RSPUNDEREA ADMINISTRATIV

RSPUNDEREA ADMINISTRATIV

NOIUNE I FORMASPECTE GENERALEn statele de drept, ntreaga via economico-social este guvernat de o diversitate de norme de conduit, obligatorii pentru toi membrii societii, menite s garanteze desfurarea n condiii normale a activitii umane.Aa cum am artat ntr-un capitol anterior, normele de drept adoptate sau emise de autoritile publice, sunt respectate, de regul, din convingere de ctre subiecii de drept crora li se adreseaz. Fiind adoptate de autoritile publice competente n exercitarea prerogativelor de putere public conferite de lege, normele de drept prevd att rspunderea, precum i sanciunile aplicabile subiecilor de drept care le ncalc.Cu alte cuvinte, nclcarea normelor consacrate n societate va antrena rspunderea social a persoanei vinovate care, n funcie de natura normei nclcate poate fi, dup caz: rspundere juridic, moral, politic etc. Aadar, rspunderea juridic este o component a rspunderii sociale i se particularizeaz prin faptul c intervine ori de cte ori o persoan ncalc o norm de drept, printr-o fapt ilicit care poate consta ntr-o aciune sau inaciune.Dat fiind importana sa pentru societate, rspunderea juridic constituie n mod tradiional o instituie fundamental a dreptului.n funcie de cele dou mari componente ale dreptului perceput ca totalitate a normelor juridice, respectiv dreptul privat i dreptul public, doctrina a consacrat dou forme ale rspunderii juridice i anume:a) rspunderea juridic n dreptul privat;

b) rspunderea juridic n dreptul public.

Apoi, avndu-se n vedere diversele ramuri de drept n care sunt cuprinse normele care reglementeaz rspunderea juridic distingem: rspunderea civil, rspunderea penal, rspunderea administrativ etc.Rspunderea administrativ este o form a rspunderii juridice care este antrenat ori de cte ori sunt nclcate normele dreptului administrativ, prin svrirea unei fapte ilicite, denumit generic abatere administrativ.Rspunderea administrativ are n vedere repararea prejudiciilor cauzate particularilor prin activitatea culpabil a statului, autoritilor publice, demnitarilor i funcionarilor publici, pe de o parte, iar, pe de alt parte, sancionarea celor care ncalc normele dreptului administrativ.In mod constant, doctrina a relevat c spre deosebire de rspunderea civil i rspunderea penal care au o existen milenar, fiind consacrate n anumite forme nc din antichitate, rspunderea administrativ este mult mai tnr, fiind consfinit pentru prima dat n Frana, ca urmare a Marii Revoluii Franceze din anul 1789.In Romnia, principiul responsabilitii Statului fa de cei administrai este reglementat pentru prima dat prin Legea pentru nfiinarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864. Astfel, potrivit art.51 din lege particularii i alte persoane juridice ale cror interese erau vtmate prin hotrri ale minitrilor, prefecilor sau a altor ageni administrativi emise cu exces de putere ori cu nclcarea legilor sau a regulamentelor, se puteau adresa Consiliului de Stat. n ali termeni, legea consacra n favoarea particularilor posibilitatea de a promova recurs contencios mpotriva unor acte administrative emise cu nclcarea legii de ctre minitri, prefeci sau ali ageni administrativi.Constituia din 1866 garanta creanele asupra Statului i-n acelai timp instituia o responsabilitate special a administraiei pentru cazurile de expropriere pentru utilitate public, articolul 19 avnd urmtorul coninut: Proprietatea de orice natur, precum i toate creanele asupra Statului, sunt sacre i neviolabile. Nimeni nu poate fi expropriat dect pentru cauz de utilitate public legalmente constatat i dup o dreapt i prealabil despgubire.ntr-un evident progres, Constituia din 1923 instituie principii de natur a garanta protecia particularilor fa de activitatea abuziv, culpabil a statului, astfel:a) se reitereaz principiul conform cruia nici o persoan nu poate fi expropriat dect pentru cauz de utilitate public i numai dup o prealabil i dreapt despgubire, stabilit de justiie (ari. 17);

b) menine dreptul la aciunea civil a prii vtmate i n ceea ce privete crimele i delictele comise de minitri afar de exerciiul funciunii lor (art.98 alin. 1);

c) consacr competena justiiei de a se pronuna asupra daunelor civile provocate de administraie, precum i responsabilitatea Statului i a funcionarilor publici, articolul 99 avnd urmtoarea redactare:

(1) Orice parte vtmat de un decret sau o dispoziiune semnat sau contrasemnat de un ministru care violeaz un text expres al Constituiei sau al altei legi, poate cere Statului, n conformitate cu dreptul comun, despgubiri bneti pentru prejudiciul cauzat.(2) Fie n cursul judecii, fie dup pronunarea hotrrii, ministrul poate fi chemat, dup cererea Statului, n urma votului unui din Corpurile legiuitoare, naintea instanelor ordinare, la rspundere civil pentru dauna pretins sau suferit de Stat.(3) Actul ilegal al ministrului nu descarc de rspundere solidar pe funcionarul care a contrasemnat, dect n cazul cnd acesta a atras atenia Ministrului, n scris.

Cu alte cuvinte, legea fundamental asimileaz Statul, persoan moral de drept public, cu orice persoan care, trebuie s repare prejudiciul cauzat prin activitatea sa culpabil, Statul putndu-se ndrepta apoi cu aciune mpotriva funcionarului public vinovat. Este consfinit astfel att rspunderea patrimonial a Statului, precum i cea a funcionarului public.n acest sens, prof. Paul Negulescu releva c prin activitatea lor, organele Statului, exercitnd prerogativele de putere public, pot produce pagube variate particularilc' i n consecin:Legislaiunile Statelor modeme admit c particularul care a suferit un prejudiciu din cauza activitii de putere public a Statului are drept la despgubire menit s repare paguba ncercat.n acelai timp, autorul releva c legislaia n materie difer de la un stat la altul: Astfel, n unele ri, responsabilitatea exist numai fa de Stat, n altele numai fa de funcionarul care a fcut actul prejudiciabil; n fine, n altele gsim i responsabilitatea Statului i pe aceia a funcionarului. Pe de alt parte, analiznd doctrina i jurisprudena din perioada interbelic, prof. Paul Negulescu constat c s-au consacrat mai multe forme de responsabilitate pentru activitatea prejudiciabil a Statului i anume:a) responsabilitatea subiectiv, bazat pe culp;

b) responsabilitatea obiectiv, ntemeiat pe ideea de risc;

c) responsabilitatea extralegal, fundamentat pe principiul solidaritii i egalitii sociale.

Considernd ca fiind nesatisfctoare primele dou forme de responsabilitate, prof. Paul Negulescu trateaz rspunderea Statului aeznd-o pe principiul egalitii tututor n faa sarcinilor publice i pe acela al solidaritii care exist ntre membrii societii omeneti.Esena acestui principiu const n necesitatea de a nu se aduce daune nici unui individ, chiar i atunci cnd administraia vizeaz soluionarea intereselor colective, generale. n caz contrar, nseamn c autoritile administraiei publice, prin activitatea lor ar putea s pun individul n stare de inegalitate fa de ceilali membri ai colectivitii, situaie care contravine legilor i a obligaiilor publice.Principiul de solidaritate social cere ca colectivitatea s ia asupra sa, asupra tuturor, paguba suferit de unii dintr-nii din cauza unui act de putere public, fcut n interes general.n concluzie, legislaia, doctrina i jurisprudena din perioada interbelic au consacrat rspunderea administrativ-patrimonial a Statului i a funcionarilor publici.Pe acelai fond de idei, literatura de specialitate postrevoluionar a relevat n mod constant c, rspunderea patrimonial a autoritilor administraiei publice se fundamenteaz pe trei construcii teoretice juridice i anume: teoria echitii i egalitii n faa sarcinilor publice, teoria riscului i teoria relei funcionri a serviciilor publice.SUPORTUL CONSTITUIONAL I LEGAL AL RSPUNDERII ADMINISTRATIVEConstituia Romniei din 1991 a stabilit principiile rspunderii administrative, precum i formele acesteia. Aceste principii au fost mbuntite de Constituia Romniei, republicat, n care regsim mai multe dispoziii cu o semnificaie deosebit n materia rspunderii administrative n articolele 1, 4, 21, 44, 52, 53, 72 al.3 lit j i k, 95, 96, 109, 123 i 126.Achiesnd la o opinie exprimat n doctrin, considerm c dispoziiile legii fundamentale prin care este consacrat rspunderea administrativ se pot grupa n mai multe categorii, dup cum urmeaz: Dispoziii generale privind caracterele i principiile care guverneaz statul romn.Conform art.l, alin.31 Romnia este stat de drept, democratic i social, n care demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor sunt garantate, alineatul 42 al aceluiai articol consacrnd n mod expres faptul c Statul se organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilor - legislativ, executiv i judectoreasc - n cadrul democraiei constituionale.n spiritul teoriei egalitii i solidaritii sociale, art.4 alin.l1 din Constituia Romniei, republicat, statueaz: Statul are ca fundament unitatea poporului romn i solidaritatea cetenilor si. Dispoziii cu privire la garantarea dreptului de proprietate sunt prevzute n art.44 i 136.

Astfel, articolul 44 alin.l garanteaz dreptul de proprietate privat, precum i creanele asupra statului, ocrotind n mod egal proprietatea privat, indiferent de proprietar. Constituia instituie reglementri cu privire la naionalizare, expropriere i la folosirea subsolului unei proprieti imobiliare de ctre autoritile publice, precum i limitele exercitrii dreptului de proprietate privat. Dispoziii care reglementeazorganizarea i funcionarea autoritilor publice, pe care le regsim n Titlul III intitulat Autoritile publice.Astfel, art.95 i 96 intitulate Suspendarea din funcie i respectiv Punerea sub acuzare consfinesc rspunderea Preedintelui Romniei, iar art. 109 stabilete principiile rspunderii politice Guvernului, precum i pe cele ale rspunderii juridice, alineatul 3 avnd urmtoarea redactare:Cazurile de rspundere i pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerial.Pe de alt parte, art.73 alin.3 din actuala Constituie stabilete c Statutul funcionarilor publici (lit.j), contenciosul administrativ (lit.k), organizarea administraiei publice locale, a teritoriului, precum i regimul general privind autonomia local (lit.o) etc. se vor reglementa prin legi organice.Organizarea i funcionarea autoritilor care formeaz sistemul administraiei publice, precum i formele rspunderii politice i juridice ale fiecrei autoriti administrative au fost tratate n capitolele .Considerm totui necesar, s subliniem o modificare de esen adus de Constituia Romniei, republicat, cu privire la rspunderea patrimonial a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare prin art.52 alin.3, potrivit cruia: Statul rspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin eorile judiciare. Rspunderea statului este stabilit n condiiile legii i nu nltur rspunderea magistrailor care i-au exercitat funcia cu rea-credin sau grav neglijen. Dispoziii constituionale privind autoritatea judectoreasc i instituia contenciosului administrativ regsim n Capitolul VI din Titlul III, precum i n articolele 21, 52, 53, 123 alin.4 i 126 alin.6,texte pe care le-am mai abordat n cuprinsul acestei lucrri.

Aa cum s-a artat n literatura de specialitate, acest text stabilete dou principii cu caracter de noutate i anume:a) se instituie rspunderea patrimonial a statului pentru toate posibilele erori judiciare, indiferent de natura cauzelor, spre deosebire de vechiul text care limita rspunderea statului doar pentru erorile judiciare svrite n procesele penale;b) se instituie rspunderea magistrailor care i-au exercitat funcia cu rea-credin sau cu grav neglijen, ca o rspundere subsidiar celei asumate de stat, n condiiile legii.

In acest context, a fost adoptat Legea nr. 303/2004 privind Statutul judectorilor i procurorilor, Titlul IV al legii reglementnd rspunderea judectorilor i procurorilor.Pe de alt parte, rspunderea administrativ n diversele forme are i un multiplu suport legal.Aa de exemplu, dispoziii cu privire la materia analizat se regsesc n: Legeanr.90/2001privindorganizarea ifuncionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, cu modificrile i completrile ulterioare; Legeanr.115/1999privindresponsabilitateaministerial, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare; Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare;

Legeanr.393/2004privindStatutul aleilorlocali, cu modificrile i completrile ulterioare; Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului, cu modificrile i completrile ulterioare etc.

Actele normative menionate consacr rspunderea juridic specific diverselor autoriti ale administraiilor publice, a demnitarilor i funcionarilor publici, inclusiv rspunderea administrativ sub cele trei forme, respectiv: rspunderea administrativ-disciplinar, rspunderea administrativ-contravenional i rspunderea administrativ-patrimonial.NOIUNERspunderea administrativ este acea form a rspunderii juridice care este antrenat atunci cnd sunt nclcate normele dreptului administrativ.La fel ca i oricare alt form a rspunderii juridice, rspunderea administrativ este declanat atunci cnd sunt nclcate normele de drept administrativ, prin svrirea unei fapte ilicite, aciune, inaciune sau fapt comisiv-omisiv, denumit generic abatere administrativ.Doctrina a atribuit noiunii de abatere administrativ dou accepiuni, dup cum urmeaz:a) n sens larg, prin abatere administrativ se nelege orice nclcare a normelor de drept administrativ;

b) n sens restrns, prin abatere administrativ se nelege numai acea fapt administrativ ilicit care constituie contravenie i care are drept consecin antrenarea rspunderii administrativ- contravenionale.

Avnd n vedere diversitatea, multitudinea i complexitatea normelor dreptului administrativ, este firesc faptul c i sfera abaterilor administrative i pe cale de consecin a sanciunilor administrative mbrac o palet foarte larg i diversificat.Spre exemplu, rspunderea administrativ-disciplinar poate atrage o gam larg de sanciuni, printre care citm:a) avertismentul, retragerea cuvntului, chemare la ordine, eliminarea din sala de edin, excluderea temporar de la lucrrile consiliului i ale comisiilor de specialitate, retragerea indemnizaiei de edin pentru 1-2 edine etc. prevzute de art.57 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali;

b) mustrarea scris, diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioad de pn la 3 luni, suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de promovare n funcie public pe o perioad de la 1 la 3 ani, destituirea din funcia public etc. prevzute de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici;

c) suspendarea din funcia public de demnitar public etc.

Pe de alt parte, svrirea unei contravenii are drept consecin antrenarea rspunderii administrativ-contravenionale i aplicarea unor sanciuni specifice pe care le vom trata ntr-unul din subcapitolele lucrrii de fa.In sfrit, lezarea unor drepturi subiective sau a unor interese legitime ale particularilor printr-un act administrativ ilegal cauzator al unui prejudiciu al unei autoriti publice ori, prejudicierea particularilor cauzate prin erori judiciare va antrena rspunderea administrativ-patrimonial a statului, funcionarului public sau magistratului. FORMELE I SUBIECII RSPUNDERII ADMINISTRATIVEDin cele ce preced a reieit faptul c datorit diversitii normelor dreptului administrativ i implicit , a valorilor pe care acestea le protejeaz, rspunderea administrativ nu este unic.Dimpotriv, rspunderea administrativ mbrac mai multe forme, n funcie de anumite criterii de clasificare consacrate n literatura de specialitate.1Aa cum am mai precizat, rspunderea administrativ este antrenat atunci cnd s-a svrit o fapt ilicit, n spe fiind vorba despre un ilicit administrativ.Avndu-se n vedere ilicitul administrativ, doctrina distinge trei forme ale rspunderii administrative, dup cum urmeaz: ilicitul administrativ propriu-zis, ilicitul contravenional i ilicitul cauzator de prejudicii materiale i morale.Svrirea ilicitului administrativ propriu-zis, denumit i abatere administrativ disciplinar are drept consecin antrenarea rspunderii administrativ-disciplinare; svrirea ilicitului contravenional (contravenie) va antrena rspunderea administrativ contravenional, iar svrirea unui ilicit cauzator de prejudicii materiale i morale va antrena rspunderea administrativ patrimonial.Din punct de vedere al scopului urmrit prin declanarea rspunderii administrative distingem:a) rspundere administrativ cu caracter sancionator (represiv) n cadrul creia sunt incluse rspunderea administrativ-disciplinar i rspunderea administrativ-contravenional;

b) rspundere administrativ cu caracter reparator, din cadrul creia face parte rspunderea administrativ-patrimonial.

Esenial de reinut este ns c dreptului administrativ i este proprie i specific o anumit form a rspunderii juridice care, revine dup caz: autoritilor publice, organismelor nestatale, demnitarilor i funcionarilor publici, precum i cetenilor, ca urmare a svririi unui ilicit administrativ, prin nclcarea obligaiilor din raportul administrativ de subordonare, denumit rspundere administrativ.Teoria general a dreptului a fundamentat distincia dintre subiectul activ i subiectul pasiv al faptei ilicite i implicit ai rspunderii.

Astfel, s-a acreditat teza potrivit creia subiectul activ al faptei ilicite, cu alte cuvinte fptuitorul, devine n procesul de tragere la rspundere subiect pasiv, fiind obligat s suporte consecinele prevzute de lege, n cazul nostru fiind vorba despre sanciunile administrativ- disciplinare, administrativ-contravenionale, respectiv administrativ- patrimoniale.Corelativ, subiectul activ al rspunderii juridice administrative asupra cruia se rsfrng urmrile faptei ilicite, este n acelai timp subiect pasiv al acesteia.PAGE 11