

de statistică prezentate la nivel teoretic.

4. Structura tezei de doctorat Teza de doctorat este structurată astfel: acronime, indexul tabelelor, indexul

reprezentărilor grafice, introducere, cinci capitole, concluzii, bibliografie și anexe.

In primul capitol, intitulat „Finanțările europene prin fondurile structurale și de

coeziune”, am prezentat fondurile structurale și de coeziune sub aspect teoretic pornind

de la politica de coeziune sub care acestea funcționează și continuând cu definirea și

structura acestor fonduri, respectiv obiectivele și programarea acestora. Astfel, am analizat Cadrul de finanţare ce stabileşte limitele de cheltuieli ale UE

și impune o disciplină bugetară strictă a categoriilor majore de cheltuieli, după cum

urmează: dezvoltarea durabilă, axată pe două direcţii - competitivitate pentru creştere şi

ocupare, respectiv coeziune pentru creştere şi ocupare; managementul durabil şi

protecţia resurselor naturale; cetăţenie, libertate, securitate şi justiţie; Uniunea

Europeană ca partener global. Am evidențiat rolul unic și de neînlocuit al politicii de coeziune în coagularea de

strategii de dezvoltare integrată, finanțarea acesteia fiind atât în trecut cât şi în prezent

realizată prin cele trei fonduri: Fondul Social European (FSE), Fondul European de

Dezvoltare Regională (FEDR) şi Fondul de Coeziune (FC). Obiectivele care stabilesc liniile de acţiune ale Instrumentelor Structurale sunt

diferite pentru fiecare perioadă de programare a acestora şi sunt corelate cu principalele

priorităţi, identificate pentru reducerea discrepanţelor economice şi sociale la nivel

comunitar. Din acest motiv le-am dezbătut pentru fiecare dintre cele 3 fonduri

structurale și de coeziune în parte. Trebuie menționat faptul că obiectivele prioritare nu sunt obiective strategice, ci au caracter operaţional, iar în total, FEDR, FSE și FC au ca

obiective prioritare Convergența, Competitivitatea regională şi ocuparea forţei de muncă

și Cooperarea teritorială europeană. Obiectivul de convergență a fost finanţat din toate

cele trei fonduri structurale și de coeziune. Obiectivul privind competitivitatea regională

şi ocuparea forţei de muncă a fost susținut financiar din Fondul European pentru

Dezvoltare Regională şi din Fondul Social European, destinat regiunilor care nu se

încadrau în primul obiectiv. Acesta a fost conturat pentru consolidarea competitivităţii,

stimularea ocupării forţei de muncă și creşterea atractivităţii regiunilor. Ultimul obiectiv

7

vizat de politica de coeziune a fost cooperarea teritorială europeană, menit să încurajeze consolidarea cooperării transfrontaliere, transnaţionale şi inter-regionale, Fondul European pentru Dezvoltare Regională fiind cel care a asigurat finanțarea acestuia. Alocarea fondurilor structurale și de coeziune se bazează pe anumite elemente

ce responsabilizează statele în selecția spre finanțare a proiectelor, valoarea adăugată a

intervenţiei comunitare constând în a ajuta statele membre să rezolve probleme acolo

unde nu reușesc prin forțe proprii. Am analizat, totodată, practica constituirii şi alocării

bugetului fondurilor structurale şi regulile de bază pentru repartiţia acestora pe ţări şi pe

obiective. Trebuie subliniat faptul că pentru realizarea obiectivelor prioritare ale Uniunii

Europene, fondurile comunitare intervin printr-un mix de măsuri, alături de măsurile

naţionale și măsurile la nivel regional şi local. Regimul fondurilor europene în perioada 2007-2013 a fost unul special,

implementarea practică a acestora presupunând elaborarea şi activarea programelor operaţionale din Cadrul Strategic Naţional de Referinţă, iar, în general, un program

operaţional nu a putut cuprinde decât unul dintre cele trei obiective generale ale Uniunii

Europene. Pentru îmbunătăţirea calităţii, eficienţei şi coerenţei intervenţiei din fonduri

comunitare, precum şi a punerii în aplicare a programelor operaţionale, au loc evaluări

ex-ante, concomitente (operative) și ex-post. De asemenea, există reglementări clare

pentru efectuarea angajamentelor bugetare comunitare privind programele operaţionale,

pentru fiecare fond şi fiecare obiectiv, cât și pentru plățile efectuate de către Comisia

Europeană statelor beneficiare. În capitolul al II-lea al tezei de doctorat intitulat „Accesarea și managementul

fondurilor structurale și de coeziune” am avut ca obiectiv prezentarea contextului politicii de dezvoltare regională, în general, cât și a cadrului apariției și evoluției politicii

de dezvoltare regională a României în particular, organismele și instituțiile care sunt

implicate în gestionarea politicii, oferind imaginea de ansamblu a stării actuale a

gestionării și absorbției fondurilor structurale. Politica de dezvoltare regională este un

asamblu de măsuri guvernamentale, cu scopul sprijinirii creşterii economice şi

îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă, obiectivele sale fiind puse în practică prin adoptarea

unor măsuri şi strategii, finanţarea unor proiecte, dar şi prin diverse programe, dezvoltate

pe baza unor principii foarte importante: principiul descentralizării, principiul

parteneriatului, principiul planificării și principiul cofinanţării. În România, cadrul de implementare al politicii de dezvoltare regională a fost stabilit în 1998, când au fost

stabilite cele 8 regiuni de dezvoltare (corespunzătoare nivelului NUTS 2) și principiile,

obiectivele, competenţele, instrumentele pentru promovarea politicii în domeniu, prin Legea 151/1998 privind dezvoltarea regională în România.

Cadrul Strategic Naţional de Referinţă (CSNR) îşi are fundamentul în Planul

Naţional de Dezvoltare (PND) care stabilește modul în care s-au utilizat fondurile naţionale, europene şi de altă natură, scopul documentului fiind consolidarea obiectivului strategic al politicilor economice, de coeziune socială şi regionale ale României, precum

şi stabilirea legăturilor directe cu politicile Comisiei Europene. CSNR descrie astfel strategia care sprijină Programele Operaţionale, cofinanţate de Fondul European pentru

Dezvoltare Regională, Fondul European Social şi Fondul de Coeziune. În această perioadă, Cadrul Strategic Naţional de Referinţă în România a fost

implementat prin şapte Programe operaţionale ce se conformează obiectivului de

convergenţă cu Uniunea Europeană: Programe Operaţionale sectoriale: Creşterea

Competitivităţii Economice, Transport, Mediu, Dezvoltarea Resurselor Umane;

Programul Operaționa Asistenţă Tehnică şi Programul Operațional pentru Dezvoltarea

8

Capacităţii Administrative. Fiecare dintre Programele Operaţionale a fost coordonat de

o Autoritate de Management, asistată în unele cazuri de Organisme Intermediare.

În continuare am analizat alocările financiare aferente perioadei de programare

2007-2013 din cele trei fonduri structurale și de coeziune, prin evidențierea factorilor pe

baza cărora are loc defalcarea finanţărilor de coeziune pe priorităţi tematice şi, în

subsidiar, pe Programe Operaţionale şi pe Fonduri în cadrul planului financiar. Pentru a

evidenția potențialul fondurilor structurale și de coeziune, le-am prezentat în detaliu, respectiv Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul

de Coeziune, urmărind principalele obiective ale acestora și intervenţiile finanțate, dar

și particularitățile fiecăruia.

Fondul European de Dezvoltare Regională are ca principal obiectiv asigurarea

asistenţei financiare pentru corectarea principalelor decalaje între nivelurile de dezvoltare la nivelul diferitelor regiuni, asigurarea unui nivel uniform al bunăstării

devenind o preocupare importantă în urma accentuării fenomenului globalizării. Cu cât

o regiune este mai specializată, mai dezvoltată și inovatoare cu atât aceasta va genera venituri mai mari la nivel regional, oferind locuitorilor săi un nivel de trai mai înalt.

Fondul Social European este acel fond structural al UE, creat pentru a reduce diferenţele cu privire la standardele de viaţă şi prosperitate în regiunile şi în statele

membre ale UE. Fondurile structurale redistribuie banii prin concentrarea cheltuielilor în regiunile mai puțin dezvoltate, îmbunătățesc ratele de ocupare a forței de muncă și

incluziunea pe piața muncii. Obiectivul special al cheltuielilor FSE este de a susține

statele membre să doteze mai bine companiile şi de a susține crearea de locuri de muncă pentru a face faţă noilor provocări mondiale. Deși principiile după care funționează

Fondul Social European la nivelul Uniunii Europene sunt în mare parte aceleași, fiecare

țară vine cu problemele și soluțiile sale, iar FSE se adaptează specificității fiecăreia.

Fondul de coeziune este un instrument aparte al politicii de solidaritate şi a fost

stabilit pentru a intensifica coeziunea economică şi socială în cadrul Comunităţii, în

directă legătură cu principiile acestei politici, ce atinge unul din scopurile Uniunii

Europene: eliminarea diferenţelor între standardele de viaţă la nivelul regiunilor, dar și

promovarea progresului economic şi social. Fondul de Coeziune finanţează acţiuni ce

vizează protecţia mediului înconjurător şi construirea reţelelor trans-europene asociate infrastructurilor de transport. În capitolul al III-lea, intitulat „Capacitatea de absorbție a fondurilor

structurale și de coeziune”, am pornit de la definirea și clasificarea din punct de vedere

teoretic capacitatea de absorbție pentru a putea evalua importanța capacității de

absorbție și a descoperi principalii factori ce au influențat absorbția scăzută a fondurilor

structurale și de coeziune în cadrul planului financiar multianual 2007-2013 pentru România.

Capacitatea de absorbție reflectă măsura în care un stat al Uniunii Europene poate să utilizeze resursele financiare nerambursabile alocate din fondurile structurale și de

coeziune într-un mod eficient, eficace și economic, iar pentru asigurarea coeziunii

economice și sociale, ar trebui acordată o importanță deosebită, de către fiecare stat, în sensul orientării spre o creștere a acesteia. Coeziunea economică și socială suscită un

interes aparte, mai ales în state sau regiuni defavorizate care se confruntă cu mari

dificultăți în absorbția fondurilor, în mod paradoxal având în vedere că acestea ar avea

nevoie de cel mai mare ajutor financiar pentru dezvoltare. Există o serie de probleme

care generează această situație: influențarea capacității de absorbție de dificultatea de a

asigura cofinanțarea proiectelor la nivelul bugetelor naționale și a beneficiarilor de

9

fonduri europene;lipsa de experiență și a expertizei în domeniul atragerii fondurilor

europene, la care se adaugă și procedurile birocratice. În definirea și evaluarea importanței capacității de absorbție, am acordat o atenție aparte studiului efectuat de Wostner (2008) care a identificat trei factori specifici ce pot influența capacitatea de absorbție, respectiv capacitatea de absorbţie macroeconomică,

capacitatea administrativă de absorbție și capacitatea financiară de absorbție, iar această

abordare integratoare ne permite să observăm toate aspectele ce influențează în sens

pozitiv sau negativ capacitatea de absorbție. Atât Comisia Europeană cât și diverși autori

au înțeles importanța capacității administrative și au elaborat metodologii pentru a o evalua pe care le-am detaliat. Capacitatea de absorbție este de obicei corelată pozitiv cu

capacitatea autorităților de a pregăti planuri multianuale coerente, dar și de a finanța și

de a supraveghea punerea în aplicare a proiectelor și programelor, ceea ce face ca aceasta

să se regasească într-o legatură strânsă cu capacitatea financiară de absorbție. Aceasta

se referă la capacitatea autoritãților publice centrale și locale de a oferi cofinanțare

pentru programele și proiectele susținute din fondurile europene și trebuie să fie

analizată separat pentru autorităţile centrale şi locale, criteriile de distribuţie a veniturilor

publice la nivel central şi local fiind diferite în funcție de politica fiscală și bugetară a

statului. Am urmărit, totodată, importanța analizării cofinanțării la nivel de program

operațional, determinarea cauzelor problemelor legate de absorbție și posibilitățile de

eficientizare a utilizării fondurilor structurale și de coeziune. Astfel, o capacitatea administrativă slabă va influența, totodată și capacitatea de

absorbție financiară, capacitatea de cofinanțare din statul membru va fi afectată, iar

rezultatul final se va manifesta printr-o întârziere a plăților către beneficiari și, implicit,

o rată de absorbție scăzută. Cerinţele de cofinanţare impuse la nivel unional reprezintă

un factor deosebit de important care influențează optica decidenților publici și privați cu

privire la accesarea fondurilor europene şi un element esenţial care determină

capacitatea financiară de absorbţie a autorităţilor publice centrale și locale. În acest sens,

considerăm că cerinţele substanţiale de co-participare financiară a statelor ce accesează

fonduri europene trebuie evitate deoarece acestea pot deveni un impediment major atât pentru acțiunea de accesare a fondurilor, cât și pentru implementarea acestora. În

literatura de specialitate există un consens asupra faptului că problemele legate de

capacitatea de absorbție depind în mare măsură de factori instituționali, atât în

structurilor unionale cât și în cele naționale. Studiul nostru a continuat prin analiza capacității macroeconomice de absorbție

ce poate fi definită și măsurată în legătură cu Produsul Intern Brut al statului membru.

Sprijinul financiar european are un impact esenţial asupra balanţei de plăţi, ratelor de

schimb şi evoluţiilor macroeconomice în general, însă capacitatea macroeconomică de

absorbție este influențată de diverși factori ce trebuie atent urmăriți, pentru a se evita problema cu care se confruntă mai ales statele slab dezvoltate din punct de vedere economic și anume de a nu reuși să absoarbă productiv un volum mare de asistență

financiară.

Absorbția scăzută a fondurilor structurale și de coeziune în cadrul planului

financiar multianual 2007-2013 a fost determinată de o serie de factori, cei mai

importanți, în opinia noastră, fiind:

criza economico-financiară, care a avut ca efect restricționările bugetare aplicate

bugetelor publice și implicit dificultăți în asigurarea cofinanțării din bugetul național; capacitatea administrativă insuficientă a statelor membre;

resurse financiare insuficiente din partea beneficiarilor pentru cofinanțarea

10

proiectelor; lipsa de arminizare a legislației naționale cu cea comunitară, mai ales la începutul

perioadei de programare; întârzieri în stabilirea și introducerea normelor la nivel european și național sau a

orientărilor aferente, dar și lacunare sau care prezintau inadvertențe;

dificultățile legate de finalizarea procedurilor de evaluare a conformității privind

noul sistem de gestiune și control;

cerințele organizatorice, și-au imprimat influența prin dificultățile statelor membre

de a înființa instituții noi, de diferențierea insuficientă între autorități, de problemele

legate de ierarhie între instituții și de dificultățile privind alocarea sarcinilor și a

responsabilităților;

proceduri naționale care au fost prea complicate și prea stricte uneori, precum și

modificări frecvente ale acestora;

implicarea insuficientă la nivel local și regional în elaborarea programelor

operaționale;

comunicarea inadecvată între Autoritățile de Management și beneficiarii proiectelor

cu finanțare europeană;

număr limitat de resurse umane la nivel național și regional, dar și personal calificat

necorespunzător și dificultăți legate de păstrarea personalului (în special privind

remunerarea acestuia); numeroase modificări în structura guvernelor la nivel național/regional/local;

modificări din motive politice legate de prioritățile în materie de investiții.

Referitor la gradul de performanță a utilizării fondurilor structurale și de

coeziune, considerăm că pentru perioada curentă de programare o importanță deosebită

ar trebui să se acorde aspectelor legate de rentabilitatea proiectelor, respectiv calitatea și cantitatea rezultatelor obținute, fără a diminua însă atenția care ar trebui întotdeauna

acordată verificării veniturilor și cheltuielilor. Importanța fondurilor structurale și de coeziune în sprijinirea redresării economice la nivel european și la nivelul statelor membre, reprezintă un subiect extrem

de larg dezbătut în ultima perioadă, dar o introspecție în studiile de specialitate

demonstrează că există puține lucrări prin care s-a încercat estimarea impactului fondurilor structurale și de coeziune asupra creșterii economice pentru planurile financiare multianuale precedente, lăsând la o parte rolul ratelor de absorbție a

fondurilor structurale și de coeziune în accelerarea creșterii economice. Pentru a evidenția impactul absorbției fondurilor structurale și de coeziune asupra creșterii

economice, la nivelul UE – 28, pentru perioada de programare 2007-2013 cu plăți

efectuate pînă la sfarșitul anului 2014, am propus trei modele econometrice, ele având rolul de a descrie dependența dintre creșterea economică și fiecare fond în parte,

respectiv Fondul Social European, Fondul de Coeziune și Fondul European de

Dezvoltare Regională. Analiza efectuată ia în calcul perioada 2007-2014 la nivelul UE-28, iar datele cu privire la valoarea PIB, cât și ratele de absorbție ale fondurilor

structurale și de coeziune pentru fiecare stat membru au fost preluate de pe site-ul oficial al Uniunii Europene, respectiv Eurostat, și au fost prelucrate cu pachetul SPSS for Windows. Prin aceste modele econometrice am dorit să constatăm dacă și în ce măsură

rata anuală de creștere a PIB se modifică sub influența anumitor factori, considerați

esențiali, și anume: rata anuală de creștere a PIB pentru perioada anterioară, rata de absorbție a fiecarui fond, ponderea în PIB a acestora și Indicatorul sentimentului

economic. Pe aceeași structură, am analizat impactul absorbției fondurilor structurale și

11

de coeziune asupra creșterii economice în țara noastră. În urma utilizării ratei anuale de creștere PIB, a rezultat un model liniar unifactorial care nu era în concordanță cu

obiectivele analizei noastre și am procedat la transformarea ratei anuale de creștere a

PIB, ca variabilă dependentă, în PIB (exprimat în unități de măsură absolute). Primul model valid returnat în urma analizelor a arătat o influență puternică a ratei de

absorbție a FSE și una relativ ridicată a ponderii FSE în PIB și a sentimentului economic

asupra PIB-ului. Același model econometric aplicat pentru Fondul de Coeziue a demonstrat faptul că PIB-ul este puternic influențat de rata absorbției FC, de ponderea

FC în PIB și de indicele sentimentului economic într-un sens pozitiv. Cel de-al treilea model valid considerat a arătat influența pozitivă importantă a ratei de absorbție a

FEDR, cât și pe cea a ponderii FEDR în PIB și a indicatorului sentimentului economic,

care au fost la rândul lor relativ ridicate și în sens pozitiv. În urma aplicării acelorași principii de analiză pentru România, au fost

evidențiate influențe ale ratelor de absorbție ale celor trei fonduri asupra PIB-ului, însă

nu și de ponderea acestora în PIB. În urma testării celor trei modele econometrice, au

rezultat următoarele concluzii: rata de absorbție a FSE influențează pozitiv PIB-ul României; există o influență directă a ratei de absorbție a FEDR asupra;

există o legătura directă între rata de absorbție a FC și PIB.

Ca urmare a analizei realizate mai sus, se constatată că există o influență directă

de la fondurile structurale și de coeziune către PIB, ceea ce înseamnă că modificările

pozitive survenite în absorbția fondurilor analizate determină modificări în sensul

creșterii PIB. Putem constata, astfel, că fondurile structurale și de coeziune joacă un rol

activ în ceea ce privește creșterea economică, prin afectarea în mod pozitiv a PIB-ului, atât la nivelul UE-28 cât și în România. Prin urmare, este esențial atât pentru statele

membre cât și pentru Comisia Europeană să mențină aceste fonduri și să asigure

utilizarea eficientă a acestora. România ar trebui să depună eforturi în sensul creșterii

ratelor de absorbție a fondurilor structurale și de coeziune pentru o creștere economică

durabilă. Cu toate acestea, considerăm că este riscant ca strategia de creștere economică

să se bazeze, în special, pe creșterea ratelor de absorbție a fondurilor structurale și de

coeziune. Altfel spus, țările europene, dar mai ales noile state membre, trebuie să se

concentreze atât pe îmbunătățirea capacității de absorbție, cât și pe reorientarea

alocărilor bugetare, în scopul de a promova creșterea economică. În continuarea studiului nostru, în vederea creșterii capacității de absorbție, având

în vedere perioada actuală de programare 2014-2020, am prezentat anumite măsuri pe

care le considerăm a fi utile, printre care enumerăm: simplificarea și uniformizarea gestiunării fondurilor de către autoritățile competente;

set comun de reguli și proceduri pentru toate programele şi eliminarea birocratizării

excesive; uniformizarea instrumentelor de implementare; dezvoltarea și îmbunătățirea produselor bancare existente adresate beneficiarilor de

fonduri structurale și de coeziune;

creșterea asistenței tehnice către statele membre ale căror rate de absorbție indică

capacitate de absorbție scăzută;

promovarea principiului parteneriatului public-privat. În capitolul al IV-lea, intitulat „Absorbția fondurilor structurale și de coeziune

în România” am tratat, sub aspect teoretic elementele de dinamică în analiza preliminară

a fenomenelor economice și metodele de determinare a tendinței evolutive a acestora,

12

iar sub aspect practic, am realizat analiza dinamicii absorbției fondurilor structurale și

de coeziune si a tendinţei evolutive a acestora. Astfel, am avut posibilitatea de a observa care sunt perioadele în care a existat o diminuare a absorbției fondurilor structurale și

de coeziune, și am putut concluziona în privința factorilor care au influențat slaba

absorbție a fondurilor structurale și de coeziune în România. Evoluția slabă a absorbției fondurilor structurale și de coeziune s-a suprapus

perioadei crizei economico-financiare declanşată în 2009. Deficitul considerabil de cont

curent, din acea perioadă, este un argument în plus ce ne determină să considerăm că

insuficiența resurselor financiare ordinare mobilizate la dispoziția statului a determinat

o diminuare a absorbției fondurilor structurale și de coeziune, cofinanțarea proiectelor

aprobate fiind amânată pentru majoritatea programelor operaționale. Țara noastră a avut

un start dificil în absorbția fondurilor europene în primii doi ani ai Cadrului Financiar

Multianual 2007-2013, însă în anul 2013 a avut practic o explozie în absorbția banilor

europeni. Acest fapt s-a datorat identificării unor soluții ce vizau structura şi

managementul fondurilor europene, dar și intensificării măsurilor luate de autoritățile

publice centrale pentru a asigura decontarea liniilor de finanțare a fondurilor europene.

Potrivit valorilor indicatorilor absoluți și relativi ai dinamicii, în intervalul supus analizei

se constată o creștere a volumului resurselor financiare absorbite la nivelul țării noastre,

excepție făcând anul 2010 când a fost înregistrată o scădere semnificativă, față de anii

precedenți, în volumul plăților realizate pe cele trei fonduri. Astfel, în perioada analizată,

rata de absorbție a fost de aproximativ 56%, rată ce ne-a clasat pe ultimul loc în clasamentul european în ceea ce privește absorbția fondurilor structurale și de coeziune.

Analiza dinamicii pe fiecare fond a relevat o evoluție ce nu a fost constantă pe

întreg intervalul de timp supus analizei. Astfel, în perioada 2007-2014, cea mai ridicată

rată de absorbție s-a înregistrat în cazul Fondului European de Dezvoltare Regională,

urmat de Fondul de Coeziune. Absorbția resurselor financiare prin Fondul Social European a avut o evoluție slabă în perioada 2007-2013, acest fapt fiind cauzat de slabele performanţe ale Programului Operațional Sectorial pentru Dezvoltarea

Resurselor Umane, program prin care România a atras doar 1,6 miliarde de euro din cele 3,5 miliarde puse la dispoziţie din Bugetul Uniunii Europene (un procent de 46%). În

ceea ce privește FSE, în perioada 2007-2014, volumul valoric al plăților a avut o evoluție

oscilantă, iar în anul 2015, prin FSE au fost efectuate plăți ce se ridică la valoarea de

733.665.103,1, ceea ce înseamnă o rată de absorbție de 64,1%.

În ceea ce privește plățile realizate prin FEDR, acestea au urmat o tendință liniară

pe parcursul perioadei analizate, cu excepția anului 2010, când evoluția plăților realizate prin acest fond a cunoscut o diminuare considerabilă față de perioada anterioară, însă

într-un ritm diferit, indicii dinamicii având o evoluție oscilantă. Acest lucru

demonstrează că a avut loc o creștere a volumului plăților realizate prin FEDR de anual, dar cu rate diferite de creștere. Raportat la anul de referință 2007, observăm că indicii

dinamicii au o pantă ascendentă în intervalul de timp 2008-2009 și 2011-2014, ceea ce demonstrează un progres înregistrat în managementul resurselor financiare distribuite prin FEDR. Conform datelor furnizate de Comisia Europeană, la data de 17.11.2015

prin FEDR au fost efectuate plăți în valoare de 952.048.770 euro, rata de absorbție fiind

de 69%. Comparația între alocarea estimativă aprobată pentru țara noastră pentru CFM

2007-2013 și plățile efectiv realizate pentru Fondul de Coeziune, arată că cea mai mare

rată de absorbție o întâlnim în cazul acestuia, prin acest fond reușindu-se absorbția a

60,24% din volumul total al resurselor financiare aprobate pentru finanțare. Plățile

13

realizate prin FC au avut o evoluție pozitivă în faza incipientă a CFM 2007-2013, respectiv în intervalul de timp 2007-2009, urmând ca în anii 2010 și 2011 să cunoască

un trend descrescător pentru ca în perioada de timp 2012-2014, volumul plăților realizate

prin FC să aibă o creștere considerabilăConform datelor furnizate de Comisia

Europeană, la data de 17.11.2015 prin FC au fost efectuate plăți în valoare de

905.647.284,6 euro, rata de absorbție fiind de 74,4%. Analiza realizată a demonstrat impactul crizei economico-financiare asupra

celor trei fonduri structurale și de coeziune, în sensul că anii 2010 și 2011 au fost critici

în ceea ce privește plățile realizate pe aceste fonduri, perioadă în care atenția autorităților

publice centrale și locale a fost focusată pe identificarea și finanțarea acțiunilor și

obiectivelor influențate nefavorabil de efectele crizei economice. Un alt motiv al

absorbţiei reduse a fondurilor structurale și de coeziune, derivat al celui precedent, îl

reprezintă penuria resurselor financiare pentru cofinanțarea proiectelor de către

beneficiari. Execuția financiară a fondurilor structurale și de coeziune pe care am

realizat-o este o condiție necesară, din pacate insuficientă pentru punerea în aplicare a

unor politici eficiente privind managementul fondurilor structurale și de coeziune.

Pentru a completa cercetarea cu privire la absorbția fondurilor structurale și de

coeziune în România, am realizat o analiză a absorbției resurselor financiare pe fiecare

Program Operațional prin care încă se mai gestionează fondurile destinate finanțării

priorităților stabilite de către statul român prin Planul Național de Dezvoltare 2007-2013. Cel mai mare volum de fonduri structurale și de coeziune a fost repartizat pentru

POS Transport și POS Mediu, finanțate prin Fondul European de Dezvoltare Regională

și Fondul de Coeziune, procentual, din volumul total al fondurilor structurale și de

coeziune aprobate pentru perioada 2007-2013, 23,77% POS Transport, iar POS Mediu 23,49% din acestea. Asistența tehnică și Dezvoltarea capacității administrative sunt

programele ce au fost prevăzute cu cele mai scăzute niveluri de finanțare. Volumul mare

de resurse aprobate pentru POS Transport și POS Mediu este justificat prin deficiențele

grave regăsite în aceste domenii (infrastructură de transport necorespunzătoare

standardelor europene, lipsa unei logistici în ceea ce privește căile de transport,

utilizarea unor tehnologii de producție învechite, cu un grad crescut de pericol în ceea

ce privește poluarea), dar și faptul că în aceste domenii, atingerea indicatorilor asumați

prin fiecare Document Cadru de Implementare a Programelor Operaţionale presupune

elaborarea și implementarea unor proiecte vaste, ce presupun un volum de resurse

financiare foarte mare. În urma unei analize comparative, cea mai mare rată de absorbție

am regasit-o în cazul PO Dezvoltarea capacității administrative, urmat de PO Asistență

tehnică și PO Regional. Cea mai mică rată de absorbție s-a înregistrat la POS Dezvoltarea resurselor umane și POS Mediu.

Pentru a testa efectele absorbției fondurilor structurale si de coeziune, importanța

veniturilor bugetare disponibile pentru asigurarea cofinanțării și a PIB-ului unei țări în

raport cu absorbția acestora, am elaborat trei modele econometrice cu aplicabilitate pe România pentru perioada 2007-2013, modele ce vizează Fondul Social European și

Fondul European de Dezvoltare Regională și am luat în considerare următoarele

variabile: PIB-ul, rata de creștere a PIB-ului, rata de absorbție a FEDR, rata de absorbție

a FSE, volumul veniturilor bugetare și plățile realizate pe cele două fonduri. Analizând rezultatele obținute in urma modelelor propuse putem extrage câteva

idei principale și anume: deși veniturile bugetare ar trebui să fie într-o relaţie pozitivă cu nivelul plăților pe

cele două fonduri, deoarece, teoretic, creşterea volumului veniturilor bugetare asigură o

14

capacitate de plată crescută pentru stat, acest lucru oferind posibilitatea asigurării la timp

a cofinanțării, în urma testărilor efectuate, nu a reieșit nicio relație semnificativă între

acestea. Aceeași concluzie este valabilă si pentru variabila PIB care ar trebuit sa aiba o

influență pozitivă asupra celor două variabile dependente, însă rezultatele au indicat o legătură destul de slabă, în ambele situații; rata de creştere a PIB nu este corelată cu rata de absorbţie FSE, iar între variabila

rata de creștere a PIB și rata de absorbție a fondurilor pe FEDR există o legătură relativ

intensă. Acest fapt ar putea fi explicat, prin valoarea fondurilor pe FEDR mult superioară

a celor prin FSE prin mai multe programe operaționale, astfel o bază de date mai bogată

și mai reprezentativă pentru analiza efectuată. De asemenea, fondurile repartizate din

cadrul FEDR sunt în principal pentru proiecte ce presupun investiții și care aduc o

valoare adaugată în timp ce poate fi evaluată și cuantificată, comparativ cu fondurile ce

aparțin FSE, unde rezultatele intervențiilor acestora pot fi apreciate mai mult la nivel

calitativ și nu calitativ; nu în ultimul rând un posibil factor care a influențat aceste rezultate este reprezentat

de lipsa unor date oficiale prezentate de Ministerul Fondurilor Europene, cat mai detaliate, la zi, centralizate și exacte pentru a evita constatarea diferențelor în funcție de

instituția ce prezintă informațiile.

În capitolul al V-lea, intitulat „Oportunități de finanțare în perioada 2014-2020”, am pornit de la prezentarea politicii de coeziune pentru perioada de programare 2014-2020, schimbările esențiale ale acesteia și am realizat o abordare comparativă a

celor două perioade de programare care a reliefat noua viziune a politicii de coeziune a

Uniunii Europene, cu o orientare spre rezultate, în scopul de a obține un impact mai

mare în ceea ce privește creșterea economică și crearea de locuri de muncă, în

conformitate cu contextul Strategiei Europa 2020. O diferență semnificativă între cele

două perioade de programare este alocarea financiară unde, deși se înregistrează o mică

scădere cu cca. 8 miliarde euro faţă de perioada de programare 2007-2013, suma ce revine României pentru politica de coeziune este de 22,4 miliarde adică în creştere cu

11% faţă de alocarea 2007-2013 (situată la nivelul de 19,8 miliarde euro). Totodată, combaterea fraudei și a oricărei alte activități ilegale care ar putea

aduce atingere intereselor financiare ale UE este una dintre cerințele esențiale prevăzute

pentru statele membre UE în perioada 2014-2020. În acest sens, trebuie să există o

preocupare permanentă de întărire a funcțiilor de verificare/control al operațiunilor, iar

persoanele cu funcţii de conducere în instituțiile ce gestionează fonduri structurale și de

coeziune să creeze premisele ca aceste controale existente să fie luate în considerare. Concluzia noastră este că fondurile europene este necesar, la momentul actual și

de perspectivă, să fie privite ca o sursă importantă de finanțare care poate determina și

ajuta modernizarea României. Implementarea politicii de coeziune în România în următoarea perioadă este imperativă în acest sens, iar managementul proiectelor

reprezintă instrumentul care poate aduce acest progres. Capacitatea statului de a canaliza

cu eficacitate și în mod eficient fondurile către utilizatori și investiții adecvate care să

conducă spre creșterea economică scontată deține un rol deosebit în acest proces. Într-un astfel de context, este clar că pentru stabilitatea economică a României este necesară

creșterea gradului de absorbție a fondurilor europene, iar conform analizelor efectuate în această lucrare se subliniază impactul avut de fondurile structurale asupra creşterii

stabilităţii economice. Mai mult decât atât, printr-o absorbție mare a fondurilor

structurale, România ar putea deveni o destinație favorită pentru investitorii străini, prin

stabilitatea economică şi prin creșterea potențialului său de a dezvolta proiecte de

15

investiții. Apare astfel imperativul îmbunătățirii ratei de absorbție a fondurilor europene,

iar în cazul în care vor exista blocaje financiare, administrative şi de natură tehnică la

nivel local şi regional, monitorizarea atentă a alocării financiare pe regiuni şi furnizarea

de asistenţă tehnică suplimentară regiunilor care ar putea altfel să fie excluse de la

finanţare. O prioritate pentru guvernele statelor care beneficiază de fonduri structurale

și de coeziune este îmbunătățirea sistemului de acces la acestea și accelerarea absorbției

fondurilor europene, pentru a asigura o infuzie rapidă de capital în economie, în scopul facilitării investițiilor la nivel național, regional și local și pentru a evita potențialele

corecții cu privire la volumul ajutorului financiar comunitar ca urmare a neîndeplinirii

obiectivelor asumate. Stimularea unei rate de succes mai ridicate a cererilor de finanţare

poate conduce la creşterea ratei de realizare a indicatorilor, o mai bună utilizare a

fondurilor şi, de asemenea, la o acoperire mai mare a domeniilor de reformă cu

intervenţii concrete.