COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE FACULTATEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC Departamentul pentru nvmnt la Distan

TEHNICI I METODE DE ELABORARE I ADOPTAREA DECIZIEI ADMINISTRATIVE Suport de cursLect.univ.drd. Drago Dinc

ANUL IV Facultatea de Administraie Public 2005-2006

1

CUPRINS Capitolul 1 Consideraii privind administraia public1.1.Aspecte generale 1.2. Activitile administraiei publice

Capitolul II Delimitri conceptuale2.1.Sectorul public 2.2.Funcia public 2.3.Serviciu public 2.4.Organizaia public

Capitolul III Decizia noiune, caracteristici, tipologie3.1. Decizia-noiune 3.2.Caracteristici ale deciziei 3.3.Categorii de decizii administrative

Capitolul 4 Specificitatea procesului decizional n administraia public4.1.Procesul decizional 4.2.Initiaiva adoptrii deciziei administrative 4.3. Definirea obiectivului decizional i a mijloacelor de realizare a acestuia 4.4. Documentarea n vederea formulrii deciziei 4.5. Selectarea i analiza informaiilor culese 4.6. Conturarea i analiza alternativelor decizionale 4.7. Adoptarea deciziei 4.8. Urmrirea aplicrii i respectrii deciziei

2

4.9. Formularea concluziilor rezultate dup aplicarea deciziei

Capitolul 5 Participanii la elaborarea i adoptarea deciziei administrative5.1.Consideraii generale 5.2.Rolul personalului din administraia public la elaborarea i adoptarea deciziei administrative 5.3.Participarea cetenilor i a organizaiiior nestatale la elaborarea i adoptarea deciziilor administrative

Capitolul 6 Metode i tehnici utilizate la administrative6.1.Analiza factorilor interesai 6.2. Tehnica interviului 6.3. Sesiunea de brainstorming 6.4. Tehnica Grupului Nominal (TGN) 6.5. Focus-grupurile 6.6. Sondajele de opinie 6.7.Audieri i dezbateri publice 6.8. Tehnica Delphi 6.9. Sisteme suport pentru decizii 6.10.Arborele de decizie 6.11.Analiza cost - beneficiu 6.12.Metoda (Regula) 80/20 6.13. Metoda delegrii Bibliografie

elaborarea i adoptarea deciziei

Exerciii

3

Capitolul 1 Consideraii privind administraia public1.1.Aspecte generale Una din cele mai utile activiti umane care apare n toat complexitatea vieii sociale este administraia. n limbajul curent, aceasta reprezint aciunile de conducere, organizare, dirijare a unor activiti publice sau particulare. n orice compartiment al vieii sociale, procesul complex al administrrii administraia consta ntr-o activitate raional i eficient de utilizare a resurselor umane, materiale i financiare n scopul obinerii unor rezultate maxime cu eforturi minime. Complexitatea cerinelor sociale, ridic n faa administraiei o serie de probleme, care trebuie rezolvate. Societatea cunoate un proces continuu de multiplicare i diversificare a sarcinilor administraiei, care impune necontenite mbunatiri i perfecionri n structura i activitatea administraiei, prin utilizarea unor metode i tehnici moderne. Noiunea de administraie este mai larg dect aceea de administraie public, ea cuprinznd i administraia particular. Ca orice activitate uman, att administraia public ct i administraia particular urmaresc un scop, utiliznd anumite mijloace. Deosebirea dintre cele dou tipuri de administraie const n faptul c administraia public urmrete satisfacerea interesului public, a utilitii publice, n mod dezinteresat, inclusiv prin realizarea de servicii publice. Mobilul activitii administraiei publice este att satisfacerea, n mod regulat i continuu, a unor cerine eseniale, comune ntregii colectiviti umane, care exced prin amploarea lor posibilitile particularilor, ct i satisfacerea unor cerine care, prin natura lor, sunt nerentabile i nimeni nu s-ar oferi s le asigure. Deciziile administraiei publice sunt obligatorii, fr a se cere acordul acelora crora li se aplic. Administraia public, spre deosebire de cea privat, poate utiliza, atunci cnd este necesar, mijloace de constrngere statal. Administraia public face parte din sfera activitilor publice, fiind o activitate social, desfurat n interes general i n regim de putere public. Administraia public, n concepia profesorului Ioan Alexandru, constituie o activitate n principal organizatoric, avnd o poziie de intermediar ntre planul conducerii politice i planul unde se realizeaz valorile politice, deciziile politice.

4

Aceast caracteristic a administraiei publice nu exclude activitatea de conducere n administraia public, drept activitate creatoare, ci, dimpotriv, o presupune la anumite dimensiuni i n cadrul unor limite. In concepia profesorului Alexandru Negoi, administraia public, n sens material, constituie activitatea prin care se organizeaz i execut legea pn la fapta material concret, fiind prin aceasta strns legat de cele trei puteri ale statului, dar n special, de puterea executiv creia i revine rolul punerii n executare a legii. Activitile de organizare a executrii i de executare n concret a legii, care alctuiesc administraia public, pot fi grupate n dou mari categorii. In prima categorie sunt activitile executive cu caracter de dispoziie, iar n cea de-a doua categorie sunt incluse activitile cu caracter de prestaie.1 Profesorul Antonie Iorgovan definete administraia public drept activitatea care const, n principal, n organizarea i asigurarea executrii, dar i n executarea nemijlocita a prevederilor Constituiei, ale tuturor actelor normative i ale celorlalte acte juridice emise de autoritile statului de drept, activitate realizat de ctre autoritile administraiei publice; desprindem pe de o parte poziia administraiei publice n cadrul diferitelor activiti ale autoritilor statale sau ale colectivitilor locale, iar pe de alt parte, descifrm cele dou elemente componente indispensabile ale administraiei publice i anume: elementul structural organic i elementul funcional.2 Fara indoiala ca orice sistem administrativ are in el o anumita parte de mostenire, de traditie, care ii este inerenta, de aceea nu trebuie sa uitam sa-l analizam in functie de timpul si mediul in care exista si din care a rezultat. Pornind de la asemenea observaii de ordin general, Prof. Ioan Alexandru descifreaza urmtoarele funcii ale administraiei publice n cadrul sistemului social global3: a) n prim plan (determinat de poziia pe care o are administraia n raport cu puterea politic) se afl funcia de mecanism intermediar de execuie, ce are menirea de a

Alexandru Negoi , Drept administrativ , Ed. .Sylvi ,Bucureti , 1998 , p. 7 . Antonie Iorgovan , Drept administrativ Tratat elementar , vol. 1. ,Edit. Hercules , Bucureti 1993, p. 1-3, 80-83.1 2 3

Bernard Gournay, Introduction la Science Administrative, Presse de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, Paris, 1978 5

organiza i a asigura execuia - n ultim instan folosind autoritatea sa sau chiar constrngerea. Aceast funcie primar are mai multe laturi, i anume: funcia de pregtire a deciziilor politice sau chiar de colaborare la adoptarea lor; funcia de organizare a executrii deciziilor politice; funcia de executare direct, n concret a deciziilor politice; funcia de asigurare a executrii deciziilor politice, care se realizeaz fie prin convingere, fie la nevoie, folosind fora de constrngere; funcia de purttor al cererilor, dorinelor i necesitilor membrilor societii n faa autoritilor competente s adopte decizii asupra acestora. Toate aceste funcii, care nu reprezint altceva dect demultiplicri ale funciei primare pe care o are administraia public, de mecanism intermediar de execuie al valorilor politice, subliniaz rolul administraiei publice de colaborator al puterii politice n organizarea societii i reglementarea funcionrii ei. b) Pe un plan mai ndeprtat, pot fi conturate funciile derivate ale administraiei publice, care se refer la scopurile aciunilor desfurate de aceasta. n condiiile statului de drept administraia public are drept scop nfptuirea deciziei politice, reflectat n legi i celelalte acte normative ale autoritilor statului i ale colectivitilor locale. n acest plan putem distinge: - funcia de instrument de conservare a valorilor materiale i spirituale ale societii. Aceast funcie asigur continuitatea i perenitatea societii. Prin aceast funcie, teoretic, administraia poate fi supus unei anumite inerii i tendine de imobilism, n sensul c poate manifesta spirit refractar fa de nou, fiind favorabil meninerii ordinii stabilite; - funcia de organizare i coordonare a adaptrilor ce se impun datorit transformrilor ce se produc inerent n evoluia diferitelor componente ale societii, n special, n structura economic a acesteia.

6

1.2. Activitile administraiei publice Activiti executive cu caracter de dispoziie Denumirea primei categorii de activiti, anume cele executive cu caracter de dispoziie, relev caracterul deosebit al puterii conferite de lege administraiei publice de a organiza executarea legii. Pe baza acestor activiti se organizeaz executarea legii i se stabilete conduita pe care trebuie s o urmeze diferitele persoane fizice i juridice. Prin aceste activiti persoanelor fizice i juridice li se impune de ctre administraie un comportament permisiv sau restrictiv, iar n anumite cazuri se poate interveni cu sanciuni pentru nerespectarea dispoziiilor legale. n acest cadru de organizare a executrii legii se nscrie i activitatea de poliie administrativ care cuprinde msurile de meninere a ordinii i linitii publice, i cele privitoare la securitatea i salubritatea care trebuie s existe ntr-o societate civilizat . Nerespectarea msurilor de poliie administrativ necesit aplicarea unor sanciuni contravenionale sau a unor sanciuni penale dup cum este vorba de svrirea unor contravenii sau a unor infraciuni. Denumirea de activiti executive cu caracter de dispoziie exprim n plan funcional puterea conferit de lege administraiei publice de a organiza executarea legii, iar n plan organizatoric exprim noiunea de autoritate public administrativ, autor al actelor administrative, principala modalitate de manifestare a unei voine juridice. n cadrul procesului decizional de organizare a executrii i de executare a legii, deci de aplicare a legii, este necesar o vast i complex activitate de documentare, de consultare a altor instituii. Aceste activiti constituie administraia consultativ i de documentare. La rndul lor, activitile prin care se dezbat problemele n legtur cu care urmeaz s fie luate anumite decizii constituie administraia deliberativ. Apoi, sunt activitile de executare direct a legii, care formeaz administraia activ.

Activiti executive cu caracter de prestaie Realizarea valorilor politice exprimate n lege se face de administraia public i prin activiti ce constituie diferite prestaii de interes general, realizate n baza i n executarea

7

legii, din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice, inclusiv a diferitelor organe ale statului. Actul prestator, prin care se asigur calitatea vieii n cadrul colectivitilor locale, se realizeaz prin administraia public din domeniul salubritii i ocrotirii mediului ambiant, furnizarea de gaze, de curent electric, servicii telefonice, radio, televiziune, pot, transport n comun, construcii i nchirieri de locuine, asisten medical, activiti culturale, educative etc. Organele, instituiile administraiei publice au sarcina de a satisface interesele cetenilor i colectivitii, iar realizarea prestaiilor respective are caracterul unor servicii publice pe care administraia le pune la dispoziia publicului. Aceste prestaii se nfptuiesc tot n baza i n executarea legii i reprezint forme specifice de executare n concret a legii, de realizare a politicii statului prin administraia public. Administraia public poate fi considerat n cazul serviciilor publice, att din punct de vedere formal-organizatoric, dar i material-funcional, ca o totalitate de servicii menite a satisface multiplele i variatele interese i nevoi ale fiecrui cetean i ale societii n ansamblu. Activitile executive cu caracter de prestaie realizate de administraia public deriv din noile funcii ale statului n epoca contemporan, pe lng funciile tradiionale de reglementare a activitii membrilor societii i de executare i respectare a acestor reguli. Activitile de prestaie sunt legate de puterea statului, fiind prevzute n lege i n actele juridice emise pe baza i n executarea legii, n sarcina administraiei publice. Prestaia ca serviciu public, contureaz mai bine specificul administraiei publice ca activitate i ca sistem de organe cu legturi specifice ntre ele i care au ca sarcin principal, realizarea administraiei publice ca activitate de organizare a executrii i de executare a legii.

8

Capitolul II Delimitri conceptuale2.1.Sectorul public Prin convenie, economia este mprit n sector privat i sector public. Se consider c sectorul public furnizeaz serviciile (i n unele cazuri i bunurile) a cror extindere i varietate sunt determinate nu prin exprimarea direct a dorinelor consumatorilor, ci prin decizia organismelor guvernamentale, adic, ntr-o democraie, prin reprezentanii cetenilor. Sectorul public reprezint mai degrab rezultatul deciziei publice, politice dect al proceselor de pia4. n prezent, sunt evideniate patru concepii5: concepia birocratic tradiional, concepia liberal, concepia juridic i concepia modernist. Concepia birocratic tradiional const n promovarea existenei unui sector public, pentru a rspunde direct nevoilor sociale ale populaiei. Aceast concepie folosete fundamentul valorilor serviciului public i apr garaniile funcionarilor. Concepia liberal care pune n eviden necesitatea delegrii activitilor publice i limitarea rolului statului privind controlul i reglarea unor activiti . Concepia juridic insist asupra statului de drept, punnd n eviden primordialitatea dreptului ca surs incontestabil a alegerilor i a modalitii de funcionare a organismelor publice, viznd dezvoltarea valorilor unui funcionar neutru i imparial. Concepia modernist pune accentul pe interes i pe principiile existente, mbuntindu-le, pentru a le adapta unui context n evoluie. Dei sectoarele privat i public sunt de obicei vzute separat, structurarea, economiei n dou sectoare exclusive poate fi artificial, existnd foarte multe interaciuni ntre cele dou sectoare, astfel nct o delimitare clar nu se poate opera. Potrivit literaturii de specialitate, sectorul public cuprinde:

4 5

Asupra noiunii de sector public L. Matei, management public, Ed. Economic, Bucureti, 2001 Barouch G., Chavas H., O va la modernisation?, LHarmattan, 1993.

9

statul

i colectivitile locale care sunt structuri ale dreptului public, finanate publice cu caracter administrativ i caracter industrial i comercial; de drept privat sub controlul autoritilor publice, fie datorit

din contribuia public i care nu cunosc fenomenul concurenei; instituiile structurile

obiectului su social, fie datorit regulilor de organizare, fie datorit posesiunii de capital. ntreprinderea public este o component important a sectorului public reprezentnd6 orice ntreprindere n care statul, colectivitile sau instituiile publice sunt proprietare, independent sau mpreun, direct sau indirect, cu o parte de capital a crei importan:

fie excede o jumtate din capitalul ntreprinderii; fie rmnnd minoritare n capitalul ntreprinderii, permit existena

sa sau se conjug cu drepturile specifice, cu puterea public, dispunnd astfel de o putere efectiv n ntreprindere. 2.2.Funcia public Termenul funcie public are mai multe accepiuni, neexistnd o definiie legal riguroas a acestei noiuni. n literatura de specialitate din Romnia, din perioada interbelic, funcia public a fost definit ca reprezentnd complexul de puteri i competene, conferite de lege, n mod temporar, uneia ori mai multor persoane fizice, n vederea satisfacerii unui interes general, scop n care a fost creat funciunea.7 ntr-o alt abordare, funcia public este definit ca acea grupare de atribuii, puteri, competene, stabilite conform legii, n cadrul unui serviciu public nfiinat n scopul satisfacerii n mod continuu i permanent, de ctre funcionarii publici numii sau alei n aceste funcii, a intereselor generale ale societii.8 n acelai context, funcia public a mai fost definit i drept complexul drepturilor i al obligaiilor de interes general stabilite potrivit legii n scopul realizrii6

Definiia corespunde punctului de vedere al Centrului European al ntreprinderilor Publice, care recenzeaz ansamblul ntreprinderilor publice ale Uniunii Europene. 7 Paul Negulescu, Drept administrativ, Bucureti, 1934, vol.1, p. 52.8

Valentin I. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, Editura All, Bucureti, 1996, p. 140 158; Ioan Santai, Drept administrativ i tiin administrativ, vol. I, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 1998, p. 85; Ioan Alexandru, Alexandru Negoi, Dumitru Brezoianu, Ioan Vida, Stelian Ivan, Ion Popescu-Slniceanu, Drept administrativ, Editura Omnia UNI-SAST, Braov, 1999, p. 334-335.

10

competenei unei autoriti publice, instituii publice sau regii autonome, de ctre persoane legal nvestite.9 2.3.Serviciu public Pentru satisfacerea cerinelor membrilor unei colectiviti umane (hran, locuin, transport, cultur, sntate), sunt nfiinate anumite organisme sociale, care poart denumirea de servicii publice10. Termenul de serviciu public este utilizat att n sens organizatoric, de organism social, ct i n sens funcional, de activitate desfurat de acest organism11. Dac Tribunalul de conflicte i Consiliul de Stat au avut un rol major n definirea serviciului public, jurisprudena a fost cea care a conturat elementele specifice unui serviciu public12:-

elementul organic, conduce la definiia organic a serviciului public

ansamblu de ageni i mijloace pe care o persoan public le folosete pentru un scop bine definit;-

elementul material n sens material sau funcional, serviciul public elementul juridic serviciul public presupune un anumit regim

reprezint o activitate de interes general asigurat de administraia public;-

juridic, un ansamblu de procedee derogatorii de la dreptul comun. Altfel spus, o activitate reprezint un serviciu public dac este supus regimului juridic de serviciu public. Grupnd cele trei elemente, serviciul public apare ca o activitate de interes general, asigurat de ctre o persoan public prin proceduri derogatorii de la dreptul comun. n literatura de specialitate interbelic din Romnia, termenul de serviciu public a fost definit n mai multe moduri ca activitate a autoritilor publice pentru satisfacerea9

A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ i elemente de tiina administraiei, vol. al IIlea, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1997, p. 99. Pentru o trecere n revist a definiiilor noiunii de funcie public n doctrina anterioar adoptrii Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, a se vedea i Verginia Vedina, Introducere n studiul dreptului administrativ, vol. al II-lea, Editura Era, Bucureti, 1999, p. 315-316. 10 Alexandru I. i colectivul, Drept administrativ, Ed. Economic, Bucureti 2003, p. 108 11 n acest sens Iorgovan A., Drept administrativ, Ed. Nemira, Bucureti, 1996; Negoi Al., Drept administrativ, Ed. Silvy, Bucureti, 1997; Alexandru I., Structuri, mecanisme i instituii administrative, Ed. Silvy, Bucureti 1996 12 Asupra acestor elemente a se vedea Ana Vasile, Prestarea serviciilor publice prin ageni privai, Ed. AllBeck, Bucureti 2003, p.13-14

11

unor nevoi de interes general care este att de important, nct trebuie s funcioneze n mod regulat i continuu13, sau ca un organism administrativ, creat de stat jude sau comun, cu o competen i puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al administraiei publice care l-a creat, pus la dispoziia publicului pentru a satisface n mod regulat i continuu o nevoie cu caracter general, creia iniiativa privat nu ar putea sa-i dea dect o satisfacie incomplet i intermitent14. Aadar, aceste teorii se nscriu n linia formulat de coala clasic francez, subliniind ideea de serviciu ca activitate i organism, creat de puterea public n numele interesului general. n opinia acestui ultim autor, orice serviciu public, fie c este al statului, al judeului sau al comunei, are urmtoarele trsturi: administrative; agenii sau funcionarii serviciului sunt supui ierarhiei administrative, cnd un serviciu public face o lucrare, de pild o construcie, o osea, serviciul, pentru lucrrile pe care le face, poate recurge la expropriere un serviciu public trebuie s aib o funcionare regulat i continu, specialitatea serviciului public, fiecare serviciu public fiind creat n general, un serviciu public are mai multe subdiviziuni, adic au un singur ef pentru activitatea serviciului; aceast lucrare este supus condiiilor generale de ntreprindere i lucrri publice; pentru cauz de utilitate public; att timp ct el exist; pentru satisfacerea unui anumit sau unor anumite interese de ordin general; corespunznd fiecare unei ramuri de activitate: operaiuni administrative, tehnice, comerciale, financiare etc. nevoile publice ale statului, judeului sau comunei sunt satisfcute din gestiunea financiar a acestor servicii publice e supus legii actele juridice ndeplinite de agenii serviciului sunt acte bugetele acestor instituii; contabilitii generale a statului;

13 14

E.D. Tarangul, Tratat de Drept administrativ romn, Cernui, Ed. Glasul Bucovinei 1944, pag. 124 P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. a IV-a, Mrvan, Bucureti 1934, p.123

12

Aadar, se observ ca serviciile publice erau nfiinate i furnizate doar de ctre ageni publici, aspect care nu corespundea n totalitate cu dinamica social i cu creterea solicitrilor de servicii, n contextul unei lipse de flexibilitate a structurilor publice la aceste cerine, astfel c au aprut mutaii majore n furnizarea serviciilor, prin acceptarea prestrii acestora de ctre ageni privai care dispun de prerogative de putere public, sub controlul administraiei. Existena simultan a celor trei elemente specifice serviciului public, precizate de ctre jurisprudena francez, reprezint un fapt izolat. Anumite nevoi de intres general sunt bine satisfcute pentru c o autoritate public decide s fie satisfcute, dar ncredineaz acest lucru unei persoane private. Atunci cnd anumii ageni publici gestioneaz o activitate industrial i comercial identic unui serviciu privat15, apare o disociere ntre elementul material i cel organic. Diferenierea apare frecvent i ntre primele dou elemente i cel de al treilea. n cazul acestor ipoteze, se apreciaz c activitile serviciului public sunt supuse regulilor dreptului privat. Aceast disociere a condus la ceea ce teoreticienii denumesc criza serviciului public 16, ceea ce se traduce prin faptul c serviciul public nu mai este sinonim cu cmpul de aplicare a dreptului administrativ. Acest fenomen a aprut datorit dezvoltrii serviciului public supus regulilor din dreptul privat, odat cu dezvoltarea de ctre administraie a unor activiti considerante ca relevante pentru iniiativa privat, n acelai timp cu ncredinarea unor activiti organismelor private. n faa unor astfel de transformri ale coninutului serviciului public, ncercarea de a identifica o definiie actual devine din ce n ce mai complicat, este din ce n ce mai dificil s spunem unde ncepe i unde se oprete noiunea de serviciu public, pentru c orice activitate de interes general, chiar ncredinat particularilor, poate fi un serviciu public cnd administraia exercit un control17. Astzi, formele prin care se realizeaz concret voina autoritii publice de a asigura un serviciu public, sunt extrem de variate. Cnd se afirm c o activitate reprezint un serviciu public, se pot analiza puine elemente n comparaie cu doctrina15 16

Cum a fost cazul concernului Renault J.M. Forges, op. cit., p.181 17 G. Vedel, P. Delvolve, Droit administratif, Presses Universitaires de France, Paris 1982, p.137

13

clasic, i anume satisfacerea unui interes general i autorizarea serviciului de ctre o autoritate public ce l pune n aplicare direct sau indirect. Aadar, este vorba de o form de aciune administrativ prin care o entitate public i asum satisfacerea unei nevoi de interes general. n acest context, serviciul public poate fi definit de o manier foarte simpl ca fiind forma aciunii administrative, prin care o persoan public i asum satisfacerea unei nevoi de interes general18. Totui, se pot stabili cteva criterii care permit identificarea serviciilor publice industriale i comerciale prin prisma autorizrii lor de ctre o persoan public i a interesului general. Decizia din 1963 a Consiliului de Stat francez, Sieur Narcy, a precizat patru caracterisitici ale serviciului public, fr ns a clarifica dac acestea trebuie ndeplinite simultan, sau unele pot lipsi: un serviciu public ndeplinete o misiune de interes general; administraia deine un drept de supraveghere asupra modalitilor de organismul nsrcinat cu gestiunea serviciului public este investit cu administraia dispune de o putere de tutel care se exercit prin

ndeplinire a acestei misiuni de interes general; prerogative de putere public; numirea membrilor n consiliul de administraie. Astfel, orice serviciu, pentru a fi considerat public, trebuie s fie legat direct sau printr-o form de control de o persoan public, ce i asum responsabilitatea pentru acesta n faa opiniei publice. Dac este vorba de o legtur direct, serviciul este asigurat chiar de ctre persoana public. n acest caz, toate activitile persoanelor publice sunt susceptibile a fi considerate servicii publice. n cazul unei legturi indirecte i al activitii realizate de ctre un agent privat, trebuie identificat o legtur cu o persoan public, fie la nivelul capitalului, fie prin intermediul unui contract prin care i-a fost ncredinat activitatea. Aadar, n contextul actual, pentru a identifica un serviciu public, este necesar s se urmreasc urmtoarele aspecte: 18

dac a fost creat de o persoan public;

J. Rivero, Droit administratif, Dalloz, Paris, 1987, p. 535

14

-

dac activitatea este de interes general; n ce msur conductorii si sunt desemnai sau agreai de ctre dac exist un control din partea administraiei; dac exist prerogative de putere public.

autoritatea public;

Nu este necesar ca toi acetii indicatori s fie favorabili, este suficient o majoritate pentru a stabili dac o activitate reprezint un serviciu public. Dincolo de toate aceste aspecte, este de remarcat c asistm la o reducere a numrului de elemente care definesc serviciul public, n paralel cu evoluii complexe ale acestora, influenate de progresul tehnic, utilizatorii, necesitatea de a proteja mediul sau asigurarea unor standarde de calitate. n acest context, sensul noiunii de serviciu public s-a mbogit cu noi valene, vorbindu-se de serviciu de interes general, serviciu de interes economic general sau serviciu universal19. Aceste influene ca i diluia dintre public i privat fac din ce n ce mai dificil delimitarea strict a serviciilor publice20. Accepiunea clasic a serviciului public s-a mbuntit cu noi puncte de vedere economice, sociologice, ecologice, tehnologice sau manageriale. nglobnd aceste puncte de vedere, putem defini serviciul public ca fiind activitatea realizat de ctre o colectivitate (local, regional, naional sau european, prin puterea de care aceasta dispune) sau ncredinat de aceasta unui ter, prin care contribuie la realizarea sau la punerea n valoare a unui bun public sau furnizarea unui serviciu necesar tuturor (existent sau nou), care nu poate fi realizat sau prestat doar prin regulile pieei. Aceast necesitate19

Les Services d'Interet General en Europe, 96/C 281/03, Jounal officiel des Communautes europeennes N. 281/3: serviciu de interes general reprezint activitile de serviciu, de pia sau non-pia, considerate de interes general de ctre autoritile publice i supuse, din acest motiv, obligaiilor specifice serviciului public; serviciu de interes economic general - reprezint activitile de serviciu, de pia, care ndeplinesc misiuni de interes general, supuse obligaiilor specifice de serviciu public. Este vorba n primul rnd de reelele de transport, energie i comunicaii; serviciu universal termenul a fost dezvoltat de instituiile comunitare i definete un ansamblu de exigene de interes general fa de care trebuie s se supun toate activitile de telecomunicaii sau pot. Aceste obligaii vizeaz asigurarea accesului tuturor la anumite prestaii eseniale, de calitate i la un pre suportabil. 20 J. Chevallier, n lucrarea Le service publique. Que sais-je, Presses Universitaires de France, Paris 1987, p.35, apreciaz c serviciul public nu mai prezint acelai interes, noiunea fiind greu de neles, fiind copleit de semnificaiile multiple care se suprapun, se ncrucieaz sau fac trimitere unele la altele.

15

poate decurge dintr-un interes strategic comun sau din necesitatea de solidaritate i echitate. Activitile specifice serviciului public contribuie la dezvoltarea durabil a comunitii i presupun nglobarea noilor tehnologii i a proceselor manageriale pentru creterea performanelor. Finanarea serviciilor publice se realizeaz din surse bugetare, extrabugetare, combinaii ale acestora sau se autofinaneaz. 2.4.Organizaia public21 O organizaie poate fi un ansamblu organizat (Bartoli, 1997) sau invenii sociale destinate realizrii unor scopuri comune prin efort de grup (G. Johns, 1998). Componentele organizaiei publice sunt: scopul (misiunea, politici i strategii ale organizaiei), oamenii (cunotine, capaciti, competene), tehnologia (procesarea informaiilor, echipamente birou), structura (corporatist, operaiunile, rolurile), cultura (valorile organizaiei, stilul de conducere), mediul extern (factori sociali, politici, tehnologici, economici, juridici etc.). Orice organizaie poate fi vzut ca un sistem de management, sistem ce cuprinde ansamblul elementelor cu caracter decizional, organizatoric, informaional, motivaional din cadrul unei organizaii, prin intermediul cruia se exercit ansamblul proceselor i relaiilor de management n vederea obinerii eficienei i eficacitii22. Acest sistem cuprinde o serie de subsisteme: Subsistemul organizatoric, Subsistemul informaional, Subsistemul metode i tehnici de management, Subsistemul decizional.

Subsistemul organizatoric reprezint ansamblul elementelor de natur organizatoric ce asigur cadrul, combinarea, divizarea i funcionalitatea proceselor de21 22

Asupra noiunii de organizaie public, L. Matei, MManagement public, Ed. Economic, Bucureti, 2001 Asupra sistemului de management al organizaiei, O. Nicolescu, Management, Ed. Economic, Bucureti, 1996

16

munc n vederea atingerii obiectivelor previzionate. Acest subsistem are n vedere att organizarea formal ct i cea informal. Componenta esenial a acestui subsistem este reprezentat de structura organizaional ansamblul persoanelor, al subdiviziunilor organizatorice i al relaiilor dintre acestea, astfel constituite i reglementate nct s asigure premisele organizatorice necesare obinerii performanelor dorite. Subsistemul informaional cuprinde totalitatea datelor, informaiilor, circuitelor informaionale, fluxurilor informaionale, procedurilor i mijloacelor de tratare a informaiilor existente ntr-o organizaie care au drept scop asigurarea suportului informaional pentru previzionarea i atingerea obiectivelor. Subsistemul metode i tehnici de management cuprinde ansamlul metodelor, tehnicilor i procedurilor utilizate n managementul organizaiei. Subsistemul decizional cuprinde ansamblul deciziilor adoptate i aplicate n cadrul organizaiei. Acesta este considerat un adevrat sistem de comand prin intermediul cruia se exercit toate funciile procesului de conducere, i anume previziune, organizare, coordonare, antrenare-declanare a aciunii, control reglare. Subsistemul decizional reprezint componenta cea mai activ a sistemului de management, direcionnd dezvoltarea de ansamblua organizaiei i a componentelor acesteia i declannd aciunile personalului din cadrul organizaiei. Adesea, acest subsistem este comparat cu sistemul nervos, neuronul, celula de baz a acestuia fiind reprezentat de decizie.

Capitolul III Decizia noiune, caracteristici, tipologie3.1. Decizia-noiune nelegnd c orice ciclu de conducere ncepe cu stabilirea unui anumit scop, putem consdera conducerea nseamn ntotdeauna un proces de luare de decizii, nelegnd prin

17

proces att analiza activitii anterioare, ct i examinarea posibilitilor de ameliorare concret a activitii, prin elaborarea deciziei. De altfel, numeroi teoreticieni, specialiti n problemele managementului, consider c prima funcie a conducerii este funcia de elaborare i luare a deciziei. Astfel, n sensul cel mai general, decizia este ncheierea normal a deliberrii ntr-un act voluntar23 sau o linie de aciune contient aleas dintr-un numr oarecare de posibiliti, n scopul de a ajunge la un anumit rezultat24. Management nseamn decizie, acceptnd astfel s dm un sens mai larg cuvntului a decide: A decide nseamn a identifica i a rezolva problemele pe care le ntlnete orice organizaie25. Decizia reprezint un atribut esenial al procesului de conducere, fiind o component a sistemului social global, astfel c poate mbrca diverse forme: managerial, politic, administrativ, economic, juridic etc. Definim decizia managerial drept esena activitii de conducere, act voluntar al actorilor de conducere prin care se stabilete un obiectiv, se stabilesc anumite direcii de aciune i modalitile de realizare a acestuia, pe baza unui proces de evaluare a mijloacelor necesare i a consecinelor atingerii acestuia. Decizia politic26 reprezint actul de opiune i de voin politic pentru un anumit mod de aciune, din mai multe alternative disponibile, n abordarea unei probleme de interes public, n aceast categorie se includ regulile constituionale, legile elaborate de parlament, politicile publice, deciziile privind relaiile dintre state pe plan extern etc.. n procesul deciziei politice, pe lng afirmarea voinei politice, cei implicai trebuie s in seama i de anumite constrngeri, unele politice, de ordin constituional, iar altele obiective, social-economice (raportul cost / beneficiu). Datorit interaciunii acestor constrngeri, decizia politic reprezint adesea un compromis i nicidecum o soluie optim, ca n cazul deciziilor tehnice. Rezultatul final va fi o soluie care mbin raionalitatea de ordin tehnic cu realizabilitatea politic, ultimul criteriu ndeplinind un rol decisiv.23

Lalande A., Vocabulaire technique et critique de la philosophie, Paris, P.U.F., 1960; M.Didier, Economie. Les rgles du jeu, Ed.Economica, Paris, 1989 24 M.Dumitrescu, Organizarea structural a ntreprinderilor, Ed.tiinific, Bucureti, 1969 i Introducere n management i management general, Ed.Eurounion, Oradea, 1995 25 Simon H.A., The New Science of Management Decision, Harper & Row, Publisher, 1960, p. 1. 26 Gh. Teodorof, Metode i tehnici de elaborare a deciziei administrative, suport de curs, SNSPA, 2004, p.38

18

Decizia administrativ este componenta activitii oamenilor care desfoar activiti n cadrul sistemului administraiei publice. De aceea putem spune c decizia administrativ este o specie a deciziei umane, care constituie elementul central al activitii desfurate de organele administraiei publice n realizarea sarcinilor de conducere i organizare. Cele mai multe decizii administrative au drept scop crearea cadrului de aplicare a deciziilor puterii politice sau aplicarea direct a acestora. Profesorul Antonie Iorgovan definete decizia administrativ ca fiind categoria deciziei speciale prin care se determin soluiile juridice i nejuridice ale organelor administraiei publice pentru transpunerea n practic a valorilor exprimate n normele politice i actele organelor puterii de stat. Deosebita nsemntate a deciziei administrative ca instrument de conducere a procesului de exercitare a puterii executive rezid i din faptul c, prin coninut, ea determin aciunea, prin ea se pun n micare colective de oameni cu indicaia s procedeze ntr-un anumit fel, ntr-un sector concret de aciune colectiv27. 3.2.Caracteristici ale deciziei Din definiiile de mai sus a reieit c decizia este un proces raional de alegere a unei direcii de aciune dintr-un numr de posibiliti, n vederea atingerii unui anumit scop. Astfel, se poate afirma c decizia presupune: baz de informaii ample i certe (sigure); un proces raional (de gndire, de nelegere); obiective (precise, concrete, msurabile); unul sau mai muli decideni; alternative decizionale; manifestarea voinei (opiunea).

Din observaiile de mai sus, putem desprinde urmtoarele: - autorul deciziei trebuie s se gseasc n faa mai multor comportamente posibile. El trebuie s renune la toate posibilitile n favoarea uneia pe care o consider ca fiind cea mai bun; - alegerea trebuie s fie contient deliberat (deci procesul de gndire);27

Vagu P., Dumitru G., tiina conducerii, Ed.Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1972

19

- alegerea sau manifestarea de voin trebuie s vizeze unul sau mai multe obiective, ierarhizate. - manifestarea de voin trebuie s se vizeze finalitile, efectele, deoarece decizia nu este doar o noiune teoretic, ci i practic. Fr aceast finaliate, ntreaga munc de stabilire a problemei, de pregtire i luare a deciziei, este lipsit de valoare. Decizia administrativ o categorie a deciziei manageriale - ntrunind toate elementele i cerinele la care ne-am referit presupune unle elemente particulare care deriv din misiunea acesteia n societatea contemporan. Avnd n vedere c activitatea ce se desfoar de ctre autoritile administraiei publice vizeaz organizarea executrii sau executarea direct a deciziilor politice cuprinse n normele de drept adoptate de puterea legislativ, se poate spune c decizia administrativ este cea luat de regul de autoritile publice cuprinse n sistemul autoritilor administraiei publice n vederea aplicrii sau crerii cadrului de aplicare pentru deciziile politice materializate n acte normative. Pornind de la ideea c esena activitii autoritilor administraiei publice const n activitatea de executare i organizare a executrii n concret a deciziilor politice cuprinse n normele juridice adoptate de puterea legiuitoare, rezult c i esena deciziei administrative a autoritilor administraiei publice o constituie voina naiunii, exprimat n diversele decizii politice cuprinse n actele normative adoptate de puterea legislativ. Aceast voin este realizat bineneles att prin executarea deciziilor adoptate de autoritile publice chemate s exercite puterea legislativ, precum i a deciziilor autoritilor publice chemate s exercite puterea executiv, emise n scopul realizrii celor dinti. n acest sens, coninutul deciziilor administrative reflect voina puterii legislative, fenomen ce rezult din distribuirea competenelor n statul de drept, conform creia puterea executiv, prin administraia public, are misiunea de a implementa decizia politic, ceea ce face ca, n mod firesc, i decizia administrativ s poat reflecta o oarecare autonomie, n procesele de execuie, dar niciodat independen28. Decizia administrativ poate fi definit ca o manifestare de voin a unui organ al administraiei publice, constnd ntr-o opiune ce vizeaz atingerea unui obiectiv. Atunci28

I. Alexandru, Drept administrativ, Ed. Omnia Braov, 1999

20

cnd adininistraia public nu are un drept de apreciere, legea prescriind n mod obligatoriu cum trebuie s se acioneze, decizia administrativ nu poate interveni. Cnd exist puterea de apreciere ntre diverse conduite, opiuni, deciziile administraiei publice sunt adoptate cu respectarea strict a dispoziiilor legale i dup o analiz realist, contient i responsabil a diferitelor propuneri, opiunea oprindu-se asupra celei mai eficiente i mai adecvate situaiei de fapt. Eficiena i valoarea social a unei decizii administrative depind de modul cum este neleas problema ce trebuie rezolvat, de realismul soluiei adoptate, precum i de oportunitatea aciunii, de ndeplinirea la timp a aciunii ce trebuie ntreprins pe baza soluiei la care s-a ajuns.Dac lipsete chiar i numai una din aceste condiii, scopul pentru care a fost adoptat decizia respectiv nu se va mai putea nfptui sau se va nfptui, dar n mod parial, limitat. Deciziile administrative pot s priveasc probleme de natur intern aie organelor administraiei publice, ele referindu-se, n general, la organizarea interioar a acestora, la repartizarea de atribuii i sarcini de serviciu pe compartimente, pe persoane etc.Alte decizii administrative privesc activitatea organelor administraiei n raport cu subiecte de drept exterioare acestora, relaiile organelor administraiei cu factori din mediul social n care sunt integrate. O decizie administrativ trebuie adoptat de cel sau cei care au abilitarea legal n acest sens, excepia de la aceast regul fiind reprezentat de funcionarul de fapt. Datorit ierarhizrii organelor administraei publice, deciziile organelor superioare sunt obligatorii pentru organele inferioare, care vor trebui s le execute ntocmai. n aceast situaie, spre a se evita apariia unor rezolvri neadecvate a problemelor care prezint interes pentru colectivitile locale, credem c organele superioare nu ar trebui s intervin dect numai n msura n care deciziile organelor inferioare ar veni n contradicie cu dispoziiile exprese ale deciziilor organelor superioare. Deciziile administrative pot s se refere la situaii cu caracter de generalitate, fiind vorba de decizii cu caracter normativ. Acestea se materializeaz n acte administrative cu caracter normativ i se aduc la cunotina celor interesai prin publicare.

21

Alte decizii administrative pot s priveasc situaii concrete, particulare, fiind vorba de decizii cu caracter individual. Acestea sunt emise tocmai pentru aplicarea la cazurilor concrete a deciziilor normative i se aduc la cunotina celor interesai prin comunicare direct. Din cele prezentate anterior putem aprecia c orice decizie administrativ trebuie s ndeplineasc anumite cerine29 : 1. S fie fundamentat tiinific, n sensul c la baz acesteia trebuie s fie o serie de informaii studiate i este necesar luarea n considerare a intereselor generale ale societii pe care administraia public trebuie s le ndeplineasc. 2. S fie fundamentat din punct de vedere legislativ, adic adoptat pe baza i n vederea executrii legii. 3. Sa aib caracter realist, element ce presupune adoptarea deciziei cu o prealabil evaluare a situaiei de fapt i o cunoatere exact a problemei a crei rezolvare este vizat de decizie. De asemenea, este necesar evaluarea ct mai exact a contextului naional, regional, local, a particularitilor i a diferiilor factori care pot interveni n procesul de adoptare i aplicare a deciziei. 4. S intervin n timp util, n cazul deciziilor administrative, n cele mai multe cazuri exist termene legale n care trebuie s intervin. Pentru ca deciziile s poat fi adoptate n perioada optim de timp, este necesar o previzionare a schimbrilor sociale, a mutaiilor care pot interveni n timp n sistemul nevoilor sociale dar i n mediul internaional. 5. Sa fie integrat n ansamblul deciziilor administrative adoptate anterior. Este vorba de luarea n considerare de ctre decideni a coninutului deciziilor deja adoptate pentru a nu interveni suprapuneri sau contradicii. 6. S fie oportun n afar de a fi legale, deciziile administrative trebuie s fie i oportune, adic s fie adoptate n cel mai adecvat moment, din punct de vedere al eficacitii, executarea lor fcndu-se cu cele mai potrivite mijloace i cu cele mai reduse cheltuieli, dar obinnduse rezultate maxime. Oportunitatea deciziilor administrative se apreciaz aadar, n funcie de condiiile concrete de timp i de loc.29

Asupra acestor caracterisitici Armenia Androniceanu, Management public, Ed. Economic, Bucureti , 1999

22

Nu trebuie ns confundat oportunitatea deciziilor administrative cu legalitatea acestora. Astfel, o decizie administrativ poate fi legal, dar s nu fie oportun. De pild, prin schimbarea mprejurrilor se poate ca o decizie administrativ legal, s nceteze de a mai fi oportun, deci s apar necesitatea retragerii acesteia. 7. S fie finalizat Odat adoptat, decizia trebuie executat i evaluate consecinele executrii.

3.3.Categorii de decizii administrative 30 Deciziile administrative cunosc o clasificare complex, dup diferite criterii, dup cum urmeaz. Dup natura / importana situaiei reglementate:-

decizii normative generale, care se refer la organizarea, reglarea i conducerea relaiilor sociale n ansamblu; decizii pariale sau particulare, care se refer la componente ale ansamblului; deciziile individuale - care privesc situaii concrete, obiective, indivizi. decizii referitoare la activitatea intern, organizarea administraiei. decizii privind activitatea exterioar, funcionarea i sarcinile de ndeplinit

-

a) b)

Din punctul de vedere al obiectului lor :

ale administraiei. Dup msura cunoaterii probabilitii efectelor: decizii n condiii de certitudine (cnd fiecare aciune conduce n mod invariabil la un anumit rezultat specific); decizii n condiii de risc (fiecare aciune conduce la un rezultat dintr-un ansamblu de rezultate posibile, probabilitatea fiecrui rezultat fiind cunoscut); decizii n condiii de incertitudine (fiecare aciune este de natur s produc un ansamblu de rezultate posibile, probabilitatea fiecrui rezultat nefiind cunoscut).30

Ioan Alexandru,op. cit.1999; Mihai T. Oroveanu, Tratat de tiina administraiei, Ed. Cerma, Bucureti, 1996, p.374-377

23

Dup orizontul de timp la care se refer : - Decizii administrative pe termen nelimitat. -Decizii pe termen lung. -Decizii pe termen mediu -Decizii curente Dup modul de abordare / operativitatea cu care sunt luate: decizii spontane - bate pe intuiie, inspiraia de moment, pregtirea profesional i experiena celui care decide i sunt justificate n cazurile de urgen ca singura procedur operativ i-

decizii programate, luate pe baza experienei dobndite i care se nscriu ntr-o curb de frecven constant, fapt pentru care se instituionalizeaz n regulamente, instruciuni, standarde, etc.,

In funcie de gradul de programare a deciziilor ( msura n care luarea acestora se face pe baza unor procedee prestabilite) distingem: a) decizii unice b) decizii repetitive, care la rndul lor pot fi: - decizii periodice i - decizii aleatorii, n funcie de numrul de persoane decidente: - decizii colective / de grup i - decizii individuale / unipersonale Dup amploarea autoritii decizionale a agentului:-

decizii independente care se iau din iniiativa factorului de conducere respectiv, fr a fi necesare aprobarea sau avizul organelor ierarhic superioare, decizii integrate, a cror definitivare i aplicare este condiionat de avizul sau aprobarea organelor ierarhic superioare;

-

n funcie de numrul de criterii decizionale pe baza crora se fundamenteaz deciziile, distingem: -

decizii unicriteriale, fundamentate pe baza unui singur criteriu; decizii multicriteriale, fundamentate pe baza a cel puin dou criterii.

24

Dup orizontul i implicaiile msurilor preconizate a fi realizate, modelul piramidal tradiional31: Nivelul 1 deciziile, oricare ar fi ele, luate de una sau, mai multe persoane care decid, sunt aezate n vrful piramidei; pe acestea le vom numi decizii mari sau strategice, Nivelul 2 - celelalte decizii care nu sunt luate de cei de la baz sau de cei din vrf vor fi numite decizii de mijloc (medii) sau tactice, sau, chiar n anumite cazuri de management, nelegnd prin management aciunea de a administra un bun Nivelul 3 deciziile, oricare ar fi ele, sunt luate de indivizi de la baz i le vom numi decizii mici sau operaionale.

decizii strategice decizii tactice decizii operaionale Sensul creterii importanei deciziei

Dup nivelul ealonului conducerii, modelul celor trei niveluri:

nivelul decizional al planificrii strategice, unde sunt selecionate obiectivele formale; nivelul decizional de execuie sau de operare, prin care se ajunge efectiv i eficace la obligaiile anterior stabilite; nivelul intermediar este nivelul de decizie care nu aparine celor dou categorii anterioare.

Capitolul 431

L. Matei, Management public, Ed. Economic, bucureti, 2001, p. 224

25

Specificitatea procesului decizional n administraia public4.1.Procesul decizional Adoptarea unei decizii presupune parcurgerea unor etape, de la iniiere pn la evaluare i formularea concluziilor. Aceste etape sunt: 1. Iniierea deciziei 2. Definirea obiectivului decizional i a mijloacelor de realizare a acestuia 3. Documentarea n vederea formulrii deciziei 4. Selectarea i analiza informaiilor culese 5. Conturarea i analiza alternativelor decizionale 6. Adoptarea deciziei 7. Urmrirea aplicrii i respectrii deciziei 8. Formularea concluziilor rezultate dup aplicarea deciziei n cazul deciziei administrative, acest proces presupune elemente specifice ce deriv din rolul i funciile administraiei publice. nainte de a aborda etapele deliberrii propriu-zise ale procesului adoptrii deciziei administrative, trebuie s artm c decizia administrativ presupune32: stabilirea gradului de prioritate pe care l prezint problema i msura n care se impune sau nu o intervenie; gruparea problemelor asupra crora este util intervenia; verificarea realitii, a caracterului i oportunitii problemei respective (dac este o problem curent, de rutin sau de excepie). Dup aceast etap prealabil deliberrii propriu-zise, etap care de fapt nseamn determinarea obiectului deciziei ce urmeaz a fi luat, urmeaz etapele propriu-zile, i anume:A.

Adunarea datelor (trebuie avut n vedere dac datele vizeaz situaia trecut, Selecionarea (filtrarea) i ordonarea (sistematizarea) datelor.

prezent sau viitoare).B.

Cu acest prilej se stabilete:

32

Alexandru Negoi, Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureti, 1998, p.119-120; Ioan Alexandru, op.cit.1999, p. 482-485

26

a) ce probleme se reliefeaz; b) dac sunt posibiliti de tratare distinct; c) care sunt circumstanele problemei; d) n ce ordine de urgen trebuie acionat; e) dac avem elemente restrictive (disponibiliti fixe, acte normative n vigoare etc.). Ambele etape (A i B) le putem considera faze premergtoare ale elaborrii deciziei.C.

Analiza datelor i faptelor (informaiilor). Cu acest prilej, se studiaz toate Deliberarea - o confruntare de idei n cadrul creia sunt scoase n eviden

influenele posibile asupra deciziei. n aceast etap se elaboreaz variante.D.

avantajele i dezavantajele uneia sau alteia din soluiile posibile". Pentru a se ajunge la un rezultat util, aceasta trebuie judicios organizat. Astfel, materialul pregtit pentru elaborarea deciziei, mpreun cu propunerile prezentate, vor fi transmise n timp util membrilor organului de decizie, pentru ca acetia s le poat analiza, spre a avea astfel posibilitatea de a se pronuna atunci cnd vor fi supuse discuiei materialele respective.E.

Adoptarea / luarea deciziei este momentul manifestrii voinei

decidentului. Ulterioare actului decizional, mai urmeaz:F.

Intrarea n vigoare Aplicarea (executarea) deciziei administrative. 4.2.Initiaiva adoptrii deciziei administrative Orice decizie presupune n prealabil existena unei iniiative, care s declaneze aciunea n cauz. Iniiativa deciziei poate s aparin organului care o va emite dar i altor factori interesai cum ar fi organe legiuitoare, organe ierarhic superioare, organizaii ale cetenilor etc. Astfel, o decizie administrativ poate fi iniiat de un alt organ al administraiei publice. De asemenea, iniiativa adoptrii unei decizii administrative poate veni i din

G.

27

partea diferitelor organizaii i asociatii nestatale sau chiar din partea cetenilor, n mod individual. Organul emitent nu este ns obligat s adopte decizia, dect numai n cazul n care iniiativa adoptrii aparine unor organe fa de care este subordonat organul ce va emite decizia. n alte situaii, initiativa nu reprezint dect o simpl propunere, o sugestie care nu oblig organul emitent, acesta avnd deplina libertate de a adopta sau nu decizia respectiv. Iniiativa adoptrii deciziei administrative intervine n cazul n care se constat existena unei nevoi sociale, pentru a crei satisfacere este necesar o decizie administrativ. Odat manifestat iniiativa, urmeaz pregtirea proiectului de decizie care implic o serie de operaiuni.

4.3. Definirea obiectivului decizional i a mijloacelor de realizare a acestuia Orice deciziei administrativ intervine n vederea satisfacerii direct sau indirect a unei necesiti sociale, astfel c, mai nti, este necesar s se stabileasc n mod precis nevoia social ce trebuie satisfcut, precum i ce anume se impune s se fac pentru satisfacerea acesteia, cu alte cuvinte, determinarea obiectivului de nfptuit prin decizia care urmeaz s se adopte, precum i mijloacele de realizare. Pe tot parcursul acestui proces, se va avea n vedere gradul de prioritate, adic urgena satisfacerii unei anumite nevoi sociale. innd seama de aceasta, indiferent de stadiul la care s-a ajuns n procesul elaborrii unei decizii administrative, dac n acest timp se ivete o cerin social prioritar, ntr-o astfel de situaie se suspend temporar elaborarea deciziei aflate n lucru, adic n curs de elaborare i se acord prioritate deciziei legat de cerina urgent ce a intervenit i care trebuie deci, satisfcut naintea altor cerine. 4.4. Documentarea n vederea formulrii deciziei Adoptarea unei decizii administrative trebuie s se sprijine pe o serie de date, informaii certe, realiste. Cu ct sunt mai complete i mai exacte acestea, cu att decizia va fi mai realist i mai eficient, astfe c este necesar o ampl i aprofundat documentare.

28

n etapa de documentare, trebuie culese o multitudine de date, de natur diferit, cum sunt, de pild, informaiile care se refer la cele mai noi realizri ale tiinei i tehnicii, ce trebuie avute n vedere pentru alegerea celor mai eficiente mijloace de realizare a obiectivului stabilit. O atenie de cea mai mare nsemntate n cadrul documentrii se va acorda cunoaterii exacte a realitilor sociale. Aa dup cum am mai artat, dac aceast cunoatere ofer date incomplete sau, mai grav, inexacte, rezultatul va fi adoptarea unei decizii eronate, care nu va duce la rezolvarea adecvat a problemei n cauz. Documentarea se realizeaz prin cercetarea unor lucrri tiinifice, statistici, rapoarte, procese-verbale, dri de seam, anchete etc., prin analiza deciziilor adoptate n situaii apropiate. Un rol important n etapa de documentare l joac subsistemul informaiilor al organizaiilor publice i existena i utilizarea noilor tehnologii. 4.5. Selectarea i analiza informaiilor culese Teoretic, etapa de documentare trebuie s ofere un volum amplu de informaii, astfel c este necesar selectarea i interpretarea acestora. Operaiile menionate sunt necesare deoarece nu toate informaiile obinute prezint aceeai nsemntate pentru decizia ce va fi adoptat. Vor fi reinute, cu precdere, acele date care s asigure o eficien sporit, obinerea de rezultate maxime cu cheltuieli minime, n condiiile satisfacerii depline i optime a cerinei sociale care a generat decizia ce urmeaz a se adopta. Informaiile obinute, pot fi ordonate dupa anumite repere:

obiect-structur; cu ajutorul acestui reper se stabilete conturul teoretic al posturi de lucru; dup acest reper se precizeaz posturile funcionarilor i documente i poziii; acest reper presupune analiza documentelor utilizate n circuitul administrativ; ofer posibilitatea observrii evoluiei faptului

fenomenului cercetat.

competenele lor.

procesul de adoptare a deciziei.

administrativ.

mijloace materiale folosite; se cerceteaz ntreg echipamentul folosit.

29

4.6. Conturarea i analiza alternativelor decizionale Informaiile culese, selectate i analizate trebuie s conduc la formularea unor soluii, variante decizionale pentru atingerea obiectivului propus. De asemenea, este necesar precizarea pentru fiecare variant decizionale a costurilor, resurselor necesare punerii n practic precum i o evaluare a efectelor aplicrii fiecreia. 4.7. Adoptarea deciziei Cunoscute fiind scopul i obiectivul ce trebuie nfptuite, precum i informaiile culese, selectate i interpretate, se trece la adoptarea propriu-zis a deciziei. Adoptarea deciziei reprezint un proces raional de gndire, nelegere, alegere dintre variantele decizionale formulate n etapa anterioar a opiunii considerate ca fiind optim pentru atingerea obiectivului decizional. Dup unii autori33 etapa adoptrii se poate diviza, n cazul organelor colegiale, n cel puin 3 faze: dezbaterea, deliberarea i votarea. Etapa adoptrii este guvernat de importante formaliti procedurale concomitente adoptrii deciziei i ulterioare adoptrii acesteia, necesare asigurrii valabilitii ei sau punerii n executare. - Dezbaterea - activitate de evaluare a propunerilor cuprinse ntr-un proiect de act n baza unei confruntri de idei n cadrul creia se evideniaz avantajele i dezavantajele soluiilor preconizate. Forma organizatoric a dezbaterii n cadrul organelor colegiale este edina (adunare general, sesiune) care reprezint o reuniune de dou sau mai multe persoane ce alctuiesc mpreun un organ i a cror reunire are un anumit scop. Dezbaterile, deoarece evalueaz i studiaz variantele decizionale revin decidentului. O metod folosit const n critica organizat a alternativelor care are n vedere formularea motivelor care justific decizia de ctre un colectiv i elaborarea argumentelor mpotriva acestuia de ctre alt colectiv. Astfel, n timpul deliberrii se apreciaz argumentele pro i contra, procedndu-se la analiza critic a proiectului de decizie. n cazul n care se propun pentru rezolvarea aceleiai probleme, soluii total diferite, nseamn c obiectivul decizional nu a fost clar definit, documentarea este nesatisfctoare s-au au intervenit elemente extralogice (sentimente, interese personale, slaba participare i pregtire a membrilor organismului colegial etc.).33

Mihai T. Oroveanu, Tratat de tiina administraiei, Ed. Cerma, Bucureti, 1996, p. 395-398

30

-

Deliberarea - n cazul organelor colegiale fiecare participant la dezbatere

opteaz din considerente specifice, asupra unui proiect sau variante i asupra unor amendamente. Procedura de deliberare a fiecrui participant difer n ceea ce privete structura demonstraiei sale, alegerea i ordonarea argumentelor, modul i momentul de prezentare. Alegerea unei variante din mai multe, are loc n baza unei aprecieri comparative a variantelor propuse sub aspectul diferiilor factori, indicatori de eficien, prin aprecierea unor efecte posibile ca apariie etc., dar cu respectarea cadrului legal care delimiteaz posibilitile de opiune. Metoda deliberrii urmrete sistematizarea dezbaterii pentru a se ajunge la o concluzie. Elementele comune oricrei deliberri sunt: 1. delimitarea ntinderii analizei i identificarea normelor tiinifice sau tehnice ce urmeaz a fi respectate i aplicate n materia ce face obiectul proiectului de decizie; 2. stabilirea procedurii legale de deliberare sau precizarea acesteia de comun acord, dac nu este prevzut n acte normative 3. determinarea metodelor folosite pentru culegerea cunotinelor tiinifice necesare; 4. utilizarea unei tehnologii adecvate deliberrii. Ca orice activitate uman deliberarea trebuie organizat. Astfel, materialul pregtit pentru elaborarea deciziei, mpreun cu propunerile prezentate, vor fi transmise n timp util membrilor organului de decizie, pentru ca acetia s le poat analiza, spre a avea astfel posibilitatea de a se pronuna atunci cnd vor fi supuse discuiei materialele respective. n cadrul deliberrii, membrii organului de decizie i vor exprima prerea n legtur cu propunerile prezentate privind proiectul viitoarei decizii. Libertatea exprimrii opiniei poate fi realizat prin metode tiinifice precum metoda Delphi, denumit i ancheta iterativ i metoda brainstorming, asaltul de idei ce urmrete obinerea ct mai multor preri. Normele ce asigur eficiena deliberrilor sunt:

precizarea exact a ordanii de zi selecionarea judicioas a participanilor formularea clar i sintetic a problemei analizate

31

stimularea emiterii de preri consemnarea exact a prerilor consemnate

- Votarea - reprezint operaiunea prin care se manifest cu efecte juridice voina organului colegial prin adoptarea actului juridic. Voina pe care o cuprinde decizia se manifest n realizarea puterii de stat i se afl numai la nivelul persoanelor care au un drept de vot deliberativ i nu un drept de vor consultativ sau care sunt lipsite de acest drept. Evaluarea i alegerea variantei decizionale presupun definirea unor criterii concrete. Uneori se folosete tehnica arborelui de luare a deciziei, al crui nume se datoreaz reprezentrii sale grafice sub forma unui arbore stilizat. Pentru ca decizia administrativ s fie legal, ea trebuie, n primul rnd, s fie emis de ctre autoritatea administrativ competent, adic de ctre autoritatea creia legea i confer dreptul i, totodat, n anumite cazuri, obligaia de a adopta acea decizie administrativ. Problema competenei privete nu numai autoritatea de la care eman decizia, ci i persoana din cadrul acelei autoriti, funcionarul care pregtete decizia. Totodat, decizia administrativ trebuie s fie n conformitate cu legea, ea fiind emis tocmai pe baza i n vederea executrii legii. Termenul de lege, n acest context, trebuie privit n sensul su larg. n afar de legea adoptat de ctre Parlament, deciziile administrative trebuie s respecte i s execute dispoziiile coninute n toate actele date n baza legii. De asemenea, la adoptarea deciziilor administrative trebuie respectate condiiile de form i de procedur prescrise de lege pentru emiterea lor. Nerespectarea acestor condiii duce la neluarea n considerare a acelor decizii. Aa de exemplu, dac un act administrativ nu poart semntura persoanei competente sau tampila organului emitent, acel act nu este considerat valabil. n ceea ce privete procedura emiterii, legea poate stabili i cerina anumitor avize pentru emiterea unui act administrativ, date de ctre alte organe dect organul emitent. Avizele sunt opinii pe care o autoritate a administraiei publice le solicit altor organe ale administraiei publice ntr-o problem sau n mai multe probleme pentru a se informa i a decide n cunotin de cauz34.34

n acest sens a se vedea T. Drganu, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti, 1959, p. 123

32

Avizele se clasific n trei categorii: - facultative, situaie n care autoritatea emitent are libertatea s solicite sau s nu solicite acel aviz; -consultative, situaie n care autoritatea emitent este obligat s solicite avizul, n absena cruia nu poate emite actul administrativ, dar nu este obligat s urmeze avizul acordat, putnd s adopte alt soluie dect cea coninut n aviz; -conforme, cnd autoritatea emitent este obligat s solicite avizul i, totodat, s in seama de avizul solicitat la emiterea actului pentru care a fost dat, adic s emit actul n sensul avizului dat. Valabilitatea actelor administrative este condiionat i de modul propriu-zis de adoptare a acestora, de pild, n cazul autoritilor colegiale. n unele cazuri, spre exemplu, pentru validitatea actului administrativ este necesar votul afirmativ a jumtate plus unu din numrul membrilor autoritii. Dac nu se ntrunete acest numr, actul nu poate fi adoptat. Prin lege se pot stabili i alte proporii pentru adoptarea de acte administrative. Prin lege, se mai poate stabili pentru anumite acte administrative o form scris precis determinat, avnd un coninut formal prestabilit, obligatoriu, ca de exemplu, n situaia privind crile de identitate, paapoartele, diplomele, adeverinele, certificatele medicale etc., ori se poate cere traducerea lor ntr-o limb strin. Mai este posibil situaia ca, dup adoptare, un act administrativ s necesite ndeplinirea unor formaliti procedurale. Astfel, n anumite situaii, se cere aprobarea actului administrativ de ctre organul superior celui emitent, fr de care acel act nu este valabil35. 4.8. Urmrirea aplicrii i respectrii deciziei Dup ce a fost adoptat, decizia administrativ trebuie executat, trebuie pus n aplicare. Orict de bun ar fi o decizie, dac ea nu este executat sau este defectuos executat, ntreaga munc depus anterior pentru elaborarea deciziei se irosete.

35

A se vedea i T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc, potrivit Legii nr.1/1967, Ed. Dacia, Cluj, 1970, p. 97.

33

De reinut faptul c, dup adoptarea ei de ctre organul emitent, decizia administrativ devine obligatorie. Astfel nct, n caz de neexecutare, pot fi aplicate sanciunile prevzute de lege celor care se fac vinovai de neexecutare.n vederea executrii, organele administraiei publice adopt o serie de msuri organizatorice, privind mobilizarea i utilizarea mijloacelor materiale, financiare i umane necesare executrii. Cu ct mai bine este organizat executarea, cu att se nfptuiete mai deplin scopul deciziei respective. Principiul organizrii tiintifice, care se aplic n ntreaga activitate a organelor administraiei publice, nu trebuie s lipseasc nici din procesul de executare a deciziei administrative. Este necesar ca toate aciunile privind executarea deciziilor administrative s fie integrate ntr-un sistem organizat, fiecare aciune avnd un rol bine determinat n procesul executrii. Un element deosebit de important al executrii este oportunitatea acesteia. Aa cum artam mai nainte, o ntrziere n executare poate avea uneori consecine deosebit de grave, de natur s aib ca rezultat chiar imposibilitatea executrii. Ca s se poat realiza n condiii optime scopul urmrit prin decizia administrativ, aceasta trebuie executat la momentul oportun, adic nici prea trziu, cnd decizia devine inutil, dar nici prea devreme, cnd nc nu sunt ntrunite toate condiiile pentru cea mai bun executare. Decizia administrativ poate fi executat direct de ctre organul administraiei publice, dar aceasta poate fi executat i de ctre o organizaie nestatal sau chiar de ctre ceteni, n mod individual. n procesul de executare, trebuie s se in seama cu strictee de competena fiecrui organ n parte, n aa fel nct s se evite suprapunerile i paralelismele, fapt care ar putea avea efecte negative n ceea ce privete executarea deciziei. Totodat, se impune s se exercite un control riguros i permanent asupra modului cum este executat decizia administrativ, spre a se evita eventualele abateri, ntrzieri, chiar incorectitudini. Controlul ese necesar i pentru a se verifica n ce msur decizia corespunde situaiei de fapt, spre a se putea interveni la timp cu corectrile de rigoare. Aceasta cu att mai mult cu ct n faza de executare a deciziilor administrative pot s fie puse n luinin o serie de elemente.

34

4.9. Formularea concluziilor rezultate dup aplicarea deciziei n procesul executrii deciziilor administrative, este posibil s se constate c o decizie nu reuete s ofere cea mai bun rezolvare problemelor care au generat-o. ntr-o asemenea situaie, organul administraiei publice o poate modifica sau chiar anula printro alt decizie, care s corespund acelei mprej urri. Astfel, acesta poate invedera fie c scopul i obiectivul nu au fost bine stabilite, nu corespundeau unei cerine sociale reale, fie c modul de realizare a scopului i obiectivului, mijloacele satisfcute. Executarea unei decizii administrative poate scoate la iveal aspecte noi ale realitilor sociale, care vor trebui avute n vedere de ctre organele legislative, n vederea stabilirii de noi valori politice, care vor antrena alte decizii administrative. n procesul executrii, se poate invedera faptul c obiectivul n cauz ar fi putut fi realizat cu alte mijloace, mai ieftine i mai eficiente, ntr-un timp mai scurt etc. Toate acestea vor constitui o util experien pentru organele administraiei publice, atunci cnd acestea vor adopta alte decizii. De asemenea, concluzii importante se pot desprinde n legtur cu faptul dac procedura folosit a fost cea mai bine aleas, dac nu a fost cumva prea complicat sau prea lent, dac nu s-au fcut cheltuieli prea mari cu operaiile de documentare, dac timpul i personalul au fost utilizai n mod raional i eficient etc., fapte de natur s ndemne organele administraiei publice la o mai profund reflecie i la adoptarea msurilor necesare pentru ridicarea eficienei activitii administrative. Totodat, se desprind concluzii privind faptul dac cel care a decis era cel mai indicat s fac aceasta. Trebuie s se urmreasc ca acordarea dreptului de decizie s constituie un stimulent pentru persoanele din administraie, sporindu-le interesul, iniiativa i rspunderea pentru activitatea pe care o desfoar. alese sau felul cum s-a efectuat executarea au prezentat deficiene, ceea ce a avut urmri negative n ceea ce privete nevoile sociale ce trebuiau

35

Pe de alt parte, este necesar s se analizeze dac cel care a decis era cel mai aproape de problema care a fcut obiectul deciziei, apropiere care s-i permit o cunoatere deplin, complet i aprofundat a realitilor sociale, de natur s asigure adoptarea celei mai adecvate soluii.

Capitolul 5 Participanii la elaborarea i adoptarea deciziei administrative5.1.Consideraii generale O decizie poate fi adoptat de o persoan sau de un grup de persoane. Cnd decidentul este o persoan, exist o serie de avantaje: -timp redus de adoptare; -bun cunoatere a problemei asupra creia urmeaz a se decide; -asumarea responsabilitii.

36

dar i dezavantaje: -informare incomplet; -un singur punct de vedere; -omiterea unor variante decizionale. Cnd decidentul este un grup, exist o serie de avantaje: -experina tuturor participanilor; -informare complet; -coordonarea eforturilor tuturor participanilor; -apariia unor idei noi; -schimb de experien. dar i dezavantaje: -consum mare de timp; -insuficienta cunoatere a problemei asupra creia urmeaz a se decide; -diluarea responsabilitii. Participanii la elaborarea i adoptarea deciziei trebuie s ndeplineasc anumite roluri i funcii. Roluri ale participanilor36: a) iniiatorii (cei care determin nceperea activitilor decizionale), b) promotorii (cei care, de pe poziii de autoritate superioare, susin activitile de elaborare, adoptare i de execuie a deciziei) c) consilierii, sau asistenii tehnici, (cei care stapnesc diferite tehnici i de multe ori utilizeaz instrumentele informatice adecvate pentru definirea i clarificarea problemei, pentru identificarea/proiectarea i evaluarea alternativelor de aciune) d) realizatorii (cei care execut decizia adoptat), e) beneficiarii (cei care sunt afectai, ntr-un fel sau altul, de execuia deciziei), f) opozanii (persoanele care ncearc s se opun adoptrii unei decizii i s mpiedice execuia ei), g) mediatorii (cei care au ca menire apropierea poziiilor opuse) e) decidenii obinuii (participanii la procesul decizional care nu au un rol deosebit).

36

Boldur-Latescu, G. Logica decizionala si conducerea sistemelor.Editura Academiei Romne, 1992

37

n ceea ce privete decizia administrativ, trebuie remarcat c dei este semnat de o persoan, n realitate este, de regul, rezultatul activitii mai multor persoane, fiecare avnd un anumit rol n adoptarea deciziei. Decizia administrativ implic o deplin colaborare ntre diferitele compartimente din cadrul unui organ al administraiei publice, ntre diferite organe ale administraiei publice sau ntre organe ale administraiei, pe de o parte, alte autoriti publice, organizaii nestatale, ceteni, pe de alt parte. Participarea mai multor persoane la finalizarea deciziei constituie un factor de garanie a viabilitii acesteia, prin evitarea unor eventuale erori care s-ar putea strecura n cazul adoptrii deciziei de ctre o singur persoan. Desigur, n anumite mprejurri, necesitatea soluionrii urgente a unor probleme poate impune adoptarea deciziei de ctre o singur persoan, fr consultarea unui colectiv, fapt greu de realizat sau chiar imposibil, dac urgena este foarte mare. ns asemenea situaii ar trebui s aib caracter de excepie, decizia administrativ defininduse, prin nsi natura sa, ca rezultat al muncii i colaborrii colective a mai multor persoane. Aceast caracteristic a deciziei administrative nu are ca rezultat anihilarea rspunderii individuale a celor care au participat la adoptarea deciziei, rspundere care sar dilua n rspunderea organului. Pe lng rspunderea organului n ansamblul su, fiecare persoan care a participat la adoptarea deciziei va purta rspunderea individual n legtur cu acea decizie.

5.2.Rolul personalului din administraia public la elaborarea i adoptarea deciziei administrative37 De la nceput, trebuie fcut distincie ntre persoane care decid i persoane care sunt doar consultate atunci cnd se adopt o decizie. ntruct factorii de decizie, n mod firesc, nu pot s cuprind n sfera cunotinelor lor multitudinea de probleme implicate n adoptarea unei decizii, acest fapt impune n mod obligatoriu i necesar consultarea i a altor persoane, a unor specialiti. Chiar dac nu au participat n mod direct la adoptarea deciziei, persoanele consultate, dup prerea noastr, nu trebuie exonerate de rspundere n ceea ce privete37

I. Alexandru, op. cit., p. 472

38

decizia respectiv. Rspunderea care trebuie s revin acestor persoane se ntemeiaz pe faptul c este posibil ca defectuozitatea unei decizii s fie rezultatul avizelor i propunerilor eronate ale persoanelor consultate. Rspunderea trebuie s revin tuturor persoanelor care, ntr-un fel sau altul, au luat parte la adoptarea unei decizii administrative. Evident, gradul de rspundere trebuie s fie diferit, de la caz la caz, n raport cu partea de vin a fiecrei persoane la svrirea erorii. Fiind decizii ale organelor administraiei publice, la adoptarea acestora trebuie s participe, ca o consecin fireasc, persoane din cadrul acestor organe. O prim categorie o formeaz conductorii acestora, precum i alte persoane care dein funcii de conducere. Categoria menionat cuprinde persoanele cu drept de decizie, adic persoanele care efectiv decid, care adopt deciziile administrative. Minzberg (1980) descrie zece roluri ale managerului, valabile i pentru conductorul din administraia public, prin care acesta i ndeplinete munca. Rolurile sunt grupate n trei categorii dupa cum urmeaz: 1. Rolurile interpersonale, care privesc interaciunile managerului cu alte persoane din interiorul sau din afara organizaiei, sunt: a) figura central (pentru realizarea sarcinilor de reprezentare a organizaiei prin semnarea unor documente cu valoare juridic, participarea la ceremonii, sau la evenimente sociale), b) leader (pentru motivarea i activarea subordonailor prin aciuni de recrutare, instruire, repartizare de lucrri, promovare i ncurajare), c)persoan de legtur (prin construirea unei reele de relaii cu persoane din mediul n care organizaia i desfoar activitatea). 2. Rolurile informaionale, care se refer la dobndirea i transmiterea de informaii, sunt: a) monitor (prin care managerul obtine informaii privind organizaia i mediul su, devenind un fel de centru nervos din punct de vedere informaional), b) diseminator al informaiilor dobndite (sub forma brut, sau interpretat i prelucrat) ctre subordonai, c)purttor de cuvnt (adresndu-se mediului organizaiei) i expert n domeniul de activitate al organizaiei. 3. Rolurile decizionale sunt:

39

a) ntreprinzator, sau planificator (prin desfurarea de activiti de cutare a oportunitilor, de orientare a mersului organizaiei pentru ndeplinirea menirii sale i de supervizare a proiectelor cele mai importante), b) compensator al perturbaiilor, sau coordonator (prin luarea msurilor corective pentru ca organizaia s poat face fa cu succes la apariia unor evenimente neateptate), c)alocator de resurse sau organizator, d)negociator (n situaiile de importan major pentru organizaie). ntruct de voina i gndirea acestora depind deciziile care vor fi adoptate, trebuie ca persoanele cu drept de decizie s posede o logic desvrit, un puternic spirit de discernmnt i responsabilitate, o deplin i exact cunoatere a realitilor sociale, a cerintelor actuale i de persectiv, a posiblitilor de satisfacere a acestora. Toate aceste caliti trebuie s fie ns completate cu temeinice cunotine n problemele n care intervin deciziile administrative. Este deci, recomandabil, pe ct posibil, ca persoanele cu drept de decizie s fie specialiti, s posede cunotine de specialitate n domeniile n care intervin deciziile administrative. De aceea, din colectivele care adopt deciziile este indicat s fac parte i specialiti. Aceasta deoarece, fr o pregtire de specialitate, cel puin a unora dintre factorii de decizie, nu este exclus posibilitatea ca deciziile adoptate s nu poat oferi cea mai adecvat rezolvare a problemelor n cauz. Numai o pregtire de specialitate temeinic i la curent cu cele mai noi cuceriri n domeniul respectiv poate asigura ca deciziile administrative s conin soluii realiste, eficiente, de natur s contribuie la satisfacerea, n condicii tot mai bune, a cerinelor sociale. Elaborarea unei decizii administrative este un proces complex, amplu, uneori de durat, care necesit un mare volum de munc, activiti numeroase, multiple, cercetri pe teren, o vast i profund documentare tehnico-tiinific i social etc. Persoanele care decid, prin nsi natura funciilor lor de conducere, nu au timpul necesar pentru a desfura ntreaga gam a lucrrilor, n urma crora este adoptat o decizie administrativ. Aceste persoane nu au posibilitatea dect s se pronune asupra unui material care le este prezentat, asupra propunerilor care le sunt fcute pentru adoptarea deciziei. Situaia relevat impune cu necesitate ca la adoptarea deciziilor administrative s

40

participe i persoane de specialitate care nu au drept de decizie, persoane care dein funcii medii. Se poate aprecia c, n ultim instan, valoarea unei decizii administrative este condiionat, n mare msur, de competena, contiinciozitatea profesional, corectitudinea i spiritul de rspundere al acestor efectueaz toate lucrrile pregtitoare deciziei. Evident, decidentul studiaz cu toat atena materialul ce i-a fost prezentat, apreciaz soluiile propuse, dar nu ntotdeauna are posibilitatea s verifice exactitatea tuturor datelor prezentate. n general, decidentul se mrginete doar s cerceteze materialul ce a fost prezentat i s aleag una dintre soluiile propuse, eventual s recurg la o soluie proprie, dar tot pe baza documentelor prezentate de persoanele fr drept de decizie. Din aceasta rezult marea nsemntate i, totodat, marea rspundere care revine persoanelor fr drept de decizie, adic a celor care studiaz n concret problemele ce trebuie rezolvate i propun soluii pentru rezolvarea acestora, prin adoptarea unei decizii. 5.3.Participarea cetenilor i a organizaiiior nestatale la elaborarea i adoptarea deciziilor administrative38 pentru persoane. Ele sunt acelea care unei decizii, cerceteaz adoptarea

problemele implicate i prezint organului de decizie propunerile pentru adoptarea

Participarea cetenilor la luarea deciziilor ntr-o democraie cu tradiie este un proces gradat, care presupune parcurgerea anumitor etape. Aceste etape se suprapun peste cele dou niveluri de participare, ca parte a unui model ideal de implicare a cetenilor. Primul nivel al participrii este informarea, care presupune eforturi att din partea cetenilor, ct i din partea administraiei locale. Administraia public este datoare s emit informaii ctre ceteni privind activitatea i planurile sale pentru ca acetia s poat nelege direciile prioritare ale politicii administrative a aleilor locali.38

Matei L., Dinc D. (coordonatori), Participarea cetenilor la procesul decizional manual de instruire,

RTI, Bucureti, 2002

41

Al doilea nivel se refer la consultarea cetenilor, aceasta fiind aciunea autoritilor pentru identificarea necesitilor cetenilor, pentru evaluarea prioritilor unor aciuni sau colectarea de idei i sugestii privind o anumit problem. Patru lucruri stau la baza participrii ceteneti. Acestea sunt: Administraia local deschis spre implicarea cetenilor n activitatea complex a procesului de guvernare. Transferul continuu de informaii de la administraie la ceteni. Modaliti eficiente prin care administraia culege informaii de la ceteni. Ceteni informai care i onoreaz obligaia de a participa ca parteneri egali n activitile administraiei, deoarece neleg problemele. Participarea ceteneasc reprezint combinaia acestor elemente - informaie, comunicare i implicare n relaia care se stabilete ntre administraie i ceteni, iar activitile administraiei sunt dezvoltate i susinute n aa fel nct s corespund ct mai mult posibil nevoilor i dorinelor cetenilor. Aceste elemente sunt prezentate pe scurt n urmtoarea definiie: Participarea Ceteneasc este procesul prin care preocuprile, nevoile i valorile cetenilor sunt ncorporate n procesul decizional al administraiei publice locale. Exist dou direcii de comunicare (ntre ceteni i administraie), cu scopul general de mbuntire a deciziilor (administraiei publice locale) susinute de ctre ceteni .

42

VALORI DE BAZ PENTRU PUNEREA N PRACTIC A PARTICIPRII PUBLICE 1. 2. 3. 4. 5. 6. Publicul ar trebui s aib un cuvnt de spus n deciziile cu privire la acele aciuni care le afecteaz viaa. Participarea public include promisiunea c aceasta va influena decizia. Procesul participrii publice comunic interesele i vine n ntmpinarea nevoilor tuturor participanilor. Procesul participrii publice descoper i faciliteaz implicarea acestor persoane potenial afectate. Procesul participrii publice invit participanii s-i defineasc modul propriu de implicare. Procesul participrii publice arat participanilor felul n care contribuia lor a afectat decizia. n momentul de fa, n Romnia, reprezentanii administraiei locale trebuie s fie lideri n promovarea participrii ceteneti. Deoarece participarea ceteneasc este o idee nou pentru muli oameni, reprezentanii administraiei vor fi cel mai probabil (sau ar trebui s fie) aceia care vor avea iniiativa procesului. Aceasta presupune un angajament puternic al liderilor locali fa de participarea ceteneasc, ncepnd cu primarul i cu cei mai apropiai consilieri ai acestuia. Primarul, dar i colaboratorii acestuia, ar trebui s-i exprime angajamentul fa de participarea ceteneasc clar, sincer i n mod frecvent. Personalul care este implicat n lucrul direct cu publicul - ca de exemplu, oficiile de relaii publice i directorii CIC - trebuie s aib i ei un angajament puternic fa de participarea ceteneasc. n planificarea participrii ceteneti, este util s te gndeti la ceteni ca i cum ar fi clieni ai unei afaceri. Ideea este c, att timp ct cetenii pltesc pentru serviciile administraiei taxe i impozite, ei ar trebui s fie capabili s "cumpere" acele servicii de care au nevoie i pe care le doresc. Dac administraia este pltit din aceste taxe i impozite, ar trebui s se strduiasc s furnizeze servicii de cea mai bun calitate n cel mai eficient mod.

43

ntr-o administraie orientat ctre clieni, iat cteva feluri prin care reprezentanii administraiei percep cetenii: CETEANUL este persoana cea mai important pentru funcionarul public.....prin telefon, prin pot sau cnd vine personal. CETEANUL nu depinde de noi.... noi suntem cei care depindem de el. CETEANUL nu este cel care ne ntrerupe din munc..... ci este chiar scopul acestei munci. Nu noi i facem favoarea s-l servim, ... el ne face o favoare, oferindu-ne prilejul de a-l servi. CETEANUL nu este n afara activitii noastre ci o parte a acesteia. CETEANUL nu este o cifr statistic goal; ... ci o fiin uman; cu sentimente i emoii ca ale noastre; cu prejudeci i preferine. CETEANUL nu este cineva cu care trebuie s ne certm sau s ne ncercm puterile. Nimeni nu a ctigat vreodat ceva din disputa cu un client. CETEANUL este persoana care ne comunic dorinele sale. Menirea noastr este s le tratm ntr-o manier avantajoas pentru ambele pri. Participarea ceteneasc nu este numai responsabilitatea reprezentanilor administraiei. Cetenii au i ei responsabiliti. Responsabilitile cetenilor sunt: S observe ce face administraia local i n ce scop. S fie pregtii s i aduc o contribuie cnd administraia planific s fac ceva ce poate s le afecteze interesele. S abordeze reprezentaii administraiei cu o atitudine pozitiv. S manifeste interes n a nelege problemele, incluznd restriciile cu privire la ceea ce poate s fac administraia. S-i exprime interesele i ideile clar i complet. n situaiile potrivite, s ncerce s colaboreze constructiv cu oficialii administraiei locale pentru a gsi i implementa soluii satisfctoare pentru ambele pri.

44

Capitolul 6 Metode i tehnici utilizate n elaborarea deciziei administrative6.1.Analiza factorilor interesai39 "Factorii de interes" sunt acele persoane, grupuri de persoane sau instituii ale cror opinii i idei ar putea s afecteze rezultatele unui anume proiect.39

L. Matei, D.Dinc, op. cit., p.36-42

45

Aceast ncredere trebuie s se extind la toi funcionarii publici i la toate instituiile administrative. Atunci cnd vorbim despre reprezentanii administraiei, ne referim adesea la colectarea de informaii de la factorii de interes. Acetia pot influena rezultatul proiectului - ndreptndu-l ctre succes sau eec - astfel nct este important pentru reprezentanii administraiei s neleag cine sunt persoanele interesate i care este motivaia lor. Analiza factorilor de interes reprezint un plan de selecie i evaluare pentru determinarea intereselor care vor fi afectate printr-o decizie a administraiei publice. Termenul "factor de interes" sau "persoan interesat" ("stakeholder") este dificil de tradus n limba romn. Cea mai frecvent traducere este "grup de interes".n ceea ce privete participarea ceteneasc, un factor de interes este acea persoan creia i pas de rezultatul unei decizii specific administraiei, deoarece acea decizie va afecta direct interesele lui personaleDe exemplu, factorii de interes de un proiect de investiii pentru extinderea unei conducte de gaze naturale ntr-o nou zon a oraului pot fi: primarul/consilierii locali - n baza promisiunilor fcute n campania electoral; managerul proiectului respectiv; directorul economic responsabil cu acordurile financiare; bncile sau instituiile care ar putea s acorde un credit sau care ar putea finana proiectul; cetenii ce urmeaz s beneficieze n mod direct de rezultatele proiectului; cetenii care nu vor beneficia de acest proiect din diverse motive (nu i permit s plteasc gazele furnizorii de materiale de construcie etc.

sau nu locuiesc n zona propus pentru extinderea reelei de gaze);

Un factor de interes poate fi o persoan (un cetean), o instituie (inclusiv diferitele compartimente ale administraiei), un grup specific sau o categorie de persoane (tineri, btrni, brbai sau femei etc.), un cartier sau chiar ntreaga comunitate. Pentru identificarea factorilor de interes, managerii de proiect ar trebui s pun urmtoarele ntrebri:

46

cine credei c va beneficia de acest proiect? cine ar putea s fie afectat negativ de acest proiect? cine ar putea ntrzia sau mpiedica activitile proiectului? cine ar putea avea caliti, bani sau alte resurse care ar putea s susin activitile proiectului? cine este responsabil de luarea deciziilor n acest proiect? Persoanele sunt interesate de un proiect dintr-o multitudine de motive i au

niveluri de influen diferite. De exemplu, n cazul unui proiect ce vizeaz construcia unei conducte de gaze naturale, o persoan interesat poate fi un ecologist cu un puternic imbold de a sprijini activitatea datorit impactului su pozitiv asupra mediului. O persoan care locuiete n perimetrul respectiv i care se opune construciei din cauza faptului c gazele naturale i-ar putea ruina propria afacere (comerul cu lemne de foc) este, de asemenea, o persoan interesat. Managerii trebuie s tie care sunt persoanele sau grupurile interesate n orice fel de proiect ori de unele din activitile acestuia i care sunt interesele lor particulare. Astfel, n deplin cunotin de cauz, managerii vor fi capabili s conlucreze cu persoane interesate ntr-un mod adecvat. Factorii de interes se pot opune proiectului. n acest caz, managerii proiectului pot face compromisuri cu factorii de interes n msura n care i doresc s le s ctige sprijinul i s permit continuarea proiectului. Managerii unui proiect trebuie s neleag cauzele i dimensiunea "opoziiei", ca i motivaia acesteia. Cteodat, astfel de persoane interesate sunt negativiste pentru c nu dein suficiente informaii. Ei pot deveni susintori ai proiectului dac sunt integrai n proces i se arat respect pentru punctele lor de vedere, informndu-i i implicndu-i n rezolvarea problemei. Pentru multe dintre activitile angajate de ctre administraia local, n special cele care implic servicii ctre populaie, un factor de interes esenial este clientul - cel care pltete pentru serviciile furnizate. n economia de pia - ca i n democraie clientul este cel care deine puterea ctigului su ori a voturilor pentru aceia care furnizeaz servicii. Clienii pot fi, n final, n favoarea administraiei sau mpotriva ei.

47

Analiza factorilor de interes reprezint o metod de identificare i evaluare a importanei pe care o au persoanele, grupurile de persoane i instituiile care ar putea afecta semnificativ succesul unui proiect.

Obiectivele analizei factorilor de interes sunt: identificarea persoanelor, grupurilor de persoane i instituiilor ce vor influena (pozitiv sau negativ) proiectul; anticiparea tipului de influen pe care fiecare din aceste persoane, grupuri sau instituii o pot avea asupra proiectului; dezvoltarea unor strategii ce vor permite obinerea unui sprijin ct mai ridicat din partea susintorilor proiectului i reducerea la minimum a obstacolelor ce stau n calea acestuia. Este important ca administraiile locale s fie contiente de factorii de interes ntro anumit situaie i s dezvolte strategii pentru o bun colaborare cu acetia. Analiza trebuie s fie primul pas naintea diseminrii informaiilor cu privire la un anume proiect i trebuie s fie un proces continuu, ntruct factorii de interes de aceste activiti pot realiza, n timp, schimbri de atitudine n funcie de etapele n care