1

DCAF Backgrounder Controlul parlamentar al serviciilor de informaţii Care este rolul parlamentului în supervizarea serviciilor de informaţii? De ce trebuie ca parlamentele să joace un rol activ în controlarea serviciilor de informaţii? Care este mandatul parlamentului privind funcţia de control? Care sunt problemele critice pentru controlul serviciilor de informaţii? Cum pot fi rezolvate aceste probleme? Informaţii suplimentare Acest document face parte din serie DCAF Backgrounders, care oferă publicului avizat prezentări concise ale unei largi game de probleme din domeniul guvernanţei şi reformei sectorului de securitate. Care este rolul parlamentului în supervizarea serviciilor de informaţii? Controlul parlamentar asupra serviciilor de informaţii este un element al procesului de supervizare a serviciilor de informaţii, care are cinci niveluri. (Vezi caseta de la pagina 2) Deşi, în general, parlamentele au autoritate limitată în probleme operaţionale, le revin în schimb atribuţii extinse în ceea ce priveşte stabilirea mandatului şi bugetului serviciilor de informaţii, ca şi supervizarea administrării acestuia. În unele cazuri, parlamentul, sau cel puţin unii din membrii săi, trebuie să fie informaţi sau să autorizeze anumite demersuri operaţionale. Atribuţiile parlamentelor în ceea ce priveşte supervizarea serviciilor de informaţii diferă. Unele sunt exercitate de întregul parlament, altele sunt delegate comisiilor. Comisiile care se ocupă de serviciile de informaţii includ comisiile parlamentare specializate de control al serviciilor de informaţii (CPCSI), comisii pentru buget şi alte comisii ale căror mandate includ reglementarea ministerelor de care ţin anumite agenţii de informaţii, precum ministerul apărării sau ministerul de interne. În majoritatea democraţiilor, CPCSI îndeplinesc cea mai mare parte a atribuţiilor de control parlamentar, o excepţie notabilă fiind Franţa, unde nu există o astfel de comisie. CPCSI pot fi formate fie din parlamentari, fie din experţi care lucrează pentru parlament, cum este cazul în Norvegia şi Canada. CPCSI sunt nu numai un forum de dezbatere a problemelor legate de serviciile de infomaţii, ci şi depozitare de cunoştinţe şi expertiză. Membrii sunt numiţi şi confirmaţi fie de plenul parlamentului sau de comisii speciale pentru regulament, fie de executiv – cu sau fără confirmarea parlamentului. (Pentru exemple de CPCSI în patru ţări a se vedea tabelul de la pagina XXX) De ce trebuie ca parlamentele să joace un rol activ în controlul serviciilor de informaţii? Parlamentele au nevoie de informaţii de cea mai bună calitate pentru a lua deciziile potrivite privind securitatea naţională în diverse domenii, de la stabilirea dimensiunii şi

2

bugetului unor anumite forţe de securitate până la autorizarea folosirii forţei. Parlamentele sunt consumatoare de informaţii, dar ele au şi rolul de a asigura: . Legitimitatea democratică a serviciilor de informaţii. Controlul parlamentar poate asigura respectarea normelor democratice de către serviciile de informaţii. . Prevenirea abuzurilor. Din cauza naturii serviciilor pe care le furnizează statului, agenţiile de informaţii sunt predispuse la abuzuri. Deoarece ele acţionează cu un oarecare grad de confidenţialitate pe teritoriul naţional, sunt justificate preocupările privind modul în care serviciile de informaţii interne îşi exercită puterile extraordinare. Controlul parlamentar poate oferi garanţia că serviciile de securitate acţionează în acord cu legea. . Eficienţa sectorului de informaţii. Adesea, parlamentul este arbitrul final al prestaţiei instituţiilor din sectorul de securitate şi, în această calitate, trebuie să investigheze activ prestaţia acestora, asigurându-se că banii contribuabililor sunt cheltuiţi conform scopului stabilit. Care este mandatul parlamentului privind funcţia de control? În majoritatea democraţiilor, parlamentele au atribuţii extinse în ceea ce priveşte serviciile de informaţii, dar mandatele specifice ale CPCSI diferă foarte mult de la o ţară la alta. Atribuţiile parlamentare sunt împărţite în două mari categorii: legislaţia şi investigarea. În unele ţări parlamentele sunt informate cu privire la anumite activităţi operaţionale sau chiar joacă un rol în autorizarea acestora. Legislaţia. Plenul parlamentului, CPCSI sau alte comisii elaborează şi negociază legislaţia în probleme precum: . mandatele serviciilor individuale; . metodele şi structurile de cooperare în domeniul informaţiilor; . formularea şi aprobarea bugetului şi/sau a recomandărilor adresate comisiei pentru buget sau plenului.

Cinci niveluri ale supervizării serviciilor de informaţii Supervizarea este termenul general pentru examinarea şi evaluarea activităţii serviciilor de informaţii. În afară de controlul parlamentar, supervizarea include: . Controlul intern – autoritatea şi răspunderea aferentă de a se adresa persoanelor oficiale în legătură cu acţiunile subordonaţilor lor (inclusiv mecanisme de apărare a drepturilor agenţilor şi de disciplinare a indivizilor în cadrul agenţiei); . Controlul executiv – răspunderea cadrelor de conducere relevante şi/sau a ministerelor care răspund de serviciile de informaţii . Revizuirea juridică – rolul puterii judecătoreşti în autorizarea anumitor activităţi de informaţii şi judecarea acuzaţiilor de nerespectare a legii; şi

3

. Controlul extern exercitat de mijloacele de informare în masă şi societatea civilă – rolul lor în promovarea dezbaterii publice asupra activităţilor serviciilor de informaţii şi responsabilitatea oficialilor. Deficienţele manifestate la unul din niveluri pot afecta întregul proces. De exemplu, parlamentarii nu pot superviza eficient prestaţia miniştrilor decât dacă aceştia au puteri efective de control executiv.

Investigarea. În multe parlamente, CPCSI pot verifica: . respectarea de către serviciile de informaţii, în acţiunile lor, a legislaţiei naţionale şi a normelor dreptului umanitar; şi . eficienţa serviciilor de informaţii în folosirea resurselor, satisfacerea nevoilor şi atingerea scopurilor naţionale. Printre atribuţiile de investigare specifice CPCSI se numără: . iniţierea de investigaţii pe baza plângerilor adresate de indivizi, de executiv sau de membri ai parlamentului; . citarea membrilor comunităţii de informaţii şi solicitarea de informaţii, dosare sau rapoarte pe subiecte specifice: . crearea de comitete independente de investigare sau verificare; . recurgerea la experţi în cazul unor subiecte complicate; . trimiterea plângerilor sau a cazurilor la autorităţile judiciare sau comisii parlamentare (de exemplu, în unele ţări, comisia pentru drepturile omului); şi . monitorizarea metodelor de pregătire şi a metodelor de analiză folosite. În unele ţări, parlamentul trebuie să fie informat cu privire la anumite aspecte operaţionale sau are chiar un rol în autorizarea acestora. De exemplu, în Statele Unite, membrii cei mai importanţi ai CPCSI din fiecare cameră a Congresului trebuie informaţi dinainte cu privire la acţiunile sub acoperire. În Germania, orice exercitare a unor atribuţii extraordinare considerate a fi violări ale drepturilor fundamentale, cum ar fi interceptarea convorbirilor telefonice sau cenzura, sunt sistematic revizuite şi reautorizate de un grup desemnat de CPCSI. Deşi există păreri în sensul că excesul de implicare birocratică poate limita eficienţa agenţiilor de informaţii, valoarea acestor proceduri constă în ţinerea sub control a puterii executivului. Care sunt problemele critice pentru controlul serviciilor de informaţii? Autoritatea. CPCSI şi alte organisme de control pot fi stânjenite în exercitarea atribuţiilor lor de restrângerea mandatului anumitor servicii de informaţii sau recurgerea la actori privaţi pentru misiuni îndeplinite în mod tradiţional de serviciile de informaţii. În plus, extinderea cooperării internaţionale în domenii precum combaterea terorismului poate complica controlarea anumitor activităţi desfăşurate de serviciile străine. Capacitatea. Controlul serviciilor de informaţii implică o înţelegere corectă a rolului serviciilor de informaţii în cadrul sistemului naţional de informaţii. (A se vedea DCAF

4

Backgrounder referitor la serviciile de informaţii.) Pe lângă aceasta, CPCSI trebuie să dispună de fonduri suficiente şi personal cu experienţă pentru a întreprinde cercetări şi investigaţii. Atitudinea. CPCSI şi parlamentul în întregul său trebuie să aibă voinţa sinceră de a aborda într-o manieră activă controlul parlamentar, inclusiv prin luarea de măsuri precum solicitarea de dosare şi iniţierea de investigaţii privind conduite suspecte sau discutabile. Confidenţialitate contra transparenţă. Controlul serviciilor de informaţii trebuie să asigure respectarea normelor democratice în condiţiile menţinerii unui nivel necesar de confidenţialitate, în special în ceea ce priveşte aspectele operaţionale. Este un element important şi pentru a da agenţiilor de informaţii certitudinea că parlamentele vor trata materialele sensibile în mod confidenţial. Cum pot fi rezolvate aceste probleme? Diferenţele existente între sistemele de control parlamentar al serviciilor de informaţii reflectă, prin prioritatea acordată anumitor provocări în comparaţie cu altele, diferenţele între culturile politice naţionale. Cu toate acestea, pentru a răspunde unor probleme specifice, pot fi întreprinse următoarele demersuri: Autoritatea. O lege cuprinzătoare privind serviciile de informaţii şi controlul acestora trebuie să acopere toate serviciile de informaţii ale unei ţări, stipulând pentru fiecare un mandat specific, referitor la: . zona geografică de operaţii; . problema care urmează a fi investigată; . tehnicile de investigare autorizate; . natura cooperării între servicii, executiv şi parlament; şi . regulile privind controlul resurselor, accesul la acestea şi distribuirea lor. Pe lângă aceasta, CPCSI trebuie să dispună, prin statut, de atribuţii extinse de investigare şi verificare, precum şi de dreptul de a monitoriza aplicarea recomandărilor pe care le formulează. Capacitatea. Expertiza. Parlamentarii trebuie să aibă un număr de funcţionari cu experienţă, verificaţi, care să îi sprijine în activitatea lor. Păstrarea cunoştinţelor şi a experienţei. Se poate asigura mai bine dacă parlamentarii rămân în aceeaşi comisie pe toată durata carierei lor legislative, deşi există riscul ca ei să devină prea strâns asociaţi cu serviciile de informaţii ca să le poată controla activitatea în mod adecvat. Diversitatea mediilor din care provin parlamentarii. Este de dorit ca membrii CPCSI să provină din medii care reflectă diversitatea politică, etnică şi religioasă a ţării. În unele sisteme, preşedintele CPCSI trebuie să fie membru al partidului de opoziţie. Prevenirea coluziunii. De obicei, foştii membri ai comunităţii de informaţii şi foştii miniştri de resort nu fac parte din CPCSI pentru o anumită perioadă de timp. Rolul executivului în selectarea membrilor CPCSI trebuie să fie limitat. Atitudine. Următoarele măsuri sunt importante pentru modelarea atitudinilor parlamentarilor faţă de răspunderile care le revin:

5

. formare efectivă în probleme de informaţii;

. personal şi resurse suficiente; şi

. compensaţii financiare adecvate. În acelaşi timp, este datoria partidelor politice şi a electoratului să aleagă candidaţi calificaţi pentru parlament şi datoria parlamentarilor să aleagă parlamentarii potriviţi pentru CPCSI. Confidenţialitate contra transparenţă. Criterii de verificare bine codificate. Dacă membrii CPCSI sunt verificaţi, criteriile de verificare trebuie să fie desecretizate şi să prevadă posibilitatea de a se face apel. Rapoarte sistematice din partea serviciilor de informaţii. Rapoartele prezentate în mod regulat, cum sunt rapoartele anuale trebuie: . să aibă un conţinut specificat în cadrul legii privind controlul parlamentar, conţinutul raportului nefiind la discreţia executivului sau a agenţiei; şi . să dea detalii bugetare, organizaţionale şi operaţionale în măsura posibilului, chiar dacă aceasta necesită versiuni clasificate şi declasificate pentru membrii autorizaţi şi neautorizaţi ai parlamentului şi publicul larg. În afară de rapoartele regulate, CPCSI trebuie să aibă căderea de a solicita rapoarte mai specifice şi pe bază ad hoc. La rândul său, CPCSI trebuie să aibă obligaţia de a prezenta parlamentului rapoarte regulate cu concluziile la care s-a ajuns şi, în paralel, să informeze în general serviciile de informaţii cu privire la conţinutul raportului. Recomandările şi rapoartele CPCSI trebuie să fie dezbătute în parlament. Informaţii suplimentare Checks and Imbalances? Intelligence Governance in Contemporary France (Dezechilibrul puterilor? Guvernanţa sectorului de informaţii în Franţa zilelor noastre), Born şi Wetzling în „Democratic Control of Intelligence Services”(Controlul democratic al serviciilor de informaţii), Born şi Caparini (ed.), Ashgate, în curs de apariţie European intelligence governance and democratic accountability (Guvernanţa serviciilor europene de informaţii şi răspunderea democratică), Wetzling în “Delegation and Mechanisms of Accountability in the European Union” (Delegarea şi mecanismele de realizare a răspunderii în Uniunea Europeană), Gustavsson, Karlson şi Persson (ed.), Uppsala University Press, 2006-08-03 Making Intelligence Accountable: Legal Standards and Best Practices for Oversight of Intelligence Agencies (Responsabilizarea serviciilor de informaţii: Norme legale şi bune practici în controlul agenţiilor de informaţii), Born şi Leigh, 2005 www.dcaf.ch/publications/making_intel.cfm Intelligence and Security Legislation for Security Sector Reform (Legislaţia privind serviciile de informaţii şi securitatea pentru reforma sectorului de securitate), Hannah, O’Brien şi Rathmell, 2005

6

www.rand.org/pubs/technical_reports/2005/RAND_TR288.pdf Parliamentary Oversight of the Intelligence Services in the WEU Countries – Current Situation and Prospects for Reform (Controlul parlamentar al serviciilor de informaţii în ţările membre UEO – Situaţia actuală şi perspective de reformă), Adunarea interparlamentară europeană pentru securitate şi apărare, 2002 www.assembly/weu.org/en/documents/sessions_ordinaires/rpt/2002/1801.html Teme conexe . Libertăţile civile şi securitatea naţională . Provocări actuale pentru serviciile de informaţii . Guvernanţa democratică . Fuzionarea şi coordonarea serviciilor de informaţii . Reforma serviciilor de informaţii în ţările în tranziţie . Serviciile de informaţii . Comisiile parlamentare pentru apărare şi securitate Seria DCAF Backgrounders privind guvernanţa şi reforma sectorului de securitate Seria DCAF Backgrounders include prezentări concise ale unor subiecte de actualitate din domeniul guvernanţei şi reformei sectorului de securitate. Această serie se adresează publicului avizat şi factorilor de decizie politică. Comentariile dumneavoastră sunt binevenite. Vă rugăm să trimiteţi comentarii şi sugestii la backgrounders@dcaf.ch David Law este redactorul acestei serii. Thorsten Wetyling şi James Stocker au elaborat materialul pentru acest Backgrounder. James Stocker a asigurat şi asistenţa redacţională. Alte publicaţii din seria Backgrounders pot fi consultate la www.dcaf.ch/publications/backgrounders Din seria Backgrounders . Provocări actuale pentru serviciile de informaţii . Servicile de informaţii . Ombudsmanul militar . Forţele armate multietnice . Politica naţională de securitate . Comisiile parlamentare pentru apărare şi securitate . Controlul parlamentar al serviciilor de informaţii . Companiile militare private . Starea de urgenţă În pregătire . Copiii soldaţi . Sisteme de justiţie militară . Codul de conduită al OSCE

7

. Parlamentele şi bugetele de apărare

. Parlamentele şi achiziţiile pentru sectorul de securitate

. Desfăşurarea de trupe în afara graniţelor

. Să înţelegem reforma sectorului de securitate

. Verificările pentru sectorul de securitate Centrul de la Geneva pentru controlul democratic al forţelor armate (DCAF) promovează buna guvernanţă şi reforma în sectorul de securitate. Centrul întreprinde cercetări privind bunele practici, încurajează elaborarea de norme pertinente la nivel naţional şi intnernaţional, face recomandări privind politicile politică şi oferă programe de consiliere şi asistenţă în ţara respectivă. Printre partenerii DCAF se numără guverne, parlamente, societatea civilă, organizaţii internaţionale şi o largă gamă de actori din sectorul de securitate cum ar fi poliţia, organele judiciare, agenţiile de informaţii, poliţia de frontieră şi forţele armate. Vizitaţi-ne la www.dcaf.ch Comisiile de control din patru ţări

Ţara Statele Unite Germania Africa de Sud Marea Britanie

Denumirea CPCSI Comisia permanentă specială a Camerei şi Comisia permanentă specială a Senatului privind serviciile de informaţii (două comisii)

Comitetul de control parlamentar

Comisia permanentă comună privind serviciile de informaţii

Comisia privind serviciile de informaţii şi securitatea

Mandat Extins Extins Limitat Limitat

Atribuţii de verificare Legalitatea acţiunilor şi eficienţa tuturor agenţiilor de informaţii

Legalitatea acţiunilor şi eficienţa tuturor agenţiilor de informaţii

Legalitatea acţiunilor şi eficienţa, dar control bugetar limitat Fără atribuţii privind serviciile militare de informaţii

Finanţe, administraţie şi politica MI5, MI6 şi GCHQ, dar nu informaţiile militare şi legalitatea acţiunilor

Legislaţie Amândouă CPCSI iniţiază şi

Iniţiază şi examinează

Iniţiază şi examinează

Nu există

8

examinează legislaţia

legislaţia legislaţia

Numiri şi desemnări Comisia specială a Senatului aprobă numirile în posturile de conducere

Nu există Numeşte Inspectorul General pentru serviciile de informaţii Plenul parlamentului aprobă numirea

Nu există

Compoziţia Membri ai ambelor Camere, numiţi de conducerea Camerei şi Senatului

Reprezentanţi ai Bundestagului, numiţi de Bundestag

Membri ai ambelor Camere, numiţi de preşedinte

Membri ai ambelor Camere, numiţi de Primul Ministru în consultare cu liderul opoziţiei

Atribuţii de investigare, acces la informaţii Nu cercetează plângerile Amândouă CPCSI au acces neîngrădit la toate informaţile relevante Amândouă CPCSI au căderea de a emite citaţii Când autorizează acţiunile sub acoperire, preşedintele trebuie să informeze amândouă CPCSI, cu respectarea considerentelor operaţionale

Cercetează plângerile cetăţenilor Poate solicita informaţii de la guvern şi de la serviciile de informaţii Are căderea de a emite citaţii Poate solicita mărturii şi vizite la faţa locului

Poate dispune investigaţii făcute de Inspectorul General sau şefii serviciilor de informaţii Are acces nelimitat la dosare Are căderea de a emite citaţii Poate trimite cazurile la Comisia parlamentară pentru drepturile omului

Nu există delegare formală pentru investigare Nu verifică legalitatea unor acţiuni anume Poate cere informaţii, dar nu documente anume Nu poate emite citaţii, dar miniştrii şi şefii agenţiilor depun mărturie când este necesar

Buget Amândouă CPCSI au atribuţii de autorizare şi alocare a bugetului

Aprobă planurile bugetare Se consultă cu Comisia specială

Nu are atribuţii directe de control bugetar, dar participă la elaborarea acestuia

Are atribuţii de verificare a bugetului, dar nu îl autorizează pe preşedintele

9

Amândouă CPCSI fac recomandări Comisiei de buget

pentru buget Audiază martori

Comisiei pentru fonduri publice