1

POLITICI ECONOMICE EUROPENE

CAPITOLUL 1. FUNDAMENTELE TEORETICE ALE INTEGRĂRII ECONOMICE............................2

1.1. Integrarea economică – repere teoretice..........................................................................21.2. Forme /stadii de integrare economică..............................................................................41.3. Integrare pozitivă şi integrare negativă............................................................................61.4. Viteză variabilă şi geometrie variabilă............................................................................71.5. Interguvernamentalism vs. Supranaţionalism..................................................................71.6. Efectele proceselor de integrare regională.......................................................................8

CAPITOLUL 2. UNIUNEA EUROPEANĂ......................................................................................................12

2.1. Evoluţia ideii de unitate europeană................................................................................122.2. Procesul integraţionist în Europa Occidentală...............................................................132.3 De la politicile economice comune la marea Piaţă Unică Europeană............................162.4. Perspectivele integrării politice a UE............................................................................172.5. UE – stat sau organizaţie?..............................................................................................25

CAPITOLUL 3. POLITICILE COMUNE ALE UE........................................................................................28

3.1. Politici publice vs. politici comune................................................................................283.2 Politicile comune ale Uniunii Europene.........................................................................303.3 Mecanisme decizionale...................................................................................................333.4. Ciclul politic la nivelul UE...........................................................................................363.5. Procesul de decizie la nivelul UE.................................................................................413.6. Reţele decizionale..........................................................................................................443.7. Punerea în aplicare a politicilor comune........................................................................48

CAPITOLUL 4. POLITICA COMERCIALĂ A UNIUNII EUROPENE.....................................................49

4.1. Consideraţii generale.....................................................................................................494.2. Uniunea vamală şi Tariful Vamal Comun....................................................................514.3. Relaţiile cu terţii.............................................................................................................52

CAPITOLUL 5. POLITICA AGRICOLĂ COMUNĂ....................................................................................56

5.1 Construcţia politicii agricole comune (PAC)..................................................................565.2 Organizarea comună a pieţei (OCP). Secţiunea „Garantare” a FEOGA........................61

CAPITOLUL 6. PIAŢA UNICĂ........................................................................................................................64

6.1. Contextul istoric.............................................................................................................656.2. Programul Pieţei Unice Europene (PUE)......................................................................676.3. Actul Unic European.....................................................................................................706.4. Reforma instituţională ulterioară...................................................................................716.5. Elaborarea politicilor în PUE.........................................................................................716.6. Piaţa Unică într-o Uniune extinsă..................................................................................78

CAPITOLUL 7. UNIUNEA ECONOMICĂ ŞI MONETARĂ........................................................................79

7.1. Consideraţii generale....................................................................................................797.2. Evoluţii istorice şi motivaţii........................................................................................807.3. Criteriile de convergenţă şi Pactul de Stabilitate şi Creştere.....................................837.4. Legislaţie şi instituţii....................................................................................................84

2

7.5. Procesele de elaborare a politicilor şi conţinutul acestora.........................................867.6. Guvernanţa economică în perspectivă comparată......................................................897.7. Politica cursului de schimb..........................................................................................91

CAPITOLUL 1.

FUNDAMENTELE TEORETICE ALE INTEGRĂRII ECONOMICE

1.1. Integrarea economică – repere teoretice

Expresia integrare economică poate acoperi o multitudine de aspecte, de la poziţia unei filiale în cadrul unei companii, la cea a unei economii naţionale în cadrul unui spaţiu regional. Dintre multiplele definiţii existente1, ne vom opri asupra celei care consideră integrarea drept un proces de eliminare graduală a frontierelor de orice natură între două sau mai multe state independente, menit să permită respectivelor state să funcţioneze ca o unică entitate (Pelkmans, 2003, p. 3), definiţie care se apropie destul de mult de cea oferită de W. Wallace, conform căruia integrarea presupune crearea şi menţinerea unor modele intense şi diversificate de interacţiune între entităţi anterior autonome (W. Wallace, 1990, p. 9).

E. Dobrescu (2001) face chiar o trecere în revistă a câtorva din cele mai rezonante definiţii:

Proces în cadrul căruia actorii politici din diferite structuri naţionale sunt convinşi să-şi transfere loialitatea, speranţele şi activităţile politice, spre un nou centru, ale cărui instituţii posedă sau pretind jurisdicţie asupra statelor naţionale preexistente (Ernest B. Haas, 1958, 1976);

Punerea la un loc a mai multor operaţii, efectuate de aceeaşi firmă – integrare verticală – sau de firme diferite încorporate în aceeaşi unitate economică – integrare orizontală (Francois Perroux, 1954);

Procesul prin care naţiuni, până atunci doritoare şi capabile să-şi conducă independent politica internă şi externă, încearcă să ia împreună anumite decizii sau să delege procesul luării deciziilor unor organe centrale, respectiv procesul prin care actorii politici din mai multe state diferite sunt convinşi să-şi modifice speranţele şi activităţile politice către un nou centru (Lean N. Lindberg, 1963).

J. Nye (1968, p. 855) consideră că există trei tipuri de integrare: economică, politică şi socială.

Integrarea economică este definită ca reprezentând un înalt nivel al schimburilor economice între entităţile componente;

Integrarea socială drept proces de unificare la nivelul maselor, grupurilor specifice şi elitelor;

Integrarea politică ca incluzând o multitudine de fenomene, inclusiv decizii la nivel internaţional, precum şi atitudini similare la nivelul statelor membre.

1 Larousse Dictionnaire (2003) defineşte integrarea ca fiind acea proprietate a unui element inclus de la stadiul de construcţie într-o structură sau într-un ansamblu din care face parte, iar integrarea economică: un ansamblu de proceduri prin care două sau mai multe state creează un spaţiu economic comun (ea poate îmbrăca forme diferite, de la zone de liber schimb, la uniuni vamale, piaţă comună, uniune economică sau integrare economică totală). La rândul sau, Marele dicţionar de neologisme (2004) defineşte integrarea ca acţiunea de reunire a mai multor părţi într-un întreg iar integrarea economică ca reprezentând un proces de intensificare a interdependenţelor economice dintre diferitele state ale lumii.

3

Majoritatea analiştilor percep însă integrarea drept un fenomen preponderent economic, încercând astfel să răspundă la întrebări privind nivelurile de interdependenţă, condiţiile ce trebuie întrunite, efectele generate etc. Termenul de integrare economică poate fi interpretat atât în sens dinamic, cât şi static.

În sens dinamic integrarea este privită ca un proces prin care frontierele economice dintre statele membre sunt treptat desfiinţate (echivalent cu a afirma că discriminările naţionale sunt astfel eliminate), ducând la apariţia unui spaţiu economic nou.

În sens static – integrarea este definită ca reflectând o situaţie în care componentele naţionale ale unei noi economii nu mai sunt separate prin frontiere economice, dar funcţionează în continuare ca entităţi distincte.

Trebuie făcută observaţia că interpretarea dinamică este cea care revine în majoritatea lucrărilor de gen, fiind şi cea pe care o vom adopta în continuare şi în cadrul acestui curs.

Integrarea economică presupune deci eliminarea barierelor economice dintre două sau mai multe state, bariere care, la rândul lor, pot fi definite ca reprezentând orice tip de obstacole care împiedică sau distorsionează mobilitatea factorilor de producţie. Trebuie reţinut însă că, de cele mai multe ori, barierele economice nu coincid cu cele teritoriale, Pelkmans afirmând că „în vreme ce ţările sunt demarcate de frontiere teritoriale, economiile sunt demarcate de frontiere economice” (Pelkmans, 2002, p. 2). În acelaşi timp, experienţa europeană demonstrează că eforturile de eliminare a barierelor economice şi teritoriale nu elimină automat toate distorsiunile care se manifestă la nivelul pieţei unice, distorsiuni determinate de diferenţe în calitatea infrastructurii, a nivelului de dezvoltare sau de existenţa aglomerărilor industriale şi care continuă să se manifeste şi după eliminarea barierelor economice.

Într-o lume ideală, în care nu există state-naţiune şi nici guverne, integrarea economică ar putea rămâne o simplă integrare a pieţelor, fără să sufere nici o influenţă politică.

Într-o lume reală însă, integrarea economică este influenţată de factorii politici, în cazul procesului de integrare economică europeană, acest lucru fiind chiar extrem de evident. Mai mult, relaţia stabilită între procesul de integrare economică şi cel de integrare politică a fost evidentă încă de la început. Apelul făcut de Ministrul francez al Afacerilor Externe, Robert Schuman, în mai 1950, de a pune două din cele mai importante sectoare ale industriei de război, respectiv cărbunele şi oţelul, sub coordonarea unei singure autorităţi naţionale, era menit în primul rând să ducă la evitarea uniui nou conflict franco-german. Ulterior, Tratatul de la Roma, din 1957, face trimiteri explicite la o posibilă integrare politică, menţionând dorinţa de a crea „an ever closer Union among the people of Europe”. În acest mod, integrarea economică a fost privită şi ca un mijloc de instaurare a păcii, conflictele politice fiind tot mai golite de conţinut pe măsură ce barierele în calea schimburilor comerciale sunt eliminate iar măsurile de liberalizare a schimburilor de persoane, capital şi servicii, precum şi de realizare a unei uniuni economice şi monetare devin tot mai evidente.

Integrarea economică nu a fost privită niciodată ca un scop în sine, şi pe măsură ce relaţiile economice devin tot mai strânse, ideea integrării politice2 revine tot mai frecvent, cele două forme de integrare potenţându-se reciproc. Oricum, dacă apare ca neîndoielnic faptul că la începuturile procesului de integrare economică au stat motive politice, la fel de evident este şi faptul că, pe măsură ce procesul integrării economice a avansat, în principal prin intermediul integrării pieţelor dar şi prin aplicarea unor politici economice specifice, consecinţele politice nu au întârziat să se manifeste (vezi, de pildă, dezbaterile şi consecinţele adoptării euro). A stabili însă cum şi în ce măsură obiectivele economice au influenţat natura

2 2 Integrarea politică poate fi definită ca procesul prin care liderii politici şi cetăţenii din diferite state sunt încurajaţi să creeze un set comun de instituţii cărora să le fie transferate anumite competenţe, specifice până în acel moment numai instituţiilor naţionale.

4

şi cursul procesului de integrare economică se dovedeşte a fi extrem de dificil (Pelkmans, 2003).

1.2. Forme /stadii de integrare economică

Tendinţa de formare a unor blocuri regionale comerciale este determinată de acţiunea mai multor factori, atât de natură endogenă, cât şi exogenă.

Factorii endogeni sunt rezultatul evoluţiilor care s-au petrecut în interiorul unor ţări sau grupări de ţări deja constituite:

- opţiunile fundamentale de politică economică similare, concepţia comună despre dezvoltare;

- politicile de liberalizare a comerţului întreprinse de multe ţări în dezvoltare, proces care va facilita liberalizarea accentuată în vederea unei viitoare integrări cu statele industrializate;

- dificultăţile economice cu care s-au confruntat ţările ca urmare a crizei energetice, şi care au avut ca efect conştientizarea faptului că există potenţial de creştere insuficient valorificat.

Ca factori exogeni menţionăm: - modalitatea de acoperire a riscurilor potenţiale determinate de evenimente care se

petrec fie în zona respectivă, fie în alte zone; - încercări de a compensa, printr-o intensificare a schimburilor intragrup, eventualele

pierderi datorate din îngustarea unor pieţe extraregionale, ca urmare tot a unor procese integraţioniste;

- dorinţa de stabilitate politică şi de întărire a sistemelor democratice. Formele pe care le îmbracă integrarea economică regională sunt determinate de

multitudinea de relaţii care se stabilesc între două sau mai multe state care-şi conjugă eforturile spre atingerea unui obiectiv comun. Dimensiunile unui proces integrativ sunt date, în principal, de axa verticală, cea a adâncimii gradului de integrare şi cea orizontală, respectiv numărul de state membre. Grupările integraţioniste existente astăzi, chiar dacă au obiective diferite sau grad de instituţionalizare inegal (elemente ce caracterizează intensitatea procesului de integrare), sunt grupări deschise, ce permit aderarea de noi state, în condiţiile stabilite de fiecare acord în parte. Analiza diverselor forme de integrare are în vedere în principal axa verticală, respectiv intensitatea procesului integrativ. Principalele forme de integrare, în funcţie de intensitatea procesului integrativ sunt: zone de liber schimb, uniunea vamală, piaţa comună, uniunea economică, uniunea monetară şi uniunea politică.

O zonă de liber schimb este rezultatul unui aranjament comercial preferenţial prin care se liberalizează comerţul cu bunuri produse în statele membre. În acelaşi timp fiecare stat partener într – un astfel de aranjament îşi menţine propriul tarif vamal în relaţiile comerciale cu ţările terţe.

O uniune vamală include două sau mai multe state care convin3: să elimine restricţiile tarifare şi netarifare asupra comerţului dintre ele; să adopte un tarif vamal comun în relaţiile cu terţii; să împartă veniturile din tariful vamal comun într-un mod predeterminat.

Forme mai avansate de integrare sunt piaţa unică, uniunea monetară şi uniunea economică.

Piaţa unică presupune4:

3 Hine R. C., Reed G. V. – Notes on customs union theory, www…………4 Economic and monetary integration. Lecture one – Introduction to Economic Integration, http://homepages.uel.ac.uk/K.Bain/CU theory1.pdf

5

eliminarea restricţiilor tarifare şi netarifare asupra comerţului dintre statele membre;

stabilirea unui tarif vamal extern comun; eliminarea restricţiilor comerciale invizibile, incluzând armonizarea standardelor şi

practicilor comerciale; libera circulaţie a serviciilor, capitalurilor şi persoanelor.Uniunea monetară presupune rate de schimb fixe sau o monedă unică. Aceasta

implică o politică monetară comună şi eventual armonizarea politicii fiscale.Uniunea economică este expresia maximei integrări economice şi combină elementele

pieţei comune şi ale uniunii monetare. Raportul Comitetului Delors(1989) menţionează patru aspecte principale ale uniunii economice5:

o piaţă unică în care bunurile, serviciile, capitalurile şi persoanele se pot mişca liber;

o politică concurenţială şi alte măsuri destinate întăririi mecanismelor pieţei; politici comune pentru schimbările structurale şi dezvoltarea regională; coordonarea politicilor macroeconomice, inclusiv reguli obligatorii pentru

politicile bugetare.Dincolo de variatele forme de integrare economică există uniunea politică care, de

regulă, implică o structură federală, cu politic comune, stabilite la nivel regional şi care afectează toţi membrii.6

Procesul de integrare economică include deci două dimensiuni care se susţin reciproc: procesul de integrare a pieţelor şi cel de integrare a politicilor economice. Esenţa integrării economice o reprezintă însă integrarea pieţelor, care se materializează într-o circulaţie transfrontalieră semnificativă a bunurilor, serviciilor, capitalului şi forţei de muncă. Pe o piaţă a bunurilor şi / sau serviciilor perfect omogenă sau pe o piaţă financiară de un anumit tip, gradul de integrare s-ar putea măsura prin gradul de convergenţă al preţurilor.

În cazul integrării la nivelul politicilor delimitarea conceptuală este mult mai dificil de realizat; integrarea politicilor poate acoperi diferite categorii de politici, cu trimitere la diferite categorii de instrumente, al căror grad de „obligativitate” şi „caracter comun” variază foarte mult (de la consultare şi cooperare, prin coordonare sau armonizare, la politici comune sau centralizare deplină). În plus, în timp ce unele elemente de politici pot fi exprimate prin reglementări specifice, altele pot lăsa o importantă marjă de manevră, mijloacele nonreglementare, precum şi cheltuielile bugetare, variind şi ele în mod diferit. Ca atare, integrarea politicilor nu poate fi măsurată în mod direct, precum cea a pieţelor. Mai mult chiar, în timp ce în cazul integrării pieţelor există supoziţia că integrarea pieţelor, atunci când nu este distorsionată, poate duce la creşterea bunăstării, în cazul integrării politicilor, rezultatul nu mai poate fi anticipat (Pelkmans, 2003, p. 7).

OMC specifică faptul că aranjamentele comerciale regionale pot completa sistemul comercial multilateral, contribuind la consolidarea lui. Dar, prin natura lor aceste aranjamente sunt discriminatorii, reprezentând o derogare de la CNF.

Crearea GATT în 1947 a marcat începutul unei lungi perioade de liberalizare progresivă a comerţului internaţional pe principii nediscriminatorii (CNF). Dar, în acelaşi timp, această perioadă este caracterizată de apariţia a două “valuri” de aranjamente comerciale regionale.

Primul „val ” a apărut la începutul anilor ’60 când, sub impulsul Pieţei Comune Europene, regionalismul7 s-a răspândit în Africa , America Latină şi în alte zone în curs de 5 Idem6 Idem7 Regionalismul este descris în „Dictionary of Trade Policz Terms” ca fiind „acţiuni ale guvernelor de liberalizare sau facilitare a comerţului pe baze regionale, prin zone de liber schimb sau uniuni vamale” (www.wto.org – trade topics)

6

dezvoltare. Statele Unite au fost însă un susţinător fidel al multilateralismului.Al doilea „val”, mult mai durabil decât primul, începe la jumătatea anilor ’80. De această dată SUA devine un „jucător” important, fapt ce constituie, după părerea unor specialişti, motivul apariţiei acestui al doilea val al liberalizării preferenţiale a fluxurilor comerciale. Jagdish Bhagwati crede că acest al doilea val va persista deoarece prezintă multe puncte forte şi puţine puncte vulnerabile.

După negocierea unor acorduri bilaterale de liberschimb cu Israel şi Canada, SUA lansează propunerea pentru o zonă de liberschimb emisferică (Enterprise for the Americas Initiative). Ulterior SUA semnează împreună cu Canada şi Mexic acordul pentru înfiinţarea NAFTA. În Europa, procesul integraţionist continuă atât printr-o lărgire succesivă, cât şi printr-o adâncire. Pe celelalte continente s-au revigorat vechile scheme preferenţiale şi au luat naştere altele noi.8 Poziţia blocurilor comerciale în economia mondială este semnificativă. De exemplu în anul 20039, UE (15 state), NAFTA (3 state) şi ASEAN (10 state), deşi numărau o populaţie de 21,42%din populaţia globului, realizau 65,04% din PIB-ul mondial. În acelaşi an derulau 59,96% din exporturile mondiale şi 63,92% din importurile mondiale de mărfuri.

Realitatea arată că liberalizarea preferenţială (care este, prin natura sa, discriminatorie) a fost mai atrăgătoare decât liberalizarea pe baze multilaterale. Astfel, pentru „dezarmarea” tarifară multilaterală au fost necesari peste 50 de ani, în timp ce perioadele de „dezarmare” tarifară preferenţială au fost chiar mai scurte decât s-a prevăzut în acordurile de constituire (în cazul CE/UE -10 ani; în cazul AELS – 6 ani; ). La prima vedere o explicaţie ar fi numărul mai mic de participanţi la astfel de scheme preferenţiale, precum şi gradul ridicat de similitudine al economiilor lor.

Paul Krugman apreciază că motivul cheie pentru care SUA s-au „convertit” la regionalism este progresul mai lent al negocierilor în cadrul GATT/OMC, cauzat de10 :

- creşterea numărului participanţilor;- schimbarea caracterului protecţiei (prevalenţa autolimitărilor la export a

mecanismelor antidumping şi la altor forme de protecţie administrată);- declinul hegemoniei comerciale a SUA;- existenţa a numeroase diferenţe instituţionale între ţări.De remarcat faptul că al doilea val prezintă unele modificări calitative faţă de

precedentul. Prima este trecerea de la un „regionalism închis” la unul mai deschis. Multe dintre blocurile comerciale înfiinţate în anii ’60 – ’70 se bazează pe o politică de substituire a importurilor şi impunerea barierelor externe ridicate. Noul val se caracterizează printr-o deschidere mai mare faţă de exterior şi o disponibilitate mai mare de a susţine, decât de a controla, comerţul internaţional. A doua este apariţia blocurilor comerciale în care sunt parteneri atât din statele dezvoltate cât şi statele în curs de dezvoltare (NAFTA, UE).

1.3. Integrare pozitivă şi integrare negativă

Termenul de „integrare negativă” a fost propus de J. Tinbergen (1954) şi se referă la procesul de înlăturare a obstacolelor asupra comerţului dintre statele participante sau la eliminarea oricăror restricţii în procesul de liberalizare a comerţului.

Termenul de „integrare pozitivă” se referă la modificarea instrumentelor şi instituţiilor existente şi la crearea unora noi ,capabile să asigure pieţei integrate o funcţionare efectivă şi eficientă şi să promoveze şi alte scopuri/obiective mai ample.

8 de Melo, J.; Panagaryia, A.- New dimensions in regional integration, Cambridge University press, 1995 , pag.39 Conform datelor publicate de UNCTAD (www.unctad.org)10 De Melo, J.; Panagaryia, A., op. cit., pag. 6

7

Privind problema sub acest aspect s-ar putea spune că zonele de liber schimb presupun exclusiv integrare negativă, în timp ce celelalte forme de aranjamente preferenţiale mai complexe necesită şi integrare pozitivă.

În realitate distincţia nu se poate face cu multă precizie deoarece toate schemele integraţioniste presupun o serie de elemente legate de integrarea pozitivă11.

1.4. Viteză variabilă şi geometrie variabilă12

Deoarece numărul participanţilor la aranjamente de integrare regională este în continuă creştere devine tot mai dificilă asigurarea consensului asupra adâncirii integrării. Apariţia acestei dileme în evoluţia UE(confruntată cu un număr tot mai mare de membri având diferite niveluri de dezvoltare economică) a dat naştere conceptelor de viteză variabilă şi geometrie variabilă.

Viteza variabilă se referă la situaţia în care toţi membrii sunt legaţi prin obiective comune, dar unora li se acordă un timp mai îndelungat pentru realizarea acestora. În locul menţinerii tuturor membrilor la ritmul celui mai lent şi mai şovăielnic dintre ei, unele state pot opta pentru aplicarea unor politici comune la care celelalte vor adera când vor fi pregătite.

Geometria variabilă, pe de altă parte, se referă la situaţiile în care sub-grupuri de membri(şi posibil diferite sub-grupuri, pe diferite probleme- de aici termenul variabil) doresc să treacă la forme mai adânci de integrare şi cooperare pe probleme specifice, în timp ce alţi membri doresc să rămână în afara acestor iniţiative.

1.5. Interguvernamentalism vs. Supranaţionalism

În funcţie de gradul în care autoritatea este divizată între statele participante se pot distinge mai multe grade / niveluri de cooperare.

Confederalismul(interguvernamentalismul) reprezintă un sistem de organizare în care două sau mai multe state/organizaţii suverane, îşi menţin identitatea, dar conferă puteri clar precizate unei autorităţi centrale, din motive legate de securitate, eficienţă etc. La rândul ei, confederaţia reprezintă o asociere de state suverane, constituite într-un nou stat, în care transferul de putere este limitat şi rezervat numai anumitor domenii. Baza legală a unei confederaţii o reprezintă existenţa unui tratat între statele membre, încheiat conform normelor internaţionale. Un asemenea tratat nu intră în contradicţie cu prezenţa constituţiilor proprii în fiecare din statele membre, iar modificarea lui necesită aprobarea fiecărui stat membru, prin decizie unanimă.

Caracteristicile de bază ale confederaţiei sunt: - membrii ei sunt suverani atât în plan intern, cât şi extern; - autoritatea centrală este relativ slabă, ea existând numai în funcţie de voinţa statelor

membre; - cetăţenii statelor respective vor continua să relaţioneze direct cu guvernele naţionale,

nu cu autoritatea centrală; - confederaţia reprezintă o uniune de state suverane, nu un stat suveran de sine

stătător;

11 EL-AGRAA, A.M. – “The European Union. Economics and Policies”, 7th edition, Prentice Hall, Londra, 2004, pag.2.12 Weis Barbara Marga – The Economics of Integration. The Politics of Regionalism, www.ciaonet.org/isa/wbm01

8

- la rândul lor, statele membre au dreptul să adere şi să se retragă dintr-o confederaţie atunci când doresc;

- baza legală o reprezintă un tratat semnat de toate statele membre. Exemple de confederaţii:

- SUA, pentru perioada 1781-1789 (până la Constituţie), - Germania între 1815-1871- Elveţia astăzi (într-o oarecare măsură).

În cazul SUA, de pildă, guvernul central putea declara război, bate monedă, semna tratate dar nu putea impune taxe sau reglementa relaţiile comerciale. Puterea confederală era reprezentată de un Congres ales, în cadrul căruia fiecare din cele 13 state avea un vot.

Federalismul(supranaţionalismul) poate fi definit drept un sistem de organizare administrativă în care puterea se împarte între guvernul central şi statele membre, ambele niveluri de putere derivându-şi forţa de la cetăţeni, în mod direct. Ca atare, federaţia, la rândul ei, reprezintă un stat suveran, în care puterea este partajată între autoritatea federală, centrală şi autorităţi locale, regionale. Ea presupune existenţa unui guvern naţional, cu puteri în domeniul politicii externe şi de securitate, dar şi a unor guverne locale, cu putere în domeniul educaţiei, culturii etc. Există o singură monedă, o singură forţă de apărare şi o constituţie scrisă (baza legală a federaţiei), care statuează clar separarea puterilor în stat între diferitele niveluri de guvernare. În cazul unei federaţii, baza legală reprezentată de Constituţia, nu anulează existenţa altor constituţii în statele membre. Modificarea Constituţiei nu necesită aprobarea fiecărui stat membru (unanimitate), ci doar înregistrarea unei majorităţi mult mai strict definite (de pildă, în SUA, amendarea Constituţiei necesită voturile a cel puţin ¾ din membri).

Caracteristicile de bază ale federaţiei sunt:- statele membre pierd atribute ale suveranităţii în favoarea unor instituţii federale; - puterea este împărţită între autorităţile federative şi cele ale statelor membre,

respectându-se principiul separării puterilor în stat (între puterea legislativă, executivă şi judecătorească);

- federaţia nu reprezintă o uniune de state, ci un nou stat suveran; - statele membre nu au dreptul să se retragă dintr-o federaţie; - baza legală o reprezintă Constituţia.

Exemple de federaţii: Canada, Australia, la Germania, India sau Nigeria, dar cea mai bine cunoscută este SUA (care a devenit o federaţie în 1789).

1.6. Efectele proceselor de integrare regională

Nici o ţară nu este imună la efectele creării acordurilor comerciale preferenţiale deoarece ele fac parte tot mai mult din configuraţia actuală a economiei mondiale. Probabil că, la un moment dat, în toate statele se ridică întrebări asupra oportunităţii unor astfel de acorduri, asupra potenţialilor parteneri, asupra măsurilor care ar trebui implementate etc. Răspunsurile la aceste întrebări nu sunt uşor de găsit deoarece ţările diferă între ele atât prin structură, cât şi prin obiectivele lor economice şi politice.

Cert este că, datorită eliminării restricţiilor asupra fluxurilor intra-regionale, acordurile preferenţiale stimulează comerţul între statele membre.

Problema care se pune se este dacă această creştere a comerţului intra-regional este benefică fiecărui stat membru, blocului comercial în ansamblu şi/sau întregii lumi.

Se apreciază că procesele integraţioniste generează două categorii de efecte, respectiv efecte statice şi efecte dinamice

9

3.1.1.Efectele statice

Dezvoltarea grupărilor comerciale regionale în perioada postbelică atrage atenţia teoreticienilor comerţului internaţional. Teoriile standard erau preocupate în exclusivitate de efectele modificărilor nediscriminatorii ale taxelor vamale. Dar aranjamentele de integrare regională sunt prin definiţie discriminatorii deoarece presupun eliminarea restricţiilor asupra fluxurilor în interiorul zonei şi promovarea unei politici comerciale comune în relaţiile cu terţii. Ele combină liberul schimb cu protecţionismul fiind privite ca o politică a optimului de gradul doi.

Teoria optimului de gradul doi, fundamentată de R. Lipsey şi K. Lancaster, statuează că pentru sistemele economice distorsionate eliminarea unui set de distorsiuni nu garantează o ameliorare a bunăstării economice globale atât timp cât celelalte distorsiuni se menţin. Aplicată aranjamentelor de integrare regională această teorie implică faptul că reducerea tarifelor pe o bază discriminatorie(care determină o mişcare aparentă în direcţia optimului de gradul unu - liberul schimb generalizat) nu garantează o creştere a bunăstării pentru statele membre în mod individual sau pentru economia mondială în ansamblu.13

Primele studii asupra aranjamentelor de integrare regională, mai exact asupra uniunilor vamale, au fost făcute de Jacob Viner încă înainte ca teoria generală a optimului de gradul doi să fi fost dezvoltată. In lucrarea sa, The Customs Union Issue, Viner nu îşi propune să ofere un model general al uniunilor vamale, ci îşi propune să arate că unul din elementele pe care se bazează teoria avantajului comparativ, şi anume acela că liberul schimb maximizează prosperitatea în timp ce restricţiile o reduc, nu este întotdeauna valabil. Importanţa lucrării constă în demonstrarea faptului că o uniune vamală nu are întotdeauna efecte pozitive asupra membrilor săi.

Viner a introdus conceptele cheie creare de comerţ şi deturnare de comerţ.Crearea de comerţ presupune o schimbare în consumul naţional de la o sursă

autohtonă de aprovizionare, mai scumpă, la o sursă de aprovizionare dintr-o ţară parteneră, mai ieftină, ca rezultat al eliminării restricţiilor asupra comerţului intra-uniune.14

Deturnarea de comerţ implică o schimbare în consumul naţional de la o sursă de aprovizionare mai ieftină, dintr-o ţară terţă, la o sursă de aprovizionare mai scumpă, dintr-o ţară parteneră, devenită în mod artificial mai ieftină ca rezultat al eliminării restricţiilor asupra comerţului în interiorul zonei.15

Ambele procese determină mutaţii în alocarea resurselor, iar efectele asupra prosperităţii depind de proporţia dintre crearea de comerţ şi deturnarea de comerţ. . Ulterior analiza asupra efectelor formării schemelor de integrare regională a fost dezvoltată luându-se în considerare şi alte elemente(costurile de transport, termenii schimbului, proximitatea geografică, tariful extern comun, nr. blocurilor comerciale etc). în practică însă devine dificil de cuantificat crearea de comerţ şi deturnarea de comerţ rezultate din aranjamentele de integrare regională. în cazul Uniunii Europene studiile arată că în industrie a predominat crearea de comerţ deoarece statele membre aveau economii competitive, iar gradul de substituibilitate al produselor era ridicat. Spre deosebire de aceasta agricultura s-a confruntat cu o masivă deturnare de comerţ, prin instituirea Politicii Agricole Comune, mai ales datorită faptului că producţia agricolă era diferită de la o ţară la alta şi costurile de producţie destul de ridicate. Dar soldul balanţei globale dintre crearea şi deturnarea de comerţ este încă în dezbatere.

13 deRosa, D. — Regional Integration Arrangements.Static Economic Theory, Quantitative Findings and Policy Guide Lines, The World Bank development Research Group Trade, noiembrie 1998, pag. 21

14 Hine, R. C, Reed G. V. - Notes on customs union theory, www............15 Idem

10

Economiştii recunosc însă acum că aranjamentele comerciale discriminatorii tind să ducă la o creştere a prosperităţii membrilor şi dacă membrii unui asemenea aranjament acţionează concertat pot influenţa termenii schimbului cu restul lumii. Rămâne însă o problemă deschisă dacă schemele integraţioniste influenţează pozitiv sau negativ statele terţe.

De exemplu: în cazul Angliei, această deturnare de comerţ a fost destul de costisitoare. Prin instituirea Politicii Agricole Comune consumatorii britanici au pierdut accesul la sursele lor ieftine de aprovizionare cu produse alimentare din Commonwealth (Australia, Canada, şi Noua Zeelandă). Ei s-au văzut nevoiţi să achiziţioneze produse mai scumpe de pe piaţa comunitară. În plus, au plătit taxele impuse asupra importurilor din Commonwealth, taxe care erau dirijate apoi către fermierii francezi, danezi şi irlandezi sub formă de subvenţii. Se estimează că formarea pieţei comune agricole a costat Marea Britanie aproximativ 1,8% din PIB în anii ’70 comparativ cu un beneficiu de doar 0,2% din PIB în cazul produselor manufacturate.16

3.1.2. Efectele dinamice

Cercetătorii au identificat şi alte posibile beneficii ale liberalizării preferenţiale a fluxurilor comerciale, deşi este dificil de cuantificat cât de mari sunt acestea. Aceste beneficii apar datorită faptului că, prin astfel de acorduri, se creează o piaţă de desfacere mai amplă decât pieţele naţionale ale statelor membre; pe această piaţă firmele îşi pot vinde produsele fără restricţii.

Thomas Pugel sintetizează aceste beneficii astfel: 17

Amplificarea concurenţei poate duce la reducerea preţurilor.Înainte de crearea blocului comercial firmele din fiecare ţară ar putea deţine o putere

de monopol pe pieţele naţionale separate, astfel încât preţurile sunt mari pe fiecare din aceste pieţe. După ce pieţele naţionale se unesc într-o piaţă lărgită, firmele din ţările membre sunt puse în situaţia de a concura între ele. Această concurenţă reduce puterea de monopol şi preţurile.

Amplificarea concurenţei poate diminua costurile de producţieDacă firmele deţin o poziţie de monopol şi se bucură de o protecţie substanţială în faţa

concurenţilor externi, atunci presiunile asupra lor în vederea reducerii costurilor sau implementării de noi tehnologii sunt slabe. Odată cu formarea unor pieţe lărgite, concurenţa mai acută forţează firmele să acorde mai multă atenţie reducerii costurilor şi modernizării tehnologiei. Studiile arată că determinanta principală a diferenţelor de productivitate între firmele din ţări diferite este intensitatea concurenţei cu care se confruntă.

Firmele îşi pot reduce costurile prin extinderea scării / dimensiunilor producţiei.Înainte de formarea pieţei mărite producţia unei firme era limitată de dimensiunea

pieţei interne. După eliminarea barierelor comerciale fiecare firmă dispune de o piaţă de desfacere mai mare. În aceste condiţii unele firme îşi pot amplifica producţia pentru a obţine avantaje din economiile de scală adiţionale. Alte firme care nu se adaptează cu rapiditate ar putea fi eliminate de către aceste firme mai mari. Acest fapt este benefic pentru blocul comercial în ansamblu, dar unii membrii s-ar putea simţi lezaţi de dispariţia firmelor lor.

Formarea unei pieţe lărgite sporeşte oportunităţile de investiţii.Companiile multinaţionale îşi aleg adesea locaţii externe în funcţie de mărimea pieţei

pe care ar trebui să o aprovizioneze. Astfel, o piaţă lărgită ar putea atrage un volum mai mare de investiţii externe, care ar putea crea externalităţi pozitive (prin tehnologiile avansate, practicile manageriale etc. pe care le-ar aduce).

16 Pugel, T., op. cit., pag.25517 Idem, pag. 253, 254

11

Aceste efecte nu apar pentru toate produsele şi pentru toate ţările. Deşi există economişti care apreciază că, în cazul UE, de exemplu, deturnarea de comerţ a predominat, efectul net al liberalizării schimburilor depinde totuşi şi de acele beneficii greu de cuantificat care decurg din concurenţa mai acută, din economiile de scară şi din nivelurile mai ridicate ale productivităţii muncii.

Studiile cantitative efectuate mai ales după 1970, arată că, în cazul CE/UE prosperitatea a crescut cu 0,7 mld $ anual în industrie (ceea ce reprezintă aproximativ 0,15% din PIB al CE). Costul economic al instituirii Politicii Agricole Comune a fost estimat ca aproximativ 0,3 – 0,4 mld $ annual. Câştigurile net se situa astfel în jurul a 0,4 mld $ annual, adică mai puţin decât 1/10 din 1% din PIB al CE 18.

Studii mai recente efectuate de către deRosa arată că liberalizarea concertată pe baza CNF este de preferat liberalizării discriminatorii. În cazul ASEAN, de exemplu, se apreciază că statele membre (cu venituri de nivel mediu) înregistrează câştiguri mai mari, în termeni de prosperitate, prin liberalizarea simultană a comerţului lor pe o bază nediscriminatorie decât pe baze preferenţiale(discriminatorii)19.

Cu toate acestea, schemele de liberalizare preferenţială continuă să fie predominante şi se pare că nu întotdeauna argumentele de natură economică sunt cele care le impulionează. Adesea motivaţiile de ordin politic determină decizia unui stat de a deveni partener în astfel de acorduri. Aşa s-a întâmplat în cazul Europei Occidentale unde, prin creearea uniunii vamale, în 1957, se dorea evitarea viitoarelor conflicte între Franţa şi Germania, creearea unei a treia forţe în lume şi aducerea zonei la statutul de putere mondială.

Tot raţiuni politice au stat la baza creării zonei de liber schimb care acoperă cele două continente americane (FTAA), precum şi la baza acordurilor ocazionale încheiate de SUA cu Israel, Pakistan, Iran şi Turcia.

Competiţia economică internaţională tot mai intensă şi lupta tot mai acerbă pentru supremaţie tehnologică determină tot mai multe state din Europa, America şi Asia Pacific să se alăture pentru a-şi spori atât propriile forţe economice, cât şi poziţiile în cadrul negocierilor internaţionale. Uniunea Europeană participă deja ca organizaţie regională la negocierile comerciale internaţionale. Mulţi economişti apreciază că dezbaterea asupra rolului liberalizării preferenţiale a schimburilor într-o economie globală ar putea fi soluţionată prin instituirea unui regim internaţional care să guverneze formarea schemelor regionale. Un asemenea regim ar trebui însă, să depăşească în primul rând obstacolele de ordin politic, este greu de crezut că un asemenea regim ar avea prea curând câştig de cauză.

18 de Rosa, D., lucr. cit, , pag.5519Idem, p.19

12

CAPITOLUL 2.

UNIUNEA EUROPEANĂ

Integrarea economică interstatală a debutat în perioada postbelică, cuprinzând ţări din toate colţurile lumii, atât dezvoltate, cât şi în dezvoltare; de la o zonă la alta a economiei mondiale există deosebiri în ceea ce priveşte momentul declanşării procesului de integrare, ritmul evoluţiei sale, formele concrete de manifestare şi, mai ales, performanţele realizate. Fără îndoială, „modelul” integrării interstatale îl constituie Uniunea Europeană.

2.1. Evoluţia ideii de unitate europeană

Ideea unităţii europene îşi are începuturile în perioada interbelică; sub impulsul consecinţelor catastrofale ale primului război mondial, în 1923, ia naştere „Mişcarea paneuropeană”, din iniţiativa unui aristocrat de origine cehă. Într-un apel lansat la Viena, în 1924, se afirmă: „Salvarea rezidă în unirea tuturor statelor democratice ale continentului într-o grupare politică şi economică internaţională. Nu trebuie să se lase să se repete acest adevăr simplu: o Europă divizată conduce la război, la agresiune, la mizerie...” (s.n.).

Prima iniţiativă oficială, în direcţia uniunii europene, are loc în 1929 şi aparţine lui Aristide Briand, cunoscut om politic francez, artizan al Societăţii Naţiunilor, laureat al Premiului Nobel pentru Pace (1926), adept al unei „legături federale”, bazate pe apropierea franco-germană. Din păcate, demersul lui Briand a fost obstrucţionat de evenimentele care au urmat: criza economică mondială din 1929-1933, victoria nazismului în Germania (1933), războiul civil din Spania (1926-1939), invadarea Poloniei de către trupele naziste aliate cu cele ale comuniştilor ruşi etc.

Ideea unităţii europene este reluată de Winston Churchill, imediat după sfârşitul celui de-al doilea război mondial; într-un discurs ţinut la Zürich, în 1946, el spunea: „...există un remediu care, dacă ar fi acceptat peste tot şi spontan, ar transforma ca prin minune toată scena şi ar face din Europa, în câţiva ani, un pământ tot aşa de liber şi fericit ca acela al Elveţiei de astăzi... Care este acest remediu suveran? Este formarea familiei europene... Noi trebuie să construim un fel de State Unite ale Europei” (s.n.); câţiva ani mai târziu, generalul Charles de Gaulle, întrevedea o Europă „de la Atlantic la Ural”.

„Războiul rece” care a urmat a trezit la realitate lumea occidentală. Scindarea Europei în două blocuri devenise un fapt real.

Prăbuşirea comunismului în Europa (1989-1991) a înlăturat principalul obstacol din calea materializării ideii de unitate europeană.

În mod incontestabil, Europa occidentală a făcut şcoală în domeniul integrării interstatale. Din acest punct de vedere, ea oferă întregii lumi un adevărat model – cel al „Comunităţii Europene”. Printre cauzele care explică succesul ei într-o întreprindere atât de complexă, unde nu există nici un precedent, nici o experienţă anterioară pot fi menţionate: ► Europa de Vest reprezintă un ansamblu omogen de ţări, o zonă în care statele au un mod de viaţă asemănător (dar nu identic) şi se caracterizează prin acelaşi tip de civilizaţie. O astfel de stare de lucruri constituie o oportunitate pentru integrarea interstatală. ► Forţa de atracţie a ideii de integrare este dată de efectul de antrenare pe care îl generează. O mare piaţă unică, libera circulaţie a capitalurilor şi a bunurilor, în cadrul ei, fac ca economiile integrate să obţină rezultate superioare sumei performanţelor individuale realizate anterior. Acest efect devine posibil numai atunci când între state nu există decalaje semnificative de dezvoltare. Este tocmai ceea ce caracterizează ţările Europei occidentale.

13

► Dar integrarea economică interstatală, pentru a avea succes, presupune şi asumarea unor responsabilităţi, de unde şi importanţa „capabilităţii” ţărilor în cauză. Ţările candidate la integrare trebuie să posede un anumit potenţial economic şi politic fără de care îndeplinirea obligaţiilor devine imposibilă. Statele Europei occidentale îndeplinesc şi această condiţie. ► Integrarea vest-europeană a fost posibilă datorită existenţei unei voinţe politice puternice; în acest sens, apropierea franco-germană a avut un rol decisiv. Aici se cuvine amintit rolul deosebit jucat de cele două mari personalităţi politice care au fost preşedintele Franţei – Charles de Gaulle şi primul cancelar al noii Germanii (de vest) – Konrad Adenauer. Graţie lor, cei doi „eterni duşmani” şi-au dat mâna pentru ca împreună să construiască o nouă Europă, în pace. ► Nu trebuie subestimat însă rolul ţărilor mici. Ele n-au aderat cu forţa la ideea de uniune europeană. Potenţialul lor politic s-a dovedit mare, mai ales atunci când s-a pus în discuţie caracterul relaţiilor reciproce. „Europa nu poate fi concepută... decât în egalitatea dintre state; „ceea ce ar fi periculos şi total inacceptabil este ca anumite mari state să-şi imagineze că, atunci când ajung la un acord între ele, problemele sunt în mod automat rezolvate...”, declara, în aprilie 1962, Paul-Henri Spaak, fostul ministru belgian al afacerilor externe. Relaţiile dintre ţările participante la procesul de integrare vest-europeană n-au fost idilice. Important este însă că, prin negocieri, s-au găsit întotdeauna soluţii reciproc convenabile. ► Integrarea economică interstatală a Europei occidentale s-a bazat pe un „nucleu dur” format din şase naţiuni: trei mari (Franţa, Germania, Italia) şi trei mici (Belgia, Olanda, Luxemburg – Benelux). Ele n-au fost numai primele care s-au înscris pe traiectoria integrării, ci şi cele mai consecvente. Uniunea Europeană de astăzi ar fi fost de neconceput fără aportul acestor ţări. ► Vorbind despre cauzele integrării vest-europene, în afara celor interne, trebuie amintite şi cele internaţionale. După încheierea ultimului război mondial, Europa occidentală se afla într-o situaţie deloc favorabilă. Pe de o parte, începuse „războiul rece”, iar ţările occidentale se simţeau ameninţate de colosul sovietic. Soluţia nu putea fi alta decât solidaritatea ţărilor din vestul continentului. Pe de altă parte, era vorba despre impactul economic cu cealaltă superputere – Statele Unite. Transnaţionalele americane, deja instalate în Europa, reprezentau cel mai teribil concurent pentru economiile vest-europene, vizibil slăbite de război. Unui concurent atât de redutabil, numai o „uniune europeană” putea să-i facă faţă.

2.2. Procesul integraţionist în Europa Occidentală

De la primii paşi pe calea integrării economice vest-europene şi până în prezent a trecut jumătate de secol. Cele mai importante momente care au marcat evoluţia procesului integraţionist în Europa sunt următoarele.

Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului (CECO) Considerată „întreprinderea pilot” a construcţiei europene, CECO a fost înfiinţată prin Tratatul de la Paris (18 aprilie 1951). Sediul său a fost instalat la Luxemburg, primul preşedinte fiind francezul Jean Monnet. Tratatul a intrat în vigoare pentru o perioadă de 50 de ani. Membrii fondatori au fost Franţa, R.F. Germania, Italia şi ţările Benelux; CECO avea în frunte o instituţie cu caracter supranaţional – „Înalta Autoritate”. Scopul CECO era crearea unei pieţe comune a cărbunelui şi oţelului între cele şase state care furnizau, împreună, cea mai mare producţie din Europa de Vest, în cele două domenii. Totodată, CECO şi-a propus libera circulaţie a acestor produse, prin desfiinţarea taxelor vamale, fapt realizat în 1954. De asemenea, a avut un rol important în reconversia minerilor disponibilizaţi.

Comunitatea Economică Europeană (CEE)

14

În comparaţie cu CECO, limitată doar la două domenii de activitate, CEE înseamnă o considerabilă extindere a procesului de integrare economică interstatală. Comunitatea Economică Europeană a luat fiinţă pe baza Tratatului de la Roma (martie 1957), semnat de către reprezentanţii celor şase state membre ale CECO. În acelaşi timp se parafează şi Tratatul privind Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (Euratom). Din acel moment s-a putut vorbi despre existenţa a trei „comunităţi”.

Principalul obiectiv al CEE a fost crearea unei Pieţe Comune în cadrul căreia să se realizeze libera circulaţie a bunurilor, a serviciilor, a capitalurilor şi a persoanelor. Termenul limită prevăzut era 31 decembrie 1992. Piaţa Comună este o formă de integrare superioară, atât faţă de zona de liber schimb, cât şi faţă de uniunea vamală. Totuşi, ea reprezintă doar o etapă intermediară în calea către uniunea economică şi, mai ales, integrarea totală. Ideea de bază este stimularea concurenţei între agenţii economici din ţările membre şi realizarea economiilor de scală.

Primii zece ani de la intrarea în vigoare a Tratatului de la Roma au marcat realizări importante în direcţia integrării. La loc de frunte se plasează desfiinţarea drepturilor vamale între „cei şase” (iulie 1968), cu 18 luni înainte de termenul prevăzut şi instituirea unui tarif vamal extern comun. Consecinţele pe termen lung au fost creşterea constantă a ritmului comerţului între statele membre, mai repede decât cel cu statele terţe. Printre realizările importante din această perioadă mai pot fi amintite lansarea politicii agricole comune, fuziunea instituţiilor celor trei comunităţi (CECO, CEE şi Euratom); din acel moment a existat o singură Comisie a Comunităţilor Europene şi un singur Consiliu de Miniştri European.

Aderarea de noi state Printre performanţele Comunităţii Europene se înscrie şi extinderea sa, proces care

vorbeşte de la sine despre marea forţă de atracţie a ideii de uniune europeană. Acest proces s-a derulat astfel:

- în 1973 – Danemarca, Marea Britanie şi Irlanda;- în ianuarie 1981 - Grecia;- în ianuarie 1986 - Spania şi Portugalia;- în ianuarie 1995 – Austria, Finlanda şi Suedia;- în mai 2004 - Polonia, Cehia, Slovacia, Ungaria, Slovenia, Estonia, Letonia,

Lituania, Cipru şi Malta;- în ianuarie 2007 – Bulgaria şi România.

Actul Unic European A fost semnat la Luxemburg, în februarie 1986, de către „cei 12”, şi a intrat în vigoare

un an mai târziu; denumirea de Act Unic vine de la faptul că el grupează o serie de amendamente şi de completări la Tratatul de la Roma. Se prevedea crearea, înainte de 31 decembrie 1992, a unui „spaţiu fără frontiere interne, în care este asigurată libera circulaţie a mărfurilor, a capitalurilor şi a persoanelor”. Actul Unic marchează decizia de a crea „marea piaţă unică europeană”; el relansează procesul de integrare vest-europeană.

Deschiderea marii pieţe europene prevăzută în „Actul Unic”, intensificarea circulaţiei mărfurilor şi capitalurilor între ţările membre, aduc la ordinea zilei necesitatea unor măsuri instituţionale şi pe plan monetar. Sistemul Monetar, lansat în 1979, dădea semne de „criză de creştere”. În iunie 1988, Consiliul European, întrunit la Hanovra, cere unui comitet condus de preşedintele, de atunci, al Comisiei Europene, Jacques Delors, „să studieze şi să propună etapele concrete care să conducă la uniunea economică şi monetară” (s.n.). Raportul Delors va fi prezentat Consiliului European din aprilie 1989 şi se va afla la baza acordurilor de la Maastricht.

Uniunea Europeană

15

Semnat în februarie 1992, de către cele douăsprezece state membre şi intrat în vigoare după ratificare, la 1 noiembrie 1993, Tratatul de la Maastricht marchează consolidarea procesului de integrare europeană. Comunitatea Europeană capătă denumirea oficială de Uniune Europeană.

Noul tratat stabileşte drept principal obiectiv economic trecerea la Uniunea Monetară, prin adoptarea unei monede unice şi a unor parităţi fixe şi irevocabile. Uniunea Monetară cuprinde ţările care au îndeplinit criteriile de convergenţă stabilite. Două dintre criterii au în vedere „caracterul suportabil al situaţiei finanţelor publice...”. În scopul realizării acestui deziderat se prevede ca:

- deficitul bugetar să reprezinte cel mult 3 % din PIB; - datoria publică să nu depăşească 60 % din PIB. Tratatul mai prevede „realizarea unui grad ridicat de stabilitate a preţurilor; acest lucru

va rezulta dintr-o rată a inflaţiei apropiată de aceea a trei state membre... care prezintă cele mai bune rezultate în materie de stabilitate a preţurilor”. Rata inflaţiei în ţările membre nu va trebui să reprezinte mai mult de 1,5 % în raport cu rata medie a celor trei ţări, pe acest plan.

În fine, tratatul mai subliniază „caracterul durabil al convergenţei atinse de un stat membru... care se reflectă în nivelul ratei dobânzii pe termen lung”. Rata nominală a dobânzii pe termen lung nu va trebui să depăşească cu mai mult de 2 % media ratelor dobânzii celor trei ţări care au cele mai bune performanţe pe planul ratei inflaţiei. Această condiţionare are la bază logica economică.

Consiliul European, la reuniunea de la Madrid din 1995, stabileşte programul pentru introducerea monedei unice. Conform acestui program, în 1998 s-a efectuat nominalizarea a unsprezece ţări care să participe la Uniunea Economică şi Monetară. În acelaşi an, Banca Centrală Europeană îşi intră în atribuţii, fiind puse la punct scenariile privind introducerea Euro(la 31 decembrie 1998 s-a produs lansarea oficială a monedei unice).

Pe plan instituţional, trebuie menţionat că, în octombrie 1997, a fost semnat Tratatul de la Amsterdam, care propune adâncirea şi lărgirea, în continuare, a integrării interstatale, cu un accent sporit pe problema locurilor de muncă, pe problemele sociale, în general. În acelaşi an (decembrie 1997), Consiliul European, în reuniunea sa de la Luxemburg, adoptă „Pactul de stabilitate şi de creştere”, menit să stea la baza coordonării măsurilor destinate pregătirii ultimei faze a UEM şi, în special, să asigure respectarea criteriului din Tratatul de la Maastricht referitor la deficitul bugetar al statelor membre (maximum 3% din PIB).

Drumul parcurs de la Tratatul de la Roma până la cele de la Maastricht şi Amsterdam,

de la Europa „celor 6” la Europa „celor 25”, este marcat de realizări importante. Ele demonstrează oarecum viabilitatea acestui model de integrare, viabilitate dovedită şi de succesul său în confruntarea cu un alt model occidental, de sorginte britanică.

În 1959, din iniţiativa Marii Britanii a luat fiinţă, prin acordul de la Stockholm, Asociaţia Europeană a Liberului Schimb, care a inclus şapte state: Austria, Danemarca, Norvegia, Suedia, Elveţia, Portugalia şi ţara iniţiatoare, Marea Britanie. Deci şase state mici alături de o mare putere economică, ceea ce avea să conducă la un echilibru precar. Din punctul de vedere al nivelului de integrare, AELS s-a situat pe prima treaptă – cea a zonei de comerţ liber: asociaţia şi-a propus doar suprimarea taxelor vamale reciproce (la produsele industriale), nu însă şi un tarif vamal extern comun. Spre deosebire de Comunitatea Europeană, în cadrul AELS a fost lăsat liber jocul forţelor pieţei. Accentul a fost pus pe utilizarea mijloacelor „funcţionale” şi nu a celor „instituţionale”.

La un moment dat, AELS a început să dea semne de slăbiciune. Pe de altă parte, forţa de atracţie a Comunităţii Europene s-a dovedit din ce în ce mai mare, cinci ţări membre părăsind AELS şi aderând la Comunitatea Europeană: Marea Britanie şi Danemarca (1

16

ianuarie 1973), Portugalia (1 ianuarie 1986), Austria şi Suedia (1 ianuarie 1995). La momentul actual AELS nu mai cuprinde decât Elveţia, Norvegia, Islanda şi Liechtenstein.

2.3 De la politicile economice comune la marea Piaţă Unică Europeană

Uniunea Europeană ar fi de neconceput fără existenţa politicilor economice comune. Cum au apărut ele?

Integrarea economică interstatală a făcut posibil saltul de la intervenţionismul statal la cel suprastatal; totodată, ea a deschis calea cooperării între factorii de decizie aflaţi la cele două niveluri, între instituţiile respective. Această nouă posibilitate a apărut datorită cedării liber consimţite, de către statele membre ale Comunităţii Europene, a unor prerogative ale suveranităţii lor naţionale în favoarea instituţiilor comunitare (dreptul de a fixa taxe vamale, de a „bate” monedă naţională etc.). Evoluţiile ulterioare au demonstrat că această renunţare a fost larg compensată prin avantajele ce decurg din noua suveranitate – aceea a Uniunii Europene ca entitate.

Politicile economice comune sunt rodul cooperării între cele două niveluri de decizie.

În ordine cronologică, prima lansată a fost Politica Agricolă Comună (1962), pe vremea Europei „celor şase” – Franţa, Germania, Italia, Belgia, Olanda şi Luxemburg – considerate „state fondatoare”. Prin această politică se urmărea ieşirea din situaţia de criză de subproducţie existentă pe piaţa produselor agricole, imediat după sfârşitul celui de-al doilea război mondial. Succesul PAC a fost deplin; oferta a crescut considerabil; siguranţa alimentară şi calitatea produselor au fost asigurate. Ulterior, PAC avea să intre într-o fază de criză de supra-producţie, când accentul a fost pus pe reducerea ofertei în raport cu cererea. Politica agricolă comună a fost marea beneficiară a existenţei şi funcţionării celorlalte politici economice comunitare.

Politica comercială comună a însemnat eliminarea progresivă a taxelor vamale şi a restricţiilor netarifare, în cadrul schimburilor intracomunitare, ceea ce a facilitat şi comerţul reciproc cu produse agricole. Piaţa comună s-a realizat, în primul rând, în sectorul agricol. Tariful vamal comun extern, intrat în vigoare la 1 iulie 1968, a asigurat, după caz, o protecţie şi a producţiei agricole comunitare, deşi el a scăzut continuu, datorită negocierilor din cadrul GATT/OMC.

Politica bugetară a Uniunii a satisfăcut preferenţial cerinţele PAC; de câte ori au fost luate în discuţie proiectele de buget comunitare, s-au manifestat puternice disensiuni între reprezentanţii ţărilor membre, în primul rând din acest motiv.

17

Politica monetară comună, după parcurgerea a două etape preliminare, cea a aşa-numitului şarpe monetar (1972-1978) şi cea a sistemului monetar european (1979-1998) intră într-o etapă calitativ superioară, etapa Uniunii Economice şi Monetare, prin lansarea oficială a monedei unice euro, la 31 decembrie 1998, prin crearea Băncii Centrale Europene, devenită operaţională la 1 ianuarie 1999 şi prin încheierea procesului de retragere din circulaţie a monedelor naţionale ale statelor care aderaseră la euro, la 1 martie 2002, moment în care euro devine efectiv monedă unică. Euro a mărit efectul de antrenare generat de procesul de integrare economică interstatală, prin alinierea în jos a ratelor inflaţiei şi ale dobânzii, tendinţă care a stimulat investiţiile şi, în consecinţă, creşterea economică la nivelul UE. Euro a facilitat considerabil stabilirea unor preţuri unice, ceea ce a consolidat marea piaţă internă europeană.

Semnificaţia formării Marii Pieţe Unice Europene Actul Unic European (1 iulie 1987) a dinamizat procesul de integrare vest-europeană.

El a prevăzut ca, până la data de 31 decembrie 1992, să fie realizată definitiv marea piaţă unică, un spaţiu economic fără frontiere. Marea piaţă unică este chemată să asigure cele patru libertăţi de circulaţie: a mărfurilor, a persoanelor, a serviciilor şi a capitalurilor. Aceste liberalizări nu s-au produs simultan, ci în ritmuri diferite. Deosebiri de ritm s-au înregistrat nu numai între diferitele fluxuri, ci şi în interiorul lor ,între segmentele care le compun.

Libera circulaţie a mărfurilor a devenit posibilă graţie politicii comerciale comune. Un rol important au jucat şi diverse reglementări, cum sunt cele privind fiscalitatea sau recunoaşterea reciprocă a calităţii produselor.

Libera circulaţie a capitalurilor îşi propune sa înlăture restricţiile care există în legătură cu circulaţia capitalurilor între ţările membre, să contribuie la desăvârşirea Pieţei unice europene înlesnind celelalte libertăţi şi să favorizeze progresul economic prin alocarea optimă a capitalului. Ea permite crearea unui spaţiu financiar de dimensiuni internaţionale şi contribuie la realizarea obiectivelor politicii economice şi monetare a Uniunii Europene. Libera circulaţie a capitalurilor deschide calea unei concurenţe directe între fiscalitatea statelor membre.

Libera circulaţie a persoanelor a debutat prin libertatea trecerii frontierelor (un rol important revenind acordului de la Schengen) şi apoi prin abolirea discriminării de naţionalitate, în privinţa angajării, salarizării, condiţiilor de muncă. Tratatul de la Amsterdam a avut un rol considerabil pe planul respectării drepturilor omului, a persoanei.

Liberalizarea serviciilor a evidenţiat un ritm mai rapid în cazul serviciilor bancare, urmate de cele din domeniul valorilor mobiliare şi din cel al asigurărilor.

2.4. Perspectivele integrării politice a UE

Tratatele privind integrarea economică interstatală (Roma – 1957, Maastricht – 1992,Amsterdam – 1997) nu prevăd explicit obiective referitoare la integrarea politică. Să fi fost, oare, abandonate pe parcurs principiile formulate de pionierii integrării europene sau s-a dorit, mai degrabă, menajarea unor susceptibilităţi naţionaliste? Fapt este că aproape fiecare dintre deciziile majore pe planul integrării economice şi monetare a reprezentat, în felul ei, o cărămidă pusă la temelia construcţiei politice europene: ► Crearea instituţiilor comunitare, care s-a făcut cu preţul renunţării la unele dintre prerogativele suveranităţii naţionale a statelor, expresie a unei voinţe politice de integrare interstatală. ► Implementarea politicilor comunitare, reprezintă o afirmare a spiritului integraţionist în competiţia cu cel naţionalist. ► Depăşirea marilor dificultăţi apărute pe parcurs este o dovadă a unui angajament politic crescut al tuturor statelor participante la procesul de integrare.

18

► „Acquis”-ul comunitar, cu tot ceea ce reprezintă el, constituie un fundament pentru o integrare politică în cadrul Uniunii Europene.

Realizările la nivel comunitar n-ar fi avut efect dacă n-ar fi influenţat pozitiv viaţa cetăţenilor. Pe fondul general al creşterii nivelului de trai în ansamblul Uniunii Europene, a fost întărită protecţia drepturilor şi intereselor cetăţeneşti în toate statele membre prin adoptarea unor decizii, cum sunt: ►acordarea unor drepturi politice suplimentare privind garantarea liberei circulaţii a persoanelor în cadrul UE, a dreptului rezidenţilor de a participa la alegeri locale, chiar dacă sunt cetăţeni ai altui stat comunitar; ►protecţia cetăţeanului european în calitate de consumator prin impunerea unor standarde superioare de calitate, obligatorii pentru toate statele UE, ca şi pentru exportatorii străini; ►construirea progresivă a unei zone de libertate, securitate şi justiţie. ►introducerea monedei unice, Euro acţionând şi ca un instrument de coagulare politică. O monedă nu este numai un simbol al valorii, ci şi unul politic, al independenţei şi suveranităţii unui stat. Moneda naţională, prin cursul ei de schimb, permite statului care a emis-o să-şi valorifice avantajul comparativ, drepturile economice care i se cuvin, în schimbul cu alte state şi să asigure un standard de viaţă corespunzător propriilor cetăţeni. De aceea, în ţările dezvoltate, cu monedă forte, se formează un adevărat ataşament al populaţiei faţă de moneda naţională. Încrederea cetăţenilor unei ţări în moneda proprie este, ea însăşi, un factor de stabilitate.

Până în prezent nu s-a menţionat nimic oficial despre felul cum va arăta uniunea politică europeană. O indicaţie indirectă se găseşte, totuşi, în Tratatul de la Amsterdam, în partea privind instituirea cetăţeniei europene: „Cetăţenia Uniunii completează cetăţenia naţională şi nu o înlocuieşte” (art. 8, s.n.). Aşadar, fiecare persoană ar urma să aibă dreptul la dublă cetăţenie: una naţională şi alta europeană, în acelaşi timp. Acest fapt prefigurează coexistenţa a două tipuri de entităţi politice: pe de o parte, statele-naţiune, membre ale UE, cu ceea ce au ele specific, înainte de toate pe plan cultural, iar, pe de altă parte, Uniunea, cu instituţiile, legislaţia şi politicile sale comunitare.

UE este guvernată de o serie de tratate, revizuite periodic în ultimii 50 de ani. Cele trei tratate fondatoare au fost Tratatul instituind Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului (CECO), 1951, Tratatul instituind Comunitatea Europeană (CEE), 1957, şi Tratatul care a instituit Comunitatea Europeană a Energiei Atomice, 1957. Al patrulea Tratat fondator este Tratatul de la Maastricht sau Tratatul asupra Uniunii Europene (1992/1993).

Tratatele fondatoare au fost amendate de câteva ori: prin Tratatul de Unificare/ Merger Treaty (1965), Actul Unic European (1986/1987), Tratatul de la Amsterdam (1997/1999) şi Tratatul de la Nisa (2001/1.02.2003).

Tratatele de aderare, semnate cu noile state membre, reprezintă exemple de noi amendamente la tratate.

Tratatul de la Maastricht a creat o nouă entitate, Uniunea Europeană, cu o structură pe trei piloni: pilonul „Comunitar” (corespunzător tratatelor comunitare), pilonul „Politică externă şi de securitate comună” (PESC) şi pilonul „Justiţie şi afaceri interne” (JAI). Tratatul de la Amsterdam a transferat pilonului Comunitar o parte din activităţile acoperite de pilonul trei, care a rămas limitat numai la cooperarea juridică şi poliţienească în probleme infracţionale.

Tratatul Constituţional a unit cei trei piloni deşi în continuare sunt menţinute proceduri speciale în domeniul politicii externe, de securitate şi apărare. Tratatul Constituţional a fost rezultatul unor discuţii organizate în cadrul unei Convenţii, desfăşurată între 2002 şi 2003 şi la care au participat 105 reprezentanţi ai guvernelor statelor membre şi candidate, parlamentelor naţionale, Parlamentului European, Comisiei Europene, observatori din partea Comitetului Regiunilor, ai Comitetului Economic şi Social, ai partenerilor sociali şi

19

a Mediatorului european. Prin această Convenţie s-a încercat, pentru prima dată în istoria UE, să se asigure discuţii deschise, transparente, oferindu-se posibilitatea exprimării cât mai multor puncte de vedere naţionale şi europene. Rezultatele tuturor acestor eforturi s-au concretizat în proiectul de Tratat Constituţional prezentat de către preşedintele convenţiei, V. G d’Estaigne, în cadrul Consiliului European de la Salonic (20 iunie 2003). Ulterior, proiectul a fost analizat de statele membre ale UE în cadrul unei Conferinţe Interguvernamentale (care a reunit reprezentanţi ai guvernelor, ai Comisiei Europene şi ai PE), care şi-a început lucrările în octombrie 2003. După aproape un an de negocieri, tergiversări şi reculuri, în cele din urmă, în cadrul Consiliului European din 18 iunie 2004, s-a ajuns la un acord asupra unui text nu foarte diferit de cel al proiectului iniţial. Tratatul Constituţional a fost semnat la Roma, la 29 octombrie 2004, de către reprezentanţii celor 25 de state membre, ulterior urmând a fi supus ratificării, conform procedurilor constituţionale naţionale.Deşi, din punct de vedere tehnic, avem de a face cu un tratat, adoptat conform procedurilor de revizuire a TCE / TUE, din punctul de vedere al conţinutului, avem de a face cu o constituţie, care generează drepturi, proclamă separarea puterilor în stat, precum şi garanţii privind independenţa unor instituţii unele faţă de altele.

În vocabularul juridic, noţiunea de tratat este diferită de cea de Constituţie: • În vreme ce tratatul este un act care priveşte dreptul internaţional, Constituţia priveşte ordinea internă; • Tratatul este un acord între părţi, Constituţia un act universal; • Tratatul este elaborat de state suverane, Constituţia de către naţiuni; • Tratatul reprezintă rezultatul negocierilor internaţionale, mai mult sau mai puţin secrete,

Constituţia este rezultatul deliberărilor publice şi al votului cetăţenilor. Tratatul Constituţional, care înlocuieşte, printr-un text unic şi din raţiuni de claritate, toate

celelalte tratate existente, este format din patru părţi mari: • Prima parte: Definiţia şi obiectivele Uniunii (Definirea obiectivelor, competenţelor,

procedurilor decizionale şi instituţiile UE); • Partea a doua: Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii (proclamată cu ocazia

Consiliului European de la Nisa, din decembrie 2000 şi încorporată acum în proiectul constituţional);

• Partea a treia: Politicile şi funcţionarea Uniunii (încorporează un număr important de prevederi ale tratatelor actuale, departajate în „politici şi acţiuni interne” şi „funcţionarea Uniunii”);

• Partea a patra: Dispoziţii generale şi finale (clauze finale, inclusiv procedurile privind adoptarea şi revizuirea acestei Constituţii).

Deşi reprezintă un text care reflectă un compromis, Tratatul Constituţional consolidează procesul integrării europene, întărind recunoaşterea şi respectarea suveranităţii statelor membre, a diversităţii instituţionale, culturale şi lingvistice. De asemenea, el consolidează piaţa internă unică, întărind totodată şi dimensiunea socială a UE, mai ales în ceea ce priveşte respectarea drepturilor politice şi sociale fundamentale. Tratatul de reformă a fost semnat la 13 decembrie 2007 de către şefii de stat/de guvern şi miniştrii afacerilor externe ai UE, la Lisabona.La fel ca şi Tratatul de la Amsterdam şi, respectiv, Nisa, Tratatul de la Lisabona(TL) este un tratat de amendare a Tratatelor existente - Tratatul Uniunii Europene (TUE), care îşi va păstra denumirea, şi Tratatul Comunităţilor Europene (TCE), acesta din urmă urmând să fie redenumit Tratatul privind funcţionarea Uniunii (TFUE). Cele două tratate, modificate conform prevederilor Tratatului de la Lisabona, vor reprezenta tratatele de bază ale Uniunii şi vor avea o valoare juridică egală. De asemenea, va fi menţinut Tratatul privind Comunitatea Energiei Atomice Europene (Euratom). 13 Protocoale şi 65 de Declaraţii sunt anexate Tratatului de la Lisabona.

20

Elaborarea Tratatului s-a realizat în baza mandatului precis şi detaliat agreat la Consiliul European din 21-23 iunie 2007, şi care a reluat practic substanţa prevederilor fostului Tratat Constituţional. Din perspectivă istorică, semnarea Tratatului finalizează procesul de reformă a Tratatelor Uniunii demarat în 2001 la Laeken şi care urmărea elaborarea unui tratat cuprinzător pentru Europa. Tratatul de la Lisabona este primul tratat adoptat în cadrul Uniunii Europene cu 27 de state membre, fiind de asemenea primul Tratat al Uniunii pe care România l-a semnat în calitate de stat membru. România participase anterior, în octombrie 2004, la Roma, în calitate de stat candidat, la semnarea Actului Final al Conferinţei care a adoptat Tratatului Constituţional(TC). O Europă mai democratică şi mai transparentă, în care Parlamentul European şi parlamentele naţionale se bucură de un rol consolidat, în care cetăţenii au mai multe şanse de a fi ascultaţi şi care defineşte mai clar ce este de făcut la nivel european şi naţional şi de către cine.

Un rol consolidat pentru Parlamentul European: Parlamentul European, ales direct de către cetăţenii Uniunii Europene, va avea noi atribuţii privind legislaţia, bugetul Uniunii Europene şi acordurile internaţionale. Prin faptul că se va recurge mai des la procedura de codecizie în cadrul elaborării politicilor europene, Parlamentul European se va afla pe o poziţie de egalitate cu Consiliul, care reprezintă statele membre, în ceea ce priveşte adoptarea celei mai mari părţi a legislaţiei Uniunii Europene.

O mai mare implicare a parlamentelor naţionale: parlamentele naţionale vor participa într-o măsură mai mare la activităţile Uniunii Europene, în special datorită unui nou mecanism care le permite să se asigure că aceasta intervine numai atunci când se pot obţine rezultate mai bune la nivel comunitar (principiul subsidiarităţii). Alături de rolul consolidat al Parlamentului European, implicarea parlamentelor naţionale va conduce la consolidarea caracterului democratic şi la creşterea legitimităţii acţiunilor Uniunii.

O voce mai puternică pentru cetăţeni: datorită iniţiativei cetăţenilor, un milion de cetăţeni din diferite state membre vor putea cere Comisiei să prezinte noi propuneri politice.

Cine şi ce face: relaţia dintre statele membre şi Uniunea Europeană va deveni mai clară odată cu clasificarea competenţelor.

Retragerea din Uniune: Tratatul de la Lisabona recunoaşte explicit, pentru prima dată, posibilitatea ca un stat membru să se retragă din Uniune. O Europă mai eficientă, cu metode de lucru şi reguli de vot simplificate, cu instituţii eficiente şi moderne pentru o Uniune Europeană cu 27 de membri, capabilă să acţioneze mai bine în domenii de prioritate majoră pentru Uniunea de astăzi.

Un proces decizional eficient: votul cu majoritate calificată din Consiliu va fi extins la noi domenii politice, astfel încât procesul decizional să se desfăşoare mai rapid şi mai eficient. Începând din 2014, calcularea majorităţii calificate se va baza pe sistemul dublei majorităţi, a statelor membre şi a populaţiei, reflectând astfel dubla legitimitate a Uniunii. Dubla majoritate se obţine atunci când o decizie este luată prin votul a 55% din statele membre, reprezentând cel puţin 65% din populaţia Uniunii.

Un cadru instituţional mai stabil şi mai eficient: Tratatul de la Lisabona creează funcţia de preşedinte al Consiliului European, ales pentru un mandat de doi ani şi jumătate, introduce o legătură directă între alegerea preşedintelui Comisiei şi rezultatele alegerilor europene, prevede noi dispoziţii referitoare la viitoarea structură a Parlamentului European şi la reducerea numărului de comisari şi include reguli clare privind cooperarea consolidată şi dispoziţiile financiare.

O viaţă mai bună pentru europeni: Tratatul de la Lisabona ameliorează capacitatea UE de a acţiona în diverse domenii de prioritate majoră pentru Uniunea de azi şi pentru

21

cetăţenii săi precum libertatea, securitatea şi justiţia (combaterea terorismului sau lupta împotriva criminalităţii). Într-o anumită măsură, Tratatul se referă şi la alte domenii, printre care politica energetică, sănătatea publică, schimbările climatice, serviciile de interes general, cercetare, spaţiu, coeziune teritorială, politică comercială, ajutor umanitar, sport, turism şi cooperare administrativă. O Europă a drepturilor, valorilor, libertăţii, solidarităţii şi siguranţei, care promovează valorile Uniunii, introduce Carta drepturilor fundamentale în dreptul primar european, prevede noi mecanisme de solidaritate şi asigură o mai bună protecţie a cetăţenilor europeni.

Valori democratice: Tratatul de la Lisabona specifică şi consolidează valorile şi obiectivele care stau la baza Uniunii. Aceste valori sunt menite să servească drept punct de referinţă pentru cetăţenii europeni şi să arate ce anume are de oferit Europa partenerilor săi din întreaga lume.

Drepturile cetăţenilor şi Carta drepturilor fundamentale: Tratatul de la Lisabona menţine drepturile existente şi introduce altele noi. În mod special, garantează libertăţile şi principiile înscrise în Carta drepturilor fundamentale şi conferă dispoziţiilor acesteia forţă juridică obligatorie. Se referă la drepturi civile, politice, economice şi sociale.

Libertate pentru cetăţenii europeni: Tratatul de la Lisabona menţine şi consolidează cele „patru libertăţi”, precum şi libertatea politică, economică şi socială a cetăţenilor europeni.

Solidaritate între statele membre: Tratatul de la Lisabona prevede faptul că Uniunea şi statele membre acţionează împreună într-un spirit de solidaritate în cazul în care un stat membru este ţinta unui atac terorist sau victima unui dezastru natural sau provocat de mâna omului. De asemenea, se subliniază solidaritatea în domeniul energiei.

Mai multă siguranţă pentru toţi: Uniunea va beneficia de o capacitate extinsă de acţiune în materie de libertate, securitate şi justiţie, ceea ce va aduce avantaje directe în ceea ce priveşte capacitatea Uniunii de a lupta împotriva criminalităţii şi terorismului. Noile prevederi în materie de protecţie civilă, ajutor umanitar şi sănătate publică au, de asemenea, obiectivul de a întări capacitatea Uniunii de a răspunde la ameninţările la adresa securităţii cetăţenilor europeni. Europa ca actor pe scena internaţională – instrumentele de politică externă de care dispune Europa vor fi regrupate atât în ceea ce priveşte elaborarea, cât şi adoptarea noilor politici. Tratatul de la Lisabona va oferi Europei o voce mai clară în relaţiile cu partenerii săi din întreaga lume. Va utiliza forţa dobândită de Europa în domeniul economic, umanitar, politic şi diplomatic pentru a promova interesele şi valorile europene pe plan mondial, respectând, în acelaşi timp, interesele specifice ale statelor membre în domeniul afacerilor externe.

Numirea unui Înalt Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate, care va fi şi unul din vicepreşedinţii Comisiei, va creşte impactul, coerenţa şi vizibilitatea acţiunii externe a UE.

Noul Serviciu european pentru acţiune externă va oferi Înaltului Reprezentant sprijinul necesar.

Uniunea va avea o personalitate juridică unică, ceea ce îi va întări puterea de negociere determinând-o să fie mai eficientă pe plan mondial şi un partener mai vizibil pentru ţările terţe şi organizaţiile internaţionale.

Progresele în domeniul politicii europene de securitate şi apărare vor menţine unele modalităţi decizionale specifice, facilitând totodată o cooperare consolidată în cadrul unui grup mai mic de state membre.

Tratatul de la Lisabona nu schimbă fundamental structura instituţională a Uniunii, care se va baza, în continuare, pe triunghiul Parlament, Consiliu, Comisie. Cu toate acesta, Tratatul introduce câteva elemente noi menite să amelioreze eficienţa, coerenţa şi

22

transparenţa instituţiilor, astfel încât acesta să poată răspunde mai bine exigenţelor cetăţenilor europeni.

Vor exista şapte instituţii: Parlamentul European, Consiliul european, Consiliul, Comisia Europeană, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, Banca Centrală Europeană şi Curtea de Conturi. Ce schimbări aduce Tratatul de la Lisabona?

Parlamentul European îi reprezintă pe cetăţenii statelor membre. Tratatul de la Lisabona sporeşte competenţele acestuia la nivel legislativ, bugetar şi în materie de aprobare a acordurilor internaţionale. De asemenea, Tratatul modifică şi structura Parlamentului: numărul deputaţilor europeni nu va depăşi 751 (750 plus preşedintele), iar repartizarea locurilor pe state membre se va face după principiul proporţionalităţii degresive. Altfel spus, deputaţii din ţările cu cei mai mulţi locuitori vor reprezenta un număr mai mare de cetăţeni decât deputaţii din ţările cel mai puţin populate. Tratatul mai precizează că fiecare stat membru va fi reprezentat în Parlament de minim 6 deputaţi şi de maxim 96.

Consiliul european, care are misiunea de a impulsiona elaborarea politicilor, devine, la rândul său, o instituţie a Uniunii, fără a primi însă noi atribuţii. Este creat totuşi un nou post, cel de Preşedinte al Consiliul european. Acesta este ales de Consiliul european pentru un mandat de doi ani şi jumătate şi va avea rolul de a asigura pregătirea şi continuitatea lucrărilor Consiliului european şi de a găsi soluţii care să conducă la obţinerea consensului. Preşedintele Consiliului european nu poate ocupa alte funcţii la nivel naţional.

Consiliul reprezintă guvernele statelor membre. Rolul său rămâne în mare măsură neschimbat. Consiliul va continua să împartă prerogativele legislative şi bugetare cu Parlamentul şi îşi va menţine rolul central în materie de politică externă şi de securitate comună (PESC) şi de coordonare a politicilor economice.

Schimbarea esenţială adusă de Tratatul de la Lisabona se referă la procesul de decizie. În primul rând, Consiliul va decide cu majoritate calificată, cu excepţia cazurilor în care tratatele prevăd o altă procedură, cum ar fi votul în unanimitate. În practică, odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, votul cu majoritate calificată va fi extins la numeroase domenii de acţiune (de exemplu, imigrarea sau cultura).

Ulterior, introducerea, în 2014, a votului  cu dublă majoritate al statelor membre ale UE (55%) şi al populaţiei (65%), care reflectă dubla legitimitate a Uniunii, va conduce la consolidarea transparenţei şi eficienţei. Noua modalitate de calcul va fi completată de un mecanism similar „compromisului de la Ioannina”, care ar trebui să permită unui număr mic de state membre (apropiate de minoritatea de blocare) să-şi manifeste opoziţia faţă de o decizie. Într-o asemenea situaţie, Consiliul trebuie să facă tot ce-i va sta în putinţă pentru a obţine, într-un interval de timp rezonabil, o soluţie satisfăcătoare pentru ambele părţi.

Comisia Europeană are ca principală misiune promovarea interesului general european. Tratatul de la Lisabona aduce schimbări la nivelul structurii acesteia. Potrivit principiului rotaţiei egale între statele membre, începând din 2014, colegiul va fi format dintr-un număr de comisari egal cu două treimi din numărul statelor membre (adică 18, în cazul  unei Uniuni cu 27 de ţări). Numărul membrilor Comisiei va putea fi modificat de Consiliul european cu unanimitate de voturi.

Altă schimbare importantă: Tratatul de la Lisabona introduce o legătură directă între rezultatele alegerilor pentru Parlamentul European şi alegerea candidatului la preşedinţia Comisiei.

De asemenea, trebuie menţionat că rolul preşedintelui Comisiei va fi consolidat, din moment ce acesta îi va putea obliga pe membrii colegiului să demisioneze.

23

Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate şi vicepreşedinte al Comisiei

Înfiinţarea postului de Înalt Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate este una dintre inovaţiile instituţionale majore ale Tratatului de la Lisabona. În consecinţă, coerenţa acţiunii externe a Uniunii ar trebui să fie ameliorată.

Acest Înalt Reprezentant va avea o dublă misiune: pe de o parte, va fi împuternicitul Consiliului pentru politica externă şi de securitate comună (PESC) iar pe de altă parte, va fi vicepreşedinte al Comisiei pentru relaţii externe. Responsabil pentru elaborarea politicii externe şi a politicii de apărare comună, va prezida și Consiliul „Afaceri externe”. În plus, va reprezenta Uniunea pe scena internaţională în domeniul PESC şi va fi asistat de un serviciu european pentru acţiune externă, format din funcţionari ai Consiliului, Comisiei şi serviciilor diplomatice naţionale.

Celelalte instituţii Dispoziţiile tratatelor actuale referitoare la Banca Centrală Europeană (BCE) şi la

Curtea de Conturi nu au suferit schimbări notabile. În ceea ce priveşte Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, Tratatul de la Lisabona extinde domeniul de intervenţie al acesteia, mai ales în materie de cooperare penală şi poliţienească şi introduce câteva modificări procedurale.

Parlamentele naţionale Tratatul de la Lisabona recunoaşte şi consolidează rolul parlamentelor naţionale care,

deşi nu fac parte din cadrul instituţional al Uniunii, joacă un rol important în funcţionarea acesteia.

Tratatul de la Lisabona face progrese semnificative în materie de protecţie a drepturilor fundamentale, deschizând calea aderării UE la Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

În plus, Tratatul de la Lisabona garantează aplicarea efectivă a Cartei drepturilor fundamentale. Prin urmare, UE va dispune de un ansamblu de drepturi civile, politice, economice şi sociale care vor fi obligatorii, din punct de vedere juridic, nu doar pentru UE şi instituţiile sale, ci şi pentru statele membre. Carta grupează drepturile fundamentale în şase capitole mari: demnitate, libertate, egalitate, solidaritate, cetăţenie şi justiţie. În plus, sunt introduse și alte drepturi suplimentare, care nu apăreau în Convenţia europeană a drepturilor omului, precum protecţia datelor cu caracter personal, bioetica şi dreptul la o bună administrare. Carta reafirmă măsuri importante vizând eliminarea discriminării pe motiv de sex, rasă şi origine etnică. În acelaşi timp, menţionează şi drepturile sociale aplicate întreprinderilor, de exemplu dreptul muncitorilor de a fi informaţi, de a negocia şi de a iniţia acţiuni colective – altfel spus, dreptul la grevă.

Prin Tratatul de la Lisabona, Europa se va putea exprima cu mai multă fermitate în domeniul relaţiilor sale externe.

Pentru a menţine libertatea, securitatea şi prosperitatea pe tot continentul, Uniunea Europeană trebuie să joace un rol cât mai activ pe scena mondială. În contextul globalizării, statele membre nu pot face faţă singure unor provocări precum asigurarea rezervelor de energie, schimbările climatice, dezvoltarea durabilă, competitivitatea economică şi terorismul. Uniunea Europeană, văzută ca un întreg, este singura care poate oferi soluţii la aceste probleme.

Tratatul de la Lisabona conţine două inovaţii instituţionale importante, care vor avea un impact semnificativ asupra acţiunii externe a Uniunii: numirea unui preşedinte „permanent” al Consiliului European, pentru un mandat de doi ani şi jumătate cu posibilitate de reînnoire, precum şi a unui Înalt Reprezentant pentru afaceri externe şi politica de securitate, care va fi şi vicepreşedinte al Comisiei şi care va avea misiunea de a asigura coerenţa acţiunilor externe ale Uniunii. Tratatul de la Lisabona va oferi Uniunii posibilitatea

24

de a acţiona mai eficient şi mai coerent pe plan internaţional. Îmbinând diversele componente ale politicii externe, respectiv diplomaţia, securitatea, comerţul, dezvoltarea, ajutorul umanitar şi negocierile internaţionale, Europa va dobândi o poziţie mai fermă în relaţiile cu ţările partenere şi organizaţiile din întreaga lume.

Intervenţia UE va avea un impact şi mai puternic odată cu crearea unui nou serviciu european pentru acţiune externă. Acesta se va sprijini pe resursele instituţiilor UE şi ale statelor membre pentru a-l asista pe Înaltul Reprezentant.

Tratatul atribuie Uniunii o personalitate juridică unică, dându-i posibilitatea să încheie acorduri internaţionale şi să adere la organizaţii internaţionale. Prin urmare, UE va putea să se exprime şi să acţioneze ca o singură entitate.

Tratatul de la Lisabona acordă o şi mai mare importanţă principiilor care stau la baza acţiunilor Uniunii Europene: democraţia, statul de drept, libertăţile fundamentale şi drepturile omului, respectarea demnității umane, principiile egalităţii şi solidarităţii. Tratatul de la Lisabona introduce, pentru prima dată, o bază juridică specifică pentru acordarea ajutorului umanitar şi prevede posibilitatea înfiinţării Corpului voluntar european de ajutor umanitar.

Definind rolul pe care UE trebuie să îl joace în lume, Tratatul de la Lisabona abordează şi problema politicii de securitate şi de apărare comună, admiţând că aceasta face parte integrantă din politica externă şi de securitate comună. În acest context, este introdusă şi o „clauză de solidaritate”, prin care Uniunea Europeană şi statele membre sunt chemate să acționeze în comun în cazul în care un stat membru devine ţinta unui atac terorist.

Tratatul de la Lisabona va avea o influenţă considerabilă asupra normelor actuale care reglementează libertatea, securitatea şi justiţia la nivel comunitar şi va facilita derularea, de către UE, a unor acţiuni mai complexe, mai legitime, mai transparente şi mai democratice.

Până în prezent, aspectele importante din acest domeniu erau reglementate prin decizii adoptate în unanimitate de către Consiliu, rolul atribuit Parlamentului European şi Curţii Europene de Justiţie fiind limitat.

Tratatul de la Lisabona va contribui la consolidarea democraţiei şi a transparenţei, întrucât o serie de acte juridice vor fi adoptate prin codecizie, procedură care consolidează rolul de colegiuitor al Parlamentului European, iar principiul adoptării deciziilor cu majoritate calificată va fi extins la Consiliu.

Acţiunile întreprinse de UE vor fi facilitate prin eliminarea separării domeniilor politice autonome – cunoscute şi sub numele de „piloni” – care definesc structura instituţională existentă în ceea ce priveşte cooperarea poliţienească şi judiciară în materie penală.

Cu toate acestea, iniţiativele legislative bazate pe iniţiativele a cel puţin un sfert din statele membre vor fi în continuare posibile în domeniul cooperării poliţieneşti, al dreptului penal şi al cooperării administrative. Comisia Europeană îşi va asuma, pe deplin, rolul de gardian al Tratatelor şi va veghea,  alături de Curtea Europeană de Justiţie, la aplicarea corectă a deciziilor.

La rândul lor, parlamentele naţionale vor avea un rol mai important în examinarea şi emiterea de opinii privind aspectele legate de justiţie, libertate şi securitate.

Tratatul de la Lisabona garantează libertăţile şi principiile înscrise în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene şi conferă dispoziţiilor acesteia forţă juridică obligatorie. În acest sens, Curtea de Justiţie va beneficia de competenţe sporite pentru a garanta aplicarea corectă a Cartei.

Aceste schimbări vor facilita crearea unui proces decizional mai complet, mai legitim, mai eficient, mai transparent şi mai democratic în domeniul comun al libertăţii, justiţiei şi securităţii, întrucât va elimina blocarea frecventă a propunerilor datorată regulii unanimităţii.

25

Tratatul de la Lisabona consolidează, totodată, coeziunea economică, socială şi teritorială în cadrul Uniunii Europene; pentru prima dată, este inclus în obiectivele UE principiul coeziunii teritoriale. Tratatul de la Lisabona atribuie un rol mai important regiunilor. Principiul subsidiarităţii, potrivit căruia UE acţionează doar atunci când rezultatele pot fi mai uşor obţinute la nivel comunitar decât la nivel naţional, se va aplica, acum, inclusiv la nivel local şi regional.

2.5. UE – stat sau organizaţie?

A răspunde la întrebarea „ce este Uniunea Europeană”, se dovedeşte a fi mult mai complicat decât ne-am putea imagina. Căci UE nu este un stat, în înţelesul clasic al termenului, dar nici o organizaţie internaţională, aşa cum sunt apar ele definite conform actualelor norme ONU. Pentru a argumenta acest lucru vom prezenta pe rând elementele caracteristice celor două entităţi, statul şi organizaţia internaţională.

Statul poate fi definit drept acea entitate fizică şi juridică caracterizată prin cel puţin patru atribute (J. McCormick, 2002, p. 2):

a) teritoriu clar demarcat prin graniţe şi controale ale mişcării persoanelor, capitalurilor şi bunurilor;

b) suveranitate asupra acestui teritoriu, asupra persoanelor şi resurselor din interiorul graniţelor, precum şi dreptul de a impune taxe şi a emite legi în cadrul aceloraşi limite fizice;

c) independenţă din punct de vedere politic şi juridic, crearea şi funcţionarea unui sistem propriu de guvernare asupra rezidenţilor;

d) legitimitate, respectiv recunoaştere din partea poporului dar şi a altor state a autorităţii şi dreptului de jurisdicţie asupra teritoriului respectiv.

Ceea ce trebuie reţinut este că nici una din aceste calităţi nu apare ca absolută, cu alte cuvinte, în realitate pot exista atât dispute teritoriale care să contrazică prezenţa primei trăsături, cât şi aspecte de natură economică sau politică, care să pună sub semnul întrebării noţiunea de suveranitate (de exemplu, obligaţia de a respecta standardele, procedurile şi alte prevederi stabilite prin reglementări internaţionale). În plus, independenţa unui stat nu va rămâne intactă în condiţiile presiunilor economice şi de securitate venite dinspre exterior, iar nivelul de legitimitate al unui stat va varia în funcţie de modul în care proprii cetăţenii respectă autoritatea guvernului respectiv.

În interiorul unui stat, pe de altă parte, pot exista una sau mai multe naţiuni. În vreme ce statul reprezintă o entitate politică şi juridică, naţiunea reprezintă un grup de persoane unite printr-o istorie, limbă şi cultură comune. Deşi, uneori naţiunile pot coincide cu statele, cele mai multe state găzduiesc însă diferite grupări naţionale (ceea ce face ca diferenţele dintre state să devină mai puţin clare). McCormick (2002) consideră că, în ultimele decenii, pe fondul amplificării efectelor generate de globalizarea economiei mondiale, puterea statelor este în continuă descreştere şi asta deoarece:

creşte gradul de complexitate al economiei mondiale, ca urmare a intensificării nevoilor comerciale, de securitate şi de capital;

creşte mobilitatea persoanelor, pe fondul unor noi modele de emigraţie (de la turismul în masă la mişcările de persoane angajate de companiile multinaţionale);

mişcările minorităţilor naţionale devin tot mai bine organizate şi merg în direcţia solicitării independenţei;

statele se dovedesc în anumite situaţii incapabile să răspundă nevoilor de securitate, justiţie, prosperitate şi apărare a drepturilor umane;

revoluţia din tehnologie, ştiinţă şi comunicaţii, precum şi nevoia de a răspunde unor probleme transfrontaliere, precum poluarea, impun noi reglementări.

26

De exemplu, Spania este un stat a cărui populaţie este formată din mai multe naţiuni, respectiv andaluzi, aragonezi, basci, cantabrieni, castilieni, catalani, galiţieni, navarezi şi valencieni.

2.5.1 Suveranitate versus guvernare globalăSuveranitatea reprezintă un concept care a suscitat şi continuă să suscite dezbateri aprinse:

După cum au arătat unii autori (Hinsley, 1966), suveranitatea a apărut în secolele XV – XVII, ca o noţiune cu două înţelesuri:

- pe de o parte, exprima supremaţia suveranilor – respectiv a conducătorilor unei ţări faţă de populaţia guvernată, suveranul declarat şi recunoscut ca atare neacceptând alţi egali în rândul populaţiei aflate în interiorul ţării respective;

- pe de altă parte, exprima supremaţia respectivilor suverani faţă de conducătorii altor ţări, suveranii recunoscuţi ca atare neacceptând existenţa unor superiori în afara graniţelor, respectiv în mediul internaţional.

Noţiunea a dobândit o accepţiune normativă în a doua jumătate a secolului al XVII-lea, în mod convenţional momentul putând fi plasat în timp după Conferinţa de pace din Westphalia (1648), care a urmat războiului de 30 de ani.

Măsura în care ulterior, normele Westphaliene au guvernat efectiv practicile internaţionale este însă discutabilă, ceea ce l-a determinat pe unii autori (Krasner, 1999) să vorbească despre aşa-numita „ipocrizie instituţionalizată”, de vreme ce suveranii, deşi clamau existenţa suveranităţii şi necesitatea respectării ei nu ezitau să intervină unii în afacerile altora.

C. Brown (2001, p. 128) consideră că suveranitatea presupune atât existenţa unui statut juridic, cât şi a unui concept politic:

- a spune despre un stat că e suveran înseamnă a emite judecăţi privind poziţia sa juridică în plan internaţional, cu alte cuvinte, faptul că statul respectiv nu este colonie sau parte a unui sistem suzeran;

- statul este suveran şi din punct de vedere politic, acest lucru implicând existenţa unor competenţe, puteri distincte, precum capacitatea de a acţiona într-un anumit mod, în diferite situaţii. Krasner (1999) sugerează că această abilitate are o dublă conotaţie, demonstrând pe de o parte capacitatea de a acţiona în plan intern şi, pe de altă parte, capacitatea de a controla tranzacţiile transfrontaliere.

Cu alte cuvinte, suveranitatea poate fi privită atât ca un statut juridic, deţinut sau nu de un stat în plan internaţional cât şi ca o înmănunchere de puteri şi capacităţi, de o mai mare sau mai mică extindere. De observat că, exercitarea acestor puteri în mod eficient nu se poate realiza decât în anumite condiţii, respectiv în măsura în care statele lumii sunt dispuse să coopereze în plan internaţional şi să-şi partajeze suveranităţile. Un exemplu poate explica mai bine ce anume însemnă acest lucru şi faptul, oarecum paradoxal, că un stat, pentru a-şi întări puterea de acţiune trebuie să renunţe la o parte a prerogativelor sale. Aşa de pildă, una din puterile suverane ale unui stat este aceea de a avea un serviciu poştal. Un asemenea serviciu nu va putea funcţiona eficient decât în condiţiile în care va exista o cooperare liber consimţită cu alte state, astfel încât scrisorile să poată fi trimise şi primite şi dincolo de graniţe. Acest lucru se poate întâmpla numai în măsura în care statele cad de acord să cedeze o parte din competenţe unui organism independent.

În concluzie, pentru a fi şi, respectiv pentru a acţiona cu adevărat în mod suveran, un stat trebuie să fie de acord să cedeze o parte din suveranitate. Între necesitatea cedării unor prerogative suverane - din nevoia reală de a guverna mai eficient în interiorul unui stat şi necesitatea unei guvernări globale pare a nu mai fi decât un pas. Cu toate acestea ar fi o eroare să privim procesul guvernării globale ca fiind unul care treptat va include toate domeniile vieţii internaţionale sau toate regiunile lumii, la fel cum nu trebuie pus nici semnul egal între guvernarea globală şi guvernul global, cele două noţiuni fiind evident diferite (un

27

proces versus o instituţie). Ca atare, nu trebuie niciodată exagerat modul în care lumea, ca întreg, este ordonată şi guvernată pornind de la anumite norme.

La prima vedere, UE pare a fi o organizaţie internaţională standard, respectiv o asociere voluntară de state, în care cele mai multe decizii sunt rezultatul negocierilor dintre liderii statelor membre, cu puteri reduse în a impune aplicarea reglementărilor; majoritatea membrilor instituţiilor comunitare nu sunt direct aleşi, ci sunt numiţi sau aparţin unui organism din oficiu (ca de exemplu, membrii Consiliului de Miniştri ai UE sunt miniştrii ai guvernelor naţionale).

La o analiză mai atentă însă, UE apare a fi mult mai mult decât o organizaţie, din cel puţin trei categorii de motive:

instituţiile sale au capacitatea de a emite decizii cu putere de lege şi de a concepe politici obligatorii pentru statele membre (de exemplu, în domeniul concurenţei, agriculturii, politicii regionale etc.), iar în domeniile în care UE are autoritate, legislaţia comunitară este mai presus de legislaţia naţională;

membrii săi nu sunt egali ca putere, cele mai multe decizii se iau folosind un sistem de vot ponderat, în funcţie de mărimea populaţiei;

în anumite domenii (de exemplu, în cel comercial), UE are autoritatea de a negocia în numele celor 27 de membri.

Atunci când cooperarea duce la transferul autorităţii către instituţiile respectivei OI, se trece în fapt de la nivel interguvernamental la nivel supranaţional. Planul supranaţional implică existenţa unor forme de cooperare în cadrul cărora se creează un nou nivel de autoritate, deasupra statelor, care dobândeşte autoritate independent de acestea. Un organism supranaţional se ridică dincolo de interesele de grup / individuale ale statelor membre şi ia decizii în funcţie de interesele tuturor.

Evident, nu este foarte uşor de etichetat UE ca fiind un organism interguvernamental, supranaţional sau o combinaţie a celor două niveluri. Dezbaterile au fost îndelungate şi au avut în vedere problema puterii cedate de către guvernele naţionale către instituţiile comunitare (Comisie, Parlament). Unii analişti (Keohane şi Hoffman, 1990) au făcut observaţia că interguvernamentalismul şi supranaţionalismul nu sunt decât două extreme ale unui proces continuuu sau ale unui joc cu sumă nulă, respectiv creşterea caracteristicilor supranaţionale implicând pierderea anumitor trăsături specifice suveranităţii. Pe de altă parte, alţi analişti (Lindberg şi Scheingold, 1970, pp. 94-95) au descris UE drept un „experiment în manifestarea în comun a suveranităţii, nu în transferarea ei de la nivelul statelor la nivelul unor instituţii supranaţionale”, subliniind că nu orice câştig la nivelul UE înseamnă o pierdere la nivel naţional şi că relaţia dintre UE şi statele membre este mai degrabă una simbiotică, nu competitivă.

28

CAPITOLUL 3.

POLITICILE COMUNE ALE UE

3.1. Politici publice vs. politici comune

Ori de câte ori un candidat sau un partid participă la alegeri, ei vin în faţa alegătorilor cu o listă de idei şi propuneri menite să răspundă nevoilor şi solicitărilor exprimate de electorat. După alegeri, în mod ideal raţionând, învingătorii vor guverna pe baza acestor programe, care vor constitui ulterior miezul politicilor lor. Cu alte cuvinte, avem, pe de o parte, în perioada pre-electorală, dezbateri privind „platformele” sau „programele” electorale şi, pe de altă parte, în perioada post-electorală, modalităţile concrete prin care guvernele îşi exprimă şi îşi pun în practică opţiunile, prin intermediul legilor, regulamentelor, normelor etc.

În cadrul oricărui sistem democratic, dezbaterile privind modul în care sunt concepute şi implementate aceste politici publice la nivel naţional ocupă un spaţiu larg, acest lucru fiind vizibil chiar şi în cele mai stabile, predictibile şi instituţionalizate sisteme de guvernare. La nivelul UE, dezbaterile devin cu atât mai complicate, cu cât structura de guvernare a UE este diferită de cea specifică statelor membre, iar UE este un organism în continuă mişcare, balanţa puterii între instituţiile comunitare şi statele membre modificându-se în timp.

Politicile publice includ poziţiile adoptate de guverne, precum şi acţiunile întreprinse de către acestea în mod deliberat şi/sau conjunctural, ca răspuns la problemele şi nevoile societăţii guvernate. Ca atare, într-un sistem democratic putem considera alegerile electorale şi opinia publică drept „input-uri” ale politicilor, iar politicile publice propriu-zise drept rezultate („output-uri”). Cu toate acestea, chiar dacă sursele şi parametrii puterii în UE s-au modificat, nu există îndoieli în privinţa faptului că tendinţa sesizabilă este de creştere a autorităţii UE. De la domeniul cărbunelui şi a oţelului, au fost transferate treptat noi puteri UE (gradele de intensitate fiind diferite în funcţie de domeniu), în momentul de faţă fiind acoperite arii diferite, precum cele economice, sociale, de mediu etc.

În anii ’80, pe fondul deciziei de realizare a pieţei unice, Uniunea a fost cuprinsă de o adevărată „frenezie reglementară” care a dus în cele din urmă la discuţii privind necesitatea unor intervenţii considerate a fi excesive. Pentru ca Bruxelles-ul să nu mai intervină în domenii fără semnificaţie la nivel comunitar, Tratatul de la Maastricht aduce în prim-plan conceptul de „subsidiaritate”.

În ciuda aşa-numitului proces de „europenizare” a procesului politic şi în ciuda temerilor permanent exprimate de anumite ţări privind pierderea suveranităţii, UE nu are încă puteri directe în domeniul implementării politicilor iar bugetul de care dispune are dimensiuni extrem de reduse.

Evident, Uniunea nu poate interveni în mod legitim decât în domeniile prevăzute prin tratate. Limitarea ariei de acţiune reflectă opoziţia între cele două opţiuni fundamentale, interguvernamentalismul, care sprijină conservarea suveranităţii statelor membre şi acţiunea concertată a statelor naţiune, şi federalismul, care susţine necesitatea apariţiei şi dezvoltării de organisme supranaţionale, într-un context al suveranităţilor în continuă modificare.

Formele diferite pe care le îmbracă acţiunile Uniunii relevă în fapt existenţa a două modalităţi concrete de exercitare a competenţelor UE, respectiv substituirea şi armonizarea (Pierre Le Mire, 2003). Prima modalitate este asimilată noţiunii de „politici comune”, prin intermediul cărora competenţele naţionale sunt transferate Uniunii, în vreme ce a doua modalitate are în vedere menţinerea competenţelor în plan naţional, pe fondul apropierii legislative, în diferite domenii punctuale.

29

În realitate însă lucrurile sunt mult mai complicate, în practică în legătură cu modul de exercitare al competenţelor putând fi identificate şi alte categorii de relaţii care se stabilesc între UE şi statele membre: de coordonare (situaţie în care se menţine dreptul naţional, iar dreptul comunitar nu acţionează decât în sensul reducerii diferenţelor de abordare), de coexistenţă (precum în cazul pieţelor publice, în cazul cărora dreptul naţional şi cel comunitar, deşi acţionează în aceeaşi direcţie, îndeplinesc funcţii diferite), etc. În plus, în cadrul unei politici comune pot fi identificate şi elemente care ţin de domeniul armonizării legislative (de pildă, în cazul PAC, circa o treime din cele 282 de directive de armonizare prevăzute în Cartea albă, privind realizarea pieţei unice, vizau sectorul agroalimentar – directive privind controlul veterinar sau fitosanitar, privind utilizarea coloranţilor etc. şi vizau în principal armonizarea legislativă).

În cei peste 50 de ani de existenţă, Comunitatea a elaborat un corpus legislativ impresionant şi coerent; este vorba de acquis-ul comunitar, care ia forma textelor decise în comun dar şi a jurisprudenţei (domeniu în care Curtea de Justiţie are nu numai dreptul de a soluţiona litigii dar şi de a crea drept).

30

3.2 Politicile comune ale Uniunii Europene

Politicile comune susţin atât integrarea economică, cât şi pe cea politică, adâncirea procesului de integrare, care vizează în principal economiile statelor membre, depinzând însă în cele din urmă de deciziile politice ale acestora. În mod progresiv, trecând prin uniunea vamală, piaţa unică, uniunea economică şi monetară, adâncirea procesului de integrare deschide economiile statelor participante către schimburile comerciale şi concurenţa internaţională.

Pe măsură ce economiile naţionale se deschid către exterior, parametrii lor interni suferă modificări care necesită introducerea unor noi reglementări privind investiţiile străine, regimul fuziunilor şi achiziţiilor etc. Toate aceste mutaţii interne ating de o manieră decisivă comportamentul actorilor economici, fie ele firme multinaţionale, private sau de stat, actorii instituţionali constituindu-se în grupuri de interes puternice ce vor interveni în procesul decizional pentru a-şi apăra şi promova propriile interese. Apare astfel cu evidenţă relaţia puternică care se creează între elita politică şi cea economică, cea dintâi fiind important să manifeste deschidere şi spirit vizionar, astfel încât să nu se transforme într-o frână pentru procesul de integrare.

Presiunile economice venite dinspre statele membre, deşi vor influenţa deciziile şi politicile comune ale Uniunii reprezintă condiţia necesară nu însă şi suficientă, elementul esenţial, în cele din urmă, fiind reprezentat de acordul creat între elitele politice şi cele economice, precum şi de existenţa unei viziuni comune în ceea ce priveşte viitorul.

Opţiunile privind modalităţile concrete prin care pot fi atinse obiectivele comune pot trece de la cele care susţin întărirea cooperării interguvernamentale (ceea ce nu presupune o pierdere de suveranitate) la cele privind integrarea supranaţională (care implică existenţa unui număr important de politici comune şi, deci, gestionarea în comun a suveranităţii).

În 1957, Tratatul CEE se limita la a institui trei „politici comune”, care însoţeau unul din cele mai importante transferuri de competenţe în profitul Comunităţii: politica agricolă, politica în domeniul transporturilor şi politica comercială. Treizeci de ani mai târziu, Actul Unic adaugă cinci noi domenii: politica monetară, socială, a mediului, de coeziune economică şi socială şi de cercetare-dezvoltare. Tratatul de la Maastricht (în special art. 3 A, actualul art. 4) adaugă noi competenţe UE, mărind numărul domeniilor de intervenţie la 25 (ca, de exemplu, politica de întărire a competitivităţii în industrie, reţele transeuropene, educaţie, formare şi cultură). Dar, dincolo de consacrarea principiului subsidiarităţii, Tratatul de la Maastricht face trimitere în termeni destul de ambigui la „măsuri”, „contribuţii”, prin „întărire”, „promovare”, „încurajare” fără a menţiona însă şi calificativul de „politici comune”. Ambiguitatea noţiunii se reflectă în practica comunitară prin diversitatea expresiilor utilizate, de la „politici comunitare”, „politici” ale Comunităţii, la „acţiuni” sau „intervenţii” ale Comunităţii.

Definiţie - politicile comune reprezintă un ansamblu de reguli, măsuri, linii de conduită propuse şi/sau adoptate de instituţiile comunitare.

Condiţiile apariţiei şi dezvoltării – politicile comune apar şi se dezvoltă în măsura în care guvernele – părţi contractante într-un tratat – consideră că interesele particulare ale statelor membre sunt astfel mai bine reprezentate decât prin politicile naţionale.

Politici comune sau comunitare? Deşi distincţia nu este foarte uşor de făcut, majoritatea autorilor sunt de acord că politicile comune sunt cele care înlocuiesc un număr de elemente esenţiale ale politicilor naţionale, în vreme ce politicile comunitare sunt cele care susţin şi completează politicile naţionale.

Caracteristici – politicile comune sunt rezultatul negocierilor realizate între diferitele părţi implicate în procesul de integrare (guvernele statelor membre, grupuri de

31

interes, instituţii comunitare etc.). Deciziile privind politicile comune fundamentale, care pun problema renunţării la anumite atribute ale suveranităţii, sunt luate de guvernele participante şi înscrise în tratatele semnate de fiecare din statele membre, iar ulterior ratificate de parlamentele naţionale. Deciziile privind politicile comune derivate, inclusiv liniile directoare şi actele juridice bazate pe tratate, sunt de regulă luate de instituţiile comune stabilite prin tratate, respectându-se procedurile prevăzute de acestea. Formularea politicilor comune de către instituţiile comune trebuie să răspundă în mod clar unor nevoi comune, să urmărească atingerea unor obiective comune şi să servească, în acelaşi timp, unor interese comune. Conform Macmillan English Dictionary, o politică (policy) reprezintă un set de planuri şi acţiuni agreate de guverne, partide politice, oameni de afaceri sau alte grupuri, în vreme ce politica (politics) reprezintă: (1) profesia unui politician, (2) o sumă de credinţe şi atitudini în legătură cu modul în care trebuie să acţioneze guvernele, (3) studierea modului în care oamenii câştigă şi folosesc puterea politică (ştiinţa politică).

Clasificare: politici comune orizontale (numite uneori şi politici „generale”) – care afectează

în mod egal condiţiile generale ale economiei şi societăţii statelor membre, ca de exemplu, politica socială, în domeniul concurenţei, mediului etc.

politici comune sectoriale – care vizează numai anumite sectoare ale economiei statelor membre, în special industria, agricultura, transporturile, energia etc.

politici comune externe – care vizează relaţiile UE / statelor membre cu terţe ţări, precum politica comercială sau politica de ajutor în sprijinul dezvoltării.

De la terminologie la tipologie Construcţia europeană reprezintă, în cele din urmă, rezultatul unor decizii de natură

politică. Chiar dacă marea majoritate a analiştilor par a fi de acord cu acest lucru, riscul confuziei terminologice este ridicat şi asta deoarece, pe de o parte, în limba română (ca şi în limba franceză, de exemplu), termenul „politică / politici” este asociat cu jocul partidelor politice (politica partidelor politice) în vreme ce, în limba engleză, conţinutul termenului este altul: o politică (policy) reprezentând o strategie publică. Dincolo însă de aspectul semantic, frontiera apare între viziunile naţionale şi abordarea europeană. Pentru toate subiectele importante, Bruxelles-ul are o anumită strategie, anumite orientări permanente, independente de abordările naţionale şi de simplu joc instituţional. Cu alte cuvinte, Uniunea dispune de politici specifice anumitor domenii, a căror eficacitate depinde de aria respectivă şi de procedurile utilizate.

Dacă pornim de la faptul că în Articolul 3 al TR, prin care se instituiau cele trei politici comune (politica agricolă comună, politica în domeniul transporturilor şi politica comercială), nu există absolut nici o definiţie a „politicii comune”, putem considera că fundamentele juridice sunt aproape inexistente. Ca urmare a acestui fapt, în timp, s-au manifestat numeroase ezitări terminologice. Astfel, în „rapoartele generale privind activitatea Comunităţilor”, Comisia, pe fondul tendinţei evidente de creştere Uniunea Europeană între federalism şi interguvernamentalism.

Dincolo de aspectele terminologice, problema este, în cele din urmă, cea a dezvoltării competenţelor comunitare (respectiv cele care revin Comisiei) în detrimentul competenţelor care revin statelor membre (ceea ce explică de ce, în acest spaţiu de interferenţă, apar frecvent dispute juridice). Acest ansamblu trebuie completat prin acorduri complementare, la care subscriu statele membre reunite în cadrul Consiliului (de exemplu, pentru politica regională, monetară, industrială sau socială).

Dincolo de simpla „apropiere a legislaţiilor naţionale”, problema care se pune este cea a unui veritabil transfer de competenţe statale în beneficiul Comunităţii, aceasta din urmă fiind autorizată să stabilească reguli şi să conducă o politică proprie. Ca atare, anumiţi autori

32

(P. H. Teigen, C. Megret) fac distincţia între cele trei politici iniţiale, considerate „politici comune” şi „politicile comunitare” sau cele „coordonate”. Totuşi, după cum am mai arătat, în practica comunitară există tendinţa de a nu face distincţia între cele două categorii de politici („comune” şi „comunitare”). Alţi autori (J. C. Gautron) consideră că această ultimă abordare nu reprezintă decât o adaptare inteligentă la realităţile politice şi economice, care reclamă în special unitate şi viteză de reacţie în procesul de decizie sau de negociere.

Este oare în acest caz posibil să se considere, din dorinţa de echilibru între realismul şi rigoarea analizei, că prin politici „ale Comunităţii” putem înţelege, pe de o parte, „politicile comune”, caracterizate printr-un veritabil transfer de competenţe în profitul Comunităţii şi, pe de altă parte, prin „politicile comunitare” un simplu ancadrament al politicilor naţionale? Este totuşi de înţeles că, într-un anumit număr de cazuri, în practică, Comunitatea acţionează adesea dincolo de textele legale, micşorându-şi sau maximizându-şi competenţele în funcţie de situaţia concretă respectivă.

Într-adevăr, urmare a principiului originar conform căruia Comunitatea nu dispune decât de competenţe exprese, generate de renunţarea la suveranitate consimţită de statele semnatare ale Tratatelor de Aderare, politicile comune s-au limitat iniţial (în Tratatul CE) la cele trei politici consacrate prin art. 3 şi confirmate prin articole specifice (art. 110 pentru politica comerciala – actualul art. 131, art. 38 pentru PAC, actualul art. 32 şi art. 74 pentru politica transporturilor, actualul art. 70). Ca urmare a efectului de spill-over, competenţele comunitare s-au extins în noi domenii. Astfel, prin Actul Unic cinci noi domenii devin de competenţa UE: politica monetară, politica socială, politica mediului, politica de coeziune economică şi socială şi politica de cercetare-dezvoltare. Prin Tratatul de la Maastricht, numărul de domenii creşte la peste 20, adăugându-se domenii noi, precum: creşterea competitivităţii industriale, reţele transeuropene, educaţie, formare, cultură etc.).

Tratatul Constituţional aduce un plus de claritate, grupând competenţele UE în trei categorii mari, respectiv: • competenţe exclusive, pentru domeniile în care numai UE poate legifera şi adopta acte

obligatorii din punct de vedere juridic, precum politica în domeniul concurenţei, politica comercială comună, uniunea vamală sau politica monetară pentru zona euro;

• competenţe partajate, pentru domeniile în care şi UE şi statele membre au dreptul de a legifera şi adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic precum piaţa internă, agricultură şi pescuit, transport şi reţele transeuropene, energie, coeziune economică şi socială etc.

• acţiuni de sprijin, coordonare sau complementare – precum politica industrială, educaţie, formare profesională, cultură etc.

Acestor trei domenii li se adaugă: • domeniul politicii externe şi de securitate comună;• politicile coordonate care se întâlnesc în domeniul economic şi al ocupării forţei de muncă.

O altă modalitate de clasificare (P. le Mire, 2003, p 219) are în vedere gradul de avans atins în domeniul integrării, situaţie în care, în capul listei se plasează politica comercială, politică care reflectă competenţele exclusive ale Comunităţii (cu posibilitatea încheierii de acorduri mixte). Politica agricolă comună este şi ea considerată a fi una extrem de integrată, cel puţin în ceea ce priveşte politica pieţelor (organizarea comună de piaţă). Pe o poziţie similară se plasează şi politica monetară care, oricum ar fi prezentată realitatea, prezintă caracteristicile unei politici comune. Pe de altă parte pot fi avute în vedere şi aşa numitele politici „coordonate” care se caracterizează prin partajarea competenţelor şi prin complementaritate în definirea acţiunilor.

Modalitatea de clasificare propusă de Tratatul Constituţional - generată tocmai de nevoia de simplificare şi clarificare inclusiv în acest domeniu, separă competenţele Uniunii în trei categorii mari: competenţe exclusive, partajate şi de sprijin (complementare), la care adaugă,

33

pe de o parte, politica de coordonare în domeniul economic şi al ocupării forţei de muncă şi, pe de altă parte, politica externă şi de securitate comună şi politica de apărare.

Toate aceste abordări de natură diferită demonstrează totuşi caracterul extrem de pragmatic al construcţiei europene şi existenţa unei game diverse de intervenţii comunitare, care marchează gradul de avans atins în procesul integrării, de la simpla apropiere a legislaţiilor, la veritabile politici comune, după cum sublinia Le Mire (Pierre le Mire, 2003).

3.3 Mecanisme decizionale

Din perspectiva mecanismelor decizionale, trăsătura specifică politicilor comune o reprezintă diversitatea. Aşa de pildă, Tratatele prevăd posibilitatea luării deciziilor prin vot cu majoritate simplă, calificată sau cu unanimitate, în cadrul unor proceduri care s-au multiplicat pe măsură ce procesul de integrare a avansat (în special în ceea ce priveşte gradul de participare al Parlamentului European).

Cea mai importantă parte a jocului instituţional se poartă între trei actori principali, Consiliul, Comisia şi Parlamentul, asistaţi de Curtea de Justiţie, ca de un arbitru. Între cei trei, puterile sunt repartizate relativ echilibrat, fiecare actor având propria sa partitură. În funcţie de domeniul în discuţie, tratatele definesc modalităţi şi proceduri decizionale diferite:

pentru luarea deciziei – variaţia esenţială rezidă în modalitatea de vot; în ceea ce priveşte procedurile, în ciuda variaţiilor destul de numeroase (pot fi

identificate peste 20 de modalităţi diferite), două elemente esenţiale trebuie avute în vedere:

– în anumite situaţii, Comisia este delegată să decidă singură; – deciziile care revin Consiliului sunt precedate de una, două sau trei

consultări cu PE (procedura de codecizie, de pildă, caută să asigure echilibrul între cei trei actori, sporind pentru aceasta rolul care revine PE).

Principalele categorii de mecanisme decizionale: 1. Procedura de consultare o A fost specifică manierei iniţiale de adoptare a deciziilor, fiind astăzi păstrată pentru foarte

puţine domenii; o Rolul Parlamentului European (PE) este doar consultativ: PE emite o opinie sau propunere

de amendare a iniţiativelor legislative, pe care Consiliul le poate lua sau nu în considerare; o Această procedură se aplică, de pildă, în cazul revizuirii preţurilor agricole. 2. Procedura de cooperare

o Introdusă prin Actul Unic, reprezintă o formă mai evoluată de adoptare a deciziilor, oferind PE un rol mai important;

o Presupune existenţa a două lecturi ale propunerilor făcute de către Comisie, ceea ce oferă PE posibilitatea să amendeze propunerile acesteia sau poziţia iniţială a Consiliului;

o Pentru a putea ignora amendamentele PE, Consiliul are nevoie de unanimitate; o Se aplică în numeroase domenii: fonduri structurale, cercetare, mediu, relaţii externe etc. o Tratatul de la Nisa propune renunţarea la această procedură pe măsura adâncirii procesului

integrării europene. 3. Procedura de codecizie o Introdusă prin Tratatul de la Maastricht, sporeşte semnificativ rolul PE în cadrul procesului

decizional, oferind PE puterea de a decide pe plan de egalitate cu Consiliul; a dus la creşterea numărului de decizii adoptate cu majoritate calificată;

o Tratatul de la Amsterdam modifică procedura de codecizie în sensul simplificării.

34

În linii mari, procedura de codecizie este astfel structurată: • Dacă PE şi Consiliul cad de acord asupra propunerii Comisiei, aceasta este aprobată; • Dacă există un dezacord, PE poate fie să accepte poziţia comună a Consiliului, fie să o

respingă sau să o amendeze, cu votul majorităţii membrilor; • Dacă Consiliul nu acceptă amendamentele, se convoacă un comitet de conciliere format din

reprezentanţii celor trei instituţii, după care PE şi Consiliul votează acordul realizat/poziţia comună; în caz de dezacord, propunerea nu este adoptată.

• Se aplică în numeroase domenii: libera circulaţie a lucrătorilor, protecţia consumatorilor, educaţie, cultură, sănătate, reţele trans-europene etc.

Procedurile pot varia chiar şi în cadrul aceleiaşi politici, în funcţie de obiectivele sau tipul de acţiune prin care se intervine. Astfel, pentru politica în domeniul transporturilor, articolul 71 (fostul art. 75) al Tratatului impune recursul la procedura de cooperare prin art. 252 (fost art. 189 C), dar aliniatul trei prevede o derogare, în principal prin cerinţa asigurării unanimităţii în cadrul Consiliului atunci când dispoziţiile prevăd că „afectează grav nivelul de viaţă şi de ocupare a forţei de muncă în anumite regiuni ca şi modul de utilizare al echipamentelor”.

Pentru multe din situaţiile prevăzute în tratate sunt menţionate şi derogări, ca de pildă în cazul politicii de cooperare şi dezvoltare, pentru care art. 179 (fost art. 130 W) impune procedura de cooperare (art. 252) în cazul măsurilor necesare atingerii obiectivelor, fiind prevăzute însă şi excepţii în ceea ce priveşte cooperarea cu ţările ACP (Africa, Caraibe, Pacific) sau cu ţările terţe şi organizaţiile internaţionale (situaţie în care intră în funcţiune mecanisme de cooperare specifice, dezvoltate între statele membre şi Comunitate).

Deşi, de regulă, majoritatea autorilor consideră că există două categorii mari de proceduri prin care sunt generate politicile comune, respectiv metoda comunitară şi metoda interguvernamentală, H. Wallace (2004) rafinează analiza, descriind cinci modalităţi de elaborare a politicilor, respectiv: metoda comunitară, reglementarea, guvernarea la multiple nivele, coordonarea politicilor şi transguvernamentalismul.a. Metoda comunitară (regăsită, de pildă, în cazul PAC), a fost definită în linii mari încă din

anii ’60 şi constă în următoarele: Rolul important care revine Comisiei Europene în elaborarea, intermedierea şi

punerea în aplicare a politicilor; Rolul important care revine Consiliului de Miniştri în procesul de negociere şi

decizie; Parlamentul European are posibilitatea de a interveni şi a influenţa procesul de

decizie; Curtea Europeană de Justiţie intervine pentru a impune autoritatea legală în

respectarea deciziilor comunitare. b. Reglementarea s-a dezvoltat ca model de politică alternativă în anii ’70 – ’80, pe fondul

nevoii de eliminare a barierelor de orice fel existente între economiile statelor membre în procesul de dezvoltare a pieţei unice;

Comisia este cea care face propuneri de armonizare tehnică şi standardizare; Consiliul intervine în calitate de forum de dezbatere (sensul discuţiilor fiind de

regulă orientat spre atingerea unor standarde cât mai înalte) şi adoptă o poziţie comună;

Parlamentul European are un rol important, intervenţia sa fiind decisivă; Curtea Europeană de Justiţie garantează interpretarea şi aplicarea corectă a

deciziilor; Posibilităţi extinse pentru actorii economici şi sociali de a influenţa forma şi

conţinutul reglementărilor (obligaţia de a consulta Consiliul Economic şi Social).

35

După cum se pronunţă şi H. Wallace, „literatura referitoare la acest model de reglementare a fost marcată de accentul pus pe grupurile de interese, de lobby, pe factorii corporatişti, pe abordările bazate pe reţele, coaliţii şi alianţe” (H. Wallace, 2004, p. 34). c. Guvernarea pe multiple niveluri s-a impus începând cu mijlocul anilor ’80, în special în

legătură cu politica fondurilor structurale, pentru a marca deschiderea spre contacte tot mai strânse între nivelurile de guvernare comunitar, naţional şi regional. Implicaţia directă era faptul că politicile interne ale statelor membre erau parţial reformulate, ca o consecinţă a procesului politic în UE, în care fluxurile financiare puteau genera noi relaţii politice:

Comisia, actor important în procesul de concepere al programelor, în parteneriat cu autorităţile locale şi regionale;

Guvernele, membre în Consiliul de Miniştri, negociază bugetul şi alocările structurale, sub presiunea autorităţilor locale şi regionale;

Parlamentul European, prin parlamentarii europeni, se constituie într-o sursă suplimentară de presiune pe lângă factorii politici regionali;

Autorităţile locale şi regionale au posibilitatea să fie implicate în procesul decizional comunitar (începând cu anul 1993) ca parte în Comitetul Regiunilor, dar şi prin faptul că au posibilitatea de a avea propriile reprezentanţe la Bruxelles;

Bugetul UE include sume tot mai importante pentru susţinerea coeziunii economice şi sociale.

d. Coordonarea politicilor – are trăsături comune cu aşa-numita metodă OCDE45. Acest mod de abordare are în vedere folosirea experţilor şi utilizarea de argumente tehnice în definitivarea unei poziţii comune. Începând cu anii ’70, Comisia a promovat tot mai sistematic consultările între guvernele statelor membre pe diferite subiecte, consultări care, în cele din urmă, au permis elaborarea unei adevărate politici în cazul mediului.

Comisia acţionează în calitate de creator de reţele de experţi; Experţii independenţi sunt implicaţi în calitate de promotori ai ideilor şi tehnicilor; Aceste grupări sunt adesea convocate la nivel înalt în Consiliu, într-o atmosferă de

brainstorming în locul uneia de negocieri; Comisiile specializate din Parlamentul European pot susţine diferitele abordări cu

mai mult succes decât omoloagele lor naţionale. Rolul principal al UE (ca de exemplu în cazul politicii de ocupare a forţei de muncă) este

de a permite compararea experienţelor naţionale, locale, regionale, sectoriale, nu cu scopul de a stabili un cadru unic comun, ci pentru a permite împărtăşirea de experienţe şi promovarea celor mai bune practici („best practices”). e. Transguvernamentalismul intensiv – reprezintă o formă mai slabă şi mai puţin restrictivă de

elaborare a politicilor; în privinţa termenului propus, trebuie amintit că, deşi majoritatea analiştilor preferă să utilizeze termenul de interguvernamentalism, H. Wallace (2004) îl consideră pe acesta potrivit numai pentru a sublinia cooperarea limitată dintre guverne, în cazul unei cooperări intense fiind de preferat termenul de transguvernamentalism, caracterizat prin:

Implicarea activă a Consiliului European în stabilirea direcţiei generale; Rolul predominat al Consiliului de Miniştri în consolidarea cooperării; Rol limitat sau marginal al Comisiei; Excluderea PE şi a CEJ în aria de desfăşurare a acestui tip de politici; Implicarea unui cerc distinct de factori politici cheie naţionali; Lipsa de transparenţă a procesului pentru parlamentele naţionale, dar şi pentru

public. În ciuda faptului că acest mod de abordare este considerat a reprezenta o formă slabă

de cooperare, el s-a dovedit relativ eficient în cazul unor organisme precum NATO sau Agenţia Europeană pentru Spaţiu. În cazul politicii externe şi de apărare, nucleul îl constituie

36

Consiliul European, alături de reprezentanţii ministerelor de externe şi de apărare, cu un secretariat care îşi avea sediul în cadrul Consiliului de Miniştri şi nu în cadrul Comisiei (Tratatul Constituţional modifică acest fapt).

3.4. Ciclul politic la nivelul UE

Pentru a studia anatomia procesului de elaborare a unei politici, o metodă extrem de populară presupune divizarea acestui proces în etape succesive şi analizarea ulterioară a fiecărei componente. Aceasta este în fapt şi cea mai frecvent uzitată modalitate de a studia procesul de elaborare a unei politici publice, proces abordat sub forma unui ciclu, în care se succed, de regulă, următoarele etape:

• stabilirea priorităţilor sau a agendei; • formularea politicilor; • legitimarea politicilor; • implementarea politicilor; • evaluarea politicilor. De reţinut însă că această divizare este artificială şi, în acelaşi timp, înşelătoare, de vreme

ce ea ar putea sugera că procesul de elaborare a unei politici se desfăşoară raţional şi coerent, ca atunci când „scrii o lucrare oarecare, cu început, cuprins şi sfârşit, cu părţi componente legate între ele în mod logic. De fapt, foarte rar, elaborarea unei politici se desfăşoară în acest mod. […] Pasul numit implementare, ca şi cel numit întocmirea agendei se întrepătrund reciproc. Din faza de implementare apar noi probleme politice. Ele sunt introduse pe agendă într-o succesiune fără sfârşit.” (Carles E. Lindblom, Edward J. Woodhouse, 2003, p. 24).

Cu toate acestea, în continuare, din raţiuni didactice vom prezenta pe rând, în mod succint şi distinct, fiecare moment al acestui ciclu politic, făcând, de fiecare dată trimitere directă la realităţile Uniunii.

3.4.1 Identificarea problemelor şi stabilirea agendei (a priorităţilor)

Înainte ca orice alegere politică să fie făcută este necesară identificarea problemei de rezolvat. Identificarea problemei se va face diferit în funcţie de valorile economice, sociale şi ideologice specifice momentului respectiv, dar şi în funcţie de modul de implicare al guvernelor.

După identificarea problemelor prioritare, se va realiza o ordonare a acestora în funcţie de nivelul lor de interes public şi politic. Cum se realizează acest lucru la nivelul UE reprezintă încă o problemă deschisă, răspunsul fiind dependent de modul în care stabilirea agendei reprezintă un fenomen reactiv sau proactiv. El este, pe de o parte, reactiv, în măsura în care fenomenul de extindere a competenţelor în noi domenii (spillover), precum şi evenimentele externe generează noi probleme de rezolvat, care pot şi trebuie incluse pe agendă; pe de altă parte, stabilirea agendei poate deveni un proces proactiv în măsura în care anumiţi lideri politici (şefi de guvern, Preşedintele Comisiei etc.) impun anumite subiecte pe agendă.

Evident, există diferenţe semnificative între modul în care se stabileşte agenda la nivel european şi naţional, diferenţe generate de:

rolul jucat de opinia publică: la nivel naţional, partidul care a câştigat alegerile va impune anumite subiecte ca

răspuns la nevoile opiniei publice, dar nu numai din dorinţa de a reprezenta voinţa publică, ci şi pentru că acţionează în perspectiva unor alegeri viitoare;

37

la nivelul UE, singurii decidenţi care pot fi influenţaţi de votul electoratului sunt membrii Parlamentului European, iar aceştia au o influenţă limitată asupra întregului proces politic. Cele mai semnificative prerogative decizionale revin însă Comisiei şi Consiliului de Miniştri, două instituţii care nu sunt direct alese şi deci nici direct responsabile în faţa alegătorilor europeni;

complexitatea şi extrema fragmentare specifică instituţiilor UE, precum şi absenţa unei coordonări efective la nivelul politicilor UE;

în funcţie de modul în care pot fi identificate diferitele soluţii: la nivel naţional sau subnaţional, identificarea problemelor şi formularea soluţiilor

este ceva mai uşor de realizat; la nivelul UE, datorită complexităţii şi diversităţii nevoilor şi priorităţilor celor 27

de state membre, identificarea cauzelor dar şi a potenţialelor efecte implicate de alegerea uneia dintre posibilele alternative politice, este mult mai dificilă.

În cadrul UE, obiectivele politice ale UE sunt creionate de Consiliul European, care are adesea iniţiative politice în diferite domenii, iniţiative determinate însă de factori diferiţi precum opinia publică, obligaţiile asumate prin tratate, deciziile Curţii de Justiţie, iniţiativele personale ale unor lideri politici, presiunile interne şi externe (de pildă, nevoia de a răspunde unor probleme de securitate, precum cele din Balcani etc.) sau existenţa unor procese specifice globalizării (criza din Asia de Sud-Est din 1997 şi Rusia din 1998). Ca atare, în stabilirea agendei de lucru la nivelul UE pot interveni variabile specifice, precum:

• gradul în care guvernele statelor membre sunt sau nu de acord să permită UE să exercite competenţele în anumite domenii;

• gradul în care diferitele presiuni politice, economice, tehnice etc., sesizate la nivelul statelor membre, necesită răspunsuri la nivelul UE;

capacitatea de compromis manifestată de liderii politici în cazul unor nevoi adesea conflictuale ale statelor membre.

În plus, în definirea agendei sunt permanent avute în vedere şi obiectivele de bază ale UE, stipulate în Tratatele fondatoare.

Modalităţi de stabilire a agendei la nivel naţional Cele mai multe studii din domeniul politicilor publice consideră că stabilirea agendei se poate realiza printr-una din următoarele trei modalităţi: 1. abordarea pluralistă – conform căreia, procesul decizional la nivelul guvernului este

partajat între mai multe zone de putere, influenţate de diferite grupuri de interes, guvernul fiind în fapt suma tuturor acestor grupuri de interes concurente, care se manifestă la un moment dat în societate;

2. abordarea elitistă – conform căreia procesul decizional este dominat de o elită a puterii, compusă din indivizi care îşi exercită influenţa prin diferite mijloace economice, financiare, de status, carismă etc.;

3. abordarea centrată pe stat (state centric aproach) – conform căreia principala sursă a politicilor o reprezintă mediul în care decidenţii politici îşi desfăşoară activitatea iar vectorul determinat în stabilirea agendei este chiar guvernul şi nu factorii externi. La nivelul UE, fiecare din cele trei modalităţi amintite anterior (abordarea pluralistă,

elitistă şi cea centrată pe stat) capătă trăsături specifice: 1. stabilirea agendei se poate realiza conform abordării pluraliste în măsura în care

diferitele grupuri de interes joacă un rol important în determinarea priorităţilor la nivelul UE. Cea mai importantă poziţie în rândul acestora o ocupă chiar statele membre, dar abordarea pluralistă are în vedere şi existenţa unor grupuri de interes mult mai specifice. Astfel, în cazul CECO, interese apărate erau cele ale industriaşilor din ramurile cărbunelui şi oţelului, în cazul PAC, influenţa fermierilor este

38

considerabilă, în cazul politicii în domeniul mediului există diferite grupuri de interes care au folosit uneori UE pentru a ocoli chiar guvernele naţionale.

2. abordarea poate deveni elitistă în măsura în care priorităţile sunt stabilite exclusiv de către lideri ai statelor membre sau de către membri ai Consiliului de Miniştri sau Comisiei Europene (instituţii nealese în mod direct). Într-o asemenea situaţie deficitul democratic derivă în mare parte din faptul că cea mai mare parte a întâlnirilor nu sunt transparente, desfăşurându-se departe de ochii publicului. Se consideră că, pe măsură ce forţa grupurilor de interes şi a Parlamentului European va creşte, procesul va deveni tot mai deschis şi democratic.

3. abordarea poate fi centrată pe stat în măsura în care stabilirea agendei urmează şi este rezultatul procesului de integrare decis de către guvernele statelor membre. Astfel, decizia de a semna Actul Unic a fost luată în mod conştient de liderii europeni, fapt care a permis UE să se implice în noi domenii politice, dar şi să dobândească puteri sporite în altele.

Aşa de pildă, asupra sărăciei există abordări foarte diferite: sunt oamenii săraci pentru că nu au suficientă voinţă, ambiţie, imaginaţie în a-şi îmbogăţi viaţa sau pentru că sunt împiedicaţi de mediul social? Sau poate pentru că nu sunt suficient educaţi, sau poate pentru că sunt leneşi şi nu vor să muncească? Sau, poate pentru că există diferite bariere economice şi politice care îi împiedică să-şi îmbunătăţească viaţa? Deşi nu există o abordare unitară a acestui subiect, la nivelul UE au fost create aşa-numitele Fonduri Structurale, menite să reducă disparităţile economice dintre diferitele regiuni, prin alocarea de fonduri menite să le sprijine dezvoltarea, în ciuda faptului că este de domeniul evidenţei (dar acest lucru a fost probat şi prin diferite cercetări, studii) faptul că în sudul Italiei, de exemplu, cauzele sărăciei sunt altele decât în zonele industriale din Estul Germaniei.

3.4.2. Formularea politicilor

Odată ce o nevoie sau o problemă au fost identificate, apare necesar a fi formulat un răspuns şi găsită o soluţie. Acest lucru implică un plan, un program care să-şi propună acest lucru, ceea ce implică existenţa unor legi noi şi a unor resurse financiare corespunzătoare (a unor alocări bugetare distincte).

Abordarea logică şi cuprinzătoare implică, anterior acestui proces, realizarea unor analize metodologice şi raţionale prin care să fie studiate cauzele şi dimensiunile problemei respective, precum şi costurile şi beneficiile implicate. În realitate însă, acest lucru se întâmplă arareori, iar cele mai multe politici se aplică intuitiv, fie ca rezultat al conjuncturilor politice, fie ca răspuns la diferitele semnale transmise de către opinia publică.

Pot fi identificate diferite obstacole care se interpun în calea formulării raţionale a unei politici, printre care:

1. obstacolele generate de caracterul impredictibil al naturii umane, inconstanţa ei. Nu este foarte uşor să identifici factorii care fac ca la un anumit moment dat, un anumit grup să acţioneze într-un anumit mod, şi de ce. Ceea ce poate părea logic, moral, rezonabil pentru o anumită persoană, poate fi complet deplasat pentru o alta. Cu atât mai mult, într-o entitate atât de complexă precum UE, vom descoperi puţine trăsături comune între un funcţionar valon, un fermier irlandez sau un şomer francez.

2. obstacolele generate de lipsa informaţiilor sau cantitatea insuficientă a acestora. Acest lucru face ca decidenţii să fie adesea incapabili să înţeleagă problemele sau cauzele acestora. Alteori, chiar atunci când asemenea informaţii există, se atinge foarte greu un punct comun în privinţa interpretării acestora.

3. obstacole legate de dificultatea alegerii răspunsurilor, a soluţiilor la diferitele probleme. Alegerea celei mai bune alternative va fi influenţată de existenţa concepţiilor

39

personale, dar şi de valorile sociale şi ideologice pe care le împărtăşeşte respectivul decident. Aşa de pildă, un preşedinte francez conservator va avea o altă abordare decât un social-democrat suedez sau un socialist danez, şi asta nu numai datorită valorilor ideologice diferite dar şi datorită nevoilor diferite ale alegătorilor din ţările lor.

4. obstacole legate de impredictibilitatea rezultatelor anticipate. Chiar şi apelând la cele mai sofisticate analize şi cercetări, chiar pornind de la premisa că decidenţii sunt cuprinşi de cele mai bune intenţii, este imposibil să ai certitudini totale în privinţa rezultatelor aşteptate, politicile având adesea rezultate neanticipate.

5. obstacole legate de calitatea actorilor implicaţi. Distribuţia puterii în orice sistem de guvernare este adesea ambiguă, pe de o parte pentru că şi Constituţiile pot fi subiect de interpretări diferite dar şi pentru că, pe de altă parte, calitatea procesului de guvernare este în mod decisiv influenţată de calitatea actorilor implicaţi, de valorile lor personale, de concepţiile acestora, de modul în care funcţionarii administraţiei centrale îşi folosesc puterea în cadrul ministerului respectiv. La nivelul UE, de pildă, rolul Comisiei Europene va depinde mai puţin de „fişa postului” preşedintelui şi mai mult de personalitatea acestuia, de viziunea lui strategică ca şi de capacitatea acestuia de a-şi impune punctul de vedere în diferite situaţii.

În cadrul UE, rolul principal în formularea politicilor revine Comisiei, care este singura abilitată să iniţieze legi noi, să asigure respectarea Tratatelor, şi faptul că „spiritul” acestora se regăseşte în reglementări şi politicile adoptate.

De regulă, propunerile venite din partea Comisiei suferă modificări ca urmare a intervenţiilor făcute prin intermediul grupurilor de lobby, a guvernelor naţionale, a presiunilor externe sau a dezbaterilor din cadrul Consiliului de Miniştri şi Parlamentului European.

Comisia a fost descrisă ca fiind încă în faza „adolescenţei birocratice”, în sensul că relaţiile ei cu grupurile de interes sunt încă fluide iar ea tinde să fie mult mai deschisă input-urilor decât birocraţiile naţionale. Termenul face trimitere şi la resursele ei decizionale limitate şi la modificările raporturilor de putere în raport cu celelalte instituţii comunitare.

3.4.3. Legitimarea

Pentru a putea deveni funcţionabile, politicile trebuie să se bazeze pe un suport legal, dar şi pe recunoaşterea publică. Cu certitudine, într-un sistem politic democratic, bazat pe respectarea regulilor de drept, cu o guvernare realizată pe baza unor seturi de reguli reciproc acceptate şi faţă de care toţi cetăţenii sunt în mod egal subiecţi, există puţine semne de întrebare în ceea ce priveşte autoritatea guvernului de a face sau de a implementa politici.

În cadrul UE, evoluţia procesului integrării a fost jalonată de dezbateri privind autoritatea instituţiilor comunitare, pe fondul temerilor exprimate privind pierderea suveranităţii naţionale.

Un alt handicap semnificativ al UE este cel al „deficitului democratic” precum şi cel al „decalajului de autoritate”, care exprimă diferenţa dintre ceea ce ar dori să facă instituţiile comunitare şi ceea ce cetăţenii şi guvernele statelor membre permit acestora să facă. Decalajul este încă mare, dar se remarcă tendinţa de reducere treptată a acestuia, datorită unor evenimente obiective (alegerile directe pentru PE), dar şi a unor percepţii subiective:

• PE este în acest moment singura instituţie europeană direct responsabilă în faţa cetăţenilor, ca urmare a posibilităţii de exercitate a votului;

• Legitimitatea Uniunii creşte pe măsură ce cetăţenii UE învaţă să trăiască cu efectele integrării, iar UE devine tot mai reală, tot mai palpabilă, pe măsura trecerii timpului.

3.4.4. Implementarea

40

Politicile, oricât de genial ar fi concepute, rămân simple vorbe dacă nu sunt implementate corespunzător şi apoi aplicate şi respectate ca atare. De regulă, acest lucru înseamnă nu numai legi şi reglementări noi sau instrucţiuni pentru funcţionarii publici care le vor aplica, dar şi informarea cetăţenilor afectaţi de noile politici. Elementele respective transformă acest moment în cel mai dificil din întreg ciclul politic. Cu alte cuvinte, implementarea reprezintă un proces de interacţiune între momentul stabilirii obiectivelor şi cel al adoptării măsurilor corespunzătoare de transpunere în practică a acestora. Pentru că este însă iluzoriu să presupui că, odată ce un guvern a luat o decizie, ea va fi şi automat transpusă şi respectată exact aşa cum a fost concepută (politicile pot fi reinterpretate şi redefinite chiar şi în stadiul de implementare), acţiunile în sensul respectării deciziilor luate sunt şi ele extrem de importante pentru reuşita întregului proces.

În momentul implementării pot interveni diferiţi factori care să împiedice reuşita acestei faze, precum:

• lipsa fondurilor necesare transpunerii; • lipsa unui acord politic între partidele aflate la guvernare sau între guvernanţi şi sindicate

/ patronate; • lipsa unor obiective realiste şi realizabile; • interpretări contradictorii; • redefinirea priorităţilor ca rezultat al unor noi condiţii sau a unor noi informaţii; • lipsa suportului public; • interese contradictorii în rândul aparatului administrativ însărcinat cu punerea în aplicare

a politicii respective; • probleme structurale neanticipate sau efecte colaterale. În cazul UE, Consiliul de Miniştri reprezintă autoritatea finală în procesul decizional, deşi

acest lucru reflectă în fapt rezultatul unei interacţiuni complexe dintre Consiliu, Comisie, Parlament şi statele membre, la care se adaugă Curtea de Justiţie (care oferă interpretările necesare reglementărilor comunitare).

Responsabilitatea supravegherii implementării revine Comisiei, deşi, în fapt, implementarea revine statelor membre (respectiv, administraţiilor din aceste ţări). Resursele şi personalul limitat de care dispune Comisia îi impun acesteia ca, într-o oarecare măsură, să se bazeze, de la caz la caz, şi pe rapoartele realizate de statele membre sau de diferite grupuri de interes implicate în procesul de implementare.

În asigurarea faptului că legile sunt uniform interpretate şi aplicate, rolul hotărâtor revine Curţii de Justiţie, care are şi rolul de a rezolva disputele apărute între statele membre. Pentru a uşura procesul de implementare au fost create agenţii specializate, precum Banca Central Europeană sau Europolul.

Cu toate acestea, implementarea depinde de numeroşi alţi factori pe care UE îi poate controla în mod diferit, precum:

• eficienţa instituţiilor responsabile cu implementarea; • modul în care cooperează subiecţii unei politici (guvern, populaţie, agenţii publice); • modul în care se poate impune autoritatea UE (aceasta nu are puteri directe în domeniul

respectării politicilor, deoarece procesul integrării europene s-a bazat de la bun început pe cooperarea voluntară dintre statele membre).

Iniţial, la începuturile procesului de integrare, Comisia supunea propunerile Consiliului; în cazul în care era prevăzut de către tratate, PE putea fi „consultat”; în final, decizia fiind adoptată de către Consiliu. Treptat, puterea şi influenţa PE în procesul decizional a crescut, fapt reflectat şi de modificările suferite în timp de tratate.

3.4.5. Evaluarea

41

Evaluarea reprezintă momentul final al ciclului politic, în care se determină modul în care o lege sau o politică a fost pusă în aplicare. Momentul devine greu de transpus în practică în cazul în care nu au fost stabilite scopuri specifice de la bun început sau dacă nu au fost realizate raportări corecte privind rezultatele politicilor. Astfel, în multe situaţii este aproape imposibil de ştiut ce acţiuni au fost realizate şi cu ce consecinţe sau dacă rezultatele au fost corect raportate.

Evaluarea devine extrem de utilă în cazul în care se porneşte de la premisa că rezultatele politicilor pot fi identificate şi măsurate (integral sau parţial), astfel încât să fie făcute ajustări (pe parcurs sau la finalul perioadei) sau chiar se poate renunţa la o anumită politică în cazul în care nu se dovedeşte a fi eficientă.

În cazul UE, evaluările sunt realizate atât de către Comisie, Consiliul de Miniştri, Consiliul European, Parlamentul European, la care se adaugă şi rapoarte ale statelor membre, ale grupurilor de interes sau ale consultanţilor independenţi.

3.5. Procesul de decizie la nivelul UE

Procesul decizional în UE, generator al „metodei comunitare”, nu a încetat să evolueze de-a lungul anilor, sub semnul a două trăsături distincte, prima privind procedurile de vot în cadrul Consiliului, a doua privind extinderea puterii acordate Parlamentului European, ambele evoluţii influenţând, direct şi indirect, şi rolul jucat de Comisie.

42

Toate procedurile care vor fi prezentate în continuare au un element comun, faptul că întreg procesul este declanşat de propunerea venită din partea Comisiei, dar şi un element distinctiv major, respectiv puterea care revine PE. În legătură cu originea propunerilor făcute de Comisie, conform datelor colectate şi prelucrate chiar de către Comisie48, 35% reprezintă obligaţii internaţionale, între 25-30% sunt amendamente la legislaţia existentă, 20% reprezintă răspunsul la solicitări venite din partea altor instituţii ale UE, state membre sau grupuri de interes, 10% sunt generate de prevederile incluse în tratate şi numai 5-10% reprezintă iniţiative pure, „spontane” ale Comisiei.

Instituţiile UE Consiliul European reuneşte şefii de stat şi de guverne, oferă impulsurile necesare

dezvoltării Uniunii şi fixează orientările politice generale. Consiliul de Miniştri, principalul organ de decizie, reuneşte miniştrii statelor membre,

pentru fiecare din formaţiunile sale (Consiliul Afacerilor Externe, Consiliul Agriculturii etc.); acest reprezentat este singurul competent să reprezinte statul membru respectiv şi să-şi exercite dreptul de vot; Consiliul este ajutat în activitatea sa de Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi (COREPER).

Comisia Europeană are iniţiativa proiectelor legislative, pune în aplicare aceste decizii şi veghează la respectarea dreptului comunitar; îşi exercită atribuţiile în deplină independenţă, în îndeplinirea sarcinilor lor, comisarii nu solicită şi nu acceptă instrucţiuni din partea unui guvern sau organism.

Parlamentul European exercită, alături de Consiliul de Miniştri, funcţiile legislative şi bugetare, precum şi pe cele de control politic şi consultative; parlamentarii sunt aleşi prin vot universal direct, pentru un mandat de cinci ani, reprezentarea cetăţenilor europeni fiind asigurată în mod proporţional degresiv, cu stabilirea unui prag minim.

Curtea de Justiţie (formată din Curtea Europeană de Justiţie, Tribunalul de Înaltă Instanţă şi tribunale specializate) tranşează litigiile privind dreptul comunitar şi se pronunţă asupra interpretării şi aplicării legislaţiei europene.

Banca Central Europeană alături de băncile centrale naţionale, formează Sistemul European al Băncilor Centrale, care conduce politica monetară a Uniunii pentru statele care au adoptat Euro; BCE are personalitate juridică şi este singura abilitată să autorizeze emisiunea de Euro, fiind independentă în exercitarea prerogativelor sale.

Curtea de Conturi asigură controlul conturilor şi buna gestiune financiară privind veniturile şi cheltuielile Uniunii; este o instituţie care acţionează în deplină independenţă.

Comitetul Economic şi Social exercită o funcţie consultativă pe lângă PE, Consiliul de Miniştri şi Comisie şi este format din reprezentanţi ai organizaţiilor patronale, sindicale, reprezentanţi ai societăţii civile, în special din domeniile socio-economice, civice, profesionale şi culturale.

Comitetul Regiunilor exercită o funcţie consultativă pe lângă PE, Consiliul de Miniştri şi Comisie şi este format din reprezentanţi ai colectivităţilor regionale şi locale, care sunt fie titulari ai unui mandat electoral în cadrul unei colectivităţi regionale sau locale, fie sunt răspunzători din punct de vedere politic în faţa unei adunări alese.

PE reprezintă interesele popoarelor din Uniune, Consiliul de Miniştri, pe cele ale statelor membre, iar interesele generale ale UE sunt reprezentate de către Comisie.

Caracterul de originalitate al UE rezidă şi în faptul că principiul separării puterilor în stat nu se regăseşte în structura instituţională a UE; cu excepţia puterii juridice (încredinţată Curţii de Justiţie), celelalte puteri (executivă şi legislativă) sunt partajate în cadrul aşa-numitului „triunghi instituţional” între Parlamentul European, Consiliul de Miniştri şi Comisia Europeană, fiecare instituţie reprezentând anumite interese specifice.

43

În conformitate cu Tratatele, fiecare instituţie va trebui să-şi exercite puterile „în condiţiile şi pentru scopurile pentru care a fost creată”; în cazul în care prerogativele unei instituţii sunt preluate de o alta, care îşi depăşeşte astfel competenţele, instituţia lezată poate veni în faţa CEJ pentru a cere protejarea principiului balanţei instituţionale sau al echilibrului instituţional. Echilibrul instituţional se reflectă în procedura aleasă în momentul în care se ia o decizie. În funcţie de tipul de politică avut în vedere, care reflectă nivelul de competenţe ale UE, se vor regăsi proceduri care acordă mai multă putere fie Consiliului, fie PE, care permit Comisiei să aibă o influenţă mai mare sau mai mică, care oferă CEJ jurisdicţie, sau nu.

Cu toate acestea, trebuie spus că nu există o clară diviziune a muncii între instituţiile comunitare în cadrul ciclului politic, de vreme ce, în funcţie de reglementările aplicate într-un domeniu anume, deciziile se iau în mod diferit. Ca atare, complexitatea acestui sistem face foarte dificilă identificarea unui singur decident (decision-maker) în cazul întregului sistem decizional al UE (decision making system). Cu alte cuvinte, după cum afirma cineva la un moment dat (G. Scappucci, 1998), este practic imposibil să identifici persoana responsabilă în cazul în care o politică este eficientă sau ineficientă.

Elementele de originalitate şi unicitate, privind melanjul între concepţii aparent opuse precum federalismul şi interguvernamentalismul se regăsesc şi în structura hibridă a instituţiilor UE. Michel Clamen, făcând trimitere la sistemul instituţional al UE, afirmă că avem de a face cu o „organizaţie de tip francez funcţionând după model englez”, de vreme ce în esenţa sa, încă din anii ’50, structura administraţiei bruxelleze a fost inspirată de sistemul francez (între cei şase, Franţa avea la vremea respectivă cea mai avansată structură administrativă). În timp însă, pe măsură ce numărul de membri a crescut, aceste instituţii s-au dezvoltat într-o „ambianţă de ezitări perpetue, de balans între federal şi interguvernamental, de folosire hibridă a dreptului, balansând între dreptul roman, care îşi propune să definească şi să prevadă toate situaţiile posibile, şi dreptul anglo-saxon, care se bazează pe cutume, tradiţii, obiceiuri – dar şi controlului democratic” (M. Clamen, 1996, pp. 20-25).

Raporturile în continuă mişcare din cadrul „triunghiului instituţional” (Comisie, Consiliu, Parlament) s-au organizat într-o structură complicată, considerată de unii autori ca reprezentând un „sistem în reţea” . Caracterul de unicitate al procesului decizional comunitar derivă şi din rolul care revine statelor membre, ale căror interese sunt apărate nu în cadrul Parlamentului, aşa cum se întâmplă în cazul statelor federale, ci în cadrul Consiliului de Miniştri. O altă trăsătură specifică este cea privind rolul activ jucat de administraţiile naţionale în pregătirea şi aplicarea deciziilor, administraţii care, la rândul lor, se constituie în adevărate „sub-reţele”.

Trebuie menţionat totuşi faptul că numărul lor este relativ complicat de stabilit. Majoritatea analiştilor sunt însă de acord că numărul acestor proceduri variază între 20 şi 30, un raport al Comisiei din 1995 identificând 29 asemenea proceduri, respectiv: 22 sub pilonul CE, 4 sub pilonul PESC şi 3 sub pilonul JAI (Commission, 1995, pp. 80-84). Numărul lor ridicat este generat de particularităţile procesului politic al UE, de lipsa de consens între elitele politice vis-à-vis de direcţia şi modul de evoluţie al procesului de integrare europeană (opinii divergente apărând atât în tabăra interguvernamentalistă, cât şi în cea federalistă).

Diferendele şi controversele dintre statele membre, reflectând poziţiile diferite în ceea ce priveşte fie direcţia supranaţională, fie interguvernamentală, au fost relansate la mijlocul anilor ’80 (cele mai multe iniţiative au aparţinut guvernului britanic, mult mai declarat interguvernamental decât celelalte). Lipsa unor puncte de vedere comune privind sensul procesului de integrare au făcut ca deciziile privind procesul decizional, care se iau, în principal, în cadrul Conferinţelor Interguvernamentale (CIG), să producă un sistem decizional tot mai complicat. Acest sistem a făcut ca, în timp, să apară noi proceduri decizionale şi variaţii considerabile în cadrul procedurilor existente. N. Nugent propune clasificarea procedurilor decizionale ale UE în două mari categorii:

44

Decizii constituţionale majore şi decizii privind direcţia procesului de integrare – acest tip de decizii (acoperind aspecte precum modificarea tratatelor, principii şi etape ale UEM, aderarea de noi state membre) sunt luate, sau cel puţin aprobate, de Consiliul European. Deoarece ei se întâlnesc numai câteva zile pe an, desfăşurarea acestor întâlniri este pregătită de Consiliul de Miniştri în strânsă colaborare cu Comisia. Deciziile Consiliului European se iau, cu rare excepţii, cu unanimitate şi sunt decizii politice care implică acţiuni corespunzătoare din partea Comisiei şi Consiliului pentru a produce efecte legale.

Decizii legislative – există patru principale proceduri legislative, respectiv consultarea, cooperarea, codecizia şi avizul conform. Cele patru categorii au o trăsătură comună care rezidă în faptul că, în cazul fiecăreia, Consiliul şi PE solicită Comisiei să facă o propunere, Comisia fiind singura care are dreptul formal de iniţiativă. Pe de altă parte, diferenţele sunt majore, şi ţin, în principal, de rolul care revine PE în fiecare din ele (de la dreptul de a fi consultat, în cadrul procedurii de consultare la dreptul de veto, în cadrul procedurii de codecizie sau aviz). Procesul decizional comunitar pare a fi şi chiar este unul extrem de laborios, urmare a

complexităţii procedurilor, dar şi a numărului ridicat de actori instituţionali implicaţi. Aşa de pildă, pentru a elabora un prim proiect al unei propuneri, Comisia are nevoie de cel puţin un an, în care să realizeze studii prealabile, să consulte experţii etc. Ulterior, între momentul prezentării unui proiect în faţa Consiliului şi adoptarea sa definitivă, formalizată prin publicarea în Jurnalul Oficial al UE, se mai scurg câţiva ani (cel puţin doi ani, adesea mult mai mult), şi asta deoarece procedura implică (cu diferenţe specifice de la o procedură la alta) una sau mai multe dezbateri în Consiliu (frecvent precedate de reuniuni tehnice pregătite de COREPER), una sau mai multe consultări în Parlament, în CES sau în Comitetul Regiunilor şi abia apoi votul final.

Odată ce o directivă este publicată, responsabilitatea principală revine statelor membre, care urmează să o transpună în dreptul naţional, ceea ce mai implică încă cel puţin doi ani. În continuare, în analiza procesului decizional comunitar vom avea în vedere atât palierul politic, cât şi pe cel administrativ, o importanţă semnificativă prezentând însă şi reţeaua formată din grupurile de interes.

3.6. Reţele decizionale

3.6.1 Reţeaua politică Reţeaua politică este mult mai vizibilă, de vreme ce ea asociază la exerciţiul puterii

instituţii precum Comisia, Consiliul şi Parlamentul European (PE). În funcţie de modul în care este implicat PE în procesul de decizie, pot fi deschise următoarele categorii de proceduri legislative:

o Procedura de consultare Aceasta a fost procedura utilizată iniţial şi care încă se mai foloseşte în unele domenii. Ca

orice procedură, începe cu propunerea făcută de către Comisie. Proiectul Comisiei este transmis apoi PE, spre avizare. Opinia PE nu este obligatorie din punct de vedere juridic dar, în conformitate cu jurisprudenţa CEJ reprezintă o procedură în mod esenţial necesară, fără de care anumite acte pot deveni nule.

Consiliul este cel care va lua decizia finală, ţinând cont sau nu de observaţiile făcute de PE. În cazul în care ţine cont de observaţii, Comisia va modifica propunerea făcută iniţial. În final, Consiliul se va pronunţa, în funcţie de problema în discuţie, cu majoritate simplă, majoritate calificată sau unanimitate. Consiliul se va pronunţa în unanimitate atunci când doreşte să amendeze propunerile Comisiei (la rândul lor, acestea pot fi amendate în lumina opiniilor PE).

45

o Procedura de cooperare A fost instituită prin AUE, odată cu votul cu majoritate calificată, pe fondul măsurilor

menite să permită crearea Pieţei Unice. Procedura a fost extinsă prin Tratatul de la Maastricht, deşi ulterior Tratatele de la Amsterdam şi Nisa îi vor reduce semnificaţia în mod covârşitor, cea mai mare parte a domeniilor care făceau subiectul ei fiind incluse sub procedura de codecizie.

Spre deosebire de procedura de consultare, cea de cooperare impune o a doua lectură, puterea de care dispune PE sporeşte, iar Consiliu poate decide prin VMC (cu excepţia situaţiilor în care este în dispută cu instituţia Comisiei sau cu PE).

După o primă lectură, PE îşi face cunoscută „opinia” asupra propunerii făcute de către Comisie, opinie care trebuie luată în considerare de către Consiliu atunci când îşi elaborează „poziţia comună”. La a doua lectură, PE are posibilitatea de a propune amendamente sau de a respinge poziţia Consiliului, ceea ce demonstrează rolul important care-i revine PE Aviz consultativ Comisia Propunere Comisia Propunere modificată Consiliul Decizie finală în elaborarea legislaţiei comunitare. Astfel, PE are puterea de a respinge un act comunitar (cu majoritatea membrilor săi), deşi respingerea nu are un caracter definitiv de vreme ce Consiliul, în unanimitate, poate adopta actul respectiv chiar şi în această ipoteză. Prin urmare, şi în cazul acestei proceduri, Consiliul are ultimul cuvânt.

Rolul Comisiei este şi el sporit în această procedură, deoarece ea poate veni cu o nouă propunere înainte de cea de a doua lectură realizată de Consiliu. Acest lucru înseamnă că, în cazul în care Consiliul doreşte să respingă propunerea modificată, el are nevoie de unanimitate. Şansele Comisiei de a vedea acceptată propunerea modificată cresc dacă ea are în vedere şi amendamentele propuse de PE. Procedura poate fi considerată o etapă tranzitorie între procedura de consultare şi cea de codecizie.

o Procedura de codecizie Deşi a fost solicitată cu mult timp în urmă de către Parlament, a fost instituită abia prin

Tratatul de la Maastricht în 1993, pentru câteva domenii importante precum cercetarea, mediul, reţelele de transport trans-europene etc. Într-o primă variantă, procedura era foarte complexă, ea fiind ulterior, prin Tratatul de la Amsterdam şi apoi Nisa, simplificată. Prin Tratatul de la Nisa această procedură a fost instituită ca procedura de drept comun în toate situaţiile în care Consiliul decide cu majoritate calificată. Tratatul de la Amsterdam a suprimat cea de a doua lectură a Consiliului şi a plasat Parlamentul pe o poziţie de egalitate cu acesta. Astfel, odată ce o propunere a Comisiei a fost examinată o primă dată de către Consiliu şi Parlament:

• sau Parlamentul aprobă „poziţia comună” a Consiliului, ceea ce finalizează procedura decizională în mod favorabil; sau PE respinge prin majoritatea membrilor săi „poziţia comună” şi textul nu mai poate fi adoptat, ceea ce transformă votul PE într-un drept de veto; fie PE adoptă cu majoritate anumite modificări, pe care dacă, la rândul său şi Consiliul le aprobă, procesul se poate încheia aici;

• în cazul în care Consiliul nu aprobă toate amendamentele votate de PE, preşedintele Consiliului de comun acord cu preşedintele PE convoacă un „comitet de conciliere”, care reuneşte membri ai Consiliului sau reprezentanţi ai lor, ca şi membri ai PE. Comisia este şi ea prezentă la lucrările acestui comitet cu scopul de a apropia punctele de vedere divergente;

• dacă într-un interval de şase săptămâni de la convocarea sa, comitetul aprobă un nou proiect comun, PE şi Consiliul dispun fiecare de un termen de şase săptămâni pentru a aproba actul respectiv, în conformitate cu proiectul comun; în absenţa aprobării uneia din cele două instituţii, actul respectiv nu mai poate fi adoptat. Dacă respectivul comitet nu poate propune un proiect comun, Consiliul poate totuşi, cu unanimitate, să

46

adopte propunerea dar PE, acţionând cu majoritatea membrilor, are puterea să se opună prin veto adoptării acesteia.

o Procedura avizului conform Este folosită numai pentru o gamă limitată de domenii legislative, respectiv pentru

anumite probleme constituţionale şi politice sensibile sau pentru anumite categorii de acorduri interinstituţionale. A fost instituită prin Actul Unic, pentru a permite Parlamentului aprobarea tratatelor de aderare sau de asociere, fiind ulterior extinsă prin Tratatul de la Maastricht la şase noi domenii. Ulterior, Tratatul de la Amsterdam a transferat două din ele către procedura de codecizie. Procedura este în continuare obligatorie pentru adoptarea de sancţiuni în cazul unei violări grave şi persistente a drepturilor fundamentale de către unul din statele membre.

Conform acestei proceduri, Consiliul adoptă o poziţie cu unanimitate de voturi, de regulă, dar nu întotdeauna, ca urmare a unei propuneri făcute de Comisie. Poziţia Consiliului este avizată de PE, care poate agrea poziţia respectivă, în majoritatea cazurilor, cu majoritatea nominală a celor prezenţi, nu a tuturor membrilor. PE nu are forţa de a propune amendamente în cadrul acestei proceduri. Dacă avizul este acordat, Consiliul adoptă propunerea.

În domeniul financiar, mai poate fi amintită declaraţia comună a Consiliului şi Comisiei, adoptată la 4 martie 1975, prin care s-a instituit procedura de concertare. Aplicată de circa 20 de ori în zece ani, ea nu a fost întotdeauna încununată de succes. Ea a deschis însă calea procedurii de conciliere stabilită prin tratatul de la Maastricht şi acordurilor interinstituţionale între cele trei instituţii.

o Coordonarea politicilor – Metoda deschisă de coordonare Această tehnică a fost folosită încă din anii de început ai procesului de integrare de către

Comisie, ca o modalitate de realizare a unei cooperări şi coordonări flexibile. De pildă, în anii ’70, Comisia a promovat consultaţii între statele membre în probleme de mediu, reuşind ca astfel să convingă statele membre să acorde Uniunii puteri legislative oficiale. Acest tip de abordare se bazează pe următoarele caracteristici:

• Comisia apare în calitate de creator de reţele de experţi „independenţi”, care vor promova ideile şi tehnicile;

• în cadrul Consiliului sunt convocate grupări de lucru la nivel înalt, într-o atmosferă de brainstorming, nu de negociere;

• în cadrul Parlamentului European se poartă un dialog organizat cu diferitele comisii specializate care pot susţine o anumită abordare.

De exemplu, în domeniul politicii de ocupare a forţei de muncă, rolul UE este de a compara experienţe naţionale, locale şi sectoriale. Obiectivul este nu de a stabili un cadru unic comun, ci de a împărtăşi aceleaşi experienţe şi de a promova răspândirea practicilor optime. Acest tip de abordare reprezintă substanţa aşa-numitei „metode deschise de coordonare” (open method of coordination), promovată prin intermediul Strategiei Lisabona.

47

3.6.2 Reţeaua administrativă

Comisia nu are numai sarcina de a impulsiona luarea deciziilor, dar şi de a asigura transpunerea în practică a acestora şi de a coordona modul în care sunt aplicate politicile comune.

În acest scop, ea dispune de o administraţie compusă din servicii şi agenţii, fiecare Comisar având propria sa responsabilitate într-un anumit domeniu. Pe de altă parte, miniştrii naţionali care formează Consiliul de Miniştri, nu au un sediu permanent la Bruxelles, ceea ce a impus crearea unei logistici care să compenseze activitatea sporadică a acestora. Ca atare, paralel cu reţeaua politică şi în deplină sincronizare cu aceasta, funcţionează o reţea administrativă compusă, în principal, din trei elemente:

serviciile propriu-zise ale Comisiei; COREPER-ul, ca şi Secretariatul general al Consiliului; administraţiile naţionale ale statelor membre, care oferă experţi, precum şi

delegaţii ale grupurilor socio-profesionale, care, dincolo de activitatea propriu-zisă de lobby, participă şi la procesul de consultări organizat de Comisie şi Consiliu.

Scăpând de sub controlul democratic al PE şi al parlamentelor naţionale, această a doua reţea este considerată în unele medii, ca reprezentând o „Eurocraţie” ocultă şi iresponsabilă. Un asemenea punct de vedere trebuie însă nuanţat, de vreme ce principalii actori ai reţelei ajung la Bruxelles prin intermediul administraţiei naţionale şi a grupărilor socio-profesionale. J. L. Quermonne (2002) constată că rolul acestei reţele poate fi urmărit la două niveluri, la cel de pregătire a deciziilor şi la cel de punere în aplicare a acestora.

Nivelul de pregătire a deciziilor În acest stadiu, pentru a-şi testa validitatea propunerilor, Comisia organizează, la

Bruxelles, întâlniri între experţi în domeniul care va face obiectul viitoarei propuneri, aceşti experţi putând fi funcţionari naţionali, reprezentanţi ai grupurilor socio-profesionale şi/sau consultanţi independenţi. Aceste reuniuni permit Comisiei să-şi completeze informaţiile din domenii extrem de specializate şi să menţină contactul cu viaţa reală. În plus, „frecvenţa acestor reuniuni are ca scop întărirea legăturilor dintre funcţionarii naţionali şi comunitari, contactele dintre aceştia menţinându-se şi ulterior, de-a lungul procesului decizional, prin telefon, telex, e-mail sau chiar prin detaşarea temporară a funcţionarilor naţionali la Bruxelles” (J. L. Quermonne, 2002, p. 51).

Acestei prime sub-reţele i se adaugă cea formată din grupele de lucru reunite în cadrul Consiliului, fie cu titlu permanent, fie sub formă de grupuri ad-hoc. Numărul lor a crescut permanent, astfel încât în 1997 ajunseseră la 307, faţă de 10 în 1958 (Sidjanski Dusan, 1989, p. 80). În ultimul timp se încearcă o reducere a activităţii acestora, sub influenţa criticilor aduse aşa-numitei „comitologii”. Ele se constituie încă într-o sursă importantă de expertiză pentru COREPER.

Reprezentanţii permanenţi ai statelor membre intervin în ultima fază a acestui proces de pregătire a deciziilor, reunindu-se în cadrul COREPER. Fiecare Reprezentanţă Permanentă este condusă de un ambasador şi este formată din reprezentanţi ai Ministerului Afacerilor Externe şi ai principalelor ministere tehnice. Ea păstrează legătura permanentă cu guvernul său şi ia în calcul toate avantajele şi dezavantajele care derivă dintr-o propunere a Comisiei. Poziţia sa este una strategică, în amonte de Consiliul de Miniştri. COREPER-ul îşi exercită misiunea în cadrul a două formaţiuni:

• COREPER 1 – reuneşte reprezentanţii permanenţi adjuncţi şi se ocupă, în cadrul a două reuniuni hebdomadare, de dosarele tehnice;

• COREPER 2 – reuneşte chiar reprezentanţii permanenţi, se reuneşte o dată pe săptămână şi pregăteşte, în special, reuniunile Consiliului „Afacerilor Generale”.

48

Dosarele care necesită un acord în cadrul COREPER, şi care reprezintă circa 70-75% din cazuri, sunt înscrise la punctul A al ordinii de zi a Consiliului, care le aprobă la începutul unei şedinţe, de regulă fără discuţii. Numai 20-25% din probleme, cele înscrise la punctul B al ordinii de zi, fac obiectul deliberărilor în cadrul Consiliului.

Acest parcurs i-a permis lui C. Lequessne să constate că „e de înţeles de ce anumiţi responsabili politici, în special cei din interiorul PE şi a parlamentelor naţionale, denunţă periodic deficitul democratic specific acestui proces decizional” (C. Lequessne, 1993, în J. L. Quermonne, 2002).

Nivelul de transpunere a deciziilor Conform tratatelor, „Consiliul conferă Comisiei, în actele pe care le adoptă, competenţe

privind punerea în aplicare a acestora” (Art. 10 al AU, Art. 202 al TCE). În aplicarea acestei dispoziţii, la 13 iulie 1987, Consiliul a adoptat o decizie intitulată „Comitologie”, care, modificată la 28 iunie 1999, trece în revistă competenţele Comisiei în acest domeniu, pe care şi le exercită prin intermediul a trei tipuri de comitete interguvernamentale, formate din funcţionari naţionali, respectiv:

comitete consultative, chemate să ofere un aviz consultativ în legătură cu măsurile anticipate de Comisie;

comitete de gestiune; comitete de reglementare.

Puterile Comisiei sunt mai puternice în cadrul procedurii vizând comitele consultative (comitetele consultative nu au din punct de vedere formal forţa să împiedice Comisia să acţioneze aşa cum ea doreşte) şi mai reduse în cazul procedurii de reglementare (situaţie în care acţiunile Comisiei necesită sprijin din partea acestor comitete, care se pot pronunţa prin VMC). Comitetele amintite mai sus se pot pronunţa şi asupra dezacordurilor care se înregistrează adesea între Consiliu, Comisie şi PE, atunci când li se solicită acest lucru.

3.7. Punerea în aplicare a politicilor comune

Structura Comisiei, concentrată pe existenţa unei „administraţii centrale” grupată pe direcţii generale, este lipsită de aşa-numitele „servicii externe”. În schimb, deşi există o Curte de Conturi, formalizată prin Tratatul de la Maastricht, ea nu dispune decât de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF), ca veritabil corp de inspecţie.

Desigur, au fost create anumite agenţii comunitare care preiau o parte din atribuţiile Comunităţii în domeniu, precum cele stabilite în cadrul Consiliului European din 29 octombrie 1993, de la Bruxelles, respectiv Agenţia europeană de mediu, cu sediul la Copenhaga, Fundaţia europeană pentru formare, cu sediul la Torino, Oficiul de inspecţie veterinară, în Irlanda, Observatorul european al drogurilor, la Lisabona, Agenţia europeană de evaluare a medicamentelor, la Londra sau Oficiul de armonizare pentru piaţa internă şi Agenţia pentru protecţia muncii, cu sediul în Spania. La rândul său, Consiliul european de la Nisa a mai luat act de crearea unei noi agenţii, respectiv Autoritatea alimentară europeană, precum şi a unor noi agenţii orientate către domeniul securităţii maritime sau al căilor aeriene. Rolul de „servicii externe ale Comunităţii” revine însă administraţiilor publice din statele membre, care au sarcina să implementeze politicile comune.

49

CAPITOLUL 4.

POLITICA COMERCIALĂ A UNIUNII EUROPENE

4.1. Consideraţii generale

Politica comercială este cea mai veche politică elaborată şi implementată la nivel comunitar şi rămâne cea mai avansată „ramură” a politicii externe a Uniunii Europene. În linii mari, politica comercială comună implică :20

existenţa unui set unificat, strict, de reguli şi proceduri (cu vămile naţionale acţionând ca „agenţi” ai UE);

competenţele UE sunt aproape exclusive, doar cu câteva excepţii rămase în jurisdicţia statelor membre;

Comisia are rolul dominant; Rezoluţia finală se adoptă împreună cu Consiliul (Miniştrii Afacerilor Externe); Deciziile se adoptă, în principal, cu majoritate calificată.

Tratatul de la Roma nu conţine prevederi foarte precise/explicite în legătura cu obiectivele, principiile şi instrumentele politicii comerciale comune, fapt ce a permis interpretări nuanţate din partea diverşilor analişti. Cu toate acestea obiectivele politicii comerciale comune pot fi sintetizate astfel:21

promovarea comerţului cu alte state şi a principiului liberului schimb; amplificarea/consolidarea forţei competitive a societăţilor europene.

Conform Tratatului de la Roma, principiul de bază care guvernează politica comercială comunitară este o economie de piaţă deschisă în care concurenţa este liberă.

Conţinutul şi „actorii” politicii comerciale comune se prezintă după cum urmează:

Sursa: Prelucrat după Gh. Popescu – Economie europeană, Editura Economică, Bucureşti, 2007, pag.156

În ceea ce priveşte politica comercială a Uniunii Europene problemele se pun oarecum diferit faţă de alte state, deoarece ea trebuie să armonizeze interesele naţionale şi sectoriale

20 Pierre DEFRAIGNE - Trade policy-making in the EU, San José Nov. 3O Dec 1 200621 Gh. Popescu – Economie europeană, Editura Economică, Bucureşti, 2007

INSTITUŢII COMUNITARE IMPLICATE ÎN PCC:

Consiliul de MiniştriComisia EuropeanăComitete consultative

STATE MEMBRE(atribuţii limitate , în domeniul unor servicii şi proprietatea intelectuală)

INSTITUŢII COMUNITARE IMPLICATE ÎN PCC:

Consiliul de MiniştriComisia EuropeanăComitete consultative

STATE MEMBRE(atribuţii limitate , în domeniul unor servicii şi proprietatea intelectuală)

INSTRUMENTE:

Bariere tarifare şi netarifare

Tariful Vamal Comun

INSTRUMENTE:

Bariere tarifare şi netarifare

Tariful Vamal Comun

OBIECTIVE:promovarea comerţului cu terţiicreşterea competitivităţii firmelor comunitare

OBIECTIVE:promovarea comerţului cu terţiicreşterea competitivităţii firmelor comunitare

PRINCIPII:economie de piaţă deschisăuniformitatesubsidiaritate

PRINCIPII:economie de piaţă deschisăuniformitatesubsidiaritate

GATT/OMC ŢĂRI TERŢE

50

care clamează protecţie cu obiectivele exprimate la nivel supranaţional, precum şi cu forţele internaţionale. Politica comercială europeană s-a dezvoltat ca răspuns la evoluţiile interne şi internaţionale; iniţial preocupările interne erau orientate către consolidarea uniunii vamale iniţiată prin Tratatul de la Roma şi elaborarea unor politici comune; ulterior, chiar dacă uneori a avut o poziţie predominant defensivă, CEE a răspuns iniţiativelor SUA de liberalizare comercială multilaterală, participând la rundele de negocieri care s-au succedat în cadrul GATT.

Un factor care a avut o contribuţie importantă la modelarea politicii comerciale a UE a fost necesitatea reglementării relaţiilor comerciale cu fostele colonii; în acest sens CEE/UE a încheiat o serie de acorduri prin care ţările din Africa, Caraibe, Pacific beneficiau de un tratament preferenţial, respectiv de acces liber pe piaţa comunitară pentru numeroase produse din aceste ţări, fără obligaţia reciprocităţii.22

Modificarea opticii SUA şi abordarea relaţiilor ei comerciale externe şi din perspectivă bilaterală/regională a determinat implicarea mai activă a CEE în susţinerea sistemului comercial multilateral; astfel, de la începutul anilor '90, UE a evoluat treptat ca susţinător important al multilateralismului. Climatul actual diferă însă de cel din primii ani postbelici până la jumătatea anilor '70, când SUA era principalul partizan al multilateralismului; actualmente sistemul comercial multilateral numără circa 150 de state, comparativ cu 23 de state care au participat la prima rundă de negocieri; mai mult, ţările în curs de dezvoltare au început să se implice şi ele mult mai activ şi să îşi susţină punctele de vedere în cadrul sistemului. Multilateralismul este o faţetă importantă a politicii comerciale a UE, dar acest lucru nu a exclus şi derularea de relaţii comerciale la nivel bilateral, regional sau trans-regional.

Frecvent UE a fost criticată pentru faptul că nu a avut un rol mai activ în liberalizarea pieţelor agricole; în ciuda reformelor din ultima perioadă, sectorul agricol din UE beneficiază încă de un sprijin considerabil din partea autorităţilor (deşi subvenţiile au fost eliminate, se menţine încă un anume grad de protecţie de natură tarifară). Critici la adresa politicii comerciale a UE mai sunt aduse şi în legătură cu caracterul ei opac şi netransparent atribuit de organizaţiile non-guvernamentale .23

În pofida prevederilor Articolului 110 din Tratatul de la Roma (conform căruia statele membre se angajau să contribuie la dezvoltarea armonioasă a comerţului mondial şi abolirea progresivă a restricţiilor în comerţul internaţional), CEE şi ulterior UE a fost departe de a se manifesta pe arena internaţională ca un promotor consecvent al liberalismului comercial. În afară de un grad de restrictivitate deloc neglijabil, politica comercială comună prezintă alte trei caracteristici importante 24:

- discriminare, mult mai accentuată decât în altă ţară sau grupare( este vorba, pe de o parte, de o discriminare „negativă” prin aplicarea de restricţii în mod diferenţiat, în funcţie de partenerii comerciali -limitări voluntare la export, măsuri anti – dumping, contingente bilaterale etc.; pe de altă parte este vorba de o discriminare „pozitivă” materializată într-o serie de acorduri comerciale preferenţiale încheiate cu ţările în curs de dezvoltare din Africa, zona Caraibe şi Pacific);

- prezenţă semnificativă a măsurilor cu caracter netarifar, mai redusă totuşi decât în Japonia şi fără a fi evident că ar fi mai extinsă decât în S.U.A;

- promovarea cu insistenţă a principiului reciprocităţii; deşi este departe de a o egala pe cea de care dau dovadă S.U.A, CEE/UE a fost, de regulă, partizanul unei

22 H.Wallace ş.a. – Elaborarea politicilor în Uniunea Europeană, ediţia a cincea, Institutul European din România, 200523 H.Wallace ş.a. – Elaborarea politicilor în Uniunea Europeană, ediţia a cincea, Institutul European din România, 200524 NEGRESCU, D. – „Protecţionismul netarifar”, Editura Economică, Bucureşti 1998, pag. 37, 38

51

reciprocităţi integrale în relaţiile cu alte state dezvoltate, urmând însă o abordare asimetrică a principiului reciprocităţii în relaţiile cu celelalte categorii de ţări.

4.2. Uniunea vamală şi Tariful Vamal Comun

Prin Tratatul de la Roma (1957) cele şase state membre fondatoare au pus bazele a ceea ce avea să devină Uniunea Europeană. Primul pas a fost crearea unei uniuni vamale prin eliminarea tuturor obstacolelor tarifare şi a restricţiilor cantitative din comerţul dintre ţările membre.25 Liberalizarea fluxurilor comerciale intra-comunitare a fost acompaniată de definitivarea unui Tarif Vamal Comun. În textul Tratatului de la Roma au fost prevăzute metodologia şi fazele de elaborare, precum şi principalele excepţii. Conform regulilor stabilite, taxele vamale prevăzute în Tariful Vamal Comun nu trebuiau să depăşească nivelul mediei aritmetice a taxelor vamale aplicate în cele patru zone vamale ale Comunităţii (Franţa, Germania, Italia, Benelux) la 1 ianuarie 1957 (excepţie făceau produsele agricole). Apropierea tarifelor celor patru zone vamale de Tariful Vamal Comun s-a realizat treptat, finalizându-se, în virtutea clauzei de accelerare, până la 1 iulie 1968.26 Instituirea Tarifului Vamal Comun a însemnat pentru statele membre uniformizarea protecţiei faţă de partenerii comerciali din statele terţe şi crearea unei preferinţe pentru produsele comunitare.

Tariful vamal integrat comunitar (TARIC) reprezintă unul dintre instrumentele aplicării politicii comerciale comunitare în relaţiile cu ţările terţe; acest tarif vamal este aplicat în toate statele membre ale UE27 la importurile de mărfuri care trec frontierele exterioare; prin politica comercială comună sunt fixate taxele vamale aplicabile mărfurilor importate din afara Comunităţii, precum şi excepţiile, prohibiţiile şi restricţiile. La baza TARIC se află nomenclatura comunitară, cunoscută mai ales sub denumirea de Nomenclatura Combinată (formată din 10.000 de coduri) care detaliază codurile de 6 cifre ale nomenclaturii Sistemului armonizat în coduri formate din 8 cifre. Nomenclatura TARIC este împărţită în 21 de secţiuni şi 96 de capitole.

TARIC reprezintă un instrument care cuprinde sub formă codificată numeric totalitatea reglementărilor comunitare şi naţionale aplicabile în procesul de vămuire; el este adaptat/actualizat permanent în funcţie de regulile/rezultatele negocierilor în cadrul OMC.28

Treptat a fost elaborată şi legislaţia vamală prin care se uniformizau comisioanele vamale, regulile de origine, procedurile de depozitare şi alte elemente legate de intrarea şi ieşirea mărfurilor din spaţiul comunitar.

Un pas foarte important l-a constituit adoptarea, în 1988, a Documentului Unic Administrativ care a înlocuit 150 de documente separate utilizate anterior de administraţiile vamale din statele membre şi care a dus la simplificarea procedurilor vamale.

În 1994 Codul vamal a integrat toată legislaţia vamală a comunităţii într-un singur text şi a stabilit un cadru unitar pentru procedurile de import şi export. Crearea Pieţei Interne Unice a favorizat o mai mare armonizare a elementelor legate de politica vamală şi nu numai.29

25 Pentru eliminarea graduală a barierelor tarifare a fost fixată o perioadă minimă de 12 ani(cu posibilitate de prelungire până la 15 ani) împărţită în 3 etape a 4 ani fiecare.În virtutea clauzei de accelerare-conform căreia statele membre puteau realiza aceste reduceri într-un ritm mai rapid dacă situaţia lor economică o permitea-ultimele bariere tarifare au fost eliminate în 1968, cu 18 luni înaintea datei stabilite. Analog, eliminarea restricţiilor cantitative intra-comunitare şi a celorlalte măsuri cu caracter asemănător s-a finalizat înainte de data stabilită (1970).26 Ignat, I., ş.a. – Economie politică, Editura Economică, Bucureşti, 200227 În general, statele membre ale unei uniuni vamale aplică un tarif vamal comun. 28 G. Caraiani, G.Ş. Diaconu – Tehnici vamale de facilitare a comercţului internaţional, Editura LUMINALEX, Bucureşti, 2003, pag.208 şi următoarele29 * * * - The customs policy of the European Union, European Commisssion, 1999, pag. 7

52

Din punct de vedere sectorial cel mai protejat sector este cel al produselor agricole. În cazul produselor industriale cererea de protecţie provine din sectoarele care sunt nevoite să facă faţă concurenţei din partea importurilor la preţuri scăzute. O parte a acestei cereri este acoperită prin măsuri interne de subvenţionare a ramurilor care, altfel, nu ar fi capabile să contracareze concurenţa externă (cărbune, aeronautică, construcţii navale). Pentru celelalte produse industriale se aplică un sistem de măsuri protecţioniste care combină instrumente cu sferă largă de cuprindere şi instrumente cu acţiune „discretă”. Din prima categorie fac parte mai ales restricţiile cantitative directe, impuse mai pregnant în cazul autovehiculelor şi produselor textile. Instrumentele de combatere a comerţului ”incorect” (de tipul acţiunilor anti-dumping) sunt folosite cu intensitate destul de ridicată în special în cazul produselor chimice şi electronice de larg consum. După renunţarea la sistemul de acorduri de limitare „voluntară” a exporturilor în cazul oţelului, produsele acestui sector au făcut tot mai frecvent obiectul investigaţiilor anti-dumping. Nici unul din instrumentele de protecţie utilizate nu este foarte sever, dar efectul lor cumulat permite penetrarea doar a importurilor de produse care au un avantaj competitiv substanţial din punct de vedere al costurilor.30

4.3. Relaţiile cu terţii

O caracteristică importantă a relaţiilor comerciale ale U.E. cu ţările terţe este multitudinea de acorduri multilaterale şi preferenţiale, al căror obiectiv este promovarea comerţului şi cooperării economice. Aceste acorduri sunt descrise de unii analişti ca o piramidă a privilegiilor, structurată pe trei nivele:31

o Nivelul I : partenerii comerciali cei mai preferaţi, care beneficiază de un tratament preferenţial mult mai favorabil decât cel acordat prin SGP;

o Nivelul 2: grupul de mijloc, respectiv ţările care beneficiază strict de regimul instituit prin SGP;

o Nivelul 3: partenerii comerciali cei mai puţin preferaţi, în principal ţările industrializate, cu care relaţiile comerciale se derulează pe principiul CNF.

Numărul partenerilor comerciali de la nivelul 1 s-a extins continuu în ultimii ani, precum şi ponderea lor în importurile comunitare; cea mai mică importanţă ca parteneri comerciali o au ţările de la nivelul 2.

Acordurile de comerţ preferenţialC. E./U. E. a încheiat o serie de acorduri „preferenţiale” cu diferite ţări sau grupuri de

ţări. Astfel, pentru a promova legăturile comerciale cu statele vecine a încheiat acorduri de liber schimb cu Islanda, Norvegia şi Liechtenstein, membre A.E.L.S32, formând Spaţiul Economic European. Există de asemenea un acord de liber schimb încheiat cu Elveţia, care

30 Negrescu, D. – Protecţionismul netarifar,Editura Economică, Bucureşti, 1998, pag. 4031 C. Stevens - Creating a Development Friendly EU Trade Policy, Institute of Development Studies, March 200532 A.E.L.S. – Asociaţia Europeană a Liberului Schimb a fost fondată în 1960 cu scopul de a oferi un cadru pentru liberalizarea schimburilor de mărfuri între statele membre. Membrii fondatori au fost Austria, danemarca, Norvegia, Portugalia, Suedia, Elveţia şi mArea britanie, la care s-au alăturat Finlanda(1961), Islanda(1970) şi Liechtenstein(1991). În 1973 Marea Britanie şi dAnemarca s-au alăturat C.E., urmate de Portugalia(1986) şi Austria, Finlanda şi Suedia(1995). Relaţiile cu C.E./U.E. au fost o preocupare pentru membrii A.E.L.S. încă de la început. În anii ' 70 ţările membre A.E.L.S. au încheiat acorduri de liber schimb cu C. E. ; în 1994 a intrat în vigoare Acordul privind crearea Spaţiului Economic European. De la începutul anilor ' 90 A.E.L.S. a promovat relaţii comerciale cu ţări terţe din Europa şi din alte zone ale lumii. Primii parteneri au fost statele din Europa Centrală şi de Est, urmate de cele din zona mediteraneană. Mai recent reţeaua de acorduri de liberalizare s-a extins a comerţului s-a extins dincolo de Atlantic şi Asia.(http://secretariat.efta.int)

53

este membru A.E.L.S. dar, în urma unui referendum a decis să nu se alăture Spaţiului Economic European. Au mai fost semnate acorduri de liber schimb cu ţările din Europa Centrală şi de Est, printre care şi România. Dintre acestea o parte au dobândit deja statutul de membru la 1 mai 2004 şi la 1 ianuarie 2007. Alte ţări cu care U.E. a încheiat acorduri „preferenţiale” de liberalizare a fluxurilor comerciale sunt Turcia (uniune vamală), Mexic şi Africa de Sud (zonă de liber schimb). Acordurile de asociere a ţărilor şi teritoriilor de peste măriÎn Tratatul de la Roma s-a prevăzut asocierea ţărilor şi teritoriilor de peste mări, fiind vizate mai ales coloniile sau fostele colonii din Africa, aparţinând ţărilor membre ale Comunităţii. Începând cu 1958 au fost semnate o serie de convenţii de asociere la Yaounde (1962, 1970), urmate de prima ediţie a convenţiei de la Lome (1975)33 încheiată între C.E.E. şi 46 de teritorii şi ţări în curs de dezvoltare din Africa, Bazinul Caraibelor şi Pacific (A. C. P.). Numărul ţărilor în curs de dezvoltare care au aderat la această convenţie a crescut treptat, depăşind 60 (69).Majoritatea membrilor A.C.P. au legături economice tradiţionale cu U.E. Ţările în curs de dezvoltare care au semnat aceste convenţii beneficiază de acces liber pe piaţa comunitară pentru toate produsele industriale şi pentru o serie de produse agricole. În septembrie 2002 au început negocierile la nivelul U.E.- A.C.P. pentru încheierea unor acorduri de parteneriat economic. Se doreşte ca aceste acorduri să constituie un mijloc de integrare treptată a ţărilor A.C.P. în economia globală.34

Acordurile mediteraneeneU.E. a încheiat o serie de acorduri de asociere prin care se liberalizează schimburile comerciale cu state din Bazinul mediteranean (Algeria, Egipt, Maroc, Israel, Iordania, Liban, Autoritatea palestiniană, Tunisia).35

Sistemul Generalizat de PreferinţeSistemul Generalizat de Preferinţe al U.E. este un sistem de acorduri de comerţ preferenţial prin care se asigură un acces liber sau preferenţial(cu un regim de taxe vamale mai reduse) pe piaţa comunitară pentru produsele care provin din ţările în curs de dezvoltare şi din economiile în tranziţie. Sistemul de preferinţe al U.E. este cel mai generos dintre toate sistemele de preferinţe acordate de statele dezvoltate. Volumul importurilor provenind din ţările în curs de dezvoltare beneficiare de preferinţe este mai mare decât volumul importurilor în cadrul sistemelor SUA, Canadei şi Japoniei.

La 1 ianuarie 2006 a intrat în vigoare o nouă schemă care s-a derulat până la sfârşitul anului 2008, asigurând stabilitate şi transparenţă pentru importatori şi exportatori. Noua schemă includea36:

acordul/aranjamentul general care oferă tratament preferenţial pentru aproximativ 7200 de produse importate din 179 de ţări şi teritorii beneficiare (a mai încorporat încă 300 de produse de interes pentru ţările în curs de dezvoltare, majoritatea din sectorul agricol şi piscicol);

aranjamentul special Everything but arms care permite celor 50 de ţări cel mai puţin dezvoltate din lume acces liber pe piaţa U.E. pentru toate produsele cu excepţia armelor şi muniţiei;

o nouă iniţiativă S.G.P. +, care vine în sprijinul ţărilor vulnerabile confruntate cu probleme financiare, comerciale sau de dezvoltare. Este vorba de ţările Andean (Bolivia, Columbia, Ecuador, Peru, Venezuela), şase ţări din America Centrală (Costa Rica, Salvador,

33 Ulterior au fost semnate încă trei convenţii , tot la Lome, în 1979, 1984 şi 1989.34 http://europa.eu.int35 http://europa.eu.int/comm/trade/gentools/faqs_en.htm36 http://europa.eu.int/comm/trade/issue/global/gsp/pr211205_en.htm

54

Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama), Moldova, Georgia, Mongolia şi Sri Lanka. Acestea au beneficiat de acces liber pe piaţa U.E. pentru cele 7.200 de produse care fac obiectul acordului general cu condiţia anumitor criterii.

* * *Sub aspect intern europenii consideră politica comercială protecţionistă un „preţ plătit

pentru atingerea unor obiective politice”, fie în direcţia adâncirii procesului integraţionist, fie în direcţia expansiunii teritoriale a UE prin acorduri comerciale preferenţiale.37 UE a utilizat acordurile comerciale pentru a-şi delimita zonele de influenţă politică; complexa gamă de acorduri comerciale negociate de UE (aranjamente reciproce/nereciproce, acorduri de liberschimb, uniuni vamale) reflectă o ierarhizare a statelor în funcţie de statutul lor în relaţiile cu UE (partener comercial preferenţial, membru asociat şi membru cu drepturi depline). Aceste acorduri comerciale, dincolo de o pronunţată dimensiune politică, reflectă o atractivitate puternică a UE către bilateralism, uneori în defavoarea multilateralismului; prin politica sa comercială UE promovează pe de o parte un bilateralism defensiv(materializat în acordurile de reducere voluntară a exporturilor unor ţări partenere, precum SUA, Japonia, Taiwan, frecvente în sectoarele textile, automobile, electronică etc.) şi, pe de altă parte, un bilateralism ofensiv (materializat în acordurile preferenţiale negociate de UE).38

Taxele vamale au reprezentat un instrument important de protecţie a pieţei comune faţă de concurenţa externă în anii '50 şi '60; angajamentele asumate în cadrul GATT s-au reflectat în practică prin reducerea sensibilă a protecţiei tarifare pentru produsele neagricole, în prezent nivelul mediu al taxelor vamale aplicate fiind de circa 5%. În schimb produsele agricole au continuat să fie protejate prin taxe vamale mai ridicate.39

Pe măsură ce rolul taxelor vamale ca instrumente de protecţie s-a diminuat, s-au impus noi forme de bariere comerciale, de natură netarifară, din ce în ce mai sofisticate şi adesea mai costisitoare pentru cei afectaţi decât vechile taxe vamale. Protecţia netarifară a îmbrăcat forme diverse, de la limitările cantitative (de tipul contingentelor la import sau al limitărilor voluntare ale exporturilor) până la cele legate de mecanismul preţurilor (antidumping, prelevări variabile, preţuri minime/maxime, subvenţii). Diverse alte instrumente care nu sunt legate în mod direct de politica comercială au avut efecte restrictive; din această categorie fac parte standardele tehnice şi ecologice, normele fitosanitare, reglementările privind protecţia consumatorului, investiţiile, drepturile de proprietate intelectuală ş.a.

Prin reglementările comune ale UE se promovează principiul libertăţii importurilor şi exporturilor; în ceea ce priveşte importurile, în anumite împrejurări critice se poate recurge la măsuri de supraveghere şi, eventual de salvgardare, care să nu depăşească însă o perioadă de timp stabilită. În sfera exporturilor, până în 1992 statele membre puteau introduce restricţii cantitative sau embargouri motivate de moralitate, politică, securitate (ulterior au fost eliminate toate aceste derogări acordate ţărilor membre în materie de exporturi).40

După finalizarea Rundei Uruguay şi a implementării programului Pieţei Interne Unice protecţia comercială a UE s-a atenuat considerabil, piaţa devenind motorul ajustărilor structurale din economia comunitară. În a doua parte a anilor '90 şi începutul anilor 2000 preferinţele comerciale şi-au pierdut importanţa ca urmare a generalizării lor, dar şi a diminuării semnificative a taxelor vamale.

37 A. Vaas - Protecţionismul european, Editura Economică, Bucureşti, 2004, pag. 1338 A. Vaas - Protecţionismul european, Editura Economică, Bucureşti, 2004, pag. 15

39 Gh. H. Popescu - Economie europeană, Editura Economică, Bucureşti, 2007, pag. 15940 Gh. H. Popescu - Economie europeană, Editura Economică, Bucureşti, 2007, pag. 167

55

CAPITOLUL 5.

POLITICA AGRICOLĂ COMUNĂ

5.1 Construcţia politicii agricole comune (PAC)

Politica agricolă comună, politică de importanţă majoră pentru UE (adesea fiind considerată în fapt singura veritabilă politică comună), a avut în principal raţiuni de natură politică, interne dar şi externe. După cum arăta Helen Wallace (2004) „PAC poate fi percepută ca o strategie defensivă, condusă politic, de modernizare a agriculturii vest-europene, pe fondul ameninţărilor interne venite dinspre societatea industrială dar şi a ameninţărilor externe generate de competiţia comercială americană”.

În anii imediat de după război, problema implicării grupurilor dezavantajate şi izolate politic a fost transformată în prioritate. Prin integrarea sectorului agricol, a fost astfel asigurat suportul fermierilor, categorie socială semnificativă la sfârşitul anilor ’50. Pe de altă parte, PAC oferea protecţia necesară în faţa exportatorilor agricoli de peste ocean, în special în faţa celor americani.

Importanţa acestei politici poate fi probată şi de elemente cantitative precum faptul că 80% dintre textele publicate în Jurnalul Oficial al CE aparţin domeniului agricol şi, nu mai puţin semnificativ, de faptul că şi în prezent, circa 40% din bugetul comunitar este orientat către acest domeniu. Uniunea Europeană între federalism şi interguvernamentalism.

5.1.1 Orientările trasate prin Tratatul CEE

La momentul negocierii Tratatului de la Roma (TCE), agricultura ocupa un loc important pe agenda statelor membre, deoarece reprezenta 12% din PSB al celor şase state fondatoare şi ocupa circa 20% din forţa de muncă. Cele mai multe ferme agricole erau mici şi deci vulnerabile, majoritatea guvernelor naţionale oferind susţinere agriculturii. Ca atare, conform Tratatului de la Roma, PAC se baza pe următoarele principii:

cel al promovării pieţei unice în domeniul agricol; un sistem protecţionist menit să aducă avantaje producătorilor agricoli comunitari în

faţa produselor importate; o susţinere financiară comună, de către toate statele membre a costurilor implicate.

Conform Art. 33 TCE, PAC viza următoarele obiective (N. Suta, 2000): 1. creşterea productivităţii în agricultură, prin asigurarea unei dezvoltări raţionale a

producţiei, precum şi o exploatare optimă a factorilor de producţie, în special a mâinii de lucru;

2. asigurarea unui nivel de viaţă echitabil pentru populaţie; 3. stabilizarea pieţelor; 4. garantarea securităţii aprovizionării; 5. asigurarea unor preţuri rezonabile pentru consumatori. Ceea ce apare cu evidenţă numai din lectura acestor obiective este faptul că politica

agricolă comună a utilizat diferite instrumente de intervenţie pentru a echilibra sau modifica raporturile de piaţă, cu scopul de a atinge rezultate care nu ar fi putut fi realizate în alte condiţii. Aceste intervenţii, în esenţă politice, erau evident ghidate de alte valori decât cele specifice pieţei libere, principalul scop fiind de a influenţa distribuţia veniturilor agricole, prin influenţarea preţurilor. Ca atare, în cadrul PAC, ca şi în economiile centralizate de altfel, preţurile care guvernează deciziile fermierilor nu mai sunt rezultatul cererii şi al ofertei, ci

56

rezultatul unor decizii politice (H. Wallace, 2004, p. 192). Obiectivele trei şi cinci (stabilitatea pieţelor şi garantarea unor preţuri rezonabile pentru consumatori) exprimă substanţa aşa-numitei „organizări comune a pieţelor”.

Mijloacele de realizare a politicii agricole comune (PAC) sunt prevăzute în articolele următoare ale Tratatului CE:

a) organizarea comună a pieţei (art. 34). Pentru atingerea obiectivelor prevăzute în cadrul art.39, piaţa agricolă urma a fi organizată, având în vedere următoarele elemente:

reguli comune în domeniul concurenţei; coordonare obligatorie privind organizarea diferitelor pieţe naţionale; organizarea pieţelor europene. În final, această a treia formă se va impune, sub

termenul generic de Organizarea Comună a Pieţelor (OCP), pentru cereale, zahăr etc. b) măsuri orizontale, respectiv acţiuni, acte normative, instrumente financiare

aplicabile întregului sector agricol, indiferent de natura produselor agricole, respectiv: măsuri prin care se finanţează sectorul agricol, proceduri privind administrarea şi controlul terenurilor, mecanisme comerciale şi acorduri comerciale (în special legate de relaţiile din

cadrul OMC), măsuri privind protecţia consumatorilor etc.

5.1.2 Marile etape ale PAC Toate statele membre au intervenit în domeniul agricol pentru a asigura fermierilor

venituri comparabile cu cele ale altor categorii de lucrători, deşi aceste acţiuni nu au fost niciodată încununate de succes. Instrumentele utilizate erau relativ aceleaşi: organisme de intervenţie, controlul importurilor, ajutoare pentru export etc. Cu toate acestea, intensitatea a fost diferită, ca urmare a condiţiilor existente diferite: Franţa şi Italia aveau suprafeţe agricole importante şi o pondere ridicată a populaţiei în agricultură, dar practicau încă o agricultura predominant tradiţională, spre deosebire de Germania şi ţările Benelux, în care nivelul industrializării sectorului agricol era mult mai ridicat. În construcţia PAC pot fi identificate mai multe perioade (J. Neme, 1995, p. 161-165):

1. Perioada de formare (Stressa) Comisia a avut obligaţia de a organiza, odată cu intrarea în vigoare a tratatului, o

conferinţă a statelor membre pe probleme agricole, înainte de a prezenta propuneri privind elaborarea şi realizarea unei PAC. Această conferinţă, care a avut loc la Stressa, în iulie 1958, a ajuns la un consens privind necesitatea protejării pieţei interne în faţa concurenţei din exterior, a existenţei unei corelaţii între politica preţurilor şi structura producţiei, precum şi asupra necesităţii asigurării unor venituri rezonabile pentru agricultori şi a protejării exploataţiilor agricole.

2. Perioada maratoanelor şi crizelor Comisia a avansat primele propuneri în noiembrie 1959, urmând ca formulările respective

revăzute să fie prezentate în vara anului 1960. Cu toate acestea, la finele anului 1961 nu se luase încă nici o decizie. Franţa condiţiona acordul său privind trecerea la a doua etapă a perioadei tranzitorii (31 decembrie 1961), care necesita unanimitate, de finalizarea deciziilor în domeniul agricol. Un prim maraton agricol (200 ore repartizate în 23 de zile) a dus la elaborarea fundamentelor PAC. Crizele şi discuţiile maraton vor continua însă să se succeadă.

o Realizarea organizaţiilor comune de piaţă La începutul anului 1962 Consiliul de Miniştrii va adopta şase reglementări pe produse

(vizând în special cerealele şi produsele derivate (porci şi păsări), o rezoluţie privind produsele lactate, carnea de vită şi zahărul, o decizie privind piaţa produselor agricole prelucrate industrial, o reglementare privind regulile de concurenţă în agricultură şi o reglementare privind crearea Fondului European de Orientare şi Garantare Agricolă (FEOGA).

57

Odată cu fixarea unui preţ indicativ pentru cereale, de la care urmau a fi stabilite preţurile de intervenţie, prelevările la import şi restituirile la export, s-au pus bazele PAC. Mecanismul preţurilor devenea astfel piesa de bază în susţinerea veniturilor agricole, fiind astfel trasate şi trei dintre caracteristicile importante ale PAC:

– unicitatea pieţei, pornind de la existenţa unui sistem de preţuri unice, care urmau a fi fixate;

– preferinţa comunitară, manifestată faţă de concurenţa externă; – solidaritatea financiară, prin suportarea cheltuielilor implicate de PAC prin

intermediul FEOGA. Un nou set de discuţii maraton, la finele anului 1963, va permite adoptarea de

reglementări preliminare în ceea ce priveşte carnea de vită, produsele lactate şi orezul precum şi fixarea liniilor directoare în viitoarea politică comună privind produsele grase (prin instituirea unei taxe pe ulei şi margarină).

Un al treilea maraton va avea loc la sfârşitul anului 1964. În acea perioadă, deoarece Germania întârzia cu fixarea preţurilor comune pentru cereale (deoarece aceasta însemna o reducere pentru agricultorii naţionali), la 21 octombrie 1964 Franţa a anunţat că „va înceta să mai participe la CEE dacă Piaţa comună nu va fi organizată aşa cum s-a prevăzut.” Germania va ceda şi astfel Consiliul va decide asupra unificării preţurilor la cereale şi produse derivate (porc şi pasăre) începând cu 1 iulie 1967 precum şi asupra unei întăriri a OCP în cazul fructelor şi legumelor.

În iulie 1966, Consiliul va fixa preţurile agricole comune pentru produse lactate, carne vită, zahăr, orez, oleaginoase şi ulei de măsline şi va definitiva organizarea pieţelor pentru zahăr şi materii grase. Noi OCP vor fi realizate ulterior pentru carne de oaie, peşte, tutun, vin, flori etc. Rămân însă neacoperite unele produse precum alcoolul etilic (neinclus în OCP nici la începutul anilor ’90).

o Finanţarea PAC şi criza din 30 iunie 1965 Conform celor decise în cadrul primului maraton agricol, Consiliul de Miniştrii urma să

precizeze modul de finanţare al PAC cel mai târziu la 30 iunie 1965. În faţa reticenţelor manifestate de unele ţări, dar şi pentru a accelera construcţia comunitară, Comisia a propus, la începutul anului 1965, realizarea unui vast plan incluzând:

– realizarea anticipată a uniunii vamale pentru produse industriale începând cu 1 iulie 1967;

– realizarea pieţei comune agricole de la aceeaşi dată, ceea ce, din punct de vedere financiar implica preluarea tuturor cheltuielilor de susţinere a PAC de către FEOGA;

– alocarea taxelor vamale şi a prelevărilor agricole bugetului CEE. Deoarece semnarea unui acord privind finanţarea agricolă la dată prevăzută (30 iunie)

părea imposibilă, Franţa a anunţat că încetează să mai participe la lucrările Consiliului. Criza nu va fi depăşită decât prin aşa numitul „compromis de la Luxemburg”, din ianuarie 1966, care, limitând utilizarea regulii majorităţii, va apăsa greu asupra continuării construcţiei comunitare (în domeniul agricol va trebui aşteptat anul 1982, pentru ca atunci, Consiliul să adopte, pentru prima dată cu majoritate calificată, decizia privind preţurile campaniei 1982/83). Ulterior, la 11 mai 1966, Consiliul se va pune de acord în problema finanţării FEOGA, iar la începutul anilor ’70 se va lua decizia definitivă privind finanţarea cheltuielilor comunitare, inclusiv agricole.

3. Planul Mansholt La finele anilor ’60, comisarul responsabil cu politica agricolă, olandezul Sicco Mansholt,

a tras un semnal de alarmă, dând publicităţii un memorandum celebru prin care prezenta problemele ridicate de PAC în cadrul Europei celor 6 (momentul este plasat înaintea primei lărgiri):

58

o Probleme comerciale, legate de apariţia excedentelor, rezultat al unei dezvoltări mult mai rapide a producţiei decât a consumului. Cantitatea de grâu afectată de intervenţii ajunsese la 1,1 mil. tone în 1967-’68, iar rata auto-satisfacerii trecuse de la 93% în 1958 la 103,9% începând cu 1965). Stocul de unt, care se ridica la 67,9 mii tone în 1965, urma să atingă nivelul estimat de 325 mii tone în 1969. Pe de altă parte, în acel moment se menţineau încă deficite în privinţa cerealelor, cărnii de vită sau uleiurilor vegetale (unde rata auto-satisfacerii, în 1965, era de 37,7%).

o Probleme financiare, legate de creşterea cheltuielilor FEOGA, secţiunea Garanţie. o Probleme sociale, legate de faptul că în ciuda nivelului ridicat al preţurilor agricole

comunitare, nu se asigurau venituri rezonabile pentru agricultori. Memorandul Mansholt propunea, pe termen scurt, o mai bună ierarhizare a preţurilor, pe

termen mediu, măsuri de eliminare a excedentelor (în special pentru unt - preţuri de vânzare reduse etc.) iar pe termen lung, o reformă a structurilor agricole.

4. Creşterea provocărilor În ciuda mecanismelor de organizare a pieţelor realizate, a preţurilor comune practicate, a

deciziilor comune privind finanţarea agriculturii, PAC părea a ridica în continuare noi probleme, în sprijinul acestei afirmaţii stând cel puţin trei argumente:

a) Atitudinea Marii Britanii şi presiunile SUA Marea Britanie, în mod tradiţional ostilă includerii agriculturii în spaţiul european al liberului schimb, a trebuit să accepte PAC ca preţ al intrării sale în CEE (începând cu 1 ianuarie 1973). Acceptul a fost doar temporar, intenţia reală fiind de a obţine punerea în discuţie a PAC sau, cel puţin, modificarea acesteia într-un mod favorabil Marii Britanii. Astfel, începând cu anul 1974, guvernul laburist va solicita renegocierea PAC şi va obţine chiar concesii importante (subvenţii pentru consumatorii de unt, un aranjament privind importul de unt din Noua Zeelandă, un protocolul privind zahărul în cadrul Convenţiei de la Lome etc.). În continuare, presiunile britanice vor avea în vedere nivelul preţurilor şi limitarea costurilor financiare ale PAC.

În exteriorul spaţiului comunitar, SUA exercitau o presiune crescândă în vederea modificării PAC, considerată a fi mult prea protecţionistă şi de natură să falsifice schimburile comerciale internaţionale datorită subvenţionării agresive a exporturilor.

b) Acumularea excedentelor şi creşterea costurilor PAC Intrarea Marii Britanii în CEE, mare importator de produse agricole, a părut să rezolve, cel

puţin pe moment, problema produselor lactate. Soluţia era însă provizorie, problema excedentelor fiind reluată ulterior la finele anilor ’70.

Pe ansamblu, conform unui studiu publicat de OCDE53, în 1979, pentru prima dată, „Comunitatea celor 9” a înregistrat un excedent al aprovizionării cu produse alimentare, gradul mediu de auto-satisfacere atingând nivelul de 103%. Dacă luăm în calcul şi importurile de furaje din ţările terţe, gradul net de auto-aprovizionare scade la 89%, ceea ce demonstra faptul că „o parte considerabilă a bazei de produse animale nu există în interiorul comunităţii şi trebuie importată sub formă de furaje”. Cu alte cuvinte, securitatea nu era decât aparentă. Comunitatea producea mai mult decât consuma dar înregistra şi o dublă fragilitate: dependenţă energetică (datorită producţiei tot mai mecanizate) şi dependenţă în cazul furajelor.

În anii următori, stocurile vor continua să crească (în 1986, 1,3 milioane tone unt, 1 milion tone lapte pudră, 730.000 tone carne vită). Intrarea Spaniei şi a Portugaliei, deşi ar fi trebuit să mai atenueze uşor anumite excedente, dimpotrivă, a ridicat noi probleme în domeniul fructelor, legumelor, vinului, uleiului de măsline şi pescuitului maritim. La începutul anilor 90, gradul de auto-satisfacere, pentru Comunitatea celor 12, era de 120% pentru cereale (din care, numai grâul, 132,6%), 133,7% pentru zahăr, 121% pentru unt şi 102% pentru carne.

5. Reforma PAC

59

A fost realizată printr-o serie de măsuri punctuale: o Primele schimbări în PAC, deşi modeste, au fost operate în 1979, prin introducerea

unei taxe de co-responsabilitate la producţia de lapte în scopul transferării asupra producătorilor a unei părţi din cheltuielile de stocare şi a subvenţiilor la export. În scurt timp, această taxă s-a dovedit insuficientă pentru a stopa creşterea producţiei de lapte.

o Pentru a restrânge oferta la nivelul cererii (consum intern plus export), în 1984 s-a introdus sistemul cotelor la producţia de lapte.

o Modificări substanţiale s-au produs în 1988, când Consiliul de Miniştrii a decis să plafoneze creşterea cheltuielilor agricole: rata creşterii acestora nu putea depăşi 74% din rata de creştere a PIB-ului comunitar.

o De asemenea, s-a decis extinderea aplicării cotelor de producţie la întreaga producţie agricolă (la lapte ele fuseseră introduse în 1984, iar zahărul fusese întotdeauna supus acestui regim). Aceste limite, numite stabilizatori, erau menite să controleze cheltuielile comunitare aferente organizării comune a pieţei. Stabilizatorii respectau următorul principiu: dacă producţia depăşea un nivel determinat (cantitatea maxim garantată – CMG), sprijinul acordat agricultorilor se reducea automat. Reducerea se aplica ansamblului producţiei nu doar părţii care depăşea CMG. Astfel, în cazul cerealelor, CMG a fost fixat la 160 milioane tone pe an. În cazul depăşirii acestui plafon, preţul se reducea cu 3% pe parcursului anului viitor care urma recoltei respective. Reducerile de preţ fiind cumulative, atunci când producţia depăşea CMG pentru a doua oară, se realiza o nouă reducere de preţ de 3%.

Stabilizatorii au avut un succes limitat, acumularea excedentelor, în special pentru carne vita şi lapte, continuând să se producă. Pe fondul reducerii preţurilor mondiale, s-a înregistrat o creştere a volumului subvenţiilor. În plus, pierderea anumitor pieţe tradiţionale de export, precum a fostelor republici din URSS şi anumite regiuni din Orientul Mijlociu, a agravat problema excedentelor, impunând continuarea reformei.

o Reforma din 1992 a plasat PAC în centrul strategiei de dezvoltare rurală a UE. Obiectivele sale esenţiale erau următoarele:

• menţinerea Comunităţii în rândul producătorilor şi exportatorilor de produse agricole, prin creşterea competitivităţii, atât în plan intern cât şi extern;

• reducerea producţiei până la nivelul cererii manifestate pe piaţă; • concentrarea ajutorului către susţinerea directă a fermierilor; • încurajarea agricultorilor să nu-şi abandoneze terenurile; • protejarea mediului şi dezvoltarea potenţialului natural al satelor.

Elementul central al pachetului de reforme l-a constituit reducerea preţurilor de intervenţie şi a suprafeţelor arabile cultivate. Pentru a compensa pierderile, ţăranii primeau ajutoare sub formă de plăţi directe pe hectar sau pe cap de animal. Produsele vizate erau: cerealele, oleaginoasele, plantele proteice şi carnea de vită.

o Un nou set de reforme a fost adoptat în 1999 şi implementat începând cu anul 2000, sub numele de Agenda 2000. El avea ca obiectiv continuarea şi aprofundarea reformei din 1992, prin înlocuirea măsurilor de susţinere a preţurilor cu ajutoare directe şi promovarea unei politici rurale coerente. Consiliul European de la Berlin a oferit un conţinut concret pentru ceea ce urma a fi, în anii ce vin, noul model agricol european. S-a reafirmat faptul că reforma va garanta existenţa unei agriculturi multifuncţionale, durabile, competitive, repartizată pe tot teritoriul european, inclusiv în regiunile cu probleme.

Orientările generale ale reformei din 1992 se regăsesc în liniile directoare adoptate de Consiliul European de la Berlin:

60

1. asigurarea competitivităţii agriculturii prin reducerea preţurilor astfel încât să fie asigurate atât debuşeele interne cât şi participarea crescândă la piaţa mondială. Această reducere a preţurilor va fi compensată prin acordarea de ajutoare directe fermierilor;

2. repartizarea sarcinilor între Comisie şi statele membre va fi redefinită în ceea ce priveşte acordarea de compensaţii sub forma ajutoarelor directe sau a măsurilor de dezvoltare rurală, în cadrul unui program de ansamblu.

3. această mişcare de descentralizare va fi însoţită în mod logic de simplificarea reglementărilor, respectiv a acelor reglementări privind dezvoltarea rurală, ceea ce va duce la dispariţia unui număr important de reglementări, în special cele privind marile culturi. Legislaţia va fi mai clară, mai transparentă, iar sarcinile administrative impuse agricultorilor vor fi reduse la minimum;

4. dezvoltarea rurală devine al doilea pilon al PAC. Sunt puse bazele unei politici de dezvoltare rurală coerente, a cărei misiune este de a asigura o mai bună folosire a cheltuielilor agricole pentru amenajarea spaţiului, protecţia mediului, instalarea tinerilor etc. Statele membre vor avea posibilitatea să acţioneze modulat, respectiv să reducă ajutoarele directe acordate exploataţiilor (în funcţie de criteriul folosirii forţei de muncă pe exploataţie) şi să orienteze aceste sume către măsuri privind protecţia mediului.

Acest model de agricultură nu trebuie să fie similar cu cel existent în alte ţări, concurente ale UE, existând multe diferenţe între acestea. Modelul european este astfel conceput încât să păstreze nivelul câştigurilor fermierilor şi stabilitatea acestora prin intermediul organizării comune a pieţei şi al plăţilor compensatorii.

o În iunie 2003 Consiliul de Miniştri a ajuns la un acord în domeniul reformării PAC, concretizat în adoptarea unui nou cadru legal în septembrie 2003. Obiectivul general al acestei reforme este asigurarea unui mai bun echilibru în susţinerea şi întărirea mediului rural prin transferarea unor fonduri din pilonul 1 al PAC, Agricultura în pilonul 2, Dezvoltare rurală, prin introducerea unui sistem de modulare pe ansamblul UE şi prin extinderea sferei de acţiune a instrumentelor actuale de dezvoltare rurală. Această reformă va schimba complet modul în care Uniunea Europeană sprijină sectorul agricol. Politica Agricolă Comună va fi direcţionată spre interesele consumatorilor şi a contribuabililor, astfel încât fermierii să aibă libertatea de a produce ceea ce se cere pe piaţă. După cum se poate observa din cele prezentate anterior în perioada scursă de la trasarea arhitecturii Politicii Agricole Comune cea mai importantă transformare poate fi considerată trecerea de la susţinerea agriculturii prin preţuri (ca prim pilon al PAC) la dezvoltarea rurală (pilonul al doilea). În ultimii ani, prin intermediul obiectivelor dezvoltării durabile, Uniunea Europeană a realizat tranziţia de la sprijinirea producţiei la susţinerea directă a veniturilor producătorilor. Un câştig important al procesului de reformă este acela că fermierii acceptă, prin intermediul măsurilor de dezvoltare rurală, să-şi adapteze afacerile, metodele de management al terenurilor şi practicile agricole la nevoile reale ale societăţii. Politica de dezvoltare rurală este din ce în ce mai focalizată pe indivizi şi grupuri, altele decât cele reprezentate de fermieri, active în aceste zone, în scopul promovării unei dezvoltări integrate şi durabile a zonelor rurale.

5.2 Organizarea comună a pieţei (OCP). Secţiunea „Garantare” a FEOGA

Organizarea comună a pieţei se bazează pe două mari principii: libera circulaţie a produselor pe piaţa unică, însoţită de preferinţa comunitară

Ea se traduce prin:

61

a) eliminarea restricţiilor cantitative în calea schimburilor agricole, a taxelor vamale şi a măsurilor cu efect echivalent în schimburile dintre ţările membre presupune, într-un cadru foarte reglementat, caracterizat prin existenţa unui regim uniform al preţurilor şi a unor garanţii uniforme pentru producătorii comunitari; b) realizarea unei protecţii periferice comune, cu scopul protejării agricultorilor în faţa preţurilor mondiale de regulă mai mici şi a fluctuaţiei cursurilor de schimb. Această protecţie periferică trebuie să asigure preferinţa comunitară, astfel încât să favorizeze achiziţionarea produselor agricole comunitare.

responsabilitate financiară comună a) la nivelul gestionării pieţelor, cu alte cuvinte în privinţa cheltuielilor de intervenţie necesare în cazul organizării comune a pieţei (de exemplu, ajutoare pentru exportatori, cheltuieli de stocare etc.) b) pentru finanţarea operaţiunilor de ameliorare a structurilor agricole. Organizarea comună a pieţelor a înlocuit treptat, după introducerea PAC (în sectoarele unde era necesar) organizarea naţională a pieţelor. În prezent ea acoperă circa 90% din producţia agricolă comunitară (cereale, porcine, fructe şi legume, banane, vin, produse lactate, carne vită, orez, materii grase, zahăr, floricultură, fructe şi legume transformate, tutun, carne oi şi capră ş.a).

5.2.1 Protecţia agriculturii comunitare. Modalităţi clasice de susţinere a veniturilor agricultorilor în faţa concurenţei străine

Din raţiuni diferite, în cea mai mare parte a ţărilor industrializate, agricultorii sunt în mod tradiţional protejaţi. În principal, se urmăreşte asigurarea unui venit satisfăcător dar şi un minim de securitate a aprovizionării (acesta a fost unul dintre obiectivele fundamentale ale politicii agricole în unele ţări neutre, precum Elveţia, Austria sau Suedia, care au considerat securitatea aprovizionării drept una dintre condiţiile necesare menţinerii neutralităţii politice). Pe de altă parte însă, consumatorii doresc să profite de preţurile reduse de pe piaţa mondială. Experienţa a demonstrat însă că aceştia au nevoie, în acelaşi timp, de protecţie împotriva unei penurii fizice sau a unei creşteri excesive a preţurilor.

Cea mai mare parte a ţărilor dezvoltate practică două mari sisteme de protecţie a veniturilor agricole, independent de instrumentele clasice de politică comercială (taxe vamale şi restricţii cantitative): sistemul măsurilor compensatorii (deficiency payments) şi sistemul prelevărilor-restituirilor. Logica celor două sisteme Pentru a înţelege mai bine logica celor două sisteme trebuie să pornim de la ipoteza unor preţuri mondiale de 100 u.m. şi să considerăm că, pentru a asigura un venit decent pentru agricultori, preţul ar trebui să crească la 200 u.m. pe chintalul de grâu. Simplificând foarte mult, putem descrie două sisteme diferite, respectiv:

a) În sistemul măsurilor compensatorii, care a fost tradiţional în sistemul britanic (vezi teoria lui Ricardo: preţurile scăzute ale pieţei mondiale pentru hrana lucrătorilor duc la creşterea competitivităţii industriei), se vor importa produse la preţul de 100 u.m. - preţul pieţei mondiale. Pentru ca agricultorii naţionali să aibă un venit decent, încasările care provin direct din vânzări vor fi completate cu anumite sume suplimentare. Prin urmare, pe piaţă, preţurile vor fi la nivelul preţurilor mondiale, dar se vor face şi plăţi compensatorii de încă 100 u.m., contribuabilul fiind cel care va plăti pentru susţinerea agriculturii. În mare, acesta era sistemul britanic înainte de intrarea în Comunitate; cu unele modificări, el reprezintă şi astăzi unul dintre fundamentele agriculturii britanice.

62

b) Sistemul prelevărilor-restituirilor, deşi va duce la acelaşi rezultat, va folosi metode diferite. Pentru ca agricultorul să obţină un venit decent, el va trebui să primească de asemenea 200 u.m. pentru chintalul de grâu (preţul mondial rămânând de 100 u.m.). Se va decide atunci ca preţul intern să fie de 200 şi, de fiecare dată când va intra un chintal de grâu cumpărat cu 100 de pe piaţa mondială, i se vor aplica taxe de încă 100 (prelevări), ridicând preţul la 200 (în fapt se va aplica o taxă ceva mai mare, pentru a asigura preferinţa comunitară). Prin urmare, spre deosebire de taxele vamale, acum avem de a face cu taxe variabile la import, deoarece preţurile mondiale variază în mod constant. Diferenţa dintre preţul practicat pe piaţa comunitară şi cel de pe piaţa mondială va reprezenta prelevarea variabila la import. La export, Comunitatea va acorda o subvenţie numită „restituire”, care va compensa diferenţa dintre preţul comunitar de 200 şi cel mondial de 100.

Diferenţe între cele două sisteme Din punct de vedere financiar, cum preţurile mondiale sunt, de regulă, insuficiente

pentru a asigura un venit decent agricultorilor, se consideră că în sistemul măsurilor compensatorii cel care plăteşte va fi contribuabilul iar în sistemul prelevărilor-restituirilor, consumatorul.

Primul sistem este considerat greoi din punct de vedere financiar. El devine extrem de necesar atunci când protecţia este „consolidată” în cadrul GATT, situaţie în care este imposibil sau foarte dificil (numai în schimbul unor contraprestaţii) să aplici la frontieră protecţia necesară.

Al doilea sistem devine foarte costisitor în condiţiile în care producţia este excedentară şi trebuie asigurate subvenţiile pentru export, în condiţiile în care volumul prelevărilor pentru import scade foarte mult.

Din punct de vedere al protecţiei consumatorilor, de regulă, sistemul măsurilor compensatorii este mai favorabil acestora. Dar, în cazul unor tensiuni brutale ale preţurilor pe piaţa mondială, precum a fost cazul la începutul anilor ’70, sistemul prelevărilor-restituirilor se dovedeşte a fi un factor de stabilitate a preţurilor, în beneficiul consumatorilor. În exemplul anterior, dacă preţurile mondiale cresc la 300, este suficient să se aplice o prelevare de 100 pentru a descuraja exporturile şi să se acorde o restituire la import (o adevărată prelevare negativă) pentru a menţine preţurile comunitare la adăpost.

Trebuie făcută observaţia că, în ambele sisteme (prezentate schematic mai sus), este vorba de a garanta agricultorilor anumite încasări pe unitatea de producţie (de exemplu, pe chintalul de grâu). Avem de a face, prin urmare, cu o susţinere a veniturilor agricole în funcţie de volumul producţiei, prin susţinerea preţurilor sau prin alocarea unei diferenţe de preţ.

63

CAPITOLUL 6.

PIAŢA UNICĂ

Planurile de finalizare a pieţei interne au atras după sine o creştere a interesului academic în Uniunea Europeană (UE). Înainte de 1985, dezbaterea teoretică privind integrarea politică stagna, studiile privind elaborarea politicilor UE erau rare şi puţini economişti se dedicaseră analizei integrării economice europene. La sfârşitul anilor '80 toate acestea s-au schimbat, pe măsură ce analizele politice concurente proliferau şi erau examinate consecinţele economice ale noului program legislativ. Într-adevăr, multe abordări teoretice noi cu privire la integrarea europeană au luat piaţa unică drept principal punct de referinţă, la fel cum mulţi teoreticieni anteriori se inspiraseră din politica agricolă. Pentru mulţi, programul pieţei unice europene (PUE) constituie un punct important de schimbare de la stagnare spre dinamism, de la politica "veche" a integrării europene către politica "nouă" de reglementare în Europa.

Analizele de la sfârşitul anilor '80 au pus accentul pe noutatea programului PUE, dar în retrospectivă putem observa o continuitate semnificativă cu ceea ce exista înainte. Cu toate acestea, încorporarea programului PUE reprezintă o redefinire semnificativă a mijloacelor şi scopurilor politicilor. Aceasta a permis adaptarea procesului integrării europene la noi constelaţii de idei şi interese şi a generat o modalitate diferită de elaborare a politicilor, care s-a difuzat în multe alte domenii (Majone 1994). PUE este importantă şi din perspectiva impactului său asupra modelului european de elaborare a politicilor publice în interiorul statelor membre. Astfel, reglementarea pieţelor la nivelul supranaţional de guvernanţă europeană intră în coliziune, uneori în mod destul de semnificativ, cu alte chestiuni de pe agendele politice şi economice ale statelor membre UE. De asemenea, există tensiuni între reglementarea supranaţională pentru pieţele transnaţionale, angajând autorităţi transnaţionale de reglementare şi actori importanţi de pe piaţă, şi politica naţională încapsulată, implicând şi depinzând de spaţiul politic intern mai redus, întreprinzători de dimensiune mai mică, autorităţi locale de reglementare şi politicieni naţionali sau regionali.

Aceste repercusiuni nu s-au limitat la statele membre care au acceptat AUE şi PUE. Impactul extrateritorial formal şi informal asupra vecinilor, partenerilor şi concurenţilor a fost puternic. PUE s-a extins oficial la ţările vecine prin intermediul Spaţiului Economic European (SEE) şi prin procesul de preaderare al ţărilor din Europa Centrală şi de Est, pentru multe finalizându-se printr-o aderare deplină. Mai puţin formal, PUE a schimbat condiţiile în care furnizorii de bunuri şi servicii din state terţe pot intra pe a doua piaţă din lume ca mărime. Costurile economice, sociale şi politice ale ajustării la piaţa unică au generat şi acţiuni secundare, focalizate uneori pe alte politici UE care puteau compensa sau elimina concurenţa externă.

Fundamentarea în tratat a pieţei unice (Tratatul de la Roma)Art. 28 TCE (fostul art. 30 CEE) Interzicerea restricţiilor cantitative asupra importurilor

şi a tuturor măsurilor cu efect echivalentArt. 39 TCE (fostul art. 48 CEE) Libera circulaţie a lucrătorilorArt. 43 TCE (fostul art. 52 CEE) Dreptul de stabilireArt. 49 TCE (fostul art. 59 CEE) Libertatea de a presta serviciiArt. 56 TCE (fostul art. 67 CEE) Libera circulaţie a capitalurilorArt. 94 TCE (fostul art. 100 CEE) Procedură de armonizare a legislaţiei care afectează

direct piaţa comună

64

6.1. Contextul istoric

Obiectivul instituirii unei pieţe unice s-a născut odată cu Tratatul de la Roma. Acesta a stabilit drept ţinte crearea unei uniuni vamale şi armonizarea legislativă treptată, precum şi instituirea unei "pieţe comune", cuprinzând libera circulaţie a bunurilor, serviciilor, capitalurilor şi a forţei de muncă ("cele patru libertăţi") toate în cadrul unui regim unic privind concurenţa. Drumul a fost mai bine trasat pentru uniunea vamală decât pentru piaţa comună (Balassa 1975; Pelkmans 1984), reflectând o mai mare preocupare a factorilor decizionali din anii ' 50 pentru tarife şi contingente decât pentru barierele tehnice în calea comerţului (BTC) şi a comerţului cu servicii.

Totuşi, în anii '60 şi '70 noile tehnologii şi produse, preocupările privind bunăstarea consumatorilor şi protecţia mediului, precum şi presiunile exercitate de către firmele locale în direcţia limitării concurenţei externe, au contribuit la adoptarea unor norme şi reglementări naţionale, care, intenţionat sau nu, îngreunau comerţul. Astfel, pe măsură ce erau eliminate tarifele vamale, deveneau vizibile bariere de alt gen, acestea uneori chiar înmulţindu-se. Preferinţele pieţelor locale, precum şi culturile industriale şi politice, intrau tot mai des în conflict.Armonizarea şi frustrarea crescândă datorată acesteia

La începutul anilor '60, Comisia a început să fie preocupată de impactul negativ pe care normele naţionale divergente îl aveau asupra comerţului. Aceste preocupări s-au amplificat după eliminarea completă a taxelor vamale dintre statele membre, la 1 iulie 1968 (Dashwood 1977: 278-89). Iniţial, Comisia a fost înclinată să opteze pentru o armonizare uniformă sau "totală" — adoptarea unor norme detaliate şi identice pentru toate statele membre — ca mijloc de avansare a procesului general de integrare. Totuşi, după prima extindere, Comisia a adoptat o abordare mai pragmatică, şi a urmărit armonizarea numai acolo unde era într-adevăr justificată. Astfel, aceasta insista pe norme uniforme numai când acestea se justificau printr-un interes comun superior, altfel utilizând mai degrabă o armonizare "opţională" decât una "totală".

Principalul instrument al Comunităţii Economice Europene (CEE) iniţiale, folosit pentru realizarea celor patru libertăţi, era directiva, aceasta stabilind în principiu cadrul esenţial de politică la nivel european şi lăsând statelor membre alegerea "formei şi mijloacelor" pentru punerea sa în aplicare. În cazul BTC, armonizarea se baza pe articolul 94 (fostul articol 100 CEE). Alte articole au oferit un temei juridic pentru libera circulaţie a serviciilor, capitalurilor şi forţei de muncă, precum şi pentru alinierea multor reglementări naţionale.

Măsurile de armonizare erau concepute de Comisie în colaborare cu grupuri de lucru sectoriale, compuse din experţi numiţi de statele membre. Consilierea specialiştilor independenţi suplimenta resursele Comisiei şi îi oferea o expertiză comparabilă cu cea a birocraţiilor naţionale mai mari. De asemenea, Comisia solicita în mod regulat grupurilor de presiune la nivel european comentarii asupra propunerilor sale (Dashwood 1977: 291-2). Începând din 1973 cu "directiva privind joasa tensiune", Comisia, atunci când a fost posibil, a încorporat rezultatele organismelor de standardizare private — în primul rând Comitetul European pentru Standardizare (CEN) şi Comitetul european pentru coordonarea standardelor electrice (CENELEC) — în măsurile comunitare prin "trimitere la standarde" (Schreiber 1991: 99).

Totuşi, progresul a fost mult îngreunat de necesitatea obţinerii unanimităţii în Consiliul de Miniştri. Diferitele abordări naţionale cu privire la reglementare şi presiunile exercitate asupra guvernelor de către grupurile interne interesate în păstrarea stării de fapt au condus la întârzieri şi blocaje frecvente (Dashwood 1977: 296). Comisia însăşi a agravat această problemă punând un accent excesiv pe detalii şi acordând prea puţină atenţie ataşamentului autentic al oamenilor faţă de modalităţile tradiţionale de a face afaceri şi de a

65

cumpăra bunuri (Dashwood 1977: 297). În consecinţă, între 1969 şi 1985 au fost adoptate numai 270 de directive (Schreiber 1991: 98).

Ritmul lent al armonizării europene nu putea ţine pasul cu proliferarea normelor naţionale, deoarece statele membre adoptau din ce în ce mai multe măsuri pentru protejarea propriilor industrii, dar şi drept răspuns la noile preocupări privind protecţia consumatorilor şi a mediului de la sfârşitul anilor '70 şi începutul anilor '80 (Comisia 1985 b; Dashwood 1983). În consecinţă, progresul iniţial în domeniul armonizării a fost dat înapoi, aceasta contribuind la un declin al importurilor intra-UE faţă de importurile totale (Buigues şi Sheehy 1994: 18) şi la o creştere substanţială a numărului de cauze referitoare la libera circulaţie a bunurilor aduse în faţa CEJ.

În aceste condiţii, jurisprudenţa CEJ a început să aducă sub control acţiunile factorilor decizionali naţionali. În 1974, decizia Dassonville a stabilit un temei juridic pentru atacarea validităţii normelor naţionale care introduc noi BTC. Faimoasa decizie Cassis de Dijon din 1979 a stabilit că în anumite condiţii specificate, statele membre ar trebui să accepte pe pieţele proprii produse aprobate pentru comercializare în alte state membre (Alter şi Meunier-Aitsahalia 1994: 540-1; Dashwood 1983: 186). Cu toate acestea, Comisia şi mediul de afaceri erau din ce în ce mai frustrate de ritmul lent al progresului şi de incertitudinea susţinerii din partea CEJ, ale cărei decizii se aplicau numai cu privire la cauzele prezentate acesteia. Nivelul ridicat de interdependenţă economică din cadrul UE a făcut aceste BTC costisitoare şi vizibile (Cecchini, Catinat şi Jacquemin 1988; Pelkmans 1984).

În acelaşi timp existau presiuni din ce în ce mai mari în direcţia reformelor. La începutul anilor '80, guvernele din Europa Occidentală se confruntau cu criza economică. Slaba competitivitate a firmelor europene faţă de principalii parteneri comerciali, SUA şi în special Japonia, a contribuit la acumularea de deficite comerciale mari (Pelkmans şi Winters 1988: 6). Companiile transnaţionale proliferau şi deseori îşi însuşeau marjele de profit şi pieţele firmelor limitate la teritoriul naţional. Creşterea bruscă a preţului petrolului după revoluţia iraniană din 1979 a ajutat la instaurarea recesiunii în economiile vest-europene. Atât inflaţia, cât şi şomajul au crescut la începutul anilor '80. Încrederea mediului de afaceri era scăzută, iar investiţiile, atât străine, cât ş europene, au început să se îndepărteze de Comunitate (Pelkmans şi Winters 1988: 6).Apariţia unei agende de reformă

Deşi criza era clară, răspunsul nu a fost de aceeaşi natură (Tugendhat 1985). Deficitele comerciale mari şi inflaţia ridicată au limitat capacitatea statelor membre de a utiliza politici economice expansioniste pentru reducerea şomajului. În plus, interdependenţa economică a redus eficacitatea răspunsurilor naţionale la criză şi a favorizat răspunsurile coordonate la problemele economice ale regiunii.

Perspectivele de adoptare a unui răspuns colectiv au fost îmbunătăţite de schimbările din statele membre. Acestea sunt în general descrise în literatura despre integrarea politică drept o convergenţă a preferinţelor de politică naţională la începutul anilor '80 (Cameron 1992: 56; Moravcsil 1991: 21; 1998; Sandholtz şi Zysman 1989: 111). Această convergenţă, se spunea, reflecta o acceptare largă a ideilor economice neoliberale, care subliniază că pieţele, nu guvernele, sunt într-o poziţie mai bună pentru a genera creştere economică. Astfel, argumentele neoliberale susţin că guvernele ar trebui să se implice mai puţin în modul de funcţionare a economiei şi să se concentreze pe politici precum privatizarea industriei de stat şi eliminarea reglementărilor, în special a celor care guvernează modul de desfăşurare a concurenţei în economii.

Deşi la începutul anilor '80 au apărut cu siguranţă noi politici guvernamentale, o examinare mai atentă arată că acestea difereau substanţial între ţări în ceea ce priveşte originea, motivaţia şi intensitatea, în Marea Britanie, Belgia, Olanda şi Danemarca au ajuns la putere partide politice susţinătoare ale politicilor neoliberale, în parte datorită respingerii de

66

către electorat a partidelor care guvernaseră în timpul declinului economic de la sfârşitul anilor'70 (Hali 1986: 100). Această respingere a fost mai puţin clară în Germania, unde soliditatea economiei a ajutat la păstrarea ataşamentului faţă de cadrul existent al "pieţei sociale". În Franţa, "curba de învăţare a politicii" a fost explicită. Politicile fiscale expansioniste au dus la creşterea inflaţiei şi a şomajului, au mărit deficitul comercial şi datoria publică (Hali 1986:199). Începând cu anul 1983 guvernul francez a început să caute soluţii europene, renunţând la ameninţarea de a obstrucţiona piaţa comună formulată îr toamna anului 1982 (Pearce şi Sutton 1985: 68). Guvernul spaniol a încercat să lege modernizarea socialistă în interior de disciplina pieţei transnaţionale în exterior. Astfel, "convergenţa" nu este cel mai bun termen — liberalizarea pieţei europene a fost folosită în scopuri diferite de către diferite guverne şi diferiţi actori economici.

Drept răspuns la problemele economiei europene, au început să fie vehiculate idei noi privind pieţele şi concurenţa. Acestea erau influenţate de valul de reglementare din SUA de la sfârşitu anilor '70 şi începutul anilor '80 (Hancher şi Moran 1989: 133; Majone 1991: 81; Sandholtz şi Zysman 1989: 112). Mai mult, decizia Cassis de Dijon din 1979 a CEJ a avansat conceptul recunoaşterii reciproce a standardelor naţionale (vezi mai jos) care a furnizat Comisiei o pârghie prin care să urmărească o mai mare integrare a pieţei (Dashwood 1983).

De la începutul anilor '80, comunicatele Consiliului European au exprimat în mod repetat preocuparea cu privire la starea proastă a pieţei unice (Armstrong şi Bulmer 1998: 17). În decembrie 1982, acesta a răspuns unei comunicări din partea Comisiei care recomanda eliminarea BTC, simplificarea formalităţilor la frontieră, liberalizarea achiziţiilor publice şi o mai strânsă aliniere a impozitelor (Bulletin of the European Communities, 12/1982) prin crearea unui Consiliu pentru piaţa internă care să se întrunească regulat pentru analizarea acestor chestiuni.

În cursul anului 1983, sprijinul pentru revitalizarea pieţei unice a continuat să crească. În aprilie, conducătorii unora din principalele corporaţii multinaţionale din Europa au format aşa-numitul European Round Table of Industrialists (ERT) pentru a susţine finalizarea pieţei unice (Cowles 1994). Uniunea Confederaţiilor Industriale şi Patronale din Europa (UNICE) şi-a adăugat vocea apelurilor în favoarea unei mai mari integrări a pieţei.

6.2. Programul Pieţei Unice Europene (PUE)

Între timp, Comisia a început să caute modalităţi de atacare a barierelor ridicate în calea accesului la piaţă, atât prin identificarea sistematică a acestora, cât şi prin explorarea modalităţilor de relaxare a constrângerilor asupra modificării politicilor. Aceasta a sugerat o "nouă abordare" a armonizării standardelor, care simplifica "recunoaşterea reciprocă" a normelor naţionale echivalente, şi a limitat o mare parte din armonizare la convenirea asupra unor "cerinţe esenţiale". Astfel, Comisia s-a bazat pe jurisprudenţa CEJ, şi în special pe definirea în decizia Cassis de Dijon a cerinţelor esenţiale în ceea ce priveşte asigurarea siguranţei consumatorilor (Schreiber 1991). De asemenea, Comisia s-a bazat pe sprijinul britanic în favoarea dereglementării şi pe eforturile franco-germane de coordonare a activităţilor organismelor naţionale de standardizare ale acestora (H. Wallace 1984). Spre sfârşitul anului 1983, Comisia a convins în privat guvernele din Marea Britanie, Franţa şi Germania în privinţa acceptării acestei noi abordări, care a fost adoptată oficial de Consiliu în mai 1985 (Bulletin of the European Communities , 5/1985).

"Noua abordare" limitează armonizarea legislativă la convenirea unor criterii minime esenţiale şi lasă în mod explicit loc variaţiilor dintre legislaţiile naţionale (supuse recunoaşterii reciproce), în cadrul "noii abordări", responsabilitatea elaborării unor standarde tehnice detaliate este delegată CEN şi CENELEC. În domeniul serviciilor financiare, acest

67

lucru s-a realizat prin "controlul în ţara de origine", care stabileşte standarde minime de reglementare naţională a prestatorilor de servicii financiare, iar apoi le permite acestora să opereze în toată piaţa unică, fiind reglementaţi de guvernul ţării în care îşi au sediul (ţara de origine).

În 1985, după consultări cu guvernele membre, noul preşedinte al Comisiei, Jacques Delors, a decis că "finalizarea pieţei unice" era poate singurul obiectiv strategic ce ar fi beneficiat de consens. În discursul său inaugural din faţa Parlamentului European (PE), Delors s-a angajat să finalizeze piaţa unică până în 1992. Consiliul European de la Milano din iunie 1985 a avizat Cartea Albă (Comisia 1985a) redactată de Lord Cockfield, comisarul pentru piaţa unică, cuprinzând 300 de măsuri (ulterior reduse la 282) care ar fi dus la realizarea pieţei unice până în 1992 (vezi tabelul 4.1).

În aceeaşi perioadă, dar în afara cadrului comunitar, guvernele francez şi german au semnat în 1984 Tratatul de la Moselle, pentru a reduce impactul controalelor la frontieră. În 1985 acesta a fost transformat la insistenţa guvernelor din Benelux în primul Acord Schengen.

68

Bunuri Servicii Persoane & muncă Capital

Accesla piaţă

Abolirea controalelor la frontiera intra-CE Armonizarea:

reglementărilor tehnice TVA şi accizelor

Implicaţii nespecificate pentru politica comercială

Recunoaşterea reciprocă & controlul ţării de origine, eliminare restricţii la licenţiere(bănci şi asigurări) Eliminarea contingentelor şi libertatea cabotajului (transport rutier) Acces la pieţe inter-regionale transp. Aerian Desemnare multiplă în bilaterale (transport aerian)

Abolirea controalelor pers.la frontierele intra-CE Relaxarea cerinţelor de reşedinţă pentru cetăţenii UE Drept de stabilire pentru diverşi lucrători cu educaţie superioară

Abolire control curs de schimb Admiterea tilurilor listate într-un stat membru în celelalte Măsuri pentru facilitarea cooperării industriale şi a migrării firmelor

Condiţiiconcurenţiale

Promisiune doc. Special ajutor de stat în industrie

Liberalizarea achiziţiilor Publice Controlul fuziunilor

Introducerea politicii concurenţei în transportul aerian Armonizarea aspectelor fiscale şi/sau reglementare în diverse pieţe de servicii

"Cartelă de formare profesională" europeană

Propuneri achiziţii şi holdinguri

Armonizare fiscală pentru: dubla impozitare contribuţii sociale legături firmă mamă-filială

Funcţionareapieţei

Propuneri specifice privind C&D în telecomunicaţii şi IT

Propuneri standardele, mărci comerciale, dreptul S.C. etc.

Armonizare:□ reglementare pieţe şi firme în sect. bancar□ protecţia consumatorilor în asigurări Sistem CE de permise pentru transp. Rutier Standarde CE pt. cârdurile de plată

Armonizarea: impozit pe venit pentru lucrătorii migranţi diverse prevederi formare recunoaşterea reciprocă a diplomelor

Grupare european de interes Economic Statutul societăţii europene Armonizarea legislaţiei privind proprietatea ind. şi corn. Dispoziţii comune privind falimentul

Politicasectorială

Propuneri PAC:□ abolirea frontierelor□ armonizare şi recunoaştere reciprocă în politicile veterinare şi fitosanitare Oţel:□ apel reducere subvenţii

Regim comun de criză în transp. Rutier Politica comună a transportului aerian privind accesul, capacitatea şi preţurile Reguli comune privind asigurarea riscurilor de masă

Fără dispoziţii privind piaţa forţei de muncă

Apel pentru consolidarea SME

Sursă: Pelkmans şi Winters (1988:12).

PieţeMăsuri

69

6.3. Actul Unic European

Deşi programul PUE a indicat drumul de urmat, mai existau anumite impedimente instituţionale. În iunie 1984, reuniunea Consiliului European de la Fontainebleau a deschis calea abordării acestor impedimente instituţionale (Armstrong şi Bulmer 1998: 18). Acesta a rezolvat chestiunea rabatului bugetar britanic şi problemele curente legate de extinderea spre ţările iberice, făcând loc unei analize serioase a posibilităţilor de revizuire a tratatelor. La această reuniune, Comisia a propus "noua abordare", iar guvernul britanic a prezentat un memorandum care inter alia a făcut apel la crearea unei "autentice pieţe comune" pentru bunuri şi servicii (Thatcher 1984). De asemenea, reuniunea a instituit Comitetul ad-hoc pentru reforma instituţională (Comitetul Dooge) pentru studierea reformării procedurilor decizionale ale Comunităţii, în vederea extinderii spre ţările iberice. Ceva mai devreme în acelaşi an, în proiectul său de tratat privind Uniunea Europeană, PE a încercat să atragă atenţia asupra reformei instituţionale, solicitând inter alia puteri parlamentare crescute şi o mai largă utilizare a majorităţii calificate (VMC) în Consiliul de Miniştri (Parlamentul European 1984).

În decembrie 1985, o Conferinţă Interguvernamentală (CIG) remarcabil de rapidă şi eficientă a convenit termenii reformei instituţionale, cunoscută sub numele de AUE. În plus faţă de atenţia acordată acomodării extinderii, AUE a avizat în mod explicit "programul 1992" de realizare a pieţei unice şi a schimbat principala regulă decizională în Consiliu în ceea ce priveşte măsurile privind piaţa unică (fiscalitate, libera circulaţie a persoanelor, cu excepţia drepturilor şi intereselor angajaţilor) de la unanimitate de vot la o majoritate calificată. De asemenea, aceeaşi Conferinţă a mărit puterile Parlamentului prin introducerea procedurii de cooperare în ceea ce priveşte măsurile referitoare la piaţa unică. Astfel, o schimbare strategică a politicii şi reforma instituţională au fost legate în mod simbiotic şi simbolic.

Această legătură a fost crucială. În primul rând, a legat schimbarea instituţională de obiectivele concrete de politică. În al doilea rând, acordul de a continua realizarea pieţei unice a fost inclus într-un set mai larg de probleme. Acesta era conectat cu acomodarea unor noi membri şi cu redistribuţia bugetului, dar a fost inclus şi un număr de politici conexe — precum mediul şi politica în domeniul tehnologiei — pentru a atenua preocupările unor state membre cu privire la dinamica de liberalizare a programului PUE (Armstrong şi Bulmer 1998: 14).

Cvadratura cercului teoreticPrezentările teoretice ale PUE şi AUE pot fi clasificate în două categorii principale:

una subliniind rolul actorilor supranaţionali (neofuncţionalism), iar cealaltă accentuând importanţa statelor membre (interguvernamentalismul liberal) Compararea celor două abordări este complicată de faptul că unii observatori se concentrează pe PUE, în timp alţii pe AUE.

Analiştii care se concentrează pe programul pieţei unice europene tind să sublinieze rolul actorilor transnaţionali. Cowles (1994) accentuează importanţa intereselor legate de afacerile transnaţionale, acestea modelând agenda UE în favoarea realizării pieţei unice. De asemenea, Sandholtz şi Zysman (1989) acordă un loc important actorilor supranaţionali, deşi pun pe primul loc Comisia, cu un sprijin semnificativ din partea marilor corporaţii. Garrett şi Weingast (1993) susţin că ideea CEJ asupra recunoaşterii reciproce a fost cea care a focalizat acordul statelor membre în favoarea liberalizării. Alter şi Meunier-Aitsahalia (1994) şi Pollack (2003) recunosc importanţa introducerii principiului recunoaşterii reciproce, dar accentuează exploatarea antreprenorială de către Comisie a acestei idei formulată pentru liberalizare. Astfel, aceste prezentări sunt cel puţin compatibile cu neofuncţionalismul.

Analiştii care se concentrează pe AUE, dimpotrivă, subliniază rolul negocierii dintre statele membre (interguvernamentalism). În special Moravcsik (1991, 1998) argumentează că AUE a fost produsul negocierilor interstatale, în principal între guvernele britanic, francez şi

70

german, şi că instrumentele tradiţionale ale diplomaţiei internaţionale, precum ameninţarea excluderii şi compensaţiile colaterale, explică forma finală a "programului 1992" şi al AUE. Garrett (1992) argumentează că statele membre erau dispuse să accepte limitări ale propriei autonomii, deoarece era angajate într-un proiect cooperativ extins şi vroiau să se asigure că partenerii vor respecta acordurile. Cameron (1992) concluzionează că în final guvernele membre, în special în contextul Consiliului European, au fost actori cruciali, deşi recunoaşte că este posibil ca actorii supranaţionali precum Comisia, CEJ şi corporaţiile mari să le fi influenţat preferinţele.

Deoarece aceste două abordări teoretice încearcă să explice evenimente distincte, deşi corelat ambele pot fi în linii mari corecte. Comisia, corporaţiile transnaţionale, unele state membre şi, înt o anumită măsură, CEJ au jucat un rol principal în modelarea programului PUE, în timp ce negocierile dintre statele membre au determinat în primul rând rezultatul AUE (Armstrong şi Bulmer 1998: 19). Această reprezentare corespunde perspectivei existenţei unor actori diverşi cu impact diferit asupra unor tipuri diferite de politici (Cowles 1994;Peterson 1995). În ceea ce priveşte deciziile "istorice", precum AUE, actorii cruciali sunt guvernele statelor membre. În ceea ce priveşte deciziile de instituire a politicilor, pentru care PUE este un exemplu foarte semnificativ, instituţiile supranaţionale şi aliaţii acestora tind să aibă o mai mare importanţă.

6.4. Reforma instituţională ulterioară

În fapt, AUE a stabilit cadrul instituţional al programului pieţei unice, iar parametrii săi rămân în linii mari neschimbaţi. Cea mai importantă modificare ulterioară a fost introducerea procedurii de codecizie în Tratatul de la Maastricht privind Uniunea Europeană (TUE). Tratatul de la Amsterdam a stabilit linii directoare mai clare privind posibilitatea guvernelor de a adopta reguli naţionale mai stricte decât normele comune convenite. Tratatul Constituţional a luat în considerare trecerea câtorva aspecte ale pieţei unice, precum fiscalitatea, la vot prin majoritate calificată, dar s-a lovit de o opoziţie puternică, în special din partea Marii Britanii şi a Irlandei. Mai interesant, reforme instituţionale introduse prima dată pentru măsurile referitoare la piaţa unică au fost ulterior extinse în alte domenii.

6.5. Elaborarea politicilor în PUE

PUE şi AUE au schimbat în mod fundamental politica integrării pieţei în cadrul Comunităţii Europene. În primul rând, PUE a readus la viaţă "integrarea negativă", respectiv eliminarea normelor naţionale care împiedicau schimburile economice. Acest lucru este evident în ceea priveşte principiul recunoaşterii reciproce, abolirea controalelor la frontieră şi eliminarea controlului asupra cursului de schimb. În al doilea rând, PUE a schimbat cadrul instituţional al "integrării pozitive" — convenirea unor norme comune care să le înlocuiască pe cele naţionale – prin aplicarea VMC şi extinderea puterilor PE. În plus, în ceea ce priveşte „noua abordare” şi „controlul ţării de origine”, PUE a redus diferenţele dintre integrare pozitivă şi negativă, stabilind numai cerinţe minime. Aceste modalităţi diferite de integrare au implicaţii politice profunde, atât în ceea ce priveşte identitatea actorilor principali, cât şi în privinţa puterii relative a acestora.Integrarea negativă

Integrarea negativă constă în eliminarea normelor naţionale care îngreunează schimburile economice. Aceasta poate apărea în urma unui acord politic între statele membre sau în baza unei propuneri a Comisiei, cum a fost cazul eliminării procedurilor de control la frontieră şi abolirea controalelor asupra cursului de schimb. În aceste cazuri, integrarea

71

negativă, în pofida intenţiilor şi scopurilor sale, se aseamănă mult integrării pozitive (vezi mai jos). Totuşi, cel mai adesea, integrarea negativă apare după ce o măsură naţională este calificată incompatibilă cu tratatele, în urma unui proces judiciar. În aceste cazuri, iniţiatorii sunt de obicei firmele, iar cele care iau decizia sunt instanţele (şi, în final, CEJ).

Principiul recunoaşterii reciproce formează esenţa integrării negative. El este în aparenţă simplu. Ideea de bază este că toate reglementările statelor membre, cu toate diferenţele de detaliu, ar trebui să aibă un efect echivalent. În consecinţă, produsele fabricate legal într-un stat membru ar trebui considerate la fel de sigure, ecologice etc. ca şi cele fabricate legal în orice alt stat membru. Dacă guvernul unui stat membru interzice vânzarea unui produs fabricat legal în alt stat membru, firma producătoare poate contesta această interdicţie în baza dreptului comunitar. Dacă are succes contestarea, statul membru importator trebuie să accepte produsul, având astfel loc integrarea negativă.

Totuşi, în baza dreptului comunitar, guvernele membre au dreptul să aplice, în anumite limite, norme naţionale mai stricte, în pofida principiului recunoaşterii reciproce. În mod esenţial, principiul se aplică numai atunci când se presupune că normele naţionale au efect echivalent.

Semnificaţia diferitelor modalităţi de integrare a pieţeiTip deintegrare

Modalitate Descriere Pondere estimatăcomerţ intra-UEpe produseafectate

Negativă principiul recunoaşterii reciproce

diferite standarde naţionale considerate ca având efect echivalent

50%

Pozitivă "noua abordare"

armonizareautorizare comună

obiective comune cu trimitere la standarde voluntarenorme detaliate comune necesară aprobare comună a produselor

20%

30%farmaceutice, culturi şi alimente modificate genetic

Sursă: adaptat după Holmes şi Young (2000) şi Comisia (2002b).Notă: nu este disponibil un procentaj pentru "produse farmaceutice, culturi şi alimente modificate genetic".

Nu se întâmplă întotdeauna astfel, iar articolul 30 TCE (fostul articol 36 CEE) permite restricţii asupra comerţului din anumite raţiuni de politică publică, inclusiv moralitatea publică şi protecţia sănătăţii şi siguranţei oamenilor, animalelor şi a plantelor. De aceea, este posibil ca reglementările mai stricte ale unui stat să fie păstrate. În consecinţă, partenerii săi comerciali sunt stimulaţi să negocieze o normă comună pentru a elimina impactul disruptiv al normelor diferite asupra comerţului (Vogel 1995; Young şi Wallace 2000). Acesta este unul din motivele pentru care recunoaşterea reciprocă se aplică în primul rând produselor relativ simple. De asemenea, înseamnă că guvernele cu standarde mai stricte pot juca un rol important în stabilirea agendei de integrare pozitivă. Cu cât sunt mai importante pieţele naţionale ale acestora, cu atât este mai probabil să apară încercări de convenire a unor norme comune.Integrarea pozitivă

Întrucât, din diverse motive, statele membre adoptă reglementări diferite şi deoarece aceste reglementări servesc unor scopuri de politică publică şi de obicei îngreunează comerţul doar ca efect secundar, deseori nu este posibil să se elimine pur şi simplu normele naţionale ("integrare negativă"). În asemenea cazuri, pentru a concilia obiectivul respectării unor obiective de politică publică cu liberalizarea comerţului, este necesar să se înlocuiască diferitele norme naţionale cu norme europene comune ("integrare pozitivă"). Dată fiind importanţa relativă a "integrării pozitive" în proiectul UE de integrare a pieţei (vezi tabelul

72

4.2), este mai adecvat să descriem PUE ca pe un exerciţiu de rereglementare, iar nu de dereglementare.Ciclul politic şi actorii instituţionali

Teoretic, în cadrul programului pieţei unice, Comisia este cea care stabileşte agenda, fiind singura ce poate propune adoptarea de măsuri noi. Realitatea însă este ceva mai complicată. Statele membre pot cere Comisiei să elaboreze propuneri şi, după cum am menţionat mai sus, poate modela în mod indirect agenda prin eliminarea măsurilor care perturbează libera circulaţie a bunurilor sau serviciilor pe piaţa unică. În plus, statele membre, în cadrul procesului de ajungere la anumite compromisuri legislative, includ deseori anumite "mecanisme de blocare a direcţiei", acestea aducânc după sine necesitatea reconsiderării unor chestiuni la un moment dat în viitor. În sfârşit, Tratatul de la Maastricht a acordat PE dreptul de a cere Comisiei să depună proiecte legislative.

După cum s-a discutat anterior, AUE a introdus două modificări importante ale procesului legislativ pentru măsurile legate de piaţa unică: VMC şi rolul crescut al PE. Deşi VMC este procedura decizională formală în Consiliul pentru concurenţă (care din iunie 2002 încorporează Consiliul pentru piaţa internă), aceasta este utilizată relativ puţin frecvent. Astfel, în perioada 1989-1993, din 233 de decizii, numai 91 au fost adoptate prin VMC (Financial Times, 13 septembrie 1994). În mod oarecum nefiresc, uneori aceste voturi au izolat statele membre care aveau cel mai mare interes în obţinerea rezultatului respectiv. Totuşi, ar trebui menţionat că toate aceste decizii sunt luate "în umbra votului". Aceasta înseamnă că deciziile aparent consensuale pot masca compromisuri semnificative ale guvernele izolate sau ale celor aflate în minorităţi reduse.

Deşi AUE a întărit rolul PE, acordându-i puterea, în baza procedurii de cooperare, de a resping sau de a modifica propuneri, această putere este destul de limitată. Parlamentul trebuia să votez cu majoritatea absolută a membrilor săi pentru a modifica sau a respinge o propunere; Comisia putea alege să nu integreze amendamentele Parlamentului în propunerea revizuită transmisă Consiliului; iar Consiliul putea elimina sau respinge amendamentele Parlamentului printr-un vot unanim. În consecinţă, Parlamentul respingea numai foarte rar propunerile în cadrul procedurii c cooperare, şi numai circa 40% din amendamentele sale, multe dintre acestea reprezentând numai schimbări minore ale substanţei textului, ajungeau să se materializeze în directive (Parlamentul European 1993). Cu toate acestea, atunci când unele state membre erau de acord cu amendamentele PE, acesta putea avea un impact semnificativ asupra politicilor, după cum a fost cazul celebrei directive 89/458 din 1989 stabilind limite de emisie stricte pentru autovehicule (vezi caseta 4.2).

Introducerea prin TUE a procedurii de codecizie a sporit importanţa PE în chestiuni privind piaţa unică, mărindu-i mai ales posibilitatea de a respinge propuneri. Aceasta a dus la o creştere semnificativă a numărului de amendamente acceptate de Comisie şi Consiliu (Hix 1999: 96). Influenţa crescută a Parlamentului, formală în procesul decizional şi informală în formularea propunerilor, a avut un impact asupra politicilor rezultate, contribuind la o mai bună reprezentare a intereselor civice, precum cele reprezentate de grupurile pentru protecţia consumatorilor sau cele ecologiste (Peterson şi Bomberg 1999; Young şi Wallace 2000).

Deoarece marea majoritate a programului legislativ al PUE se materializează în adoptarea de directive, statele membre au un rol central în implementare. Transpunerea directivelor în dreptul naţional este un proces necesar, dar nu foarte vizibil, deoarece în cele mai multe cazuri are loc prin legislaţie secundară care nu este supusă unor dezbateri substanţiale. Criticile adresate "birocraţiei de la Bruxelles" se referă deseori la norme care au fost transpuse în legislaţia naţională fără o dezbatere prealabilă şi atentă în cadrul parlamentelor naţionale, iar "Bruxelles-ul" este întotdeauna un ţap ispăşitor la îndemână pentru a justifica schimbări nepopulare.

73

Deşi în mod oficial Comisia are un rol în asigurarea aplicării normelor privind piaţa unică, personalul său este prea puţin numeros iar mandatul său prea larg pentru a se angaja activ în supravegherea tuturor detaliilor legate de implementare. În schimb, sarcina asigurării conformităţii este descentralizată şi se bazează mult pe firme şi organizaţii neguvernamentale, care identifică anumite probleme şi le aduc în atenţia Comisiei sau a instanţelor.Participanţii

PUE cuprinde în primul rând reglementări şi, conform caracterizării făcute de Theodore Lowi (1964) politicii de reglementare, concurenţa grupurilor de interese marchează procesul de elaboare a măsurilor privind piaţa unică. "Bruxelles-ul" atrage de multă vreme grupuri de presiuni şi lobby-işti formate din aşa-zişi "cunoscători" din rândurile celor care în mod potenţial au influenţă asupra legislaţiei comunitare, dar PUE a contribuit atât la o expansiune dramatică a acestei activităţi, cât şi la anumite schimbări ale formei în care aceasta se desfăşoară.

Creşterea numărului de "eurogrupuri" a fost în parte o simplă reacţie la tipul şi numărul sectoarelor şi produselor afectate de programul PUE şi la viteza cu care măsurile respective au fost abordate. Organizaţiile (grupuri de presiune, firme, autorităţi locale şi regionale şi ONG-uri), care anterior se bazaseră pe călătorii ocazionale la Bruxelles, au început să-şi stabilească propriile birouri sau să angajeze lobby-işti. Acest transfer la Bruxelles a fost legat şi de ameninţarea reprezentată de VMC, care însemna că firmele şi grupurile de interese nu mai puteau să se bazeze pe capacitatea guvernelor proprii de a le apăra interesele. Construirea unor alianţe cu grupuri similare din alte ţări, cu alte guverne, şi în cadrul Comisiei a devenit crucială, iar aceasta a însemnat o prezenţă permanentă la Bruxelles. Comisia, cu un personal limitat şi dornică de expertiză specializată, şi-a deschis porţile în faţa acestor actori.

O altă schimbare intervenită ulterior AUE şi lansării PUE a fost creşterea numărului de grupuri civice, deşi acestora le-a fost mult mai greu să exercite o influenţă reală. Beneficiarii programului PUE trebuiau să fie în principal consumatorii şi cumpărătorii, iar "cerinţele minime esenţiale" ale directivelor de armonizare şi liberalizare urmăreau deseori să-i ajute pe ei sau presupusele loi interese. Totuşi, este mai uşor să identificăm consumatorii ca pe subiecte ale politicilor, decât parteneri în procesul de elaborare a acestora, deşi sunt adesea participanţi ocazionali (Young 1997: Young şi Wallace 2000). Pe cale de consecinţă, în contrast cu opinia favorabilă a mediului de afaceri faţă de PUE, aşteptările publicului larg au început să scadă începând cu 1990 (Franklin, Marsh şi McLaren 1994; Reif 1994), acesta dezvoltând o antipatie faţă de eforturile vizibile ale "Bruxe-lles-ului" de a elimina diferenţele dintre preferinţele locale (standardele alimentare în special fiind un subiect foarte emoţional). Comisia a răspuns prin lansarea unor iniţiative pentru a-i conştientiza pe cetăţeni cu privire la drepturile lor şi oportunităţile create prin piaţa unică.

PUE a contribuit, mai mult decât la schimbarea numărului şi tipului de grupuri de interese active la Bruxelles, şi la schimbarea formei de participare a grupurilor de interese la modelarea politicilor Firmele individuale şi asociaţiile cu membri direcţi au ajuns să rivalizeze cu asociaţiile comerciale convenţionale care dominau anterior procesul consultativ. O altă schimbare a fost creşterea în importanţă a consultanţei (un import american), care a început să erodeze vechile distincţii dintre elaborarea politicilor publice şi reprezentarea intereselor private. Comisia, statele membre şi firmele au început să se bazeze din ce în ce mai mult pe consultanţi pentru a injecta "expertiză".

Deşi "Bruxelles-ul" a devenit mult mai important, firmele şi grupurile de interese au păstrat contacte strânse cu guvernele naţionale, ca actori importanţi în procesul de elaborare a politicilor PUE. În loc să creeze preferinţe permanente pentru politica naţională ori cea europeană, PUE a con tribuit la o creştere a "navetei" între cele două niveluri, actorii nestatali

74

urmărindu-şi obiectivele de politică la nivelul considerat cel mai probabil să determine rezultatul dorit.

În acest proces, Comisia joacă un rol esenţial. Dreptul său unic de iniţiativă legislativă îi asigură acest rol, dar ceea ce contează cu adevărat este modul în care Comisia a decis să-l utilizeze. Deş fiind un proces de rereglementare, nu de deereglementare, PUE a avut într-adevăr ca efect liberalizarea pieţelor şi creşterea concurenţei între firmele din diferitele state membre. În aceste împre jurări, costurile schimbării politicilor (liberalizării) sunt concentrate asupra firmelor protejate, iar beneficiile tind să fie dispersate asupra unei game largi de actori (consumatori şi utilizatori), deşi este probabil să beneficieze şi anumite firme foarte competitive. În consecinţă, factorul politic trebuie să susţină schimbarea şi să ralieze sprijin pentru aceasta — un rol pe care Comisia l-a asumat cu plăcere.Deschiderea spaţiului de elaborare a politicilor

În plus faţă de schimbările instituţionale introduse de AUE, simpla revigorare a procesului european de elaborare a politicilor a afectat şi relaţiile stat-piaţă în Europa. În principal, acest lucru s-a realizat în două modalităţi: autonomia în creştere a guvernelor faţă de societate şi deschiderea reţelelor existente de elaborare a politicilor. Participarea la o negociere internaţională privilegiază guvernele în raport cu actorii sociali (Putnam 1988; Moravcsik 19936). Mai precis, guvernele pot utiliza un acord internaţional sau presiuni externe pentru a aplica reforme blocate pe plan intern de interese puternice.

Mai mult decât atât, reţelele de elaborare a politicilor din jurul PUE — atât fiindcă sunt relativ noi, ci şi pentru că implică actori din toate statele membre — tind să fie mai deschise decât cele din statele membre. În consecinţă, interese din ce în ce mai numeroase şi variate au acces la procesul de elaborare a politicilor. Atunci când urmează să fie adoptată o reglementare europeană, producătorii doresc ca normele lor naţionale să stea la baza acesteia. Astfel, deseori grupurile de interese economice concurează între ele, subminând astfel "poziţia privilegiată" a corporaţiilor în procesul european de elaborare a politicilor.

Astfel, pentru reglementările PUE concurează de obicei "alianţe de susţinători", grupări tactice deseori fluide cuprinzând diverşi susţinători ai anumitor politici (Young şi Wallace 2000). Aceste "alianţe de susţinători" reunesc state membre, instituţii supranaţionale europene şi interese civice şi ale producătorilor. Astfel, aceste alianţe fac legătura între aspectul de modelare şi cel de stabilire efectivă a politicilor în ciclul politic.Modalitatea de reglementare

Prin urmare, procesul de elaborare a politicilor PUE îmbină o angajare ridicată a grupurilor de interese cu antreprenoriatul Comisiei, negocierea în Consiliu şi deliberarea parlamentară asupra normelor comune. Deseori respectarea acestor norme este asigurată de actori privaţi, prin intermediul instanţelor. Ca atare, PUE este, în mod puţin surprinzător, modelul exemplar care ilustrează modalitatea de reglementare a UE (vezi capitolul 3).

Totuşi este important să recunoaştem că modalitatea de reglementare cuprinde de fapt două dinamici distincte: una care promovează liberalizarea pieţei, şi alta care promovează reglementări mai stricte. Aceste dinamici diferite se aplică unor tipuri diverse de reglementare şi în linii mari oglindesc tipare existente în alte regimuri politice. în ceea ce priveşte reglementările economice — precum controlarea preţurilor sau concurenţa — PUE a avut un efect de liberalizare. În ceea ce priveşte reglementările sociale, precum siguranţa consumatorilor sau standardele de protecţie a mediului pentru produse, PUE a avut tendinţa să mărească concurenţa între statele membre, însă prin producerea unor norme comune relativ stricte (Peterson 1997; Sbragia 1993; Scharpf 1999; Young şi Wallace 2000).

Există două explicaţii ale acestor dinamici diferite. Prima se referă la ideile politice. În timp ce neoliberalismul a subliniat beneficiile eliminării restricţiilor asupra concurenţei (Majone 1991), susţinătorii valorilor postmateriale şi ai ideilor mai recente precum "principiul precauţiei" au susţinut reglementări sociale mai stricte (Weale 1992; Vogel 1989). A doua

75

explicaţie se referă la modul în care potenţialul integrării negative afectează puterea de negociere a statelor membre în Consiliu în condiţiile VMC. În ceea ce priveşte reglementările economice, perspectiva ca integrarea să aibă loc pe cale "negativă" este pronunţată, punând astfel statele membre cu restricţii într-o poziţie slabă, acestea putând cel mult să încetinească ritmul liberalizării (Holmes şi McGowan 1997; Schmidt 1998; Young şi Wallace 2000).

Totuşi, în ceea ce priveşte reglementările sociale, Tratatul de instituire a Comunităţii Europene acceptă, cu anumite limite, dreptul statelor membre de a adopta reglementări sociale care îngreunează comerţul. În plus faţă de punerea pe agendă a acestor chestiuni, aşa cum am menţionat mai sus, aceasta pune statele cu standarde mai stricte într-o poziţie de negociere mai puternică; firmele lor sunt protejate şi cetăţenii proprii sunt mulţumiţi, în timp ce bunurile sau serviciile străine sunt excluse. De aceea, costul dezacordului este suportat mai mult de celelalte state. În cadrul VMC nici un guvern nu poate susţine singur standarde mai stricte, dar de obicei există o "alianţă de susţinători", cuprinzând grupuri de interese civice, producători cu standarde stricte, unele state membre, Parlamentul şi deseori Comisia, toţi fiind în favoarea unor standarde mai stricte. În consecinţă, PUE a avut tendinţa să contribuie la adoptarea unor standarde UE mai stricte (Vogel 1995).Substanţă şi impact

Progresul legislativ în domeniul pieţei unice a fost impresionant, până în 2002 fiind adoptate aproape 1500 de măsuri (Comisia 2002c: 10), iar impactul economic estimat este semnificativ (vezi caseta 4.3). În plus, unul din cele mai importante "produse" ale PUE a fost schimbarea atitudinii şi comportamentului mediului de afaceri, în mare parte aceste reacţii manifestându-se chiar înaintea adoptării legislaţiei (Jacquemin şi Wright 1993). Totuşi, este important să recunoaştem că beneficiile pieţei unice au fost mai vizibile pentru firmele mari care funcţionau în mai multe pieţe decât pentru întreprinderile mici şi mijlocii (Comisia 1998a) şi consumatori (Comisia 2002c: 12).

Cu toate acestea, în pofida unor eforturi impresionante, piaţa unică nu este încă finalizată şi în multe privinţe aceasta nu va fi niciodată finalizată, având în vedere că aceasta este un proiect continuu care necesită o actualizare permanentă (Comisia 2002c: 4). Într-adevăr, există anumite motive de preocupare în acest sens (Comisia 2004a). În primul rând, preţurile pentru aceleaşi produse în diferite state membre şi-au oprit convergenţa înainte de 1998, iar variaţiile dintre preţuri rămân semnificativ mai ridicate în UE decât în SUA. Aceasta sugerează că există obstacole semnificative în calea comerţului în Uniune. În al doilea rând, ieşirile nete de investiţii străine către exterior au crescut, chiar dacă aceasta poate reflecta doar factori ciclici.

Transpunerea directivelor în legislaţia naţională este mai puţin problematică decât în trecut, dar Comisia (2004a: 16) nu este satisfăcută, deoarece peste 8% din directivele privind piaţa unică nu au fost transpuse în toate statele membre. Există patru domenii foarte problematice în ceea ce priveşte realizarea pieţei unice: punerea în aplicare inadecvată a directivelor; probleme legate de funcţionarea principiului recunoaşterii reciproce; diferenţe culturale persistente între statele membre; şi decalaje persistente ale programului legislativ, mai ales în privinţa serviciilor. Probabil că aceste probleme se vor agrava într-o Uniune cu 27 de membri.

Deşi transpunerea directivelor în legislaţia naţională s-a simplificat, aplicarea lor efectivă este problematică. în 2002, Comisia avea pe rol 1.500 de proceduri de încălcare a dreptului comunitar împotriva statelor membre care nu aplicau în întregime directivele (Comisia 2002c: 11). Franţa, Italia, Germania, Spania şi Grecia adunau peste jumătate din aceste proceduri. Comisia (2002b: 11) consideră că aceasta dăunează "enorm" funcţionării efective a pieţei unice.

Funcţionarea efectivă a pieţei unice este perturbată şi de probleme legate de aplicarea principiului recunoaşterii reciproce. Acestea sunt mai marcate în domeniul produselor

76

complexe din punct de vedere tehnic (precum autobuze, camioane, produse de construcţie şi metale preţioase) şi al produselor care pot reprezenta o ameninţare la adresa siguranţei sau sănătăţii (precum alimentele), deşi în principiu funcţionează destul de bine atunci când este aplicat unor produse relativ simple (Comisia 2002b: 2).

Un factor care alimentează problemele legate de aplicarea principiului recunoaşterii reciproce este reprezentat de diferenţele culturale semnificative dintre statele membre. Aceste diferenţe pot îngreuna convenirea unor noi norme comune. Diferenţele culturale sunt foarte pronunţate în ceea ce priveşte consumul de alimente, după cum arată atitudinile diferite faţă de biotehnologie, dar acestea apar şi în alte domenii. Spre exemplu, în domeniul serviciilor atitudinile diferite faţă de obligaţiile de serviciu public au făcut dificilă liberalizarea utilităţilor în reţea precum serviciile telefonice, electricitatea şi gazul. Mai mult, consumatorii din pieţe diferite pot prefera caracteristici diferite ale produselor, sau pot prefera să facă afaceri cu firmele locale existente (Müller 2003). Astfel, şi diferenţele culturale au un rol în eliminarea barierelor juridice şi fizice la crearea unei pieţe unice.

Cele mai mari decalaje din programul legislativ al pieţei unice se referă la prestările de servicii. Aceste probleme au fost cele mai vizibile în sectoarele dominate de monopoluri publice, precum energia şi telecomunicaţiile, precum şi în domeniul serviciilor intens reglementate, precum serviciile financiare, şi în special asigurările (Müller 2003). Pieţele energiei şi telecomunicaţiilor au fost în sfârşit liberalizate în anii '90. În 1999, UE a adoptat Planul de Acţiune privind Serviciile Financiare, un ansamblu de 42 de măsuri destinate să creeze o piaţă unică autentică în domeniul serviciilor financiare. Totuşi, mai există câteva bariere care îngreunează funcţionarea transfrontalieră a prestatorilor de servicii. Comisia consideră acest lucru o problemă considerabilă în domeniile vânzării cu amănuntul şi serviciilor pentru afaceri (Comisia 2002c: 22). Totuşi, absenţa unui drept european coerent al societăţilor comerciale rămâne cea mai izbitoare lacună.

Dincolo de nivelul UE, programul pieţei unice a contribuit, în mod direct şi indirect, la modificarea instituţiilor de reglementare din statele membre. Acest lucru este cel mai vizibil în domeniile utilităţilor în reţea şi siguranţei alimentare, unde directivele UE au cerut instituirea unor autorităţi naţionale de reglementare cvasi-independente pentru supravegherea concurenţei, în cazul primului domeniu (vezi capitolul 5), sau pentru furnizarea unei consilieri specializate şi independente, în al doilea caz (vezi capitolul 13). De obicei, aceste autorităţi nu au acelaşi grad de independenţă sau prestigiu ca echivalenţii lor americani şi oferă numai consiliere sau orientare de specialitate politicienilor, care, cel puţin formal, iau deciziile.Legături între politici

Întrucât în prezent produsele şi serviciile circulă mai uşor între statele membre, atenţia s-a deplasat către procesele şi condiţiile în care acestea sunt produse şi furnizate. Indiferent de alte argumente în favoarea politicilor sociale sau de mediu europene (vezi capitolele 10 şi 12), preocuparea firmelor de a concura în condiţii echitabile a atras atenţia asupra impactului acestor norme asupra costurilor, competitivităţii şi profitabilităţii. De asemenea, aceste oferit argumente pentru o politică mai dură în domeniul concurenţei.

În plus, piaţa unică a fost invocată pentru ralierea sprijinului în jurul a două mari iniţiative care au urmat-o: uniunea economică şi monetară (UEM) şi justiţia şi afacerile interne. De asemenea, programul pieţei unice are implicaţii asupra politicilor externe ale UE. Acesta a afectat condiţiile în care bunurile şi serviciile din ţări terţe intră în UE (vezi capitolul 15; Young 2004) şi, în urma elaborării "doctrinei puterilor implicite", a mărit capacitatea UE de a participa efectiv la negocieri comerciale internaţionale (vezi capitolul 15; Young 2002). De asemenea, a furnizat un cadru de bază pentru relaţiile cu "vecinătatea apropiată" a UE (Young şi Wallace 2000).

77

6.6. Piaţa Unică într-o Uniune extinsă

Extinderea programului pieţei unice către noile state membre înainte de aderarea acestora a uşurat ajustarea lor la statutul de membru. Totuşi, aderarea lor este de natură a complica piaţa unică, atât prin mărirea necesităţii de a adopta metode de integrare pozitivă, cât şi prin creşterea dificultăţii realizării acestora.

Prin creşterea diversităţii, noile state membre vor complica un echilibru în materie de reglementare deja delicat în Uniune, în special în ceea ce priveşte principiul recunoaşterii reciproce (Holmes şi Young 2000). O indicaţie timpurie a acestui lucru a fost preocuparea Comisiei pentru standardele de siguranţă a alimentelor în noile state membre şi posibilitatea impunerii unor măsuri de salvgardare (Financial Times, 23 februarie 2004). Dacă principiul recunoaşterii reciproce devine mai puţin eficient, fie vor prolifera obstacolele în calea comerţului, fie vor fi adoptate mai multe norme comune. Numărul mai mare de membri, chiar în condiţiile unor reguli decizionale revizuite, va complica semnificativ convenirea unor norme comune. Acest lucru este valabil mai ales pentru domeniile noi — precum reglementarea noilor tehnologii — şi domeniile în care piaţa unică este încă nefinalizată. Prin complicarea integrării negative şi a celei pozitive, cea mai recentă extindere poate marca punctul maxim al integrării pieţei.

78

CAPITOLUL 7.

UNIUNEA ECONOMICĂ ŞI MONETARĂ

Uniunea economică şi monetară (UEM) este unul dintre cele mai ambiţioase şi mai fructuoase proiecte întreprinse vreodată de Uniunea Europeană (UE). De la primele propu-neri, făcute la summit-ul de la Haga din 1969, până la introducerea efectivă a monedei Euro în 2002, liderii europeni au promovat UEM ca pe o modalitate de a atinge, prin cooperare economică intensivă, obiective politice legate de pace şi stabilitate. Deşi lideri politici marcanţi din UE au privit de multă vreme integrarea monetară ca pe o modalitate de a cimenta Europa prin legăturile unei monede unice, pentru realizarea efectivă a UEM au fost necesare unele schimbări fundamentale în statele membre. A fost necesară în special o convergenţă a perspectivelor de politică monetară în ceea ce priveşte utilitatea inflaţiei scăzute, plus câteva decenii de cooperare în domeniul cursurilor de schimb şi impulsul Actului Unic European (AUE), pentru ca UEM să fie înscrisă în Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE) din 1992. În prezent, autoritatea în materie de politică monetară a fost transferată decisiv către Banca Centrală Europeană (BCE), în timp ce alte elemente cheie ale uniunii economice, în special politica fiscală, rămân sub control naţional. Ghidându-ne după istoria altor construcţii monetare, acest sistem doar parţial federalizat de guvernanţă economică se poate dovedi destul de fragil. Totuşi, inovarea extraordinară şi angajamentul politic durabil faţă de UEM arată că liderii europeni ar putea găsi o modalitate de a face fată acestor noi încercări.

7.1. Consideraţii generale

Uniunea Economică şi Monetară (UEM) este una din cele mai importante inovări ale integrării europene. Propulsat parţial de obiectivul politic al cimentării cooperării şi solidarităţii între naţiunile Uniunii Europene (UE), procesul lung de integrare monetară a fost încununat de crearea UEM şi a unei Bănci Centrale Europene, precum şi de introducerea efectivă, remarcabil de reuşită, a monedei Euro începând cu 1 ianuarie 2002. În prezent, capacitatea de a formula politici monetare în UE este cu adevărat supranaţională, autoritatea politică fiind situată în mod ferm la nivel european.

În ciuda acestor realizări impresionante, UEM ridică şi unele dintre cele mai problematice chestiuni pentru liderii şi cetăţenii Europei. În primul rând, Euro a depăşit cu mult structura de guvernanţă a UE. În timp ce politica monetară este foarte centralizată, politica fiscală şi macroeconomică rămâne în cea mai mare parte în sfera naţională, la fel ca şi reprezentarea politică. Astfel, proiectul UEM ridică o serie de întrebări: vor ajunge statele membre la un acord asupra reformării regulilor de la Maastricht privind Pactul de Stabilitate şi Creştere (PSC), care reprezintă în prezent cadrul politicii macroeconomice în Euroland? Cum pot statele membre să ajungă la poziţii comune şi să aplice politici într-o gamă de domenii legate de Euro şi economie în general, atât în Europa, cât şi pe plan internaţional? Este UE suficient de democratică pentru a susţine UEM?

Capacitatea de a răspunde acestor întrebări a fost limitată în parte de aparentul statut sui generis al UEM. Euro este unic în istorie, întrucât în perioada modernă monedele au fost sinonime frontierelor naţionale. Trebuie să ne întoarcem în timp pentru o comparaţie, şi anume în secolul XIX, când procesele de consolidare a monedelor naţionale au produs în final modelul actual "o monedă, o naţiune". În mod similar cu procesul de introducere a

79

monedei Euro, la sfârşitul secolului XIX numeroasele monede care circulau în cadrul unor pieţe comune au fost eliminate treptat în favoarea unor monede naţionale consolidate.

Diferenţa esenţială dintre aceste cazuri din secolul XIX şi situaţia prezentă în UE este că aceste monede erau incluse în proiecte clare de integrare politică şi formare a naţiunii (Helleiner 2003; McNamara 2003). În ciuda dezvoltării remarcabile a UE ca sistem politic concret şi distinct, UE nu a urmat acelaşi traseu istoric care a produs statele naţionale europene actuale. Astfel, problema fundamentală a UEM este cum să aibă succes şi să fie durabilă în ciuda naturii incomplete a integrării politice a acesteia. Dar cu siguranţă, pentru a înţelege evoluţia politicii UEM, trebuie să lărgim perspectiva analizei, incluzând teorii din domeniul politicii comparate şi relaţiilor internaţionale.

7.2. Evoluţii istorice şi motivaţii

Euro şi BCE, deşi constituie evoluţii majore, nu au apărut peste noapte; dimpotrivă, UEM are rădăcini foarte adânci în istoria integrării europene.

În perioada postbelică, guvernele vest-europene au acordat o mare importanţă stabilităţii cursului de schimb. Odată cu declinul sistemului Bretton Woods la sfârşitul anilor '60, guvernele Comunităţii Europene au început să studieze posibilitatea creării unui regim regional de cursuri de schimb care să-1 înlocuiască. Europenii se temeau că instabilitatea cursului de schimb va perturba comerţul în economiile lor foarte deschise, deoarece incertitudinea cu privire la valoarea monedei ar fi creat dificultăţi cumpărătorilor şi vânzătorilor din diferite ţări la calcularea unor preţuri corespunzătoare şi la negocierea contractelor. În ciuda unor dovezi empirice relativ slabe privind efectul negativ al oscilaţiilor valutare asupra comerţului, percepţia unor influenţe dăunătoare asupra comerţului a făcut ca limitarea fluctuaţiilor valutare să devină un interes major al guvernelor europene. Fluctuaţiile valutare erau percepute negativ de guvernele europene şi dintr-un alt motiv conex comerţului, şi anume dificultăţile pe care instabilitatea valutară le-ar fi provocat administrării şi finanţării politicii agricole comune (PAC) a CE (vezi capitolul 7). In sfârşit, şi poate şi mai important, integrarea monetară şi o monedă unică erau percepute de o parte a elitelor europene ca o modalitate de a cimenta legăturile dintre statele naţionale, pentru a asigura stabilitatea economică şi cooperarea în ansamblul UE.

În toate aceste motive, actorii cheie care au susţinut integrarea monetară au fost liderii naţionali şi elitele politice, grupurile de interese din societate furnizând în cel mai bun caz un consens permisiv nu un sprijin activ. Astfel, istoria UEM reflectă ipotezele de bază ale teoriei interguvernamentale (vezi capitolul 2; Moravcsik 1998). Totuşi, fundaţiile principalelor acorduri realizate pe parcurs au fost puse în modalităţi compatibile cu predicţiile neofuncţionaliste asupra evoluţiei integrării. Atât evoluţia crescândă a comerţului în UE, cât şi programul pieţei unice i-au îndemnat pe actori să se îndrepte către o monedă unică.

Pentru înţelegerea UEM, trebuie să ţinem cont şi de rolul jucat de idei în construirea cooperam. Schimbările structurale din cadrul UE şi din economia internaţională au fost interpretate şi contextualizate de către actorii cheie în aşa fel încât să UEM să devină posibilă. De exemplu, actorii politici au întărit argumentul în favoarea unei monede unice susţinând inevitabilitatea şi necesitatea acesteia în urma instituirii pieţei unice (Jabko 1999). Aceasta s-a întâmplat în ciuda lipsei unor probe teoretice sau empirice privind necesitatea unei monede unice pentru funcţionarea eficienta a pieţei unice.

La nivel de bază, convergenţa concepţiilor asupra politicii monetare a fost fundamentala pentru succesul Sistemului Monetar European (SME), instituit în 1979, şi adoptarea ulterioară a monedei unice (McNamara 1998). Prin politicile de gestiune macroeconomică de tip keynesian de la începutul perioadei postbelice, guvernele îşi

80

asumaseră libertatea de a modifica cursul de schimb şi politicile monetare după plac. în urma inflaţiei şi a creşterii economice scăzute înregistrate în timpul crizei petroliere de la începutul anilor '70, guvernele vest europene au început treptat să considere politicile monetare stabile care vizau inflaţia de preferat eforturile keynesiene de a reduce şomajul sau de a stimula creşterea prin expansiune monetară. Această convergenţă către politici influenţate de teorii monetariste (nu keynesiene) a deschis perspectiva stabilităţii cursului de schimb, în ciuda dezvoltării fluxurilor speculative de capital, pe măsură ce factorii decizionali se distanţau de ajustarea ratei dobânzii şi alte politici care-l puteau destabiliza. Convergenţa ideilor a însemnat şi că executarea unei politici monetare unice europene devenea mai atrăgătoare pentru diversele autorităţi monetare naţionale. în final, interacţiunea băncilor centrale în forumul instituţional al Comitetului Monetar a facilitat la rândul său elaborarea unor norme comune şi i-a socializat pe membrii noi în privinţa culturii de stabilitate a preţurilor a elitelor monetare ale UE (Cameron 1995; Verdun 1999). Toate aceste dinamici variate pot fi văzute în lunga evoluţie către actuala UEM, schiţată mai jos.

După cum s-a arătat, proiectul UEM nu a devenit peste noapte un succes. într-adevăr, primul plan de uniune monetară a fost propus deja în 1969 (Tsoukalis 1977). Planul Werner — un program de integrare economică şi monetară elaborat de un grup de studiu alcătuit din înalţi funcţionari europeni şi naţionali, prezidat de Pierre Werner, prim ministru în Luxemburg — a stabilit un calendar prin care CE să realizeze uniunea economică şi monetară într-un deceniu. De fapt, iniţiativa UEM fusese lansată la summit-ul CE din 1969 de la Haga de către Willy Brandt, cancelarul german, împreună cu Georges Pompidou, preşedintele Franţei, dând semnalul unei lungii serii de eforturi franco-germane în direcţia integrării monetare. Deşi planul Werner oferea un calendar pentru UEM, acesta era vag cu privire la caracteristicile instituţionale exacte ale acesteia şi, deşi a fost aprobat pe 22 martie 1971 de liderii politici naţionali din CE, nu a mai fost pus în aplicare.

În pofida stagnării planurilor ambiţioase pentru o monedă unică europeană, s-au făcut câţiva paşi către un regim colectiv al cursurilor de schimb. Regimul cursurilor de schimb fixe, numit "şarpe în tunel", a fost lansat în 1973, dar însă nu a fost stabil la nivel european. Confruntat cu crize ale cursurilor de schimb şi realinieri considerabile, "şarpele" a intrat rapid în colaps, iar în anii '70 a supravieţuit numai ca o redusă "zonă a mărcii germane", cuprinzând Germania, Olanda, Belgia, Luxemburg şi, uneori, Danemarca.

Când la sfârşitul anilor '70 s-a propus un nou regim al cursurilor de schimb, Sistemul Monetar European (SME), acesta a fost primit cu un scepticism aproape universal. Instituţiile sale erau foarte asemănătoare "şarpelui"; mai mult, era lansat într-o perioadă de profund pesimism cu privire la capacitatea UE de a acţiona colectiv în orice domeniu, cu atât mai puţin în privinţa unuia atât de complex şi dificil precum cooperarea monetară multilaterală. Totuşi, SME a surprins mulţi observatori, evoluând într-un regim relativ stabil de cooperare, în ciuda presiunilor datorate mobilităţii din ce în ce mai mari a capitalurilor. SME a fost înfiinţat oficial în martie 1979, incluzând Germania, statele Benelux, Danemarca, Franţa, Irlanda şi Italia; Marea Britanie era singurul membru CE de atunci care nu lua parte la mecanismul cursului de schimb (ERM), care reprezenta esenţa SME. SME a parcurs o perioadă iniţială de adaptare şi câteva crize, mai ales în primii ani ai preşedinţiei Mitterrand din Franţa, când eforturile noului guvern socialist de a stimula creşterea pe plan intern i-au determinat pe jucătorii de pe piaţa valutară, preocupaţi de inflaţie, să vândă franci. Ulterior, Mitterrand a schimbat orientarea politicii macroeconomice franceze, ducând la stabilizarea SME şi permiţându-i acestuia să se transforme într-un acord cooperativ extrem de strict.

SME a repurtat noi succese prin stabilizarea cursurilor de schimb din cadrul UE în anii '80, extinzându-se cu intrarea în sistem a Spaniei (iunie 1989) şi Portugaliei (aprilie 1992), în timp ce Marea Britanie s-a alăturat în octombrie 1990 (vezi caseta 6.1). Până în a doua jumătate a anilor '80, liderii europeni, conduşi de francezi în parteneriat cu germanii, au

81

început să ia în considerare reluarea proiectului de uniune monetară, inactiv de la colapsul Raportului Werner de la sfârşitul anilor '60. Succesul programului pieţei unice în eliminarea barierelor în calea comerţului a părut să creeze o legătură logică cu trecerea la o monedă unică. De asemenea, proiectul pieţei unice europene a creat entuziasm şi sprijin pentru a întreprinde alţi paşi în direcţia integrării europene. La Consiliul European de la Hanovra din iunie 1988, şefii de stat şi de guvern din UE l-au autorizat pe Jacques Delors, preşedintele Comisiei Europene, să elaboreze un plan de uniune economică şi monetară. Comitetul format pentru studierea acestui obiectiv era compus din Delors şi un grup de funcţionari şi experţi din băncile centrale care împărtăşeau un set de idei ferme cu privire la valoarea stabilităţii preţurilor şi a disciplinei monetare, făcând redactarea planului relativ simplă. La Consiliul European de la Madrid din 1989, grupul a prezentat "Raportul Delors" liderilor europeni, iar concluziile raportului au constituit baza Tratatului privind Uniunea Europeană (TUE), semnat la Maastricht în decembrie 1991. în tratat a fost schiţat un proces în trei etape, constând dintr-o perioadă de convergenţă a politicilor, crearea BCE şi, în final, o monedă unică.

Data de pornire a ultimei etape a UEM rămânea subiectul unei decizii politice a lideriloi europeni, ţinând cont de "criteriile de convergenţă" de la Maastricht, o serie de criterii economice pentru acceptarea în zona monedei unice. Criteriile de convergenţă urmau a fi adaptate ulterior CE reguli permanente ale UEM, sub forma Pactului de Stabilitate şi Creştere. Criteriile de convergenţă din tratat erau o concesie necesară pentru anumite state membre, precum Germania cu a sa Bundesbank, care se temeau că UEM va fi inflaţionistă dacă economiile nu erau pregătite corespunzător. Criteriile cereau statelor membre să atingă rate scăzute şi convergente ale inflaţiei şi dobânzilor, un deficit bugetar de 3 procente din PIB, niveluri ale datoriei publice de cel mult 60% din PIB şi un curs de schimb stabil. Regulile de la Maastricht lăsau totuşi o marjă de manevră substanţială şefilor de stat şi de guvern în privinţa statelor care urmau să intre în UEM, precum şi în privinţa calendarului.

Cursa către UEM s-a dovedit un test critic al angajamentului politic faţă de moneda unică. În timp ce cooperarea monetară părea să înflorească, din ce în ce mai multe ţări consolidându-şi politicile macroeconomice şi convergând către criteriile UEM, două crize ale cursurilor de schimb au ameninţat să prăbuşească întregul proiect. În septembrie 1992, speculaţii intense au forţat lira sterlină să iasă din SME, împreună cu lira italiană, aceasta din urmă revenim în sistem numai în 1996. În august 1993, mai multe atacuri speculative i-au făcut pe guvernatorii băncilor centrale să lărgească temporar banda de fluctuaţie permisă la +/-15%, reuşind să evite colapsul sistemului. Statele membre au rezistat şi, în final, pieţele financiare au început să recompensezi angajamentul acestora faţă de UEM prin stabilizarea monedelor şi scăderea ratei dobânzilor.1969: şefii de stat şi de guvern adoptă Planul Werner de uniune politică şi monetară. 10 aprilie 1972: adoptarea acordului european privind cursurile de schimb, "şarpele".6-7 iulie 1978: Consiliul European de la Bremen înlocuieşte "şarpele" cu un nou regim al cursurilor de schimb, Sistemul Monetar European (SME).13 martie 1979: este lansat SME; cele 8 state participante trebuie să-şi menţină cursul de schimb într-o marjă de fluctuaţie de+/-2.25% (+/-6% pentru lira italiană). Crearea unităţii monetare europene (ECU).1 iulie 1987: intră în vigoare Actul Unic European.24 iunie 1988: adoptarea Directivei Consiliului privind fluxurile de capital, eliminând cele mai multe restricţii până la 1 iulie 1990.19 iunie 1989: peseta intră în mecanismul cursului de schimb (ERM) al SME.26-27 iunie 1989: Consiliul European de la Madrid examinează Raportul Delors şi decide convenirea unei Conferinţe Interguvernamentale privind Uniunea Economică şi Monetară.1 iulie 1990: este lansată prima fază a UEM.6 octombrie 1990: lira sterlină intră în ERM cu o marjă de fluctuaţie de 6%.

82

9-10 decembrie 1991: Consiliul European de la Maastricht ajunge la un acord referitor la proiectul Tratatului privind Uniunea Europeană: finalizarea UEM şi introducerea monedei unice europene până în 1999.4 aprilie 1992: escudo intră în ERM cu o marjă de fluctuaţie de 6%.17 septembrie 1992: Marea Britanie şi Italia suspendă participarea la ERM.1 ianuarie 1993: intră în vigoare piaţa unică.2 august 1993: marjele de fluctuaţie ale valutelor ERM sunt lărgite temporar la 15%.1 noiembrie 1993: intră în vigoare Tratatul privind Uniunea Europeană.1 ianuarie 1994: începe faza a II-a a UEM şi este înfiinţat Institutul Monetar European (IME). 9 ianuarie 1995: şilingul austriac intră în ERM.15—16 decembrie 1995: Consiliul European de la Madrid denumeşte unitatea monetară europeană "Euro" şi confirmă introducerea monedei unice pe 1 ianuarie 1999.14 octombrie 1996: marca finlandeză intră în ERM.25 noiembrie 1996: lira italiană revine în ERM.17 iunie 1997: este adoptat Pactul de Stabilitate şi Creştere.1 iunie 1998: este înfiinţată Banca Centrală Europeană (BCE), înlocuind IME.1 ianuarie 1999: este lansată etapa finală a UEM, cu fixarea irevocabilă a cursurilor de schimb ale monedelor celor 11 state şi desfăşurarea unei politici monetare unice sub responsabilitatea BCE.Ianuarie 2001: Grecia intră în faza a treia a UEM şi adoptă Euro.1 ianuarie 2002: introducerea bancnotelor şi monedelor Euro şi eliminarea treptată a monedelor naţionale în cele 12 state participante.22-23 martie 2005: Revizuirea regulilor PSC.

7.3. Criteriile de convergenţă şi Pactul de Stabilitate şi Creştere

Criterii de convergenţă (Protocolul privind art. 109j TUE; în prezent art. 121 TCE) sunt : stabilitatea preţurilor, măsurată în funcţie de rata inflaţiei din cele 3 state membre cu cele

mai bune performanţe; ratele dobânzilor pe termen lung apropiate de ratele din ţările cu cea mai mică inflaţie; un deficit bugetar anual de maxim 3% din PIB; datoria publică totală de maxim 60% sau în scădere continuă către acea valoare; stabilitatea cursului de schimb al monedei naţionale pe pieţele valutare, demonstrată prin

participarea la mecanismul cursului de schimb al Sistemului Monetar European timp de doi ani.Pactul de Stabilitate şi Creştere

În iunie 1997 Consiliul European a adoptat "Rezoluţia de la Amsterdam", suplimentată de două regulamente (1466/97 şi 1467/97). Acestea au instituit "procedura deficitului excesiv" care stabileşte ce este un deficit excesiv într-un stat membru, cu proceduri de control, recomandări, avertizări şi în final sancţiuni, în cazul unui eşec persistent în corectarea deficitului. Dezbateri înverşunate au dus la modificarea PSC de către Consiliul European din 22-23 martie 2005, care a flexibilizat regulile.

Decizia de a lansa faza Euro a UEM la 1 ianuarie 1999 a fost luată de un Consiliu European special reunit la Bruxelles în mai 1998. Deşi cele mai multe state membre UE depuseseră eforturi considerabile pentru a îndeplini criteriile de convergenţă în momentul lansării fazei a treia, nu toate condiţiile fuseseră îndeplinite de cele 11 state desemnate iniţial să adopte Euro (Austria, Belgia, Finlanda, Franţa, Germania, Irlanda, Italia, Luxemburg, Olanda, Portugalia şi Spania). În ciuda acestui lucru, dorinţa politică de a continua în direcţia unei autorităţi monetare comune a prevalat, astfel că s-a înfiinţat BCE, pregătindu-se lansarea UEM la sfârşitul anului 1998, cu înlocuirea bancnotelor şi monedelor naţionale în ianuarie 2002. Dintre cele patru state (Danemarca, Grecia, Suedia şi Marea Britanie) care nu au intrat

83

în faza finală a UEM, numai Grecia a aderat ulterior, în ianuarie 2001. Guvernul britanic a preferat până acum să nu se alăture, în aşteptarea unui referendum asupra Euro. Referendumurile din Danemarca şi Suedia cu privire la adoptarea Euro din 2000 şi respectiv 2003 au avut rezultate negative, astfel că aceste state probabil nu se vor alătura zonei Euro în viitorul previzibil.

7.4. Legislaţie şi instituţii

7.4.1. Baza legală a UEM

Cooperarea monetară europeană a fost un interes de durată pentru liderii nesatisfăcuţi de sistemul monetar internaţional. Totuşi, Tratatul de la Roma (CEE) nu a specificat printre obiectivele sale crearea unei monede europene unice sau a unei uniuni monetare. Cu toate acestea, a susţinut coordonarea politicilor monetare prin nou-creatul Comitet Monetar. De asemenea, articolele 105, 106, 107 şi 108 CEE afirmau că ratele de schimb erau de "interes comun", sugerând posibilitatea ajutorului reciproc în cazul unor dificultăţi ale balanţei de plăţi. De asemenea, tratatul cerea abolirea treptată a restricţiilor asupra fluxurilor de capital " în măsura necesară bunei funcţionări a pieţei comune", dar permitea guvernelor naţională să "ia măsuri de protecţie" pentru a limita fluxurile de capital dacă acestea "antrenează perturbări" în pieţele acelui stat (articolele 67, respectiv 73 CEE). Accentul pus în Tratatul de la Roma pe cele "patru libertăţi" ale circulaţiei nerestricţionate a bunurilor, serviciilor, capitalurilor şi forţei de muncă ar putea fi interpretat ca implicând în mod logic şi un sistem monetar comun.În lipsa unui cadru european, tratatul care guverna deciziile monetare ale statelor membre UE în prima parte a perioadei postbelice era unul internaţional, şi anume Statutul Fondului Monetar Internaţional, care reglementa sistemul Bretton Woods. Bretton Woods fusese relativ eficient în păstrarea stabilităţii cursurilor de schimb în lumea necomunistă, dar atunci când acest sistem internaţional a început să se prăbuşească la începutul anilor '70, s-a realizat un acord intra-UE pentru fixarea cursurilor de schimb dintre statele membre de atunci, respectiv "şarpele", sau Acordul european privind marjele comune. Ca şi succesorul său mai reuşit din anii '80, mecanismul cursului de schimb din Sistemul Monetar European, "şarpele" nu avea o bază în tratat, dar era echivalentul juridic al unui tratat ad-hoc între statele membre. Parţial, acest lucru se datora dorinţei băncilor centrale de a păstra controlul asupra chestiunilor monetare departe de Bruxelles şi de ansamblul cadrului european de autoritate. Această dorinţă avea o expresie geografică: de la crearea sa în 1964, Comitetul Guvernatorilor Băncilor Centrale (CGBC) a coordonat sistemul european al cursurilor de schimb prin reuniunile de la Basel ale Băncii Reglementelor Internaţionale (Andrews 2003; McNamara 2001; Russell 1977). Desfăşurarea acestora în Elveţia reflecta şi întărea depărtarea lor de restul cercurilor politice europene. Într-adevăr, abia în 1992, prin TUE, normele care guvernează UEM au fost înscrise în acquis-ul comunitar. UE a trecut dintr-o dată de la absenţa vreunei baze în tratat pentru integrarea monetară la reguli detaliate şi cuprinzătoare privind cursa către UEM, criteriile de aderare, organizarea, responsabilitatea şi scopurile instituţiilor care vor guverna UEM, precum şi funcţionarea ulterioară a Euroland. Totuşi această schimbare juridică aparent dramatică a fost în realitate mai puţin radicală, deoarece în multe cazuri regulile de la Maastricht doar codificau idei şi norme existente şi larg împărtăşite cu privire la valoarea independenţei băncilor centrale şi a stabilităţii preţurilor în politica monetară.

Regulile de la Maastricht se aplică tuturor membrilor UE, cu excepţia Danemarcei şi Marii Britanii, care au negociat derogări. Din cele trei ţări care au aderat la UE în 1995, după negocierea Tratatului de la Maastricht (Austria, Suedia şi Finlanda), numai Suedia nu a adoptat

84

euro, bazându-se pe precedentul stabilit de Danemarca şi Marea Britanie, deşi fără o derogare oficială. Cele zece ţări care au aderat în mai 2004 sunt obligate să adopte Euro, dar trebuie să rămână în SME pe o perioadă de doi ani pentru a îndeplini criteriile de la Maastricht, înaintea acceptării lor de către Consiliul European şi adoptarea Euro.

7.4.2. Instituţiile UEM

Instituţiile cu rol de decizie în cadrul politicii monetare—spre deosebire de cea economică—sunt stabilite foarte detaliat în TUE. Cadrul instituţional al politicii este reprezentat de Sistemul European al Băncilor Centrale (SEBC), compus din cele 25 de bănci centrale naţionale (BCN) ale UE, în centrul acestuia aflându-se BCE. "Eurosistemul" este termenul utilizat pentru BCE şi băncile naţionale ale statelor membre care au adoptat Euro . Băncile centrale ale statelor membre care nu participă la zona Euro sunt membre ale SEBC dar numai într-un sens limitat, întrucât elaborează politicile monetare naţionale în mod unilaterală şi nu iau parte la decizii în ceea ce priveşte politica monetară a zonei Euro.

Sarcinile de bază ale BCE şi SEBC sunt formularea şi interpretarea politicii monetare, în principal prin următoarele instrumente: stabilirea ratei dobânzilor, executarea de operaţiuni pe piaţa valutară şi deţinerea şi gestionarea rezervelor oficiale. Deşi formularea politicii monetare depinde exclusiv de BCE, aceasta ghidându-se după obiectivul prioritar al stabilităţii preţurilor la nivel practic politica monetară se desfăşoară în mare parte prin intermediul băncilor centrali naţionale. De asemenea, BCE este responsabilă pentru promovarea "bunei funcţionări a sistemului de plăţi", respectiv funcţionarea TARGET, sistemul intraeuropean de compensare ; plăţilor mari, aceasta însemnând că BCE ar putea fi un creditor de ultimă instanţă în cazul unei crize.

Deşi au fost transferate către UE substanţiale capacităţi de elaborare a politicilor în domeniu monetar, este important să considerăm şi domeniile în care BCE nu are atribuţii. În special, două sarcini considerate în mod tradiţional vitale pentru băncile centrale naţionale nu au fost transferate nivelului supranaţional european, şi anume responsabilitatea ultimă pentru stabilitatea sistemului financiar european şi emiterea de instrumente de debit la nivelul întregului sistem. Rămân incertitudini cu privire la controlarea şi soluţionarea disputelor intra-UE şi a crizelor sistemice, datorit; naturii limitate a formulării din tratat referitoare la "buna funcţionare a sistemului de plăţi". Deşi această idee a fost susţinută, BCE încă nu are o capacitate largă de supraveghere a pieţelor financiare din cadrul UE, care sunt din ce în ce mai integrate. Totuşi TUE cuprinde o clauză ce interzice BCE să salveze statele membre care se găsesc în criză financiară. De asemenea, BCE nu poate emite instrumente financiare la nivelul UE, spre exemplu obligaţiuni de trezorerie europene, pentru finanţarea cheltuielilor UE. în schimb, băncile centrale naţionale au emis în mod individual propriile obligaţiuni denominate în Euro, în UE existând o piaţă foarte competitivă pentru aceste obligaţiuni. Absenţa acestor elemente ale capacităţii monetare naţionale tradiţionale la nivelul UE poate face mult mai dificilă guvernanţa UEM.

În ceea ce priveşte structura sa internă, BCE este compusă din trei organisme decizionale separate, dar strâns legate şi parţial suprapuse. Organismul central este Comitetul Director, alcătuit din preşedintele BCE, vicepreşedinte şi alţi patru membri. Aceştia sunt reprezentant ai UE în ansamblu, nu reprezentanţi naţionali, element ce surprinde cel mai bine elementul de guvernanţă supranaţională a UEM. Cu toate acestea, preşedinţia BCE — post încredinţat prima dată olandezului Wim Duisenberg în 1998, acesta fiind urmat de Jean-Claude Trichet în iunie 2003 — a dat naştere unor lupte politice între statele membre, care doreau să asigure că această poziţie foarte vizibilă este ocupată conform interesului lor naţional şi

85

flancată de consilieri corespunzători Comitetul Director este răspunzător de gestiunea zilnică a politicii monetare, punând în aplicare deciziile luate de al doilea organism, Consiliul Guvernatorilor, care este compus din guvernatorii băncilor centrale ale statelor care iau parte la Euro. De asemenea, Comitetul Director emite instrucţiunile necesare băncilor naţionale. Strict vorbind, responsabilitatea primară a acestui Comitet Director este desfăşurarea politicii monetare, dar acesta este de asemenea puternic implicat în formularea politicii în sine, în tandem cu guvernatorii băncilor centrale.Cei şase membri ai Comitetului Director sunt numiţi prin acordul guvernelor statelor membre laivelul şefilor de stat sau de guvern, la recomandarea Consiliului şi după consultarea Parlamentului European şi a Consiliului. Preşedintele este ales pentru un mandat de opt ani, vicepreşedintele pentru patru ani, iar restul membrilor între cinci şi opt ani. în contextul regulilor destinate să încurajeze independenţa faţă de influenţele politice şi să limiteze tentaţia de a acorda favoruri politice mandatele membrilor Comitetului Director nu pot fi reînnoite.A treia şi cea mai puţin puternică grupare din BCE este Consiliul General, alcătuit din preşedintele şi vicepreşedintele Comitetului Director, împreună cu guvernatorii băncilor centrale naţionale din UE, inclusiv cele care nu iau parte la Euro. Odată cu extinderea din mai 2004, guvernatorii băncilor centrale din noile state membre au devenit membri deplini ai Consiliului General.

7.5. Procesele de elaborare a politicilor şi conţinutul acestora

Componenta "politică monetară" a uniunii economice şi monetare a fost transformată radical în ultimul deceniu prin decizia de a delega responsabilitatea în mod centralizat unei agenţii la nivelul UE, şi anume BCE. Această evoluţie prezintă similarităţi cu procesele de consolidare monetară din episoadele timpurii de formare a statelor, în special din secolul XIX. Astfel, este utilă folosirea unei perspective din cadrul federalismului comparat pentru a înţelege tiparele de comportament politic care au condus la instituirea Euro. De asemenea, analiza federalistă comparată ne ajută să arătăm că această transformare nu este completă. Unele procese cheie de elaborare a politicilor din cadrul UEM au rămas în sfera naţională, complicând astfel guvernanţa economică şi conducând la o situaţie unică, a unei monede unice separate de sistemul mai larg de elaborare a politicilor economice.

Înainte de lansarea UEM în 1999, politica monetară era caracterizată de implicarea din ce în ce mai intensă a factorilor decizionali naţionali, în modalitatea "transguvernamentalismului intensiv" de elaborare a politicilor. Într-adevăr, regimul cursului de schimb al SME s-a transformat într-o ordine monetară de succes în mare parte deoarece factori decizionali cheie, respectiv guvernatorii băncilor centrale naţionale, au elaborat o reţea puternic instituţionalizată de interacţiune şi expertiză. Acest regim, centrat pe CGBC, a facilitat convergenţa către poziţii care valorizau stabilitatea preţurilor şi care uşurau realizarea ajustărilor necesare pentru păstrarea echilibrului cursurilor de schimb. Odată cu lansarea UEM în 1999, guvernatorii băncilor naţionale centrale participante s-au regrupat în BCE împreună cu noul Comitet Director supranaţional şi un personal profesionist permanent, în mod explicit supranaţional.

BCE continuă să pună accentul pe politicile "banilor sănătoşi", acordând prioritate inflaţiei scăzute, şi nu eforturilor de a stimula creşterea şi ocuparea forţei de muncă. Deşi aceste obiective de fond ale politicii au fost preluate din perioada SME, procesele de elaborare a politicilor s-au schimbat în mod explicit. Politica este în prezent elaborată la nivelul UE de către BCE, aceasta funcţionând în sistemul federal al băncilor centrale naţionale, SEBC. în cadrul BCE, guvernatorii băncilor centrale naţionale, reuniţi în Consiliul Guvernatorilor, formulează substanţa politicii monetare, în primul rând, prin stabilirea ratelor dobânzilor de

86

referinţă, care determină cu ce dobândă se pot împrumuta băncile din Euroland de la băncile centrale naţionale. La rândul lor, acestea influenţează ratele dobânzilor aplicate creditorilor şi investitorilor din zona Euro. Cei şase membri ai Comitetului Director sunt responsabili de punerea în aplicare a acestei politici prin emiterea de instrucţiuni către băncile centrale naţionale, pregătind reuniunile Consiliului Guvernatorilor şi gestionând activitatea zilnică a BCE.

Teoretic, ar părea că rolul Comitetului Director este unul subordonat, acesta urmând indicaţiile date de Consiliul Guvernatorilor. Totuşi, în practică Comitetul Director deţine o mare parte a puterii de stabilire a agendei şi trasează deciziile luate în Consiliul Guvernatorilor. La reuniunile bilunare ale Consiliului Guvernatorilor, Comitetul Director prezintă informaţii guvernatorilor băncilor centrale cu privire la starea economiei din zona Euro şi prognoze privind evoluţiile viitoare, şi recomandă direcţia de urmat. Dată fiind dimensiunea mare a Consiliului Guvernatorilor şi perspectiva colectivă unică a Comitetului Director, se pare că acesta din urmă a preluat un rol conducător. Acest rol poate deveni mai pronunţat pe măsură ce numărul de guvernatori va creşte, prin alăturarea noilor state membre. De asemenea, se pare că deciziile din Consiliul Guvernatorilor sunt luate prin consens, fără a fi puse la vot, ceea ce înseamnă că puterile de stabilire a agendei Comitetului Director pot fi mai importante decât ar putea indica poziţia lor minoritară (în prezent şase voturi, faţă de cele doisprezece ale guvernatorilor băncilor centrale naţionale).

De asemenea, membrii Comitetului Director sunt responsabili de supervizarea personalului profesional şi administrativ al BCE, care este organizat în 17 divizii şi direcţii generale. Mai ales în diviziile cheie, precum DG Economie (ECOFIN), Cercetare (JRC) şi Relaţii Internaţionale şi Europene, se pare că ghidarea asigurată de membrul Comitetului Director însărcinat cu respectiva divizie este foarte importantă în modelarea muncii personalului şi a conţinutului politicii.

O mare parte a politicilor efective care rezultă din aceste deliberări par să fie în continuitate cu istoria recentă a statelor membre UE, potrivit prevederii din TUE care stabileşte că "obiectivul primar" al BCE este "menţinerea stabilităţii preţurilor" (articolul 105 TCE). De asemenea, BCE este însărcinată cu "susţinerea politicilor economice generale în Comunitate", dar "fără a aduce atingere obiectivului stabilităţii preţurilor". Stabilitatea preţurilor nu este definită de TUE în termeni cantitativi, dar de obicei este convenită de observatorii BCE ca o rată a inflaţiei sub 2 procente.

BCE a utilizat două strategii pentru atingerea acestui obiectiv. Prima este ţintirea monetară, prin care este măsurată cantitatea de bani care circulă în economia europeană, banca centrală ajustându-şi politicile pentru a obţine un nivel stabilit al masei monetare. A doua este ţintirea inflaţiei, respectiv identificarea şi publicarea unei ţinte de inflaţie utilizată de bancă pentru ghidarea politicii. Ambele strategii au critici şi susţinători. Când sunt utilizate împreună, unii critici afirmă că există pericolul ca obiectivele politicii să devină prea confuze pentru ca observatorii să poată stabili care sunt acestea şi dacă sunt atinse. în plus, s-a criticat prioritatea absolută acordată stabilităţii preţurilor. Observatorii au argumentat că punerea unui accent strict pe stabilitatea preţurilor poate avea un efect deflaţionist, încetinind creşterea Europei şi a partenerilor săi comerciali.

Totuşi, nu toate procesele de elaborare a politicilor importante pentru funcţionarea UEM sunt delegate BCE sau altor instituţii UE. Printre procesele semnificative de politică macroeconomică care rămân în sfera naţională de decizie se numără supravegherea sistemului bancar, reprezentarea externă şi politica cursului de schimb, precum şi responsabilităţile legate de impozitare şi cheltuieli publice. Deşi Comisia îşi exprimă opinia în aceste chestiuni, nu are puterea juridică sau politică de a modela politicile macroeconomice naţionale. Discuţii pe aceste teme au loc cu regularitate în cadrul ECOFIN, configuraţia Consiliului pentru miniştrii de economie şi finanţe ai UE, dar în absenţa unor puteri juridice comunitare clare

87

ale ECOFIN în domeniul politicii macroeconomice, se pune accentul pe consens şi coordonare. în plus, în ceea ce priveşte politica monetară ca atare, a existat o dezbatere cu privire la instituirea unui forum special numai pentru miniştrii de finanţe din sistemul Euro. După o anumită rezistenţă a statelor cu derogări, în special Marea Britanie, la Luxemburg a fost înfiinţat în iunie 1998 "Eurogrupul", un subset al ECOFIN, alcătuit numai din miniştrii de finanţe ai statelor din zona Euro, care în prezent funcţionează ca un forum de coordonare. Eurogrupul se reuneşte regulat în ziua dinaintea reuniunilor ECOFIN. Printr-un compromis realizat între Germania, Franţa şi Marea Britanie, miniştrii de finanţe non-uro pot lua parte la reuniunile Euro-grupului, dar sunt excluşi de la discuţiile privind probleme centrale ale Euro, precum valoarea sa externă faţă de dolarul american. La reuniunea informală a ECOFIN din septembrie 2004 s-au ajuns la un acord privind stabilirea unor noi modalităţi de lucru ale Eurogrupului. Jean-Claude Juncker, primul ministru din Luxemburg, a fost ales ca preşedinte pentru o perioadă de doi ani, începând cu ianuarie 2005, adjunctul său fiind Karl-Heinz Grasser, ministrul de finanţe din Austria.

Regulile Pactului de Stabilitate şi Creştere sunt situate oarecum „inconfortabi” între nivelurile naţional şi european, acesta dovedindu-se din punct de vedere politic unul din cele mai controversate elemente ale UEM. PSC, descris mai detaliat în secţiunea de mai jos referitoare la "guvernanţa fiscală" de mai jos, moşteneşte criteriile de convergenţă privind deficitele naţionale şi datoria publică, deşi conţinutul şi forma politicii fiscale rămân o prerogativă naţională, astfel că nu toate ţările se încadrează în limitele stabilite. PSC a fost adoptat în speranţa că disciplina macroeconomică va reprezenta o ancoră solidă pentru moneda unică.

O a doua modalitate de caracterizare a elaborării politicii în UEM este prin sublinierea a două calităţi distincte şi corelate ale BCE: independenţa organizatorică formală şi utilizarea expertizei specializate. BCE se distinge printre băncile centrale deoarece statutul său o face cea mai independentă bancă centrală din lume, depăşind chiar entităţi în mod tradiţional independente, precum Bundesbank sau Federal Reserve din SUA. Politica monetară este în cea mai mare parte formulată şi executată de o agenţie independentă, ale cărei reguli de funcţionare interzic îndrumarea politică directă. în al doilea rând, procesele de elaborare a politicilor din cadrul BCE sunt marcate de importanţa structurilor de cunoaştere autoritară şi de consensul şi opiniile experţilor care ghidează deciziile de politică monetară, deşi în acelaşi timp acestea pot conduce la preocupări privind deficitul democratic al acesteia.

In ceea ce priveşte independenţa, proiectarea BCE s-a bazat pe perspectiva conform căreia politica monetară ar trebui separată de autoritatea politică, perspectivă ce corespunde atât ideilor dominante privind forma de organizare a băncilor centrale contemporane, cât şi istoriei instituţionale anterioare în arena politicii monetare a UE. Procedurile de recrutare a personalului şi de supervizare ale BCE sunt concepute pentru a minimiza presiunile politice externe — din partea guvernelor naţionale sau a Comisiei Europene, de exemplu - şi pentru a asigura credibilităţii în ceea ce priveşte stabilitatea preţurilor. Un membru al Comisiei Europene şi preşedintele ECOFIN pot participa, dar nu pot vota, la reuniunile Consiliului Guvernatorilor. Deşi BCE trebuie să se prezinte în faţa Parlamentului European (PE) pentru prezentarea raportului anual, PE are puţine posibilităţi de a influenţa sau ghida oficial BCE, putând doar să pună întrebări şi să comenteze. S-a născut o tradiţie informală prin care preşedintele BCE se prezintă trimestrial în faţa Comitetului de Afaceri Economice şi Monetare al PE pentru a răspunde la întrebări. De asemenea, preşedintele ţine o conferinţă de presă după prima reuniune din fiecare lună a Consiliului Guvernatorilor. Aceste evoluţii au fost salutate de susţinătorii unui sistem mai deschis şi mai transparent de elaborare a politicilor, deşi unii critici susţin că minutele reuniunilor Consiliului Guvernatorilor ar trebui publicate pentru a mări responsabilitatea şi transparenţa.

88

Consolidându-i şi mai mult independenţa, statutul BCE nu poate fi schimbat decât prin revizuirea tratatului, cu acordul unanim al statelor membre UE. Aceasta o izolează şi mai mult de interferenţe politice, mult dincolo de normele naţionale. La nivel intern, această autonomie este păstrată în chestiunile operaţionale şi de personal, deoarece BCE este separată juridic de restul sistemului instituţional al UE, având propriile proceduri şi politici de personal.

De aceea, BCE are în mod evident o funcţie executivă, deşi într-o formă de organizare în mod explicit delegată şi independentă de organismele politice executive. Această formă de organizare delegată reprezintă acum norma pentru băncile centrale, reflectând credinţa că politica monetară trebuie separată de procesele politice, altfel politicienii pot fi tentaţi să încerce stimularea economiei în scopuri electorale, dăunând sănătăţii pe termen lung a acesteia. în ciuda faptului că studiile privind valoarea economică a acestei independenţe nu sunt concludente, a devenit un simbol important de prudenţă economică, şi oricare ar fi efectele funcţionale adevărate ale acesteia, în prezent are considerabile atribute simbolice care semnalează actorilor privaţi şi pieţelor credibilitate şi politici de stabilitate a preţurilor (McNamara 2002). Dat fiind consensul normativ prealabil din UE cu privire la virtuţile politicii de inflaţie scăzută, rolul jucat de Bundesbank ca model, precum şi izolarea precursorilor BCE, era aproape inevitabil ca BCE să devină atât de independentă.

De asemenea, independenţa a întărit o altă calitate inerentă procesului de elaborare a politicilor în UEM, şi anume intensivitatea cunoaşterii în rândurile acesteia. Mai mult decât în alte domenii ale UE, UEM se bazează pe o comunitate restrânsă de experţi tehnocratici. Structurile de cunoaştere ale acestor factori decizionali sunt esenţiale pentru fluxul elaborării politicilor în BCE. Modelele cauzale privind funcţionarea economiei pe care le împărtăşesc sau asupra cărora au dezacorduri, precum şi judecăţile normative privind meritele relative ale diferitelor strategii de politică monetară au consecinţe majore asupra politicilor efective din Euroland. Politica monetară este un domeniu caracterizat în ansamblu prin contribuţii restrânse din partea societăţii, din cauza naturii foarte tehnice a politicii monetare, efectelor difuze ale modificării ratei dobânzii (care creează actorilor sociali probleme de acţiune colectivă) şi independenţei configuraţiei instituţionale. Toate aceste caracteristici servesc la consolidarea naturii tehnocratice şi intensive în termeni de cunoaştere a procesului de elaborare a politicilor UEM.

7.6. Guvernanţa economică în perspectivă comparată

Deşi în prezent ţările participante au o politică monetară unică ferm instalată la nivel supranaţional, importante domenii conexe de guvernanţă economică rămân situate la nivel naţional, cu un grad divers de coordonare ad-hoc la nivelul UE. Cea mai semnificativă este politica fiscală, în prezent situată inconfortabil între nivelurile naţional şi UE. Deşi PSC a stabilit limite globale asupra deficitelor şi datoriei publice, nu toate ţările le-au respectat. Se poate argumenta că PSC nu este instrumentul corect de coordonare a politicii fiscale, fiind foarte puţin rafinat şi rigid. Printre alte procese macroeconomice semnificative care rămân în sfera de decizie naţională se numără: supravegherea sistemului bancar, reprezentarea externă a Euroland în FMI şi alte forumuri, precum şi politica cursului de schimb. Exemplele istorice de unificare monetară arată că cele care au avut succes au transferat aceste funcţii la nivel federal. Astfel, se pune întrebarea dacă UE poate continua numai cu un regim colectiv foarte clar de politică monetară, ori trebuie să elaboreze un ansamblu mai larg de guvernanţă economică şi capacitate politică aferent monedei unice şi BCE.Guvernanţa fiscală

89

Teoretic, uniunile monetare pot funcţiona fără o coordonare fiscală şi fără puterea de a prelua impozite şi de a efectua cheltuieli. Totuşi, există motive să considerăm lipsa unei instituţii fiscale "federale" sau la nivelul UE ca fiind o problemă potenţială pentru funcţionarea UEM. Mai precis, este vorba de "mixul de politici" şi stabilizatorii fiscali automaţi. Obiectivele politicii monetare sunt în mod ideal echilibrate cu politica fiscală, pentru a asigura orientarea macroeconomică dorită. Atingerea unui nivel adecvat a obiectivelor de stabilitate a preţurilor, ocupare a forţei de muncă şi creştere, precum şi echilibrarea acestora, este mai fezabilă dacă poate fi folosit un mix de politici cuprinzând pârghiile de politică fiscală şi monetară, deşi nu există garanţii că se va întâmpla astfel chiar în sistemele economice cele mai centralizate şi unitare. Totuşi, separarea acestor funcţii cu siguranţă nu este optimă din punctul de vedere al unei guvernante economice de ansamblu coerente, în ceea ce priveşte chestiunile politice, o guvernare monetară comună poate deveni mai acceptabilă pentru cei care ar suferi mai mult într-o recesiune, dacă există un sistem fiscal federal, într-un asemenea sistem, stabilizatorii fiscali automaţi atenuează diferenţele dintre regiuni, fără dezbateri înverşunate asupra modalităţii de distribuire a resurselor. Astfel, dacă o regiune prosperă, impozitele colectate în acea zonă vor creşte simultan cu creşterea veniturilor şi profiturilor din investiţii, în timp ce o regiune cu probleme va fi impozitată mai puţin şi va primi mai multe transferuri, de exemplu sub forma alocaţiilor de şomaj, reducând astfel în mod automat disparităţile.

De asemenea, experienţa istorică pledează în favoarea unei guvernante fiscale comune mai profunde la nivelul UE. O evaluare comparată făcută de autor asupra unui eşantion de uniuni monetare din secolul XIX arată că au supravieţuit numai cele însoţite de o uniune fiscală. Pe măsură ce impozitele şi cheltuielile bugetare au trecut la nivel federal, autoritatea politică s-a consolidat, iar exemplele de succes (Germania, Elveţia, Italia şi SUA în secolul XIX) au devenit ceea ce astăzi numim uniuni politice sau state naţionale. Eşecurile din secolul XIX, precum Uniunea Monetară Scandinavă şi Uniunea Monetară Latină, s-au limitat la o uniune monetară şi s-au prăbuşit rapid.

TUE nu a abordat direct chestiunea guvernantei fiscale, lăsând responsabilitatea politicii fiscale la nivel naţional. Totuşi, după câţiva ani, parţial datorită preocupării factorilor decizionali germani cu privire la posibilul impact inflaţionist al deficitelor bugetare în zona Euro, şefii de stat şi de guvern au convenit la Consiliul European de la Dublin din decembrie 1996 proceduri de ameliorare a supravegherii politicilor fiscale, cu sancţiuni specifice impuse ţărilor care depăşesc limitele stabilite. PSC rezultat se bazează pe formularea din tratat referitoare la "deficitele publice excesive" (articolul 104 TCE). Aceasta specifică necesitatea remedierii situaţiei unui guvern al cărui deficit bugetar depăşeşte 3% din PIB sau a cărui datorie publică depăşeşte 60% din PIB, în caz contrar acesta putând fi sancţionat şi penalizat. Sancţiunile variază de la cerinţa rezervării unor fonduri într-un depozit bancar fără dobândă la amenzi nerambursabile stabilite ca proporţie din PIB. Acordul specifică scutirea de amenzi atunci când ţara este într-o recesiune gravă, definită ca o scădere a PIB-ului de cel puţin 2% într-un singur an. Dacă producţia scade între 0,75% şi 2% din PIB, Ecofin poate decide neaplicarea amenzilor în funcţie de circumstanţe.

PSC nu a fost un panaceu. La sfârşitul anului 2004 patru ţări încălcaseră în mod foarte evident PSC. în 2003, Franţa a primit o "avertizare timpurie" şi i s-a cerut să-şi facă ordine în finanţe, în timp ce Portugalia, Italia şi Germania au trecut de la "avertizări timpurii" la constatarea "deficitelor excesive". în noiembrie 2003, miniştrii de finanţe au respins recomandările Comisiei privind sancţionarea acestor ţări, acordându-le în schimb posibilitatea efectuării unor ajustări fără plata amenzilor. Această decizie, considerată de mulţi ca suspendând efectiv PSC, a revoltat unele state membre, care au considerat că celor mai mari două state membre li se dăduse carte blanche pentru încălcarea regulilor pe care partenerii lor se luptau să le respecte. Comisia a decis să sesizeze Curtea Europeană de Justiţie (CEJ).

90

în august 2004, CEJ, deşi a condamnat miniştrii de finanţe ai UE pentru suspendarea recomandărilor Pactului cu privire la deficite, a utilizat o interpretare tehnică a normelor pentru a menţine dreptul guvernelor naţionale de a ignora aceste recomandări şi procedurile disciplinare conexe. Consiliul European din 22-23 martie 2005 a modificat regulile, mărind numărul factorilor relevanţi care puteau fi invocaţi pentru a justifica ratarea obiectivelor.

Dincolo de controversa cu privire la cei care au încălcat PSC, se pun întrebări serioase cu privire la adecvarea acestuia la necesităţile guvernantei economice în Europa. Deşi PSC include cuvântul "creştere", este puţin probabil să o şi promoveze, fiind mai curând excesiv de restrictiv exact atunci când statele europene pot avea nevoie de stimularea economiei, întrucât este mai probabil ca statele membre să aibă deficite în cursul recesiunilor. Multe state UE, nu numai cele din Euroland, suferă de slabe performanţe economice, ignorarea regulilor PSC fiind destul de puţin surprinzătoare. De asemenea, creşterea scăzută din Euroland i-a făcut pe mulţi factori decizionali britanici, inclusiv ministrul de finanţe şi guvernatorul Băncii Angliei, să susţină amânarea referendumului cu privire la Euro, deoarece se putea argumenta că Marea Britanie o duce mai bine în afara sistemului.

În locul regulilor PSC, o alternativă ar putea o fi coordonare mai strânsă a miniştrilor de economie şi finanţe din UE, astfel încât politicile să poată fi adaptate necesităţilor regiunilor. în această opinie, o coordonare sporită a politicilor fiscale este mai probabilă într-un cadru de politică mai flexibil şi interactiv decât cel prescris de PSC. Chiar printre cei care sunt de acord că politicile fiscale ar trebui să fie riguroase (deoarece politicile fiscale laxe necesită o politică monetară mai strictă, care ar crea presiuni publice asupra BCE şi ar obliga-o astfel să adopte o politică monetară mult prea laxă), PSC a fost considerat un instrument prea puţin rafinat. Unii participanţi oficiali cu vechime în proiectul UEM au afirmat în privat că, pe termen lung, este necesară o anumită formă de federalism fiscal — respectiv o structură europeană mai federală cu politici redistributive centralizate de impozitare, împrumut şi cheltuieli.

Preocupări de această natură au generat a doua iniţiativă politică importantă care afectează caracterul şi organizarea elaborării politicilor în UEM, şi anume stabilirea unei instituţii informale, Eurogrupul, menţionat mai sus în secţiunea "Procesele de elaborare a politicilor şi conţinutul acestora".

7.7. Politica cursului de schimb

În timp ce structura decizională a politicii monetare în cadrul BCE este relativ clară, TUE a fost mai puţin explicit cu privire la elaborarea cursului de schimb al Euro. Responsabilitatea operaţională pentru stabilirea valorii cursului de schimb, prin desfăşurarea unor operaţiuni pe piaţa valutară, este exclusiv a BCE. TUE este mai puţin clar cu privire la responsabilitatea pentru formularea politicii cursului de schimb. Decizia de a realiza un acord oficial cu state terţe privind cursul de schimb cade în sarcina ECOFIN, iar orice asemenea acord este obligatoriu pentru BCE. în absenţa unui acord în cadrul ECOFIN, Consiliul, hotărând la propunerea Comisiei şi după consultarea BCE, poate adopta (prin VMC) "orientări generale" pentru politica cursului de schimb faţă de valute non-UE, dar numai în măsura în care nu interferează cu obiectivul primar al BCE, şi anume stabilitatea preţurilor.

Întrucât resurecţia unui sistem formal precum regimul internaţional postbelic Bretton Woods este improbabilă în viitorul apropiat, limbajul vag referitor la "orientările generale" este mai adecvat, dată fiind cooperarea informală care a caracterizat sistemul monetar internaţional de la începutul anilor '70. Un rezultat este deschiderea către puteri

91

instituţionale mai ample ale Comisiei. Discuţiile cu privire la competenţa în domeniul politicii cursului de schimb sunt, în cel mai bun caz, în desfăşurare, în ciuda eforturilor de a clarifica formularea TUE la reuniunea Consiliului European din decembrie 1997. Primul preşedinte al BCE, Wim Duisenberg, a încadrat politica prevalentă a BCE atunci când a menţionat că fixarea unui obiectiv al cursului de schimb nu este o strategie adecvată de politică monetară pentru BCE, "întrucât pentru o regiune atât de mare ca zona Euro, această abordare ar putea fi inconsistentă cu obiectivul intern al stabilităţi preţurilor. Valoarea externă a Euro va fi astfel în general rezultatul politicii monetare a BCE". El a continuat arătând că sunt improbabile acorduri formale cu state terţe, deşi SEBC va avea capacitatea tehnică de "a interveni pentru a contracara fluctuaţiile excesive sau neregulate ale Euro faţă de principalele state non-UE" (Duisenberg 1998). În contrast, Comisia Europeană şi unele state membre, în special Franţa, au argumentat că Tratatul lasă posibilitatea unei politici mai activiste din partea Ecofin şi a Comisiei. O motivaţie probabilă a acestei poziţii este dorinţa de a gestiona valoarea Euro, pentru a mări competitivitatea produselor UE pe pieţele mondiale.

Experienţa iniţială a Euro pe pieţele valutare a fost marcată de oscilaţii extreme ale valorii sale faţă de dolar. La introducerea sa pe 1 ianuarie 1999, un Euro valora 1,18$, dar după un an ajunsese la paritate. în al doilea an, 2001, Euro a scăzut la 0,87$. În 2003, acesta şi-a revenit considerabil, depăşind valoarea iniţială şi crescând la niveluri istorice faţă de dolar până în decembrie 2004. Nu există un consens cu privire la implicaţiile economice şi politice ale acestor oscilaţii. BCE a transmis semnale oarecum mixte cu privire la nivelul dezirabil al Euro, iar Comitetul Director al acesteia a fost criticat pentru absenţa unor acţiuni mai coerente. Au existat unele eforturi de intervenţie valutară coordonate cu SUA, dar se pare că managementul cursului de schimb nu va deveni o prioritate pe agenda actuală a BCE. Fluctuaţiile Euro faţă de valutele statelor membre UE care nu participă la UEM pot avea importanţă şi mai mare, dat fiind gradul ridicat de interacţiune economică şi politică din Europa.

În mod interesant, incertitudinea referitoare la împărţirea juridică a responsabilităţilor pentru formularea politicii cursului de schimb între ECOFIN şi BCE este problematică, dar nu neobişnuită, dacă luăm în considerare aranjamentele din politica naţională. în mod tradiţional, miniştrii de finanţe au jucat un rol activ în gestionarea cursului de schimb şi elaborarea politicilor monetare din statele membre UE, dar rareori rolurile lor au fost definite în mod legal ca atare. Totuşi, chestiunea de ansamblu ridicată de responsabilitatea incertă asupra cursului de schimb al Euro este relaţia nesigură dintre politica monetară şi alte obiective de politică economică şi socială ale UEM. Dezvoltarea capacităţii instituţionale de a integra politica monetară într-un set mai larg de instituţii politice, atât la nivelul UE, cât şi la nivel naţional, este o chestiune ce poate rămâne nesoluţionată pe termen mediu.

Pe scurt, Euro nu este încă inclus într-un cadru instituţional bine dezvoltat similar modului în care băncile centrale şi monedele naţionale au fost situate într-un cadru naţional de elaborare a politicilor. În schimb, aspectul de "uniune monetară" al UEM a preluat conducerea, în timp ce "uniunea economică" trenează, iar sistemele politice mai largi de reprezentare rămân fixate la nivel naţional. Rămâne de văzut cât timp va dura această situaţie: presiunile funcţionale pot duce la o difuzare în domeniile fiscal şi de reglementare, iar cerinţele responsabilităţii democratice şi chestiunile de legitimitate pot forţa mărirea integrării politice a UE. Rezultatul de ansamblu al procesului de integrare monetară nu este în nici un caz predeterminat.

* * *Există diverse modalităţi de caracterizare a elaborării politicilor în UEM. Evaluarea

cadrului conceptual mai larg al modalităţilor de elaborare a politicilor în arena UEM permite să se observe transformarea din domeniul monetar, de la un proces de natură transguvernamentală către unul supranaţional. De asemenea, se pot distinge două calităţi

92

conexe ale UEM care o deosebesc de alte domenii şi care influenţează caracterul elaborării politicilor, respectiv independenţa şi importanţa structurilor de cunoaştere specializată.

În ciuda a numeroase constrângeri economice şi politice, UEM s-a consolidat şi BCE guvernează cea mai mare piaţă unică din lume. Totuşi, aceste realizări nu semnalează sfârşitul unei lungi evoluţii către integrarea monetară, ci mai curând deschiderea unei noi ere şi apariţia unui nou set de problematici. BCE nu este responsabilă de furnizarea stabilităţii financiare, în calitate de creditor de ultimă instanţă în cazul unei crize financiare grave, deşi logic este cea mai îndreptăţită în acest sens. De asemenea, politica cursului de schimb este nedeterminată în structura juridică actuală. Şi mai mult, PSC s-a dovedit a fi un mecanism prea inflexibil de coordonare a politicii fiscale, fiind în prezent considerat nelegitim în anumite cercuri, după ce regulile au fost relaxate pentru Germania şi Franţa. Însă nu există un acord cu privire la ceea ce ar trebui să ia locul PSC. În următorii ani, factorii decizionali europeni vor trebui să analizeze proiectarea unor noi instituţii pentru consolidarea politicii fiscale, prin revizuirea PSC, prin consolidarea Eurogrupului sau prin crearea unei instituţii la nivelul UE cu capacitatea de a colecta impozite şi de a efectua cheltuieli la nivel european. Deşi acest tip de federalism fiscal este improbabil în viitorul apropiat, datorită modificărilor profunde de comunitate politică şi suveranitate pe care le implică, el nu poate fi exclus pe termen lung, mai ales dacă ne ghidăm după istoria uniunilor monetare din secolul XIX.

În ceea ce priveşte responsabilitatea democratică şi legitimitatea, UEM rămâne să se confrunte cu un set mai larg de probleme. Instituţia sa centrală, BCE, este probabil cea mai independentă bancă centrală din lume. Deşi această structură organizatorică de delegare corespunde ideilor actuale privind guvernarea băncilor centrale, aceasta înseamnă că BCE trebuie să fie atât eficientă în furnizarea unor rezultate economice pozitive, cât şi transparentă pentru a câştiga aprobarea publicului UE. De asemenea, relaţiile BCE cu alţi actori instituţionali ai UE, precum PE, trebuie să evolueze, pentru a satisface aşteptările de legitimitate democratică din peisajul politic al UE. Deşi Convenţia privind viitorul Europei a fost lansată pentru a aduce proiectul UE aproape de oameni şi pentru a ameliora legitimitatea democratică în Uniune, Tratatul Constituţional redactat de aceasta nu aduce nimic nou în domeniul UEM. Integrarea monetară a fost întotdeauna un proces izolat, condus de elite; totuşi, crearea Euro şi regulile PSC au democratizat politica monetară, creând cerinţe noi în acest domeniu de elaborare a politicilor UE.

93