ŞCOALA NAŢIONALĂ DE STUDII POLITICE

ŞI ADMINISTRATIVE

FACULTATEA DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

FENOMENUL BIROCRATIC-DIMENSIUNI

SOCIOLOGICE.

REFORMA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ÎN ROMÂNIA

POST-DECEMBRISTĂ

Coordonator ştiinţific:

Conf. Univ. Dr. Mihai Milca

Absolvent:

Oprea D. Marius-Bogdan

1

Bucureşti

2010

CUPRINS

Introducere....................................................................................................................3

Capitolul 1. Delimitări conceptuale privind fenomenul birocratic

1.1. Delimitări conceptuale privind fenomenul birocratic...............................................5

1.2. Principalele trăsături ale birocraţiei..........................................................................9

1.3. Forme practice ale birocraţiei...................................................................................13

1.4. Birocraţia ca raţionalitate sau modelul lui Max Weber............................................14

1.5. Disfuncţionalităţi legate de fenomenul birocratic.....................................................16

1.6. Direcţii de atenuare a birocraţiei...............................................................................22

Capitolul 2. Birocraţia ca fenomen social

2.1. Birocraţia ca fenomen social....................................................................................24

2.2. Caracteristicile birocraţiei ca fenomen social...........................................................27

2.3. Dimensiunile birocraţiei ca fenomen social.............................................................30

2.4. Răspunsurile umane asupra birocraţiei.....................................................................34

2.5. Fenomenul birocratic în contextul modernizării sistemelor administrative.............36

2.6. Pericolul birocraţie....................................................................................................37

2.7. Principiile birocraţie.................................................................................................38

2.8. Avantajele tehnice ale organizării birocratice..........................................................41

2.9. Consecinţele sociale ale birocraţiei..........................................................................43

Capitolul 3. Administraţia publică în România

3.1. Istoricul administraţiei publice româneşti................................................................45

3.2. Evoluţia administraţiei  publice în România............................................................56

3.3. Structura administraţiei  publice din România.........................................................60

3.3.1. Necesitatea structurii optime a administraţiei publice.....................................61

3.3.2. Structura organelor centrale ale administraţiei publice..................................63

3.3.3. Structura organelor locale ale administraţiei publice......................................65

3.3.4. Descentralizarea administraţiei publice şi autonomia locală în România......68

Capitolul 4. Reforma administraţiei publice romaneşti după 1989.........................71

Concluzii........................................................................................................................93

Bibliografie....................................................................................................................97

2

Anexe.............................................................................................................................101

Introducere

Funcţionarea unei administraţii publice moderne, transparente, flexibile şi eficiente

constituie o condiţie esenţială a transformării structurale a societăţii romaneşti.

Sunt aproape 21 de ani de la „revoluţia” anti-comunista, iar ţara noastră aflându-se în

plină economie de piaţa se confrunta cu o problemă foarte delicată şi anume, fata de anul

1989 numărul funcţionarilor publici s-a dublat. Cum s-a ajuns în această situaţie şi ce putem

face? Fiecare nouă administraţie a angajat masiv, mii de oameni, creând noi şi noi structuri de

stat.

Mulţi dintre cei angajaţi făceau parte din clientela politică a partidelor aflate la putere

în perioada aceea: membrii, voluntari de campanie, rude şi prieteni ale şefilor.În perioada

2005-2008, deşi la putere se afla un guvern liberal care teoretic trebuia să susţină un stat

minimal, numărul funcţionarilor publici a crescut exponenţial, mai mult decât în toate fostele

mandate, pe motivul necesitaţii dezvoltării unor structuri care să gestioneze integrarea

europeană a ţării noastre.

Scuzele penibile ale diverşilor lideri politici nu pot mistifica realitatea: avem mii de

funcţionari publici ineficienţi, nepregătiţi, redundanţi şi inutili.

Informatizarea administraţiei de stat din ultimii ani ar fi trebuit să ducă la scăderea

numărului acestora; nu s-a întâmplat acest lucru.

Serviciile au devenit mai bune pe alocuri, în alte părţi s-au îngreunat chiar datorită

dublării muncii necesare (care era făcută în paralel pe calculator şi pe hârtie; sistemele digitale

instalate sunt prost concepute din cauza licitaţiilor trucate prin care au fost achiziţionate, iar

acolo unde chiar au eliminat nevoia unor operaţiuni normale, s-au găsit repede alte atribuţiuni

pentru angajaţii respectivi.

Cu excepţia celor angajaţi prin sistemul P.C.R. (pile, cunoştinţe şi relaţii), majoritatea

funcţionarilor de stat nu au nicio vină că sistemul este prost; poate unii dintre ei chiar înţeleg

necesitatea eficientizării acestuia şi a reducerii personalului. Nu poţi condamnda nişte oameni

pentru că au căutat un job relativ bine plătit.

Ce e de făcut? Situaţia nu poate continua aşa la nesfârşit; se cheltuie sume imense de

bani cu întreţinerea unui aparat birocratic ineficient. Automatizarea totală a administraţiei ar fi

o soluţie de viitor foarte eficientă.

3

Conceptul de fenomen birocratic este atât de imprecis de definit încât unii autori ne

descurajează în a-l mai utiliza. Luând în considerare aceste aspecte, mi-am propus să

aprofundez acest lucru pentru a ajunge la o mai bună înţelegere a ceea ce înseamnă conceptul

de fenomen birocratic.

Fără a se pretinde un studiu exhaustiv, lucrarea de fata îşi propune să realizeze acest

deziderat într-un proces ce presupune patru capitole. Ţinând seama de realităţile concrete ale

societăţii noastre, de complexitatea şi mărimea fenomenului, caracteristici ce diferă de la stat

la stat, în primul capitol sunt prezentate principalele trăsături ale birocraţiei, formele practice

ale acesteia.

Cel de-al doilea capitol îşi propune să prezinte mai detaliat birocraţia ca un fenomen

social, cu avantajele şi dezavantajele pe care poate să le aducă o astfel de organizare în viaţa

oamenilor.

Al treilea capitol surprinde administraţia publică în România, tot ce înseamnă istoric,

evoluţie şi structură.

Iar ultimul capitol, cel de-al patrulea prezintă reforma administraţiei publice romaneşti

după 1989, tot ce înseamnă societatea romanescă de la revoluţie şi până în prezent.

4

Capitolul 1.

Delimitări conceptuale privind fenomenul birocratic

1.1.Delimitări conceptuale privind fenomenul birocratic

Conceptul de birocraţie comportă în literatura de specialitate cele mai diferite

abordări, în mod invariabil, conceptul de „birocraţie” este corelat cu cel de birou, în sensul

„operaţiunii de birou”.

În dinamica instituţională a administraţiei publice se manifestă şi este necesar să se

studieze problemele generate de fenomenul birocratic. Demersul cognitiv urmăreşte, atât

găsirea unor soluţii de ameliorare a eficienţei activităţii administrative, cât şi abordarea

semnificaţiilor birocraţiei în contextul dezvoltării societăţii pe baze democratice1.

Fenomenul birocratic reprezintă o prezenţă controversată în activitatea administrativă,

fiind apreciat şi criticat în egală măsură.

Pentru a putea să vedem în ce măsură influenţează birocraţia dezvoltarea unei

societăţi moderne trebuie să avem o viziune clară a ceea ce înseamnă birocraţie.

Cei mai mulţi oameni cred că birocraţia este un domeniu negativ, care nu ar trebui să

existe într-o lume şi o democraţie perfectă. Analiştii politici şi cetăţenii de rând asociază de

cele mai multe ori termenul de birocraţie cu fraze care exprimă ineficienţa şi interes personal.

Aceste opinii însă nu ar trebui să limiteze interesul nostru pentru cunoaşterea avantajelor şi a

necesităţii existenţei unui sistem birocratic.

Fenomenul birocratic are la bază un sistem de organizare încadrat în teoria statului de

drept, care funcţionează în mod specific şi este structurat în mod ierarhic, având scopul de a

administra un anumit volum de resurse prin intermediul unui personal specializat, sistem care

pe lângă responsabilităţi şi atribuţii dispune şi de o autoritate birocratică, limitată însă prin

legi şi regulamente.

În viziunea lui Max Weber organizarea birocratică reprezintă un tip de dominaţie

„raţional-legală”, în care autoritatea este fondată pe un statut legal, adică norme juridice

definind de o manieră abstractă, obiectivă şi deci raţională a modului de exercitare a puterii.

Weber crede că birocraţia are un rol esenţial în reglarea şi controlul societăţilor moderne.

Pentru el, birocraţia este imperios necesară menţinerii civilizaţiei în societatea modernă.

Acelaşi Max Weber susţine că birocraţia a apărut în evul mediu, odată cu dezvoltarea

domeniilor regale şi a societăţii în general. Extinderea şi complexitatea crescândă a 1 Bordeianu, C., Introducere în sociologia clasică, Editura Economică, Bucureşti, 2003, p. 427

5

domeniilor din societate, au determinat liderii din acele vremuri să apeleze la anumite

persoane care să îi ajute în lupta de menţinere a autorităţii şi a controlului asupra tuturor

aspectelor societăţii. Aceste persoane primeau sarcini administrative diferite. Odată cu

dezvoltarea societăţii, tot mai multe persoane au primit sarcini în administraţie. În prezent,

aceste persoane se numesc funcţionari şi sunt organizaţi într-un sistem birocratic. Scopurile

lor sunt aceleaşi, şi anume administrarea unor resurse şi îndeplinirea unor atribuţii primite de

la cei din conducerea statului.

Având în vedere faptul că societatea este într-o continuă dezvoltare, este normal şi

logic să credem că şi acest sistem birocratic se dezvoltă continuu. Evoluţia societăţii implică

aşadar creşterea numărului de funcţionari angajaţi în acest sistem birocratic. Birocraţia se

dezvoltă datorită nevoilor noi care apar în societate, nevoi cum ar fi educaţia tinerilor,

strângerea taxelor şi impozitelor, aducerea la cunoştinţa cetăţenilor noilor legi şi regulamente,

împărţirea dreptăţii şi multe altele.

Aşadar birocraţia are rolul ei bine definit în societate. Weber a evidenţiat trei trăsături

importante ale birocraţiei: diviziunea muncii, ordinea ierarhică şi regulile impersonale. O

birocraţie care are aceste trei caracteristici va contribui la o dezvoltare rapidă şi pozitivă a

societăţii.

Lucrul bun pe care îl aduce diviziunea muncii într-o societate aflată în plină dezvoltare

este creşterea calităţii „produsului final”. Deoarece munca este împărţită mai multor grupuri

de indivizi, creşte posibilitatea că responsabilităţile împărţite să ajungă în posesia unor

persoane specializate în domeniul respectiv, persoane cu competenţă în rezolvarea

respectivelor sarcini2.

Fenomenul birocratic face parte din limbajul curent şi avem cu toţii idee la ce se

referă. De exemplu, să ne gândim la primirea rece pe care personalul de la ghişeu ne-o face

deseori la poştă, la bancă, la metrou, la serviciile de reclamaţii etc. Nu este oare aceasta

birocraţie? Dar dacă le-am întreba pe aceste persoane aflate la dispoziţia cetăţeanului, acestea

vor spune probabil că birocraţia este atitudinea autoritară şi distantă a directorilor. Dacă am

pune această întrebare directorilor, este sigur că ei vor pune în evidenţă, printre cauzele

birocraţiei, sistemul de personal care bineînţeles impune convenţii colective rigide şi nu se

gândeşte decât la satisfacerea cerinţelor sindicatelor şi la apărarea strictă a intereselor lor

privind cariera. În sfârşit, dacă am împinge ancheta până la sindicate, fără îndoială, acestea

vor pune birocraţia pe seama reglementărilor apărute care demobilizează personalul şi suscită

apatia.

2 Mises, L.V.M., Birocraţia şi imposibilitatea planificării raţionale în regim socialist, Editura Libertas, Bucureşti, 2007, p.

6

La prima vedere, birocraţia reprezintă indiferenţa celorlalţi, reticienţa lor de a lua în

serios problemele cotidiene pe care fiecare dintre noi le întâmpină în munca să sau în situaţia

sa de client, utilizatori, pacient, consumator, cetăţean sau contribuabil; indiferenţă, dar şi

încetineală, pasivitate, rigiditate, inumanitate şi autoritatarism.

Funcţionarului refugiat în spatele statutului său i se atribuie un spirit minuţios, timorat

şi marcat de lene şi limite, în timp ce administraţia ca entitate devine un big brother

răufăcător.

Cuvântul birocraţie are astfel, în sens comun, mai multe reprezentări sociale imprecise

şi difuze, dar care au toate un sens deplorabil şi nefast. Ne putem aştepta din partea

specialiştilor în ştiinţe publice la o definiţie precisă şi clară. Dar nu am găsit nimic despre

acest domeniu. Chiar şi specialiştii au sporit confuzia propunând noi semnificaţii.

Definiţia puterii birourilor este conformă etimologiei cuvântului birocraţie. Se

desemnează prin această extindere a serviciilor orizontale care, în teorie, nu există decât

pentru a furniza încadrare şi o asistenţă juridică, contabilă şi de gestiune a serviciilor

operaţionale efectiv însărcinate cu realizarea obiectivelor organizaţiilor publice sau private.

Organizaţiile de mari dimensiuni sunt firme tradiţionale, mari întreprinderi industriale,

comerciale, bancare sau de servicii, mari administraţii sau societăţi de stat. Birocraţia

reprezintă, în acest sens, mari organizaţii complexe şi moderne.

O organizaţie se bazează pe reguli de raţionalitate, impersonalitate, ierarhie, diviziunea

muncii, cu posturi legate de merite şi de carieră. Este modelul clasic de birocraţie, acela

formulat de marele sociolog Max Weber3.

Reglementarea are un sens asemănător cu precedentul. În manualele de gestiune se

utilizează adesea cuvântul birocraţie pentru a desemna reguli oficiale şi scrise după care sunt

conduse organizaţiile. Birocraţia devine astfel un termen juridic care înglobează tot ceea ce

reprezintă cadrul formal al unei organizaţii: organigrame, reglementări, statuturi.

Pentru numeroşi specialişti, birocraţia este pur şi simplu sinonimă cu administraţia

publică, fără ca această asimilare să aibă conotaţii. Se poate spune de exemplu că scopul

birocraţiei este de a aplica politica guvernului.

Funcţionarii ocupă o poziţie de autoritate considerabilă. Se vorbeşte adesea de

birocraţie pentru a caracteriza această putere.

Birocraţia este identificată uneori cu creşterea puterii statului, a bugetelor, a

efectivelor şi a ariei sale de intervenţie. Birocraţia devine astfel sinonimă cu intervenţionismul

static.

3 Drucker, P.F., Inovaţie şi spirit întreprinzător, Editura Teora, Bucureşti, 2002, p. 97

7

Într-un sens larg şi filozofic, birocraţia se referă la complexitatea năucitoare a

societăţii moderne, la individul distrus, strivit sub greutatea aparatelor şi uneltelor în dorinţa

sa de a epata şi de a participa.

Se vorbeşte de oligarhie atunci când într-o societate sau organizaţie, puterea este

concentrată în mâinilor unor conducători irevocabili. La începutul secolului, într-o lucrare

devenită celebră mai târziu, Roberto Michels (1914) a studiat procesul conform căruia

oligarhia se dezvoltă chiar şi în organizaţiile democratice. Conform acestui autor, conducătorii

aleşi reuşesc să se sustragă controlului maselor şi să formeze o oligarhie. În tradiţia începută

de Michels, birocraţia desemnează tendinţa oligarhică a organizaţiilor de orice fel; în

organizaţiile democratice aceasta se referă la democraţia aleşilor asupra electoratului, a

delegaţiilor asupra celor care deleagă.

După Trotsky (1963), autorii utilizează conceptul de fenomen birocratic pentru a

analiza regimul comunist şi stalinismul. Spaţiul birocraţiei corespunde unei autorităţi ferme şi

totalitare.

Fenomenul birocratic reprezintă, în acelaşi timp, controlul abuziv cât şi proastă

gestiune. Acest concept este atât de imprecis încât anumiţi autori ne descurajează aproape de

a-l mai utiliza4.

Există însă un element comun al majorităţii acestor semnificaţii. La ce facem referinţă

de obicei atunci când ne plângem de birocraţie? La indiferenţa celorlalţi, am spune noi, dar

această indiferenţă nu este oare legată de aceeaşi justificare (sau de acelaşi pretext), adică

respectarea strictă a unei reguli impresionante făcută spre a fi aceeaşi pentru toţi?

Se presupune, de exemplu, că un cetăţean se prezintă la un ghişeu de la poştă şi că este

ora 1700, regulamentul spune că este ora închiderii. Cetăţeanul, care are un colet urgent,

insistă, imploră, se supără. Nu se intervine în nici un fel, funcţionarul închide liniştit ghişeul.

Se poate ghici care va fi răspunsul cetăţeanului dacă l-am întreba atunci care este sensul

cuvântului birocraţie! Funcţionarul se va putea apăra spunând că nu a făcut decât să respecte

regulamentul.

Cu acest exemplu, ales dintre contradicţiile cele mai banale ale vieţii cotidiene, noi am

găsit elementul comun. Birocraţia, ca principiu, este observarea strictă a reglementărilor

formale, adică srise, prestabilite, luate în litera lor, ca problemă, ea este legată de rigiditatea

indusă de aceste reguli stabilite. Vom presupune că o organizaţie este birocratizată atunci

când ea devine rigidă prin reglementările sale până la punctul de a fi ineficientă şi incapabilă

de a se adapta. Ea nu mai poate să-şi atingă obiectivele şi trăieşte privindu-se doar pe sine.

4 Beetham, D., Birocraţia, traducere din engleză şi introducerea la ediţia română de Sorin Cucerai CEU, Editura Du Style, Bucureşti, 1998, p. 118

8

Fenomenul birocratic reprezintă modul în care se organizează oamenii. Administraţia

birocratică reprezintă tipul pur de dominare „legală” – de aceea este cea mai justă şi mai

eficientă formă de organizare.

Birocraţia este aplicabilă – şi demostrabilă din punct de vedere istoric – la

întreprinderile econimice de profit, la întreprinderile caritabile sau la orice altă întreprindere

cu scopuri private, ideale şi materiale.

Fenomenul birocratic este un cerc din care nu poate scăpa nimeni. Ierarhia să este

bazată pe cunoaştere.

1.2.Principalele trăsături ale birocraţiei

Birocraţia în accepţiunea lui Weber prezintă următoarele trăsături5:

ü formalizarea regulilor,

ü specializarea;

ü ierarhia.

Weber a insistat şi pe alte trei principii suplimenatre:

ü cariera,

ü codificarea raporturilor cu exteriorul,

ü distincţia strictă între administraţie şi politică.

A. Formalizarea regulilor

Organizaţia birocratică presupune un ansamblu de reguli scrise, impersonale şi clar

definite care acoperă toate aspectele: definirea rolurilor, raporturile de autoritate, planificarea

carierei, modalităţi de funcţionare, toate acestea trebuie codificate în reglementări şi legi,

conform principiului supremaţiei dreptului. Aceste reguli trebuie să fie formale, stabilite

dinainte, şi nu informale sau improvizate după circumstanţele şi dorinţele

executanţilor.

Există instrucţiuni specifice pentru fiecare eveniment care se produce. O bună

birocraţie se presupune că poate să prevadă totul, ceea ce implică clasificarea problemelor şi

cauzelor individuale după criterii definite.

B. Specializarea

5 Iosifescu, Ş., Manual de management educaţional, Editura ProGnosis, Bucureşti, 2000, p. 48

9

O definiţie strictă şi minuţioasă a sarcinilor ce trebuie să fie realizate, când şi cum, de

către cine şi în sfârşit ceea ce nu trebuie făcut. Specializarea oferă două avantaje.

Primul este complementaritatea angajaţilor: trebuie ca atribuţiile fiecăruia să fie clare şi

să acopere ansamblul domeniilor de acţiune, astfel încât să nu existe domenii neacoperite, nici

repetări inutile. Al doilea avantaj este de a permite o utilizare eficientă a controlului

sepecialiştilor: cu cât o organizaţie pune accent pe specializarea sarcinilor, cu atât ea poate să

apeleze la calificarea înaltă a experţilor care cunosc bine munca lor, şi în plus ea îşi sporeşte

eficacitatea.

C. Ierarhia

Organizaţia birocratică presupune o strictă dependenţă a fiecărui nivel inferior de un

nivel superior, conform unei ierarhii clare şi bine definite. Informarea şi deciziile generale

coboară pe nivelele ierarhice astfel încât fiecare angajat să-şi exercite competenţa fără să se

interfereze cu aceea a altor executanţi. Cu cât o regulă este mai generală, cu atât ea este

elaborată de la un nivel ridicat, doar nivelul superior poate avea o vedere de ansamblu a

organizaţiei şi să ţină cont de diferiţii factori care intervin în procesul de luare a decizilor.

Întreaga ierarhie se supune legitimităţii. Atât superiorul cât şi subordonatul nu pot

încălca drepturile care sunt prevăzute în regulament. Principiul ierarhiei aplicat într-un mod

strict cuprinde avantaje majore6:

a) Permite punerea sub control a ansamblului activităţilor, astfel încât deciziile să fie

clare pentru întreg eşalonul organizaţiei şi fiecare să acţioneaze în aria sa de competenţă;

b) Se evită astfel arbitrariul din cadrul relaţiilor de autoritate şi se creează

climatul de încredere necesar muncii în comun.

D. Cariera

Birocraţia este organizaţia în care recrutarea, promovarea, sancţiunile depind de

criterii meritocratice şi impersonale. La angajare, criteriul „merit” presupune că alegerea

candidatului să fie făcut în funcţie de califiacarea şi competenţa cerută de post. Calificarea

este determinată de aptitudini recunoscute public şi verificate după proceduri impersonale

(concurs, examene, diplome).

Într-o birocraţie, remunerarea se face prin salariu. Salariul variază în funcţie de nivelul

ierarhic: cu cât se urcă în ierarhie, cu atât creşte responsabilitatea şi nivelul salariului.

Cariera se derulează după reguli impersonale, în interiorul fiecărei categorii de muncă,

avansarea depinde de vechime. Accelerarea avansării de la un grad la altul este posibilă doar

trecând concursurile. Aceste reguli de promovare sunt garantate pentru fiecare încă de la

intrarea în organizaţie. Ea formează planul carierei.6 Bercu, A.M., Pregatirea profesionala si cariera personalului din administratia publica, Editura Universitară, Bucureşti, 2009, p. 125

10

Conform principiului carierei, salariatul (birocratul) nu este, proprietarul” postului pe

care-l ocupă nici a instrumentelor de care se foloseşte (materiale de birou, rechizite). Acesta

este liber şi nu este supus autorităţii organizaţiei decât pentru îndeplinirea sarcinilor sale

profesionale.

Cariera oferă garanţii care au ca efect maximizarea securităţii profesionale: securitatea

muncii, promovare şi salariu. Avantejele presupun patru elemente importante:

A) Se elimină arbitraritatea şi orice favoritism din cadrul evaluării muncii fiecăruia;

B) Ştiind că este interesant a face carieră în organizaţie, aceasta atrage cei mai buni

candidaţi, cei mai bine formaţi şi cei mai calificaţi;

C) Având spiritul eliberat de orice preocupare privind viitorul profesional, participanţii

pot să se concentreze pe munca lor de fiecare zi;

D) Principiul carierei conferă stabilitate şi îl leagă pe funcţionar pentru un timp

îndelungat de organizaţie, permiţâmd astfel continuitatea în acţiune. Participantul se identifică

mai uşor cu organizaţia şi îşi interiorizează normele şi valorile legate de postul său.

E. Codificarea relaţiilor cu exteriorul

Orice ar produce, bunuri, servicii sau reglementări, organizaţia birocratică acţionează

cu exteriorul conform aceloraşi norme de impersonalitate. Birocratul nu îşi tratează clienţii ca

pe nişte prieteni sau inamici, nici ca pe nişte aliaţi sau adversari, ci el acţionează neutru, „fără

ură sau pasiune”. În relaţia sa cu publicul, el nu introduce alte criterii decât pe acelea

prestabilite în regulament.

În principiu, această codificare a raporturilor cu exteriorul prezintă patru avantaje:7

A. Echitatea în relaţionarea cu persoanele – Cererile fiecăruia sunt analizate în funcţie

de regulile recunoscute public. Nimeni nu se bucură de favoruri, nici nu suferă discriminări

ilegale.

B. Onestitatea – Condus de regulament în relaţia sa cu publicul, birocratul este mai

bine protejat împotriva negocierii şi presiunii exterioare care ar putea să-l corupă sau să-l

expună la practice.

C. Continuitatea – Regula este separată de birocraţii însărcinaţi să o aplice şi nu este

tributară schimbării personalului.

D. Eficienţa – Clasificarea în funcţie de criterii arbitrare autorizează luarea în

considerare a unui mare număr de situaţii diferite şi permite evitarea tratării diferite a

cazurilor asemănătoare.

F. Distincţia dintre administraţie şi politică

7 Balan, E., Drept administrativ şi procedura administrativă, Editura Universitară, Bucureşti, 2002, p. 40

11

Acest principiu vrea ca administraţia să fie subordonată decidentului ultim, politic, al

cărei instrument este. Puterea politică ia asupra sa responsabilitatea deciziilor şi, în schimb,

administraţia veghează la executarea fidelă acordând avize obiective, private şi confidenţiale.

Conform modelului birocratic, administraţia nu poate să fie obiectivă şi eficientă decât atunci

când ea este un instrument pentru a elabora şi executa obiective care-i sunt exterioare; şi

reciproc, politicul nu-şi exercită în mod convenabil roulul său de decident decât atunci când el

nu perturbă sarcinile adminitraţiei.

Problemele carierei şi principiul ierarhiei sunt protejate de orice ingerinţă politică.

Aleşii evită politizarea administraţiei, adică recrutarea personalului după criterii de alianţă

politică decât după merit sau competenţă. Alesul are o atenţie deosebită, nevoile personalului

administrativ fără a scurtcircuita ierarhia sau a interveni direct în munca serviciilor. În

schimb, funcţionarul se dovedeşte un administrator loial şi discret, oricare ar fi partidul sau

puterea, atâta timp cât el este protejat împotriva politizării funcţiei sale şi cât cariera sa

depinde numai de competenţa tehnică.

Diferenţa dintre administraţie şi politică a devenit un element esenţial pentru bună

funcţioanre a statelor. Birocraţia este complementul necesar autorităţii puterii politice. Acesta

ar fi incapabil de a acţiona dacă nu ar conta pe o administraţie publică condusă după principii

birocratice.

Deciziile definitive pe plan politic sunt aplicate unui corp de executanţi competenţi,

eficienţi şi supuşi, organizaţi după un sistem precis şi ierarhizat. Puterea politică se

înzestrează astfel cu un instrument eficient care îi asigură o execuţie fidelă şi rapidă eliminând

întru-totul sarcinile care pot împiedica luarea decizilor.

1.3.Forme practice ale birocraţiei

Birocraţia îmbracă următoarele forme practice:

o rigiditatea,

12

o maximizarea,

o necontrolul,

o obiective private.

Rigiditatea constituie o primă formă în practică birocraţiei, care se caracterizează prin

inflexibilitate, birocraţii reducând munca lor la aplicarea unui set de reguli rigide, bazate pe

rutină, care, în unele cazuri, refuză asumarea răspunderii şi a experimentului.

Rigiditatea are două forme, una de „birou”, considerată normală, şi una peste aceasta,

considerată anormală. Ambele forme reunite conduc la ceea ce definim că elementul de

„conservatorism al biroului”, care poate avea efecte nefavorabile acestuia.

Maximizarea este o altă formă practică a birocraţiei. Creşterea şi mărimea sunt proprii

tuturor organizaţiilor, dar birocraţii maximizează utilitatea lor, şi propria lor utilitate este o

funcţie strictă în cadrul biroului.

Unele spaţii necesare muncii de birou sporesc extensiv, fără limite, dimensiunea

acestora fiind o apreciere a nivelului birocraţiei. Astfel, „Biometrics” este primul pas în

aprecierea empirică a birocraţiei.

Necontrolul – ierarhia (structurată) fără limite şi centralizarea puterii declanşează în

multe organizaţii, în special administrative, un proces al „birocraţiei libere”, cu o comunicare

redusă şi imposibilitatea unui control real. Comportamentul birocratic este ineficient, în multe

cazuri, deoarece nu poate fi controlat şi nici nu se instituie autocontrolul.

Obiective private rezultă din interese şi stimulente proprii celor ce desfăşoară activităţi

de birou. Această formă a practicării birocraţiei este alimentată de dificultatea în diferenţiere a

scopurilor private şi a celor comune organizaţiei, în cadrul acţiunilor de birou.

1.4.Birocraţia ca raţionalitate sau modelul lui Max Weber

Birocraţia este considerată o formă de organizare structurală în care există prescripţii

formale ale relaţiilor, reguli şi un set de proceduri.

13

Caracteristică primelor forme de guvernământ şi organizare industrială, birocraţia este

analizată cu insistenţă în literatură, după modelul propus de Max Weber.

Elementele de bază ale birocraţiei, potrivit concepţiei lui Weber, sunt: charisma,

tradiţia şi autoritatea legal-raţională8:

1. Weber utilizează cuvântul charismă pentru a caracteriza orice persoană, în virtutea

căreia liderul este considerat ca fiind deosebit, înzestrat cu puteri supranaturale sau, cel puţin,

ca având calităţi excepţionale, ieşite din comun. Acesta este cazul profetului, al liderului

politic, ale căror organizaţii constau dintr-o serie de discipoli care joacă rolul de intermediari

între lideri şi mase. Multe organizaţii au avut fondatori charismatici cum ar fi Henry Ford, iar

baza autorităţii au reprezentat-o însuşirile unei singure persoane. Acest tip de

organizaţie este caracterizat printr-o mare instabilitate. În aceste organizaţii apar probleme

de succesiune, caz în care se transferă şi autoritatea unei alte persoane. În cadrul : organizaţiilor

politice mişcarea este împărţită între acei discipoli care pretind că ar fi adevăraţii urmaşi ai

liderului.

2. Bazele organizării şi autorităţii în organizaţiile de tip tradiţional sunt prezentate de

precedente şi de obiceiuri. Drepturile şi perspectivele diverselor grupuri sunt stabilite,

considerându-se că ceea ce s-a întâmplat dintotdeauna este sacru; marele arbitru într-un astfel

de sistem este obiceiul. Managerii într-un astfel de sistem posedă autoritate pentru că sunt

moştenitori, iar măsura autorităţii este dată de obiceiuri.

3. Sistemul de autoritate descris de Weber, cel legal raţional, este o formă de

organizare birocratică. Pe acesta Weber îl consideră forma organizatorică dominantă a

societăţii modeme. Pentru o astfel de organizaţie Weber utilizează denumirea de

birocraţie. În sensul cel mai larg, birocraţia este sinonimă cu ineficienţa, cu

accentul pus pe probleme minore, cu formularistica şi înregistrările în exces. Mai concret, este

identificată cu administraţia publică ineficientă.

Motivul eficienţei birocraţiei stă în forma sa de organizare. Datorită faptului că

metodele utilizate sunt cele care conduc la rezultatele urmărite birocraţiile nu sunt

afectate de dispoziţia personală a administratorului. Birocraţiile reprezintă stadiul

final al depersonalizării. În asemenea organizaţii, există o serie de funcţionari ale căror roluri

sunt stabilite printr-o definire în scris a autorităţii pe care o au. Aceste posturi sunt aranjate

într-o ierarhie, fiecare treaptă succesivă cuprinzându-le pe toate celelalte de dedesubt. Există

un set de reguli şi proceduri de urmat, care acoperă orice situaţie posibilă. Există un

departament pentru păstrarea înregistrărilor, scrierea informaţiei fiind o componentă

importantă a raţiunii unui sistem birocratic.

8 ? Bordeianu, C., Introducere în sociologia clasică, Editura Economică, Bucureşti, 2003, p. 201

14

Într-un sistem birocratic se face o distincţie clară, netă, între problemele personale şi

cele de serviciu, separaţie susţinută şi de obligaţia contractuală de angajare pe post, în funcţie

de calificarea necesară în activităţile prevăzute.

În prezent, instituţiile de stat, în primul rând, sunt etichetate ca birocratice. Cuvântul

birocratic are o conotaţie negativă; de asemenea, funcţionarii publici conştiincioşi, inteligenţi,

aflaţi în posturi cheie, sunt etichetaţi, în mod nejustificat, ca birocraţi. Acelaşi termen este

utilizat şi pentru aparatul administrativ al mărilor organizaţii private.

1.5. Disfuncţionalităţi legate de fenomenul birocratic

15

Mod de organizare destinat administrării pe scară largă a unor resurse prin intermediul

unui corp de persoane specializate, de regulă plasate într-o structură ierarhică şi dispunând de

atribuţii, responsabilităţi şi proceduri strict definite.

Despre birocraţie se poate spune că este la fel de veche ca şi civilizaţia. Ea este

contemporană marilor imperii orientale din antichitate, care au pus la punct primele sisteme

centralizate de organizare în vederea administrării pe scară largă a unor resurse materiale,

financiare, umane sau simbolice.

Aceste sisteme au reapărut în cadrul statelor absolutiste europene, fiind preluate apoi

de statele naţionale moderne, în ultima sută de ani s-au extins dincolo de administraţia

publică, odată cu impunerea marilor organizaţii în cvasitotalitatea activităţilor sociale:

corporaţii industriale, organizaţii financiare, comerciale, ştiinţifice şi de asigurări sociale,

partide politice, sindicate etc.

Vechile structuri de tip permiteau puterii centrale să dreneze fondurile de care avea

nevoie şi, în general, să controleze societatea într-o măsură considerabilă. În acelaşi timp,

elementelor celor mai dinamice ale societăţii le ofereau posibilitatea unor cariere de excepţie,

puse în slujba statului sau a suveranului considerat o întruchipare a acestuia.

Aşadar, în sens istoric, a desemnat un corp ierarhizat de demnitari specializaţi, numiţi

în funcţii administrative şi executori ai voinţei suveranului.

Primele referinţe şi analize asupra fenomenului - apărute în cursul secolului al XlX-lea,

în condiţiile unei intervenţii crescânde a statului în Franţa, Anglia şi îndeosebi Germania - au

inaugurat o linie conceptuală, încă prezentă în sociologia contemporană, care a pus accent pe

implicaţiile negative ale funcţionării.: a. exercitarea birocratică a puterii de către corpul

specializat al oficialităţilor se opune principiilor şi practicilor democratice, care implică

participarea unor largi categorii de populaţie la procesul deciziei şi al controlului social,

democraţia fiind sinonimă cu res publicae, în timp ce practică decizia autoritară şi cultivă

secretul; În toate sistemele bazate pe organisme şi proceduri birocratice s-a înregistrat o

tendinţă constantă spre autonomizarea corpului de funcţionari publici şi spre transformarea sa

într-o categorie distinctă care tinde să-şi reproducă şi să-şi impună propriile interese prin

intermediul exerciţiului puterii.

Printre primii care au afirmat această linie teoretică, J. St. Mill a subliniat contradicţia

dintre şi democraţie.

16

Definită ca „guvernare a unor conducători de profesie", este considerată o ameninţare

la adresa libertăţii şi a formelor reprezentative de guvernare (On Liberty, 1859; Consideration

on Reprezentative Government, 1861).

Una din primele tratări pe larg ale fenomenului, mai ales pe dimensiunea sa istorică,

aparţine lui G. Mosca (Elementti di scienza politica, 1895), care a descris formaţiunile statale

centralizate - de la marile imperii la statele moderne - ca sisteme dominate de, şi deci

inevitabil conduse de o clasă politică minoritară, fie ea recrutată de sus în jos (tipul

„autocratic"), dejos în sus (tipul „liberal") sau în ambele direcţii (tipul „mixt").

R. Michels a extins conceptul de de la formaţiunile statale la partidele politice, arătând

că tendinţele birocratice sunt intrinseci unor mari organizaţii cum sunt partidele politice, şi

duc la consolidarea a ceea ce el numeşte „oligarhia de partid" Zur Soziologie des Parteiweses

în der modemen Demokratie, 1911).9

El a descris fenomenul creşterii puterii conducătorilor politici prin birocratizarea

organizaţiilor pe care le dirijează formulând cunoscută „lege de fier a oligarhiei"

(permanentizarea în funcţii, substituirea mecanismelor elective prin proceduri de cooptare şi

nominalizare etc.).

Această temă, atinsă şi de G. Mosca sau V. Pareto când vorbesc de slabă circulaţie a

elitelor politice, va fi mai fîrziu reluată de critică sistemelor de tip sovietic (L Troţki, U.R.S.S.

en guerre, 1939; B. Rizzi, La bureaucratisation du monde, 1939; M. Djilas, The New Class,

1957; R. Bahro, L'Alternative, 1977, M. Voslensky, La Nomenclatura. Les privilegies en

U.R.S.S., 1980 ş.a.). Un moment important în cristalizarea unei teorii critice a fenomenului îl

constituie contribuţiile marxismului clasic.

În Contribuţii la critica filozofiei hegeliene a dreptului (1843) Marx respinge

concepţia filozofului german, pentru care („puterea guvernamentală") apare ca o instanţă

situată deasupra societăţii civile, având rolul de a transmite acesteia raţionalitatea şi unitatea.

În analiza lui Marx, exponenţii, în calitate de reprezentanţi ai statului, „... nu sunt deputaţi ai

societăţii civile însăşi, care îşi apără prin intermediul lor propriul ei interes general, ci delegaţi

ai statului însărcinaţi să administreze statul împotriva societăţii civile". În această lucrare de

tinereţe, Marx reuşeşte o descriere extrem de tăioasă a: promovarea propriilor interese

(„scopurile statului se transformă în scopuri ale, iar scopurile în scopuri ale statului"), cultul

autorităţii (autoritatea este principiul ştiinţei sale..."), care nu face decât să mascheze

incompetenţa („vârfurile încredinţează cercurilor inferioare grijă de a înţelege amănuntele, în

timp ce cercurile inferioare socotesc vârfurile capabile să înţeleagă generalul, şi astfel se

9 R. Michels, Zur Soziologie des Parteiweses in der modemen Demokratie, 1911

17

înşală reciproc"), spiritul corporatist şi confiscarea secretului de stat ca proprietate privată a

(„Spiritul general este secretul, misterul, a cărui păstrare este asigurată în interior de

organizarea ei ierarhică, iar faţă de lumea din afară de caracterul ei de corupţie închisă"),

carierismul („... vânătoarea după posturi cât mai înalte..."), supunerea şi pasivitatea ş, a.

Însă elementele unei veritabile teorii a sistemelor birocratice vor fi dezvoltate de Marx

şi Engels într-o serie de lucrări şi articole ulterioare (Optsprezece Brumar al lui Ludovic

Bonaparte, Luptele de clasă din Franţa, Originea familiei, a proprietăţii private şi a statului,

Contribuţii la problema locuinţelor, Domnia pretorienilor ş.a.).10 Aici apar idei referitoare la

problematica „statului parazitar".

Tendinţele spre parazitism apar în interiorul oricărei forme de stat, dar ele se

actualizează numai în anumite condiţii favorabile. În Orient, ele au produs „despoţiile

orientale".

În Occident această propensiune a atins forme dezvoltate foarte târziu, şi doar ca

excepţie, în perioadele în care s-a stabilit un oarecare echilibru de forţe între clasele sociale,

astfel că aparatul de stat a dobândit autonomie (în calitate de arbitru) şi posibilitatea de a-şi

impune propriile interese. Cazurile europene tipice au fost absolutismul şi bonapartismul.

În ambele, scrie Engels în Contributi la problema locuinţelor (1872-1873), „autoritatea

guvernamentală reală se află în mâinile unei caste distincte de ofiţeri şi funcţionari de stat".

Un alt moment de referinţă în structurarea unei teorii explicit sociologice îl reprezintă

M. Weber. El a inaugurat, totodată, o nouă linie de conceptualizare, susţinută de două idei

fundamentale:

A) fără a respinge relevanţa conceptului pentru structurile administrative ale imperiilor

preindustriale, Weber l-a curăţat de conotaţile sale peiorative, subliniind indispensabilitatea

pentru raţionalizarea procedurilor de atingere a obiectivelor în orice tip de organizaţie

specifică societăţii industriale. Prototip al unei organizaţii raţionale, ea este suportul major al

raţionalizării lumii moderne;

B) nu este o putere autonomă, ci doar un aparat, centralizat competent şi eficient, dar

în general subordonat unei puteri publice sau de altă natură. Pentru Weber, „cauza

fundamentală a extinderii organizării de tip birocratic rezidă în superioritatea să pur

tehnologică în raport cu orice altă formă de organizare... Între un mecanism birocratic pe

deplin dezvoltat şi celelalte forme de organizare există un raport similar cu acela dintre

maşinism şi moduri de producţie manuale.

10 Marx, Engels, Optsprezece Brumar al lui Ludovic Bonaparte, Luptele de clasă din Franţa, Originea familiei, a proprietăţii private şi a statului, Contribuţii la problema locuinţelor, Domnia pretorienilor ş.a

18

Precizia, rapiditatea, claritatea, cunoaşterea problemelor... subordonarea strictă,

reducerea costurilor materiale şi umane - toate. Aceste cerinţe sunt aduse la un nivel optim

într-o administraţie strict birocratică" (Wirtschaft und und Gesellshaft).

Sociologul german insistă asupra eficienţei şi funcţionalităţii întrucât:

a. instituie o administraţie cu ajutorul experţilor, deci bazată pe exerciţiul competenţei;

b. impune arii fixe de jurisdicţie, delimitate pe baze raţionale şi legale, iar în interiorul

acestor arii instituie ierarhii funcţionale;

c. introduce o codificare riguroasă prin care se conferă coerenţă unui ansamblu,

altminteri proliferant şi confuz, de reglementări, legi, decrete etc.;

d. constituie o „putere raţional-legală" ce tinde să înlăture liberul arbitru şi imixtiunile

subiective, emoţionale etc. Din practica administrativă;

e. substituie improvizaţia cu modelul, metodele greoaie, empirice cu proceduri

impersonale, prestabilite şi rutinizate.

În calitate de corp social cu o compoziţie şi structuri interne specifice moderne, se distinge

prin următoarele trăsături importante:

1. funcţionarii sunt liberi din punct de vedere personal (în contrast cu statutul dependent

al funcţionarilor publici din vechile imperii);

2. sunt încadraţi într-o ierarhie de statuturi şi funcţii;

3. respectă competenţele prestabilite, pe de o parte în funcţie de capacitatea de a le

exersa, iar pe de alta în funcţie de însărcinarea explicită din partea autorităţii ierarhice

care îi recrutează şi supraveghează;

4. lucrează pe baza unui contract încheiat în urma unei selecţii deschise;

5. recrutarea lor se face pe criterii universaliste: diplomă sau concurs, deci în funcţie de

aptitudini recunoscute public;

6. sunt plătiţi cu salarii fixe;

7. urmează o carieră profesională, iar avansarea lor depinde de aprecierea superiorului

(în principiu formulată după o serie de reguli stricte);

8. funcţia nu constituie obiectul unei aproprieri private (spre deosebire de regimurile

absolutiste în care era larg răspândit sistemul proprietăţii asupra funcţiilor publice);

9. sunt supuşi unei discipline stricte şi unui control riguros.

19

Conceptul weberian are însă un statut epistemologic particular. El reprezintă un „tip

ideal", cu alte cuvinte o construcţie raţionalizată, o normă teoretică prin care este descrisă

esenţa unei structuri de relaţii în raport cu care fenomenologia lor concretă înregistrează

abateri inevitabile. Propensiunea spre birocratizare este detectabilă în cea mai mare parte a

organizaţiilor moderne.

În literatura de specialitate sunt menţionate trei direcţii ale acestei tendinţe:

· creşterea ascendenţei organizaţiilor de tip birocratic în sfera puterii publice (aparatul

de stat) şi extinderea lor în întregul sistem instituţional (economic, partide, sindicate,

armată, universitate, biserică etc.);

· procesul latent de autonomizare şi sustragere a titularilor unor funcţii din cadrul

organizaţiilor publice sau private în raport cu controlul instanţelor carele furnizează

resursele necesare funcţionării sau faţă de cei pe care îi reprezintă prin delegaţie;

· impactul asupra întregului sistem de valori şi apariţia mentalităţii birocratice în sfere

extraorganizaţionale.

Sociologia contemporană conservă atitudini ambivalente şi abordări diferite ale (R. K.

Merton at al., eds., Reader în Bureaucracy, 1952; P. Blau, Bureaucracy în Modern Society,

1956; R. Downs, Inside Bureaucracy, 1967; A. W. Gouldner, Patterns of Industrial

Bureaucracy, 1954 ş.a.).11 În tradiţia weberiană, unii sociologi continuă să considere un mod

de organizare neutru (A. Touraine). Altă linie teoretică - nu întotdeauna străină de critică

marxistă a statului - insistă asupra funcţiei politice a, relaţiei sale cu clasele dominante sau

chiar tendinţei de a se constitui ea însăşi în clasă dominantă (S. Rizzi, M. Djilas, W. H. Wite,

J. K. Galbraith ş.a.). Această abordare nu este chiar atât de opusă concepţiei weberiene pe cât

pare la prima vedere.

Poziţia sociologului german se dovedeşte ceva mai nuanţată, dacă ţinem seama de

faptul că el însuşi întrevedea posibilitatea că „să impună muncii carcasa unei şerbii cum poate

n-a mai fost decât aceea a felahilor din vechiul Egipt".

În sfârşit, o mare parte a sociologilor, departe de a fi atât de categorici încât să

considere. „o putere gigantică mânuită de pigmei" (Balzac), a încercat să pună în evidenţă

anumite disfuncţionalităţi şi „efecte perverse" ale funcţionării (manifestări de

hiperconformism, rigiditate, ineficientă etc.).

11 R. K. Merton at al., eds., Reader in Bureaucracy, 1952; P. Blau, Bureaucracy in Modern Society, 1956; R. Downs, Inside Bureaucracy, 1967; A. W. Gouldner, Patterns of Industrial Bureaucracy, 1954 ş.a.

20

Încă la începutul secolului, Th. Veblen observa că specializarea îngustă şi

compartimentarea organizaţională conduc la ceea ce el a numit „incompetenţa calificată"

(Theory of Business Enterprise, 1904).12

Capacitatea redusă de inovaţie şi ajustare în raport cu cerinţele unor noi situaţii a fost

ulterior subliniată şi de M. Crozier, pentru care constituie „o organizaţie ce nu îşi poate

corecta comportamentul învăţând din propriile erori" (Le phenomene bureaucratique, 1964).

Un lanţ indestructibil de reglementări, rutină şi ritualuri care mimează spontaneitatea

relaţiilor interpersonale - iată o imagine vehiculată de mulţi critici.

Pentru R. K. Merton rigiditatea, ritualismul şi apariţia unor dificultăţi în relaţiile cu

publicul sunt generate de presiunile interne spre conformarea strictă faţă de reglementările

specifice organizării birocratice (Bureaucratic Structure and Personality, 1952).

Un interes major a stârnit problema dilatării organizaţiilor. Pe măsură ce acestea devin

tot mai mari, baza piramidei ierarhice se lărgeşte, nivelurile intermediare se multiplică, ceea

ce duce la depăşirea limitelor tolerabile ale unei funcţionări eficiente.

Dincolo de o anumită masă critică, formalizarea riguroasă a statusurilor, segmentarea

şi stratificarea lor minuţioasă, multiplicarea garanţiilor acordate diferitelor straturi şi titularilor

acestora fac nu numai indisponibile, dar extrem de dificile activităţile de coordonare şi

control.

M. Crozier denumeşte „cerc vicios " acest mecanism de control care devine din ce în

ce mai greoi pe măsură ce se extinde, şi tot mai puţin eficace pe măsură ce devine

indispensabil. Nu a fost trecut cu vederea nici faptul că organizaţiile birocratice sunt în

general caracterizate printr-un nivel scăzut al implicării personale şi al participării membrilor.

Riscul pasivităţii („retreatism" în terminologia lui Merton) şi al refugiului în strategii

de securitate personală este greu de contracarat.

În sfârşit, tabloul aprehensiunilor actuale asupra fenomenului birocratic nu ar fi

complet dacă am trece cu vederea speranţele puse în perfecţionarea acestui tip de organizare.

În ultimă instanţă, M. Crozier este de părere că, în ciuda temerilor formulate de

numeroşi „umanişti şi profeţi ai catastrofei", în viitor ne aşteaptă mai degrabă promisiunea

unei liberalizări crescânde a organizaţiilor decât menţinerea unei standardizări strivitoare.

Cei mai optimişti întrevăd chiar posibilitatea ca procesul dezvoltării să impună

necesitatea unui nou tip, a cărei premiză fascinantă ar fi faptul că descentralizarea procesului

de luare a deciziilor, încurajarea gândirii şi a soluţiilor creative, personalizarea relaţiilor, 12 Th. Veblen, Theory of Business Enterprise, 1904

21

destandardizarea procedurilor şi reglementărilor etc. Devin trăsături indispensabile structurilor

organizaţionale ce vor prevala în viitor (R. Townsend, Up the Organisation, 1970). 

1.6. Direcţii de atenuare a birocraţiei

Înainte de a formula direcţiile de reformare a birocraţiei, pentru a amplifica unele stări

favorabile ale acesteia, prezentăm, schematic, analiză critică a raportului oficial, întocmit de

Fulton (1968), asupra birocraţiei:

a) dominanţa amatorilor, a generaliştilor;

b) limitarea muncii de împărţirea sistemului în clase (în domeniul serviciilor se

identifică două clase: rutinieri, mecanicişti şi intelectuali);

c) lipsa specialiştilor de valoare în cadrul top departamentelor;

d) lipsa priceperii, îndemânărilor manageriale;

e) izolarea serviciilor în cadrul comunităţilor;

f) lipsa personalului cu pregătire managerială.

Aceste deficienţe sunt actuale şi astăzi în cadrul multor servicii publice, ceea ce

conduce la formularea unor recomandări.

Prima recomandare se referă la formele de recrutare, mai ales în condiţiile unui

sistem aflat în tranziţie şi ale apariţiei unui nou etos. Aceste forme pot fi:

A) absolvenţi de cursuri universitare şi postuniversitare;

B) specialişti în business, profesionişti, care pot aduce experienţa lor la serviciu;

C) promovarea din sistemul propriu pe bază socială şi educaţională.

Cea de-a doua formă constă în unele extensii ale modelului firmă, care sunt potrivite

sistemului birou. Acest lucru se referă la metodologia de elaborare a strategiilor, politicilor,

metodologiilor de coordonare şi organizare, forme de control descentralizat etc.

Cea de-a treia măsură se referă la eliminarea sau diminuarea structurării în „clase”

a administraţiei publice şi implementarea imparţială a politicilor publice.

Toate aceste recomandări se pot lua în considerare pe fundalul unui proces de

schimbare în administraţia publică, de introducere a unei noi culturi organizaţionale, bazată pe

valori, norme etc. Autentice.

22

Capitolul 2.

2.1. Birocraţia ca fenomen social

23

Conform definitiei lui Max Weber birocratia reprezinta un sistem de dirijare rational

organizat,in care toate treburile sunt solutionate de functionari la un nivel profesionist

corespunzator cu legea si alte reguli.

Conform definiţiei lui Max Veber birocraţia reprezintă un sistem de dirijare raţional

organizat, în care toate treburile sunt soluţionate de funcţionări la un nivel profesionist

corespunzător şi în strictă corespundere cu legea şi alte reguli.

Ca fenomen social birocraţia este de cele mai multe ori contestata în societate.

Trăsăturile de bază ale acestui fenomen sunt următoarele:

A)       Birocraţia este un fenomen social, caracteristic doar societăţii.

B)       Birocraţia, la fel ca şi democraţia, este un fenomen legat indivizibil de putere.

În acelaşi timp birocraţia şi democraţia reprezintă două modalităţi diametral opuse

de organizare a puterii în colectivul social

C)       Birocraţia, la fel ca şi democraţia, poate fi caracteristica nu doar puterii de stat,

dar şi puterii în oricare altă organizaţie (în partid, bunăoară).

D)       Birocraţia, spre deosebire de democraţie, poate avea loc doar în cazul când

subiectul puterii este separată (înstrăinat) de obiectul acestei puteri, fenomen

caracteristic anume puterii de stat.

            Anume separarea subiectului şi obiectului puterii constituie baza obiectivă a

birocraţiei, patul ei germinativ. În acest sens birocratismul statului constituie materializarea

înstrăinării politice a acestuia.

            Eradicarea completă a birocraţiei este posibilă doar în cazul în care birocraţia este

lipsită de baza să obiectiva prin trecere la metode principial noi de administrare – în primul

rând, la autoadministrare, care presupune coincidenta deplină sau parţială a subiectului şi

obiectului puterii.

Autoadministrarea constituie apoteoza democraţiei şi întruchiparea cea mai plenara a

acesteia.

Din această cauză democraţia şi birocraţia se constituie ca antipozi. Să urmărim în ce

mod separarea subiectului şi obiectului puterii în organizaţiile sociale contribuie la apariţia

birocraţiei.

24

Într-o formaţiune socială subiectul puterii este abilitat cu putere în interesul acestor

formaţiuni şi a societăţii în întregime, în scopul gestionarii eficiente şi social utile a acestor

formaţiuni.

Dar necoinciderea reală a subiectului şi obiectului puterii, separarea lor, conduce

obiectiv la necoinciderea (totală sau parţială) intereselor acestora, fapt care generează

pericolul potenţial ca subiectul abilitat cu putere va converti această putere în folosul său,

utilizandu-o pentru satisfacerea intereselor aparatului puterii şi/sau a membrilor acestuia.

În această constă şi esenţa şi pericolul birocraţiei. Esenţa antisocială a birocratismului

este ilustrata şi o sintagmă metaforică cunoscută, care caracterizează birocratismul la nivel de

stat ca pe un „furt al puterii de la popor”.

Anterior s-a menţionat ca o metodă radicală de luptă cu birocratismul ca fenomen

antisocial, este schimbarea principiilor de gestiune, adică trecerea la autoadministrare. Însă o

astfel de trecere nu este posibilă în orice condiţii sociale şi nu pentru toate sistemele de putere.

În astfel de cazuri trebuiesc elaborate şi aplicate sisteme de măsuri tactice de

combatere a birocratismului.

Sarcina de bază a unor astfel de sisteme este crearea legăturii de comunicare reciprocă

permanentă între subiectul şi obiectul puterii. Mijloacele pentru constituirea unei astfel de

legături sunt cunoscute fiind de natura democratică: procedurile democratice de formare şi

funcţionare a sistemului puterii în stat, care permit influenţarea structurii şi componentei

personale a acestui sistem; multiple mecanisme de monitorizare şi control, etc.

Aici trebuie menţionat, ca în mecanismul de stat diferite organe ale puterii sunt

deschise în mod diferit unei astfel de acţiuni şi influenţări din partea societăţii.

Din această motiv diferite structuri ale puterii de stat sunt supuse birocratizării în mod

diferit. Cel mai înalt grad de birocratizare şi netransparenta în raport cu societatea este

înregistrat în structurile administrative şi profesionale ale funcţionarilor aparatului de stat.

Anume aceste structuri sunt supuse cel mai mult riscului degenerării lor în structuri

birocratice. În timp ce structurile puterii de stat reprezentative constituite pe cai democratice

sunt mai bine controlate de societate şi sunt mai puţin expuse birocratizării.

Cu toate că şi aici au loc tendinţe birocratice – orientarea deputaţilor spre interesul

personal, sau interesul birocratic al parlamentului în ansamblu ca structura distinctă a puterii

de stat; promovarea proiectelor de legi favorabile anumitor grupe înguste de interese, etc.

25

Deosebit de periculoasă este birocraţia în organele de drept, care în activitatea sa

utilizează cele mai „dure” procedee de exercitare a puterii. Orientarea acestor structuri spre

indicatori formali şi spre interesele de grup ale acestor structuri, poate afecta sau încalca în

mod esenţial interesele vitale ale oamenilor.

Aşadar, birocratismul poate fi caracterizat ca o anomalie socială, o patologie

caracteristică sistemelor profesionale (separate de obiectul gestionarii) ale puterii

administrative, esenţa căreia (a anomaliei) consta în faptul că subiectul puterii pierde treptat

rolul de element component al sistemului integru „subiect – obiect”, adică încetează să se

orienteze în activitatea sa profesională spre acel scop de dragul căruia a şi fost creat, începând

să activeze în interesul propriu, în interesul păstrării şi consolidării propriului statut, trecând

mai apoi la expansiune devastatoare în interiorul sistemului, ceea ce în final conduce la

distrugerea însăşi a sistemului puterii administrative.

Ultima circumstanţa invocată este o consecinţă socială firească a dezvoltării fără sens

a unui sistem care nu mai constituie un element al altui sistem şi reprezintă de fapt un proces

de autodistrugere, care conduce inevitabil sistemul la o erupţie din interior (asemeni exploziei

balonului umflat peste măsură).

Exact la fel este lipsită de sens şi imposibilă existenţa sistemului puterii

administrative, care s-a detaşat complet de obiectul gestionat, „uitându-şi” funcţiile. Subiectul

puterii care se contrapune obiectului gestiunii este pur şi simplu neviabil în afara relaţiilor

sociale utile. Adesea în astfel de situaţii, obiectul puterii devine subiect şi elimina disfuncţiile

sistemului puterii afectat de plaga birocratismului.

Ţinând cont de cele enunţate mai sus, pot fi evidenţiate următoarele trăsături ale

birocratismului ca fenomen ce caracterizează un anumit mod de organizare al puterii:

1. Birocratismul este un fenomen social.

2. Birocratismul este legat indivizibil de fenomenul social al puterii.

3. Birocratismul poate fi ataşat oricărei puteri (de stat sau nestatale) organizate conform

principiului separării subiectului şi obiectului puterii.

4. baza obiectivă a birocratismului o constituie separarea subiectului şi obiectului puterii,

înstrăinarea lor, care generează pericolul utilizării de către subiect a puterii cu care

este abilitat în folosul său şi al sistemului puterii din care face parte – aici este esenţa

birocratismului.

5. O metodă radicală de luptă cu birocraţia este schimbarea formei de organizare a puterii

şi gestiunii – trecerea la autoadministrare. Însă o asemenea trecere este posibilă nu în

26

orice condiţii sociale şi nu pentru toate structurile puterii. În aceste cazuri trebuieşte

stabilită o permanentă comunicare reciprocă intre subiectul şi obiectul puterii.

6. Diferite structuri ale organelor de stat sunt afectate de birocratism într-o măsură mai

mare sau mai mică. Cel mai mult sunt predispuşi birocratizării reprezentanţii

aparatului profesional al administratorilor şi funcţionarilor de stat, care alcătuiesc baza

puterii executive; cel mai puţin organele de stat eligibile, formate prin metode

democratice.

7. „Birocraţia” este formă de organizare a puterii, iar „birocratismul” este totalitatea

calităţilor ce caracterizează sistemul puterii de stat organizat birocratic.

8. Birocraţia şi democraţia se constituie ca doi antipozi, reprezentând metode diametral

opuse prin esenţa lor de organizare a puterii.

2.2. Caracteristicile birocraţiei ca fenomen social

27

Birocraţia modernă funcţionează într-un mod specific:

I. Exista arii jurisdicţionale fixe şi oficiale, care sunt în general

stabilite prin reguli, adică prin legi sau reglementari administrative.

1. Activităţile obişnuite necesare scopurilor structurii guvernate birocratic

sunt distribuite într-un mod fix ca sarcini oficiale.

2. Autoritatea de a da dispoziţii pentru îndeplinirea acestor îndatoriri e

distribuita într-un mod stabil şi strict delimitată de regulile privind

mijloacele coercitive de natura fizică, sacerdotala, etc. Care sunt la

dispoziţia funcţionarilor.

3. Se iau măsuri pentru îndeplinirea constantă şi ritmică a acestor îndatoriri

şi pentru beneficierea de drepturile aferente; sunt angajate doar persoane

calificate pentru a servi într-un anumit post.

Într-o guvernare publica de drept aceste trei elemente reprezintă

“autoritatea birocratică “. În cazul în care domina economia privată aceste

elemente formează “managementul” birocratic. Birocraţia înţeleasă astfel

s-a dezvoltat complet doar în comunităţile politice şi ecleziastice ale

statelor moderne, iar în economia privată doar în cadrul celor mai

avansate instituţii ale capitalismului. Autoritatea permanentă a instituţiilor

publice cu jurisdicţie fixa este excepţia şi nu regula istorică. Această

afirmaţie se verifica chiar şi în structurile politice ample cum ar fi cele ale

Orientului antic, ale imperiilor german şi mongol sau ale multor alte

structuri statale feudale. În toate aceste cazuri, conducătorul

implementează cele mai importante măsuri prin intermediul unor oameni

de încredere, prieteni sau servitori. Sarcinile şi autoritatea lor nu sunt

precis delimitate şi se stabilesc temporar pentru fiecare caz în parte.

II.Principiile ierarhiei instituţionale şi a nivelelor de autoritate

presupun existenţa unui sistem bine ordonat de supra- şi subordonare în

care instituţiile superioare le supraveghează pe cele inferioare.

Un asemenea sistem oferă celor guvernaţi posibilitatea de a face

recurs la o instituţie superioară celei care a dat o anumită decizie, într-o

manieră strict reglementată. Odată cu dezvoltarea completă a tipului

birocratic, ierarhia instituţionala este organizată în mod monocratic.

Principiul autorităţii instituţionale ierarhice se întâlneşte în toate structurile

28

birocratice: atât în structuri statale şi religioase, cât şi în organizaţiile de

partid şi în întreprinderile private.

Caracterul birocraţiei este acelaşi, indiferent dacă e vorba de

autoritatea publică sau cea privată.

Atunci când principiul “competentei jurisdicţionale” este respectat

întocmai - cel puţin în instituţiile publice - subordonarea ierarhică nu

înseamnă că autoritatea superioară are dreptul să preia sarcina celei

inferioare. Regulă se prezintă exact invers. Odată un post creat şi sarcina

îndeplinită, acesta continuă să existe fiind ocupat de un alt funcţionar.

III. Conducerea instituţiilor moderne se bazează pe documente scrise

(“dosare”), care sunt păstrate în forma originală sau prescurtata, ceea ce

necesită existenţa unui personal format din diverşi funcţionari. Totalitatea

funcţionarilor angajaţi în mod activ într-o instituţie publică, alături de

dotarea materială şi dosare, formează un “departament”. Într-o

întreprindere privată, “departamentul” este deseori numit “funcţiune”.

În principiu, organizarea modernă a serviciului public separa biroul de

domiciliul privat al funcţionarului; birocraţia, în general, face o distincţie

netă între activitatea oficială şi sfera vieţii private.

Banii publici sunt separaţi de proprietatea personală a

funcţionarului. Aceasa situaţie este pretutindeni produsul unei evoluţii de

lungă durată. În perioada actuală, este valabilă atât pentru întreprinderile

publice, cât şi pentru cele private; în cazul celor din urmă, principiul este

valabil şi pentru directorul firmei.

De regulă, exista o separaţie între birou şi cămin, corespondenta de

afaceri şi privată, intre bunurile firmei şi averea personală. Cu cât

managementul afacerii este mai modern, cu atât aceste distincţii sunt mai

nete. Începuturile acestui proces pot fi regăsite în Evul Mediu.

Întreprinzătorul modern se distinge prin faptul că se comporta ca

“primul angajat” al firmei, tot aşa cum preşedintele unui stat birocratic

modern se autoproclama “primul slujitor” al statului. Ideea ca activitatea

birocratică a statului diferă în sine de managementul întreprinderilor

private este europeană şi complet străină abordării americane.

IV. Conducerea instituţiilor, cel puţin cea performanta -si un

asemenea management are un caracter modern clar- presupune, de

29

obicei, o pregătire aprofundată, de specialitate. Această condiţie e valabilă

în aceiaşi măsură pentru directorul şi angajaţii firmelor moderne cum e

pentru un funcţionar de stat.

V. Atunci când instituţia este complet dezvoltată, activitatea ei

solicita întreaga capacitate de muncă a funcţionarului indiferent dacă

programul său de lucru e strict delimitat. În mod normal, aceasta este

rezultatul unei evoluţii îndelungate a instituţiilor publice şi private. În

trecut, situaţia era inversă: activitatea instituţionala era considerată ca o

activitate secundară.

VI. Managementul instituţional respecta anumite reguli generale,

mai mult sau mai puţin fixe, mai mult sau mai puţin exhaustive şi care pot

fi învăţate. Cunoaşterea acestor reguli se realizează prin tehnici speciale de

învăţare pe care le poseda funcţionarii, aceasta implicând jurisprudenţa sau

management administrativ sau al afacerilor.

Reducerea managementului instituţional modern la reguli este

întipărită în însăşi natura acestuia. Teoria administraţiei publice moderne,

de exemplu, presupune că autoritatea de a da decrete - acordată prin lege

autorităţilor publice- nu da instituţiei dreptul să reglementeze o problemă

prin dispoziţii date în fiecare caz în parte ci în mod abstract. Aceasta

contrastează profund cu reglarea tuturor relaţiilor prin acordarea unor

privilegii individuale şi a unor favoruri care domina în patrimonialism, cel

puţin în cazul relaţiilor care nu sunt stabilite prin tradiţia sacră.

30

2.3. Dimensiunile birocraţiei ca fenomen social

Fără a putea spune că s-a renunţat la studiul şi teoretizarea modelelor clasice, nu

puteam să nu observăm modificările pe care le capătă în societatea contemporană studiul şi

mai cu seamă aplicarea acestor mituri.

Modelul liberal cel mai des întâlnit în studiul de specialitate din ţări precum Franţa,

Marea Britanie, Germania, Italia, bazat pe regimul statului legal, în care administraţia nu este

decât un instrument al puterii legislative, cât şi modelul weberian „în care birocraţia este tipul

cel mai pur de dominaţie legală”, capătă o reconsiderare, printr-o nouă interpretare dată

principiului separaţiei puterilor în stat a lui Montesquieu.

Alte dimensiuni ale „instrumentalităţii” pe care încă din 1791, Carre de Malberg a

încercat să le redefinească, accentuează şi demonstrează egalitatea celor trei puteri fără de

care unitatea statului ar fi distrusă, fără însă a merge mai departe pentru a recunoaşte

autonomia administraţiei, întrucât autorul susţine teoria necesităţii existenţei unui organ

suprem care să realizeze unitatea statului.

Într-o altă abordare mai recentă, Raymond Aron, apreciază că Montesquieu a

promovat separaţia puterilor ca idee esenţială „nu ca o separaţie în sens juridic, ci ceea ce s-

ar putea numi echilibrul puterilor sociale, condiţie a libertăţii politice” Raymond Aron,

pornind de la condiţia echilibrului puterilor sociale, pentru realizarea libertăţii examinează

noile societăţi contemporane, capitaliste printr-o descriere şi relevare a unor rivalităţi

permanente între clasele conducătoare şi interesele acestora.

31

Dintre confruntările identificate, autorul examinează în mod particular pe acelea dintre

funcţionari şi oamenii politici, dintre cei aleşi şi cei numiţi, dintre scopurile acestor categorii

prin prisma interesului direct al fiecăreia.

Separaţia acestor categorii reprezintă de fapt prelungirea comentariului său pe linia

echilibrului existent între administraţie şi puterea politică aleasă.

Altfel, prin prezentarea poziţiei parţial echilibrată dintre funcţionarul public, oarecum

supus faţă de şeful său, omul politic, de care este obligat a ţine seamă, dar şi poziţia omului

politic care nu poate ignora bunul comun în favoarea intereselor sale, Raymond Aron vrea să

susţină echilibrul celor două puteri sociale pe baza parţialei autonomii a administraţiei.

O altă tendinţă a teoreticienilor contemporani a fost aceea de a demonstra că modelele

clasice propuse nu-şi mai găsesc aplicabilitate nici sub aspectul raţionalizării propuse.13

Raymond Aron - Etapele gândirii sociologice, Gallimard, Biblioteque des sciences

politique, 1967, p.40-46 amintim pe americanul Robert K. Merton, demonstrează că tocmai

aceste trăsături conduc la disfuncţii, la formalism şi ritual rigid, la un comportament

stereotipic, împotriva administraţiei.

Teoria acestuia este continuată de Michel Crozier4, care apreciază că aceste

disfuncţionalităţi se datorează în fapt incapacităţii umane de a alege soluţia optimă ca

raţionalitate absolută.

Alegerea individuală este rezultatul opţiunii sale limitate la condiţiile sale intelectuale

şi materiale şi nu reprezintă opţiunea organizaţiei. Iată aşadar că absolutizarea raţionalităţii lui

Weber, nu mai poate fi acceptată întrucât administraţia nu este o simplă maşină de executat

fără a fi deloc perturbată de reacţii particulare, rezultat al relaţiilor sale cu mediul politic,

social, economic, cu relaţia în care intră individul în viaţa privată.

De altfel, Crozier, demonstrează imposibilitatea susţinerii teoriei unităţii centrului de

putere, promovând alături de Francois Borricaud tema poliarhiei, a existenţei unui sistem

descentralizat al puterilor, cu existenţa unui centru de putere 14 cu calitate de arbitru, chemat să

supravegheze conflictele.

Pentru realizarea acestui control şi a stăpânirii relaţiilor dintre organizaţie şi mediul

său, Crozier propune crearea unor servicii specializate care să stabilească şi urmărească aceste

legături.Pe această cale, legăturile şi relaţiile dintre organizaţie-mediu şi în interiorul

Organizaţiei se stabilesc nu numai pe verticală – în ierarhia autoritară, ci şi în mod încrucişat

Atât pe orizontală, cât şi pe verticală.

13 Carré de Malberg – Contribuţie la teoria generală a statului , Sirey, reeditată în 1962, vol.II, p.49-5214 Raymond Aron - Etapele gândirii sociologice, Gallimard, Biblioteque des sciences politique, 1967, p.40-46

32

Din această analiză rezultă că prima tendinţă în literatura de specialitate contemporană

este aceea de a contracara modele clasice, considerate adevărate mituri şi modele pentru

statele lumii în organizarea şi funcţionarea administraţiei, în explicarea şi reglementarea

locului acesteia în sistemul socio-politic.

A doua tendinţă este aceea a conturării unor noi modele, sau idealuri de administraţiei,

noi prospecţiuni ale viitorului pe care le imaginează teoreticienii ca administraţii ideale.

Amintim dintre aceste noi „scenarii” propuse pentru o administraţie ideală, teoria

descentralizării, teoria statului holding.

Susţinătorul idealului descentralizării – Michel Crozier este acela care încearcă să

demonstreze că remediul în administraţiei, şi baza schimbării sale o constituie

descentralizarea. Aşadar, elementul de blocaj al sistemului francez îl reprezintă centralismul

excesiv, înţeles nu ca o concentrare a puterii în mâna agentului aflat în vârful ierarhiei, ci ca o

incapacitate a decidenţilor de a dispune în concordanţă cu realitatea pe care nu o cunosc şi de

care sunt rupţi.

Schimbarea propusă prin descentralizare este o problemă conceptuală care implică o

Noua distribuţie a competenţelor între cei care decid şi nu cunosc problemele administraţiei şi

Respectiv cei care realizează decizia şi care dispun de cunoştinţe şi informaţii dar nu au drept

De decizie.

Teoria statului holding este de dată mai recentă şi ea reprezintă o prelungire a

curentului de sorginte economică ce a pătruns în toate domeniile respectiv management în

administraţia publică. Robert K.Merton – Consecinţele neanticipate ale acţiunii sociale

propuse (traducere din franceză – Elemente de teorie şi de metodă sociologică ed. Alla, 1965,

p.192-210.

Principala motivaţie a susţinătorilor acestui model o reprezenta remedierea celor două

crize cu care se confruntă statul contemporan, supraierarhizat şi rigid, criza civilizaţiei

(afinalităţilor) şi criza gestiunii (a mijloacelor).

Soluţia propusă este eliminarea birocraţiei şi înlocuirea sistemului piramidal ierarhizat

cu „o multitudine de agenţi însărcinaţi, printr-un domeniu specific, cu optimizarea

rezultatelor intervenţiilor publice”.

Modelul suedez, constituie unul din modelele care permis schimbarea administraţiei şi

idealul să devină realitate.

Aşadar aceste “imagini” modele ale administraţiei, 15 cât şi analiza teoretică a ceea ce

există la un moment dat, nu-şi vor putea demonstra viabilitatea decât în măsura în care aceste

inventarieri şi prospectări conduc la schimbarea, transformarea administraţiei. 15 Robert K.Merton – Consecinţele neanticipate ale acţiunii sociale propuse (traducere din franceză – Elementede teorie şi de metodă sociologică ed. Alla, 1965, p.192-210

33

Numai în acest fel toate aceste teorii şi modele conceptuale îşi pot demonstra

capacitatea de transpunere în practică, în caz contrar această muncă conceptuală se reduce la

simpla analiză a structurilor, mecanismelor existente, cu limitele acestora, rupte de relaţia cu

mediile în care apar şi se dezvoltă. Practică nu se poate realiza fără o „formalizare” a

administraţiei, fără găsirea unui limbaj propriu şi adecvat, fără identificarea nu numai

conceptuală a proceselor şi mecanismelor din administraţia publică ci şi a relaţiilor şi

raporturilor de dependenţă din cadrul acesteia.

În acest fel, s-ar putea determina gradul de generalitate a modelelor, nevoia de

actualizare a acestora şi nu în ultimul rând posibilitatea de transformare a administraţiei

Potrivit acestor idealuri concepute.

Analiza modelelor clasice şi a tendinţelor actuale de evaluare teoretică a administraţiei

publice demonstrează necesitatea creării şi definirii unor noi relaţii instituţionale între

administraţie şi politică, între administraţie şi celelalte medii cu care aceasta vine în contact,

cât şi în interiorul acesteia.

Centralizarea, descentralizarea, deconcentrarea, principii proprii administraţiei publice

trebuie transpuse în sistemul de relaţii din administraţia publică, în tipul de modele concepute

de teoreticieni, în aşa fel încât, limbajul propus să permită nu numai ţărilor dezvoltate care le

aplică deja, dar şi ţărilor în curs de dezvoltare şi celor în tranziţie să poată selecta între acestea

pe cel care reflectă într-un grad mai înalt sistemul său propriu administrativ şi, permite într-un

timp relativ scurt şi cu cât mai puţine sacrificii, transformarea şi schimbarea administraţiei

sale.

Abordarea unitară, sub aspectul limbajului administrativ, pe care ştiinţa administraţiei,

trebuie să-l ofere, va putea permite sistemelor administrative în tranziţie o schimbare profundă

a relaţiilor centru-periferie, dar şi o schimbare a procedurilor de control, care ar duce la o

„rearticulare” a administraţiilor „dezarticulate”.

În prezent, ştiinţa administraţiei şi-a adaptat metodele de studiu şi analiză a

fenomenului administrativ din perspectiva necesităţii de a pune la dispoziţia puterii şi a

societăţii în general, a unor modele şi soluţii de organizare raţională şi eficientă a

administraţiei.

34

2.4. Răspunsurile umane asupra birocraţiei

Adepţii sistemelor birocratice, când analizează relaţiile umane şi stabilesc efectele

acestora în domeniul coordonării, motivaţiei etc., sunt mult mai reţinuţi, sunt mai puţin

entuziaşti.

Începând din anii '50 - '60 se declanşează „un lanţ de antipatii” faţă de birocraţia formală.

Comentariile lui Merton despre personalitatea birocratică sugerează, ca o cerinţă a

încrederii, originalitatea în comportament. Aceasta este o caracteristică a oamenilor din

administraţie, care, dusă la cote înalte, poate însemna-propriul sfârşit. De asemenea, scopurile

reale ale organizaţiei pot fi uitate.

Spre exemplificare, contabilii pot fi extrem de riguroşi cu operaţiunile lor, dar mai

puţin cu interpretarea acestora. Merton descrie această stare ca „incapacitate instruită”, ca

un revers al modelului lui Weber.

Un alt domeniu, potrivit concepţiei lui Selznick (1949), delegarea autorităţii unor

grupuri specializate de funcţionari, conduce la realizarea propriilor interese secţionale, în

detrimentul sau neglijarea celor ale întregii organizaţii.

Exemplele pot continua cu regulile aplicate perioadelor îndelungate fără a fi revizuite

ca legitimitate şi controlul restrictiv, care toate pot declanşa crize (Gouldner 1985).

Deci, modelul lui Weber poate fi nedorit de categorii însemnate de oameni şi poate genera

unele vicii. În acelaşi timp, în aceste condiţii se generează structuri informale, care se dezvoltă

în acţiuni specifice indivizilor sau grupurilor. În cazurile prezentate mai sus apare reversul

ierarhiilor şi regulilor stricte. Concepţia cu drept de concluzii se poate contura prin poziţia lui

Bennis (1966):16

16 Michel Crozier – Fenomenul birocratic, “Le fenomene birocratique” Ed. du Seuil , 1971, p.218-236

35

„Birocraţia a fost o monumentală descoperire pentru a înhăma puterea

musculară la revoluţia industrială”.

În filosofia managementului, aceasta a sugerat o concepţie mai complexă asupra

oamenilor, care nu sunt uşor de manipulat şi un nou concept al puterii cu sublinierea

colaborării, consultanţei şi a democraţiei. O primă abordare a birocraţiei în contextul

managerial al anilor '50 se face prin intermediul a două dimensiuni, structurarea activităţilor şi

concentrarea autorităţii, folosind tabelul tip 2/2 (Fig.5.1.) Aceste abordări au fost dezvoltate

de Derek Pugh şi Grupul Aston

B iro c raţia d ep ers o nal

B iro c raţied ep lină

N o nb iro c raţia B iro c raţia d eflux

Exem p lu: • O rganizaţii p entrus ervic ii p ub lic e alead m inis traţiei lo c ale ş ic entrale

Exem p lu: • O rganizaţii p rivate s aup ub lic e, d e m ic id im ens iuni

Exem p lu: • O rganizaţii p rivated e m ic i d im ens iuni

Exem p lu: • O rganizaţii m ari

înaltă

jo as ă

C O N C EN T R A R E A

A U T O R IT Ă Ţ II

S T R U C T U R A A C T IV IT Ă Ţ ILO R

jo as ă înaltă

Fig. 5.1 Tipologia birocraţiei

Din cele prezentate rezultă variaţii ale formei de birocraţie. Pugh şi echipa sa au

identificat aceste variaţii ale birocraţiei, în funcţie de trei dimensiuni, care sunt prezentate în

figură 5.2.

Prima stabileşte nivelul controlului asupra muncii, activităţilor; acesta poate fi exercitat într-

o modalitate personală sau impersonală prin proceduri administrative sau tehnologii de

control.

36

Cea de-a doua dimensiune se referă la modul de structurare a activităţilor; aceasta

se desfăşoară de la un nivel standardizat, formalizat, specializat, la unul nestructurat.

Ultima dimensiune se referă la nivelul autorităţii17

Care ia decizii, ceea ce exprimă maximă concentrare şi centralizare şi dispersarea şi

fragmentarea acesteia (figura 5.1).

Pentru exemplificarea folosirii figurii prezentate sugerăm modul de stabilire a

„zonelor de birocraţie”. Structurarea înaltă a activităţilor, controlul impersonal al acestora şi

autoritatea concentrată desemnează cea mai avansată zonă de birocraţie, tipică modelului

weberian.

Sau nestructurarea activităţilor, controlul structurat şi autoritatea concentrată

desemnează zona birocraţiei personale etc.

2.5. Fenomenul birocratic în contextul modernizării sistemelor administrative

În dinamica instituţională a administraţiei publice se manifestă şi

este necesar să se studieze problemele generate de fenomenul

birocratic. Demersul cognitiv urmăreşte, atât găsirea unor soluţii de

ameliorare a eficienţei activităţii administrative, cât şi abordarea

semnificaţiilor birocraţiei în contextul dezvoltării societăţii pe baze

democratice.

Se poate aprecia faptul că, birocraţia este interpretată din mai

multe unghiuri, iar literatura de specialitate consemnează opinii diferite

despre fenomenul birocratic. Astfel, în anii ’30, Harold Laski definea

birocraţia ca “o formă a guvernării în care, efectiv, domină funcţionarii

publici”, în timp ce F.Lane afirma că birocraţia înseamnă un mod de

administrare complexă, la scară lărgită, un anumit comportament

organizaţional.

La rândul lor, cercetătorii francezi J. Chevalier şi D. Loschak

considerau birocraţia un adevărat sistem în cadrul căruia “preponderenţa

în direcţia realizării afacerilor18publice, aparţine serviciilor administrative,

17 M.Crozier- E.Friedberg –Actorul şi sistemul, Ed. Seuil, 1977, p.155-166, p.218-23418 Lane, F. – op.cit.; p.190

37

adică birourilor”. Fenomenul birocratic reprezintă o prezenţă controversată

în activitatea administrativă, fiind apreciat şi criticat în egală măsură.

Astfel, A. Mathiot considera că birocraţia are avantaje apreciabile,

deoarece funcţionarii publici, recrutaţi în funcţie de talentul lor, menţin

continuitatea statului şi a serviciilor publice. Dintr-un alt unghi de

abordare, Michel Croazier caracteriza birocraţia franceză prin formalism

şi lipsă de personalitate.

Spre deosebire, Max Weber considera că birocraţia reprezintă

tipul ideal de organizare instituţională spre care tinde societatea modernă,

datorită calităţilor sale sintetizate astfel:

A) birocraţia este caracterizată de competenţă, ierarhie şi o diviziune a

muncii pe birouri;

B) organizarea birocratică facilitează progresul sistemelor economice şi

contravine stilurilor

Primitive de muncă, contribuind la dezvoltarea ştiinţei administraţiei;

C) birocraţia reprezintă modul cel mai eficient de organizare al

colectivităţii, în vederea

Atingerii anumitor scopuri. Eficienţa birocraţiei este rezultatul modului de

cooperare dintre om şi19maşină.

2.6. Pericolul birocraţie

Prin birocraţie înţelegem structura administrativa formala care asigura planificarea,

supervizarea şi coordonarea activităţi diverselor segmente ale unei organizaţii; birocraţia este

aceea care conferă unitate şi consecventă acestor activităţi. Tocmai din acest rol care este

îndeplinit de birocraţie în societatea modernă şi din caracteristicile sale apar riscurile

birocratismului pe care birocraţia le implica.

Ca orice sistem social, birocraţia este într-o continuă pendulare între tradiţie şi

inovaţie. Schimbările se produc lent şi nu întotdeauna în direcţia ideală. În cadrul acestui

proces se produc modificări ce îndepărtează birocraţia de sensul atribuit de Weber.

În literatura social politica actuală birocraţia a dobândit un sens peiorativ echivalent cu

munca rutinieră şi lipsa de iniţiativă. Pentru a face o distincţie între conceptul de birocraţie aşa

19 Chevalier, J.; Loschak, D. – Introduction à la science administrative; Memento Dalloz; Paris; 1974; p.58

38

cum este el descris de Max Weber şi acest nou înţeles atribuit birocraţiei, preferam utilizarea

pentru aceasta din urmă a termenului de birocratism.

Birocratismul reprezintă metoda de conducere sau activitatea caracterizată prin

rezolvarea strict administrativă a problemelor publice, prin ruperea lor de realitate, preocupare

excesivă pentru latura formală a problemelor şi lipsa de interes pentru fondul lor.

O parte din caracteristicile „ideale” descrise de Weber s-au dovedit a fi mai puţin

eficiente în realitate. De exemplu, deşi necesară într-un anumit grad pentru a asigura eficienta

activităţilor, reglementarea excesivă se constituie uneori într-o piedică pentru atingerea

scopurilor organizaţiei, determinând întocmai ineficienta.

Din acest motiv regulile stricte ale organizaţiei sunt ocolite neoficial de funcţionari, nu

o dată cu acordul tacit al nivelului ierarhic imediat superior. Aceste ocoliri neoficiale ale

regulamentului au loc în vederea rezolvării mai rapide, şi deci mai eficiente, a unor cazuri mai

puţin tipice.

Ierahia, de asemenea poate conduce la reducerea eficientei deşi scopul său era tocmai

opusul acestui rezultat. Relaţiile informale constituite în cadrul birocraţiilor pot denatura

scopul organizaţiilor înspre satisfacerea unor interese individuale sau de grup. Prin

constituirea de adevărate „clanuri” în interiorul organizaţiei se poate ajunge la îndepărtare din

ce în ce mai mare de scopul iniţial al organizaţiei, până la ceea ce sociologii numesc

înlocuirea scopurilor.

Constituirea oligarhiilor este un alt pericol descris de Michels,20 student şi discipol al

lui Weber, în care autoritatea şi decizia se concentrează la nivelul unui mic număr de indivizi,

punând în pericol organizarea democratică a societăţii.

2.7. Principiile birocraţiei

Max Weber (Economie şi societate, 1922) face din birocraţie o formă de aplicare

foarte generală; fondată pe profesionalism, diviziunea muncii, ierarhismul funcţiilor şi

impersonalitatea regurilor, organizarea birocratică, care sintetizează aceste aspecte într-un

model” ideal-type”, ar asigura, de fapt, precizia, permanenta, disciplină, rigoarea şi, mai ales,

previzibilitatea comportamentelor; model de organizare eficace şi raţional, birocraţia ar fi

superioară tuturor celorlalte sisteme şi s-ar putea impune pretutindeni.

20 Ferréol, Gilles, Cauche, Philippe, Duprez, Jean-Marie, Gadrey,Nicole, Simon, Michel, Dictionar de sociologie, Editura Polirom, Iasi

si Editura Stiinta si Tehnica, Bucuresti

39

Plecând de la condiţiile socioistorice de formare a statului modern, Weber degaja

elemente generale de analiza, aplicabile sistemului organizaţiilor sociale; fără îndoială, se

referă la o schemă ipotetico-deductibila formala şi, implicit, de natură, prescriptiva.

Este primul autor care analizează rolul liderului într-o organizaţie şi examinează cum

şi de ce indvizii exercita forme diverse de autoritate.De exemplu, Weber utilizează pentru

prima dată termenul de “charisma”, în accepţiunea să modernă de calităţi personale ale unui

individ, prin care se impune în faţa celorlalţi.

Pentru organizarea administraţiei publice, elementele concetuale specifice birocraţiei

lui weber se transpun în: jurisdicţii, funcţii şi sarcini specifice. Necesitatea conducerii, mai

mult a bunurilor decât a persoanelor, face birocraţia inevitabilă. În opinia lui Weber 21(Plane,

2000, p.25) o birocraţia performanta aplica următoarele idei:

1. Angajaţii sunt liberi, supuşi unei singure autorităţi, în cadrul funcţiei exercitate;

2. Ei sunt organizaţi într-o ierarhie clar definită;

3. Fiecare angajat are o sferă de competente legale, formal definite;

4. Angajatul este încadrat pe baza unei relaţii contractuale libere;

5. Candidaţii sunt selecţionaţi pe baza calificărilor tehnice;

6. Ei au o remuneraţie fixă şi au dreptul de pensionare;

7. Promovarea depinde de vechime şi de aprecierea superiorului;

8. Fiecare angajat se încadrează în disciplina şi conrolul strict şi sistematic asupra muncii, şi

presupune: o diviziune a muncii şi autorităţii în vederea realizării obiectivelor organizaţionale;

O ierarhie a autorităţii în vederea coordonării activităţilor specializate şi a integrării lor

într-o autoritate jurisdicţională. În majoritatea cazurilor de birocraţie raţională, organizaţia

este condusă de o singură autoritate individuală;

O structură a carierei în care angajaţii individuali ai organizaţiei birocratice să treacă prin

diferite specializări şi niveluri. Aceasta se bazează pe criterii de merit şi/sau vechime.;

O structură birocratica ce tinde să fie permanentă. Ea rămâne intactă, în pofida

modificării de membri din interiorul său din exteriorul organizaţiei. Societatea devine atât de

dependenţa de modul în care funcţionează birocraţia, încât distrugerea ei ar genera haos.

Birocraţia, în concepţia lui Weber, reprezintă o formă specifica de organizare cu

“calităţi şi defecte; un termen neutru, şi nu unul cu atâtea rezonante negative”. O structură

birocratica estea cea mai eficientă formă de organizare, capabilă de evoluţie de la o ordine

primitive către una raţională; birocraţia este “superioară oricăror altor forme, prin precizie.

Stabiliatate, rigoarea disciplinei şi siguranţă.

21

40

Birocraţia face posibil un grad mai ridicat de calcul al rezultatelor pentru cei situaţi la

conducere şi pentru cei cu adevărat activi la nivel organizaţional” (Stillmann, 1988, p.52).

Weber a enumerate elementele organizării birocratice (Caracteristici ale birocraţiei moderne),

menţionând următoarele:

1. Separând decizia de acţiune, organizarea birocratică are tendinţa de a determina că deciziile

să fie luate de cei mai potriviţi să le ia -principiul competentei;

2. Principiile ierarhiei funcţiilor şi diferitele niveluri de autoritate susţin un sistem bine pus la

punct de ordonare şi subordonare, în care se exercita un control al nivelurilor inferioare de

către nivelurile superioare: ordine şi control;

3. Separarea intereselor private de cele publice;

4. Superioritatea regulii asupra relaţiilor interpersonale.

Indirect, marile organizaţii sunt birocraţii. Din punct de vedere procedural, birocraţia este:

A) Impersonala sau dezumanizata. Aceasta a fost considerată de Weber ca fiind principala

calitate (“special virtue”), deoarece se elimină astfel elementele emoţionale “iraţionale” din

performanta birocraţilor individuali ori a organizaţiei ca întreg.

B) Formală. Atât timp cât birocraţia nu depinde de persoane, ci de funcţii, aproape tot ceea ce

reprezintă structura şi operare este consemnat în scris, într-o manieră formală. În plus,

comunicarea se realizează în scris, deoarece se desfăşoară intre funcţii şi persoane în calitate

de persoane oficiale şi, cel puţin teoretic, este independentă de persoana care ocupa funcţia

respective. Documentele se păstrează în fişier la care accesul este limitat.

C) Legală. Birocraţia operează în conformitate cu reguli formale care sunt publice şi

consemnate în scris. Rolul acestora este de a reglementa o procedură şi de a asigura legalitatea

raporturilor cu cei din exteriorul organizaţiei.

D) Ordonată. Birocraţii individuali trebuie să se conformeze regulilor birocratice, în caz

contrar putând fi sancţionaţi. Aceste reguli urmăresc să asigure impersonalitate şi să susţină

autoritatea ierarhică.Ca rezultat al acestor caracteristici structurale şi procedurale, birocraţia

este:

E) Eficienţa, deoarece ea acţionează continuu, raţional, ordonat, concret şi în timp util.

Birocraţia este solidă şi reduce din costurile emoţionale în procesul de realizare a obiectivelor

sale.

F) Puternică. Puterea să decurge mai ales din raţionalitate, profesionalism, încredere şi

continuitate. Weber susţine că o birocraţie bine dezvoltată nu poate fi, practic, controlată de

cei din exteriorul organizaţiei; din contră societatea devinde dependenta de aceasta prin faptul

41

că ai furnizează servicii şi ai aplica constrângeri.De aceea, elementul organizaţional

(birocraţia) tinde să devină cea mai mare forţă din cadrul unei societăţi.22

G) În expansiune, ceea ce presupune că expansiunea birocratică nu este dată doar de eficienţă

şi putere, ci şi de creşterea calitativă şi cantitativă a sarcinilor care solicita o organizaţie

administrativă într-o societate complexă.

2.8. Avantajele tehnice ale organizării birocratice

Motivul decisiv pentru care s-a dezvoltat organizaţia birocratică a

fost întotdeauna superioritatea ei pur tehnica fata de oricare altă formă de

organizare.

Mecanismul birocratic complet dezvoltat se poate compara cu alte

forme de organizare tot astfel cum se poate compara maşina cu alte forme

nemecanice de producţie. Precizie, viteza, lipsa de ambiguitate,

cunoaşterea dosarelor, continuitate, discreţie, unitate, subordonare strictă,

reducerea neînţelegerilor şi a costurilor materiale şi de personal - toate

acestea ating punctul optim în administraţia strict birocratică, mai ales în

forma să monocratica.

Comparată cu administraţia universitară, onorifică şi cea din

pasiune, birocraţia profesionistă este superioară prin punctele enumerate

2219 Rosenbloom D.,H., Public administration ,Random House ,New York,1986,p.120-121

42

mai sus. Iar în ceea ce priveşte sarcinile complexe, muncă birocratică

plătită este nu numai mai precisă, ci, în ultimă instanţă, este adesea mai

puţin costisitoare chiar decât serviciile onorifice neremunerate formal.

Aranjamentele onorifice fac din munca administrativă o preocupare

şi, doar din acest motiv, serviciul onorific funcţionează mai lent, fiind mai

puţin legat de un program şi mai puţin structurat. Este, prin urmare, mai

puţin precis şi unitar decât muncă birocratică deoarece depinde mai puţin

de superiori, iar formarea şi utilizarea aparatului de funcţionari subordonaţi

şi servicii adiacente sunt inevitabil mai puţin economice.

Serviciul onorific este mai puţin continuu decât cel birocratic şi,

frecvent, foarte scump, dacă luăm în considerare nu doar cât costă pentru

trezoreria publica -costuri pe care administraţia birocratică, în comparaţie

cu administraţia de către personalităţi, le măreşte considerabil- ci şi

pierderile economice frecvente ale guvernaţilor datorate întârzierilor şi

lipsei de precizie. Posibilitatea administraţiei prin notabilităţi exista

permanent doar acolo unde managementul instituţiilor poate fi realizat în

mod satisfăcător ca o preocupare.

Odată cu creşterea calitativă a sarcinilor cărora trebuie să le facă faţă

administraţia, implicarea notabilităţilor în administraţie îşi dovedeşte

limitele -azi chiar şi în Anglia. Organizarea activităţii de către administraţii

academice duce la fricţiuni şi întârzieri şi necesită compromisuri între

interese şi opini divergenţe.

Din această cauză, administraţia funcţionează imprecis şi este mai

independentă de superiori; ca urmare, este mai puţin unită şi mai înceata.

Progresul organizării administraţiei prusace s-a datorat şi se va datora

principiului birocratic, mai precis monocratic.

În prezent, în special în economia capitalistă de piaţa se cere în

primul rând ca activitatea administrativă să se desfăşoare precis, rapid, fără

ambiguitate, continuu. În mod normal, întreprinderile capitaliste mari sunt

ele însele modele neegalate de organizarea birocratică.

Managementul afacerilor se bazează pe o precizie şi stabilitate tot

mai mare şi, mai presus de toate, pe viteza operaţiilor; aceasta, în schimb,

este determinată de natura specială a mijloacelor moderne de

comunicare, incluzând, printre altele, serviciul de informare al presei.

43

Extraordinara creştere a vitezei cu care sunt transmise anunţuri de

interes public, precum şi evenimentele politice şi economice, exercita o

presiune continua şi puternică în direcţia creşterii timpului reacţiei

administraţiei fata de diverse situaţii. Timpul de reacţie optim este atins, în

mod normal, doar de o organizaţie pur birocratica. Birocratizarea oferă mai

presus de toate posibilitatea optimă de a duce la îndeplinire principiul

specializării funcţiilor administrative conform unor consideraţii pur

obiective.

Performanţele individuale sunt atribuite celor care au o pregătire

specializată şi care acumulează tot mai multe cunostiinte pe măsura

practicării meseriei. Îndeplinirea sarcinilor înseamnă, în primul rând,

îndeplinirea lor conform unor reguli calculabile şi 'ignorand persoanele.

“Ignorarea persoanelor” este, de asemenea, cuvântul de ordine al “pieţei”

şi, în general, al tuturor intereselor economice pure.

O exercitare consistenţă a dominaţiei birocratice înseamnă

ierarhizarea statutului “onoare”. Aşadar, dacă principiul pieţei libere nu

este în acelaşi timp restricţionat, conduce la dominaţia universală a

“situaţiei de clasă”.

Dacă aceasta consecinţă a dominaţiei birocratice nu s-a manifestat

pretutindeni, paralel cu extinderea birocratizării, este datorită diferenţelor

între principiile posibile prin care statele îşi îndeplinesc sarcinile.

Al doilea element menţionat, “regulile calculabile”, este de

asemenea de o importanţă vitală pentru birocraţia modernă. Specificitatea

culturii moderne, mai ales a bazei sale tehnice şi economice, cere aceasta

“calculabilitate” a rezultatelor. Atunci când este complet dezvoltată,

birocraţia se afla, într-o accepţiune specifică, sub influenţa principiului sine

ira ac studio.

Natura să specifică, care este agreata de capitalism, se dezvolta cu

atât mai mult cu cât birocraţia este “dezumanizata”, cu cât izbuteşte mai

bine să elimine din activităţile oficiale iubirea, ura şi toate elementele pur

personale, iraţionale, emoţionale care scapa calculului. Aceasta este natura

specifica a birocraţiei şi este evaluată drept virtutea sa principală.

Cu cât cultura modernă devine mai complicată şi mai specializată,

cu atât aparatul extern ce o susţine necesita experţi detaşaţi şi foarte

44

“obiectivi”, în locul conducătorului vechilor structuri sociale, care era

influenţat de simpatii şi favoruri personale, de mulţumiri şi recunoştinţa.

Birocraţia oferă atitudinile cerute de aparatul extern al culturii moderne în

cea mai favorabilă combinaţie.

De regulă, birocraţia a fost singura care a stabilit bazele unei legi

raţionale pentru administraţia sistematizată conceptual pe baza unor legi

de tipul celor create în perioada imperiului roman târziu şi care ating un

nivel tehnic performant. În Evul Mediu această lege a fost receptata de

expertul pregătit şi specializat, odată cu birocratizarea administraţiei legale,

adică odată cu înlocuirea vechii proceduri de judecată, care ţinea de tradiţie

sau de presupuneri iraţionale... (pp. 214-216).

2.9. Consecinţele sociale ale birocraţiei

Este clar că organizarea birocratică a unei structuri sociale, în

special a uneia politice, poate avea, şi de obicei are, consecinţe economice

de anvergură. Dar ce fel de consecinţe? Desigur, consecinţele depind în

fiecare caz de distribuţia puterii economice şi sociale, mai ales de sferă

care este ocupată de aparatul birocratic emergent. Consecinţele birocraţiei 23 depind, prin urmare, de direcţia pe care le-o conferă puterile care

utilizează aparatul respectiv. Şi foarte frecvent rezultatul este o distribuţie

cripto-plutocratica a puterii.

În Anglia, dar în special în SUA, în spatele organizaţiilor birocratice

de partid stau susţinătorii financiari ai partidului. Ei finanţează aceste

partide şi sunt capabili să le influenţeze într-o mare măsură. Fabricile de

bere din Anglia, aşa numita “industrie grea” şi în Germania Liga Hanseatică

sunt bine cunoscute ca donatori politici ai partidelor.

În timpurile moderne, birocratizarea şi ierarhizarea socială în

interiorul organizării politice şi mai ales statale, alături de dispariţia

privilegiilor locale şi feudale, au slujit frecvent intereselor capitalismului.

Birocratizarea a fost, deseori, realizată în legătură directă cu interesele

capitaliste, de exemplu marea alianţa istorică a puterii prinţului absolutist 23 Michel Massenet - Noua gestiune publică, Ed. Hommes et techniques, 1975, p.142-146

45

cu interesele capitalismului. În general, o ierarhizare legală şi o distrugere

a structurilor locale solide conduse de notabilităţi a reprezentat un spectru

mai larg pentru activităţile capitaliste.

Totuşi, ne-am putea aştepta ca unul din efectele birocratizării să fie

o politică ce satisface interesele mărunte ale burgheziei îndreptate către o

“subzistenţă” tradiţionala sigură sau chiar o politică de stat socialista care să

restrângă oportunităţile pentru profitul privat. Aceasta s-a întâmplat în

istorie de mai multe ori şi cu consecinţe importante, mai ales în

antichitate; şi fără îndoiala fenomenul se va repeta, poate chiar în

Germania.

Efectele diferite ale organizaţiilor politice care au fost, cel puţin în

principiu, foarte asemănătoare -în Egipt în timpul faraonilor, la eleni şi în

timpul romanilor- arata semnificaţiile economice diferite ale birocratizării,

posibile sub influenţa altor factori. Simpla organizare birocratică nu ne

certifica fără ambiguitate sensul efectelor sale economice, întotdeauna

prezente într-un anume sens. Cel puţin nu atât de mult cât s-ar putea

menţiona despre efectul de ierarhizare socială relativă. În acest sens,

trebuie să ne amintim că birocraţia în sine este un instrument de precizie

care se poate pune la dispoziţia unor interese dominatoare foarte variate -

pur politice sau pur economice, sau orice alt tip.

De aceea, paralelismul sau cu democratizarea nu trebuie exagerat,

oricât de tipic ar fi. În anumite condiţii, şi categoriile lorzilor feudali au

folosit birocraţia. Exista, de asemenea, posibilitatea -si deseori a fost cazul,

de exemplu în principatul roman şi în unele structuri statale absolutiste- ca

birocratizarea administraţiei să fie asociata deliberat cu formarea claselor

sociale sau să fie legată de ele prin forţa grupurilor de putere socială

existente. Rezervarea expresă a funcţiilor pentru anumite grupuri este

foarte frecvenţă, iar rezervările reale sunt chiar mai frecvente.

Democratizarea societăţii în totalitatea ei şi în sensul modern al

cuvântului, chiar dacă reală sau pur formală, este o bază extrem de

favorabilă pentru birocratizare, dar nicidecum singura posibilă. La urma

urmei, birocraţia lupta pentru a uniformiza acele puteri care îi stau în cale

şi în sectoare pe care vrea să le ocupe.

46

Trebuie să ne aducem aminte de acest lucru pe care l-am întâlnit

de mai multe ori şi pe care îl vom discuta în mod repetat: şi anume că

democraţia în sine este opusă “dominaţiei” birocraţiei, în ciuda şi poate

datorită promovării de neevitat, deşi neintenţionată, a birocraţiei. În

asemenea condiţii, democraţia creează rupturi şi blocaje evidente în

organizarea birocratică. Deci, în fiecare caz istoric în parte, trebuie să

observăm în ce direcţie specifica s-a dezvoltat birocraţia.

Capitolul 3. Administraţia publică în România

3.1. Istoricul administraţiei publice româneşti

Termenul de administraţie provine din limba latină,” administer” traducându-se prin:

agent, ajutor, servitor, sau într-un alt sens, instrument. Verbul „administro” înseamnă a da o

mână de ajutor, a conduce sau a dirija.

Cuvântul „administer” aproape sinonim cu „minister” -care înseamnă: servitor,

îngrijitor, ajutator- s-a format din rădăcina „minus” – „minor”, care înseamnă mai puţin şi din

prefixul „ad”, care arata direcţia,” sensul” şi subliniază starea de inferioritate în raport cu

„magister”, ce se traduce prin cel care comanda, superiorul, seful-cuvantul care s-a format din

„magis”, care înseamnă mai mult.

Dicţionarul limbii romane reţine pentru verbul „a administra” explicaţia: a conduce, a

cârmui, iar pentru „administraţie” -totalitatea autorităţilor administrative existente într-un stat,

secţie său serviciu, care se ocupa de probleme administrative ale unei instituţii sau agent

economic.

47

„Dictionary of American Government and Politics”, editat la „The Dorsey Press” -

Chicago, Illinois, în anul 1988, sub îngrijirea profesorului Jay M. Shafritz de la University of

Pittsburgh, reţine pentru cuvântul „administration” mai multe sensuri, şi anume:

1. Conducerea şi îndrumarea afacerilor guvernelor şi instituţiilor;

2. Termen colectiv pentru toţi oficialii din aparatul guvernamental;

3. Executarea şi implementarea politicii publice;

4. Timpul în care se afla în funcţie un şef executiv, precum preşedinte, guvernator sau

primar. Astfel, administraţia Carter24 înseamnă acei ani (1977-1981), când Jimmy Carter a

fost preşedintele Statelor Unite;

5. Supravegherea averii unei persoane decedate pentru a se plătii taxele şi a se reapartiza

bunurile şi averea către moştenitori. În limabjul curent cuvântul „administraţie” poate

semnifica numeroase şi diverse realităţi fiind utilizat în mai multe sensuri. Astfel, prin

administraţie se poate înţelege:

· conţinutul principal al activiatii puterii executive a statului;

· sistemul de autorităţi publice care înfăptuiesc puterea executivă;

· conducerea unui agent economic sau instituţii social-culturale;

Un compartiment (direcţie, secţie, sector, serviciu, birou) din unităţile direct productive sau

instituţii social-culturale, care nu desfăşoară nimijlocit o activitate productivă.

În vocabularul juridic vom întâlni sintagma” act de administrare” (spre exemplu a

încasa chiria) contrara celei de „act de dispoziţie” (spre exemplu a vinde sau a dona)

ambele semnificând activităţi specifice gestionarii unui patrimoniu.

Dintre multiplele sensuri ale termenului de administraţie, preocupările teoretice s-au

axat în principal pe clarificarea noţiunii de administraţie publică, luată ca forma de

exercitare a puterii în stat, mai ales datorită importanţei pe care o reprezintă cunoaşterea

exactă a acestei activităţi în intimitate; a modului în care trebuie să fie organizată realizarea

ei în practică, moment esenţial, de care depinde în mare măsură înfăptuirea rolului statului

statului în organizarea şi conducerea societăţii.

„Dictionary of American Government and Politics” reţine pentru sintagma: „public

administration” următoarele explicaţii:

1. Executarea (aplicarea) politicii publice;

2. Organizarea şi conducerea poporului şi a altor resurse pentru atingerea obiectivelor

guvernării;

3. Arta şi ştiinţa conducerii aplicată la sectorul public. Administraţia publică este un termen

mai larg decât conducerea publica (managementul public), pentru ca acestea nu se limitează 24 Paul Negulescu,Tratat de drept administrative,vol.1,Principii generale,Editia a 4-a,Bucuresti,1934,Institutul de Arte Grafice “E. Marvan

48

la management, ci include împrejurările politice, sociale, culturale şi legale care afectează

conducerea instituţiilor publice.

David H. Rosenbloom, în lucrarea să „Public Administration” (Understanding

Management, Politics and Law în the Public Sector, Random House, New-York, 1989, p.3-

36), releva faptul că” Administraţia publică, are multe alte strădanii umane, este dificil de

definit, dar oamenii au cu toţii un sens al acesteia, deşi sunt păreri diferite despre cum ar

putea fi realizată”.

Administraţia publică25 este o categorie atât de abstracta şi variată, încât poate fi

descrisă în termnei diferiţi. Totuşi, o definire a administraţiei publice este necesară. Pentru

aceasta, se impune, în primul rând, să se stabilească care sunt graniţele generale ale acesteia

şi să fie exprimate principalele concepte ale disciplinei şi practicii administraţiei publice.De

asemenea, în al doilea rând, definirea administraţiei publice ajuta la încadrarea acestiu

domeniu într-un larg context politic, economic şi social.

26În fine, în al treilea rând, luarea în considerare a definiţiilor majore ale administraţiei

publice releva faptul că există trei abordări distincte pentru acest domeniu.

Dintr-o mare varietate de definiţii menţionam câteva, prezentate de Richard Stillman în

„Public Administration: concepts and cases” (Boston, Houghlon Wifflin, 1978), definiţii

formulate de diferiţi autori americani, după cum urmează:

John J. Corson şi J.P. Harris definesc concis administraţia publică drept” activitatea

prin care se realizează scopurile şi obiectivele guvernului”;

John Pfiffner şi Robert Presthus releva ca „administraţia publică, ca domeniu de

activitate, este în principal preocupată de mijloacele pentru implementarea valorilor

politice;

James W. Davis precizează că „administraţia publică poate fi cel mai bine identificata

cu ramura executivă a guvernării;

Nicholas Henry formulează complex definiţia administraţiei publice,” aceasta diferind

de tendinţele politice, atât prin accentuarea comportamentului birocratic dar, mai ales, prin

sistemul structurilor proprii şi metodologiilor aplicate pentru realizarea scopurilor

guvernamentale;

Dwight Waldo releva ca „procesul administraţiei publice consta în acţiunile de realizare

a intenţiei sau dorinţei guvernului. Este, din această cauză, activitatea activa, continuă, cea”

de afaceri” a guvernului, preocupată cu punerea în aplicare a legii, care este realizată de

25 Charles Debbasch,Fonction administrative et missions de l’administration,in lucrarea Science administrative,Administration publique,Paris,Librairie Dalloz,197526 C.Lalumiere, A la recherché d’une cadre theoretique pour l’etude de l’administration publique,in Buletin de l’Institut International d’Administration Publique –Revue d’administration publique,Janvier-Mars,1975

49

corpurile legislative (sau alte autorităţi) şi interpretata de curţile de judecată, prin procesul de

organizare şi conducere”;

Felix şi Loyd Nigro dezvolta definiţia administraţiei publice în cinci puncte:

A) este un efort al unui grup care cooperează într-un cadru public;

B) acoperă cele trei ramuri-executiva, legislativă şi juridica-şi relaţiile dintre ele;

C) are un rol important în formularea politicii publice şi este de aceea o parte a procesului

politic;

D) este diferită de administraţia privată prin trăsături semnificative

E) este asociată de aproape cu numeroase grupuri private şi de indivizi.

David H.Rosenbloom, în lucrarea citată, se întreabă ce concluzii pot fi trase din

această varietate de definiţii ale administraţiei publice. Răspunsul este larg şi înscris pe

puncte, astfel:

1. Administraţia publică are pentru diferiţi observatori diferite sensuri, lipsind un înţeles

general, semnificativ teoretic şi practic.

Faptul că nu se poate defini în mod clar substanţă şi procesul administraţiei publice

este o scuză greu de acceptat, dar fenomenul exista şi societatea căuta să-şi îmbunătăţească

sistemul de birocraţie publica;

2. Administraţia publică, în mod paradoxal, nu este o disciplină de sine stătătoare, deoarece

studiul acesteia se suprapune peste alte discipline, incluzând ştiinţele politice, sociologia,

economia, psihologia şi administrarea afacerilor (business administration).

Deşi această abordare conţine un mare grad de adevăr, în practică se considera

nesatisfăcătoare, pentru că lasa fără abilitate de a analiza, în mod coerent, un aspect major

al vieţii publice americane contemporane, şi anume: intensă şi puternică birocraţie

guvernamentală.

Din toate acestea se poate trage concluzia că toate definiţiile prezentate sunt de ajutor

pentru ca administraţia publică implica activitate, are contingenta cu politica, tinde să fie

concentrată în ramura executivă a guvernării, diferă de administraţia privată şi este

preocupată de aplicarea legii.

Aşadar administraţia publică ar putea fi definită şi în felul următor: folosirea teoriilor

şi proceselor manageriale, politice şi juridice în vederea realizării mandatelor

guvernării legislative, executive şi judecătoreşti, pentru a asigura reglementările şi

serviciile pentru societate în ansamblu, cât şi pentru segmentele acesteia.

Trebuie însă să reţinem în primul rând ca administraţia poate fi definită atât din punct de

vedere funcţional cât şi din punct de vedere organic.

50

Din punct de vedere funcţional administraţia este considerată a fi un anasamblu de

activităţi extrem de diverse ele putând fi identificate la o simplă lectură a titlurilor din

bugetul de stat sau al colectivităţilor locale: apărare naţională, ştiinţa şi cultura, educaţie,

activităţi în domeniul social (sănătate publică, protecţie socială). Toate aceste activităţi se

caracterizează prin finalităţile lor şi prin modalităţile de exercitare, de îndeplinire.

Finalităţile sunt variate de la un stat la altul în funcţie de concepţia pe care acestea o au cu

privire la puterea publica.Cu toate acestea trebuie să observăm că absolut toate statele vor

să menţină ordinea publică şi de asemenea să satisfacă şi alte nevoi de interes general

Ordinea publică într-un sens larg înseamnă pacea internă care poate permite unei

colectivităţi umane să taiasca în linişte respectând regulile ce asigură drepturile şi libertăţile

individuale. Doctrina contemporană distinge trei componente principale ale ordinii publice

care caracterizează de fapt ceea ce numin funcţiile poliţiei politice care sunt: liniştea publica

asigurată prin interzicerea şi santionarea violentelor, securitatea publica (exemplu securitatea

circulaţiei) şi salubritatea publica asigurată prin controlul şi sancţionarea lipsei condiţiilor de

igiena în locurile publice precum şi a sănătăţii publice.

Alte nevoi de interes general sunt asigurate de către administraţie în funcţie de

particularităţile politico-ideologice ale acesteia. Aprecierea nevoilor de interes general este

sensibil deosebită într-un stat ce funcţionează sub dominaţia ideologică liberală (care tinde să

le diminueze) faţă de un stat ce se conduce după principii social-democratice sau socialiste

(care tinde să le extindă).

Într-o concepţie tradiţională, interesul general care este determinat prin lege este pus în

aplicare de către guverne care au la dispoziţie o administraţie care este sprijinită de un drept

public ce excede dreptul comun şi anume dreptul administrativ.

Modalităţile de exercitare sunt variate. Fiecare domeniu al administraţie publice apelează la

soluţii proprii. Spre exemplu circulaţia pe drumurile publice presupune acţiuni ale

administraţiei de domeniu pentru prevenirea accidentelor şi reguli, dar şi organizarea unor

companii de educaţie prin diverse mijloace (mass-media, în şcoli etc.).

Aşadar, toate acestea sunt modalităţi de exercitare ale puterii executive ce nu se

realizează direct de către guverne ci prin intermediul autorităţilor administraţiei publice, ale

statului sau ale colectivităţilor locale.

Din punct de vedere organic administraţia este un asamblu de instituţii care au

personalitate juridică, o competenţă legală specifica în funcţie de domeniu în care îşi

desfăşoară activitatea. Astfel avem autorităţile administraţiei publice de stat, autorităţile

administraţiei publice locale precum şi multiplele instituţii specializate subordonate acestora

denumite generic şi servicii publice.

51

Înţelegând deci, prin administraţie publica acea activitate care constă în principal în

organizarea şi asigurarea executării, dar şi în executarea nemijlocită a prevederilor

Constituţiei, ale tuturor actelor normative şi ale celorlate acte juridice emise de autorităţile

statului de drept, activitate realizată de către autorităţile administraţiei publice, desprindem pe

de o parte poziţia administraţiei publice în cadrul diferitelor activităţi ale autorităţilor statale

sau ale colectivităţilor locale, iar, pe de altă parte, descifram cele două elemente esenţiale şi

indispensabile ale administraţiei publice, şi anume elementul structural-organic şi elementul

funcţional.

Proiectul codului de procedura administrativă reglementând înţelesul unor termeni

stipulează în art.4 ca administraţia publică cuprinde următoarele autorităţi publice:

· administraţia parlamentară;

· administraţia prezidenţială;

· guvernul;

· ministerele;

· autorităţi centrale autonome;

· autorităţi centrale subordonate guvernului, ministerelor sau autorităţilor centrale

autonome;

· prefectul;

· instituţiile şi serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe ale

administraţiei publice centrale;

· autorităţile administraţiei publice locale/judeţene, instituţiile şi serviciile publice din

subordinea acestora.

În înţelesul codului, administraţia publică include şi agenţii privaţi autorizaţi de un

organ public să presteze anumite servicii publice.

Administraţia publică include şi structurile asociative interne şi externe create în

condiţiile legii.

Administraţia publică din punct de vedere funcţional este definită de acelaşi cod în

art.5 astfel, administraţia publică reprezintă totalitatea activităţilor desfăşurate în regim de

putere publica de autorităţi, instituţii şi serviciile publice, prin care se organizează executarea

legii şi se pune în executare directă legea sau se prestează servicii publice.

Spre deosebire de administraţia statului totalitar, unde aceasta este întotdeauna la

dispoziţia exclusivă a puterii unice, fiind organizată centralizat şi unitar la nivelul întregii

colectivităţi naţionale şi, pe cale de consecinţă, constituie întotdeauna o „administraţie de

stat”, în condiţiile statului de drept, în care separatiunea puterilor, descentralizarea serviciilor

administrative şi autonomia administrativă constituie coordonate fundamentale, structurile

52

organizatorice şi funcţionale ale administraţiei sunt amenajate atât la nivelul statului, deci al

colectivităţii naţionale, situaţie în care avem administraţie publica centrala sau teritoriala de

stat, cât şi la nivelul colectivităţilor locale, unde este organizată şi funcţionează administraţia

publică locală.

Subordonata guvernului, administraţia poseda o anumită autoritate, al cărei grad este

variabil după epoci, naţiuni şi regimuri.

În fiecare ţară există o anumită putere administrativă. Aceasta datorită continuităţii

lucrurilor administraţiei şi a serviciilor sale, datorită performantei, tehnicităţii, competentei şi

funcţionalităţii sale şi, de asemenea, datorită existenţei unei caste, formate din personalul

politic şi administrativ.

Administraţia exercita o anumită influenţă asupra guvernului, sugerându-i anumite

atitudini. Administraţia are putere pentru ca ea însăşi este o forţă, o putere. Într-o formă

generală, permanenta actuală a funcţionarilor, continuitatea administraţiei, estompează

amploarea schimbărilor politice, schimbări care rezultă din deplasări în majoritatea

parlamentară, din ascensiunea la putere a unor partide aflate în opoziţie sau chiar necunoscute.

În administraţie, anumite organe, anumite servicii, exercita în domeniile care le sunt

proprii o anumită influenţă specială. Diferiţii funcţionari din ministere, diferiţii lucrători au un

cuvânt greu de spus asupra voinţei oamenilor politici.

Exista chiar o tendinţă a administraţiei de a deveni independenta faţă de puterea

politică, de a nesocoti autoritatea acesteia.

Guvernul, dintotdeauna şi în toate ţările, s-a preocupat de a ţine în mâna administraţia,

de a se proteja împotriva nesupunerii şi a forţei execesive a funcţionarilor.De aceea, şi-a

rezervat mijloacele de acţiune, el fiind cel care-i numeşte, avansează şi revocă pe funcţionarii

superiori, exercita puterea ierarhică şi puterea disciplinară.

Uneori, guvernul este slab înarmat pentru aceasta (de ex. Prin acordarea dreptului la

greva al funcţionarilor în unele ţări).

Funcţionarii profita de avantajele ataşate funcţiei şi doresc ca ele să se reflecte în această.

Dar administraţia nu exercită activitatea sa în propriul său interes economic, nici în interesul

agenţilor săi, nici nu se face în „interesul printului”, adică al puterii suverane.

Ea este destinată, în toate ţările moderne, rezolvării treburilor publice, este legată de

sistemul statal şi trebuie să acţioneze pentru binele comun, fiind investită cu autoritate, dar, în

acelaşi timp, ea trebuie să colaboreze cu publicul; ea este investită cu mijloacele de

constrângere, dar, în practică, ea o întrebuinţează pe cale de excepţie.

Raporturile pe care le antrenează cu publicul sunt mai mult sau mai puţin dezvoltate,

mai mult sau mai puţin bazate pe înţelegere, după epoca şi după tari.

53

Astfel, putem aminti administraţia prusiană sau germana, care aveau tendinţa de a se

ţine la distanţa de cei administraţi, de a-şi impune voinţa mai degrabă decât de a proceda prin

convingere.

În opoziţie, administraţia americană este foarte aproape de cei administraţi, se

străduieşte să cunoască nevoile publicului, să-l convingă de eficacitatea şi oportunitatea

masurilor pe care le ia.

Termenul de „administraţie” este comod şi se aplica aparatului administrativ, dar în

administraţie exista de fapt mai multe „administraţii”. Acestea prezintă de la una la alta

diferenţe, nu au aceleaşi trăsături, aceleaşi procedee în cadrul aceleiaşi tari.

Cu toate acestea, fără să ne oprim la sistemele de relaţii (pe care le vom aborda după

analiza structurilor), administraţiile aceleiaşi ţări sunt animate de spirit identic, au anumite

caractere comune, optând pentru aceleaşi reguli generale, astfel că principalele sisteme

administrative constituie, fiecare în parte, un tot.

Din această cauză, în fiecare ţară şi în fiecare moment al istoriei, regimul administrativ

este rezultatul unei serii de cauze, în cea mai mare parte exterioare lui; el reflecta regimul

politic, economic, social al poporului în care el se aplică, din epoca în care se plasează; el este

marcat de voinţe, răspunde la aspiraţii şi nevoi.

Sistemul administrativ englez, sistemul administrativ german, cel rusesc sau

chinezesc, poartă amprenta caracterelor esenţiale pe care le prezintă organizarea politică,

economică şi socială a Angliei, Germaniei, Rusiei, Chinei.

Fără îndoială că orice sistem administrativ are în el o anumită parte de moştenire, de

tradiţie, care-i este inerenta, de aceea nu trebuie să uităm să-l analizăm în funcţie de timpul şi

mediul în care există şi din care a ieşit.

Trebuie notat, însă, că regimul administrativ al unui popor exercita influente asupra

vieţii politice, economice şi sociale a poporului respectiv. Astfel sistemul administrativ

englez, în aspectul său clasic, favorabil colectivităţilor locale şi care pune administraţia şi pe

cei administraţi pe picior de egalitate în faţa puterii judiciare, a contribuit la dezvoltarea în

viaţa locală a unui anumit apetit pentru participare la afacerile publice şi a făcut să crească la

cetăţean sensul libertăţii.

Alte sisteme, care nu procura astfel de garanţii eficace, antrenează toropeala

cetăţenilor, pasivitatea lor. Aceasta condiţionează eşecul sau succesul în administraţia

diferitelor naţiuni. Aşadar, un regim administrativ într-o ţară nu este numai un rezultat, ci este

şi o cauză.

54

Pentru început ne vom opri asupra evoluţiei organizării administraţiei începând cu

perioada apariţiei Regulamentelor Organice.27

Putem reţine totuşi că spre sfârşitul domniilor fanariote s-a făcut simţită o oarecare

amplificare a administraţiei determinată de dezvoltarea atribuţiilor statului, Sfatul de obşte îşi

continua rolul de consultant al domnitorului în vederea adoptării legilor iar Epitropia Obştilor

(ulterior Vornicia obştilor) este cea care se ocupa de administrarea industriei, comerţului,

lucrărilor publice, învăţământului, sănătăţii etc.

Organizarea şi funcţionarea organelor locale este lăsată prin Constituţia de la 1866 pe

seama legilor speciale potrivit cărora organele centrale ale statului erau reprezentate în

teritoriu de prefecţi (la judeţe) şi prin administratorul de plasă. Prefectul numit de Ministerul

de interne, având calitatea de comisar al guvernului era reprezentantul intereselor generale ale

statului. Interesele judeţene erau soluţionate prin consiliul judeţean şi delegaţia judeţeana.

La nivelul unităţilor administrativ-teritoriale de bază erau comunele urbane sau rurale

conduse de primari ca reprezentanţi ai prefectului în comună şi de consilerii comunali. Legile

de organizare a administraţiei locale din 1874,1894,1906,1910,1912 au avut oarecum tendinţa

unei accentuări a centralismului administrativ pentru asigurarea puterii statale. În Transilvania

comitatele (unităţile administrativ tertoriale) erau conduse de un comite suprem, iar plasa era

condusă de pretor. Comunele rurale (mici, mari) şi comunele urbane (oraşe şi municipii) erau

conduse de un consiliu.

Încheierea primului război mondial şi desăvârşirea unităţii naţionale au impus unele

perfecţionări ale organizării şi funcţionarii administraţiei pe structura consacrata în

Constituţiile din 1866 şi 1923. Pentru prima dată în Constituţia din 1923 este reglementată

activitatea Guvernului, deoarece deşi a existat şi a funcţionat, Constituţia din 1866 nu

reglementa activitatea Consiliului de Miniştri.

Se remarca, de asemenea, o dezvoltare a administraţiei la nivel central semnalata prin

sporirea numărului de ministere (în 1920 se creaseră trei ministere noi: Ministerul

Comunicaţiilor, Ministerul Cultelor şi Artelor, Ministerul Muncii şi Ocrotirilor Sociale, iar în

1992 se înfiinţează Ministerul Sănătăţii). Prin legea de organizare administrativă din 1929

numărul ministerelor se fixează la 10, în afara Preşedinţiei Consiliului de Miniştri.

Organele locale au fost organizate şi au funcţionat o perioadă diferenţiat în Basarabia,

iar unificarea administrativ-teritoriala a fost tergiversata până în 1925 când a fost promulgată

prima lege administrativa pentru toată România, lege care, prin acordarea unor importante şi

vaste competente prefecţilor şi primarilor a consacrat centralizarea administrativă. Mai târziu

această lege a fost înlocuită prin legea din 3 august 1929. Între anii 1929-1936 au fost 27 Yeatman, A, The Reform of Public Management: An Overwiew, Australian Journal of Public Administration, vol.53, nr.3,1994

55

adoptate un număr de 11 legi care urmăreau organizarea administraţiei publice locale, astfel

încât să nu slăbească conducerea centralizată a statului.

Prin Legea din 27 aprilie 1936 şi Regulamentul din 1937 s-a stabilit o nouă organizare

teritorială a ţării în judeţe şi comune (plasa rămânând o simplă circumscripţie administrativă a

judeţului menită a permite controlul activităţii administrative din comune). Administraţia

comunală era formată din: consiliul comunal-organ deliberativ compus din membrii aleşi şi

membrii de drept, precum şi primarul, organ executiv al puterii centrale. Judeţul era condus de

Consiliul judeţean (compus din membrii aleşi şi membrii de drept) şi prefectul, şeful

administraţiei judeţene, reprezentant al guvernului, şef al poliţiei şi jandarmeriei şi care avea

competente deosebit de mari.

Constituţia din 1938 instituie dictatura regală a lui Carol al 2-lea, înlocuită în

septembrie 1940 de dictatura lui Antonescu. Este o periodata în care se produc schimbări

fundamentale în organizarea politică a statului, implicit în organizarea administraţiei,

schimbări de natură a asigura primatul executivului în dauna organelor reprezentative.

Potrivit acestei Constituţii, regele concentrează atât putere legislativă, pe care o

exercită prin Reprezentanta Naţională, cât şi puterea executivă şi în mare măsura cea

judecătorească. Stabilind un aşa-numit „regim reprezentativ simplu”, Constituţia din 1938

acorda regelui atribuţia de numire şi revocare a miniştrilor, ca apoi, printr-o nouă lege

administrativa din 14 august 1938 să se producă schimbări şi în organizarea administraţiei

locale, în ideea consolidării poziţiei organelor numite în dauna celor alese.

Judeţul nemaiavând personalitate juridică devine alături de plasa o simplă

circumscripţie de control.La nivelul judeţului se menţine prefectul care este numit prin decret

regal şi reprezintă puterea centrală în cadrul judeţului.

Unităţile administrativ-teritoriale stabilite de această persoană (rezident regal) numită

prin decret regal şi care reprezintă guvernul în provincia respectivă. Comunele rurale, urbane

(municipii, oraşe reşedinţa de judeţ şi oraşe neresedinta de judeţ) şi comunele balneo-

climaterice erau conduse de un primar numit fie de Ministrul de Interne (municipii), fie de

rezidentul regal (oraşe), fie de prefect (comunele rurale). Exista, de asemenea, un consiliu

compus din membrii numiţi cu atribuţiuni minore şi restrânse.

După al doilea război mondial, o dată cu intrarea României în aria de influenţă a

Rusiei sovietice are loc o treptată desfiinţare a structurilor statale anterioare şi înlocuirea

acestora cu autorităţi de tip sovietic, acţiune declanşată o dată cu noul guvern prosovietic ales

la 6 martie 1945. Astfel, prin Legea nr.206 din iunie 1947 s-a reorganizat armata iar prin

Decretul nr.25 din ianuarie 1949 s-a înfiinţat miliţia.De asemenea, prin Legea nr.5/1952 s-a

56

reorganizat justiţia, iar prin Legea nr.6 din 21 aprilie se înfiinţează ca organ distinct

Procuratura Republicii Populare Române (RPR).

Toate aceste acte normative reflecta încă din faza incipientă caracterul represiv al

noului regim politic.

În 1949 au fost desfiinţate prefecturile, preturile şi primăriile fiind înlocuite cu

comitetele provizorii instituite prin Legea nr.17/1949 privind Consiliile populare, comitete ce

au funcţionat până în decembrie 1950, când a fost adoptat Decretul nr.259 pentru organizarea

şi funcţionarea sfaturilor populare regionale, raionale, orăşeneşti şi comunale.

Toate aceste acte normative au fost adoptate sub imperiul Constituţiei din 1866 cu

modificările din anul 1923 repusă în vigoare prin Decretul nr.1626 din 31 august 1944

completat prin Decretul 1849 din 11 octombrie 1944 care a abrogat Decretele Legii din

septembrie 1940 şi a pus în vigoare Constituţia din 1866, cu unele care priveau în întregime

puterea legiuitoare şi parţial puterea judecătorească. La 13 aprilie 1948 se adopta Constituţia

RPR în care se abandonează complet principiul separatiunii puterilor în stat şi care stabileşte

că în stat vor funcţiona patru mari categorii de organe, după modelul sovietic, şi anume:

· organele supreme ale puterii de stat: Marea Adunare Naţională şi Prezidiul Marii

Adunării Naţionale;

· organele administraţiei de stat, Consiliul de Miniştri şi ministerele;

· organele locale ale puterii de stat în forma Consiliilor populare, iar ca organe de

execuţie Comitetele executive;

· organele judecătoreşti şi parchetul cărora le corespund instanţele de judecată şi

procurorul general al RPR.

În septembrie 1952 se adopta o nouă Constituţie care a fost modificată ulterior prin

Legea nr.1 din 21 martie 1961, când s-a schimbat denumirea Prezidiului Marii Adunări

Naţionale în Consiliul de Stat al RPR.

În 21 august 1965 a fost adoptată o alta Constituţie, prin care s-a schimbat denumirea statului

în Republica Socialistă România, consacrându-se existenţa a patru mari categorii de organe de

stat prin care acesta îşi realizează puterea (corespunzător teoriei celor patru forme

fundamentale de activitate ce a înlocuit teoria separatiunii puterilor în stat), şi anume:

organele puterii de stat, organele administraţiei de stat, organele judecătoreşti şi organele

procuraturii, acestea din urmă fiind trecute pentru prima dată ca organe distincte.

Şi Constituţia din 1965 a cunoscut mai multe modificări. Astfel, prin Legea nr.1/1969,

Consiliul de Stat a devenit organ suprem al puterii de stat cu activitate permanenta, în 1974 se

înfiinţează instituţia preşedintelui republicii prin Legea nr.1 privind modificarea Constituţiei,

iar prin Legea nr.66/1974 se aduc alte modificări şi apare o nouă lege electorală.

57

În ceea ce priveşte organizarea administrativ-teritoriala, până în 1950 se menţin

regiunile, judeţele, plăşile şi comunele, iar prin Legea nr.5/1950 se preia modelul sovietic şi

se înfiinţează regiunile şi raioanele, menţinându-se oraşul şi comună, arondare administrativă

care a fost păstrată până în 1968, când prin Legea nr.2/1968 se prevede că teritoriul ţării este

organizat în judeţe, oraşe şi comune.

Modificarea organizării teritoriului a făcut necesară adoptarea în acelaşi an, 1968 a

Legii nr.57 de organizare şi funcţionare a Consiliilor populare. Organele centrale ale

administraţie de stat erau Consiliul de miniştri şi ministerele, iar la nivel local, Consiliile

populare calificate drept organe locale ale puterii şi administraţiei de stat, precum şi organele

de specialitate cu dubla subordonare, respectiv ministerelor şi organelor locale.

Revoluţia romana din decembrie 1989 împotriva dictaturii a generat un amplu proces

de reformă a statului. Astfel, decretele iniţiale au desfiinţat strcturile de putere ale

totalitarismului şi au declanşat procesul de înnoire. Prin actele normative cu caracter

constituţional, apoi prin Constituţie, s-au pus bazele statului de drept: separatiunea puterilor,

pluralismul politic, descentralizarea serviciilor publice, autonomia funcţionala pentru

administraţia publică locală şi, mai presus de toate, supremaţia legii.Au urmat legile organice,

legile-cadru, prin care s-a statuat organizarea şi funcţionarea principalelor componente ale

autorităţii statului.

3.2. Evoluţia administraţiei  publice în România

1. Administraţia publică până la Regulamentul Organic (1831-1832 ).

Istoria de început - ca de altfel şi peste timp - este strâns legată de viaţa, moravurile,

legile şi dreptul poporului român asupra destinelor sale.

Existenţa şi evoluţia societăţii omeneşti nu poate fi concepută fără asigurarea liniştii şi

ordinii publice, fără recunoaşterea şi respectarea personalităţii umane, atribute fundamentale

ale oricărei comunităţi omeneşti.

Dacă avem în vedere, sensul strict etimologic al termenului de "administraţie", trebuie

să admitem că, o anume administraţie a existat şi în comună primitivă, la nivelul ginţii,

tribului şi apoi al uniunilor de triburi. Este greu să "delimităm", prin prisma noţiunilor

contemporane, realităţile societăţii prestatale, dar nici un cercetător nu se îndoieşte că, în acea

organizare s-au găsit germenii pentru activitatea politică, legislativă, judecătorească şi

administrativă.

58

Juridic şi social, organele cărora le era încredinţată păstrarea ordinii publice,

îndeosebi, conducătorii obştii, aveau menirea să orânduiască viaţa comunităţii, să-i asigure

traiul cotidian, ordinea şi liniştea necesare.

De aici, nu trebuie înţeles că, în orânduirea gentilică - tribală a existat o administraţie

sub forma unui aparat specializat, ca în orânduirile social-istorice, ulterioare.

Către sfârşitul orânduirii comunei primitive, mijloacele de muncă se îmbunătăţesc şi se

perfecţionează, conducând la transformarea produselor în mărfuri, la apariţia schimbului, a

banilor şi a proprietăţii private, elemente care au făcut posibilă afirmarea unor noi realităţi

economice şi sociale.

Pe fondul acestor prefaceri şi în scopul soluţionării noilor imperative ale progresului

uman, apare cea mai complexă suprastructură din istoria societăţii, anume statul.

În vederea conservării unităţii şi integrităţii statale, au fost create instituţii specializate,

armata, iar pentru asigurarea liniştii şi ordinii fără de care nici o societate nu se poate menţine

şi dezvolta, sunt înfiinţate, poliţia, justiţia şi închisorile.

Se poate cu uşurinţă intui că, în întreg mileniul întâi de după retragerea romană de pe

pământurile Daciei, serviciile administrative au fost asigurate de obştea validă, obicei

transmis peste veacuri până azi.

În secolele XVII-XVIII, Principatele Româneşti, Moldova şi Muntenia, nu aveau o

administraţie propriu-zisă, asemănătoare celei moderne. Ordinea publică, siguranţa

persoanelor şi a bunurilor erau încredinţate capilor oştirii. În Moldova, capul poliţiei era

Hatmanul, iar în Muntenia, marele Spătar. Ei aveau în subordine pe ispravnici şi pârcălabi, pe

privighetorii ocoalelor, căpitanii de oraş şi de frontieră, polcovnicii de poteră, precum şi pe

seimeni, zapcii şi străjeri.

2. Administraţia publică până la Unirea Principatelor Române .

Regulamentul Organic a fost pus în aplicare în Muntenia în iulie 1830 şi în Moldova, la 4

ianuarie 1832. Este prima lege care organizează administrativ cele două principate. În

Regulamentul Organic găsim geneza guvernului şi a ministerelor. Guvernul era numit sfatul

administrativ, compus din marele vornic, marele vistier şi secretarul sfatului.

Separarea administraţiei de justiţie prin crearea de judecătorii şi de instanţe

judecătoreşti şi interzicerea organelor administrative de a judeca, a fost concretizată în

Regulamentul Organic.

În cadrul organizării administrative a celor două principate a fost înfiinţată poliţia în

oraşe şi judeţe.

59

3. Administraţia publică de la Unirea Principatelor până în perioada regimurilor

autoritare

Administraţia publică centrală este reprezentată de Guvern. Guvernul propriu-zis apare

ca o creaţie a Unirii Principatelor în urma Statutului dezvoltător al Convenţiei de la Paris din

1858 care foloseşte termenul de Guvern şi pe acela de prim-ministru, funcţie în care pentru

prima dată a fost numit Mihail Kogălniceanu.

În conformitate cu Constituţia din 1866, considerată de drept prima Constituţie a

statului român, puterea executivă aparţine domnului, care o exercită prin Guvern, cu ajutorul

membrilor acestuia, care erau miniştri.

Administraţia locală a fost reorganizată, prin Legea Comunală din 1 aprilie 1864 şi

Legea privind înfiinţarea consiliilor judeţene din 2 aprilie 1864.

În această perioadă istorică, legea lui Vasile Lascăr din 19 decembrie 1902, unifică

poliţia administrativă şi comunală. Este prima lege organică a poliţiei care înalţă edificiul

poliţiei generale a statului pe o temelie unitară, concepută pe realităţi româneşti şi după

principii ştiinţifice moderne.

Potrivit Constituţiei din 1923, socotită a fi cea mai democratică din Europa acelor ani,

guvernul exercita puterea executivă în numele regelui, iar atunci când se întruneau, alcătuia

Consiliul de Miniştri, care era prezidat de acela care era însărcinat de rege cu formarea

guvernului.

4. Administraţia publică în regimurile politice totalitare .

A. Dictatura regală .

În 10-11 februarie 1938, se instaurează în România, un regim autoritar prin

proclamarea dictaturii regale. Din punct de vedere al dezvoltării dreptului, această perioadă se

distinge printr-o intensă activitate de codificare şi prin introducerea în dreptul nostru a unor

principii şi instituţii noi, legate de instaurarea regimului de autoritate. Caracteristica esenţială

a noului regim instaurat este restrângerea drepturilor şi libertăţilor democratice, renunţarea la

unele principii clasice ale democraţiei burgheze.

În primul rând, intră în vigoare o nouă Constituţie, la 27 februarie 1938, care

reprezintă un pas înapoi în ce priveşte viaţa democratică în România.

B. Dictatură militară .

60

La 8 septembrie 1940, prin decretul Regal nr.3052, a fost suspendată Constituţia din

1938, se dizolvă Parlamentul şi guvernarea ţării se realizează fără existenţa unei constituţii. La

baza noului regim constituţional se găsesc decrete-legi din septembrie 1940.

C. Dictatura comunistă .

După 23 august 1944, dreptul a contribuit la desfăşurarea proceselor postbelice aşa

cum au fost impuse de puterea sovietică şi aduse la îndeplinire de noile autorităţi. Din punct

de vedere al izvoarelor, dreptul acestei etape a avut că trăsătură fundamentală abrogarea

legislaţiei din perioada dictaturii militare.

După alegerile din noiembrie 1946 şi abolirea monarhiei de la 30 decembrie 1947, a

fost adoptată Constituţia din 13 aprilie 1948, care prevedea că, guvernul este organul suprem

executiv şi administrativ, fiind compus din: primul ministru, vicepreşedinţi şi miniştri.

Termenul de "Guvern" era echivalent cu acela de "Consiliu de Miniştri", iar termenul de

"Preşedinte al Consiliului de Miniştri" cu acela de "Prim-ministru".

Guvernul era abilitat să organizeze şi să conducă administraţia statului, coordona

activitatea ministerelor, dirija şi planifica economia naţională, precum şi finanţele publice,

organiza armata şi stabilea instituţiile ordinii şi liniştii publice.

În anul 1952, este elaborată şi intră în vigoare Constituţia care renunţă la ambiguitatea

terminologică, menţinând denumirea de Consiliu de Miniştri, dar adăugând că, în compunere

intră preşedintele său, vicepreşedinţii şi miniştrii.

Constituţia din 1965, a accentuat centralizarea conducerii în toate domeniile de

activitate, întărirea rolului partidului comunist, partid unic de guvernământ.

5. Administraţia publică din România după prăbuşirea regimului

Totalitar.

După înlăturarea de la putere a regimului comunist şi dizolvarea acestuia, au fost

abrogate din Constituţie, celelalte legi ori alte acte normative referitoare la organele centrale

şi locale ale puterii şi administraţiei de stat, normele care încătuşau funcţionarea în condiţii

democratice a administraţiei.

Constituţia din anul 1991 revizuită în 2003 aduce importante inovaţii cu privire la

organizarea şi funcţionarea Guvernului României, actele pe care acesta le emite, raporturile cu

Parlamentul sau cu Preşedintele.

În esenţă, Constituţia prevede că, guvernul exercită conducerea generală a

administraţiei publice şi asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării.

61

3.3. Structura administraţiei  publice din România

3.3.1. Necesitatea structurii optime a administraţiei publice

Din punct de vedere organizatoric, administraţia publică se

constituie ca un sistem integrat specific domeniului, compus din organe şi

instituţii a căror funcţionare se întrepătrunde şi se intercondiţionează. La

rândul său, structura administraţiei publice desemnează pe de o parte

componentele instituţionale ale sistemului administrativ, iar pe de altă

parte, compartimentele funcţionale ale fiecărei instituţii.

Structura nu este identică pentru toate organele administraţiei

deoarece ea este determinată de sarcinile mari ce revin fiecăreia şi care

sunt diferite, după specialitatea lor (politico-administrative, economice,

social-culturale sau ştiinţifice). Instituţiile administraţiei care înfăptuiesc

sarcini generale, pot avea o structură asemănătoare, o structură tip;

acelea care îndeplinesc sarcini tehnice, de specialitate, urmează să aibă o

structură deosebită pentru fiecare specialitate în parte, o structură

individuală, proprie.

62

Prin urmare, structura defineşte ordinea şi poziţia elementelor care

compun un organ al administraţiei. Pentru a-şi înfăptui sarcinile, organele

administraţiei se divid în mai multe părţi componente. Distincţia şi relaţia

dintre aceste subdiviziuni caracterizează, de asemenea, structura

administraţiei. Spre deosebire de structura fizică, de exemplu a

moleculelor, sau de cea biologică, a organismelor vii, structura

administraţiei este stabilită prin acte normative.

Prin cercetările efectuate în ştiinţa administraţiei, se urmăreşte să se

determine structura optimală a organelor administraţiei statului. În acest

sens, se studiază modul de repartizare a atribuţiilor între organele

administraţiei şi a sarcinilor între compartimentele şi între funcţionarii din

cadrul unui organ al administraţiei.

Totodată, se au în vedere şi mijloacele de a se obţine raţionalizarea

şi simplificarea structurilor instituţiilor publice.

În principiu, studierea structurii administraţiei publice se dovedeşte a

fi de mare interes pentru asigurarea funcţionării eficiente a sistemului

administrativ, permiţând:

· crearea unor organe ale administraţiei strict necesare realizării

sarcinilor şi

Implicit evitarea înfiinţării unor instituţii inutile;

· prevenirea existenţei structurilor paralele cu atribuţiuni supra-puse;

· determinarea treptelor de organizare ale administraţiei centrale şi

locale şi

Delimitarea activităţilor, pentru suprimarea acelor instituţii publice a căror

existenţă nu se

Justifică;

· reducerea cheltuielilor pentru administraţie, inclusiv a celor de

funcţionare a

Instituţiilor publice, prevenind risipa de resurse prin consum public

nejustificat;

· îmbunătăţirea structurii compartimentelor din administraţie, pentru

că

Instituţiile sale să poată îndeplini, la un nivel superior sporit, sarcinile

încredinţate;

· prin optimizarea structurii sale, administraţia se apropie de locuitorii

63

Circumscripţiilor din teritoriu, în scopul cunoaşterii şi satisfacerii

exigenţelor acestora.

Un organ sau o instituţie publică este alcătuită din colectivul de

funcţionari care

Au atribuţii ce formează competenţa acestora şi din mijloace materiale şi

financiare. În

Mod concret, compartimentele de activitate cu diferitele lor denumiri:

birouri, servicii,

Secţii, oficii, direcţii etc. Alcătuiesc structura internă a unei instituţii

publice sau aparatul

Acelei instituţii sau organizarea internă a acesteia.

Prin organizarea internă a unui organ al administraţiei sunt stabilite,

atât structura internă, cât şi sarcinile ce-i revin pentru realizarea

atribuţiilor prevăzute de lege.

Repartizarea sarcinilor determină structurarea instituţiei respective

sub aspectul funcţionalităţii ei. De aceea, structura internă mai poate fi

denumită şi structură funcţională.

Concret, structura funcţională are în vedere modul cum sunt

distribuite sarcinile administraţiei şi căror organe le sunt încredinţate.

Noţiunea de structură funcţională se regăseşte la toate organele

administraţiei statului, fie centrale, fie locale. În ţara noastră, putem

distinge o structură funcţională, pornind de la faptul că toate organele

administraţiei statului sunt coordonate de anumite organe ale

administraţiei centrale care au caracter funcţional şi sunt subordonate

Guvernului în acelaşi timp, organele locale funcţionale sunt subordonate

consiliilor judeţene sau locale.

Legat de organizarea internă a tuturor organelor administraţiei,

există subdiviziuni cu caracter funcţional, de exemplu, la ministere, unde

se găsesc direcţii funcţionale. Structura organelor administraţiei

evidenţiază atât aspecte cantitative, cât şicalitative. Aspectul

cantitativ se reflectă în numărul organelor sau al instituţiilor publice

specializate, în care se subdivide administraţia statului. Această cifră

corespunde umărului de diviziuni efectuate în cadrul sarcinii totale a

administraţiei statului.

64

Aspectul calitativ se traduce în determinarea competenţei materiale

a compartimentului

De activitate atribuit fiecăreia dintre instituţiile administraţiei.

Organizarea administraţiei poate fi efectuată în raport de teritoriul

statal. În toate statele, cadrul spaţial este delimitat juridic în circumscripţii

administrativ-teritoriale. În ţara noastră, teritoriul statului este indivizibil şi

unitar, dar circumscripţiile administrativteritoriale sunt organizate în

scopul unei mai bune satisfaceri a intereselor colectivităţilor. În realitate,

nu teritoriul ca dimensiune în sine determină structura administraţiei, ci

volumul de sarcini care urmează a fi înfăptuit în folosul oamenilor.

De altfel, nici nu sunt posibile raporturi juridice cu teritoriile care nu

au personalitate juridică, ci numai cu circumscripţiile administrativ-

teritoriale, colectivităţile umane sau cu diferitele instituţii publice care au

personalitate juridică.

Prin cercetarea structurii administrative se ajunge la definirea unui

tip de structură care reprezintă soluţia unei probleme apărute într-o

anumită etapă socială. Dar diferitele probleme nu pot avea o singură

soluţie, mai ales în cadrul administraţiei publice locale, care prezintă

particularităţi faţă de administraţia centrală.

Este însă important ca structura administraţiei să aibă un caracter

dinamic, să se adapteze în mod continuu, la transformările rapide ale

societăţii. Dacă unele instituţii publice nu ţin pasul cu evoluţia societăţii şi

sunt retrograde în planul mentalităţii, estenecesară reorganizarea

acestora cau chiar desfiinţarea lor.

65

3.3.2. Structura organelor centrale ale administraţiei publice

Problemele referitoare la organizarea administraţiei publice centrale

nu sunt studiate din punctul de vedere al dreptului administrativ sau

constituţional, ci doar sub aspectul structurării acesteia, care se înscrie în

sfera ştiinţei administraţiei.

Organul administraţiei publice centrale este Guvernul. Ca şef al Guvernului,

primul-ministru conduce şi orientează activitatea membrilor acestuia, el

asigurând coordonarea interministerială.

Această coordonare funcţională este clasică, deoarece este

consecinţa exercitării atribuţiilor de conducere şi de control, dând

conţinutul noţiunii de administraţie. Prin atribuţia de coordonare, primul-

ministru realizează în ansamblu, unitatea de acţiune a tuturor ministerelor

şi a celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale,

precum şi armonizarea politicii efectuate de diferite ministere.

În practică, prin coordonarea funcţională efectuată de primul-

ministru, se poate ajunge la îmbunătăţirea activităţii şi structurii

Guvernului. Coordonarea funcţională se realizează în două moduri, după

cum este vorba de o coordonare materială sau de una intelectuală.

Coordonarea materială se realizează, în domeniile şi ramurile

activităţii de specialitate de care răspund membrii Guvernului.

Coordonarea intelectuală este asigurată sub autoritatea primului-ministru

în şedinţele Guvernului. Prin metoda convorbirilor directe, ea se mai

66

realizează ori de câte ori este necesar, prin reunirea reprezentanţilor

organelor centrale de specialitate ale administraţiei. Pentru a se realiza o

coordonare eficientă, este necesar ca primul-ministru să fie o personalitate

care să se impună prin calităţile sale intelectuale şi morale.

Structura ministerelor şi a celorlalte organe centrale ale

administraţiei statului se supune “legii specializării”. De altfel,

specializarea constituie raţiunea existenţei acestora. Îmbunătăţirea

structurii ministerelor şi a celorlalte organe centrale ale administraţiei

implică raţionalizarea şi simplificarea să; un număr exagerat al acestora ar

aduce prejudicii coordonării însăşi.

Problemele complexe privind o mai raţională şi eficientă îndeplinire a

sarcinilor administraţiei determină crearea ministerelor şi a altor organe

centrale specializate, prevăzute cu o structură care nu prejudiciază

unitatea administraţiei statului. Astfel, administraţia statului alcătuieşte un

sistem unitar, având un singur organ central: Guvernul. În fond, structura

unui minister sau organ central, cu subdiviziunile sale, are tocmai rolul de

a realiza unitatea acestuia.

Ministerele sunt organe administrative de specialitate sau de

resort, deoarece înfăptuiesc activitatea statului într-un domeniu sau

ramură, iar repartizarea sarcinilor între ministere se poate face pe o

structură verticală sau orizontală. Într-un sistem structurat vertical,

fiecare minister este competent să soluţioneze toate problemele privind

un domeniu sau un grup de domenii de activitate ale administraţiei

statului (învăţământ, sănătate, comerţ exterior etc.). Acest gen de

structură este cel mai răspândit. El permite o specializare tehnică,

indispensabila epocii moderne, dar prezintă dificultăţi privind coordonarea.

În cazul structurii orizontale, fiecare minister este competent să

rezolve una sau mai multe probleme comune tuturor domeniilor de

activitate. Sistemul structurii orizontale facilitează coordonarea

problemelor, dar el nu poate fi generalizat, ponderea fiind deţinută de

structura verticală.

Eficienţa organizării administraţiei în subdiviziuni este, de asemenea,

o problemă care se studiază de ştiinţa administraţiei publice. Se

procedează la stabilirea unor subdiviziuni adecvate ale administraţiei, prin

67

gruparea raţională a sarcinilor ce revin unui minister sau altui organ

central.

Uneori, factorii tehnici determină crearea subunităţilor din cadrul

ministerelor; alteori, aceeaşi factori determină crearea unui nou minister

sau organ central al administraţiei.

Întrucât fiecărui minister îi revine îndeplinirea unui volum mare de sarcini,

este posibil să se efectueze o altă regrupare a ministerelor.

De exemplu, s-ar putea proceda la o regrupare a unor sarcini de

natură diferită, dar a căror soluţionare a fost de resortul unui singur

minister. Sau, s-ar putea concentra, în competenţa aceluiaşi minister,

rezolvarea unor probleme diferite, care anterior erau încredinţate mai

multor ministere.

În epoca actuală, apar sarcini noi şi este normal şi necesar, atunci

când ele sunt suficient de numeroase, să se procedeze la crearea unui nou

minister sau organ central. Fenomenul multiplicării şi diversificării

structurii ministerelor constituie o caracteristică a dezvoltării sociale.

Creşterea numărului organelor centrale se justifică, adesea, prin

continua amplificare a cerinţelor sociale, generate de mărirea numărului

populaţiei şi sporirea exigenţelor acestora în planul prestaţiilor

administrative. Dacă s-ar reduce nejustificat numărul ministerelor,

problema coordonării nu ar dispărea, ci ar deveni mult mai greu de

realizat.

Numărul ministerelor şi al celorlalte organe centrale ale

administraţiei urmează să fie într-o deplină concordanţă cu volumul şi

diversitatea sarcinilor de îndeplinit. În acest fel, se poate menţine un

echilibru permanent între cerinţele societăţii şi satisfacerea lor de către

administraţia statului. Reducerea numărului unor asemenea organe,

numai din motive aparente de economisire, este păgubitoare pentru

societate.

În ştiinţa administraţiei, este necesară şi studierea dezavantajelor

unui număr nejustificat de mare al ministerelor şi celorlalte organe

centrale ale administraţiei, care atrag cheltuieli inutile din bugetul statului.

Într-o asemenea situaţie, devine dificilă activitatea de coordonare a

administraţiei.

68

În concluzie, atât înfiinţarea, cât şi desfiinţarea ministerelor şi a

celorlalte organe centrale ale administraţiei statului, urmează să se

întemeieze pe criterii de raţionalitate şi eficienţă a activităţii acestora.

3.3.3. Structura organelor locale ale administraţiei publice

Structura organelor locale ale administraţiei serveşte, atât interesele locale

ale societăţii, cât şi pe cele generale; de aceea, trebuie adoptate cele mai

bune soluţii pentru organizarea activităţii şi dimensionarea structurii din

circumscripţiile administrativ-teritoriale.

Organizarea administrativă a teritoriului are ca obiect, studierea şi

determinarea, în cadrul geografic al statului, a unei repartizări raţionale şi

eficiente a activităţilor umane, în raport cu resursele naturale şi

necesităţile colectivităţilor locale. Delimitarea teritoriului în circumscripţii

administrative trebuie să ia în considerare interesele tradiţionale, politico-

administrative, economice şi social-culturale ale populaţiei. În acest mod,

se poate realiza într-o manieră unitară, administraţia publică.

Doctrina administrativă din ultimii ani stabileşte trei principii privind

organizarea administraţiei publice teritoriale şi anume:

1. principiul centralizării;

2. principiul desconcentrării;

3. principiul descentralizării.

Prin aceste principii se încearcă rezolvarea celor două tendinţe care

se manifestă în guvernarea şi administrarea unei ţări: unitatea şi

diversitatea.28

Tendinţa de unitate are caracter naţional şi este determinată de necesitatea

de a trăi în colectiv. Tendinţa de diversitate (descentralizatoare) corespunde

diversităţii grupurilor sociale şi este determinată de consideraţii de ordin

geografic şi istoric. Ea necesită adoptarea de măsuri particulare pentru

fiecare grup social.

28 Rodica M. Candea, Dan Candea, “ Comunicarea managerială – concepte, deprinderi, strategii“, ed. Expert, Bucuresti, 1996

69

Centralizarea este principiul fundamental al organizării

administraţiei publice locale şi presupune exclusiv, dependenţa organelor

locale de organele centrale. Din punct de vedere juridic, organele centrale

sunt singurele care adoptă decizii aplicabile în teritoriu, iar autorităţile

locale au doar competenţa executării acestora. Vreme îndelungată, acest

sistem s-a bazat, în teritoriu, nu pe existenţa unor organe, în sensul de

colective de funcţionari bine organizaţi, ci pe existenţa unor simpli agenţi

ai centrului.

Acest sistem a fost specific organizării statale şi administrative din

Antichitate şi Evul Mediu; în epoca modernă şi contemporană, regimurile

politice totalitare admiteau autorităţilor locale, o putere de decizie doar în

cazuri excepţionale (calamităţi naturale ca incendii, inundaţii sau

cutremure).

Principiul de (s) concentrării29 este, în realitate, o formă a

centralizării şi constă în recunoaşterea pentru agenţii statului, repartizaţi

pe întregul teritoriu al ţării, a unei anumite puteri de decizie. Practic,

centralizarea există în orice moment, deoarece pe de o parte, agenţii sunt

subordonaţi ierarhic puterii centrale, iar pe de altă parte, deciziile lor sunt

imputabile exclusiv statului.

Într-o manieră generală, se poate afirma că desconcentrarea

constituie un regim juridic administrativ care se situează între centralizare

administrativă şi descentralizare administrativă, fiind o centralizare

atenuată sau o slabă descentralizare.

Ceea ce o apropie de centralizare este faptul că titularii puterii locale

nu sunt aleşi de electoratul local, ci numiţi de la centru. Ceea ce o apropie

de descentralizare este faptul că titularii puterii locale, deşi numiţi de

centru, au competenţa să rezolve ei problemele locale, fără să le mai

înainteze în acest scop, şefului ierarhic de la centru, dar ei sunt supuşi

controlului acestuia şi obligaţi să se conformeze actelor superiorului lor.

În cazul desconcentrării, autoritatea publică locală rămâne parte

integrantă a sistemului ierarhic central. Deciziile date în competenţa

autorităţilor publice locale sunt luate de aceasta sub puterea ierarhică a

autorităţilor centrale.

29 Iorgovan, A. – op. cit.; p.212

70

Autoritatea centrală poate să dea autorităţii locale ordine şi

instrucţiuni cu privire la deciziile pe care urmează să le ia, având şi dreptul

de control asupra modului de execuţie a acestora. Aşadar,

desconcentrarea constă în apropierea statului de locul de aplicare a

politicilor. A desconcentra înseamnă a repartiza mai bine acţiunile

îndeplinite de către administraţia statului între nivelul naţional de

concepere a acestor acţiuni şi nivelul teritorial de execuţie a aceloraşi

acţiuni.

La nivelul teritorial al statului, prefecturile, direcţiile judeţene cât şi

serviciile

Judeţene nu sunt persoane juridice; ele reprezintă numai administraţii

desconcentrate ale

Statului.

Partajul între atribuţiile dobândite de autorităţile administrative

desconcentrate şi

Cele rezervate centrului reflectă gradul de desconcentrare administrativă.

Bineînţeles, structurile teritoriale desconcentrate păstrează rolul de

a raporta centrului situaţia din teritoriu şi de a executa ordinele centrului.

Desconcentrarea poate fi verticală, sporindu-se competenţele serviciilor

exterioare ale administraţiei ministeriale sau pe orizontală, când se

amplifica competentele conducătorului serviciilor desconcentrate dintr-o

circumscripţie administrativă, ca de exemplu situaţia prefectului.

Recurgând la o formulă celebră a lui Odilon Barrot şi Proudhon,

desconcentrarea orizontală «este acelaşi ciocan care bate, doar că i s-a

scurtat mânerul, loviturile fiind astfel mai bine ajustate». Oricum esenţial

pentru desconcentrarea administrativă este menţinerea puterii ierarhice.

În principiu, desconcentrarea priveşte administraţia statului. Ea

poate însă să funcţioneze şi în cazul colectivităţilor teritoriale locale

autonome, care îşi pot împărţi teritoriul în circumscripţii administrative

unde să organizeze servicii desconcentrate, pentru o mai eficientă

administrare.

Cert este că cei doi termeni nu trebuie niciodată confundaţi,

descentralizarea presupunând o împărţire a puterii între stat şi

colectivităţile locale, în timp ce prin desconcentrare statul nu-şi împarte

71

puterea sa, ci el se apropie de cetăţeni, instalând la faţa locului servicii

specializate dotate cu o anumită autonomie.

Principiul descentralizării30 presupune însă existenţa unor persoane

publice locale, desemnate de comunitatea teritoriului, care au atribuţii

proprii, intervenind direct în gestionarea şi administrarea “afacerilor”

colectivităţii.

3.3.4. Descentralizarea administraţiei publice şi autonomia locală în România

În spaţiul european actual, problematica descentralizării

administrative şi autonomia locală au devenit una din preocupările majore

ale societăţii. Interesul sporit acordat acestora se leagă strâns, atât de

menţinerea păcii sociale şi a stabilităţii politice în prezent, cât şi de

perspectiva unei organizări a continentului nostru într-un posibil cadru

instituţional unic, al Statelor Unite ale Europei în viitor.

Importanţa acestui fenomen apare, cu atât mai mare, dacă avem în

vedere asocierea care se face tot mai mult, între descentralizarea

administrativă şi creşterea autonomiei locale în rezolvarea unor probleme

ale minorităţilor etnice, culturale sau lingvistice.

Descentralizarea ca fenomen social 31semnifică un proces

fundamental de deplasare a puterii de la centru spre periferie. El

generează o multitudine de efecte care, în sinteză, presupun:

1. Regruparea relaţiilor de putere în mediul local, care devine centrul de

greutate

30 Grădinaru, N. – Administraţia publică în România şi integrarea europeană; Editura Fundaţiei“Universitatea Pentru Toţi”; Slatina; 2001; p.139.?

31 Popescu, C.L. – Autonomia locală şi integrarea europeană; Editura All Beck; Bucureşti; 1999; p.147

72

Al procesului administrativ;

2. Localizarea şi intersectarea acestor relaţii determină apariţia unui

sistem

Administrativ specific pe care se sprijină puterea locală;

3. Agenţii locali nu mai sunt simpli executanţi ai directivelor primite de la

Administraţia centrală, ci ei dobândesc capacitate strategică de acţiune;

4. Politica de descentralizare generează transferul de competenţă,

determină

Întărirea activităţii şi dezvoltarea solidarităţii locale, creând un nou cadru,

în jurul căruia

Diverşii actori locali vor fi incitaţi să se mobilizeze.

Analiza proceselor de descentralizare a sectorului publicînvederează drept

coordonată majoră a acesteia determinarea sensului şi a evoluţiei

guvernării locale.

În concepţia de tip francez, exigenţele unităţii naţionale conduc

la o interpretare restrictivă adescentralizării, fiind, considerată, în final, un

“mijloc de luptă” contra puterii centrale.

În concepţia engleză, însă, descentralizarea este înţeleasă înrt-un

sens larg, acela de auto-administrare (“self government”). Libertatea

unităţii administrative locale de a decide şi acţiona pe baza propriei

iniţiative şi responsabilităţi, constituie caracteristica esenţială a guvernării

locale.

Procesul descentralizării administrative nu înseamnă numai

substituirea unui decident central situat la nivel naţional cu unul local; el

modifică profund cadrul de referinţă şi condiţiile în care sunt alese

obiectivele stabilite opţiunile şi fundamentate deciziile.

Decizia administrativă devine, în acest cadru, din momentul luării ei,

produsul interacţiunii complexe cu mediul local. Inserat într-o anumită

ierarhie, agentul local se manifestă totodată, ca o componentă a unui

mediu politic şi administrativ, cu care întreţine relaţii reciproce şi

reversibile de schimb.

Deciziile pe care acesta le ia, sunt produsul variabilelor specifice de

origine locală, pe care Administraţia centrală se dovedeşte a fi, uneori,

incapabilă să le perceapă şi să le ia în considerare.

73

Localizarea vieţii publice32, în sensul afirmării descentralizării

administrative şi dezvoltării autonomiei locale, permite o mai largă

participare şi implicare politică din partea cetăţenilor. În acest context,

descentralizarea devine un cadru comod de educaţie politică, deoarece

cetăţenii sunt implicaţi mai mult şi iniţiaţi în gestiunea propriei localităţi,

ceea ce favorizează înţelegerea mai bună a problemelor politice şi

administrative care se pun la nivel naţional.

Se asigură astfel, premisa pentru formarea identităţii locale care

crează apartenenţa la un sistem comun de valori şi de interese

reprezentate şi apărate în organele administrative ierarhic-superioare, cu

impact puternic asupra dezvoltării economice şi sociale.

Descentralizarea administraţiei publice apare, totodată, ca un

corolar al democraţiei. Ea înseamnă pentru organizarea administrativă,

ceea ce democraţia reprezentativă reprezintă pentru organizarea

constituţională. Toate aceste trăsături sunt, conform afirmaţiilor lui Max

Weber, expresia unui proces de raţionalizare în administraţie publică, un

indiciu al modernizării.

În acelaşi timp, se impune a observa faptul că organizarea locală nu

există în sine; ea este produsul statului care a recurs la divizarea în

circumscripţii, pentru a asigura controlul spaţiului geografic şi social. În

acest sens, J.A.Mazères afirma că “statul este organizatorul şi garantul

principiului descentralizării”. Acest model de organizare administrativ-

statală poate contribui la creşterea eficienţei întregului sistem, deoarece

administraţia publică centrală îşi poate concentra atenţia asupra

problemelor prioritare de interes naţional, lăsând în seama colectivităţilor

locale alte competenţe de gestiune.

Pe de altă parte, însă, procesul descentralizării administraţiei

publice are anumite limite şi provoacă neajunsuri, distorsiuni care,

desigur, se cuvin a fi anticipate şi evitate.

Prin proporţii, frecvenţă şi impact pot fi remarcate, în acest sens,

următoarele aspecte

deficitare:

32 Roger Fisher, William Ury, Bruce Patton, “ Succesul în negocieri ”, ed. Dacia, Cluj -Napoca,

1995

74

abuzurile în materie de descentralizare orientate spre o escaladare o

Particularităţilor, care pot merge până la a pune în pericol unitatea

naţională;

soluţiile neadecvate la problemele locale, care pot degenera în decizii

Inspirate de politica unor grupuri de presiune, ale căror interese contravin

celor naţionale;

deficienţe în derularea procesului decizional, datorate şi funcţio-narilor

Publici locali care, de regulă, nu au competenţa şi experienţa celor din

administraţia

Publică centrală;

dispersia mai mare a resurselor publice între colectivităţile locale sau

grupurile sociale, care poate antrena un proces de dizolvare a solidarităţii

tradiţionale, creând premisele unei competiţii politice şi ale unor conflicte

interne, inclusiv interetnice şi, uneori, o eficienţă mai redusă. Atuurile, ca

şi deficienţele descentralizării administraţiei publice se manifestă

diferenţiat, în funcţie de formele de practicare ale sale. Sub acest aspect,

se distinge varianta cunoscută sub numele de descentralizare teritorială,

faţă de cea numită descentralizare tehnică.

Descentralizarea teritorială 33presupune existenţa unor interese

comune ale locuitorilor dintr-o entitate administrativă, “fracţiune

geografică”, ce reprezintă o porţiune din teritoriul unui stat. Interesele

comune ale membrilor colectivităţii administrativ-teritoriale conduc la

afaceri locale, în cele mai diverse domenii de activitate, distincte de

“afacerile” (problemele) naţionale.

În acelaşi timp, se constată că din punct de vedere sociologic,

solidaritatea cetăţenilor în jurul acestor interese depinde de dimensiunile

cadrului teritorial, ea fiind foarte puternică într-o mică localitate rurală şi

adesea superficială într-o mare aglomerare urbană. În alţi termeni,

descentralizarea teritorială presupune existenţa unor autorităţi locale

alese, care au şi competenţă în gestionarea resurselor publice de care

dispune entitatea respectivă.

33 Legea nr. 199/1997 pentru ratificarea Cartei Europene a Autonomiei Locale, în Monitorul Oficial alRomâniei, parte I, nr. 331/26.11.1997

75

Spre deosebire, descentralizarea tehnică se bazează pe existenţa

unor persoane morale de drept public, care prestează anumite servicii

publice, detaşate din masa serviciilor prestate de autorităţile statale

centrale. Aceste persoane morale sunt denumite tradiţional, stabilimente

publice locale.

Doctrina34 actuală reţine ideea că descentralizarea teritorială este o

repartizare de afaceri administrative generată de diversitatea socială şi

politică a ţărilor asupra ansamblului teritoriului; în timp ce,

descentralizarea tehnică corespunde exigenţelor unei repartizări

armonioase a funcţiilor între diferitele ramuri ale administraţiei publice.

Prima răspunde, astfel, unor aspiraţii mai mult politice, pe când a

doua – unor preocupări de eficacitate. Aceasta face că ideea de

autogestiune să fie mai puţin pronunţată în cazul descentralizării tehnice,

decât în cel al descentralizării teritoriale.

34 Matei, C.; Matei, A. – Acquis comunitar şi administraţie publică; editura Economică; Bucureşti; 2000; p.139

76

Capitolul 4. Reforma administraţiei publice romaneşti după 1989

Ca rezultantă a degringoladei care a urmat în viaţa practică şi a atitudinii politice

ambigue, după evenimentele din 1989, serviciile din administraţia publică din România s-au

dezorganizat, au continuat parţial să acţioneze, în virtutea inerţiei păstrând caracteristicile

administraţiei anterioare. Aceasta a fost o urmare firească a păstrării în funcţii a personalului

vechi, obişnuit cu mentalităţile şi stilul de muncă subordonat ideii de executare a sarcinilor

trasate de “partidul unic”.

Apariţia pe eşichierul politic a unei multitudini de partide, cu sau fără doctrine şi

programe bine definite, păstrarea vechilor structuri în eşaloanele locale, a avut ca efect

menţinerea instituţiilor administraţiei publice într-o zonă conservatoare a vechilor tradiţii şi

practici, deci o frână în aplicarea reformelor care au devenit o necesitate de necontestat şi s-au

iniţiat pe plan economic şi social.

Ca urmare a alegerilor şi păstrării la putere a unor partide cu orientare vădit de stânga,

care priveau reformele necesare a se aplica într-o viziune originală, în care accentul era pus pe

păstrarea proprietăţii de stat şi încetinirea privatizării.

Tranziţia a modificat fundamental coordonatele sistemului politic, economic, social,

relaţiile sociale, modul de viaţă şi valorile ce orientează comportamentul cetăţenilor.

Schimbarea a fost haotică în primele sale faze, când vidul legislativ, criza de autoritate

a instituţiilor publice, dezordinea din viaţa economică şi voluntarismul unor decizii ale

executivului au reprezentat ameninţări pentru cursul tranziţiei. După 1989 a avut loc o

adevărată explozie a formelor de asociere civică şi politică. Au intrat în mişcare noile instituţii

şi forţe ale economiei de piaţă.

77

Pământul a fost redat ţăranilor, milioane de cetăţeni au devenit din chiriaşi proprietari

ai locuinţelor pe care le deţin. S-au constituit şi funcţionează mii de întreprinderi mici şi

mijlocii cu iniţiativă privată. Cu toate aceste transformări de anvergură, prin configuraţia

structurală a economiei şi prin performanţele sale scăzute, România se plasează încă sub

nivelul înregistrat de unele ţări în tranziţie din Europa Centrală.

Diversificarea intereselor economice şi a conduitelor sociale nu a dus încă la o

articulare coerentă a grupurilor şi nici la o solidarizare a acestora, iar parteneriatul social este

abia la început.

Aceştia au fost factorii care au dus la necesitatea reformei şi profesionalizării

administraţiei publice.

Reforma administraţiei publice35 trebuie corelată şi cu procesul de reformă din

celelalte domenii ale vieţii sociale, economice, stabilindu-se astfel obiective concrete şi

priorităţi, precum şi căile şi măsurile potrivite pentru a le implementa. Cooperarea structurilor

administraţiei publice cu diferite componente ale societăţii civile, stimularea dezvoltării de

organizaţii şi asociaţii nonguvernamentale cu scop nelucrativ.

Trebuie avută în vedere asigurarea unei relaţii funcţionale eficiente, între decizia

politică şi administrativă, de specialitate, cu caracter tehnic, trebuie urmărită descentralizarea

concomitent cu realizarea unei transparenţe şi cu sporirea controlului public asupra actelor

administraţiei centrale şi locale.

Ca urmare a presiunii sociale interne şi a condiţionărilor externe, s-au aplicat măsuri

parţiale în agricultură, în industrie, acestea având ca efect disponibilizarea unui număr

însemnat de specialişti din ambele domenii, aşa se face că în aparatul de specialitate din

primării, consilii locale şi în cele superioare au fost încadraţi un număr însemnat de ingineri,

tehnicieni şi alte persoane provenite din domenii variate, care cunoşteau activitatea din

administraţia publică după ureche sau au început să lucreze învăţând de la vechiul personal,

preluând de la acesta în mod automat vechile racile.

Un efect nebenefic a fost încadrarea în funcţii a personalului pe criterii de clientelism

politic şi nu pe criterii de aptitudini profesionale, de competenţă, prin concurs, în locul

juriştilor, economiştilor şi a funcţionarilor cu experienţă în domeniu, care s-au privatizat sau

au migrat în străinătate şi la alte instituţii unde salariile au crescut cu mult faţă de cele plătite

în administraţia publică.36

În prezent se poate afirma că administraţia publică este domeniul care necesită o

reformare urgentă şi măsurile promise de toate partidele politice, de a realiza reforma şi de a

35 “ Constituţia Romaniei – 1991”, Regia Autonomă Monitorul Oficial, Bucureşti, 199636 “ Legea Administraţiei publice locale, nr. 69/1991; Legea privind alegerile locale, nr.70/1991 “, Regia Autonomă Monitorul Oficial, Bucureşti, 1996

78

pune în aplicare preconizată Lege a funcţionarului public, aflată pe agenda Parlamentului din

1990 nu mai poate fi amânată fără efecte dezastruoase.

Mult promisa autonomie a instituţiilor administraţiei publice locale trebuie tradusă în

practică. Centralismul este dăunător, îngrădeşte iniţiativa şi frânează aplicarea reformei în

toate domeniile.

S-a adeverit, prin cercetări, că managementul de tip centralizat–autoritar nu este tot

atât de eficient ca şi managementul unităţilor mai mici. Aceasta se datorează în primul rând

faptului că deciziile de rezolvare a problemelor se iau în altă parte – deseori la o distanţă

destul de mare de locul unde şi-a făcut apariţia problema. În această situaţie apar fenomene

cum ar fi neînţelegerea exactă a problemei datorate mediului în care se trăieşte (cel din centru

nu cunoaşte toate detaliile problemei care implicit are o legătură strânsă cu starea de spirit şi

mediul antropic existent în acel loc şi timp); sistemului de raportare diferit al fiecărui om,

tendinţei de autodeculpabilizare a celui care a raportat problema.

Aceste bruiaje în comunicare, care este extrem de importantă pentru un sistem

administrativ au un efect nefast asupra problemei, din mai multe motive:

- Prin neînţelegerea sau înţelegerea greşită a problemei se poate întâmpla să se rezolve

O falsă problemă sau să se încurce lucruri de importanţă maximă;

- Performanţele unui sistem se măsoară şi după rapiditatea cu care răspunde la

Impulsuri care-i perturbează funcţionarea;

- Timpul afectat rezolvării problemei devine mai lung;

Aceste probleme au repercusiuni şi în domeniul financiar. Rezolvarea unor probleme

false cere nu doar timp ci şi o pierdere de bani. Statul trebuie să admită faptul că, comunitatea

locală poate determina mai uşor binele şi interesele sale decât centrul. Reforma şi

modernizarea administraţiei publice depinde şi de gradul de implicare a cetăţeanului în

treburile publice locale, deoarece bunăstarea şi siguranţa statului depinde în mare măsură de

bunăstarea şi siguranţa comunităţilor locale. În acest sens e nevoie să se acorde o mai mare

importanţă autorităţilor locale şi funcţionarilor ei.

Acestea sunt premisele pentru care Parlamentul României trebuie să adopte o lege care

să asigure:

1. Restructurarea instituţiilor administraţiei publice centrale şi locale, potrivit cerinţelor

Actuale impuse de realităţile vieţii economice şi sociale, relaţiile acestor instituţii cu

Sistemele administrative care funcţionează cu bune rezultate în ţările vecine şi

Instituţiile interne înfiinţate în ultimii ani, toate acestea pentru a sluji în măsură tot

Mai mare şi mai eficient interesele populaţiei.

2. Informatizarea instituţiilor astfel nou formate, pentru ca să poată cu un număr

79

Restrâns de personal bine pregătit profesional să-şi exercite atribuţiile.

3. Pregătirea şi crearea unui statut de profesionişti pentru funcţionarii din domeniu, compatibil

cu pregătirea personalului din sistemul MApN, MI, justiţie sau învăţământ, căruia să i se

stabilească obligaţii, drepturi, stabilitate şi perspective în activitate.

Una dintre marile nereuşite ale Parlamentului român, din 1989 şi până la ora actuală,

este Legea funcţionarului public. Este imperios necesar ca această Lege să apară cât mai

curând, deoarece fără ea nu se poate asigura un climat în care funcţionarul public să poată

lucra fără a se teme de viitor.

Au calitatea de funcţionar public persoanele numite într-o funcţie permanentă în cadrul

administraţiei publice centrale sau locale. Ei sunt în serviciul cetăţenilor. Când ne referim la

funcţionarul public37

Ne gândim în special la acele persoane care lucrează în administraţia publică şi nu sunt

numiţi pe criterii politice. Aceştia trebuie să fie adevăraţi profesionişti, dar să nu uităm că

pentru aceasta ei au nevoie de:

A). Prestigiu social

B). Un salariu pe măsură

C). Siguranţa postului pe care îl ocupă, deoarece spre deosebire de înalţii funcţionari

Publici, care sunt numiţi pe criterii politice, ei sunt aceia care rămân în administraţia publică.

D). Adevăraţii profesionişti trebuie selectaţi şi convinşi să rămână în administraţia publică.

Există câteva mări coordonate pe care s-ar putea axa reforma administraţiei, şi anume:

A). Reforma administrativă – aşezarea în cadrul constituţional şi juridic. Există încercări,

Din păcate ele sunt contradictorii şi insuficiente (Legea administraţiei publice locale,

69/1991,Ordonanţa de urgenţă nr. 22/1997privind administraţia publică).

Practica de a funcţiona pe baza ordonanţelor s-a dovedit a fi periculoasă, de multe ori

emiţându-se ordonanţe nejustificate temeinic şi mai ales necorelate cu legislaţia actuală şi cu

necesităţile concrete. Ca urmare se ajunge la neadoptarea legii în Parlament, în tot sau în

parte. Se ajunge deci la situaţia în care se dărâmă ceea ce s-a construit, cu efecte negative mai

ales în domeniul factorului uman.

Câteva elemente care ar trebui urmate pentru o administraţie publică profesionistă

sunt: - o bază de date cât mai completă; un centru de preluare şi prelucrare a informaţiilor din

teritoriu, cu accent pe nevoile cetăţenilor; profesionalizarea continuă a funcţionarilor publici

prin programe cu instituţiile de învăţământ superior cu profesionişti din domeniu; creşterea

influenţei specialiştilor asupra punctelor de vedere ale parlamentarilor; acordarea unei mai

37 Alexandru Ioan, “Structuri, mecanisme şi instituţii administrative ”, vol. I, II, ed. Sylvi,Bucureşti, 1996

80

mari importanţe dezvoltării regionale; centre teritoriale de perfecţionare a pregătirii

profesionale pentru funcţionarii actuali.38

B). Reforma administraţiei – adică reforma practicilor, metodelor de lucru şi mai ales a

modului de utilizare a resurselor umane.

Trebuie stabilite politici clare în ceea ce priveşte instruirea aleşilor locali, a

personalului ce funcţionează în administraţia publică. Există câteva caracterisitici ale politicii

manageriale în administraţia publică, şi anume: orientarea spre misiune, adică armonizarea

unui set de scopuri şi obiective pentru comunitate, care trebuie să fie orientate spre nevoile

cetăţeanului; rezolvarea problemelor apărute în ordinea importanţei lor; delegarea luării

deciziei; promovarea lucrului în echipă; instruirea personalului prin cursuri de lungă sau

scurtă durată, organizate de instituţii

Specializate, guvernamentale sau organizaţii neguvernamentale; selectarea, formarea şi

organizarea unui grup de profesionişti, care să aibă autoritatea necesară pentru luarea unei

decizii în organizarea şi desfăşurarea activităţii interne de instruire.

C). Reforma administrativă în domeniul economic (corelarea dintre Legea finanţelor publice

locale, Legea patrimoniului, Legea funcţionarului public, Legea dezvoltării regionale).

Finanţarea activităţii autorităţilor locale, modul de gestionare a fondurilor reprezintă o oglindă

care redă o imagine fidelă despre adevărata autonomie a acestora. Chiar dacă autonomia

locală din punct de vedere financiar şi administrativ este garantată de Constituţie, ea nu poate

funcţiona decât dacă există o voinţă politică din partea legiuitorului şi a guvernului pentru a

impune respectarea legilor în vigoare. Bugetele sunt instrumentele prin care şi cu care

operează guvernul şi autorităţile locale.

Dezvoltarea administraţiei publice locale – trebuie sprijinită implementarea legilor

privind bugetele locale, respectiv patrimoniul public şi privat, cu trei mari componente:

A). Întărirea sistemului autonomiei locale. Autonomia locală 39trebuie să însemne în primul

rând valorificarea eficientă a tuturor resurselor locale – naturale, umane, financiare, în cadrul

unei politici de dezvoltare. Scopul său este sprijinirea asociaţiilor din domeniul administraţiei

locale (Asociaţia Preşedinţilor de Consilii Judeţene, Federaţia Primarilor de Municipii, şi

Federaţia Oraşelor) în construirea capacităţii de a-şi îndeplini rolul în mod adecvat.

38 Rod Hague, Martin Harrop and Shaun Breslin, “ Political science: a comparative introduction“, St. Martin ‘s Press, New York, 1993

39 Self, P, Government by the Market? The Politics of Public Choice, Macmillan, Londra, 1993

81

Administraţia locală trebuie să pună în aplicare planuri de dezvoltare în profil

teritorial, să atragă finanţări pentru proiecte de anvergură, pe lângă folosirea fondurilor

bugetare şi a impozitelor şi taxelor locale.

B). Sporirea capacităţilor de formare profesională pentru administraţia publică locală;

C). Dezvoltarea cooperării şi a dialogului între diferitele nivele centrale şi locale ale

Administraţiei.

Dezvoltarea regională40 – e necesară crearea unei infrastructuri administrative eficace

pentru implementarea politicii de dezvoltare regională, atât la nivel naţional cât şi la nivel

regional. Pentru aceasta e necesară:

A). Elaborarea programului naţional de dezvoltare regională;

B). Crearea unei capacităţi instituţionale şi de infrastructură eficace şi viabile în cadrul

Unităţii de Dezvoltare Regională, Comisiei Naţionale pentru Dezvoltare Regională şi al celor

8 Agenţii de Dezvoltare Regională;

C). Constituirea sistemelor operaţionale şi de control necesare pentru asigurarea unei operări

eficace şi transparente a Fondului Naţional de Dezvoltare Regională;

D). Crearea capacităţii la nivel naţional de repartizare echitabilă a fondurilor.

Reforma administraţiei publice în domeniul resurselor umane:

A). Personalul. Funcţionarii publici.

Sunt mulţi acei cetăţeni care se plâng de faptul că administraţia publică funcţionează

încet şi defectuos. Această funcţionare se pune cel mai adesea pe seama funcţionarilor publici.

Administraţia publică funcţionează astfel deoarece:

A) e slab dotată cu logistică informaţională şi comunicaţională;

B) este necorespunzător organizată;

C) are un personal redus numeric şi mai ales nespecializată adecvat acestui tip de

Activitate;

D) colaborarea dintre autorităţile locale lasă de dorit (aici mă refer atât la colaborarea

Între primării, consilii judeţene, prefecturi din ţară cât şi la cele din afara ţării).

Valoarea unei administraţii publice constă nu numai în mijloacele materiale şi financiare de

care dispune cât mai ales în materialul uman pe care îl foloseşte. Putem face distincţie între

trei tipuri de funcţionari publici: cei cu funcţii de conducere de nivel înalt, numiţi de obicei pe

criterii politice, care ar trebui să aibă, pe lângă absolvirea unui institut de învăţământ superior

şi o pregătire temeinică, mai ales în probleme de organizare şi conducere; personalul cu

40 Dan C. Stegăroiu, “ Sociologia muncii “, Cluj – Napoca, 1992

82

funcţii administrative de specialitate la nivel superior, a cărui formare se realizează în cadrul

învăţământului universitar sau la locul de muncă, şi personalul cu o pregătire medie.

Pregătirea profesională a personalului din administraţia publică porneşte de la

conştientizarea caracterului multilateral şi specializat al administraţiei publice. Ca urmare, un

funcţionar public trebuie să aibă, pe lângă o temeinică pregătire în domeniul administraţiei

publice şi a dreptului şi o sumă de cunoştinţe în ceea ce priveşte domeniul său propriu de

activitate. Pentru îndeplinirea acestui scop este necesară o strânsă legătură între procesul de

învăţământ şi cercetare şi realizarea unei mai bune legături între învăţământ şi practică.

Personalul administraţiei publice mai are de întrunit o serie de caracteristici cum ar fi:

iniţiativa, creativitate, receptivitate la nou, stăpânire de sine, principialitate, responsabilitate,

ţinută morală, ş.a.

B). Administraţia publică şi cetăţeanul.

Trebuie realizată o schimbare de fond a raporturilor dintre administraţia publică şi cetăţean:

administraţia publică trebuie să se manifeste ca un serviciu public aflat în slujba cetăţeanului,

nu deasupra lui.

Aceasta se poate realiza prin:

A) informarea regulată a cetăţenilor asupra drepturilor pe care le au în raport cu autorităţile

administraţiei publice, adică accesul la documente, căile de atac şi recurs, informare, etc

B) publicarea proiectelor deciziilor administrative şi atragerea cetăţenilor la elaborarea

Acestora.

C) comunicarea între administraţia publică şi cetăţeni. Egalitatea cetăţenilor în faţa legii41

Nu trebuie să fie afectată de privilegii datorate averii, poziţiei sociale sau de altă natură. E

necesară o societate în care drepturile şi libertăţile să fie corelate cu îndatoriri şi

responsabilităţi pentru fiecare cetăţean, cu respectarea legilor şi ordinii publice. Libertatea

unora nu trebuie să afecteze şi să o îngrădească pe a celorlalţi.

Este necesară o schimbare de fond a raporturilor dintre cetăţean şi administraţia

publică, schimbare caracterizată prin: transparenţă, corectitudine şi operativitate.

Trebuie eliminat clientelismul politic din administraţie şi să se treacă la formarea unei

categorii de funcţionari publici profesionişti, care să se bucure de prestigiu social şi bunăstare

materială, trebuie eliminate blocajele birocratice şi formalismul excesiv.

D) un serviciu public eficient, atent cu banul public. Este nevoie de un sistem nou de

salarizare a celor care lucrează în serviciul public, sistem care să fie mai flexibil, iar

41 Growing together within the capital region “ The report of the state comission on the capitalregion“, June 1996, The Nelson A. Rockefeller Institute of Government, State University of

New York, 1996

83

promovarea şi salarizarea să nu se facă numai în funcţie de vechime ci şi în funcţie de

capacităţi şi eficienţă. Actualul sistem de salarizare, care e bazat pe trepte de vechime, nu

încurajează calitatea muncii prestate.

Problema inovaţiei şi reformei în domeniul administraţiei publice a suscitat

întotdeauna o dezbatere teoretică semnificativă axată în primul rând pe compatibilitatea

conceptelor de inovaţie şi administraţie publică. Deseori administraţia este prezentată ca fiind

imobilă prin natura să şi incapabilă, în esenţă, să se adapteze evoluţiilor cerute şi necesare.

Putem menţiona în acest context două abordări semnificative:

A) teza pozitivă ce se concentrează asupra virtuţilor unui sistem administrativ instituţionalizat

şi laicizat. În analiza făcută de Max Weber42 birocraţia reprezintă un progres considerabil în

tehnicile de organizare a grupurilor umane. Datorită complexităţii crescute pe care acestea o

prezintă gestionarea devine tot mai dificilă iar soluţiile tradiţionale fondate pe relaţii de

rudenie apar a fi depăşite şi incapabile să conducă la construirea unor sisteme moderne. Astfel

se pune în practică un fenomen general de instituţionalizare şi laicizare a puterii care pleacă

de la vârf şi merge până la ultimele nivele de execuţie. Din această perspectivă birocraţia

elimină elementele feudale:

Opune autoritatea funcţiei personalizării puterii; universalitatea regulilor privilegiilor;

selecţia pe baza competentei specializate sistemului de favoruri; un sistem ierarhic clar unui

complex de subordonare bazat pe legături familiare.

Astfel descrisă birocraţia apare a fi tipul ideal de organizare formală şi raţionala;

această analiză poate apărea a fi în continuare pertinentă; modelul de organizare birocratică

este legat de existenţa statului de drept şi deci de cea a democraţiei. Este posibil să afirmăm că

birocraţia de tip weberian reprezintă una din condiţiile necesare apariţiei unor societăţi unde

libertăţile individuale sunt dezvoltate.

Acest lucru poate fi susţinut de exemplul unor ţări subdezvoltate în care organizaţiile

publice funcţionează pe baza unui model de tip feudal ce favorizează nepotismul şi utilizarea

abuzivă a privilegiilor.

B) este însă interesant de observat că elementele pozitive ale sistemului birocratic au fost mai

puţin puse în evidenţă de-a lungul timpului, pe fondul dezvoltării unui puternic curent de

analiză a disfuncţionalităţilor fenomenului birocratic. Teza negativă axată pe ideea patologiei

birocratice, a avut un impact şi o răspândire semnificativă.

Aceleaşi elemente care asigură eficacitatea în condiţii generale:

– Tehnicitatea, respectarea regulilor, precizia, repartizarea strictă a sarcinilor, raporturile

formalizate, etc.

42 Max Weber, Politica o vocaţie şi o profesie

84

- Pot conduce, în cazuri particulare, la ineficacitate. Tratarea cazurilor particulare de o

manieră

Personalizată suscită din partea structurii birocratice o reacţie de dezaprobare.

Birocraţia va căuta să includă cazul într-o categorie definită pentru care exista reguli clare de

tratare.

Această manieră impersonală de tratare a problemelor da naştere reproşurilor de rigiditate

adresate birocraţiei.

Se poate pune problema de ce ar evolua un sistem administrativ de tip birocratic;

putem identifica din acest punct de vedere câteva constrângeri externe care exercită o presiune

semnificativă:

- Evoluţia mediului influenţează sistemele administraţiei publice (spre exemplu punerea în

Practică a unei pieţe interne europene este de natură a bulversa administraţiile

vamale); apariţia unor exigente mai mari din partea cetăţenilor fata de serviciile publice

exercita o presiune la care, mai devreme sau mai târziu administraţia publică trebuie să se

adapteze.

Deşi administraţia publică poate tinde a considera –mai ales în ţările cu o exeperienta

antidemocratica recenta-ca acest lucru este mai puţin semnificativ în comparaţie cu

modificările la nivel de infrastructură, modificarea percepţiei cetăţeanului (bazată pe factori

diferiţi de la influenţa mecanismelor pieţei la schimbarea de generaţii) este capabilă a afecta

semnificativ funcţionarea structurilor administrative, intrarea în funcţia publica a unor

generaţii de funcţionari noi, mult mai orientaţi către finalităţi şi nu înspre proceduri şi

beneficiind de un nivel de educaţie mai ridicat poate schimba sistemul.

- Evoluţia tehnologică (şi aici principalul impact poate fi legat de informatizare).

- Presiuni legate de factori externi, tot mai importante în societăţile moderne (este suficient să

Urmărim aici doar probabilul impact al efortului de integrare al României în structurile

europene din

Punctul de vedere al funcţionării administraţiei publice); de multe ori, în mod surprinzător,

acest

Element poate avea o importanţă mult mai crescută decât voinţa internă de reformă.

Evident, conceptul de reformă şi inovaţie în cadrul sistemului administrativ nu poate fi

conceput, în afara relaţiei cu politica; chiar dacă numeroase elemente tehnice de detaliu îşi

găsesc originea în administraţia publică marile reforme sunt legate de mediul politic.

Aparatul administrativ este în mod direct influenţat de marile orientări politice şi acest

lucru are efecte ambivalente.

85

Subordonarea politică, socială sau juridică a administraţiei publice nu semnifică însă o

lipsă de iniţiativa şi un perfect automatism din partea acesteia; ea dispune de o anumită

supleţe în acţiunea proprie şi de o capacitate de adaptare la cazuri particulare (“maşinăria

birocratică trebuie deci să facă apel în permanenţă la bunăvoinţa membrilor săi, la capacitatea

lor de a imagina soluţii pe care textele nu le prevăd sau le fac imposibile.”43

Este interesant de observat de altfel că, cu cât la vârf se elaborează reglementări mai

complexe şi inaplicabile cu atât libertatea creşte la bază, făcând posibilă funcţionarea

ansamblului - aici putând fi identificată adevărata capacitate de adaptare a organizaţiilor

birocratice. Pornind de la aceste realităţi44 s-a ajuns la un alt tip de dezbatere direct legată de

problema raţionalităţii alegerilor publice şi acţiunilor administraţiei. Ideea de raţionalitate a

fost întotdeauna prezentă în cadrul proceselor de decizie politică: de multe ori autorităţile

politice sunt considerate ca fiind ghidate doar de preocuparea de a căuta cea mai bună soluţie

posibilă într-o situaţie data.

Ţinând cont de funcţiile care le revin în rezolvarea unor probleme la nivelul

comunităţii ele trebuie să facă proba coerentei, rigurozităţii şi pertinentei în arbitrajele

efectuate.

Decizia publică apare deci, în mod tradiţional, ca o alegere conştientă şi deliberată, efectuată

în cunoştinţă de cauză, pe baza existenţei mai multor linii de conduită posibile, în vederea

atingerii anumitor rezultate; raţionalitatea rezultă din ceea ce decidentul îşi fixează ca

obiective, în funcţie de problemele de rezolvat şi de posibilităţile de realizare prin mobilizarea

resurselor necesare.

Această preocupare în direcţia raţionalizării a cunoscut o nouă dimensiune în

societăţile contemporane: progresele generale ale ideii de raţionalitate în viaţa economică şi

socială, responsabilităţile tot mai largi încredinţate statului au condus la a se pretinde tot mai

multă rigurozitate şi pertinenţă decidenţilor politici. Apariţia unor tehnici/instrumente noi a

furnizat mijloacele necesare pentru a reduce de o manieră crescândă gradul de

întâmplare/aleatoriu în procesul de luare a deciziilor.

Efortul de raţionalizare se traduce în primul rând printr-o perspectivă strategică mai

accentuată: alegerile se înscriu tot mai mult în cadrul unei strategii globale, permiţând o

coordonare a deciziilor eşalonate în timp şi risipite în spaţiu. Raţionalizarea se traduce şi prin

dezvoltarea metodelor de susţinere a procesului de luare a deciziilor, ce vizează sustragerea

acestui proces din zonab subiectivismului decidentului şi dezvoltarea sa în direcţia unui calcul

obiectiv sprijinit pe instrumente de analiză tot mai complexe şi sofisticate. Aceste progrese în

43 Francois Dupuy, Jean Claude Thoenig, Sociologie de l’administration francaise, Armand Colin, Paris, 1983.44 Jacques Chevallier, Science Administrative, PUF, Paris, 1986

86

domeniul raţionalizării au întâlnit, destul de rapid, anumite limite: nu numai că acţiunea

administrativă nu este ghidată întotdeauna de obiective precise şi coerente, dar conţinutul

deciziilor este rar subordonat criteriilor alegerii optime, datorită interferenţei altor factori.

Raţionalitatea tehnică definită în mod abstract şi absolut cedează în faţa realităţilor socio

politice concrete.

Mişcarea de raţionalizare a alegerilor se inspiră din aceleaşi postulate ca şi teoria

clasică a deciziei: ea aderă la ideea unui decident unic, perfect informat şi avertizat faţă de

datele situaţiei, conştient de consecinţele previzible ale alegerilor sale, care alege soluţia care

îi va permite atingerea obiectivului fixat pe baza celor mai mici costuri; ambiţia acestei

mişcări este de a acoperi breşele apărute în schema raţionalizată clasică, prin angajarea noilor

tehnici din domeniul calculului economic şi modelării.45

Problema este că ea va fi supusă aceluiaşi tip de critici: nu numai că metodele cele mai

sofisticate nu vor permite suprimarea elementelor de iraţionalitate (ce sunt legate de context,

decident şi mediul existent), dar, mai mult, existenţa unor raţionalităţi divergente în orice

proces de luare a deciziei duce la respingerea ideii de alegere optimă; orice politică este

rezultanta unui arbitraj între o serie de

Imperative contradictorii). Schema raţionalistă presupune că decidentul este în măsură să

aleagă în cunoştinţă de cauză, graţie informaţiei pertinente existente. Perfecţionarea metodelor

de colectare şi tratare a informaţiei nu a făcut decât să deplaseze frontierele incertitudinii: este

imposibil pentru decident să controleze toate datele unei probleme, deci să aprecieze toate

consecinţele diverselor politici posibile. Colectarea informaţiei presupune inevitabil lacune,

distorsiuni, erori, ce ţin atât de imperfecţiuni de ordin tehnic cât şi de strategiile

organizaţionale.

Problemele se referă însă, în mod special, la evaluarea costurilor presupuse de

diferitele programe: studiile nu pot merge întotdeauna suficient de departe datorită limitării în

timp şi resurse, ele fiind elaborate, pe de altă parte, pe baza unor criterii discutabile şi

aproximative. Decidentul nu dispune, deci, decât de o cunoaştere fragmentată a diverselor

alternative şi consecinţe specifice.

Schema raţionalistă nu ţine cont de incidenţa subiectivităţii individuale asupra

procesului decizional: decidentul nu este o entitate abstractă, capabilă să asimileze toate

informaţiile disponibile şi să acţioneze exclusiv pe baza unor elemente raţionale, ci un individ

concret, cu calităţi şi defecte, impulsuri şi aspiraţii; datorită acestui lucru decizia depinde de

un ansamblu de factori cognitivi şi afectivi care limitează gradul de raţionalitate.

45 Hughes, O E, Public Management and Administration: An Introduction, St. Martin Press, Londra, 1994

87

Însăşi perceperea fenomenelor semnifică intervenţia unor mecanisme de filtrare şi

selecţie: un individ nu poate asimila deodată decât un număr limitat de elemente noi; el are

deci tendinţa de a substitui unei situaţii reale prea complexe o reprezentare simplificată şi

aproximativă a acestei situaţii, înainte de a face o alegere. Chiar această percepere este

modelată de o serie de factori subiectivi:

Individul are, în mod spontan, tendinţa de a privilegia aspectele care coincid cu schemele sale

de

Referinţă; el preferă să ignore sau să minimizeze ceea ce contrazice convingerile proprii (şi nu

să le pună în discuţie pe acestea).

Chiar alegerea în sine se inspiră rar din dorinţa de a găsi o soluţie “optimă”, adică cea

mai bună în mod absolut. În primul rând soluţiile preferate sunt de cele mai multe ori bazate

pe experienţă şi tradiţie şi nu pe o proiecţie în viitor. Apoi, procesul de căutare a unor noi

alternative nu este declanşat decât în caz de insatisfacţie; în situaţiile obişnuite, curente, se

folosesc ca alternative elemente stabile, deja existente. În fine, decidentul va înceta căutarea

de noi alternative odată cu identificarea unui mod de acţiune satisfăcător, antrenând cel puţin

schimbări în raport cu practica anterioară.

Este important de observat deci că şi proiectele administrative se supun unor modele

de raţionalitate limitată: “decidentul nu caută optimul, cea mai bună soluţie în mod absolut...

El adoptă prima soluţie care răspunde criteriilor de raţionalitate ce îi sunt proprii... omul nu

este un animal ce caută optimizarea, ci satisfacţia”.46

Dincolo de dezbaterile clasice referitoare la evoluţia sistemelor administrative,

modelelor de organizare şi probleme ale raţionalităţii limitate întreaga dezbatere modernă

asupra reformei

Administrative se bazează pe termeni noi, deosebit de interesanţi precum reinventarea

guvernământului sau noul management public (NMP).

Ideea “reinventării guvernământului”47 s-a manifestat atât în Statele Unite cât şi în

Europa; aşa cum remarcau Osborne şi Gaebler, apariţia unui guvernământ antreprenorial”

constituie o evoluţie inevitabilă”: guvern după guvern şi sistem public după sistem public,

reinventarea este singura opţiune posibilă”. Noile abordări în materie de management public

sunt descrise ca o “modernizare” a organizaţiilor publice:” guvernele din ţările cele mai

dezvoltate sunt pe cale a reconsidera sau revedea ipotezele fundamentale în ceea ce priveşte

sectorul public/privat”. Putem vorbi din acest punct de vedere de descoperirea unui “nou

46 James C. March, Organisations, Wiley, New York, 195847 D. Osborne, T. Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector,Plume, London, 1993

88

model” în ceea ce priveşte sectorul public, un model de “managerialism” care se distinge de

administraţia birocratică tradiţională. Principalele componente ale noii tendinţe se referă în

principal la:

- O etică ce lasă managerilor libertatea de a coordona, acţiona şi gira problemele.

- Punerea în practică a criteriilor şi măsurilor de performanţă explicite.

- O importanţă semnificativă acordată controlului rezultatelor.

- Creşterea concurenţei datorită contractelor pe durată determinată şi a procedurilor de oferte

Publice.

- Adaptarea stilului de gestiune tipic sectorului privat.

- Introducerea disciplinei şi controlului în utilizarea resurselor.

Acest model de acţiune publică se încadrează într-un nou tip de cultură48 axată pe rezultate

întrun

Sector public mai puţin centralizat, cultură caracterizată prin:

- Privilegierea interesului pentru rezultate în termeni de rentabilitate, eficacitate şi calitate a

Serviciilor;

- Înlocuirea structurilor organizaţionale puternic centralizate şi ierarhizate cu medii de

gestionare descentralizată, în care deciziile asupra alocării resurselor şi furnizării de servicii

sunt mult

Mai apropiate de punctul de” livrare”, permiţând deţinerea de informaţii de la clienţi şi alte

grupuri interesate;

- Posibilitatea de a studia alternativele existente în furnizarea serviciilor publice, în ideea

obţinerii unor efecte politice mai rentabile în ceea ce priveşte costurile;

- Importanţa acordată eficacităţii serviciilor furnizate direct de sectorul public, prin crearea

unor obiective de productivitate şi crearea unor medii concurenţiale în interiorul şi între

organizaţiile

Sectorului public;

- Întărirea, la nivel central, a abilităţilor strategice capabile să ghideze evoluţia statului şi să îi

Permită să reacţioneze adecvat, suplu şi cu costuri scăzute schimbărilor externe şi diverselor

interese.

Mondializarea principiilor şi practicilor gestiunii publice face parte dintr-un proces de

mondializare mai larg” imputabil” pe plan economic unei evoluţii înspre o economie

mondială în care producţia este internaţionalizată, iar capitalurile circulă libere între ţări;

această evoluţie a fost în mod esenţial impulsionată de revoluţia informatică ce a contribuit la

ridicarea barierelor naţionale.

48 OECD, Governance in Transition: Public Management Reform in OECD Countries, OECD, Paris, 1995b

89

Reformele structurale şi instituţionale au devenit inevitabile; contextul mondializant în

domeniul economic şi informaţional a facilitat un schimb internaţional de idei şi opţiuni

politice, astfel că acum “guvernele pot să folosească experienţa altor ţări pentru a defini

propriile răspunsuri politice” (OCDE, 1996).

Această convergenţă poate lua două forme:

- Guvernele naţionale încearcă să se adapteze practicilor internaţionale pentru a rămâne “în

cursă”.

- Guvernele naţionale încearcă să preia cele mai bune practici ale omologilor internaţionali.

Este totuşi necesar să conştientizăm faptul că există grade diferite de convergenţă

internaţională; nu există surse sau modele unice. 49Dimensiunea reformelor nu este

întotdeauna aceeaşi; practica administrativă poate face obiectul unor îmbunătăţiri mutuale, dar

necesitatea şi modalităţile de schimbare ţin de contexte şi consideraţii pluraliste, influenţate de

factori politici şi birocratici naţionali şi de alte nevoi în materie de guvernare.

La nivelul democraţiilor dezvoltate domeniile în care se iau cel mai des măsuri sunt

(vezi grila de analiză a centrelor reformei în sectorul public în ţările OECD, 1993):

- Reforme financiare şi de management.

- Descentralizare.

- Delegare şi deconcentrare,

Diferenţe de abordare a reformei au apărut, spre exemplu, între ţările nordice şi Marea

Britanie/Statele Unite; în acestea din urmă reforma sectorului public a fost considerată din

perspectiva unei logici a privatizării, care primise deja o “aprobare” politică în anii ’80, în

special sub guvernele Noii Drepte ale lui Reagan şi Teacher. În ţările nordice50 privatizarea a

provocat reacţii puternice chiar dacă termenul a fost folosit pentru a se desemna procesele

normale de ajustare între sectorul public/privat. De aici a rezultat o diferenţă între discursul

politic şi ideologic utilizat de către guvernul britanic/american şi reformele nordice exprimate

în mod esenţial într-un limbaj apolitic, mergând pe ideea” modernizării”. În Marea Britanie

reforma administrativă a constat mai ales într-un proces mergând dinspre vârf spre bază, un

proces dirijat de către centru (“un mijloc politic pentru primul ministru”). În SUA, de multe

ori reforma administrativă a fost legată de concurenţa politică între Congres şi Preşedinte.

Putem considera că este aproape imposibil de definit “the best way” în ceea ce priveşte

reformarea sectorului public: nu există modele unice de reformă, nu există “soluţii

predeterminate” (OECD, 1995b); variaţiile de abordare în materie de reformă sunt de înţeles

49 L. Metcalfe, S. Richards, Improving Public Management, Sage, London, 199050 9March, J G şi Olsen, J,P, Rediscovering Institutions: the Organisational Basis of Politics, New York: Free Press, 1989

90

dată fiind diversitatea datelor istorice, instituţionale, politice, ca şi diferenţele la nivel de

politici şi economii naţionale.

Diferenţele între ţări constau în intensitate şi în luarea de iniţiativă în reformele

particulare.

Există câteva divergenţe importante şi în ceea ce priveşte obiectivele reformei;

anumite ţări au vizat ca obiectiv specific reducerea taliei sectorului public, în timp ce altele au

optat pentru punerea accentului pe ameliorarea performanţei sectorului public şi întărirea

rolului său.

Reformele sectorului public pot viza instrumente politice adoptate în circumstanţe politice

Diferite, pe baza unor raţiuni diferite şi cu impact diferit. Această posibilitate are precedente

în istorie;

Un studiu 51referitor la reformele sectorului public în Anglia şi Prusia secolului XIX a

arătat că, pe când sistemul prusac a vizat o integrare a clasei de mijloc în curs de apariţie în

interiorul elitei administrative, în Anglia s-a avut în vedere contrariul: birocraţia publică a fost

percepută ca fiind un domeniu rezervat aristocraţiei (aşa-numita Oxbridge). Se găsesc

exemple actuale şi în ceea ce priveşte politicile de privatizare. În studiul referitor la diferite

exemple de privatizare industrială în câteva ţări ale Europei Occidentale, Vickers şi Wright 52au identificat o gamă diversificată de motive şi ambiţii ale persoanelor însărcinate cu

privatizarea, diferite puncte de plecare la originea privatizării, diferite structuri politice şi

instituţionale servind ca şi context persoanelor ce conduceau privatizarea, precum şi

instaurarea unor regimuri financiare diferite de transfer a proprietăţii către investitorii privaţi.

Liou 53a constatat că în cazul Taiwan sau Hong Kong privatizarea s-a făcut pe criterii politice

şi nu datorită situaţiei economice propriu-zise.

Putem deci identifica uneori mijloace opuse pentru a realiza, aparent, acelaşi obiectiv.

Spre exemplu în China reforma sectorului public vizează ameliorarea eficacităţii şi

“rentabilităţii”

Administraţiei guvernamentale prin edificarea unei birocraţii legale şi raţionale de tip

weberian54, un sistem care, paradoxal, este deja pus în discuţie prin reformele occidentale

vizând noul management public dintr-o perspectivă post birocratică.

51 Mueller, H E, Bureaucracy, Education and Monopoly: Civil Service Reforms in England and Prussia, Berkeley:University of California Press, 198452 Vickers,J şi Wright, V, The Politics of Industrial Privatization in Western Europe: An Overview, West European Politics,vol. 11, nr.4, 1988

53 Liou, K T, Privatizing state owned enterprises: the Taiwan experince, Revue Internationale des Sciences Administratives,vol. 58, nr.3, septembrie, 1992

91

În economiile în tranziţie din Europa Centrală şi de Est reformele administrative au

fost esenţial definite ca un proces vizând mai degrabă finalizarea unei situaţii anterioare decât

atingerea unei situaţii dorite55. Pe când eforturile de privatizare din ţările occidentale au vizat

în general realizarea unei economii mai rentabile, eforturile în domeniu din Europa de Est

vizează în mod esenţial elaborarea unui sistem de piaţă inexistent înainte.

Nu putem considera că există probe suficiente pentru a susţine teza unei convergenţe

administrative pe plan internaţional; este, deci, mult mai interesant de explorat în ce mod

diferite guverne şi birocraţiile lor fac faţă provocării managementului public în circumstanţele

sociopolitice specifice şi cum se procedează la reforma sectorului public în faţa unor cerinţe

crescute de testare a unor noi metode şi structuri organizaţionale decât considerarea în bloc a

tuturor eforturilor naţionale, în cadrul unui model mondial care nu semnalează decât

similitudini superficiale, mascând disparităţi esenţiale.

De multe ori se spune că reforma sectorului public, în cadrul mai larg al noului

management public, este acompaniată de o schimbare fundamentală a valorilor. Rentabilitatea

costurilor, eficacitatea şi raportul calitate-preţ reprezintă valori esenţiale şi criterii de măsură a

formelor de exercitare a serviciului public. Aceste valori subliniază în mod egal tentativa de

debirocratizare a sectorului public prin intermediul descentralizării şi comercializării şi de

transformare a culturii funcţionarilor, lucru ce semnifică un nou regim de motivare, noi

condiţii de muncă, recompense şi sancţiuni. Valorile esenţiale pot fi recapitulate prin

intermediul valorii de eficacitate56; atât apărătorii, cât şi scepticii reformei au un punct comun:

uzează de argumentele lor în cadrul unui discurs asupra eficacităţii, primii apărând reforma ca

fiind singurul mod de a creşte eficacitatea, în timp ce, cei din urmă sunt îngrijoraţi de faptul că

reforma ar creşte eficacitatea în detrimentul altor valori (cum ar fi echitatea) şi consideraţii.

Nici una din cele două părţi nu a contestat faptul că reforma sectorului public vizează

eficacitatea şi că ea poate fi ameliorată. Se poate considera, într-un sens, că această nouă

concepţie a reformei constituie o negaţie a modelului tradiţional de administraţie publică

caracterizată prin dubla dihotomie politică/administraţie şi printr-o organizare birocratică sau

54 Dong, Lisheng, The Establishment of the Chinese Civil Service System: A Delayed Political Reform Programme,International Insitute for Asian Studies, Administrative Reform in the People’s republic of China since 1978,

Leiden,

Olanda, 1994

55 Toonen, T A J, Analysing institutional change and administrative transformation: A comparative view, PublicAdministration, vol.71, 1993

56 Valoare pe care Hood a descris-o ca fiind valoarea de tip sigma - vezi Hood, C, A Public Management for All Seasons?,Public Administration, vol.69, nr.1, 1991

92

ceea ce a fost descris ca un model de gestiune administrativă în măsura în care denotă

iniţierea unui model “postbirocratic”.57

Regimul birocratic de tip tradiţional pe care reforma sectorului public de tipul noului

management public îl vizează în vederea schimbării nu este un regim” ineficace”. Din contră,

modelul birocratic weberian implică importanţa capitală a eficacităţii şi raţionalităţii; Weber a

afirmat că tipul pur birocratic de organizare administrativă era capabil să atingă cel mai înalt

grad de eficacitate şi că este în acest sens cel mai raţional mijloc cunoscut de a exercita

puterea asupra fiinţelor umane. Istoric, modelul tradiţional de administraţie publică a fost

rezultatul unui amalgam de elemente instituţionale provenind din diferite contexte în diferite

epoci şi neavând în mod neapărat acelaşi tip de logică institiţională. Preocuparea europeană

pentru administraţie publică a fost marcată de un trecut imperial, monocratic, centrându-se

semnificativ asupra perfecţiunii clasei guvernante. Serviciile publice ale Franţei lui Napoleon

sau ale Prusiei lui Frederic cel Mare au fost bazate pe o organizare militară, urmând aceleaşi

principii ale centralizării, disciplinei şi solidarităţii unei “clase de ofiţeri”58.

Aceste caracteristici clasice ale birocraţiilor europene au fost ulterior raţionalizate de

Weber. Demersul american de ameliorare a administraţiei publice a pornit de la cu totul altă

realitate, rivalităţile şi conflictele rezultând din sistemul clientelismului politic (considerat a

paraliza administraţia publică). Noua administraţie publică “progresistă” va încerca să elimine

corupţia şi incompetenţa asociată spoil-systemului. Apelul lui Wilson în anii 1880 pentru o

separare a administraţiei de politică59 a reprezentat o tentativă de depolitizare a administraţiei

publice prin intermediul profesionalizării şi vocaţiei. Putem deci considera că la finalul

secolului eficacitatea administraţiei publice a fost definită atât din punct de vedere

organizaţional, cât şi politic, în cadrul problemelor specifice de guvernare care s-au pus în

această epocă.

În anii ’80 contextul administraţiei publice s-a schimbat pe baza problemelor puse de

Intelectualii şcolii economice a alegerii publice (public choice), care au caracterizat

comportamentul birocratic ca un comportament esenţial ineficace şi axat pe maximizarea

bugetului60. Cum a remarcat Frederickson, în literatura asupra reinventării guvernământului se

susţine că modelul birocratic este cel care pune probleme şi că “teza antibirocratică a

reinventării guvernământului convine cu siguranţă epocii contemporane”.

57 Barzelay, M, Breaking Through Bureaucracy: A new Vision for Managing in Government, University Of CaliforniaPress, Berkeley, 1992

58 Dunshire, A, Administration: The World and the Science, Martin Robertson, Londra, 197359 Wilson, W, The Study of Administration, in Classics of Public Administration60 Dunleavy, P, Democracy, Bureaucracy and Public Choice,- Economic Explanations in Political Science,Wheatsheaf, Harvester, 1991

93

Nu este deci nimic nou în preocuparea preponderentă înspre” eficacitate” a noului

management public. Ceea ce a apărut clar de-a lungul timpului au fost opiniile şi teoriile ce s-

au schimbat perpetuu asupra cauzelor şi surselor de ineficacitate a guvernului, asupra a ceea

ce semnifică eficacitatea şi cum va fi realizată. Noul management public, ca şi tendinţele

anterioare în materie de reformă administrativă, a făcut apel la o serie asemănătoare de valori

esenţiale. Ceea ce este cu adevărat nou în reforma contemporană a sectorului public nu sunt

temele centrale de eficacitate şi competenţă managerială, ci noile contexte politice şi

ideologice în interiorul cărora aceste teme sunt rearticulate (sau reinventate) şi care fac ca

aceste teme să figureze în agenda reformelor.

Fundamentele noului management public dau impresia că reforma sectorului public

este antibirocratică61. Neîncrederea faţă de puterea birocratică şi tendinţele de expansiune ale

elitelor birocratice au produs schimbările bazate pe descoperirea “noilor modele”. Contrar

originii aparent antibirocratice a reformelor sectorului public nu putem concluziona imediat că

aceste reforme produc un model antibirocratic mondial. Hood62 remarca faptul că

managementul public va fi în viitor mult mai diversificat din două motive:

- În spatele criticii aparent concordante asupra administraţiei publice există o diversitate în

Agenda reformelor;

- Există posibilităţi variate între soluţii “etatice” şi soluţii” de piaţă” în cadrul reformelor

Managementului public, pentru că transformarea statului birocraţiei publice nu înseamnă pur

şi simplu simplu un stat minimal.

Este evident faptul că noul management public se bazează pe elemente cum ar fi chiar

privatizarea, pe punerea în discuţie a performanţelor statului birocratic sau pe “raţionalismul

Economic”.

Totuşi, privind mai atent NMP ca strategie de reformă, el poate fi considerat a se situa

în favoarea sectorului public odată ce caută să reformeze birocraţia în loc să o înlăture

(privatizarea ar putea avea în schimb acest efect). De fapt se pot identifica două tipuri de

atacuri la adresa birocraţiei:

- Unul care vine de la dreapta şi este reprezentat de partizanii privatizării; aceştia incită la

Înlocuirea puterii guvernamentale prin concurenţa pieţei.

- Un altul de la stânga, ce incită la întărirea guvenului şi creşterea spiritului său de competiţie.

Există o netă distincţie între agenda de reforme a celor care sunt în favoarea

privatizării şi a celor care pledează pentru reinventarea guvernământului. Noul management

61 Self, P, Government by the Market? The Politics of Public Choice, Macmillan, Londra, 199362 Hood, C, Beyond Progressivism: A New Global Paradigm in Public Management?, International Journal of PublicAdministration, vol.19, nr.2, 1996

94

public ţine de cei din urmă şi se poate considera a fi o strategie care vizează să “salveze”

guvernământul şi să îl remodeleze prin reinventare; această strategie constituie o soluţie de

management pentru tratarea unei soluţii politice.

Cum personalul şi beneficiarii serviciilor publice sunt preocupaţi de impactul negativ

pe care o privatizare totală poate să îl aibă asupra interesului lor, o reformă orientată pe NMP

constituie o posibilitate mai acceptabilă.

Pentru a estima la justa să valoare reforma sectorului public trebuie înţeleasă politica

de reforme. Putem considera că la acest moment şi din acest punct particular de vedere

politică conţine în mod esenţial trei grupe de actori:

- Conducătorii politici.

- Înalţii funcţionari de la nivel central.

- Managerii operaţionali.

Coordonatorii politicii încearcă să exercite un control politic asupra birocraţiei,

agenţiile centrale încearcă să exerseze un control politic asupra departamentelor de pe

teren/din teritoriu, iar acestea din urmă încearcă să aprofundeze autonomia lor în materie de

management operaţional şi de management al resurselor umane faţă de nivelul central.

Managerialismul a furnizat leaderilor politici (miniştri şi politicieni) o abordare globală şi

Strategică pentru a exercita un control mai eficace asupra performanţelor birocratice - lucru

total diferit de discursul clasic al libertăţii manageriale. Un studiu al reformelor recente ale

serviciului public angloamerican63 a arătat că anii’80 au constituit un “mediu ostil” birocraţiei

din serviciile publice. Oricum, orientarea funcţionarilor spre “managerialism” nu a antrenat o

diluare a controlului politic.

Odată ce funcţionarii sunt puşi într-o situaţie responsabilizantă faţă de clienţi şi de

piaţă ei trebuie, în mod egal, să “dea socoteală” politicienilor. De multe ori schimbarea

managerială în cadrul sectorului public a fost legată de problema controlului politic; în Marea

Britanie64 guvernul conservator s-a orientat spre managerialism, în parte, pentru a pune în

aplicare o agendă politică, făcând recurs la tehnici ale sectorului privat pentru a întări

controlul politic, reduce autonomia profesională şi slăbi sindicatele în sectorul public. Există

numeroase exemple în istoria administrativă de recurs la reforme administrative şi de

management ca mijloc de a realiza un obiectiv politic (spre ex. Reforma Fulton sau iniţiativa

CPRSC-Central Policy Review Staff în Marea Britanie la debutul anilor ‘70). Aceste reforme

63 Peters, B G şi Savoie D J, Civil Service Reform: Misdiagnosing the Patient, Public Administration review, vol.54, nr.5,1994

64 Pollitt, C, Managerialism and the Public Services: Cuts or Cultural Change in the 1990s, second edition, Oxford,Blackwell, 1993

95

au fost abandonate datorită modificării climatului politic, odată cu sosirea unui nou guvern

având o agendă şi o strategie politică diferită.

Dacă instituţiile sunt percepute ca fiind “scene politice” unde contestarea, negocierea

şi luptă între diferitele grupuri şi raţionalităţi sunt elemente rutiniere, procesul de schimbare

organizaţională tinde să influenţeze intensitatea acestor lupte. Un aranjament instituţional

existent reprezintă o ordine şi o schemă stabilită de repartizare a intereselor şi valorilor între

diferitele persoane vizate. Posibilă apariţie a unor divergenţe şi conflicte provocate de noile

puncte de contestare generate de toate procesele de reformă (probleme de putere, autonomie,

cultură, condiţii de muncă, etc) constituie un fapt inerent al vieţii unei organizaţii.

Interpretarea “mondializantă” a procesului de reformă a sectorului public este, aşa cum s-a

putut constata, discutabilă.

Chiar dacă putem distinge o anumită convergenţă în termeni de reformă şi obiective

generale ale reformei (ce constau în punerea în practică a unui cadru de structuri şi programe

ce permit guvernelor să realizeze o perfomanţă crescută şi o guvernare mai eficace în

contextul unor circumstaţe economico-sociale schimbătoare), mijloacele angajate pentru

realizarea obiectivelor variază considerabil în ceea ce priveşte punctul de greutate al

reformelor, în funcţie de istorie, politică şi caracteristici instituţionale ale ţărilor implicate.

Motivele şi stilurile de reformă variază de la o ţară la alta.

În ciuda revendicării anti-birocratice sau post birocratice a reformei sectorului public,

rezultatul procesului de reformă este mai puţin sigur în măsura în care comportă negocieri

instituţionale, ce include tendinţa funcţionarilor sau experţilor de a-şi reconstitui puterea,

autonomia şi dominaţia în interiorul unei culturi şi a unui context nou, de tip “managerial”.

Trebuie deci, reexaminat în cadrul reformei sectorului public, ceea ce s-a schimbat în mod

real în termeni de valori şi relaţii de putere.

Valoarea de eficacitate de care se face caz în cadrul reformei sectorului public nu este

nouă decât din punctul de vedere al articulării retorice. Nu putem presupune automat faptul că

descentralizarea şi comercializarea antrenează în mod necesar sfârşitul birocraţiei şi

ascensiunea cetăţenilor în postura de consumatori sau clienţi ai serviciilor publice. Reforma

sectorului public poate avea, de fapt, ca efect o creştere a gradului de putere a managerilor

publici şi nu neapărat a cetăţenilor.

Din perspectiva particulară a României, însuşirea acestor concluzii poate semnifica

două lucruri:

- Fie o folosire a teoriei diversităţii proceselor de reformă pentru justificarea unui

conservatorism administrativ axat pe păstrarea unui model birocratic prin excelenţă, şi bazat,

dincolo de declaraţii superficiale referitoare la “integrare” sau “modernizare”, pe ideea

96

simplistă şi periculoasă a “unicităţii” statutului şi situaţiei societăţii româneşti (teza că am fi

diferiţi şi că nici un model, oricât de viabil s-ar arăta în alte admininistraţii din vestul sau estul

Europei şi din Statele Unite nu poate fi aplicat în România); această abordare, extrem de

prezentă în cadrul multor centre de putere ce influenţează evoluţia sistemului administrativ

românesc reprezintă unul din pericolele majore la adresa unei evoluţii pozitive a

administraţiei publice din România.

- Fie înţelegerea unui fenomen, nu numai vizibil, ci şi inevitabil în orice democraţie ce doreşte

Să îşi eficientizeze sistemul administrativ, să răspundă noului tip de aşteptări ale cetăţeanului

şi noilor realităţi ale unei societăţi globale şi informatizate.

Această ultimă abordare nu poate fi concepută în afara promovării unui model de

managerialism distinct de modelul birocratic tradiţional şi integrat într-un nou tip de cultură

axată pe rezultate într-un sector public mai puţin centralizat. Concentrarea în direcţia

reformelor manageriale poate semnifică o multitudine de abordări:

- Limitarea dimensiunilor sectorului public.

- Descentralizare.

- Deconcentrarea în interiorul serviciilor guvernamentale.

- Recursul la mecanisme de tip piaţă.

- Noi roluri/abilităţi pentru entităţile guvernamentale.

- Inţierea unui efort de construcţie/ameliorare a managementului proceselor politice,

Managementului performanţelor, managementul resurselor financiare, managementul

resurselor umane, managementul tehnologiei şi informaţiei, etc.

- Ameliorarea relaţiilor cu cetăţeanul.

Dincolo de aceste tehnici particulare este însă extrem de necesară conştientizarea

tipului de logică ce stă la baza reformei sectorului public (necesitatea “modernizării”,

“integrării”, etc), şi a direcţiei înspre care este orientată reforma (limitarea dimensiunilor

sectorului public/ameliorarea performanţelor, etc).

Mai mult decât orice, este însă necesară o voinţă politică vizibilă, coerentă şi fermă în

direcţia reformei administrative; mijloacele la care face apel acest proces de reformă pot fi

diferite, dar ele nu au nici o semnificaţie şi nici o finalitate în lipsa iniţiativelor reale de

reformare a serviciului public în România.

97

Concluzii

Putem spune în concluzie conform definiţiei lui Max Weber că birocraţia reprezintă

un sistem de dirijare raţional organizat, în care toate treburile sunt soluţionate de funcţionări la

un nivel profesionist corespunzător şi în strictă corespundere cu legea şi alte reguli.

Birocraţia, în concepţia lui Weber, reprezintă o formă specifică de organizare cu

“calităţi şi defecte; un termen neutru, şi nu unul cu atâtea rezonanţe negative”. O structură

birocratică estea cea mai eficientă formă de organizare, capabilă de evoluţie de la o ordine

primitivă către una raţională; birocraţia este “superioară oricăror altor forme, prin precizie.

Stabiliatate, rigoarea disciplinei şi siguranţă. Birocraţia oferă atitudinile cerute de

aparatul extern al culturii moderne în cea mai favorabilă combinaţie.

La prima vedere, birocraţia reprezintă indiferenţa celorlalţi, reticienţa lor de a lua în

serios problemele cotidiene pe care fiecare dintre noi le întâmpină în munca să sau în situaţia

sa de client, utilizatori, pacient, consumator, cetăţean sau contribuabil; indiferenţă, dar şi

încetineală, pasivitate, rigiditate, inumanitate şi autoritatarism.

Cuvântul birocraţie are astfel, în sens comun, mai multe reprezentări sociale imprecise

şi difuze, dar care au toate un sens deplorabil şi nefast. Ne putem aştepta din partea

specialiştilor în ştiinţe publice la o definiţie precisă şi clară. Dar nu am găsit nimic despre

acest domeniu. Chiar şi specialiştii au sporit confuzia propunând noi semnificaţii.

Democratizarea societăţii în totalitatea ei şi în sensul modern al

cuvântului, chiar dacă reală sau pur formală, este o bază extrem de

favorabilă pentru birocratizare, dar nicidecum singura posibilă. La urma

urmei, birocraţia lupta pentru a uniformiza acele puteri care îi stau în cale

şi în sectoare pe care vrea să le ocupe.

Trebuie să ne aducem aminte de acest lucru pe care l-am întâlnit de

mai multe ori şi pe care îl vom discuta în mod repetat: şi anume că

98

democraţia în sine este opusă “dominaţiei” birocraţiei, în ciuda şi poate

datorită promovării de neevitat, deşi neintenţionată, a birocraţiei. În

asemenea condiţii, democraţia creează rupturi şi blocaje evidente în

organizarea birocratică. Deci, în fiecare caz istoric în parte, trebuie să

observăm în ce direcţie specifica s-a dezvoltat birocraţia.

Administraţia publică în România are rădăcini mai adânci în istorie

începând cu perioada apariţiei Regulamentelor Organice.

Putem reţine totuşi că spre sfârşitul domniilor fanariote s-a făcut simţită o oarecare

amplificare a administraţiei determinată de dezvoltarea atribuţiilor statului, Sfatul de obşte îşi

continuă rolul de consultant al domnitorului în vederea adoptării legilor iar Epitropia Obştilor

(ulterior Vornicia obştilor) este cea care se ocupă de administrarea industriei, comerţului,

lucrărilor publice, învăţământului, sănătăţii.

Organizarea şi funcţionarea organelor locale este lăsată prin Constituţia de la 1866 pe

Seama legilor speciale potrivit cărora organele centrale ale statului erau reprezentate în

teritoriu de prefecţi (la judeţe) şi prin administratorul de plasă. Prefectul numit de Ministerul

de interne, având calitatea de comisar al guvernului era reprezentantul intereselor generale ale

statului. Interesele judeţene erau soluţionate prin consiliul judeţean şi delegaţia judeţeana.

La nivelul unităţilor administrativ-teritoriale de bază erau comunele urbane sau rurale

conduse de primari ca reprezentanţi ai prefectului în comună şi de consilerii comunali. Legile

de organizare a administraţiei locale din 1874,1894,1906,1910,1912 au avut oarecum tendinţa

unei accentuări a centralismului administrativ pentru asigurarea puterii statale. În Transilvania

comitatele (unităţile administrativ tertoriale) erau conduse de un comite suprem, iar plasa era

condusă de pretor. Comunele rurale (mici, mari) şi comunele urbane (oraşe şi municipii) erau

conduse de un consiliu. Prin Legea din 27 aprilie 1936 şi Regulamentul din 1937 s-a stabilit o

nouă organizare teritorială a ţării în judeţe şi comune (plasa rămânând o simplă circumscripţie

administrativă a judeţului menită a permite controlul activităţii administrative din comune).

Administraţia comunală era formată din: consiliul comunal-organ deliberativ compus

din membrii aleşi şi membrii de drept, precum şi primarul, organ executiv al puterii centrale.

Judeţul era condus de Consiliul judeţean (compus din membrii aleşi şi membrii de drept) şi

prefectul, şeful administraţiei judeţene, reprezentant al guvernului, şef al poliţiei şi

jandarmeriei şi care avea competenţe deosebit de mari.

În 1949 au fost desfiinţate prefecturile, preţurile şi primăriile fiind înlocuite cu

comitetele provizorii instituite prin Legea nr.17/1949 privind Consiliile populare, comitete ce

au funcţionat până în decembrie 1950, când a fost adoptat Decretul nr.259 pentru organizarea

şi funcţionarea sfaturilor populare regionale, raionale, orăşeneşti şi comunale.

99

În ceea ce priveşte organizarea administrativ-teritoriala, până în 1950 se menţin

regiunile, judeţele, plăşile şi comunele, iar prin Legea nr.5/1950 se preia modelul sovietic şi

se înfiinţează regiunile şi raioanele, menţinându-se oraşul şi comună, arondare administrativă

care a fost păstrată până în 1968, când prin Legea nr.2/1968 se prevede că teritoriul ţării este

organizat în judeţe, oraşe şi comune.

Revoluţia romană din decembrie 1989 împotriva dictaturii a generat un amplu proces

de reformă a statului. Astfel, decretele iniţiale au desfiinţat strcturile de putere ale

totalitarismului şi au declanşat procesul de înnoire. Prin actele normative cu caracter

constituţional, apoi prin Constituţie, s-au pus bazele statului de drept: separatiunea puterilor,

pluralismul politic, descentralizarea serviciilor publice, autonomia funcţionala pentru

administraţia publică locală şi, mai presus de toate, supremaţia legii.

Problema inovaţiei şi reformei în domeniul administraţiei publice a suscitat

întotdeauna o dezbatere teoretică semnificativă axată în primul rând pe compatibilitatea

conceptelor de inovaţie şi administraţie publică. Reforma administraţiei publice în România

după anul 1989 din păcate nu a fost una reuşita, dovada o găsim în zilele noastre iar ca un

exemplu banal ar fi plata facturilor la o bancă. Dezordinea, lipsa infrastructurii duc la

cuvântul birocraţie aşa cum este el înţeles de omul de rând, care nu a auzit de Max Weber.

Pentru el administraţia romană este deficitară la capitolul promptitudine şi eficientă.Ca

să obţii o autorizaţie de construire îţi trebuie aţa de multe hârtii, ştampile şi atâta timp pierdut

inutil, toate acestea se întâmpla din simplul fapt că de la revoluţie şi până în prezent în ceea ce

priveşte administraţia nu s-a făcut mai nimic pentru îmbunătăţirea serviciilor. Evident sunt şi

lucruri bune de spus dar sunt prea puţine şi prea mici în comparative cu ceea ce vedem zi de zi

în sistemul administrative român.

Şi dacă cineva a vrut să facă ceva în administraţia romană ori a făcut greşit ori fiind

constrâns de politic. Probabil mai prost de atât nu se poate şi aş vrea ca toată această

mascaradă să ia sfârşit, vezi zi de zi oameni fără educaţie în posturi importante, posturi care ar

fi trebuit să fie ocupate de oamenii pregătiţi profesional, de aici concluzia mea este că eu unu

nu prea îmi găsesc locul într-un sistem corupt şi plin de “boli” cum este cel românesc. După

părerea mea singură soluţie viabilă este viitorul şi odată cu el speranţa că va fi mai bine în

România.

100

Bibliografie

· Alexandru Ioan,Tratat de administratie publică,editura Univers Juridic

· Alexandru Ioan, Structuri, mecanisme şi instituţii administrative, vol. I, II, ed.

Sylvi,Bucureşti, 1996

· Andre Bariali, La modernisation de l’administration, Librarie Generale de Droit et de

Jurisprudence, Paris, 1994 Armand Colin, Paris, 1983

· Balan, E., Drept administrativ şi procedura administrativă, Editura Universitară,

Bucureşti, 2002, p. 40

· Barzelay, M, Breaking Through Bureaucracy: A new Vision for Managing in

Government, University Of California Press, Berkeley, 1992

· Beetham, D., Birocraţia, traducere din engleză şi introducerea la ediţia română de

Sorin Cucerai CEU, Editura Du Style, Bucureşti, 1998, p. 118

· Bercu, A.M., Pregatirea profesionala si cariera personalului din administratia

publica, Editura Universitară, Bucureşti, 2009, p. 125

· Bordeianu, C., Introducere în sociologia clasică, Editura Economică, Bucureşti, 2003,

p. 427

· Bordeianu, C., Introducere în sociologia clasică, Editura Economică, Bucureşti, 2003,

p. 201

· C.Lalumiere, A la recherché d’une cadre theoretique pour l’etude de l’administration

publique,in Buletin de l’Institut International d’Administration Publique –Revue

d’administration publique,Janvier Mars,1975

· Catalin Bordeianu , Introducere in sociologia clasica, editura Economica

· Charles Debbasch,Fonction administrative et missions de l’administration,in lucrarea

101

Science administrative,Administration publique,Paris,Librairie Dalloz,1975

· Chevalier, J.; Loschak, D. – Introduction à la science administrative; Memento

Dalloz; Paris; 1974; p.58

· D. Osborne, T. Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is

Transforming the Public Sector, Plume, London, 1993

· Dan C. Stegăroiu, Sociologia muncii, Cluj – Napoca, 1992

· David Beetham , Birocratia, editura Du Style

· Dong, Lisheng, The Establishment of the Chinese Civil Service System: A Delayed

Political Reform Programme, International Insitute for Asian Studies, Administrative

Reform in the People’s republic of China since 1978, Leiden, Olanda, 1994

· Drucker, P.F., Inovaţie şi spirit întreprinzător, Editura Teora, Bucureşti, 2002, p. 97

· Dunshire, A, Administration: The World and the Science, Martin Robertson,

Londra,1973

· Francois Dupuy, Jean Claude Thoenig, Sociologie de l’administration francaise,

Armand Colin, Paris,1983

· George Frederickson, Jocelyn M. Johnston – Public Management Reform and

Innovation, University of Alabama Press, 1999

· Grădinaru, N. – Administraţia publică în România şi integrarea europeană; Editura

Fundaţiei “Universitatea Pentru Toţi”; Slatina; 2001; p.139

· Hal G. Rainey – Understanding and Managing Public Organisations, Jossey – Bass

Publishers, San Francisco, 1997

· Herbert Simon , Comportamentul administrativ, editura Stiinta ,Chisinau

· Herbert Siomn , Administratia publica,editura. Cartier,Chisinau

· Hood, C, Beyond Progressivism: A New Global Paradigm in Public Management,

International Journal of Public Administration, vol.19, nr.2, 1996

· Hughes, O E, Public Management and Administration: An Introduction, St. Martin

Press, Londra, 1994

· Iorgovan, A. – op. cit.; p.212

· Iosifescu, Ş., Manual de management educaţional, Editura ProGnosis, Bucureşti,

2000, p. 48

· Jacques Chevallier, Science Administrative, PUF, Paris, 1986

· James C. March, Organisations, Wiley, New York 1958

· James E. Swiss – Public Management Systems, Prentice Hall, New Jersey, 1991

· L. Metcalfe, S. Richards, Improving Public Management, Sage, London, 1990

· L. Von Mises, Birocratia

102

· Lane, F – Current Issues in Public Administration; St. Martin’s Press; New York;

1982; p.190

· Legea nr. 199/1997 pentru ratificarea Cartei Europene a Autonomiei Locale, în

Monitorul Oficial al României, parte I, nr. 331/26.11.1997

· Liou, K T, Privatizing state owned enterprises: the Taiwan experince, Revue

Internationale des Sciences Administratives, vol. 58, nr.3, septembrie, 1992

· Lucica Matei ,Managementul public

· Luminita Popescu, Comunicarea in Administratia Publica

· M.Crozier- E.Friedberg –Actorul şi sistemul, Ed. Seuil, 1977, p.155-166, p.218-234

· March, J G şi Olsen, J,P, Rediscovering Institutions: the Organisational Basis of

Politics, New York: Free Press, 1989

· Marx, Engels, Optsprezece Brumar al lui Ludovic Bonaparte, Luptele de clasă din

Franţa, Originea familiei, a proprietăţii private şi a statului, Contribuţii la problema

locuinţelor, Domnia pretorienilor ş.a

· Max Weber, Politica o vocaţie şi o profesie

· Michel Crozier – “Le fenomene birocratique” Ed. du Seuil , 1971, p.218-236

· Mises, L.V.M., Birocraţia şi imposibilitatea planificării raţionale în regim socialist,

Editura Libertas, Bucureşti, 2007, p.

· Mueller, H E, Bureaucracy, Education and Monopoly: Civil Service Reforms in

England and Prussia, Berkeley: University of California Press, 1984

· OECD, Governance in Transition: Public Management Reform in OECD Countries,

OECD, Paris, 1995

· Paul Negulescu,Tratat de drept administrativ,vol.1,Principii generale,Editia a 4

a,Bucuresti,1934,Institutul de Arte Grafice “E. Marvan

· Philip B. Heymann – The Politics of Public Management, Yale University Press, 1987

· Popescu, C.L. – Autonomia locală şi integrarea europeană; Editura All Beck;

Bucureşti; 1999; p.147

· R. K. Merton at al., eds., Reader in Bureaucracy, 1952; P. Blau, Bureaucracy in

Modern Society, 1956; R. Downs, Inside Bureaucracy, 1967; A. W. Gouldner,

Patterns of Industrial Bureaucracy, 1954 ş.a.

· R. Michels, Zur Soziologie des Parteiweses in der modemen Demokratie, 1911

· Raymond Aron - Etapele gândirii sociologice, Gallimard, Biblioteque des sciences

politique, 1967, p.40-46

· Robert K.Merton – Consecinţele neanticipate ale acţiunii sociale propuse (traducere

din franceză – Elemente de teorie şi de metodă sociologică ed. Alla, 1965, p.192-210

103

· Rodica M. Candea, Dan Candea, Comunicarea managerială – concepte, deprinderi,

strategii “, ed. Expert, Bucuresti, 1996

· Roger Fisher, William Ury, Bruce Patton, Succesul în negocieri, ed. Dacia, Cluj -

Napoca,1995

· Rosenbloom D.,H., Public administration ,Random House ,New York,1986,p.120-

121

· Self, P, Government by the Market? The Politics of Public Choice, Macmillan,

Londra,1993

· Steven Cohen, Wiliam Einike – The New Effective Public Manager, Jossey – Bass

Publishers, San Francisco, 1995

· Th. Veblen, Theory of Business Enterprise, 1904

· Toonen, T A J, Analysing institutional change and administrative transformation: A

comparative view, Public Administration, vol.71, 1993

· Vickers, J şi Wright, V, The Politics of Industrial Privatization in Western Europe: An

Overview, West European Politics, vol. 11, nr.4, 1988

· Wilson, W, The Study of Administration, in Classics of Public Administration

· Yeatman, A, The Reform of Public Management: An Overwiew, Australian Journal of

Public Administration, vol.53, nr.3, 199

104

Reforma administraţiei publice

Anexă

GUVERNUL ROMANIEI

Obiective de guvernare

1. Creşterea autonomiei colectivităţilor locale prin transferul de noi responsabilităţi

decizionale, precum şi de resurse financiare şi patrimoniale, cu respectarea principiului

subsidiarităţii.

2. Restructurarea administraţiei publice centrale şi locale, prin măsuri de creştere a

eficienţei instituţionale, simplificare administrativă, reducere a cheltuielilor curente şi creştere

a transparenţei în relaţia cu cetăţenii.

3. Creşterea calităţii şi accesului la servicii publice.

 

Direcţii de acţiune

1. Descentralizarea administrativă şi creşterea eficienţei administraţiei publice locale

·        Implementarea măsurilor de descentralizare a competenţelor către autorităţile

administraţiei publice locale, astfel:

–      în domeniul învăţământului preuniversitar de stat:

Implementarea măsurilor de descentralizare prevăzute în legea educaţiei naţionale,

care prevede transferul, la nivelul comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor, al

competenţelor privind organizarea şi funcţionarea reţelelor şcolare şi numirea/eliberarea din

funcţie a directorilor, iar la nivelul unităţilor de învăţământ, al celor referitoare la

managementul resurselor umane;

105

 Elaborarea şi implementarea standardelor de cost per elev destinate finanţării

cheltuielilor curente ale unităţilor de învăţământ.

–      în domeniul sănătăţii publice: transferarea către autorităţile locale a competenţelor

privind managementul spitalelor comunale, orăşeneşti, municipale, respectiv judeţene.

–      în domeniul ordinii publice: consolidarea rolului autorităţilor locale prin înfiinţarea

poliţiei locale, cu competenţe inclusiv în domeniul circulaţiei pe drumurile publice din

interiorul localităţilor.

–      în domeniul culturii: descentralizarea instituţiilor de cultură rămase în subordinea

Ministerului Culturii şi Patrimoniului Naţional şi ai căror beneficiari sunt cu preponderenţă

comunităţile locale.

–      în domeniul asistenţei sociale: îmbunătăţirea cadrului de finanţare şi monitorizare a

serviciilor sociale deja descentralizate, prin stabilirea de standarde de cost şi de calitate.

–      în domeniul transporturilor: descentralizarea porturilor fluviale rămase în subordinea

Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii şi a metroului.

–      în domeniul agriculturii: descentralizarea către Consiliile Judeţene a atribuţiilor

direcţiilor judeţene pentru agricultură, cu excepţia celor de inspecţie şi control.

–      în domeniul protecţiei mediului: descentralizarea către Consiliile Judeţene a atribuţiilor

agenţiilor judeţene pentru protecţia mediului, cu excepţia celor de inspecţie şi control.

·        Atribuţiile prefectului vor fi limitate strict la prevederile constituţionale.

·       Ca urmare a procesului de descentralizare, serviciile deconcentrate vor păstra doar

atribuţiile care privesc controlul, inspecţia şi monitorizarea domeniului în care activează.

·        În privinţa gestiunii patrimoniului, vor fi transferate în proprietatea comunelor,

oraşelor, municipiilor şi a judeţelor terenuri şi clădiri aflate actualmente în administrarea unor

ministere sau instituţii din administraţia publică centrală, precum şi societăţi comerciale cu

capital de stat (ex. Agenţia Domeniilor Statului, Regia Autonomă Administraţia Patrimoniului

şi Protocolului de Stat, aerocluburi, centre sportive şcolare, unităţi militare şi exploataţii

miniere dezafectate etc.).

106

·        Relaţiile patrimoniale dintre unităţile administrativ-teritoriale şi operatorii reţelelor de

distribuţie a energiei electrice şi gazelor naturale vor fi reglementate în beneficiul

comunităţilor locale.

·        Procedurile privind exproprierea pentru cauze de utilitate publică, inclusiv pentru

proiecte de interes local, vor fi simplificate.

·        Autorităţile administraţiei publice centrale vor elabora politicile naţionale care privesc

administraţia publică locală în colaborare cu structurile asociative ale autorităţilor

administraţiei publice locale.

·       Încurajarea relaţiilor transfrontaliere şi a înfrăţirii unităţilor administrativ-teritoriale

din România cu cele din statele vecine şi nu numai, inclusiv pentru accesarea în comun de

resurse financiare pentru proiecte de dezvoltare.

·       Sprijinirea asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară prin programe naţionale şi prin

posibilitatea refinanţării proiectelor europene.

·       Va fi elaborat un proiect privind reorganizarea administrativ-teritorială a României şi

vor fi descurajate orice iniţiative de înfiinţare de noi comune şi oraşe.

2.   Descentralizarea financiară

·       Dimensionarea sumelor defalcate pentru finanţarea serviciilor publice descentralizate

în funcţie de standarde de cost per beneficiar/ unitate de măsură, mai ales în învăţământ,

servicii sociale şi întreţinerea drumurilor publice.

·        Determinarea sumelor defalcate pentru echilibrarea bugetelor locale pe bază de

formule, care să confere predictibilitate şi transparenţă în alocarea acestora.

·        Elaborarea şi implementarea reglementărilor privind secţiunile de funcţionare şi

dezvoltare ale bugetelor locale; adaptarea sistemului de echilibrare a bugetelor locale, astfel

încât să asigure resursele necesare secţiunii de funcţionare.

·       Elaborarea şi implementarea reglementărilor privind criza financiară şi insolvenţa

unităţilor administrativ-teritoriale, conform prevederilor Legii finanţelor publice locale nr.

273/2006, cu modificările şi completările ulterioare.

107

·    Includerea în legile anuale ale bugetului de stat a unor anexe distincte care să conţină

estimările pentru următorii 3 ani ale sumelor ce se vor aloca bugetelor locale, astfel încât

autorităţile locale să poată planifica proiecte şi programe multianuale.

·     Creşterea autonomiei financiare a unităţilor administrativ-teritoriale şi a veniturilor

bugetelor locale ale acestora prin:

–        Acordarea dreptului autorităţilor locale de a modifica nivelul impozitelor şi taxelor

locale în funcţie de necesităţile locale şi gradul de suportabilitate al populaţiei;

–        Calcularea valorii impozabile a clădirilor şi terenurilor din intravilanul localităţilor prin

raportarea la valoarea de piaţă a acestora, acolo unde aceasta este vădit mai mare decât cea

determinată prin formula actuală de calcul;

–        Revizuirea cotelor defalcate din impozitul pe venit în funcţie de noile competenţe

transferate autorităţilor locale în cursul procesului de descentralizare;

–        Alocarea integrală la bugetele locale a sumelor provenite din amenzile aplicate

persoanelor juridice, întocmai ca în cazul celor provenite din amenzile aplicate persoanelor

fizice.

3.   Gestiunea resurselor umane

·         Implementarea prevederilor legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit

din fonduri publice; elaborarea şi implementarea legislaţiei sectoriale şi a normelor

metodologice aferente, cu respectarea principiului „remuneraţie egală pentru muncă egală".

·         Revizuirea procedurilor de evaluare a performanţelor profesionale ale personalului din

administraţia publică; evaluarea complexităţii posturilor aferente categoriilor de personal din

administraţia publică.

·         Formarea continuă a personalului din administraţia publică centrală şi locală în vederea

creşterii performanţelor profesionale.

4.   Creşterea eficienţei şi a transparenţei în activitate a instituţiilor din administraţia

publică

108

·         Dezvoltarea capacităţii administrative a instituţiilor publice centrale şi locale în

vederea planificării şi implementării politicilor de dezvoltare, precum şi a furnizării serviciilor

publice la standardele de calitate prevăzute de legislaţia în vigoare.

·         Îmbunătăţirea şi standardizarea procedurilor administrative prin elaborarea şi

implementarea Codului administrativ şi a Codului de proceduri administrative.

·       Implementarea prevederilor legii privind reorganizarea unor autorităţi şi instituţii

publice, raţionalizarea cheltuielilor publice, susţinerea mediului de afaceri şi respectarea

acordurilor-cadru cu Comisia Europeană şi Fondul Monetar Internaţional.

·       Elaborarea şi implementarea de măsuri pentru standardizarea înfiinţării, organizării şi

funcţionării structurilor instituţionale din administraţia publică centrală.

·        Restructurarea mecanismelor de cooperare interministerială şi utilizarea lor în

stabilirea priorităţilor de politici publice, investiţionale şi bugetare ale guvernului.

·       Realizarea şi implementarea unui sistem de indicatori de monitorizare şi evaluare a

furnizării serviciilor publice şi funcţionării tuturor instituţiilor din administraţia publică

centrală şi locală, inclusiv a gestiunii resurselor umane şi execuţiei bugetare.

·       Introducerea standardelor de calitate pentru serviciile publice, cu prioritate pentru cele

descentralizate.

·        Simplificarea accesului cetăţenilor la informaţiile publice prin publicarea acestora pe

portalurile internet ale instituţiilor publice.

·        Simplificarea accesului la servicii publice prin furnizarea acestora, acolo unde este

posibil, pe cale electronică şi prin generalizarea „birourilor/ ghişeelor unice".

5. Proprietate şi cadastru

·        Clarificarea regimului proprietăţii. Finalizarea cât mai rapidă a procesului de

retrocedare a proprietăţilor.

·       Elaborarea şi implementarea unui program naţional de realizare a cadastrului general,

inclusiv a cadastrului imobiliar-edilitar.

109

·      Înscrierea corectă a proprietăţii în cartea funciară sub aspect tehnic şi juridic, în baza

realităţii din teren.

·     Clarificarea legislaţiei în domeniile cadastrului, cărţii funciare, exproprierii pentru

cauză de utilitate publică, urbanismului şi amenajării teritoriului.

·       Realizarea infrastructurii de date spaţiale în vederea asigurării suportului informaţional

necesar adoptării unor decizii fundamentate cu privire la limitele unităţilor administrative-

teritoriale, infrastructura de interes public, situaţii de urgenţă, urbanism şi amenajarea

teritoriului, protecţia mediului, prevenirea dezastrelor naturale etc.

·       Elaborarea de politici privind managementul teritoriului.

110