Raport privind analiza comparativă a politicilor de resurse umane la ...

ANALIZĂ COMPARATIVĂ PRIVIND POLITICILE DE RESURSE UMANE DE LA NIVELUL STATELOR MEMEBRE ALE UNIUNII EUROPENE

CUPRINS

Cadrul de analiză ..................................................................................................................................... 2

I. Organizarea sistemului judiciar şi a instanţelor ............................................................................... 3

1. Organizarea instanţelor.............................................................................................................. 3

2. Tehnologia informaţională şi comunicaţională a instanţelor (e‐justiţie şi e‐instanţe) .............. 4

3. Evaluare şi monitorizare:............................................................................................................ 6

4. Calitatea instanţelor şi a sistemului judiciar: ............................................................................. 7

5. Competenţele autorităţilor cu atribuţii judiciare privind carierele judecătorilor şi procurorilor

8

II. Structura personalului de specialitate din cadrul sistemului judiciar ...................................... 11

III. Statutul şi cariera magistraţilor................................................................................................ 16

IV. Concluzii şi recomandări .......................................................................................................... 33

SURSE BIBLIOGRAFICE: .......................................................................................................................... 35

Cadrul de analiză

Pentru a putea stabili care sunt direcţiile viitoare de acţiune în ceea ce priveşte gestionarea resurselor umane din sistemul judiciar, echipa de proiect a realizat o analiză comparativă a politicilor de resurse umane din diferite State membre, menită să ofere o imagine de ansamblu asupra modului în care statele din Uniunea Europeană au soluţionat probleme similare cu cele pe care trebuie să le gestioneze CSM.

Pe baza informaţiilor colectate din documentele oficiale şi studii de cercetare cu referinţă în domeniul judiciar echipa de experţi a pregătit prezentul material de analiză şi prezentare a politicilor de personal în sistemul judiciar de la nivelul ţărilor europene, analiza având o structură axată pe 3 paliere convergente: palierul organizării instanţelor şi a sistemelor judiciare, palierul categoriilor de personal din sistemul judiciar şi nu în ultimul rând palierul de analiză a carierei magistraţilor (recrutare şi selecţie, dinamică şi mobilitate, promovare, evaluare profesională şi răspundere disciplinară, salarizare). Activitatea experţilor, precum si aceasta analiză comparativă, este ghidată de referinţa la standardele europene obţinute în principal din următoarele surse:

‐ Rapoartele Comisiei Europene pentru eficienţa justiţiei (CEPEJ); ‐ Proiectul de schemă pentru evaluarea sistemelor juridice, ciclul 2008‐2010, adoptat de

către CEPEJ în cadrul întâlnirii de la Strasbourg, 10‐11 iunie 2009; ‐ Datele colectate de către Consiliul Europei ‐ Comisia Europeană pentru eficienţa justiţiei

(CEPEJ) privind evaluarea şi monitorizarea sistemului judiciar au fost folosite ca bază pentru structura cadrului nostru de cercetare şi analiză. Aceste date au fost integrate cu informaţiile atât calitative cât şi cantitative deja colectate în diferite rapoarte de cercetare, studii şi lista de verificare efectuate în cadrul CEPEJ;

‐ Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale şi legea Curţii de la Strasbourg;

‐ Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene; ‐ actele normative elaborate la nivelul UE, cu incidenţă asupra sectorului judiciar,

jurisprudenţa internaţională cu impact asupra modului de gestionare a resurselor umane din sistemul judiciar.

2

I. Organizarea sistemului judiciar şi a instanţelor

1. Organizarea instanţelor

Instanţele se definesc în mod unitar la nivelul statelor membre UE ca fiind organisme stabilite prin lege şi numite pentru a judeca tipuri specifice de dispute judiciare, în cadrul unei structuri administrative specifice, la care unul sau mai mulţi judecători sunt alocaţi pe baze permamente sau temporare, cu jurisdicţie generală sau specializată, având o localizare geografică raportată la premisele sau clădirile în care au loc audierile judiciare.

La nivelul statelor membre UE, în majoritatea cazurilor, instanţele sunt responsabile de judecarea cauzelor penale şi civile, dar şi cauze administrative, în cazul celor din urmă competenţa de judecată în cauze de drept administrativ fiind alocată instanţelor cu jurisdicţie generală (de exemplu Olanda, sau Republica Cehă a cărei particularitate este lipsa instanţelor specializate) sau către instanţe administrative specializate (în Franţa ‐ instanţe comerciale, instanţe pentru minori, instanţe sociale, tribunale paritare pentru litigii rurale; în Luxemburg ‐ judecătorul de pace, instanţe pentru litigii de muncă, Consiliul superior şi arbitral pentru asigurări sociale, instanţe administrative; în Spania ‐ instanţe pentru litigii de muncă, instanţe administrative, instanţe pentru delicvenţa juvenilă, instanţe comerciale, instanţe pentru dreptul familiei, instanţe pentru ipoteci, instanţe pentru violenţe împotriva femeilor; în Germania ‐ instanţe specializate la nivelul landurilor, în domeniul administrativ, taxe şi impozite, litigii de muncă şi securitate socială;).

Cele mai multe instanţe specializate la nivel general al tipologiei cazurilor se regăsesc în domeniile: litigiilor de muncă, al litigiilor referitoare la închirierea imobilelor, litigii de asistenţă şi protecţie socială, litigii comerciale, şi litigii de drept administrativ. Grupurile ţintă specifice instanţelor specializate sunt: copii, delicvenţii juvenili, companiile, ofiţerii militari, victimele violenţei domestice (Spania), cetăţenii (care iniţiază o procedură de drept administrativ) şi cetăţenii care comit infracţiuni minore (penale sau accidente de circulaţie).

Specializarea instanţelor este o tendinţă crescătoare la nivelul ţărilor Uniunii Europene. Importanţa specializării instanţelor este foarte mare pentru îmbunătăţirea eficienţei justiţiei şi pentru adaptarea acesteia la evoluţiile societăţilor, în măsura în care nivelul de specializare nu generează confuzie, conflicte de jurisdicţie sau chiar consecinţe asupra costurilor de acces la justiţie.

Localizarea instanţelor. În dinamica de restrângere sau extindere a ariei de acoperire geografică a instanţelor, se identifică două curente majore de dezvoltare, respectiv prin reducerea numărului de locaţii pentru instanţe (exemplul statelor precum Danemarca, Germania, Grecia, Irlanda, Olanda, România, Slovacia şi Anglia) sau creşterea numărului de locaţii pentru instanţe (Cipru, Finlanda, Polonia, Spania şi Suedia). Cele două curente corespund unor reforme judiciare de reaşezare a competenţelor teritoriale şi restructurare a sistemului de acces la justiţie.

Responsabilităţi bugetare la nivelul instanţelor: Organizarea competenţelor şi a responsabilităţii bugetelor diferă de la o ţară la alta, fiind alocată fie preşedintelui instanţei, fie directorului administrativ al curţii sau chiar colegiului de conducere, în ultimul caz unul dintre

3

membrii colegiului având delegate atribuţii de management al bugetului. În cele mai multe ţări din Europa, preşedintele instanţei este implicat în toate fazele procesului bugetar, susţinut fie de către un director administrativ al curţii fie de altă persoană sau autoritate. În cazuri restrânse, instanţele au un colegiu de conducere sau un şef al biroului grefierilor.

Responsabilitatea bugetară poate reveni, în funcţie de specificul sistemului financiar‐bugetar al fiecărei ţări dar şi de diferenţele specifice fiecărui sistem judiciar în parte, Ministerului Justiţiei, Preşedinţilor Înaltelor Curţi, unor grupuri colective de Preşedinţi ai Înaltelor Curţi (curtea constituţională, curtea supremă şi curţile de apel), unui serviciu administrativ naţional al instanţelor sau contabili ai curţilor. Procesul bugetar la nivelul instanţelor este guvernat de modul de organizare şi funcţionare al sistemelor bugetare evidenţiate la nivel naţional, regional sau local, delegarea de competenţe bugetare mergând către curţile de apel, până la nivelul tribunalelor ca şi ordonatori de credite.

2. Tehnologia informaţională şi comunicaţională a instanţelor (e‐justiţie şi e‐instanţe)

Aplicaţii de asistenţă directă pentru judecători şi personalul instanţei: Instanţele utilizează tehnologia de informaţii şi comunicaţii pentru diferite scopuri, în principal pentru asistenţa directă acordată judecătorilor şi personalului instanţelor. Facilitarea tehnologică intervine prin utilizarea unor aplicaţii de bază pentru procesarea textelor/facilităţi de birou, cu ajutorul cărora, judecătorul sau membrul personalului instanţei poate contura materiale premergătoare hotărârilor sau pregătirea dosarelor în fişiere electronice. Aceasta se manifestă prin diverse instrumente electronice de suport precum:

‐ aplicaţii CD‐ROM, intranet şi internet, pentru accesul judecătorilor la statusul legilor, decizii de apel, reguli şi metode de lucru în cadrul instanţelor;

‐ cercetarea on‐line în domeniul dreptului şi intensificarea folosirii siteuri‐lor specializate. (în Irlanda (‘Electronic Benchbook’), Anglia şi Ţara Galilor(‘eLis’: biblioteca electronică şi pentru serviciile de informaţii legale pentru sistemul judiciar); Italia (Centrul de Documentare al Curţii Supreme pune la dispoziţie acces online gratuit la bazele de date despre jurisprudenţa Curţii Supreme şi a altor instanţe);

‐ Aplicaţiile de birou şi instrumente pentru jurisprudenţă în domeniul modelelor de decizii‐standard puse la dispoziţia şi pentru utilitatea judecătorilor pentru a‐şi reduce volumul de muncă la elaborarea hotărârilor (în Finlanda, sistemul managementului informaţiilor de caz Tuomas dă dreptul judecătorilor să primească informaţii din cazurile aflate pe rolul curţilor şi să utilizeze aceste informaţii pentru elaborarea noilor hotărâri judecătoreşti)

‐ E‐mail‐ul este utilizat ca mijloc de informare şi comunicare între instanţe, judecători sau membri ai personalului instanţelor, utilizarea de e‐mail‐uri certificate şi documente oficiale trimise instanţelor, purtătoare de semnătură digitală (de exemplu în Belgia, Franţa, Grecia, şi Italia).

Sistemele de management şi înregistrare a cazurilor: Avantajele acestor aplicaţii rezidă în faptul că înregistrarea de date similare poate fi redusă prin înlocuirea înregistrării manuale a

4

informaţiilor cu înregistrarea electronică a datelor (de exemplu utilizarea de documente scanate). În cele mai multe ţări se aplică sisteme de înregistrare electronică a cazurilor, cu tendinţe evidente de instalare inclusiv a unor sisteme de management al informaţiilor de caz. Domeniile de aplicare sunt: generarea informaţiilor privind performanţa instanţelor, managementul financiar, sisteme de suport pentru managementul instanţelor şi al cazurilor non‐judiciare (pentru urmărirea, planificarea şi managementul documentelor de caz). Exemple de aplicaţii se regăsesc în Irlanda şi Finlanda. În Irlanda, Court Service a implementat un număr de sisteme strategice ce pot genera informaţii de administrare şi de executare a informaţiilor. Sistemul de management al cazurilor şi al deciziilor instanţei din Finlanda produce în mod automat informaţii şi rapoarte pentru utilitatea internă a instanţelor şi a Ministerului Justiţiei.

Comunicarea electronică şi schimbul de informaţii între instanţe şi mediul extern: Pentru facilitarea comunicării cu utilizatori profesionali şi potenţiali utilizatori ai sistemului judiciar, s‐au identificat şi alte aplicaţii pentru domenii de interacţiune la nivelul instanţelor. Cea mai comună aplicaţie este utilizarea site‐ului web al instanţei. Organizarea şi punerea la dispoziţie a informaţiilor poate fi centralizată (înaltele curţi, ministerele de justiţie sau consiliile judiciare determină modelele de web pentru instanţe precum şi maniera în care sunt prezentate informaţiile pe web‐site) sau descentralizată la nivelul fiecărei instanţe în parte (în Austria, Ministerul Justiţiei determină ce tip de informaţii vor fi prezentate pe web‐site‐ul instanţelor precum şi modul de prezentare al acestora; în Olanda, Consiliul Judiciar are o responsabilitate cheie în reglementarea publicării informaţiilor pe site‐urile instanţelor, iar în Belgia şi Franţa instanţele au libertatea de a‐şi dezvolta propriile web‐site‐uri, pe baza indicaţiilor stabilite de Ministerul Justiţiei.

Se identifică 4 tipuri de informaţii disponibile pe web‐site şi accesibile publicului larg: informaţii generale (scopul, localizarea şi programul de lucru al instanţelor), informaţii privind organizarea şi activităţile instanţelor (statistici privind performanţa instanţelor, politici de control al calităţii şi publicaţii ale hotărârilor judecătoreşti), informaţii legale (informaţii privind demararea procedurilor în faţa instanţei, practicile generale de activitate a instanţelor şi câteodată formulare specifice) şi informaţii de caz (date legale privind cazurile sunt conectate cu acces online la bazele de date cu hotărâri judecătoreşti). Accesul la cazuistică pe sistem on‐line poate fi gratuit (Finlanda, Irlanda, Anglia) sau doar pentru useri specifici (Italia). Tehnicile de videoconferinţă pot fi utilizate la nivelul instanţelor, în mod special în cazurile penale, aceste tehnici aducând reduceri de costuri şi timp pentru judecători şi instanţe. Intervievarea deţinuţilor de către judecători prin utilizarea facilităţilor de videoconferinţă reduce costurile de transport şi creşte gradul de securitate. Exemple de ţări care utilizează videoconferinţa sunt: Austria, Germania, Italia şi Olanda. Chiar şi în litigiile trans‐frontaliere există tendinţa utilizării din ce în ce mai mult a videoconferinţelor, astfel încât părţile nu mai necesită deplasări la instanţa unde are loc şedinţa de judecată şi pot fi audiate din ţările lor de reşedinţă.

Dezvoltarea portalului e‐justiţie European: La nivelul anului 2008, Comisia Europeană a lansat iniţiativa creării şi dezvoltării de portaluri europene e‐justiţie pentru statele membre ale Uniunii Europene. Această iniţiativă urmăreşte să creeze portaluri care vor facilita accesul userilor la informaţii privind alte ţări precum şi localizarea instanţelor în cadrul acestora. Conţinutul portalului ar trebui să facă posibilă comunicarea între instanţe, alte autorităţi publice şi părţi interesate şi să faciliteze accesul la date cu conţinut judiciar pentru publicul larg (prin utilizarea paginilor curente de internet, disponibile ca parte a Reţelei Judiciare Europene în materie civilă şi comercială şi a Reţelei Europene în materie penală). De principiu, una dintre ariile de utilizare ale portalului e‐justiţie este

5

cel al registrelor electronice (registre de insolvenţă, registre comerciale, cărţi funciare şi caziere penale). Un proiect pilot se află în faza de implementare la un număr limitat de state membre ale UE care construiesc reţeaua registrelor de insolvenţă.

3. Evaluare şi monitorizare:

Monitorizare: Ca parte a managementului instanţelor, evaluarea şi monitorizarea periodică a performanţelor instanţelor şi a calităţii justiţiei este recomandată şi aplicată la nivelul ţărilor membre ale UE. De asemenea, anual se generează şi se pun la dispoziţia publicului rapoarte pentru orientarea externă a sistemului judiciar, situaţie rapoarte ce includ activităţi de monitorizare a numărului de cazuri aduse noi pe rolul instanţelor, precum şi a hotărârilor judecătoreşti emise la nivelul tuturor gradelor de jurisdicţie sau a numărului de cazuri amânate şi durata procedurii de amânare. Un exemplu de raport anual al instanţei la nivel naţional se evidenţiază în Olanda, unde în fiecare an, Consiliul Judiciar Danez publică un raport anual ce conţine date privind productivitatea per ansamblu a instanţelor, cazurile intrate, cazurile finalizate, productivitatea în relaţie cu numărul cazurilor intrate şi costurile sistemului judiciar, calitatea acestuia şi finanţarea. Rapoarte anuale similare se regăsesc şi în alte ţări precum Finlanda.

Evaluarea: Majoritatea evaluărilor performanţelor instanţei se bazează pe utilizarea statisticilor judiciare (număr de cazuri, acumulări, cazuri pe rol, decizii, volumul de activitate per judecător şi per instanţă, productivitate, etc.). În anumite cazuri rezutatele sunt comparate cu ţinte prestabilite ce trebuie atinse (de exemplu în Anglia). În majoritatea ţărilor europene se utilizează indicatori de performanţă pentru măsurarea performanţelor instanţelor, cu excepţia Belgiei, Republicii Cehe, Germaniei şi Luxemburg‐ului, unde nu se aplică asemenea indicatori, în multe dintre acestea lipsind chiar evaluarea în sine. Cei mai importanţi indicatori din schema de evaluare sunt durata procedurilor, numărul cazurilor pe rol şi acumulările, numărul cazurilor scoase de pe rol şi numărul cazurilor intrate.

Ţinte pentru judecători sau instanţe: Ţintele generale pentru instanţe se stabilesc în termeni de timp de procesare pentru cauzele civile şi penale, iar ţintele pentru judecători se referă la obiective de performanţă, criterii pentru nivelul minim aşteptat al calităţii activităţii judecătorilor, precum şi criterii de performanţă a judecătorilor din punct de vedere al tipului şi complexităţii cazurilor, a metodei de rezolvare a cazurilor, a cooperării cu alte tipuri de personal judiciar. Consiliul este împuternicit să monitorizeze şi să analizeze efectivitatea fiecărui judecător în parte (care se înregistrează anual). Sisteme mixte de stabilire a ţintelor atât pentru judecători cât şi pentru instanţe se regăsesc în ţări precum Bulgaria, Finlanda, Ungaria, Polonia, şi Marea Britanie.

Autorităţi responsabile pentru stabilirea ţintelor: În majoritatea ţărilor, performanţa instanţelor se evaluează în mod regulat, Autoritatea responsabilă pentru evaluare diferă în funcţie de organizarea instituţională la nivelul fiecărei ţări în parte, putând fi reprezentată de Ministerul Justiţiei, Consiliul Judiciar, o autoritate de inspecţie, Curtea Supremă, o organizaţie externă sau o altă autoritate, combinaţii între organismele menţionate şi responsabile pentru evaluarea performanţelor instanţelor fiind de asemenea posibile. În Franţa, Şeful instanţelor, Directorul de buget şi Parlamentul joacă un rol important în evaluarea performanţei instanţelor. Datorită structurii federale, în Germania mai multe autorităţi sunt implicate, Ministerul Federal de Justiţie (pentru curţile federale

6

de justiţie), Curtea Federală Administrativă, Curtea Federală de Finanţe, Curtea Federală pentru Brevete, Ministerul Federal al Muncii şi Afacerilor Sociale şi Ministerul Federal al Apărării (pentru curtea marţială) la nivel federal, iar la nivel regional de land implicaţia dominantă aparţine Ministerului justiţiei de land, fiind în acelaşi timp posibil ca alte ministere să fie responsabile de asemenea.

4. Calitatea instanţelor şi a sistemului judiciar:

Raportul CEPEJ 2008, evidenţiază în schema de evaluare informaţii cu privire la utilizarea standardelor de calitate şi posibilitatea existenţei de personal specializat al instanţelor (de exemplu ofiţer de calitate sau manager de calitate) nominalizaţi pentru efectuarea de activităţi în domeniul calităţii instanţelor. Unele ţări deţin personal specializat şi alocat în domeniul politicilor de calitate, iar politica generală de calitate s‐a creat prin lege sau cu referire la prezenţa unui sistem de apel. Principalele instrumente de lucru pentru aplicarea unor sisteme de calitate vizează: colectarea sistematică de date relevante, discuţii între judecători şi organizarea de întâlniri cu factorii de interes, precum şi diverse strategii pentru asigurarea calităţii sau optimizarea nevoilor principale de formare şi pregătire a judecătorilor.

Un model de bună practică este cel implementat în Grecia, unde inspectori stabiliţi prin lege întocmesc rapoarte detaliate despre funcţionarea curţilor şi a judecătorilor, luând în calcul următoarele criterii de calitate: conduita şi caracterul moral, cunoşterea ştiinţifică, judecata percepută şi acceptată, diligenţa, munca intensivă şi performanţa profesională, capacitatea de a elabora decizii clare precum şi conduita judiciară în general şi în particular în timpul audierii cauzelor.

Un sistem comprehensiv de calitate se regăseşte în Olanda, definit ca "RechtspraaQ". Acesta include un sistem mixt de instrumente pentru evaluarea calităţii instanţelor la nivel individual şi naţional, reprezentat de chestionare pentru instanţe, evaluări ale judecătorilor în sistem “peer‐review”, o reevaluare periodică a calităţii sistemului judiciar la nivel naţional,etc.

Analiza volumului de activitate (stocuri de caz): În cele mai multe cazuri de analiză a stocurilor de caz şi a timpului de aşteptare, se utilizează sisteme informaţionale de management al cauzelor. Exemple concrete sunt: Finlanda (un sistem computerizat de management al cazurilor pune la dispoziţie informaţii privind durata procedurilor, chiar şi pentru fiecare caz în parte), Ungaria (un sistem special de management al bazelor de date este folosit pentru a permite instanţelor să măsoare timpii de aşteptare în cadrul procedurilor instanţei).

Reformele instanţelor: Modificări permanente în structura instanţelor intervin datorită reformelor judiciare interne cu impact fie asupra reducerii numărului de locaţii geografice ale instanţelor fie asupra schimbării competenţelor instanţelor, între care Austria, Bulgaria, Cipru, Cehia, Germania, Grecia, Ungaria, Lituania, Letonia, Olanda, şi Suedia. Reformele au mai vizat şi măsuri specifice pentru creşterea eficienţei şi efectivităţii instanţelor prin introducerea de noi metode de lucru (raţionalizare şi creşterea gradului de utilizare a indicatorilor de performanţă) în cadrul instanţelor sau în administrarea instanţelor, ori măsuri pentru interconectarea la registrele naţionale ale ţărilor prin intermediul portalului ‘e‐justiţie’ iniţiat de Consiliul Uniunii Europene. Mai multă

7

responsabilitate şi raţionalizare a funcţionării instanţelor poate reprezenta un subiect aparţinând politicilor de calitate în domeniul judiciar.

5. Competenţele autorităţilor cu atribuţii judiciare privind carierele judecătorilor şi procurorilor:

Consiliile Judiciare: În Belgia, comisiile de nominalizare şi numire au competenţe pentru: a propune candidaţi pentru numire ("Nomination") în funcţia de judecător sau procuror într‐un tribunal special sau în cadrul parchetului; a propune candidaţi pentru numire ("Désignation") în funcţia de prim‐preşedinte al Curţii de Casaţie, procuror general al Curţii de Casaţie, prim‐preşedinte al unor instanţe de apel, procuror general, preşedinte de instanţă (tribunal de primă instanţă, de muncă, comercial) şi prim‐procuror; a organiza examene de admitere pentru stagii de formare judiciară;a organiza două tipuri de examene pentru acces direct la selecţia pentru numire ("Nomination") în funcţia de judecător sau procuror (examenul de capacitate profesională şi examinare orală) şi a pregăti orientări privind formarea profesională a judecătorilor şi procurorilor. În Franţa, principalele competenţe ale CSM privind cariera judiciară se referă la judecătorii de primă instanţă (decide numirea preşedinţilor instanţelor inferioare, preşedinţilor curţilor de apel şi judecătorilor Curţii de Casaţie (Cour de cassation); alege candidaţi din rândul solicitanţilor, în general, în urma unei audieri; acordă aviz conform cu drept de veto pentru numirea celorlaţi judecători de prim nivel şi din cadrul curţilor de apel, propuşi de Ministerul Justiţiei; face recomandări, iar toate recomandările sunt obligatorii) şi procurori (îşi exprimă avizul dar fără caracter obligatoriu pentru numirile făcute de către Ministerul Justiţiei). În Italia, CSM adoptă decizii cu privire la performanţele profesionale ale magistraţilor cu ocazia evaluării periodice (la fiecare 4 ani) sau cu ocazia unei evaluări ocazionale în cazul în care magistraţii (judecători sau procurori) solicită funcţii de conducere sau funcţii de conducere la nivel mediu. În Spania, Consiliul are responsabilitatea exclusivă de a realiza evaluarea profesională în toate aspectele sale, iar procurorii nu fac parte din sistemul judiciar, fiind aleşi de comun acord cu judecătorii, dar, spre deosebire de judecători, nu se supun Consiliului. În Olanda, Consiliul face parte din sistemul judiciar, dar nu asigură administrarea justiţiei, având atribuţii în special de alocare a bugetelor, de supraveghere a gestionării financiare, de politică de personal, TIC şi locuinţe şi sprijinirea instanţelor în îndeplinirea sarcinilor în aceste domenii. O altă sarcină centrală a consiliului este aceea de a promova calitatea în cadrul sistemului judiciar şi de a acorda consiliere cu privire la noua legislaţie referitoare la administrarea justiţiei. Consiliul acţionează în calitate de purtător de cuvânt pentru sistemul judiciar, atât la nivel naţional cât şi internaţional. Consiliului îi revine şi responsabilitatea pentru activităţile la nivel naţional cu privire la recrutarea, selectarea, numirea şi formarea personalului instanţelor. Cariera judecătorilor este considerată a fi o responsabilitate comună a consiliului, instanţelor şi ministrului justiţiei.

În relaţia cu Ministerul Justiţiei se constată diferite grade de relaţionare, subordonare sau independenţă a Consiliilor Judiciare. Astfel, în Belgia, Ministrul Justiţiei sau reprezentantul acestuia poate fi audiat, la invitaţia Consiliului Judiciar sau la cererea acestuia. În Franţa, ministrul justiţiei poate participa la toate şedinţele secţiunilor Consiliului Superior al Magistraturii, cu excepţia celor referitoare la problemele disciplinare, fără drept de vot. În Italia, CSM este independent de ministrul justiţiei. Acesta din urmă nu este membru al Consiliului. Ministrul justiţiei este chemat să îşi exprime acordul faţă de numirile propuse de consiliu pentru funcţii de conducere. În caz de obiecţie a

8

Ministerului Justiţiei privind numirea propusă de CSM, acesta din urmă trebuie să ia în considerare observaţiile MJ; în cazul în care CSM insistă asupra propunerii sale iniţiale de numire, ministrul este obligat să susţină propunerea. În Spania, Consiliul spaniol nu are nicio relaţie de dependenţă sau subordonare faţă de Ministerul Justiţiei sau faţă de orice alt departament guvernamental sau minister, ţinând legătura cu ministerul prin intermediul unei comisii mixte consiliu‐minister. Consiliul General al Magistraturii şi Ministerul Justiţiei cooperează, de asemenea, în vederea numirii membrilor comisiilor de examinare, întrucât acest concurs este comun pentru recrutarea judecătorilor şi a procurorilor. În Olanda, Consiliul are un anumit grad de răspundere în ceea ce priveşte responsabilitatea financiară şi administrativă faţă de Ministerul Justiţiei. Mai mult, Ministerul Justiţiei poate solicita ca unul sau mai mulţi membri ai consiliului să fie demişi pe motive de incapacitate, de altă natură decât una cauzată de probleme de sănătate.

Competenţe în cadrul sistemelor judiciare din cadrul ţărilor fără Consilii Judiciare: În Austria, Ministrul Justiţiei este responsabil de toate aspectele legate de administrare din ramura judiciară, inclusiv numirea judecătorilor şi a procurorilor, iar în Germania, ţinând seama de sistemul federal existent, administrarea justiţie se înscrie în competenţa Bundesländer (state federale). Ministerul Justiţiei al fiecărui stat federal răspunde de magistraţii, procurorii publici şi judecătorii care lucrează în jurisdicţia sa.

Din analiza modului de organizare a sistemelor judiciare şi a instanţelor, putem concluziona că politicile de personal la nivelul sistemelor sistemelor judiciare a statelor membre UE sunt influenţate în mod esenţial şi specific de modul de organizare şi funcţionare al respectivelor sisteme şi al instanţelor în cadrul acestora. Diferenţe specifice se înregistrează la nivelul gradului de specializare şi al localizării curţilor, al responsabilităţilor bugetare la nivelul acestora, al tehnologiei informaţionale şi comunicaţionale, al sistemului de evaluare, monitorizare şi control al calităţii activităţii instanţelor dar şi a magistraţilor. În identificarea autorităţilor competente în managementul carierei judecătorilor şi procurorilor, există diferite grade de relaţionare, subordonare sau independenţă între Consilii Judiciare şi Ministerul Justiţiei, ceea ce conduce la implementarea unor politici de personal subsecvente viziunii celor două entităţi asupra sistemului judiciar.

Mai mult, atunci când se analizează o politică de personal, per ansamblu, trebuie stabilite mai întâi premisele acestei politici la nivel de structură şi comportament pentru sistem, alături de analizarea existenţei şi eventualei implementări a unui sistem de calitate. Politica de personal la nivelul sistemului judiciar nu poate să conveargă decât către susţinerea pentru implementare a unui sistem de calitate în justiţie. Factorii responsabili de bunul mers al implementării unei politici de calitate sunt organizarea şi administrarea instanţelor şi a corpului magistraţilor, organizarea şi responsabilităţile bugetare, sistemele informaţionale şi comunicaţionale, precum şi existenţa unui sistem de evaluare, monitorizare şi control al calităţii activităţii instanţelor şi a magistraţilor. De modul de împărţire a compentenţelor autorităţilor cu atribuţii judiciare privind carierele judecătorilor şi procurorilor depinde în mod direct metoda abordată pentru managementul carierei magistraţilor şi responsabilitatea pentru organizarea, derularea, monitorizarea şi evaluarea activităţii acestora.

Bunele practici la nivelul sistemelor judiciare din statele membre UE referitoare la implementarea unor sisteme de calitate pentru evaluarea şi monitorizarea activităţii instanţelor şi a magistraţilor, respectiv dezvoltarea misiunii şi viziunii instanţelor de fond în Belgia, definirea Agendelor Strategice pentru misiune şi viziune şi stabilirea sistemului de măsurare a calităţii în domeniul judiciar din Olanda, precum şi introducerea CAF (Cadrul Comun de Autoevaluare) în

9

Danemarca, reprezintă elemente de reper pentru elaborarea de politici de personal în sistemul judiciar românesc bazate pe elemente de management al calităţii şi implementate pe un sistem judiciar care să dispună de pârghii pentru un management bugetar eficient, de tehnologii informaţionale şi sisteme de comunicare în instanţe la standarde europene şi nu în ultimul rând de criterii şi indicatori de calitate pentru monitorizarea şi evaluarea performanţei instanţelor şi a magistraţilor. Efortul de colaborare între instituţiile responsabile pentru managementul carierei magistraţilor este de asemenea esenţial pentru sistemul judiciar românesc, colaborarea dintre Ministerul Justiţiei şi Consiliul Superior al Magistraturii reprezentând un factor permanent de îmbunătăţire pentru atingerea obiectivelor de performanţă stabilite.

10

II. Structura personalului de specialitate din cadrul sistemului judiciar

1 Judecători

Un judecător este persoana împuternicită să ia o decizie sau să ia parte la luarea unei decizii judiciare opozabilă părţilor care pot fi entităţi fizice sau morale, pe parcursul unei judecăţi. Această definiţie se regăseşte şi în Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, precum şi în practica judiciară a Curţii Europene pentru Drepturile Omului. În particular: "judecătorul decide, în conformitate cu legea şi pe baza procedurilor judiciare organizate, în orice problemă din cadrul jurisdicţiei sale".

Trei tipuri de judecător se regăsesc la nivelul sistemelor judiciare ale statelor membre UE, asa cum sunt definite şi în Raportul CEPEJ 2008, respectiv: judecători profesionali (acei judecători care au fost formaţi, sunt plătiţi şi au ca funcţie principală munca de judecător), judecători profesionali care desfăşoară activităţi în cadrul unei curţi cu caracter ocazional (şi care sunt plătiţi în consecinţă) şi judecători non‐profesionali (voluntari cărora li se compensează cheltuielile) care emit hotărâri judecătoreşti obligatorii în cadrul instanţelor.

Judecători profesionali: Sunt judecătorii definiţi ca fiind persoanele recrutate, formate şi plătite ca să desfăşoare doar activitatea de judecător. O distincţie la două extreme se poate face între sistemele ale căror judecători sunt profesionali (Austria, Bulgaria, Danemarca, Grecia, Irlanda, Olanda, România) şi sistemul Marii Britanii unde rolul judecătorului non‐profesional este esenţial în toate domeniile legale. Sistemul judiciar din Luxemburg nu beneficiază de categoria de judecători profesionali cu timp parţial, dar jurisdicţiile administrative sunt dotate cu magistraţi delegaţi, recrutaţi dintre magistraţii din sistemul judiciar.

Judecători profesionali cu caracter ocazional: Pentru a adresa cererea legitimă din partea cetăţenilor pentru o justiţie rapidă şi de “vecinătate”, unele ţări au crescut numărul de judecători prin introducerea de judecători care prezidează un caz în mod ocazional. În alte ţări, aceşti judecători profesionali se mai numesc şi “judecători care nu prezidează” sau “judecători delegaţi”. Această opţiune este disponibilă în ţările care posedă sistem de drept “common‐law” şi se adresează avocaţilor care urmează să devină judecători profesionali cu activitate permanentă. În consecinţă, aceştia sunt profesionişti în domeniul legal cu o bază solidă de pregătire şi care au beneficiat deja de formare profesională specifică. Exercitarea funcţiei de judecător profesional cu timp parţial înseamnă participarea la un număr limitat de sesiuni ale instanţei pe durata unei luni calendaristice, respectiv participarea la maxim 6 sesiuni a câte 4 zile pe lună pentru judecătorii de vecinătate în Franţa şi între 15 şi 30 de zile pe an pentru Marea Britanie – Anglia şi Ţara Galilor. O altă caracteristică importantă este modalitatea de plată a acestor judecători, respectiv pe baza numărului de sesiuni ale instanţei la care au participat pe durata unei luni întregi. În Spania se utilizează judecători de înlocuire sau de substitut, care acţionează în funcţie de specificul cazurilor, pe o perioadă certă de timp (de obicei în caz de boală sau concediu de maternitate al titularului postului).

Judecători non‐profesionali: Pot fi judecătorii laici (lay judges) care nu au nici o pregătire juridică, recrutaţi de obicei de la caz la caz datorită expertizei lor specifice şi pentru a asigura participarea cetăţenească la activităţile judiciare. Judecătorii astfel numiţi se regăsesc în Colegii. De

11

exemplu în Marea Britanie‐Anglia şi Ţara Galilor, în cadrul instanţelor magistraţilor, un colegiu de judecători laici (lay judges) are competenţa de judecată asupra infracţiunilor pentru care pedeapsa nu depăşeşte 6 luni de închisoare şi/sau amendă penală de 500 €. Un alt tip de judecător non‐profesional este judecătorul de district. Această categorie judecă în principal plângerile în cauze civile de importanţă minoră (sau infracţiuni minore). În anumite ţări, judecătorul de district este un judecător profesional plătit ocazional, în timp ce în alte ţări, el/ea este considerat a fi judecător non‐profesional. Acest element influenţează structural capacitatea de judecată a curţilor. Judecătorii non‐profesionali judecă în principal cazuri fără caracter penal, referitoare la litigii de muncă şi comerciale. Aceştia sunt aleşi fie de către consilii locale sau regionale (cazul Cehiei) fie de către membrii breslei din sectorul de activitate al acestora (precum instanţe specializate în dreptul muncii în Franţa şi Luxemburg, şi în materie comercială în Franţa).

Judecata cu juriu: implică participarea cetăţenilor la actul de justiţie ca membri ai unui Juriu. Numărul cetăţenilor care fac parte din Juriu variază în funcţie de ţară (35995 în Germania, 91118 în Irlanda, 1962 în Spania şi 450000 în Marea Britanie‐ Anglia şi Ţara Galilor). În Austria, judecata cu juriu intervine în cazul infracţiunilor pentru care pedeapsa prevăzută de lege este de cel puţin 5 ani de închisoare, în Danemarca pentru toate cazurile penale, în Franţa pentru a judeca cele mai grave infracţiuni din cadrul cour d’assises, în Germania pentru procedura penală în cazul infracţiunilor moderate şi grave, în Irlanda pentru infracţiunile prevăzute de Constituţie ca fiind grave sau pentru care acuzatul sau procurorul au exercitat dreptul de a beneficia de judecata cu juriu. În Portugalia, judecata cu juriu intervine la cererea procurorului, a reclamantului sau a acuzatului, pentru infracţiuni de atentat la identitatea culturală şi integritatea persoanei sau infracţiuni împotriva securităţii statului, pentru care pedeapsa prevăzută este mai mare de 8 ani de închisoare şi care nu pot fi judecate de către o instanţă singulară. În Spania se aplică infracţiunilor împotriva persoanelor (săvârşite de către oficiali în exercitarea atribuţiilor de putere publică) care aduc atingere onoarei, libertăţii şi securităţii sau care provoacă incendii. În Suedia, judecata cu juriu intervine în cazuri care vizează calomnia în presă şi atingeri aduse libertăţii de exprimare.

2 Procurori

În Recomandarea 2000(19), adoptată de Comitetul Miniştrilor din cadrul Consiliului Europei din data de 6 octombrie 2000, procurorii sunt definiţi ca fiind "autorităţi publice care, în numele societăţii şi pentru interes public, asigură aplicarea legii acolo unde încălcarea legii atrage sancţiuni penale, luând în considerare atât drepturile individuale cât şi necesitatea efectivităţii sistemului judiciar penal." Fiecare ţară are, câteodată sub denumiri diferite, o autoritate publică însărcinată cu stabilirea şi derularea cercetărilor penale. Pe de altă parte, în timp ce instituţia judecătorului este reprezentată relativ omogen la nivelul ţărilor membre, cea a procurorului comportă disparităţi. Aceasta se datorează diferenţelor dintre sistemele inchizitoriale (aplicate în statele de drept civil) şi cele acuzatorii (din sistemele de common law).

Observând rolul procurorilor în cadrul sistemelor judiciare precum şi nivelul de independenţă a acestora vis‐a‐vis alte sisteme, se constată că în toate ţările europene aceştia joacă un rol important în cercetarea cazurilor penale, evidenţiindu‐se totuşi câteva ţări la nivelul cărora procurorii au şi responsabilităţi în aria de drept civil sau chiar administrativ. Un alt aspect important de evidenţiat când vorbim despre diferitele nivele de autonomie ale unui procuror este faptul că în

12

unele ţări aceştia beneficiază de aceeaşi protecţie a independenţei ca şi judecătorii, în timp ce în alte ţări politicile penale emană de la un Minister al Justiţiei, iar nivelul de independenţă este unul limitat. Această dihotomie provine din istoricul Europei şi trebuie reţinută în contextul înţelegerii diferenţelor de statut şi funcţiuni ale procurorilor.

Sistemul parchetelor este organizat diferit la nivelul diferitelor ţări membre ale Consiliului Europei. În anumite ţări, precum Austria, Franţa şi Polonia, Ministerul Justiţiei este responsabil de parchet, în timp ce în Belgia şi Olanda o autoritate colectivă conduce serviciile de cercetare, investigare şi urmărire penală. Şi totuşi, în majoritatea ţărilor Europei există un Procuror General (la vârful sistemului).

Rolul şi competenţele procurorilor: La nivelul tuturor ţărilor procurorul îndeplineşte rolul de punere sub acuzare în cauzele penale şi introducerea acţiunii la instanţă, iar în multe dintre acestea procurorul poate face propune de sentinţă judecătorului. În ceea ce priveşte exercitarea căilor de atac, procurorul are dreptul să exercite o cale de atac extraordinară în faţa unei instanţe supreme (cu excepţia ţărilor precum Anglia). Înainte de înaintarea dosarului la instanţă şi introducerea acţiunii penale, procurorul are un rol important în derularea fazei de investigare a cauzei penale. Solicitările adresate judecătorilor pentru măsuri concrete de investigaţie (de exemplu percheziţia unui imobil pentru găsirea probelor) fac parte din procedura de aplicare a legii. În majoritatea statelor membre, nu este obligatoriu ca procurorul să introducă acţiunea penală în instanţă. Sunt posibile şi alte opţiuni decât punerea sub acuzare, respectiv închiderea cazului (clasarea lui prin declararea neînceperii urmăririi penale) fără a mai fi nevoie de o hotărâre judecătorească (decizie judiciară) în acest sens, fenomen ce conduce la reducerea volumului de muncă al instanţelor.

Rolul procurorului în afara domeniului legii penale: Este evident că procurorul are cea mai importantă sarcină în cercetarea, urmărirea penală şi investigarea cauzelor penale. Şi totuşi, există ţări în care procurorul desfăşoară şi activităţi în materie civilă sau administrativă. În cazurile civile, procurorul are o importanţă specială pentru apărarea intereselor persoanelor vulnerabile. Aceasta este situaţia în Ungaria, Portugalia, România, şi Spania. Procurorii pot apăra drepturile minorilor, ale persoanelor cu dizabilităţi, ale persoanelor declarate incapabile, ale persoanelor declarate dispărute şi ale victimelor. În multe ţări procurorul reprezintă Interesul general sau interesul statului pe parcursul procedurilor civile şi/sau administrative (Franţa, Lituania, Luxemburg, Portugalia). O altă arie comună (în special în legătură cu protecţia/reprezentarea persoanelor vulnerabile) se referă la dreptul familiei. Procurorii pot avea responsabilitate în ceea ce priveşte anularea căsătoriilor, obţinerea naţionalităţii, modificarea numelui de familie, reinstaurarea unei custodii a copilului, deprivarea de drepturile părinteşti şi adopţia unui copil (de exemplu în: Austria, Bulgaria, Cehia, Grecia, Italia, Spania şi Suedia). Alte arii de jurisdicţie în domeniul dreptului civil sunt: tratamentul instituţional special juvenil, declaraţia de admisibilitate pentru luarea sau păstrarea unei persoane în cadrul unui institut medical de sănătate (Cehia), proceduri disciplinare împotriva unor anumite profesii (Franţa), proceduri referitoare la invaliditatea contractelor (Cehia), declaraţiile pentru decesul unor persoane (Cehia), procedurile şi cazurile de faliment (Cehia, Luxemburg, Slovacia), procedurile de compensare pentru victime (Suedia), accidente de muncă şi boli profesionale (Portugalia). În Danemarca procurorul poate singur să instrumenteze administrativ un caz atunci când o persoană reclamă pagube produse în urma producerii unei acuzări penale eronate. În ceea ce priveşte cauzele pe fiscalitate, procurorul din Portugalia reprezintă interesele statului în instanţă. În Spania procurorii pot emite opinii în materie de juridicţie între instanţele administrative.

13

Alte persoane care pot exercita atribuţii similare cu cele ale procurorilor: În Austria, anumiţi ofiţeri judiciari cu pregătire juridică specifică por exercita atribuţii de procuror în directa supervizare din partea procurorului (relativ similar cu Rechtspfleger), dar plaja de competenţe este restrânsă la activităţi ce pot fi exercitate cu calificări reduse. Şi ofiţerii de poliţie pot avea anumite competenţe comparabile cu cele ale procurorului în următoarele ţări: Danemarca, Grecia, Polonia şi Franţa (officier du ministère public). Anumite ţări deleagă competenţe de cercetare, investigare şi urmărire penală unor autorităţi publice specifice. De exemplu în Germania autorităţile fiscale au aceleaşi drepturi şi obligaţii ca şi procurorii. În Polonia atribuţii de cercetare, investigare şi urmărire penală sunt delegate şi poliţiei de coastă, vameşilor, poliţiei forestiere şi a arealului sălbatic precum şi jandarmeriei militare. În Anglia autorităţile locale pot acţiona cu rol de procuror. În Italia funcţionează un număr mare de procurori de onoare, în timp ce în Spania funcţionează procurorii de substitut, care similar judecătorilor, acţionează pe parcursul unei perioade limitate de timp (referitor la concedii de boală sau de maternitate pentru titularul postului). Cercetarea/investigarea privată sau cea efectuată de părţi agreate este menţionată la nivelul sistemelor judiciare din Germania şi Ungaria.

3 Personalul auxiliar

Existenţa, pe lângă judecători, a personalului competent cu roluri bine definite precum şi un statut recunoscut al acestora este o condiţie esenţială pentru eficienta funcţionare a sistemului judiciar. O primă categorie specifică de personal non‐judiciar este cea a "Rechtspfleger", inspirată din sistemul german. În modelul Uniunii Europene de statut al Rechtspfleger, Rechtspfleger‐ul este definit ca fiind un corp judiciar independent căruia îi sunt atribuite competenţe prin lege, în limita constituţională a fiecărei ţări în care acesta se găseşte. Rechtspfleger are competenţe variate, de exemplu în domeniul protecţiei familiei şi legii, în dreptul succesoral, legea registrului imobiliar, registre comerciale, decizii cu privire la acordarea naţionalităţii, instrumente de plată, punerea în executare a hotărârilor judecătoreşti, licitaţii imobiliare, cazuri penale, punerea în executare a hotărârilor judecătoreşti în cauze penale, (cu emiterea mandatelor de arestare) sau chestiuni în legătură cu deciziile de implementare sentinţelor fără custodie ori pentru munca în folosul comunităţii, urmăriri penale la curţile de district sau decizii referitoare la ajutorul judiciar, etc.

O a doua categorie de personal auxiliar este reprezentată de pesoanele care au atribuţii de asistenţă directă pentru judecători. Aceştia apar denumiţi ca şi consilieri judiciari sau secretari judiciari (registratori). În cea mai mare parte, ei au un rol important la asistarea judecătorilor pe parcursul şedinţelor de judecată, asigură asistenţă la redactarea hotărârilor judecătoreşti sau desfăşoară activităţi de cercetare pe cazuistica respectivă. Acest tip de personal intervine în mod general atunci când este necesară procedura de audiere sau cu rol de certificare. Accesul la aceste funcţii este posibil doar cu o educaţie prealabilă în domeniul legal, dar pentru ţările în sistem common law pregătirea juridică nu este necesară (Marea Britanie). Funcţia predominantă a acestor secretari judiciari (registratori) este cea de informare a publicului cu privire la posibilele proceduri diferite dar fără a acorda asistenţă juridică. Aceştia au un rol important în pregătirea dosarelor înaintea audierilor (decizii, clasificări ale documentelor) şi îi ajută pe judecători să‐şi desfăşoare activitatea. În timpul audierilor/şedinţelor de judecată, aceştia iau notiţe asupra dezbaterilor şi produc o stenogramă judiciară (Ungaria). În multe ţări, aceştia se asigură că procedurile respectă

14

legea şi certifică în acest sens (Germania, Franţa). După audiere, secretarii judiciari pot avea competenţe pentru efectuarea unor cercetări în materie de drept sau de redactare a hotărârilor judecătoreşti (Estonia, Franţa, Olanda). Ei produc copii ale documentelor şi se pot implica în punerea în executare a hotărârilor judecătoreşti.

O a treia categorie se referă la personalul responsabil pentru diferite activităţi administrative şi de management al curţii. În această categorie intră, de exemplu, şefi ai unităţilor administrative ale curţilor, ai departamentelor financiare sau de tehnologia informaţiei. În unele ţări, aceste competenţe administrative şi de management se întrepătrund cu funcţiile Rechtspfleger‐ului sau ale celorlalte categorii de personal auxiliar menţionate şi implicate în procesul judiciar, ca de exemplu în Franţa sau Germania. Funcţionarea curţilor necesită existenţa acestei categorii de personal auxiliar, asigurând funcţionarea zilnică a curţilor în sens material.

Cea de‐a patra categorie de personal auxiliar include personalul tehnic al curţii, responsabil de echipamentele IT, securitate şi curăţenie.

Aşa cum putem observa din prezentarea categoriilor de personal din aparatul de specialitate al sistemelor judiciare la nivelul statelor membre UE, pentru înfăptuirea justiţiei actorii care concură la buna desfăşurare a actului de justiţei sunt magistraţii (judecători şi procurori) participanţi direcţi în procesul judiciar precum şi personalul auxiliar de specialitate care concură la asigurarea unui cadrul administrativ eficient pentru înfăptuirea justiţiei. Politicile de personal, aşa cum rezultă din prezentul capitol al analizei vizează în mod direct şi egal toate categoriile de personal prezentate, motiv pentru care considerăm că o politică de personal eficientă în sectorul judiciar românesc nu poate să abordeze doar un management eficient al magistraţilor ci trebuie să concure la asigurarea unui personal de calitate pentru toate activităţile instanţei, implicit pentru o mai bună şi eficientă degrevare a magistraţilor de atribuţii non‐judiciare prin transferarea acestora către grefieri cu studii superioare, dar şi prin introducerea managerului de instanţă care să degreveze magistraţii cu funcţii de conducere de activităţile administrative şi financiare.

15

III. Statutul şi cariera magistraţilor

Garanţiile oferite judecătorilor şi procurorilor au la bază exigenţe deontologice şi un control de natură tehnică. Acestea sunt esenţiale pentru protejarea independenţei şi imparţialităţii în exercitarea funcţiilor lor judiciare. Garanţiile sunt parte a unui statut legal specific pentru membrii corpului judiciar, care, în funcţie de ţară, au un caracter legal sau constituţional. Oricum, acestea trebuie luate în considerare în contextul misiunii justiţiei de serviciu public. Consiliul Consultativ al Judecătorilor Europeni (Consultative Council of European Judges (CCJE)) argumentează în Opinia nr.1 (2001): “Independenţa [judecătorilor] nu este un prerogativ sau un privilegiu în interesul lor, ci în interesul statului de drept şi a celor ce caută sau aşteaptă justiţie”. In aceeaşi Opinie, , CCJE subliniază că: “fiecare decizie legată de numirea sau de cariera judecătorilor ar trebui bazată pe criterii obiective şi ar trebui luată fie de o autoritate independentă fie să aibă suficiente garanţii care să‐I asigure că nu este luată în afara acestor criterii” (Opinia CCJE N°1 (2001) par.37).

Luând în considerare diversitatea statutului procurorilor în statele membre ale Consiliului Europei, nu este posibilă aplicarea aceloraşi principii de o manieră similară procurorilor. Cu toate acestea, Recomandarea Rec(2000)19 privind rolul procurorului în sistemul judiciar penal arată că: “recrutarea (…) procurorilor trebuie să aibă loc urmărind proceduri corecte şi imparţiale care să ofere garanţii împotriva oricăror încercări de favorizare a intereselor unor grupuri specifice, şi cu excluderea discriminării …”

În analiza politicilor de personal la nivelul sistemelor judiciare din statele membre UE, un rol central îl ocupă gestiunea carierei magistraţilor şi statutul acestora, elemente cu un grad mare de importanţă şi în ceea ce priveşte calitatea justiţiei şi a actului de justiţie. În continuare, analiza se va axa pe palierele importante ale managementului carierei magistraţilor, respectiv recrutarea şi selecţia magistraţilor, pregătirea şi formarea profesională a acestora, motivarea salarială, prime şi alte beneficii, promovarea, evaluarea şi răspunderea magistraţilor

1 Recrutarea şi selecţia magistraţilor

Recrutarea şi selecţia judecătorilor: Modalităţile de recrutare a judecătorilor sunt un subiect sensibil întrucât acestea pot influenţa independenţa sistemului judiciar. Câteva modalităţi de recrutare pot fi identificate la nivelul statelor membre ale Consiliului Europei – fie prin intermediul unui examen competitiv, fie prin selectarea acestora pe baza experienţei de muncă a acestora în domeniul juridic. Există de asemenea state care utilizează o metodă mixtă de proceduri competitive şi numiri ale judecătorilor pe baza experienţei. Variaţiile existente sunt de natură culturală şi îşi au rădăcinile în istoria fiecărei ţări – statele de drept comun tind să recruteze judecătorii pe baza experienţei de muncă, în timp ce majoritatea ţărilor Europei continentale preferă procedurile competitive. Recrutarea prin examene competitive are la bază condiţii de natura studiilor absolvite (de exemplu, diplomă în drept) şi capacităţile personale ale candidatului, care trebuie evaluate de un juriu independent, nu compus exclusiv din judecători. În majoritatea statelor membre, recrutarea judecătorilor este de competenţa Ministerului Justiţiei sau a unui Consiliu Superior al Magistraturii.

16

De asemenea, în majoritatea cazurilor, în componenţa consiliul de recrutare se regăsesc şi alte profesii în afara celei de judecător ce sunt reprezentate, cum ar fi cele academice (profesori de drept, avocaţi, jurnalişti, etc). Printre ţările care au alte modalităţi de selecţie, există sisteme în care absolvenţii de drept îşi pot trimite candidaturile direct la instanţe (Ungaria) sau sunt nominalizaţi ca judecători după o perioadă de formare în cadrul instanţelor (Finlanda, Suedia) şi/sau într‐o firmă de avocatură (Luxemburg).

Autorităţile cu competenţe în recrutarea judecătorilor au un anumit grad de independenţă. În unele ţări recrutarea judecătorilor este numai responsabilitatea unui (panel) de judecători, în timp ce în majoritatea ţărilor poate fi o autoritate mixtă compusă din judecători şi non‐judecători. Într‐un număr limitat de state, responsabilitatea recrutării aparţine non‐judecătorilor. Unele ţări au ales să‐şi nominalizeze judecătorii direct prin intermediul cetăţenilor, ca de exemplu în Franţa, în cazul judecătorilor din cadrul instanţelor de dreptul muncii, responsabili cu rezolvarea disputelor dintre angajaţi şi angajatori. În Anglia şi Ţara Galilor, accesul la profesia de judecător este rezervat profesioniştilor care au o experienţă semnificativă în domeniul legal (ca avocat sau ca barist). Comisia de Numire Judiciară (Judicial Appointments Commission (JAC) este o entitate publică independentă, stabilită prin Actul de Reformă Instituţională în 2005, cu scopul selectării candidaţilor pentru funcţiile judiciare. Selecţia este una bazată pe merit, prin intermediul unei competiţii deschise şi corecte, din cea mai largă arie de candidaţi eligibili. În multe din statele membre ale UE, un Consiliu al Magistraturii sau Curtea Supremă joacă un rol important în nominalizarea judecătorilor. Majoritatea consiliilor magistraţilor sunt compuse din membri ai sistemului judiciar şi din profesii externe (mediul academic, avocaţi şi uneori reprezentanţi ai Ministerului Justiţiei). În general, consiliile formulează opinii privind nominalizarea judecătorilor şi procurorilor, care este obligatoriu în unele cazuri pentru autoritatea formală responsabilă pentru nominalizarea acestora. Autoritatea formală este dată de obicei puterii executive sau şefului statului.

Recrutarea şi selecţia procurorilor: În recrutarea şi selecţia procurorilor trebuie făcută o diferenţă între procedurile de nominalizare a Procurorilor generali sau a Procurorilor de stat, aceştia fiind responsabili de controlul şi politicile ce ţin de parchete şi asupra lor există o influenţă mai mare din partea politică, şi procedurile legate de procurorii ordinari. La fel ca în cazul judecătorilor, există mai multe modalităţi diferite de recrutare a procurorilor, respectiv examene competitive, recrutare pe baza experienţei de muncă, o combinaţie a celor două sau alte modalităţi. Procurorul este pe de o parte un actor al puterii judiciare şi pe de altă parte reprezintă puterea executivă, modalităţile de recrutare fiind un indicator al balanţei dintre puterile statului. O influenţă largă a puterii executive în nominalizarea procurorilor există în Austria, Belgia, Danemarca, Franţa, Polonia, Republica Cehă, Slovenia, Anglia şi Ţara Galilor. În majoritatea statelor procurorii sunt nominalizaţi după o recomandare a unei secţii speciale a Consiliului Magistraturii (Franţa, Grecia, Italia, Portugalia, Slovenia), a Ministerului Justiţiei (Republica Cehă) sau a Şefului statului (pentru unele categorii în Austria).

Bune practici în recrutarea şi selecţia magistraţilor la nivelul unor state membre UE precum Franţa, Italia, Olanda, Austria şi Germania:

În Franţa, detaliind în ceea ce priveşte selecţia, există două sisteme principale, respectiv recrutare prin “Ecole nationale de la magistrature”(ENM) – Şcoala Naţională de Magistratură şi recrutare externă, care prevede cazuri temporare sau permanente. ENM răspunde de formarea iniţială şi formarea continuă la locul de muncă a tuturor membrilor profesionişti ai sistemului judiciar,

17

cunoscuţi sub numele de ”magistrats”. Există trei tipuri de examinări în vederea admiterii în magistratură: prima examinare pentru candidaţii care deţin o licenţă în drept obţinută de la o instituţie de patru ani din Franţa sau dintr‐o ţară membră a Uniunii Europene (condiţii pentru înscriere: cetăţenie franceză, deţinerea drepturilor civile, moralitate şi o stare psihică adecvată pentru desfăşurarea activităţilor judiciare); cea de‐a doua examinare este deschisă funcţionarilor publici care au lucrat patru ani în birourile respective (condiţiile generale sunt aceleaşi ca şi cele stabilite pentru prima examinare); cel de‐al treilea concurs este deschis candidaţilor care au fost activi profesionali timp de opt ani ca membri aleşi ai consiliilor locale sau ca membri non‐profesionişti ai unei instanţe şi care în perioada respectivă nu au fost funcţionari publici sau membri ai sistemului judiciar.Cele trei concursuri menţionate anterior respectă acelaşi format, cu câteva excepţii, lucru care se datorează caracteristicilor celui de‐al doilea şi celui de‐al treilea sistem. Candidaţii sunt evaluaţi de o comisie de examinare compusă din următorii membri: un judecător de la Curtea de Casaţie care prezidează comisia, un membru al “Conseil d’Etat”, patru magistraţi, un profesor universitar, un avocat, un psiholog, un specialist în domeniul recrutării şi un altul într‐un domeniu diferit de cele menţionate anterior. Alte moduri de a intra în sistemul judiciar se bazează pe recrutare externă, temporară sau permanentă. Modurile de intrare temporară în sistemul judiciar sunt următoarele: funcţionarii publici recrutaţi prin Ecole nationale d’administration (ENA) şi profesorii universitari pot fi detaşaţi în sistemul judiciar pentru o perioadă limitată de timp ce nu poate fi reînnoită, după o selecţie realizată de către “commission d’avancement”(denumirea acestei proceduri este “détachement judiciaire – detaşare judiciară”); candidaţii care îndeplinesc cerinţele speciale şi un nivel înalt de profesionalism pot intra în Curtea de Casaţie fie ca judecător, fie ca membru în Parchet, pentru o perioadă limitată, în aceste cazuri, candidaţii fiind numiţi după primirea unui aviz conform din partea CSM; cel de‐al treilea sistem de recrutare temporară a judecătorilor se referă la “magistrats temporaires”. Aceştia pot fi numiţi ca judecători la tribunale de primă instanţă de către Ministerul Justiţiei în urma unei avizări din partea CSM. Ei trebuie să aibă mai puţin de 65 de ani şi să îi recomande experienţa şi competenţa profesională. Aceştia trebuie să fie verificaţi de “commission d’avancement.” Considerându‐se că este vorba despre o ocupaţie cu timp parţial, persoanelor respective li se permite să desfăşoare şi activităţi private. Membrii instanţelor inferioare şi ai curţilor de apel care au ajuns la vârsta pensionării pot, dacă doresc, să rămână în activitate încă trei ani, cu excepţia funcţiilor de preşedinte al curţii sau procuror şef. “Juges de proximité” sunt judecători cu timp parţial ai instanţelor inferioare şi foşti membri ai sistemului judiciar sau ai profesiilor juridice sau persoane cu cel puţin 25 de ani de experienţă în domeniul juridic. Ei sunt numiţi pentru o perioadă de şapte ani ce nu poate fi reînnoită, după ce sunt verificaţi de către CSM şi beneficiază de formare specială.

În Italia, pentru a deveni magistrat (judecător sau procuror) cu normă întreagă, candidaţii trebuie să participe la un concurs public. Candidaţii care deţin o licenţă în drept şi diploma eliberată de şcolile postuniversitare pentru profesiile juridice sunt acceptaţi la examen. În plus, mai sunt acceptaţi la examen magistraţii în domeniul administrativ şi al contabilităţii, profesorii universitari, funcţionarii publici care deţin o licenţă în drept şi au o vechime în activitate de cel puţin cinci ani, avocaţii care nu au primit sancţiuni disciplinare, magistraţii onorifici care au practicat această profesie timp de cel puţin şase ani şi nu au fost evaluaţi ca nesatisfăcători, precum şi absolvenţii de drept cu un doctorat în probleme juridice. Examenul pentru numirea ca judecător sau procuror este alcătuit din trei probe scrise (drept civil, drept penal, drept administrativ) şi o probă orală la mai multe discipline juridice (aproape toate domeniile sistemului juridic şi o limbă străină). Cei care promovează examenul menţionat trebuie să treacă printr‐o perioadă de formare profesională de 18

18

luni, perioadă în care, aceştia nu pot efectua nicio acţiune judiciară. Formarea constă în cursuri teoretice şi stagii practice pe lângă birourile judiciare. Cursurile teoretice sunt organizate de către Şcoala Superioară de Magistratură, iar magistraţii aflaţi la sfârşitul perioadei de formare iniţială nu pot prelua funcţia de procuror, judecător unic pe penal, judecător care se ocupă de investigaţia anterioară procesului sau judecător care se ocupă de audierile preliminare. Aceste funcţii pot fi ocupate numai de către magistraţi care au trecut cu bine de prima evaluare profesională (după 4 ani în funcţii judiciare). CSM apreciază dacă magistraţii care au participat la formare dispun de competenţele profesionale necesare pentru a prelua funcţii judiciare, iar în cazul unei aprecieri pozitive, magistratului i se conferă funcţia judiciară de către CSM, în caz contrar fiind obligatorie o nouă perioadă de formare profesională de un an. O a doua apreciere negativă se soldează cu excluderea magistratului în cauză din sistemul judiciar.

În Olanda, politicile de personal intră în atribuţiile Consiliului Judiciar, dar dat fiind că şi Coroana (executivul la propunerea Ministerului Justiţiei) are competenţe în ceea ce priveşte numirea judecătorilor, politicile privind recrutarea, selecţia şi cariera judiciară sunt de fapt considerate o responsabilitate comună a Ministerului Justiţiei, a instanţei şi a Consiliului. Un absolvent de drept, după absolvirea facultăţii poate solicita să devină „funcţionar judiciar aflat în perioada de formare profesională” (RAIO). Procesul de recrutare şi selecţie cuprinde 4 etape majore (cererea de înscriere, testele şi interviul, evaluarea şi interviul de selecţie şi 6 ani de cursuri şi formare la locul de muncă), în care numărul candidaţilor se reduce treptat. Programul de formare de bază constă în participarea la cursuri specifice, împărţite în patru stagii diferite. După 38 de luni de formare profesională de bază, candidaţii trebuie să opteze pentru o carieră de judecător sau de procuror, apoi trebuie să urmeze o formare profesională aprofundată de 10 luni şi o perioadă de doi ani de stagiu în afara organizaţiei judiciare sau într‐o funcţie juridică din cadrul unei societăţi comerciale, iar după cel de‐al şaselea an de cursuri, candidaţii trebuie să solicite un post judiciar. Partea finală o reprezintă un interviu cu judecători de la instanţa care are posturi vacante, care poate să fie chiar instanţa la care candidatul a efectuat formarea profesională. Prin acest interviu, instanţa doreşte să se asigure că respectivul candidat se poate încadra în organizaţie. Cea de‐a cincea etapă este diferită pentru procurori: aceştia trebuie să îşi discute preferinţele privind numirea la un parchet districtual cu comisia de plasare în cadrul parchetelor. Ei pot solicita un aviz pozitiv din partea unui prim‐procuror adresat unei comisii a parchetelor. Această comisie funcţionează sub responsabilitatea Colegiului Procurorilor Generali şi cuprinde prim‐procurori şi ocazional un membru al colegiului.

În Austria, după numire, judecătorii candidaţi activează o perioadă totală de patru ani (care include perioada formării) la diverse instanţe şi parchete. De asemenea, ei trebuie să îndeplinească un stagiu de cel puţin cinci luni la un birou de avocatură, trei săptămâni de practică la penitenciare şi două săptămâni la o instituţie pentru drepturile victimelor. Ei sunt repartizaţi la diverşi judecători sau procurori pentru perioade de trei luni şi beneficiază de formare individuală din partea acelor judecători sau procurori. Li se dau diferite sarcini practice, iar ei trebuie să înveţe tot ce face judecătorul sau procurorul, la finalul acestor perioade, judecătorul sau procurorul evaluând judecătorul candidat pe baza unui formular standard ca şi pentru stagiari. Toate evaluările sunt cuprinse în dosarul de personal al judecătorului candidat. La finalul acestei perioade de formare, judecătorii candidaţi dau examenul final, acelaşi pentru viitorii judecători şi procurori, iar după aceea pot solicita posturi de judecători sau procurori. Imediat după numire, ei trebuie să îndeplinească aceleaşi sarcini ca orice judecător sau procuror, în funcţie de postul deţinut.

19

În Germania, Departamentul de Resurse Umane din cadrul Ministerului Justiţiei decide în mod autonom cu privire la recrutarea judecătorilor şi procurorilor. Niciun consiliu independent nu este implicat în recrutarea tinerilor profesionişti. Condiţia formală preliminară pentru obţinerea unui post de judecător sau procuror este promovarea primului şi a celui de‐al doilea examen de stat în drept. Un funcţionar din departamentul de personal al Ministerului Justiţiei susţine un interviu cu candidatul. Impresia rezultată în urma acestui interviu este de asemenea importantă în luarea deciziei. După promovarea primului examen de stat în drept, tinerii profesionişti pot lucra în cadrul unui gen de program de stagiu de formare profesională, în sistemul judiciar, în administraţia publică şi în activitatea juridică a birourilor de avocatură. După promovarea celui de‐al doilea examen de stat, absolvenţii se pot înscrie pentru postul de procuror sau judecător. Decizia cu privire la numire se ia de către departamentul de personal al Ministerului Justiţiei. Ministrul Justiţiei este cel care răspunde de decizia finală cu privire la numire.

2 Pregătirea şi formarea profesională a magistraţilor

Formarea judecătorilor: Multe ţări europene au institute specializate pentru formarea judecătorilor. CCJE subliniază că autoritatea competentă pentru supervizarea calităţii programelor de formare ar trebui să fie independente de executiv şi de legislativ, şi că cel puţin jumătate dintre membrii acesteia ar trebui să fie judecători (Opinia CCJE N°4 (2003), par. 13 şi 16). CCJE recomandă de asemenea ca formarea să fie asigurată de un corp independent, cu un buget propriu şi cu competenţe în pregătirea de programe de formare (par. 17).

• Formare iniţială: Cunoştinţele specifice necesare pentru practicarea funcţiei de judecător sunt deseori dobândite prin formare iniţială, obligatorie în majoritatea ţărilor. În ceea ce priveşte durată acesteia, diferenţele sunt semnificative. În unele state aceasta durează câteva zile (Marea Britanie –Anglia şi Ţara Galilor) în timp ce în alte ţări aceasta durează câţiva ani (Olanda, 6 ani). CCJE recomandă adaptarea formării iniţiale obligatorii la experienţa de muncă a persoanei numite, ceea ce în practică semnifică faptul că, spre exemplu, un avocat experimentat are nevoie de o perioadă mai scurtă de formare decât un candidat care vine direct din universitate (Opinia CCJE N°4 (2003), par. 24 şi următoarele). Pe lângă formarea iniţială, alte tipuri de formare pot fi stabilite ca fiind obligatorii pentru judecători în timpul carierei: formare generală la locul de muncă, formare pentru funcţii specilizate, pentru funcţii de conducere/management sau pentru utilizarea calculatorului.

• Formarea la locul de muncă pentru judecători: Schimbările constante din societate impun o formare şi o educaţie permanentă pentru judecători, care pot beneficia nu numai de programe de formare în arii tehnice, ci şi în domenii sociale sau culturale. Formare generală continuă la locul de muncă prezintă forme variate (anuale, periodice sau ocazionale). De asemenea, este prevalentă formarea legată de exercitarea unor funcţii specializate, în timp ce judecătorii pot beneficia de formare în vederea exercitării funcţiilor de mangement sau de formare pentru utilizarea noilor tehnologii. În plus, unele ţări prevăd o perioadă de tutoriat pentru noii judecători, după nominalizare, cum este cazul Portugaliei şi Olandei.

20

Formarea procurorilor

• Formare iniţială: Potrivit Recomandării R(2000)19 paragraful 7, formarea este atât un drept, cât şi o îndatorire pentru procurori, atât înaintea accederii la funcţie, cât şi în timpul carierei. Conform Raportului CEPEJ 2008, în majoritatea statelor membre UE formarea iniţială pentru procurori este obligatorie, aceasta nefiind obligatorie pentru accesul la funcţia de procuror în cazul Danemarca, Finalanda, Islanda şi Republica Cehă. Mai mult, în Ungaria, Lituania, România şi Suedia sunt obligatorii toate tipurile de formare.

• Formarea la locul de muncă pentru procurori: Potrivit Recomandării R(2000)19, formarea la locul de muncă este necesară pentru optimizarea cooperării internaţionale şi pentru obţinerea unei viziuni la zi cu privire la infracţiuni şi la evoluţia acestora.Conform datelor furnizate de Raportul CEPEJ 2008, au fost înregistrate progrese în specializarea procurorilor (37 ţări) şi în utilizarea tehnologiei informaţiei de către aceştia (31 ţări), iar mai mult de jumătate din procurorii din Europa pot beneficia de formare specifică pentru misiuni speciale (28 ţări).

Bune practici în formarea profesională iniţială şi continuă a magistraţilor:

În Belgia, toţi magistraţii au dreptul de a urma cursuri de formare continuă pe parcursul a 5 zile/an. Există, de asemenea, şi cursuri de formare în vederea pregătirii pentru viitoarele cariere (de exemplu un mandat). Institutul de Formare Judiciară răspunde de organizarea şi evaluarea cursurilor de formare pentru magistraţi şi alţi membri ai sistemului judiciar (pentru grefieri). Toate sesiunile de formare organizate de Institut trebuie să respecte orientările stabilite de Consiliul Superior al Magistraturii. Formarea este inclusă în criteriile din grupa C (cele mai puţin importante) pentru evaluarea judecătorilor şi a procurorilor. La nivel de indicatori, judecătorul şi procurorul trebuie să se preocupe de completarea sau îmbunătăţirea competenţelor sale, să ia iniţiativă pentru a‐şi continua educaţia şi să păstreze echilibru între muncă şi educaţie.

În Franţa, ENM se ocupă atât cu formarea iniţială, cât şi cu formarea profesională continuă. Directorul ENM este numit de guvern şi ales din rândul reprezentanţilor sistemului judiciar. Există multe legături între ENM şi sistemul judiciar: directorii şcolii au fost întotdeauna membri ai sistemului judiciar; majoritatea membrilor consiliului provin din sistemul judiciar şi, de asemenea, toţi profesorii şi instructorii permanenţi sunt membri ai sistemului judiciar. La instanţele inferioare, precum şi la curţile de apel, unul sau doi membri aleşi de ENM sunt responsabili cu supravegherea formării profesionale a viitorilor judecători în cursul stagiului de formare profesională, cu îndrumarea şi evaluarea acestora. Formarea profesională iniţială este organizată pe parcursul unei perioade de 135 de săptămâni (aproximativ 33 de luni), în care au loc seminarii şi stagii specifice: seminarii de studii juridice, stagii la instanţe penale, civile, tribunale pentru minori şi curţi de apel, stagii efectuate pe lângă avocaţi sau poliţişti, precum şi un stagiu dedicat dobândirii de competenţe şi îmbunătăţirii capacităţii cu privire la primele funcţii judiciare. Scopul este ca ei să utilizeze şi să aplice cunoştinţele dobândite la ENM în timpul seminariilor. Din acest motiv sunt implicaţi în activitatea practică zilnică a instanţelor: pregătesc cauzele civile sau penale, audiază martorii, iau contact cu poliţia şi jandarmeria, redactează sentinţe şi pregătesc şedinţele de judecată. Ei sunt evaluaţi cu atenţie de către fiecare conducător de seminar sau profesor şi de către judecătorii şi procurorii locali de la biroul instanţelor unde şi‐au realizat formarea profesională. Studenţii ENM dau un examen final numit “examen de classement” – examen de clasare, al cărui rezultat determină, împreună cu rezultatul evaluărilor stagiului de formare profesională de la ENM, poziţia lor în clasament pentru

21

prima numire. Acest examen final este evaluat de o comisie numită de către Ministerul Justiţiei şi compusă din nouă membri: un judecător de la Curtea de Casaţie, un director pentru servicii judiciare sau care provine din Ministerul Justiţiei, un reprezentant al “Conseil d’Etat”, trei magistraţi, doi profesori universitari şi un avocat. Această comisie este împuternicită să hotărască dacă un “auditeur” trebuie să rămână la ENM pentru încă un an sau dacă este nepotrivit pentru intrarea în sistemul judiciar. Comisia poate face şi recomandări privind natura primei numiri a unor “auditeur” ‐ studenţi. După alegerea primei numiri, studenţii petrec 4 luni într‐un “stage de pré‐affectation” – stagiu de pre‐alocare, apoi preiau acelaşi post al primei numiri, dar la o altă instanţă.

În ceea ce priveşte formarea continuă, toţi magistraţii sunt obligaţi să participe în fiecare an la cursuri de formare organizate de ENM. Pentru a permite judecătorilor să solicite participarea în fiecare an, ENM publică anticipat programul pentru formare la locul de muncă pe anul următor. Programul oferă o varietate de teme şi formate: sesiuni, seminarii, conferinţe, care durează o săptămână. Condiţiile instruirii menţionate se stabilesc prin decret al Consiliului de Stat. În ceea ce priveşte evaluarea formării profesionale, printre parametrii de evaluare ai angajamentului profesional, un criteriu specific este actualizarea şi îmbunătăţirea cunoştinţelor juridice. Acest indicator se referă la activitatea efectuată de magistrat în legătură cu participarea sa la cursul de formare în vederea îmbunătăţirii cunoştinţelor sale profesionale şi a metodei sale de lucru.

În Italia, participarea la formarea profesională continuă este un criteriu de evaluare al angajamentului profesional, având ca indicator specific frecvenţa participării sau disponibilitatea de a participa la cursurile de formare organizate de Şcoala Superioară de Magistratură. În cadrul criteriului diligenţei, un indicator specific îl reprezintă participarea la întâlniri convocate conform legii de către managerii instanţei/coordonatorii activităţii procurorilor, în vederea dezbaterii şi analizării inovaţiilor legislative şi a evoluţiilor în jurisprudenţă.

În Spania, candidaţii care au fost selecţionaţi prin procedura concursului beneficiază de formare iniţială de doi ani la Şcoala de Magistratură. Formarea iniţială cuprinde două faze: una teoretică, desfăşurată la sediul Şcolii Judiciare din Barcelona (un an) şi o perioadă de stagiu de încă un an, desfăşurat la nivel descentralizat (respectiv la instanţe din toată ţara) sub supravegherea unor judecători mentori. Procesul de formare iniţială este supus evaluării academice a instructorilor permanenţi de la Şcoala Judiciară şi are un caracter selectiv, deoarece candidaţii cu standarde de performanţă foarte scăzute pot fi excluşi de la numirea ca judecători începători.

În principiu nu există nici o obligaţie de a participa la cursuri de formare profesională continuă în sistemul spaniol. Cu toate acestea, conform legislaţiei din Spania cu privire la sistemul judiciar în vigoare, există unele cazuri speciale de formare continuă obligatorie pentru judecători, atunci când un judecător se specializează în anumite domenii de activitate profesională (precum judecători administrativi, comerciali, judecători pentru cauze cu minori sau judecători pentru probleme de muncă sau judecători specializaţi în violenţa domestică).

În Olanda, participarea la cursuri de formare se ia în considerare în special pentru numirea în poziţii de conducere cu referire la formarea specializată în domeniul managementului şi organizării resurselor umane şi materiale, luând în considerare aptitudinile manageriale cerute pentru poziţiile aplicate. În Austria, pentru fiecare procuror există o listă a tuturor activităţilor şi seminariilor de formare la care acesta a participat. Această listă este inclusă în dosarul personal al procurorului şi trebuie anexată formularului de aplicaţie atunci când se aplică pentru o poziţie dorită. În Germania, deşi formarea este considerată un factor de progres profesional, participarea se bazează în mod

22

normal pe decizii voluntare ale judecătorilor şi procurorilor. Doar la începutul carierei judecătorii şi procurorii participă la cursuri obligatorii de formare.

3 Motivarea salarială, prime şi alte beneficii:

Salarizarea judecătorilor: Remunerarea judecătorilor este o problemă sensibilă, întrucât obiectivul acesteia este acela de a oferi judecătorilor un salariu just, care să ia în considerare dificultăţile legate de practicarea acestei funcţii şi care să le asigure un nivel de protecţie faţă de presiunile care le‐ar putea afecta independenţa şi imparţialitatea. Remuneraţia este alcătuită dintr‐un salariu de bază, care poate fi suplimentat cu prime şi/sau diverse avantaje (materiale sau financiare). Recomandarea R94(12) privind independenţa, eficienţa şi rolul judecătorilor prevede că remuneraţia judecătorilor ar trebui garantată de lege şi “comensurabilă cu demnitatea profesiei acestora şi greutatea responsabilităţilor”. Opinia CCJE N°1 (2001) par. 61 confirmă faptul că un nivel adecvat al salarizării este necesar pentru garantarea libertăţii în prestarea muncii judecătorilor “şi apărarea acesteia de presiunile menite la influenţarea deciziilor şi, în general, a comportamentului acestora”. Datele privind nivelul de salarizare la nivelul statelor membre ale Consiliului Europei, furnizate de Raportul CEPEJ 2008, reflectă faptul că salariile depind de obicei de diverşi factori în strânsă legătură cu standardele de viaţă, modalităţile de recrutare, vechimea în muncă, etc. Astfel, un judecător „nou” din ţările de common law este un profesionist care are în spate o experienţă semnificativă şi care beneficiază în mod natural de un salariu ridicat (100.000 € pe an), ce nu se poate compara cu judecătorii noi din alte ţări. De asemenea, salariul de bază poate să nu fie linear în timpul carierei unei judecător, acesta variind considerabil între momentul de început şi de final al carierei, dar şi în funcţie de vârsta de intrare în magistratură.

Salarizarea procurorilor: Aceleaşi rezerve ca în cazul judecătorilor trebuie păstrate în compararea diverselor forme de salarizare a procurorilor, şi aceştia beneficiind de un salariu de bază ce poate fi suplimentat prin prime şi/sau alte beneficii. Paragraful 5 D. al Recomdării R2000 (19) prevede că: "legea garatează performarea îndatoririlor sale, condiţii rezonabile, inclusiv statut, remuneraţie şi pensie în conformitate cu importanţa responsabilităţilor sale, precum şi o vârstă potrivită pentru pensionare. " Salariul de bază nu este linear nici în cazul carierei unui procuror, variind considerabil în funcţie de vechime, dar şi de responsabilităţile încredinţate acestora.

De regulă, nu intervin diferenţe salariale între judecători şi procurori la începutul carierei, însă, aşa cum evidenţiază şi Raportul CEPEJ 2008, există state la nivelul cărora salariile judecătorilor sunt puţin mai mici decât cele ale procurorilor (în Austria, Olanda, România, Slovenia). Diferenţe mai mari de salarii se găsesc în Danemarca, unde un judecător are un salariu de două ori mai mare decât cel al unui procuror la începutul carierei, diferenţa fiind chiar de cinci ori superioară în Scoţia, Anglia şi Ţara Galilor. Aceste diferenţe semnificative în salarizare arată clar că activităţile legate de aceste profesii pot fi foarte diferite. Diferenţele de salarizare la Curţile supreme apar în acelaşi state. Diferenţe mai mici de + / ‐20% apar în Republica Cehă, Letonia, Lituania şi Suedia.

Primele şi alte beneficii acordate judecătorilor şi procurorilor: În unele ţări, judecătorii pot primi beneficiii suplimentare pe lângă salariul de bază, cum ar fi un bonus pentru cauze sau alte avantaje precum scheme specifice de pensionare, facilităţi pentru locuinţe, sisteme speciale de asigurări sociale, maşini de serviciu sau acces redus/gratuit la transportul în comun etc. Judecătorii pot primi

23

beneficii speciale adiţionale de diferită natură, cum ar fi asigurări de sănătate speciale (Letonia, România, Germania, Ungaria), reduceri la împrumuturile imobiliare (Polonia, Ungaria), costuri de reprezentare (Republica Cehă, Ungaria), locuinţă (Franţa, Ungaria) sau facilităţi de transport pentru la locul de muncă (România), bonusuri salariale (Luxemburg, Portugalia) şi scheme specifice de pensionare (Estonia, Letonia). Pe lângă salariul de bază, procurorii din unele state pot avea prime sau alte beneficii semnificative cum ar fi: scheme specifice de pensionare (Estonia, Ungaria, România), asigurări speciale de sănătate (Letonia, Ungaria, Germania), utilizarea de maşini de serviciu sau facilităţi de transport la locul de muncă (România). Pe lângă acestea, la fel ca în cazul judecătorilor, unele state oferă beneficii şi avantaje suplimentare. Cu toate acestea, se observă că beneficiile acordate procurorilor sunt mai puţin comune decât în cazul judecătorilor.

4 Promovare

La nivelul a mai mult de jumătate din ţările europene se constată că autoritatea responsabilă pentru nominalizarea judecătorilor este de asemenea responsabilă pentru promovarea acestora. În marea majoritatea a ţărilor, entitatea responsabilă cu nominalizarea procurorilor este de asemenea responsabilă pentru managementul carierei acestora. Recomandarea Rec(2000)19 privind rolul procurorului în sistemul judiciar penal statutează că schimbările în funcţie precum şi promovarea procurorilor ar trebui făcută cu respectarea principiilor şi obiectivelor legate de exigenţele impuse de funcţia acestora: "sunt realizate prin intermediul unor proceduri corecte şi imparţiale care să ofere garanţii împotriva oricăror tentative de favorizare a intereselor unor grupuri specifice …" (par. 5).

5 Combinarea muncii cu alte activităţi

Posibilitatea de combinare a muncii cu alte activităţi pentru judecători: Pentru a garanta suficientă independenţă şi imparţialitate judecătorilor, multe ţări interzic sau limitează posibilitatea ca judecătorii să poată exercita alte profesii pe lângă funcţia lor uzuală de judecători. După cum recomandă CCJE judecătorii ar trebui ’’ să se abţină de la orice altă activitate profesională care i‐ar putea împiedica să îşi exercite responsabilităţile judiciare sau să le exercite de o manieră parţială’’ ( Opinia CCJE Nr. 3: 2002; par. 37). În Olanda nu există nicio prohibiţie pentru judecători să aibă activităţi remunerate în afara funcţiei lor de judecători. În majoritatea statelor membre, judecătorilor le sunt permise alte activităţi, mai ales în domeniul intelectual sau artistic: învăţământ: de exemplu, conferenţierea în şcoli profesionale sau în universităţi; cercetare şi publicaţii: cum ar fi articolele în ziare sau în reviste de specialitate; domeniul artistic: concerte, comedii, scrierea de poezie etc. Această libertate permisă judecătorilor poate avea două tipuri de limite: în unele ţări, judecătorii pot avea altă funcţie numai după o autorizare preliminară; judecătorilor le este frânată posibilitatea execuţiei oricăror activităţi profesionale generatoare de profit. În majoritatea ţărilor, judecătorii pot avea funcţii adiţionale (remunerate sau nu) cum ar fi în învăţământ şi publicaţii sau în activităţi culturale. În unele cazuri, aceste activităţi trebuie exercitate fără posibilitatea remuneraţiei: Irlanda, Polonia, Portugalia, Scoţia, Anglia şi Ţara Galilor. Combinarea profesiei de judecător cu cea de arbitru este interzisă în majoritatea ţărilor, cu excepţia Germaniei, Finlandei, Olandei, Sloveniei, şi Suediei. În

24

unele ţări (Grecia, Portugalia, Scoţia, Irlanda de Nord, Anglia şi Ţara Galilor) profesia de arbitru este permisă, însă remuneraţia pentru aceasta este interzisă. În majoritatea ţărilor, munca de consultant este de asemenea interzisă, judecătorilor fiindu‐le permis să ofere asistenţă, cu sau fără remuneraţie, Ministerului Justiţiei, Guvernului sau Parlamentului. În Finlanda profesia de consultant este marginală şi judecătorii au obligaţia de a completa o declaraţie de avere la începutul carierei lor, pentru a se permite controlul asupra oricărei forme de îmbogăţire fără justă cauză. Trebuie subliniat că în ţările de common‐law judecătorilor le este permis ca în decursul primei lor nominalizări (funcţie cu jumătate de normă) să îşi continue activitatea ca solicitors.

Restricţii în exercitarea funcţiilor pentru procurori: Recomandarea R(2000)19 subliniază faptul că procurorii trebuie să îşi exercite funcţia de o manieră imparţială şi că trebuie să se urmărească numai buna funcţionare a sistemului legal penal. Astfel, nu este recomandat ca un procuror să exercite altă profesie care ar putea interfera în deciziile sau maniera de investigare. La fel ca în cazul judecătorilor, Olanda este unica ţară în care nu există restricţii în exercitarea unei activităţi remunerate adiţionale funcţiei de procuror. În general, funcţia de procuror nu este compatibilă cu alte funcţii publice sau cu alte activităţi plătite. Cu toate aceste, exercitarea funcţiilor sau activităţilor care nu aduc atingere demnităţii sau imparţialităţii procurorilor este posibilă în majoritatea ţărilor, în special în cazul activităţilor intelectuale sau artistice. Există foarte puţine diferenţe în maniera în care judecătorii şi procurorii pot exercita activităţi adiţionale. Astfel, în majoritatea statelor, procurorii pot exercita activităţi în învăţământ, cercetare sau publicistică şi cultură. Activităţile de arbitraj sunt interzise în majoritatea ţărilor, cu excepţia Germaniei, Greciei, Irlandei, Olandei, Scoţiei, Angliei şi Ţării Galilor, iar în Danemarca această activitate poate fi performată numai în cazul ne‐remunerării. Recomandarea R(2000)19 prevede libertatea de conştiinţă, exprimare şi asociere pentru procurori, permiţând excepţii numai când acestea sunt absolut necesare în garantarea rolului procurorului şi trebuie prevăzute de lege. Unele ţări au interzis calitatea de membru în partide politice (Ungaria).

6 Evaluarea şi răspunderea magistraţilor:

În Belgia, evaluările magistraţilor activi sunt întocmite în scris şi fundamentate. Pentru a respecta independenţa magistraţilor, evaluările judecătorilor şi ale procurorilor nu fac referire la conţinutul hotărârilor judecătoreşti. Judecătorii şi procurorii fac obiectul unor evaluări periodice. Este vorba despre evaluarea modului în care şi‐au exercitat funcţia, cu excluderea conţinutului hotărârilor judecătoreşti. Prima evaluare are loc o dată pe an după prima numire; ulterior, evaluările au loc o dată la trei ani. Calificativele intermediare şi calificativele generale finale acordate sunt: „foarte bine”, „bine”, „suficient” şi „insuficient”. Calificativul „insuficient” duce la o reducere a salariului magistratului. Detaliile evaluării (de exemplu, motivele efectuării evaluării) sunt confidenţiale şi nu se comunică în afara sistemului judiciar. Numai nota finală este comunicată Ministerului Justiţiei. Un alt sistem de evaluare este cel al evaluării mandatelor pentru adjuncţi (de exemplu ale vicepreşedinţilor instanţei) şi a mandatelor specifice (de exemplu, ale judecătorilor pentru cauze cu minori) şi se efectuează la încheierea mandatului. Evaluarea mandatelor procurorilor generali şi ale prim‐procurorilor au loc înainte de expirarea mandatului iniţial al acestora. Aceste evaluări se referă la modul în care şi‐au exercitat funcţia, precum şi la capacităţile lor manageriale (în special în ceea ce priveşte gestionarea resurselor umane şi iniţiativele avute în vederea diminuării numărului de cazuri nerezolvate). Evaluarea mandatelor se aplică numai procurorilor generali şi prim‐procurorilor

25

deoarece curtea constituţională a anulat acele dispoziţii ale legii cu aplicabilitate pentru preşedinţii de instanţă (prim‐preşedintele/preşedintele instanţei). NAC primeşte evaluarea şi decide dacă mandatul prim‐procurorului poate fi prelungit sau nu.

În Franţa, evaluarea periodică este obligatorie, dar nu include Preşedinţii Curţilor de Apel, prim‐procurorii de pe lângă curţile de apel şi membrii Curţii de Casaţie. Evaluarea periodică are loc o dată la doi ani, iar potrivit jurisprudenţei Consiliului de Stat, se pot efectua şi alte evaluări, înainte de perioada de doi ani, dacă sunt justificate de anumite circumstanţe legate de activitatea profesională a judecătorilor şi procurorilor. Autorităţile având competenţa finală în cadrul procedurii de evaluare periodică sunt primul preşedinte al curţii de apel pentru judecători şi procurorul general al parchetului de pe lângă curtea de apel pentru procurori. În ceea ce‐i priveşte pe magistraţii având titlul de “conseillers referendaires”, “auditors” şi “avocats generals referendaires” ai Curţii de Casaţie, autorităţile competente sunt prim‐preşedintele Curţii de Casaţie (pentru judecători) şi Procurorul General de pe lângă parchetul acelei Curţi pentru procurori. Un rol semnificativ joacă şi comisia intitulată “Commision d’avancement”[Comisia de promovare] în ceea ce priveşte evaluarea efectuată cu ocazia unei promovări. Procedura de evaluare este întotdeauna precedată de audierea personală a magistratului în cauză. Formularul de evaluare conţine o descriere a activităţii profesionale a acestuia/acesteia şi este însoţit de observaţiile altor judecători (în fişa utilizată pentru efectuarea evaluării există o rubrică specială în acest sens). Fiecare element care are legătură cu evaluarea trebuie comunicat în prealabil judecătorului sau procurorului supus evaluării. În plus, raportul de evaluare poate conţine indicii privind cursurile de pregătire la care magistratul în cauză ar trebui să participe. Întregul set de documente este prezentat magistratului evaluat, apoi trimis Ministerului de Justiţie şi inclus în dosarul personal. Sistemul judiciar francez este alcătuit din trei niveluri de carieră, gradul 2 (iniţial), gradul 1 şi gradul superior (hors hiérarchie). Accesul la nivelul superior este decis de CSM. Evaluarea profesională a judecătorilor şi procurorilor este relevantă pentru evoluţia carierei acestora dacă se ia în considerare faptul că se ţine seama de rezultatul evaluării periodice efectuate atât în cazul desemnării într‐o funcţie specifică, cât şi în cazul promovării acestora. De fapt, conţinutul evaluării efectuate, în partea referitoare la „evaluările generale”, conţine o rubrică specială privind capacitatea specifică a judecătorului/procurorului evaluat de a exercita funcţii specifice. Prin urmare, evaluarea periodică reprezintă elementul principal aflat la dispoziţia CSM în vederea evaluării aptitudinilor specifice şi a capacităţii unui magistrat de a efectua activităţi specifice. Datele obţinute şi observaţiile evaluării periodice sunt introduse în dosarul personal.

În Italia, sistemul de avansare profesională este identic pentru judecători şi procurori. Toţi magistraţii trebuie evaluaţi o dată la patru ani, până când trec de a şaptea evaluare profesională. Evaluarea pozitivă este indispensabilă pentru înregistrarea unui progres din punct de vedere economic şi reprezintă o condiţie care trebuie îndeplinită pentru a putea candida pentru funcţii semnificative în cadrul sistemului judiciar, precum şi pe posturile vacante existente la curţile de apel, curţile de casaţie şi parchetele de pe lângă acestea. Independenţa, imparţialitatea şi echilibrul sunt considerate condiţii prealabile indispensabile pentru buna exercitare a funcţiilor judiciare. Aceste calităţi nu pot primi decât un calificativ pozitiv sau unul negativ. Principalii indicatori ai evoluţiei profesionale a magistraţilor sunt: capacitatea profesională, meticulozitatea, diligenţa şi devotamentul profesional.

În Spania, performanţa profesională a judecătorilor este evaluată în prezent prin intermediul unei proceduri de monitorizare. Practic, sistemul ia în considerare aspectul cantitativ al performanţei profesionale a judecătorilor (respectiv numărul sentinţelor şi al hotărârilor emise în instanţele pe

26

care le conduc în cursul unui an) şi nu face o evaluare a aspectului calitativ al conţinutului acestora, deoarece acest aspect al evaluării profesionale ar putea intra în conflict cu independenţa sistemului judiciar. Aspectul calitativ al performanţei profesionale a judecătorilor spanioli este evaluat de Comitetele relevante din cadrul CSM cu ocazia numirii preşedinţilor instanţelor respective şi a judecătorilor Curţii Supreme, deoarece CSM ar trebui să facă această numire pe baza meritelor şi a calificării profesionale a candidaţilor. Cu toate acestea, CSM îşi rezervă unele prerogative discreţionare cu privire la aceste numiri şi are o anumită putere de decizie în ceea ce priveşte modul de evaluare a meritelor şi calificării profesionale a judecătorilor care candidează pentru postul de preşedinţi de instanţă şi judecători ai Curţii Supreme. Evaluarea profesională a judecătorilor este, de asemenea, luată în considerare la stabilirea cuantumului salariilor din sistemul judiciar, în baza legii privind salariile din sistemul judiciar în vigoare în prezent. Pe de altă parte, evaluarea performanţei ar putea ajuta şi la luarea unor decizii privind răspunderea disciplinară a judecătorilor spanioli de către Comitetele respective din cadrul CSM.

În Olanda, modurile de evaluare a judecătorilor şi procurorilor sunt diferite. Autoritatea funcţională (colegiul de conducere al instanţei) examinează modul în care judecătorul care activează în jurisdicţia respectivă îşi exercită funcţia prin intermediul interviurilor de evaluare. Colegiile de conducere ale instanţelor s‐au angajat să ţină un interviu de evaluare cu fiecare judecător o dată pe an. Nu există criterii specifice la nivel naţional cu privire la conţinutul acestor interviuri. Fiecare instanţă este, în principiu, liberă să decidă în ce mod îşi organizează interviurile de evaluare. Totuşi, profilurile aferente diverselor funcţii din cadrul sistemului judiciar pot servi ca punct de referinţă în cursul acestor interviuri. Evaluarea judecătorilor individuali se face pe baza datelor statistice comparative pe sector de activitate ce sunt deseori folosite în evaluarea (producţiei) judecătorilor individuali (respectiv numărul de hotărâri/ordine/decrete/etc. emise de către judecătorul evaluat poate fi comparat cu producţia medie pe judecător în sectorul în care lucrează acesta). În sectorul civil, judecătorii individuali se angajează deseori să emită un număr minim de hotărâri într‐o perioadă dată de timp. Atunci când este evaluată producţia unui judecător individual, şeful de echipă sau judecătorul preşedinte poate compara producţia judecătorului respectiv cu media producţiei pe judecător în secţia din care face parte judecătorul evaluat. Cifrele privind producţia individuală a judecătorului sunt prezentate într‐un raport transmis şefului secţiei şi preşedintelui instanţei. Datele privind producţia pentru fiecare judecător sunt deseori făcute publice în cadrul echipei, astfel încât fiecare judecător poate să vadă unde se situează (el şi colegii săi). În plus, listele hotărârilor/sentinţelor emise şi listele cazurilor tergiversate sunt deseori făcute publice în cadrul secţiei. În practică, vicepreşedintele coordonator al camerei în care activează judecătorul respectiv se va ocupa de colectarea materialelor necesare pentru evaluarea performanţei judecătorului. Consiliul Judiciar nu joacă niciun rol în colectarea materialelor necesare pentru evaluarea performanţei judecătorilor individuali. Atunci când se evaluează performanţa unui judecător se acordă atenţie participării acestuia/acesteia la audieri şi/sau modului în care acesta/aceasta îşi îndeplineşte funcţiile în calitate de coordonator al echipei sau de judecător de instrucţie. În general, toate activităţile se iau în considerare la evaluarea performanţei unui judecător. La evaluarea rezultatului activităţilor profesionale efectuate de către judecători nu se acordă atenţie fondului dispozitivului în legătură cu conţinutul specific al hotărârii sau rezultatului la diferite niveluri ale judecăţii. Judecătorii nu trebuie să susţină examene din momentul în care sunt numiţi ca atare, iar salariul lor nu depinde de rezultatul evaluării. Pentru a evalua eficienţa activităţilor efectuate de judecători, datele statistice şi comparative sunt considerate a evalua un singur judecător (prin prisma numărului hotărârilor emise de acesta şi comparând aceste date cu nivelul mediu al activităţilor derulate de alţi judecători din

27

aceleaşi sectoare). Astfel, în cursul procesului de evaluare, şeful comisiei compară nivelul activităţilor profesionale derulate de către judecătorul în cauză cu nivelul mediu al activităţilor profesionale derulate de colegii săi din sectoare similare. Rezultatul acestei evaluări este inclus într‐un raport care este trimis şefului de secţie şi preşedintelui instanţei. Pentru a face cunoscut fiecărui judecător rezultatele evaluărilor colegilor săi şi pentru a da fiecărui judecător posibilitatea de a‐şi verifica propriul nivel şi propria situaţie profesională (prin compararea datelor profesionale cu cele ale colegului lor), rezultatele evaluărilor judecătorilor sunt distribuite între judecătorii aceleiaşi instanţe. Consiliul distribuie o dată la patru luni date referitoare la „nivelul mediu” de productivitate profesională al fiecărei secţii şi al fiecărei instanţe. Şefii sectoarelor de instanţă utilizează aceste date pentru a verifica eficienţa instanţelor lor prin comparaţie cu alte secţii sau cu secţiile altor instanţe. În plus, în Olanda aşa‐numitul sistem al „intervision” (denumită şi evaluare între colegi – peer review sau instruire reciprocă) constituie un alt instrument utilizat pentru evaluarea performanţelor judecătorilor. În principiu, un magistrat, ales la întâmplare din cadrul unei secţii, asistă periodic la audierile susţinute de un coleg (sau de un complet) din cadrul aceleiaşi secţii, oferind feedback cu privire la calitatea performanţei profesionale a acestuia (participarea la audieri, abilităţile de comunicare ale acestuia/acesteia) şi comunică rezultatele observaţiilor sale. Un alt coleg poate efectua aceeaşi activitate în ceea ce priveşte sentinţele. Potrivit sistemului, este esenţial ca evaluarea să aibă loc între persoane de rang egal şi ca scopul acesteia să fie întrajutorarea în vederea optimizării modului de funcţionare, fără menţionarea calificativelor (satisfăcător sau nesatisfăcător). Parchetele de pe lângă instanţele districtuale şi curţile de apel aplică modelul de management EFQM. Cu ajutorul biroului de audit „Prisma” de pe lângă Ministerul Justiţiei, acestea analizează poziţia organizatorică privind conducerea, personalul şi politicile de personal, resursele, strategia, politica, orientarea spre client, imaginea în cadrul societăţii, rezultatele, îmbunătăţirile înregistrate în urma analizelor şi evaluărilor periodice. Rezultatele acestor proceduri au consecinţe asupra politicilor de personal: resursele umane sunt considerate un factor esenţial pentru succesul sau eşecul unui departament din cadrul Parchetului şi al Parchetelor în general. Procurorii poartă discuţii în fiecare an cu privire la modul de funcţionare şi o dată la trei ani au o întâlnire cu superiorul lor în care discută despre perspectivele lor profesionale, întâlnire fundamentală pentru o promovare ulterioară (vezi mai jos).

Deciziile privind cariera judecătorilor şi a procurorilor au fost stipulate în mod diferit. Judecătorii sunt numiţi pe viaţă. Oficial, deciziile referitoare la cariera acestora nu au legătură cu măsurarea performanţei individuale. Autoritatea regală este cea care numeşte judecătorii. Prin urmare, pentru a fi numit la un nivel mai înalt, candidatul trebuie să candideze pentru o funcţie, în cazul în care există un post vacant. În prezent, în urma politicilor de personal nou elaborate, pentru funcţiile manageriale se elaborează profiluri care necesită competenţe speciale. Judecătorii care aspiră să îşi construiască o carieră urmează cursurile de management organizate şi finanţate de Consiliul Judiciar. Procurorii sunt funcţionari publici care activează în sistemul judiciar, dar nu sunt numiţi pe viaţă, iar funcţiile lor sunt organizate conform unei ierarhii birocratice tipice. Potrivit politicii generale a Colegiului Procurorilor Generali, deciziile referitoare la carieră se bazează pe merit. Autoritatea Regală, la recomandarea prim‐procurorului, ia decizii referitoare la carieră în ceea ce‐i priveşte pe procurii pentru cazurile instanţelor cu judecător unic, procurorii supleanţi şi procurori. Procurii pentru cazurile instanţelor cu judecător unic care doresc să ocupe funcţii mai înalte trebuie să urmeze aceeaşi procedură de evaluare ca cea stabilită pentru numirea ca procuror la o instanţă cu trei judecători. În consecinţă, funcţia de procuror pentru cazurile instanţelor cu judecător unic poate fi considerată atât o etapă finală a carierei pentru personalul judiciar mai

28

vârstnic din cadrul unui Parchet, cât şi punctul de plecare al unei cariere în cadrul organelor procuratorii pentru funcţionarii judiciari talentaţi care au o experienţă profesională de cel puţin 4 ani. Aceşti procurori coordonatori sunt asistaţi de un consilier de dezvoltare managerială din cadru Parchetului, care le va evalua capacităţile profesionale. În ceea ce priveşte funcţiile de Prim‐procuror şi Procuror General Adjunct, aceştia sunt numiţi de autoritatea regală la propunerea Colegiului Procurorilor Generali şi în baza avizului Ministerului Justiţiei. În general, ministrul justiţiei ţine un interviu cu candidaţii propuşi înainte de a aviza numirea cabinetului.

În Austria, pentru procurori există o formă de evaluare/descriere profesională. Procurorii – cu excepţia primilor adjuncţi ai şefilor parchetelor superioare şi a şefilor parchetelor – trebuie evaluaţi în al doilea an calendaristic de la numire. Dacă evaluarea totală nu primeşte cel puţin calificativul „foarte bine”, procurorul va fi evaluat şi în anul următor. Şeful Parchetului superior sau şeful parchetului poate solicita efectuarea unei noi evaluări a unui procuror dacă există motive să se considere că ultima evaluare nu se mai aplică. Principiile de evaluare/descriere a judecătorilor sunt aceleaşi ca şi cele pentru descrierea procurorilor deoarece se bazează pe aceleaşi surse legislative. Diferenţa este că judecătorii sunt evaluaţi de senatul personalului, iar procurorii, de comisia de personal. Criteriile generale menţionate sunt aceleaşi, deoarece sunt expres prevăzute în lege. Criteriile specifice sunt diferite deoarece există o formă diferită de evaluare a judecătorilor. Procedura de numire a judecătorilor este destul de similară cu cea de numire a procurorilor. În Austria, judecătorii pot candida pentru posturile de procurori şi viceversa, deoarece formarea profesională şi modul de promovare în carieră sunt similare.

Răspunderea judecătorilor: Carta Europeană privind Statutul Judecătorilor statutează: compensaţiile pentru prejudiciile ilegale cauzate de deciziile, comportamentul sau exercitarea funcţiei judecătorilor trebuie prevăzute de către stat. Când prejudiciul pe care statul trebuie să îl repare are la origine neobservarea nemotivată a judecătorului în ceea ce priveşte regulile ce îi guvernează exercitarea funcţiei sale, statul are posibilitatea de a cere compensaţii parţiale sau integrale din partea judecătorului prin intermediul unei acţiuni în recurs. Această posibilitate este de natură excepţională şi în majoritatea cazurilor unica sancţiune impusă presupune proceduri disciplinare. În ciuda independenţei în exercitarea funcţiei, judecătorii au o serie de responsabilităţi care pot duce la acţiuni disciplinare în cazul nerespectării. Principiul legalităţii impune ca acţiunile disciplinare să nu poată fi impuse judecătorilor decât în cazurile determinate expres de statutul acestora, care trebuie să prevadă de asemenea sancţiunile corespondente. În majoritatea statelor membre, regulile etice privind abaterile disciplinare nu sunt prevăzute şi numai în Spania există o catalogare a abaterilor şi a sancţiunilor care pot fi impuse judecătorilor. În alte ţări responsabilităţile judecătorilor nu sunt detaliate şi sunt stabilite de obicei prin intermediul jurisprudenţei autorităţilor responsabile pentru procedurile de natură disciplinară. Odată ce un judecător a comis o abatere disciplinară, este necesară cunoaşterea autorităţii responsabile pentru procedurile disciplinare şi pentru aplicarea sancţiunilor. În majoritatea statelor, aceasta este aceeaşi autoritate care are responsabilităţi în nominalizarea judecătorilor, câteodată împreună cu o altă autoritate (de exemplu, autoritatea ierarhică sau/şi Consiliul Superior al Magistraturii). Danemarca oferă oportunitatea fiecărui justiţiabil care a fost tratat de o manieră nedreaptă sau neconformă de un judecător sau apeleze direct la corpul disciplinar. În Germania, Italia şi Spania există posibilitatea ca cetăţenii să iniţieze o procedură disciplinară, chiar dacă aceasta este în mod formal de competenţa unor alte autorităţi. În Germania, judecătorul care a fost acuzat poate beneficia de posibilitatea iniţierii unei proceduri disciplinare din propria ei/lui iniţiativă pentru a‐şi dovedi nevinovăţia.

29

La finalul procedurii disciplinare, judecătorul poate fi considerat nevinovat, iar atunci când este găsit vinovat, o serie de sancţiuni sunt posibile: mustrarea este cea mai comună sancţiune, alte sancţiuni fiind legate de funcţie sau de salariu. Depăşirea limitelor funcţiei poate fi sancţionată financiar (amendă 3% şi diminuarea salariului cu 11%); sau cu obligaţia să îşi schimbe locaţia ori funcţia. Există şi cazuri, mai rare, în care are loc o demitere a judecătorului.

Răspunderea Procurorilor: Când unui stat i se cere să recupereze prejudiciile cauzate de un procuror, este posibil pentru unele state să introduccă un recurs împotriva procurorului şi să ceară contribuţia parţială sau totală la recuperarea prejudiciului. În ceea ce priveşte procurorii, acestă posibilitate este excepţională, cele mai comune sancţiuni fiind de natură disciplinară. Spre deosebire de judecători care se bucură de o independenţă puternică în exercitarea funcţiei lor, procurorii fac subiectul unor obligaţii suplimentare care pot genera acţiuni disciplinare suplimentare. Cu toate acestea, apelând la principiul legalităţii, procurorii pot fi sancţionaţi numai în cazurile determinate de lege, care trebuie de asemenea să descrie şi tipurile de sancţiune corespondente. Procedurile disciplinare pot fi iniţiate pe bază de incompetenţă profesională , pe motive de infracţiuni sau de încălcare a eticii. Inadecvarea profesională poate fi de asemenea, în anumite cazuri, sancţionată prin proceduri disciplinare. În aceste cazuri însă este necesară determinarea autorităţii care să aibă corp disciplinar aferent. În ceea ce priveşte autoritatea cu atribuţii în aplicarea procedurilor disciplinare, spre deosebire de situaţia judecătorilor, aceasta este de obicei superiorul ierarhic sau un membru al puterii executive (de cele mai multe ori, Ministrul de Justiţie), iar justiţiabilii nu au în general posibilitatea de a formula o plângere directă împotriva procurorilor. Mustrarea este cea mai frecventă sancţiune, dar şi alte sancţiuni pot afecta cariera procurorului, respectiv în ceea ce priveşte funcţiile exercitate sau nivelul salariului, inadecvarea profesională fiind sancţionată cu penalităţi financiare (amendă 3% sau reducerea salariului cu 10% pentru o perioadă determinată de timp) sau obligaţia de a schimba funcţia ori chiar suspendarea din funcţie. Este important de menţionat că, după aplicarea unei proceduri disciplinare, procurorul demisionează înainte să fie adoptată o sancţiune (cazuri exemplificate în Belgia şi Italia).

Bunele practici în materie de carieră şi statut al magistraţilor, identificate la nivelul statelor membre UE şi prezentate în cuprinsul prezentului capitol, reliefează aspecte importante de conţinut şi substanţă pentru susţinerea proceselor de dezvoltare continuă a personalului din sistemul judiciar împlicat în mod direct în actul de justiţie şi anume:

‐ În ceea ce priveşte recrutarea şi selecţia magistraţilor se evidenţiază aplicarea unitară a concursului de selecţie pentru candidaţi absolvenţi de drept. Se identifică importanţa majoră acordată formării iniţiale sub diverse forme, aspecte şi durată de pregătire, însă de remarcat este faptul că această pregătire iniţială combină forme de pregătire teoretică redusă raportat la un volum şi o diversitate mai mare pentru ponderea stagiilor de pregătire atât la instanţe cât şi în afara acestora, la organisme în strânsă legătură cu domeniul judiciar. Această importanţă majoră acordată pregătirii prin instrumente practice pune în valoare pregătirea temeinică destinată creşterii capacităţii magistraţilor de a efectua acte de justiţie de calitate. Mai mult decât atât, faptul că de această pregătire trebuie să beneficieze sub diverse durate toate categoriile de candidaţi şi de personal nou intrat în sistem, denotă o abordare uniformă pentru pregătirea egală şi echitabilă a tuturor viitorilor magistraţi. Se mai remarcă, de asemenea, faptul că după

30

numirea în funcţie, magistraţii continuă această pregătire aplicată în paralel cu dobândirea progresivă de compenţe funcţionale până la dobândirea dreptului total de exercitare a atribuţiilor şi definitivarea pe post.

‐ Pentru pregătirea şi formarea profesională a magistraţilor, se identifică aspectul esenţial al existenţei unor instituţii specializate de pregătire (gen ENM), cărora le revine rolul şi responsabilitatea gestionării dar şi a managementului formării profesionale, ca o activitate permanentă de continuare a formării iniţiale şi care se manifestă sub diverse forme: pregătire la locul de muncă, pregătire specializată pentru domenii de activitate noi sau competenţe nou dobândite în sarcina magistraţilor, dar şi sub forma creşterii capacităţii de formare descentralizată care în mod esenţial contribuie la echilibrarea volumul de pregătire rezultat din obligativitatea de pregătire continuă a magistraţilor. Este important de subliniat faptul că, în gestionarea pregătirii şi formării profesionale continue a magistraţilor, parteneriatele cu alte instituţii şi organisme de formare sau organizaţii profesionale din sistemul judiciar ocupă un rol central între măsurile de dezvoltare şi reformă judiciară.

‐ Motivarea salarială, primele şi alte beneficii reprezintă de asemenea o pârghie importantă în dezvoltarea şi managementul politicilor de personal din sistemul judiciar, cu influenţe directe asupra capacităţii magistraţilor de exercitare a funcţiilor deţinute şi asupra integrităţii şi comportamentului etic. Traseul de carieră este reflectat în mod direct în evidenţierea unei creşteri progresive a salariului sau în existenţa unor bonusuri ca factor de motivare pentru stabilitatea în funcţie sau în sistem. Politica de acordare a schemelor specifice de pensionare, a facilităţilor pentru locuinţe, a sistemelor speciale de asigurări sociale, a maşinilor de serviciu sau acces redus/gratuit la transportul în comun, reprezintă componente esenţiale ale politicii de motivare a magistraţilor şi de recunoaştere a statutului profesional, dar şi instrumente de compensare pentru nivelul de responsabilitate ridicat al acestor funcţii, funcţionând pe principiul compensaţiei pentru restricţiile şi rigurozităţile aplicate carierei demagistrat.

‐ Pentru componenta de politică de promovare, se constată identitatea de autoritate responsabilă pentru nominalizarea judecătorilor şi pentru promovarea acestora. Acest aspect denotă faptul că schimbările în funcţie precum şi promovarea procurorilor şi judecătorilor trebuie făcută nu numai cu respectarea principiilor şi obiectivelor legate de exigenţele impuse de funcţia acestora, dar şi cu identitate de organizaţie responsabilă pentru managementul carierei. În acest sens, se resimte necesitatea corelării pentru uniformitate de proceduri şi de sistem de calitate atât pentru cariera judecătorilor cât şi pentru cea a procurorilor, uniformitate ce rezidă în identitatea de standarde, indicatori şi metode de promovare, care să aibă la bază principiul competiţiei şi al meritocraţiei.

‐ În componenta de evaluare şi răspundere a magistraţilor, se desprinde din politicile practicate de statele membre UE faptul că se acordă o importanţă deosebită setării şi evaluării atingerii unor obiective prestabilite pentru desfăşurarea activităţii de magistrat, acest lucru servind nu numai la identificarea performanţei individuale ci şi la identificarea măsurilor necesare pentru îmbunătăţirea sistemului de calitate a funcţionării instanţelor. De asemenea, complexitatea criteriilor de evaluare a performanţei magistraţilor vizează atât competenţele, abilităţile şi atitudinile în exercitarea funcţiilor cât şi eficacitatea şi

31

eficienţa activităţii acestora din prisma percepţiei justiţiabilului şi al interrelaţionării cu alte funcţiuni din instanţă. Obiectivul final al evaluării este asigurarea unui management performant al justiţiei, putând constitui o valoare adăugată pentru promovarea în carieră dar fără să se substituie principiului promovării meritorii şi pe bază de competiţie.

32

IV. Concluzii şi recomandări

În prezentul raport, echipa de experţi a analizat mai multe paliere de politici publice judiciare la nivelul ţărilor europene, care sunt fundamentale pentru calitatea sistemului judiciar: organizarea şi funcţionarea sistemelor judiciare, tipologia personalului judiciar, cariera magistraţilor fiind domenii centrale de referinţă pentru elaborarea propunerilor de îmbunătăţire a strategiei de resurse umane la nivelul sistemului judiciar românesc, element central al politicilor de personal subsecvente.

Pentru a putea vorbi despre un serviciu public de justiţie de calitate, acesta trebuie să răspundă principiilor eficienţei, eficacităţii, economicităţii, independenţei, impaţialităţii şi integrităţii. La nivelul sistemului judiciar românesc, aceste principii suferă de afectări permanente datorită numărului foarte mare de dosare şi numărului insuficient de personal pentru soluţionarea acestora, precum şi a exercitării influenţelor politice sau a grupurilor de interese asupra magistraţilor, dar şi din presiunea publicului ca urmare a pierderii încrederii populaţiei într‐o justiţie eficientă şi corectă. În prezent, sistemul judiciar se află încă în proces de reformă, o reformă greoaie şi târzie, care este accentuată de instabilitatea legislativă şi mai ales de apariţia noilor coduri civil şi penal şi codurile de procedură, care vor influenţa semnificativ valoarea cantitativă dar şi calitativă a actului de justiţie. Acesteia i se adaugă şi neîncrederea cetăţenilor şi percepţia potrivit căreia sistemul este afectat în bună măsură de corupţie.

Calitatea justiţiei este o preocupare constantă şi de durată a Consiliului Europei, precum şi a diverselor ţări europene şi a Comisiei Europeane pentru Eficienţa Justiţiei (CEPEJ), care au prioritizat calitatea justiţiei pentru a îmbunătăţi calitatea sistemului judiciar, definind în mod progresiv măsuri, monitorizări, instrumente de evaluare adecvate, criterii de referinţă, care vizează monitorizarea funcţionării sistemului, în încercarea de a identifica motivele defecţiunilor sale şi de a elabora soluţii adecvate pentru a restabili încrederea cetăţenilor în sistemul judiciar.

Au fost prezentate în cuprinsul analizei comparative o serie de sugestii de bună practică pentru managementul sistemului judiciar. Scopul principal al acestora este să permită sistemului de justiţie român să‐şi îmbunătăţească randamentul, în ceea ce priveşte eficienţa, eficacitatea şi calitatea. Dat fiind nivelul mare de profesionalizare din sistemul judiciar şi, în vederea poziţiei speciale a justiţiei ca „ cea de‐a treia putere în stat”, este evident că sistemul însuşi trebuie să joace un rol important în orice iniţiativă pentru schimbare, o schimbare internă, deoarece mediul extern nu are cunoştinţe suficiente despre problemele cu care se confruntă sistemul pentru a putea să găsească soluţii reale la acestea, eliminând astfel riscul unor soluţii acolo unde nu există probleme reale, dar fără a elimina consultarea factorilor din afara sistemului, pentru a evita subiectivitatea profesională a celor din sistem şi a găsi soluţii acolo unde cei din interior nici nu se gândesc să le caute.

Crearea unei strategii viabile de resurse umane la nivel de sistem judiciar implică eforturi constante şi susţinute pe termen lung de către CSM, direct răspunzător de cariera magistraţilor şi protejând independenţa acestora, dar şi de către Ministerul de Justiţie, principalul administrator al fondurilor şi resurselor, astfel încât strategia să nu rămână doar un document declarativ ci să devină un instrument practic de echilibru pentru eforturile susţinute de punere în practică a elementelor strategice de dezvoltare a resurselor umane din sistemul judiciar românesc. Aceasta implică discuţii şi

33

confruntări continue şi continuate cu magistraţi, avocaţi şi alte părţi interesate ale justiţiei, pentru identificarea şi selectarea unor repere clare de timp şi pentru stabilirea unor obiective de urmărit pentru evidenţierea bunelor practici şi încurajare a progresului profesional.

Aşa cum se evidenţiază în Ghidul de Integritate în administrarea sistemului judiciar, elaborat de Transparency International Romania şi Societatea pentru Justiţie, în România s‐a ajuns la o structură clară de competenţe şi responsabilităţi în sarcina conducerii sistemului de justiţie prin crearea unui singur organism de conducere în vârful organizaţiei judiciare, pentru care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Consiliul Superior al Magistraturii, Ministerul Justiţiei şi Ministerul Finanţelor îşi împart funcţia de conducere a sistemului judiciar „în linie dreaptă”, fiecare având o parte diferită de putere şi de responsabilitate. Pentru a aduce laolaltă puterile şi responsabilităţile corespunzătoare, în România cooperarea şi colaborarea între acestea este esenţială pentru buna funcţionare şi dezvoltare a sistemului judiciar. Indiferent de modelul de organizare, funcţionare sau de reformă adoptat, condiţia crucială pentru funcţionarea corespunzătoare a celui mai înalt organism de conducere din sistemul judiciar român este să aibă componenţa, echipamentul şi împuternicirea necesară pentru a putea fi capabil să‐şi îndeplinească toate atribuţiile de conducere şi leadership, cu evitarea unei concentrări excesive de puteri şi responsabilităţi.

Sistemul judiciar românesc are nevoie de o evaluare externă permanentă cu privire la procedurile şi practicile din instanţe, evaluare bazată pe criterii corecte şi stabilite în funcţie de aşteptările cetăţenilor beneficiari ai justiţiei şi ale societăţii per ansamblu, pentru a putea creşte nivelul de credibilitate al justiţiei. Obţinerea unei justiţii de calitate nu se rezumă doar la eficientizarea instanţelor ci la raportarea managementului instanţelor la valori derivate din aşteptările cetăţenilor şi societăţii dar şi din valorile afirmate ale justiţiei prin instrumente de control al procedurilor din instanţă. Unităţile de măsură în acest caz sunt cele referitoare la managementul instanţelor şi al curţilor, politicile instanţelor, procedurile din instanţe, încrederea şi satisfacţia publicului şi a beneficiarilor, recrutarea personalului şi accesul la justiţie. Conducătorii sistemului judiciar şi al instanţelor au un rol crucial în obţinerea calităţii în instanţe, iar elaborarea şi aplicarea de către aceştia a unor politici de personal viabile şi în concordanţă cu standardele de calitate în sistemul judiciar reprezintă singura sursă de progres în acest domeniu. Politica de personal la nivelul sistemului judiciar din România trebuie să plece de la premisele asumării responsabilităţii pentru asigurarea transparenţei, a accesibilităţii, a termenelor rezonabile şi a siguranţei procesului judiciar şi să conducă la asigurarea independenţei, integrităţii, imparţialităţii, pregătirii profesionale şi egalităţii în faţa legii ca valori fundamentale pentru corpul magistraţilor.

În concluzie, politicile de personal la nivelul sistemului judiciar românesc trebuie să se alinieze la tendinţele europene şi să se fundamenteze pe un management integrat al calităţii în justiţie atât din punct de vedere al performanţei instanţelor cât şi al performanţei magistraţilor, prin identificarea, elaborarea, implementarea şi monitorizarea de standarde şi indicatori de evaluare atât pentru sistem cât şi pentru toate componentele acestuia, astfel încât justiţia să devină un serviciu public „ de masă” accesibil cetăţeanului şi nu un serviciu „de lux” care consumă resurse mari de timp şi umane, în care independenţa nu este un atribut al funcţiei magistratului ci un drept al cetăţeanului.

34

35

SURSE BIBLIOGRAFICE:

1. PASCAL MBONGO, La qualite des decisions de justice, Editions du Conseil de l’Europe,

Colloque organisé les 8 et 9 mars 2007 par la Faculté de droit et de sciences sociales de

Poitiers (Institut de droit public);

2. Roumeen Islam, Institutional Reform and the Judiciary: Which Way Forward?, World Bank

Policy Research Working Paper 3134, September 2003

3. Françoise Calvez, Length of court proceedings in the member states of the Council of

Europe based on the case law of the European Court of Human Rights, CEPEJ, 8th plenary

meeting, (Strasbourg, 6‐8 December 2006)

4. Report prepared by the Research Team Gar Yein Ng, Marco Velicogna and Cristina Dallara,

Monitoring and Evaluation of Court System: A Comparative Study, CEPEJ Paper, 2006

5. Marco Velicogna, Use of information and communication technologies (ICT) in European

Judicial Systems, Dember 2007, CEPEJ Paper

6. Jean‐Paul Sudre, Conseil Supérieur de la Magistrature (France), EUROPEAN NETWORK OF

COUNCILS FOR THE JUDICIARY, BARCELONA 2‐3 JUNE 2005, Working group on evaluation

of judges, Final report, 2005

7. Mirka Smolej and Jon T. Johnsen, Time management of justice systems: a Northern

Europe study, CEPEJ Paper, adopted by the CEPEJ at its 8th plenary meeting (Strasbourg,

6‐8 December 2006)

8. CEPEJ Report on European Judicial Sytems, Edition 2008: Efficiency and Quality of Justice

Raport privind analiza comparativă a politicilor de resurse umane la ...

Documents

Transcript of Raport privind analiza comparativă a politicilor de resurse umane la ...