CAPITOLUL 1 TERMINOLOGIA, ORIENTAREA METODOLOGIC I DEFINIIA ORGANIZRII ADMINISTRAIEI PUBLICE

1.1 TERMINOLOGIE: n cursurile de drept administrativ ori de tiina administraiei se analizeaz, n mod tradiional, ntr-o diviziune separat, organizarea administraiei publice. Cu toate c sunt foarte mari diferenieri de la un curs la altul, chiar ntre cele aprute n aceeai ar i n aceeai perioad istoric, se poate spune c, n linii generale, sunt elaborate elementele fundamentale ale unei teorii generale a organizrii administraiei publice, unele dintre ele fiind impuse ca veritabile constante ale dreptului public, n particular ale dreptului administrativ. Desigur c implicaiile, semnificaiile i finalitatea acestor construcii teoretice sunt diferite, dup cum ne raportm la un regim politic democratic sau nu. Oricum, despre necesitatea unor structuri politico-administrative se vorbete pretutindeni. Ceea ce a caracterizat, ns, doctrina administrativ n cei peste 100 ani n care spiritul tiinifico-teoretic a nlocuit empirismul i hazardul, a fost o continu reelaborare a noiunilor i construciilor sale teoretice, de unde i varietatea de opinii amintit mai sus1. Poate prea paradoxal, dar aceast varietate de opinii, ncepnd cu semnificaia etimologic a cuvntului organizare i terminnd cu ultimele teorii asupra corelaiei: sistem-structur-funcie, reprezint un fenomen firesc. Opiniile existente reflect cu certitudine preocuparea permanent a teoreticienilor de a da fundamentare tiinific realitilor, respectiv instituiilor guvernrii, instituii de drept public aflate, n orice societate, ntr-o schimbare incomparabil mai mare dect instituiile de drept privat, conservatoare prin definiie2. n sprijinul elaborrii unei explicaii i mai concrete privind orientrile doctrinare diferite, trebuie s avem n vedere i factori ca, de exemplu, condiiile social-istorice n care au aprut anumite organisme administrative ntr-o ar sau alta, tradiia, dar i spiritul constituional al vremii.

1 2

Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ,Volumul 1, Ediia 4, Ed. All Beck, Bucuresti, 2005, pag. 250. Ibidem, pag. 251.

2

1.2. ORIENTAREA METODOLOGIC n ceea ce privete cercetarea organizrii administraiei publice, cu toat diversitatea de opinii menionat mai sus, se pot desprinde trei direcii metodologice principale: Orientarea strict tehnico-juridic, promovat mai ales, n lucrrile franceze actuale de drept administrativ, efect al schimbrii accentului pe instituiile politice n cadrul cursurilor de drept constituional. De regul, direciile pe care se merge n nelegerea administraiei publice de stat, sunt relaionate ndeaproape cu organizarea puterii executive. Astfel c, n anumite cursuri de drept administrativ, ca: gsim studii de cercetare privind organizarea (centralizare, administrativ principiile organizrii administrative

descentralizare), Preedintele Republicii ca ef al statului, Minitrii, | Consiliul de Minitri dup caz, etc. Orientarea filozofico-juridic, axat pe metoda structural. La acest capitol se reunesc eforturile unei clase de intelectuali sau specialiti de a evidenia superioritatea raporturilor, a interrelaiilor dintre autoritile publice, difereniindu-le astfel de tezele tradiionale ale rigidei separaii a puterilor n stat pe care le-au combtut prin teorii asupra organizrii sistematice a statului. Spre exemplu, putem meniona aici c n doctrina juridic din vechiul regim, prin aceast metod se urmrea punerea n eviden a faptului c organizarea sistematic a statului nu e altceva dect expresia organizatoric a unicitii puterii de stat, deci o form a acestei uniciti, ceea ce nu exclude i posibilitatea altor forme, acelai coninut putnd avea forme diferite, cum este, spre pild, aceea statornicit prin organizarea burghez de stat, n care, dei organele statului nu sunt constituite ntr-un sistem unic i unitar, avnd n vrf organul suprem sub conducerea i controlul statului, unicitatea puterii de stat, a puterii de stat a burgheziei, este o realitate sensibil n toat activitatea de stat1 tiin a administra iei, reprezint cea de-a treia orientare ce abordeaz cercetarea problemelor administraiei de stat, de aceast dat, ntr-o viziune eliberat de exigenele rigurozitii terminologice a tiinei dreptului. Avnd1

ANTONIE IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, Ed. All Beck, Bucuresti, 2005, pag. 253-254, apud. M. Lepdtescu, Teoria general a controlului constituionalitii legilor, Ed. Didactic i Pedagogic. Bucureti, 1974, pag. 61-62.

3

n vedere volumul imens de material bibliografic, pe de o parte, i identitatea terminologic pe de alt parte, fac ca abordarea problemelor organizrii administraiei publice , exclusiv din perspectiva tiinei dreptului sau, dup caz, a tiinei administraiei s fie foarte dificil de realizat, dar nu imposibil. Discuiile care deja au fost nfiate cu privire la obiectul tiinei administraiei, la natura i metodologia sa de cercetare sunt, n cea mai mare parte, determinate de modul n care, de-a lungul timpului, teoreticienii au formulat unele teze asupra organizrii administraiei publice. Cum s-a vzut, n lume exist, de mult vreme, numeroase curente, coli, orientate cu precdere spre aspectele organizrii administraiei n sensul larg al termenului, nelegnd aici i organizarea muncii funcionarilor. Unii autori merg pn acolo nct susin c problemele teoretice referitoare la organizarea administraiei publice de stat au dobndit un statut de independen fa de tiina administraiei, definind o tiin de sine stttoare. 1.3. DEFINIIA ADMINISTRAIEI PUBLICE Noiunea de administraie public a fost amplu i diferit analizat n literatura de specialitate a statelor europene, att n perioada interbelic, ct i n cea de dup cel de-al doilea rzboi mondial, influena doctrinei franceze fiind determinant in spaiul european. Delimitarea coninutului i sferei noiunii de administraie are att importan teoretic, ct i practic, presupunnd operaiunea de explicare a reglementrilor juridice n vigoare, prin raportarea la ceea ce am putea numi constantele doctrinei ntr-un sistem democratic1. Acceptarea unei definiii universal valabile pentru conceptul de administraiei pare o utopie2. Principala dificultate a acestui demers este dat de insui cmpul funciilor administraiei publice care este determinat de organizarea constituional a separaiei puterilor specific fiecrui stat, ceea ce face ca nici una din definiiile formulate s nu poat reclama o valabilitate general. Pornind de la sensul original al noiunii provenit din vechiul drept roman, unde ad minister avea sensul de a duce la ndeplinire o misiune comandat, vorbind despre conceptul de administraie trebuie s facem distincia ntre administraie public i privat, care exist1 2

Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ,Volumul 1, Ediia 4, Ed. All Beck, Bucuresti, 2005, pag.3-4. Cezar Corneliu MANDA, Controlul administrativ n spatiul juridic european, Ed. Lumina Lex, 2005, pag 34.

4

ntr-un mediu social n care proprietarii lucreaz prin administrator pentru realizarea unor interese personale prin propria putere, iar guvernani satisfac trebuinele sociale prin administraia public, in ambele cazuri fiind obligatorie respectarea legii1. De asemenea,delimitarea administraiei publice de cea privat este dat de tipul interesului urmrit, care n cazul administraiei private este unul personal, iar n cazul administraiei publice unul general, comun societii. Noiunea de administraie are n vedere dou aspecte: sensul material/funcional, conform cruia administraia public semnific activitatea de organizare a executrii i de executare n concret a legilor, urmrindu-se satisfacerea interesului public prin asigurarea bunei funcionri a serviciilor publice i sensul organic, atunci cnd ne referim la ansamblul autoritilor publice, prin care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile i se presteaz serviciile publice. Doctrina romneasc actual evideniaz dou mari direcii n definirea conceptului de administraie public. Prima direcie red faptul c puterea executiv este sinonim cu statul sau autoritile sale publice centrale i teritoriale, respectiv guvern, ministere, precum i structurile acestora din teritoriu, adic prefect i serviciile publice deconcentrate, n vreme ce administraia local (consilii locale i judeene, respectiv primarii) reprezint o cu totul alt instituie fundamental ce nu poate fi inclus n puterea executiv, nendeplinind o funcie executiv.2 A doua direcie, contrar celei mai sus subliniate, relev faptul c administraia public este un sistem unitar, n frunte cu guvernul, indiferent de structurile sale centrale, teritoriale sau locale, reprezentnd ansamblul autoritilor constituite n mod distinct n capitolul V al titlului III din Constituie sub denumirea juridic generic de administraie public.3

1.4.DEFINIIA NOIUNII DE ORGAN AL ADMINISTRAIEI PUBLICE Constituia Romniei din 1991, n spiritul constituionalismului de la sfritul secolului XX, opereaz cu noiunea de autoritate public, prin care se inelege s evoce, n primul rnd, organe de stat, iar, n al doilea rnd, organe ale administraiei locale, care administraie public este realizat pe baza principiului autonomiei locale.1

Ioan VIDA, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994, pag.11. Ioan ALEXANDRU, Drept administrativ comparat, Ed. Lumina lex, Bucureti, 2000, pag.23-32. 3 Ioan SANTAI, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 2002, pag.4.2

5

Astfel, Titlul III, denumit Autoritile publice, debuteaz cu un capitol intitulat Parlamentul, mai exact, cu Seciunea consacrat Organizrii i funcionrii, iar in primul articol se spune expres c Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare iin ar.Desigur, noiunea de autoritate public sau pluralul autoritile publice sunt utilizate i pentru a evoca agenii ori funcionarii publici, care intr n contact direct i nemijlocit cu ceteanul, aprndu-i sau, dupa caz, nclcndu-i un drept fundamental, dar sensul principal al sintagmei autoritate public este de organ public, deci colectiv organizat de oameni care exercit prerogative de putere public, fie ntr-o activitate statal, fie ntr-o activitate din administraia local autonom. n concluzie, organul administraiei publice reprezint acea structur organizaional care, potrivit Constituiei i legii, are personalitate de drept public i acioneaz, din oficiu, pentru executarea legii sau pentru prestarea serviciilor publice , n limitele legii, sub controlul, direct sau indirect, al Parlamentului.1 Fa de dispoziiile Constituiei, se poate delimita urmtoarea structur administrativ extern: I. Administraia central: a)organele supreme ale administraiei publice: Preedintele Romniei i Guvernul; b)organele centrale de specialitate: ministerele i alte organe subordonate Guvernului alturi de autoritile autonome; c)instituiile centrale subordonate ministerelor sau autoritilor autonome (inclusiv cele organizate ca regii sau societi naionale). II. Administraia de stat din teritoriu, care cuprinde Prefectul i serviciile deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale. III. Administraia local, format din: a)Consiliul local i primarul; b)Consiliul judeean. Noiunea de administraie local i, deci, noiunea de organ al administraiei locale, este n general folosit pentru a evoca numai autoritile desemnate de jos n sus, prin votul popular, care realizeaz principiul autonomiei locale, n judee i comune (orae, municipii). Prelund terminologia din doctrina francez, se evoc aceast administraie i prin expresiile persoane administrative teritoriale sau colectiviti teritoriale, dei ele nu sunt, nc consacrate de legislaia noastr. n schimb, prin Legea nr. 24/1996 s-a introdus noiunea de colectivitate local, de unde i posibilitatea de a folosi noiunea de organe ale colectivitii locale sau noiunea de administraie a colectivitilor locale.1

Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, Volumul I, Ediia 4, Editura All Beck, Bucureti, 2005, pag. 264.

6

Noua lege a administraiei publice locale, Legea nr. 215/2001, nu numai c menine sintagma colectiviti locale, dar ofer i o definiie: Prin colectiviti locale se nelege totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorial1

CAPITOLUL 2 ADMINISTRAIA PUBLIC LOCAL

2.1 PRINCIPII CONTEMPORANE DE ORGANIZARE A ADMINISTRAIEI PUBLICE LOCALE Doctrina administrativ din ultimii ani, dezvoltnd doctrina interbelic, cnd se refer la modul de organizare a administraiei teritoriale, administraia local, n sens larg al termenului, se oprete la trei principii fundamentale: Principiul centralizrii; Principiul deconcentrrii; Principiul descentralizrii. Prin aceste principii se ncearc a se rezolva cele dou tendine care se manifest n guvernarea i administrarea unei ri: tendina la unitate i tendina la diversitate.n ali termeni, este vorba de tendina centralizatoare i tendina descentralizatoare,organizarea administrativ,dup cum spun specialitii, neexprimnd niciodat numai centralizare sau numai descentralizare;ntotdeauna exist un dozaj ntre una i alta. Descentralizarea nu reprezint opusul centralizrii, ci micorarea ei, diminuarea concentrrii puterilor. Problema ce preocup orice naiune este deci, cea a gradului de descentralizare necesar, ce variaz dup ntinderea teritoriului, mrimea populaiei, condiiile economice i politice existente, tradiii etc.2 Astfel, principiul centralizrii, ca principiu de baz al organizrii administraiei locale, presupune exclusiv dependena organelor locale de organele administraiei centrale. Din punct de vedere juridic, organele centrale sunt singurele care adopt decizii aplicabile n teritoriu, iar autoritile din teritoriu, fiind vorba exclusiv de autoriti statale, au doar competena executrii deciziilor autoritilor centrale.

1 2

Art. 3, alin. (4) din noua lege a administraiei publice locale, Legea nr.215/2001 Dana APOSTOL TOFAN, Drept administrativ, Vol. I, Universitatea Dunrea de Jos Galati, 2009, pag. 88.

7

Principiul deconcentrrii este, n realitate, o form a centralizrii, el constnd n recunoaterea agenilor statului, repartizai pe ntregul teritoriu al rii, a unei anumite puteri de decizie. Cum arat profesorul Charles Debbasch, n lucrarea intitulat Institutions et droit administratif , centralizarea exist n orice moment, deoarece agenii sunt subordonai ierarhic puterii centrale, pe de o parte, iar deciziile lor sunt imputabile exclusiv statului, pe de alt parte1. Principiul descentralizrii presupune existena unor persoane publice locale, desemnate de comunitatea teritoriului, care au atribuii proprii, intervenind direct n gestionarea i administrarea afacerilor colectivitii. Ideea de descentralizare , cum susine i doctrina noastr din perioada interbelic, implic ideea de autonomie local. Nu de puine ori cele dou noiuni se folosesc mpreun, aa cum procedeaz i legiuitorul constituant romn din 2003, cnd subliniaz c, administraia public din unitile administrativteritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice2. Descentralizarea, dup tezele actuale, constituie corolarul indispensabil al democraiei, ea reprezentnd pentru organizarea administrativ ceea ce democraia reprezentativ este pentru organizarea instituional. 2. 2 FORMELE I LIMITELE AUTONOMIEI LOCALE Autonomia local, dup cum s-a exprimat i Anibal Teodorescu, n ordinea evenimentelor istorice, este anterioar statului, ea pstrndu-se ca realitate socio-psihologic chiar i atunci cnd puterea politic central a aplicat cele mai directe i brutale mijloace de guvernare local. Ca realitate juridic, autonomia local a variat i variaz dup mai muli factori, ntre care: tradiia istoric, cadrul geografic, resursele economice, gradul de instrucie civic sau politic, stadiul atins de reglementrile naionale i internaionale. La ora actual, ca regul, principiul descentralizrii sau ideea autonomiei locale comport dou forme: descentralizarea teritorial i descentralizarea tehnic3. Descentralizarea teritorial presupune existena unor interese comune ale locuitorilor dintr-o fraciune geografic, ce reprezint o poriune din teritoriul1

Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, Volumul I, Ediia 4, Editura All Beck, Bucureti, 2005, Capitolul IV, Administratia public local, pag.451. 2 Articolul 120, alineat 1 din Constituia Romniei publicat n Monitorul Oficial nr.767 din 31 octombrie 2003. 3 Articolul 1 din Legea cadru nr.195/2006 a descentralizrii, versiunea actualizat i valabil la data de 8 decembrie 2010.

8

unui stat, interese ce conduc la afaceri locale n cele mai diverse domenii de activitate, distincte de afacerile (problemele) naionale. Strict sociologic vorbind, solidaritatea cetenilor n jurul acestor interese depinde de dimensiunile cadrului teritorial, ea fiind foarte puternic ntr-o mic localitate rural i foarte superficial ntr-o mare aglomerare urban sau la nivelul unei regiuni. n ali termeni, descentralizarea teritorial presupune existena unor autoriti locale alese, care au competen material general. Descentralizarea tehnic presupune existena unor persoane morale de drept public care presteaz anumite servicii publice, detaate din masa serviciilor prestate de autoritile statale. Aceste persoane morale sunt denumite, tradiional, stabilimente publice locale. Doctrina actual reine ideea dup care descentralizarea teritorial este o repartizare de afaceri administrative comandat de diversitatea social i politic a rilor asupra ansamblului teritoriului, pe cnd descentralizarea tehnic corespunde exigenelor unei repartizri armonioase a funciilor ntre diferitele ramuri ale administraiei.Prima rspunde astfel, unor aspiraii politice, pe cnd a doua unor preocupri de eficacitate, ceea ce face ca ideea de autogestiune s fie mai puin pronunat n cazul descentralizrii tehnice, dect n cel al descentralizrii teritoriale. Principiile pe baza crora se desfoar procesul de descentralizare in Romnia, potrivit Legii nr. 195/ 2006 Legea cadru a descentralizrii1 , sunt urmtoarele: a) principiul subsidiaritii, care const in exercitarea competenelor de ctre autoritatea administraiei publice locale situat la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetean i care dispune de capacitate administrativ necesar; b) principiul asigurrii resurselor corespunztoare competenelor transferate; c) principiul responsabilitii autoritilor administraiei publice locale in raport cu competenele ce le revin, care impune obligativitatea realizrii standardelor de calitate in furnizarea serviciilor publice i de utilitate public; d) principiul asigurrii unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii i reguli obiective, care s nu constrng activitatea autoritilor administraiei publice locale sau s limiteze autonomia local financiar; e) principiul echitii, care implic asigurarea accesului tuturor cetenilor la serviciile publice i de utilitate public;1

Art. 3 din Legea nr. 195/2006 - Legea cadru a descentralizrii publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 453 din 25 mai 2006, actualizat pn la data de 8 decembrie 2010.

9

f) principiul constrngerii bugetare, care interzice utilizarea de ctre autoritile administraiei publice centrale a transferurilor speciale sau a subveniilor pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale. Descentralizarea, ca element esenial al autonomiei locale, nu poate fi conceput, cel puin n statele unitare, fr existena unui control din partea statului, denumit, tradiional, control de tutel, exercitat, n unele ri (Frana, Italia), de funcionari sau autoriti ale administraiei de stat, iar n altele (de exemplu, Marea Britanie) de ctre judectori. Este de menionat, ns, c formula controlului de tutel din Frana conduce, n final, n faa instanei de contencios administrativ,soluie preluat i de Constituia Romniei din 1991, n Art.123 alin.final. n concepia de tip francez, dup unii autori, exigenele unitii naionale conduc la o interpretare restrictiv a descentralizrii, fiind, n final, un mijloc de lupt contra puterii centrale, pe cnd n concepia englez, date fiind particularitile Regatului Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, descentralizarea este neleas ntr-un sens larg, acela de autoadministrare local (selfgovernment). Astfel, dup cum spun specialitii, n Anglia descentralizarea nu conduce la o rivalitate ntre stat i colectivitile locale, ideea de baz fiind buna gestiune administrativ, iar problemele de unitate naional, practic, nu se pun. 2.3. PREFECTUL, CA AUTORITATE DE TUTEL ADMINISTRATIV Autonomia local, mai ales ntr-un stat unitar, nu poate fi conceput dect n anumite limite. Aceste limite sunt inerente, unele avnd o determinare economic obiectiv, altele fiind determinate de considerente politice. Este de neconceput ntr-un stat de drept ca s fie nesocotit legea, autoritatea executivului central sau a justiiei pe motiv de autonomie local. Autonomia local nu poate fi realizat dect n cadrul principiilor statului de drept, nsui principiul autonomiei locale fiind unul dintre acestea. De aici, legtura organic trebuie s existe ntre autonomia local i lege, ntre interesele locale ( comunale, oreneti, judeene ) i interesele naionale exprimate prin lege. Aa se explic de ce n toate rile democratice, la nivelul unitii administrativteritoriale cu gradul cel mai mare de extensie este un reprezentant al statului, mai exact al executivului central, cu rolul de a veghea asupra aplicrii legii de ctre autoritile

10

administraiei publice locale, inclusiv ale comunitilor autonome. Dup sistemul francez, tradiional, acest rol la noi l-a avut prefectul1. Prefectul este reprezentantul Guvernului la nivel judeean, dar, privind reglementarea n ansamblul ei , desprindem urmtoarele caliti ale prefectului: 1) reprezentant al Guvernului; 2) ef al serviciilor publice deconcentrate ale statului din unitaile administrativ-teritoriale; 3) autoritate de tutel administrativ pentru supravegherea respectrii legii de ctre autoritile administraiei publice locale2. Dac n optica reglementrilor legale de pn n anul 2004 prefectul, ca reprezentant al Guvernului, era supus jocului politic, iar funcia sa avea caracter politic, prin Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului3 acesta este considerat ca fcnd parte din categoria nalilor funcionari publici4. n vederea exercitrii prerogativelor care i revin Prefectului, potrivit Constituiei i altor legi, s-a organizat i funcioneaz instituia prefectului prefectura, sub conducerea acestuia.Instituia prefectului este o instituie public cu personalitate juridic, cu patrimoniu i buget propriu iar eful ierarhic este ordonator teriar de credite. 2.4. CONSILIUL LOCAL Unitile administrativ-teritoriale constituie cadrul instituional al participrii cetenilor la viaa local iar aceasta contribuie la structurarea unor moduri distincte de a face administraia.Activismul asociativ, parteneriatul societatea civil administraie, induc modaliti de colaborare i rezolvare a problemelor concrete ale comunitii. Ca rspuns la tendina statului de a controla societatea, aceasta la rndul su s-a organizat, urmrind s limiteze tendinele expansioniste ale statului: centralizare, birocratizare i limitare a libertilor i drepturilor cetenilor5. Autonomia instituiilor locale se poate aprecia dup msura n care acestea i au propriile interese i valori, diferite de cele ale altor fore instituionale.n acest sens, la nivelul1

Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, Volumul I, Ediia 4, Editura All Beck, Bucureti, 2005, Capitolul IV, Administratia public local, pag. 466 2 Articolul 123, alineatele 2 i 5 din Constituia Romniei publicat n Monitorul Oficial nr.767 din 31 octombrie 2003.3 4

Legea nr.340/2004 privind instituia prefectului. Articolul 9 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 prevede textual c prefectul i subprefectul fac parte din categoria nalilor funcionari publici iar Art. 13 prevede c prefecii n funcie constituie Corpul prefecilor iar subprefecii n funcie constituie Corpul subprefecilor. Apoi Art. 16 stabilete c la ncetarea executrii funciilor deinute, prefecii i subprefecii fac parte din Corpul de rezerv al prefecilor, respectiv al subprefecilor . 5 Ioan Alexandru, Tratat de administraie public, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2008, pag. 314 .

11

colectivitilor locale s-au constituit instituii care susin i promoveaz democraia local, care reprezint att majoritatea cat i minoritatea Consiliile locale. Aceste instituii folosesc ca modalitate de lucru deliberarea, specific democraiilor consensualiste, i sunt recunoscute drept organe reprezentative ale comunitii locale din cadrul unitii administrativ-teritoriale unde se constituie. Legea nr. 25/19961, venit n modificarea i completarea Legii nr. 70/ 1991, generalizeaz principiul alegerii consiliului local prin vot secret i pentru consiliile judeene, soluie meninut si de Legea nr. 215/2001 [Art. 3, alin. (2)]. Actuala reglementare n vigoare n acest domeniu, Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale2, ntrete aceast soluie, stipulnd n Art.1 alin. (2): consiliile locale i consiliile judeene, precum i primarii se aleg prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat.Soluia este reiterat i prin Art. 2 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleilor locali3. Constituia Romniei4, cu privire la aceste autoriti, stabilete c autoritile administraiei publice, prin care se realizeaz autonomia local n comune, orae, sunt consiliile locale alese i primarii alei n condiiile legii . Totodat, utilizarea constituantului romn n Art. 61 alin. (1) a noiunii de organ reprezentativ suprem al poporului romn atunci cnd se face referire la Parlament ne determin s considerm c mai exist i alte organe reprezentative in sistemul romnesc, organe peste care Parlamentul i exercit supremaia. ntr-o asemenea optic, putem aprecia consiliile locale alese drept organe reprezentative la nivel local care, uneori n mod contrar reglementrilor constituionale Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a rii (Art. 61 din Constitutia Romniei ), au fost asimilate cu adevrate parlamente locale. Referitor la numrul consilierilor, Legea nr. 69/1991, republicat preciza c acesta se stabilete n raport cu populaia existent la 1 ianuarie a anului electoral, dup o norm expres indicat. Spre exemplu, localitile cu pn la 3.000 de locuitori beneficiaz de 11 consilieri; cele ncadrate ntre 3.001 i 5.000 de locuitori beneficiaz de 13 consilieri, ntre 5.000 i 7.000 de locuitori 15 consilieri; ntre 7.001 i 10.000 de locuitori 17 consilieri; pn n 20.000 de locuitori 19 consilieri i aa mai departe ajungndu-se chiar i la 35 consilieri n localitile cu peste 400.000 de locuitori.

1 2

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 77 din 13 aprilie 1996 Legea nr. 67/ 2004 privind alegerea autoritilor administraiei publice locale publicat n M. Of., nr. 271 din 29 martie 2004. 3 Publicat in M. Of., nr. 912 din 28 septembrie 2004 4 Art. 121 alin. (1) din Constituia Romniei publicat n Monitorul Oficial nr.767 din 31 octombrie 2003.

12

Legea numrul 215/2001 aduce precizri de ordin procedural pe fondul reducerii numrului de consilieri dnd n competena prefectului dreptul de a stabili numrul membrilor fiecrui consiliu local, n funcie de datele raportate de Institutul Naional de Statistic i Studii Economice la data de 1 ianuarie a anului n curs sau, dup caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile1. Pentru a fi ales consilier, potrivit Constituiei Romniei i Legii numrul 67/2004, persoana fizic trebuie s ndeplineasc cumulativ urmtoarele condiii de eligibilitate: calitatea de alegtor, vrsta de cel puin 23 ani, domiciliul n respectiva comun sau n respectivul ora, s nu aib funcia de magistrat sau s nu fie militar activ ori alt funcionar cruia i este interzis, potrivt Art. 40, alin. (3) din Constituie, asocierea n partide politice. n cazul candidailor independeni mai apare i condiia listei susintorilor2. n urma revizuirii Constituiei din anul 2003, n condiiile n care Romnia a aderat la Uniunea European, cetenii Uniunii care ndeplinesc cerinele legii organice au dreptul de a alege i de a fi alei n autoritile administraiei publice locale3. Funcia de consilier n sistemul nostru este incompatibil cu alte funcii publice sau private. Constituirea Consiliului Local se face n termen de 20 de zile de la data alegerilor, iar convocarea consilierilor pentru edina de constituire a consiliului se face de ctre prefect. Legea numrul 215/2001 precizeaz c edina este legal constituit dac consilierii sunt prezeni n proporie de cel puin 2/3. Consiliile locale pot avea atribuii n orice domeniu sau sector de activitate, dac nu exist o interdicie expres a legii. Constituia Romniei nu prevede detalii cu privre la organizarea i funcionarea consiliilor locale nici mcar durata mandatului nefiind precizat, toate aceste aspecte fiind lsate pe seama legii organice. Astfel Legea numrul 215/2001, n vigoare, stabilete durata mandatului consiliilor locale al consiliilor judeene, ca i al primarilor, la 4 ani, aceeai durat cu cea a mandatului parlamentar. Aceeai lege4 prevede c fiecare consiliu local se ntrunete n edine ordinare lunar, la convocarea primarului, respectiv n edine extraordinare, care pot fi cerute de primar sau de cel puin 1/3 din numrul consilierilor.1

Art. 29, alin. (1) din Legea nr 215/2001 a administratiei publice locale, publicat n Monitorul Oficial nr. 204 din 23 aprilie 2001. 2 Art. 44, alin. (1) din Legea 67/2004 privind alegerea autoritilor administraiei publice locale a fost publicat n M. Of., nr. 271 din 29 martie 2004. 3 Art. 16, alin. (4) din Constituia Romniei Romniei publicat n Monitorul Oficial nr.767 din 31 octombrie 2003. 4 Art. 40 din Legea nr 215/2001 a administraiei publice locale publicat n Monitorul Oficial nr. 204 din 23 aprilie 2001.

13

Hotrrile consiliului local se adopt cu votul majoritii membrilor prezeni, n afara cazurilor n care legea sau regulamentul consiliului cere o alt majoritate. Hotrrile privind bugetul local, precum i cele prin care se stabilesc impozite i taxe locale, se adopt cu votul majoritii consilierilor n funcie. n ceea ce privete dizolvarea consiliului local, primarul este autoritatea care comunic prefectului cazurile pentru care intervine dizolvarea de drept, prefectul, prin ordin, lund act de situaia de dizolvare a consiliului local i propunnd Guvernului organizarea de noi alegeri. 2.5 PRIMARUL I APARATUL Funcia de primar este o funcie tradiional n administraia local din Romnia dar i din Europa1. Primarul se poate defini ca fiind autoritatea administrativ public local unipersonal, eligibil, reprezentativ i autonom, mandatat s hotrasc n problemele interesnd colectivitatea local ca organ de execuie, acionnd i ca reprezentant al statului n acea localitate2. Legislaia actual n vigoare a optat pentru soluia alegerii primarului, la fel ca i n cazul consiliului, direct de comunitatea local, indiferent c este vorba de mediul rural sau urban. Primarul ndeplinete o funcie de autoritate public3, asigurnd respectarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, a prevederilor Constituiei, precum i punerea n aplicare a legilor, a decretelor Preedintelui Romniei, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului, a hotrrilor Consiliului local. De asemeni, dispune msurile necesare i acord sprijin pentru aplicarea ordinelor i instruciunilor cu caracter normativ ale minitrilor, ale celorlali conductori ai autoritilor administraiei publice centrale, ale prefectului, precum i a hotrrilor Consiliului judeean, n condiiile legii. Primarul este cel care reprezin unitatea administrativ-teritorial n relaiile cu alte autoriti publice, cu persoanele fizice sau juridice romne ori strine, precum i n justiie. Acesta ndeplinete urmtoarele categorii principale de atribuii: a) Atribuii exercitate n calitate de reprezentant al statului, n condiiile legii. Astfel, privitor la aceast categorie de atribuii, detaliem prin a evidenia c primarul ndeplinete funcia de ofier de stare civil i de autoritate tutelar, asigur funcionarea1 2

Antonie IORGOVAN, op.cit., pag.513. Ioan SANTAI, Drept administrativ i tiina administraiei, Vol. 1, Ediie revizuit pentru uzul studenilor, 2004. 3 Art. 60, alin. (1) din Legea nr 215/2001 a administraiei publice locale publicat n Monitorul Oficial nr. 204 din 23 aprilie 2001.

14

serviciilor publice locale de profil, avnd responsabiliti i n ceea ce privete organizarea i desfurarea alegerilor, a referendumului i a recensmntului. b) Atribuii referitoare la relaia cu Consiliul local. n exercitarea acestor atribuii, primarul: Prezint Consiliului Local, n primul trimestru, un raport anual privind starea economic, social i de mediu a unitii administrativ-teritoriale; Prezint, la solicitarea Consiliului Local, alte rapoarte i informri; Elaboreaz proiectele de strategii privind starea economic, social i de mediu a unitii administrativ-teritoriale i le supune aprobrii Consiliului Local. c) Atribuii referitoare la bugetul local. n acest caz, primarul: Exercit funcia de ordonator principal de credite; ntocmete proiectul bugetului local i contul de ncheiere a exerciiului bugetar, supunndu-le spre aprobare Consiliului Local; Iniiaz, n condiiile legii, negocieri pentru contractarea de mprumuturi i emiterea de titluri de valoare n numele unitii administrativ-teritoriale; Verific, prin compartimentele de specialitate, corecta nregistrare fiscal a contribualililor la organul fiscal teritorial, att a sediului social principal, ct i a sediului secundar. d) Atribuii privind serviciile publice asigurate cetenilor1. Aceste atribuii marcheaz faptul c primarul: Coordoneaz realizarea serviciilor publice de interes local prestate prin intermediul aparatului de specialitate sau prin intermediul organismelor prestatoare de srvicii publice i de utilitate public da interes local; Ia msuri pentru prevenirea i, dup caz, gestionarea situaiilor de urgen; Ia msuri pentru organizarea executrii i executarea n concret a activitilor din domeniile prevzute la Art. 36 alin.(6) lit.a)-d) din actuala lege a admnistraiei publice locale; Ia msuri pentru asigurarea inventarierii, evidenei statistice, inspeciei i controlului efecturii serviciilor publice de interes local prevzute la Art. 36 alin. (6) lit. a)-d) din

1

Art.63, alin.(5), lit.a) - h), din Legea nr 215/2001 a administraiei publice locale publicat n Monitorul Oficial nr. 204 din 23 aprilie 2001 i actualizat pn la data de 03/07/2008.

15

actuala lege a admnistraiei publice locale, precum i a bunurilor din patrimoniul public i privat al unitii administrativ-teritoriale; Numete, sancioneaz, i dispune suspendarea , modificarea, i ncetarea raporturilor de serviciu sau, dup caz, a raporturilor de munc, n condiiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate, precum i pentru conductorii instituiilor i serviciilor publice de interes local; Asigur elaborarea planurilor urbanistice prevzute de lege, le supune aprobrii consiliului local i acioneaz pentru respectarea prevederilor acestora; Emite avizele, acordurile i autorizaiile date n competena sa prin lege i prin alte acte normative; Asigur realizarea lucrrilor i ia msurile necesare conformrii cu prevederile angajamentelor asumate n procesul de integrare european n domeniul proteciei mediului i gospodririi apelor pentru serviciile furnizate cetenilor Primarul ndeplinete i alte atribuii stabilite prin lege, iar pentru exercitarea corespunztoare a atribuiilor sale, primarul colaboreaz cu serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale, precum i cu Consiliul Judeean. Mandatul primarului este de 4 ani i se exercit pn la depunerea jurmntului de ctre primarul nou-ales. Mandatul, poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi, calamitate natural, dezastru sau sinistru deosebit de grav. De drept, mandatul primarului nceteaz n condiiile legii statutului aleilor locali, precum i n situaiile prevzute de Art.69 alin. (2) lit. a) i b) din Legea nr. 215/2001. Potrivit Legii nr.393/2004 privind Statutul aleilor locali 1 calitatea de primar nceteaz, de drept, nainte de expirarea duratei normale a mandatului, n urmtoarele cazuri: demisie; incompatibilitate; schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial; condamnarea, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, la o pedeaps privativ de libertate; punerea sub interdicie judectoreasc; pierderea drepturilor electorale; deces. Statutul viceprimarului este succint reglementat n actual lege a administraiei publice i prevede faptul c fiecare comun, ora i municipiu are cte un viceprimar, iar municipiile reedin de jude au cte 2 viceprimari.

1

Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 912 din 7 octombrie 2004, modificat prin Legea nr. 35/2008, publicat n Monitorul Oficial nr. 196 din 13 martie 2008.

16

Viceprimarul este subordonat primarului i nlocuitorul de drept al acestuia, care i poate delega atribuiile sale. De asemeni, viceprimarul este ales cu votul majoritii consilierilor locali n funcie, din rndul membrilor acestuia. Schimbarea din funcie a viceprimarului se poate face de consiliul local, prin hotrre adoptat cu votul majoritii consilierilor n funcie, la propunerea primarului sau a unei treimi din numrul consilierilor locali n funcie. Pe durata mandatului,viceprimarul primete o indemnizaie lunar, ca unic form de remunerare a activitii corespunztoare funciei de viceprimar, i care reprezint baza de calcul pentru stabilirea drepturilor i obligaiilor care se determin n raport cu venitul salarial. Durata mandatului constituie vechime n munc i n specialitatea studiilor absolvite. Instituiile, serviciile publice de interes local i aparatul de specialitate al primarului, sunt reglementate de Legea nr 215/2001 pe parcursul ntregului capitol IV i funcioneaz n principalele domenii de activitate, potrivit specificului i nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale i n limita mijloacelor financiare de care dispun. 2.6. CONSILIUL JUDEEAN Coordonarea activitii autoritilor locale deliberative i nu numai, a fost dat n sarcina consiliului judeean, constituit aa dup cum i este i numele la nivelul unitii administrativ-teritoriale, cea mai mare din Romnia, judeul. De aceea se poate afirma c prin atribuiile pe care le exercit la acest nivel, atribuii concretizate n acte obligatorii pentru celelalte autoriti din cadrul unitii administrative, dar i prin capacitatea coordonatoare a reprezentantului su, Preedintele Consiliului autoritate executiv, se asigur organizarea i dezvoltarea coerent a politicilor publice n cadrul judeului1. Consiliul judeean este autoritatea administraiei publice locale, constituit la nivel judeean pentru coordonarea activitii consiliilor comunale, oreneti i municipale, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Consiliul judeean este compus din consilieri judeeni, alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile legii. Numrul membrilor fiecrui consiliu judeean se stabilete prin ordin al prefectului, n funcie de numrul locuitorilor judeului, raportat de Institutul Naional de Statistic la data de 1 ianuarie a anului n curs sau, dup caz, la data de 1 iulie a anului care preced alegerile, dup cum urmeaz2:1 2

Ioan Alexandru, Tratat de administraie public, Editura Universul Juridic, Bucureti 2008, pag.315 Articolul 88 din Legea nr.215/2001, modificat prin Legea nr 35/2008, publicat n M. Of. nr. 196 din 13 martie 2008

17

Numrul locuitorilor judeului pn la 350.000 ntre 350.001500.000 ntre 500.001650.000 peste 650.000

Numrul consilierilor 30 32 34 36

Consiliul judeean ndeplinete urmtoarele categorii principale de atribuii1: a) atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al consiliului judeean, ale instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean; b) atribuii privind dezvoltarea economico-social a judeului; c) atribuii privind gestionarea patrimoniului judeului; d) atribuii privind gestionarea serviciilor publice din subordine; e) atribuii privind cooperarea interinstituional; f) alte atribuii prevzute de lege. Astfel, privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al consiliului judeean, ale instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean, Consiliul Judeean are urmtoarele atribuii2: alege, din rndul consilierilor judeeni, 2 vicepreedini; hotrte nfiinarea sau reorganizarea de instituii, servicii publice i societi comerciale de interes judeean, precum i reorganizarea regiilor autonome de interes judeean, n condiiile legii; aprob regulamentul de organizare i funcionare a consiliului judeean, organigrama, statul de funcii, regulamentul de organizare i funcionare ale aparatului de specialitate, precum i ale instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean; exercit, n numele judeului, toate drepturile i obligaiile corespunztoare participaiilor deinute la societi comerciale sau regii autonome, n condiiile legii; numete, sancioneaz i dispune suspendarea, modificarea i ncetarea raporturilor de serviciu sau, dup caz, a raporturilor de munc, n condiiile legii, pentru conductorii instituiilor i serviciilor publice de interes judeean.

1

Art. 91, alin. (1) din Legea nr 215/2001 a administraiei publice locale publicat n Monitorul Oficial nr. 204 din 23 aprilie 2001 i actualizat pn la data de 03/07/2008. 2 Art. 91, alin.(2) lit. a) e) din actuala lege a administraiei publice locale.

18

n ceea ce privete dezvoltarea economico-social a judeului, Consiliul Judeean are urmtoarele atribuii1: aprob, la propunerea preedintelui consiliului judeean, bugetul propriu al judeului, virrile de credite, modul de utilizare a rezervei bugetare i contul de ncheiere a exerciiului bugetar; aprob, la propunerea preedintelui consiliului judeean, contractarea i/sau garantarea mprumuturilor, precum i contractarea de datorie public local prin emisiuni de titluri de valoare n numele judeului, n condiiile legii; stabilete impozite i taxe judeene, n condiiile legii; adopt strategii, prognoze i programe de dezvoltare economico-social i de mediu a judeului, pe baza propunerilor primite de la consiliile locale; dispune, aprob i urmrete, n cooperare cu autoritile administraiei publice locale comunale i oreneti interesate, msurile necesare, inclusiv cele de ordin financiar, pentru realizarea acestora; stabilete, pe baza avizului consiliilor locale ale unitilor administrativ-teritoriale implicate, proiectele de organizare i amenajare a teritoriului judeului, precum i de dezvoltare urbanistic general a acestuia i a unitilor administrative-teritoriale componente; urmrete modul de realizare a acestora, n cooperare cu autoritile administraiei publice locale comunale, oreneti sau municipale implicate; aprob documentaiile tehnico-economice pentru lucrrile de investiii de interes judeean, n limitele i n condiiile legii. n exercitarea atribuiilor privind gestionarea patrimoniului judeului, Consiliul Judeean2: hotrte darea n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public a judeului, dup caz, precum i a serviciilor publice de interes judeean, n condiiile legii; hotrte vnzarea, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate privat a judeului, dup caz, n condiiile legii; atribuie, n condiiile legii, denumiri de obiective de interes judeean.

1

Art. 91, alin. (3), lit a) - f) din Legea nr. 215/ 2001 a administraiei publice locale publicat n Monitorul Oficial nr. 204 din 23 aprilie 2001 i actualizat pn la data de 03/07/2008. 2 Art. 91, alin. (4), lit a) - c) din actuala lege a administraiei publice.

19

Atribuiile Consiliului Judeean privind gestionarea serviciilor publice din subordine sunt urmtoarele3: asigur, potrivit competenelor sale i n condiiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes judeean privind: educaia; serviciile sociale pentru protecia copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor vrstnice, a familiei i a altor persoane sau grupuri aflate n nevoie social; sntatea; cultura; tineretul; sportul; ordinea public; situaiile de urgen; protecia i refacerea mediului; conservarea, restaurarea i punerea n valoare a monumentelor istorice i de arhitectur, a parcurilor, grdinilor publice i rezervaiilor naturale; evidena persoanelor; podurile i drumurile publice; serviciile comunitare de utilitate public de interes judeean, precum i alimentarea cu gaz metan; alte servicii publice stabilite prin lege; emite avizele, acordurile i autorizaiile date n competena sa prin lege; acord consultan n domenii specifice, n condiiile legii, unitilor administrativteritoriale din jude, la cererea acestora. n ceea ce privete cooperarea interinstituional, Consiliul Judeean2: hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice romne ori strine, inclusiv cu parteneri din societatea civil, n vederea finanrii i realizrii n comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau proiecte de interes public judeean; hotrte, n condiiile legii, nfrirea judeului cu uniti administrativ-teritoriale din alte ri; hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte uniti administrativteritoriale din ar ori din strintate, precum i aderarea la asociaii naionale i internaionale ale autoritilor administraiei publice locale, n vederea promovrii unor interese comune. 2.7. GENERALITI PRIVIND PRINCIPALELE COLECTIVITI

LOCALE EUROPENE

3

Art. 91, alin. (5), lit a) - d) din Legea nr. 215/ 2001 a administraiei publice locale publicat n Monitorul Oficial nr. 204 din 23 aprilie 2001 i actualizat pn la data de 03/07/2008.2

Art. 91, alin. (6), lit a) - c) din Legea nr. 215/ 2001 a administraiei publice locale publicat n Monitorul Oficial nr. 204 din 23 aprilie 2001 i actualizat pn la data de 03/07/2008.

20

Nici un stat nu este singurul antreprenor al serviciilor publice. Colectivitile locale se ngrijesc de un anumit numr de servicii publice, organiznd servicii publice locale. Acestea ns, pot fi concepute n dou feluri diferite. Colectivitile locale pot fi privite ca societi naturale, n originea lor egale sau anterioare statului i se bucur de drepturi pe care statul le-a recunoscut mai mult dect le-a atribuit; aceste colectiviti locale urmeaz s fie nvestite n cadrul legii cu o important autonomie, limitat doar printr-un control, adeseori discret, al statului. Aceste colectiviti locale reprezint, de obicei, o mare diversitate de organizare deoarece, prin modul n care au fost concepute, au vocaia de a fi libere i autorizaia de a se guverna ele nsele, cu respectarea dispoziiilor legale. Cea de-a doua viziune consider colectivitile locale ca fiind dezmambrminte ale statului, creaii ale legii pentru scopuri de comoditate administrativ, ca simple circumscripii teritoriale ridicate la demnitatea de persoane morale, nvestite cu anumite drepturi, prin bunvoina puterii centrale. Aceasta le menine sub o strict supraveghere, instituind asupra lor o tutel i punnd n fruntea lor funcionari numii de ea i nu alei de locuitori sau, dac alegerea este permis, limitnd strns puterile celor alei. n linii generale, se poate exemplifica astfel primul tip cu administraia local britanic, iar al doilea prin organizarea francez. ntre cele dou sisteme exist atenuri, interferene, comunicri; nici unul dintre cele dou nu se prezint ntr-o stare pur. Din raiuni economice, politice, sociale, statul, chiar i n rile care au cea mai larg autonomie local, i-a dezvoltat puterile, exersnd prin procedee variate controlul; imitnd exemplul dat de rile cu liberti locale ntinse i, sub aciunea ideilor liberale, n rile cu regim de centralizare s-a procedat la o descentralizare progresiv, s-a pus din ce n ce mai mult conducerea afacerilor locale pe seama corpurilor alese, limitndu-se puterea de tutel, nchiznd n cadrul procedurilor juridice exerciiul acestei tutele. Subzist totui o deosebire ntre cele dou sisteme diferite i rile cu administraii locale care aparin unuia sau altuia dintre ele1. Pentru rile n care, n cadrul legii, autonomia este principiul fundamental, se vorbete de guvernmnt local. Dac la ealonul naional, guvernul impune soluia n ceea ce privete marile probleme ce intereseaz ansamblul colectivitii naionale, la ealonul local se admite c, colectivitile locale, ele nsele, pot trata probleme care, n cadrul lor, sunt, pentru ele, eseniale. n acest sens, englezii ntrebuineaz termenul de guvernmnt local i anume de self-government.1

Ioan ALEXANDRU, Tratat de administraie public, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2008, pag.408.

21

n principiu, n rile unde autoritatea statului se face simit cu vigoare asupra colectivitilor locale, nu se vorbete deci de o administraie local sau de regim local. Astfel, n Frana i Germania, se spune c exist un regim administrativ descentralizat, c au o administraie autonom self verwaltung, dar cuvntul guvernmnt nu se folosete, ele aflndu-se numai la ealon naional. Termenul de regim local n Frana i pe continentul european a dobndit, ns, un sens general. Prin extindere, acum el desemneaz ansamblul de organizare i funcionare a colectivitilor locale, oricare ar fi gradul de autonomie sau de subordonare constatat n aceste colectiviti. n Marea Britanie i alte ri, guvernul central a lsat s subziste, aproape paralel cu el, o larg autonomie a colectivitilor inferioare, asupra crora el s-a mulumit mult vreme s planeze autoritatea sa suveran. Dar viaa local a trecut printr-o perioad de decaden, iar aceasta a determinat att n Marea Britanie ct i n alte state analoge, amplificarea controlului general central, creterea puterii i rolului guvernului central1. ntr-o alt seria de ri, ca Frana i Spania, statul a subordonat sub autoritatea sa, n secolele XVII i XVIII, colectivitile locale. De aproape 100 ani, statul nu le-a restituit dect puin i foarte strns anumite liberti. Descentralizarea, acolo unde exist descentralizare, a aprut ca o micare general n cursul secolelor XIX i XX. S-au produs multe oscilaii i retrageri anumite puseuri de centralizare au fost rezultatul unor dificulti financiare, a proastei gestiuni a autoritilor locale, care au transpus pe plan local metodele autoritare ale noilor regimuri autoritare, acelea care au triumfat un timp n Germania i Italia, n timpul fascismului. Dup doborrea fascismului s-a produs o ntoarcere spre descentralizare. Ca o observaie general, n lumea actual libertile locale marcheaz, n fapt, peste tot, un anumit regres, dei, declarativ, se afirm creterea autonomiei. Statul, aproape peste tot, mrete prin proceduri diverse controlul su; deintor de mari resurse financiare, fa de localiti care, de regul, sunt srace, el acord subvenii, dar pretinde ca serviciile s funcioneze n condiiile pe care le impune, i pe care le are sub observaie. El prescrie prin lege reguli a cror aplicare o supravegheaz, ncercnd s protejeze pe cei administrai de inerentele abuzuri. 2.8 STRUCTURI ALE ADMINISTRAIEI LOCALE NTR-UN STAT UNITAR EUROPEAN1

Ioan ALEXANDRU, Tratat..., pag. 409.

22

Exemplul Franei Frana numr peste 62.998.773 de locuitori, i cuprinde 26 de regiuni, , 100 departamente i 36.763 comune. Relaiile dintre Republic i colectivitile componente sunt reglementate de Titlul XII i Titlul XIII din Constituie, dar i de legi speciale1. n ceea ce privete gradul de autonomie al colectivitilor componente ale Republicii, se pot evidenia: Colectiviti situate n Metropol, care cuprind Hexagonul i Corsica. Aceste colectiviti sunt reglementate de Art.72, Art. 72-1 i Art. 72-2 din Titlul XII din Constituie. Colectiivitile ultramarine reglementate de Art. 72-3, Art. 72-4 i Art 74-1 Noua-Caledonie, care i gsete reglementarea n Titlul XIII din Constituie. din Titlul XII din Constituie. Potrivit Art. 72 din Constituie, colectivitile teritoriale ale Republicii sunt: comunele, departamentele, regiunile, colectivitile cu statut special i colectivitile de peste mri prevzute de Art. 74. Orice alt colectivitate teritorial poate fi creat prin lege, dac este cazul n locul uneia sau mai multor colectiviti menionate mai sus. Colectivitile teritoriale au dreptul s ia decizii pentru ansamblul de competene care pot fi mai bine puse n oper la nivelul lor. Aceste colectiviti se administreaz n mod liber prin consilii alese i dispun de o putere de reglementare pentru exercitarea competenelor lor. n colectivitile teritoriale ale Republicii, reprezentantul statului, prefectul, reprezentant al fiecrui membru al Guvernului, are sarcina de a apra interesele naionale, de a realiza un control administrativ, i de a veghea la respectare legilor. Colectivitile teritoriale s-au plns de mult timp c nu dispun de resurse proprii suficiente pentru a-i ndeplini misiunile. Art.72-2 din Constituie le acord ns cteva garanii n acest sens, astfel nct ele s poat beneficia de resurse disponibile n mod liber, n condiiile stabilite de lege. Legea le poate autoriza s fixeze impozitele i taxele n limitele pe care ea le decide. ncasrile fiscale i celelalte resurse proprii ale colectivitilor teritoriale reprezint, pentru fiecare categorie de colectivitate, o parte determinant a ansamblului resurselor lor. Orice transfer de competene nre stat i colectivitile teritoriale este nsoit de atribuirea de resurse echivalente celor care erau consacrate exercitrii lor. Colectivitile teritoriale nu1

Ibidem, pag. 411.

23

dispun totui de o deplin autonomie financiar, cci legiuitorul pstreaz competena legislativ n domeniul fiscal, doar el putnd crea noi impozite. Regiunea A fost creat prin Legea 72-619 din iulie 1972, ulterior modificat de 14 ori, n ideea creterii autonomiei1. n Frana exist 22 adaug de alte regiuni 4 din metropolitane, la care se teritoriile de peste mri: Guadelupa, Guyana, Martinica i Runion, recunoscute ca regiuni din 1982, cnd n Frana are loc o adevrat reform privind libertile administrativ, drepturile i i

odat cu adoptarea legii comunelor,

departamentelor

regiunilor, cunoscut i sub numele de Legea descentralizrii. Regiunile corespund unitilor teritoriale pur administrative, care sunt distincte de vechile provincii istorice. Astfel, regiunii i s-a recunoscut, nc din 1972, personalitate juridic, dar nu o colectivitate local, ci ca o insituie public al crei scop este acela de a contribui la dezvoltarea economic i social a regiunii2.

1 2

Ioan ALEXANDRU, Tratat...,pag. 412 Codul General al Colectivitilor Locale, Capitolul IV, creat prin Legea nr 2010-1563 din 16 decembrie 2010 reforma administraiei locale franceze, versiune consolidat la 18 decembrie 2010.

24

Regiunea beneficiaz de un Consiliu regional i de un Comitet economic i social. Consiliul regional are putere de decizie n materie bugetar, n timp ce Consiliul economic i social are un rol facultativ. Consiliul regional dispune de putere deliberativ. Acesta este compus din consilieri alei prin sufragiu universal direct, pe departamente, pentru un mandat de ase ani. Consiliul i desfoar activitatea n edine publice. Consilierii regionali aleg intre ei, cu majoritate absolut a voturilor preedintele Consiliului pentru un mandat de 6 ani. Preedintele Consiliului regional reprezint autoritatea executiv i dispune de puteri proprii, stabilite prin dispoziii legale, dar i de puteri delegate de ctre Consiliul regional. Preedintele Consiliului este cel care pregtete deliberrile adunrii regionale i este responsabil cu punerea lor n aplicare. Acesta, se mai ocup i cu gestionarea patrimoniului, sesizeaz Consiliul economic i social regional, conduce serviciile regiunii, i reprezint regiunea la toate evenimentele din viaa public. Preedintele poate delega anumite atribuii i puteri vicepreedinilor Consiliului regional. Executivul regional cuprinde i un Birou, compus din preedintele Consiliului regional i din mai muli vicepreedini, nsrcinai cu competene specifice unui anumit domeniu. Pe lng Consiliului regional funcioneaz i o serie de comisii: o comisie permanent; comisii interne pentru diferite domenii de activitate; comisii mixte statul i regiunea s-au angajat s pun n aplicare o politic de dezvoltare regional. Pentru realizarea acestui demers s-au nfiinat comisii mixte Stat Regiune, ce grupeaz reprezentani i servicii ale statului, pe de o parte, alei i servicii ale regiunii, pe de alt parte. Regiunea dispune de servicii administrative nsrcinate cu aplicarea politicilor decise de ctre alei. Preedintele Consiliului regional este eful serviciilor administrative, dar el deleg conducerea acestora unui director general al serviciilor. Departamentul Departamentele (dpartements n francez) sunt unitile administrative ale Franei, foarte asemntoare cu judeele Romniei (care au fost organizate n principiu dup acestea)1.1

Ioan ALEXANDRU, Tratat..., pag. 413.

25

Cele

101

departamente

franceze

sunt

grupate

actualmente

n

22

de regiuni metropolitane i 5 regiuni de peste mri. Ele sunt mprite de asemenea n 343 arondismente (arrondissements n francez)2. n Frana continental (Frana metropolitan fr Corsica), suprafaa medie a unui departament este de aproximativ 5.965 km. La recensmntul din 1999, populaia medie a unui departament din Frana continental era de 511.012. Departamentele au o suprafa ntre 4.000 i 8.000 km i o populaie ntre 100.000 i un milion. Dup suprafa, cel mai mare department este Gironde (10.000 km) iar cel mai

mic este oraul Paris (105 km excluznd suburbiile care sunt organizate i ele n departamente adiacente). Cel mai populat departament este Nord (2.550.000) iar cel mai puin populat este Lozre (74.000). Fiecare departament este administrat de ctre un Consiliu General ales pe o perioad de ase ani i este condus de ctre un preedinte cu puteri executive. Guvernul Franei este reprezentat n cadrul departamentului printr-un prefect numit n mod discreionar i este2

Idem, pag. 413.

26

asistat de ctre unul sau mai muli subprefeci, n funcie de numrul de centre distincte din departament. Oraul de reedin al departamentului este numit prefectur (francez: prfecture) iar departamentul este mprit n mai multe arondismente (ntre unul i apte). Capitala aronsidmentului se numete sub-prefectur (francez: sous-prfecture). Departamentele sunt mai departe sub-divizate n cantoane i comune, acestea din urm fiind conduse de ctre un consiliu municipal. Arondismentul Cele 100 departamente ale Franei sunt subdivizate n 342 arondismente (francez arrondissements)1. Reedina unui arondisment se numete subprefectur (francez: sous-prfecture), iar n situaia n care arondismentul conine reedina departamentului, acel ora este reedina arondismentului. Arondisentele sunt mai departe divizate n cantoane i comune. Oraele Paris, Lyon i Marsilia sunt divizate n arondismente municipale. Administraia unui arondisment este sarcina unui subprefect (francez: sous-prfet) care are rolul de a asista prefectul departamentului. Unele servicii ale prefecturii sunt astfel disponibile i n sub-prefectur, reducnd astfel distanele pe care un cetean trebuie s le parcurg pentru anumite demersuri oficiale i de asemenea se permite astfel evitarea unor aglomeraii excesive a sarcinilor administrative n prefectur. Spre deosebire de regiuni, departamente i comune, arondismentele nu dispun de statutul de entitate legal n administraia local. Ele nu sunt conduse de alei locali, ci de ctre oficiali numii de guvern. Comuna Aceasta constituie al treilea nivel al administraiei locale. Frana are ea singur mai multe comune dect ansamblul partenerilor si din Uniunea European: La data de 1 ianuarie 2007, Frana era format din 36.786 comune repartizate astfel: 36.572 n Frana metropolitan, 114 n departamentele de peste mri, 100 n colectivitile de peste mri.

1

Ioan ALEXANDRU, Tratat..., pag.315.

27

Numrul este net superior al celor din cele mai multe ri europene: Germania, cu o populaie mai mare dect a Franei cu o treime, este format din 12.321 comune (german gemeinde), Spania i Italia sunt formate din aproximativ 8000 comune fiecare, Romnia, cu o suprafa aproximativ de dou ori mai mic, are doar 2961 comune i orae iar n Regatul Unit nu exist o diviziune de acelai nivel. Doar Elveia are o densitate a comunelor similar Franei. La nivelul celor 15 membrii ai Uniunii Europene de dinainte de 2004, Frana, cu o populaie de 16% din populaia uniunii, coninea aproximativ jumtate din cele 75.000 ale acesteia. Aadar, colectivitile de baz ale administraiei locale n Frana sunt comunele1. n Frana distingem urmtoarele categorii de comune: comune rurale, care se mpart n comune cu o populaie sub 3.500 de locuitori i comune cu o populaie de peste 3.500 de locuitori; comune urbane La nivelul comunei funcioneaz dou autoriti reprezentative: Consiliul Municipal i Primarul. Consiliul Municipal este autoritatea deliberativ, ce are competen general i lucreaz n edine publice. Consilierii municipali sunt alei prin sufragiu universal direct, pentru un mandat de 6 ani2. Codul general al colectivitilor locale3 stabilete n Art. L2121-2 numrul de consilieri pentru fiecare comun n funcie de populaie. Consiliul se reunete cel puin o dat pe trimestru. Executivul comunal este reprezentat de primar, ales de consiliul municipal. Durata mandatului coincide cu cea a consiliului municipal. Demisia primarului este naintat de acesta reprezentantului statului din departamentul respectiv. Contieni de situaia inadecvat a sistemului de diviziuni n comune, dar fiind incapabili s schimbe situaia, politicienii francezi au creat n ultimii 50 de ani un nou sistem de organizare administrativ local ce permite diferitelor comune independente de a se reunii i de a forma un sindicat ce permite utilizarea n comun a anumitor servicii publice. Acestea efectueaz n unele locuri doar servicii de baz, cum ar fi colectarea deeurilor menajere sau1

Liviu COMAN-KUND, Sisteme administrative europene, Universitatea Dunrea de Jos Galai, DIDFR, 2009, pag. 78. 2 Liviu COMAN-KUND, Sisteme administrative europene, Universitatea Dunrea de Jos Galai, DIDFR, 2009, pag. 74. 3 Codul General al Colectivitilor Locale, creat prin Legea nr 2010-1563 din 16 decembrie 2010 reforma administraiei locale franceze, versiune consolidat la 18 decembrie 2010.

28

asigurarea alimentrii cu ap potabil n zone rurale, dar n alte regiuni, n special pin cele urbane, cooperarea este mai puternic, asigurnd transportul n comun sau chiar colectarea taxelor locale. n 1999, prin legea Chevnement, structurile de intercomunalitate au fost restructurate i s-a creat un context legal de acordare a finanrilor din partea statului pentru a ncuraja comunele s formeze intercomunaliti. Spre deosebire de legea Marcellin din 1971 care a creat un context de unire a comunelor, car care a fost considerat un eec, legea Chevnement s-a bucurat de un real succes, n primii 5 ani de la intrarea n vigoare a acesteia, majoritatea comunelor au fcut parte din structuri de intercomunalitate. Actualmente exist dou tipuri de intercomunaliti: 1. Intercomunaliti fr putere fiscal. Sunt cea mai supl form de intercomunalitate n care comunele formeaz sindicate intercomunale (francez syndicats intercommunaux) i contribuie la bugetul acestora, fr ca sindicatul s aib dreptul de a percepe taxe. Aceste forme nu au fost modificate de legea Chevnement i se afl ntr-un trend descendent. 2. Intercomunaliti cu putere fiscal. Sunt definite de legea Chevnement, numite oficial etablismente intercomunaliti: Comunitate de publice de de cooperare intercomunal, (francez: tablissements de communes); Comunitate publics de coopration intercommunale) care definete trei astfel de tipuri de Comunitate aglomeraie comune (francez communaut (francez: communaut d'agglomration);

urban (francez: communaut urbaine). Sumele alocate de guvern varieaz n funcie de tipul comunitii i de populaia acesteia, aceasta fiind principala atractivitate a intercomunalitilor. Comunitile de comune primesc cea mai mic sum pe cap de locuitor, n timp ce Comunitile urbane primesc cea mai mare sum pe cap de locuitori, statul fornd astfel comunele s realizeze comuniti foarte integrate. 2.9. STRUCTURI ALE ADMINISTRAIEI LOCALE NTR-UN STAT FEDERAL Exemplul Republicii Federale Germania n constituia german, numit Grundgesetz (lege fundamental), Germania este definit ca fiind o republic federal format din urmtoarele landuri (ri ale federaiei):

29

La nivelul landurilor funcioneaz guverne distincte conduse de un prim ministru. n afara nivelului federal sau central de organizare, Germania mai cunoate i urmtoarele nivele teritoriale1: landurile (Lnder), ri ale federaiei, reprezentnd nivelul regional; arondismentul (Landkreise) jude, departament, district, dup diverse terminologii, ca nivel intermediar; comuna (Gemeinden) sau localitatea (urban ori rural) ca nivel de baz. Alturat acestora, potrivit tradiiilor istorice recunoscute legislativ, Germania mai cunoate i aa numitele orae libere sau autonome respectiv: orae stat, cu regim asemntor landurilor (Berlin, Hamburg, Bremen); marile orae arondisment, cu un statut specific n cadrul landurilor i de

egalitate cu respectiva structur administrativ-teritorial creia i corespund. Germania este o federaie n care: landurile au preexistat istoric federaiei, avnd o suveranitate originar, nnscut, care, n urma unificrii statale, s-a limitat, transferndu-i unele atribuii (de exemplu, n domeniul aprrii, finanelor, politicii monetare, a celei externe, etc.), n

1

Ioan ALEXANDRU, Tratat..., pag. 424.

30

beneficiul federaiei, pstrndu-i unele competene specifice i avnd parlament, guvern i justiie proprii; arondismentele i comunele au autonomie limitat la rezolvarea problemelor specifice n baza competenei atribuite de federaie i land, conform Constituie federale precum i a Constituiei i a codurilor proprii landului, potrivit statutelor respectivelor colectiviti locale i a tradiiilor istorice locale. Fiecare din cele trei nivele de organizare, land, arondisment i comun dispune de: autoriti reprezentative proprii, alese de comunitate; autonomie proprie, distinct i determinat ca aptitudine de a aciona n nume capacitate de drept public i privat care permite exercitarea n regim de putere

propriu pentru rezolvarea problemelor comunitii locale respective; sau de iniiativ particular, prin acte de autoritate administrative sau contractuale emise sau ncheiate n vederea realizrii propriilor atribuii. Competenele legislative, executive i judiciare sunt riguros determinate la nivelul structurilor teritoriale i n raport cu puterea central. Competena legislativ are ca subdiviziuni: competena proprie sau exclusiv a federaiei; competena concurent sau comun (paralel) a federaiei i a landului; competena proprie landului. Competena legislativ general dei teoretic este atribuit landului, practic este ncredinat federaiei, n condiiile n care, totui, Consiliul Federal (camera superioar, Bundesrat), format din reprezentanii numeric egali ai landurilor, contribuie decisiv la elaborarea legii federale aplicate efectiv de administraia landurilor, n domenii de importan naional precum aprarea, politica extern, finane, servicii publice naionale (pot, telecomunicaii, ci ferate). Competena concurent (comun sau paralel) vizeaz justiia, asistena social, domeniile dreptului civil, penal, muncii, iar n caz de conflict ntre cele dou are prioritate legislaia federal. Competena proprie (exclusiv) a landurilor vizeaz nvmntul, cultura, ordinea public, statutul colectivitilor locale i procedurile administrative. Respectarea repartizrii de atribuii i soluionarea conflictelor juridice derivnd din acest domeniu revine Tribunalului Federal Constituional.

31

Arondismentele i comunele1 : parte; exercit competene executive proprii i exclusive pentru rezolvarea problemelor principiul subsidiaritii, respectiv intervenia autoritilor superioare n sprijinul specifice, iar, alturat lor, au i competene delegate de federaie sau de land; celor inferioare, acioneaz ori de cte ori acestea din urm sunt depite economic sau financiar de amploarea unei sarcini pe care nu o pot realiza integral prin efort propriu; n acest sens landul intervine n sprijinul arondismentului, iar acesta din urm n sprijinul comunelor. Arondismentul Acesta reprezint o colectivitate teritorial local intermediar ntre land i comun, avnd un statut special stabilit printr-un cod adoptat ca lege a landului i care dispune de autonomie administrativ. Adunarea arondismentului este organul colegial, reprezentativ, aleas pe un mandat de 5 ani prin vot universal, egal, direct i secret de ctre electoratul local respectiv. Adunarea decide n toate problemele de competena arondismentului i poate delega unele atribuii preedintelui ei sau unor comitete restrnse formate din membrii acesteia. Preedintele de arondisment este ales de adunare pe un mandat cuprins ntre 6-12 ani, avnd att statutul de ales i de reprezentant local, dar i calitatea de funcionar public, fiind att conductorul organului colegial, ct i ef al aparatului administrativ al arondismentului. Arondismentul desfoar activiti ce depesc mijloacele financiare i capacitatea de gestiune a comunelor componente, avnd atribute de activitate public n acest sens constnd n capacitatea de a organiza, recruta i gestiona personalul administrativ, dispunnd de puterea bugetar i financiar necesar, avnd competena de a emite reglementri juridice aplicabile ntregului arondisment, precum i dreptul la sigiliu, stem i drapel propriu. Comuna Statutul comunei este supus principiului liberei administrri i celui al autonomiei locale ceea ce permite s decid n nume i pe rspunderea proprie pe ansamblul problemelor1

au caracter de colectivitate teritorial local, dispunnd de autonomie

administrativ proprie, iar nu de autonomie legislativ ncredinat doar landului din care fac

Ioan Alexandru, Tratat..., pag. 424-425.

32

locale n domenii precum dezvoltarea economic i financiar, recrutarea i gestionarea personalului propriu, adoptarea de reglementri proprii, etc. Comunele pot aciona ca ageni economici, n limitele legii, putnd nfiina ntreprinderi economice pentru nevoi locale, cu caracter rentabil, vrsnd n ntregime tot profitul la bugetul local. Un mare numr de sarcini administrative locale au fost transmise unor particulari ca, de exemplu, n materie de transport public local, saluritate, etc., sub controlul autoritilor locale, realizndu-se, dup caz, asociaii comunale, acolo unde interesele economice i efortul financiar impun o asemenea colaborare. n funcie de mrimea comunelor distingem1: marile orae, asimilate arondismentelor, avnd o populaie de peste 100.000 de locuitori care exercit att atribuii de arondisment ct i de comun; oraele mijlocii (peste 20.000 de locuitori) care exercit numai unele atribuii de arondisment, ct i atribuii proprii; oraele mici i satele care exercit atribuii proprii, iar alte atribuii sunt exercitate pe seama lor de ctre arondisment. Comunele cunosc trei modele distincte de organizare i exercitare a conducerii administrative locale. A) Modelul consiliului (utilizat n nord) de inspiraie englez, respectiv un organ colegial, deliberativ, ales pe un mandat de 4 ani, n mod direct de locuitorii comunei, care deine toate atribuiile importante, alegnd la rndul su, un primar onorific, dar i un director executiv numit care conduce toate serviciile administraiei comunale locale. Primarul ca preedinte al consiliuluiAlege Alege

Directorul administraiei locale

Conduce

Formeaz

Consiliul local

Alege

Adjuncii

ComiteteAleg1

Controleaz

Conduc

ADMINISTRAIAIoan ALEXANDRU, Tratat..., pag. 426.

Cetenii 33

B) Modelul magistratului care presupune un consiliu ca organ colegial, deliberativ i eligibil i magistratul ca organ executiv restrns, format din primar i adjuncii si, alei de consiliu, fiecare avnd atribuii proprii, cu rolul de a pregti edinele i proiectele de acte ale consiliului pe care le duce la ndeplinire1.Alege

Consiliul deputailo r oraului

Controleaz Formeaz

Magistratura ca echip de conducere (primar, viceprimari)

Aleg

Comitete

Conduce

Cetenii

ADMINISTRAIA

C) Modelul primarului ce presupune un primar ales direct de locuitori, cu puteri importante, dublat de un consiliu comunal, organism colegial, deliberativ i eligibil prezidat de primar ca organ comunal executiv i ef al administraiei locale. Primarul conduce att administraia local (aparatul), ct i consiliul local, avnd sau nu, n funcie de legislaia local, i un drept de vot, fiind ales, de regul, pentru un mandat de 5 ani2.

Alege

Consiliul orenesc

Controleaz Alege Formeaz

Primarul, preedinte al consiliului i conductor al administraiei Viceprimarii

ComiteteAleg

Conduc

Cetenii1 2

ADMINISTRAIA

Ioan ALEXANDRU, Tratat...,pag. 428. Ioan ALEXANDRU...,pag.429.

34

2.10. STRUCTURI ALE ADMINISTRAIEI LOCALE NTR-UN STAT REGIONAL. Exemplul Republicii Italiene In Italia, organizarea administraiei statului are o structur piramidal, in al crei vrf se afl Guvernul i ministerele, autoritile locale fiind subordonate ministerelor. Aici se intalnete acelai sistem de organizare administrativ pe trei nivele comunal, provincial i regional, dispunnd de o bogat legislaie recent in materia autonomiei locale. El este, in mare parte, de inspiraie francez, fiind un regim uniform la nivelul intregii ri. Pe lng autoritile locale, sistemul de administraie descentralizat cuprinde i serviciile publice, care au statut de persoane morale, corpuri cu independen juridic, constituite sub dreptul public i cu diferite grade de putere de autoguvernare. Italia este statul cu cea mai ampl descentralizare administrativ in serviciile dependente de stat1, intruct conform textului constituional italian, Republica este bazat pe principiile autonomiei administrative locale i pe maxima descentralizare a serviciilor puse la dispoziie de ctre stat. De altfel, in literatura de specialitate, s-a artat c din punct de vedere politic, Republica Italian poate fi descris ca un Stato delle autonomie, descentralizarea teritorial asigurnd autoritilor locale (regiuni, provincii i municipaliti) drepturi extinse de autoguvernare. n materie de organizare local, provinciile i comunele sunt colectiviti autonome, in limitele principiilor fixate de legile generale ale republicii care le determin funciile, provinciile fiind imprite in arondismente. Colectivitatea teritorial local de baz este comuna. Comuna este definit prin lege ca fiind o instituie a comunitii locale, care ii reprezint interesele i ii promoveaz dezvoltarea. Comunele ii pot constitui circumscripii de descentralizare teritorial, dac sunt comune reedin de provincie sau au o populaie mai mare de 100.000 de locuitori.Organizarea acestor circumscripii se face prin statutul comunei, elaborate n1

Dana Apostol-Tofan, Instituii administrative europene, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2006, pag. 118

35

condiiile legii. n calitate de circumscripie de descentralizare a statului, ndeplinete atribuii ce revin acestuia, cele mai evidente fiind in domeniile: organizrii i desfurrii alegerilor, strii civile, recrutrii i incorporrii, statisticii. Comunele deruleaz servicii publice i exploatri cu caracter industrial i comercial, iar provinciile au atribuii care se apropie de acelea ale departamentelor, intervenind cu o serie de msuri sanitare, de instrucie public i de igien. Colectivitatea teritorial local situat la primul nivel intermediar este provincia, considerat o instituie local care reprezint interesele i promoveaz dezvoltarea comunitii provinciale. Dintre atribuiile caracteristice autonomiei locale, ce aparin provinciei, menionm: adoptarea propriului regulament de organizare i funcionare (Statutul), adoptarea bugetului propriu, reglementarea organizrii i funcionrii serviciilor administrative proprii. Alte atribuii importante ale provinciei sunt: planificarea economic, amenajarea teritoriului provinciei, anumite segmente ale proteciei mediului; construirea i ntreinerea drumurilor de interes provincial, protecia civil etc. Provinciilor i comunelor li s-a recunoscut statutul juridic de colectiviti teritoriale locale, cu o autonomie limitat, atat ca sfer a competenelor, ct i datorit tutelei stricte, in anul 1934. ntre anii 1945 -1963 sunt constituite cele 5 regiuni cu statut special de autonomie, n anul 1970, sunt constituite celelalte 15 regiuni, cu statut de autonomie obinuit, crora li se transfer, intre anii 1972 - 1977, o serie de atribuii, deinute pn atunci de stat. In anul 1990, regiunilor li se recunoate dreptul de a-i adopta propriul Statut, care se aprob prin lege a Republicii. Prin acesta, ele pot s-i stabileasc propria organizare i funcionare, dar nu pot constitui alte organe dect Consiliul regional, Comitetul executiv al regiunii i Preedintele regiunii. De asemenea, ele nu pot stabili sistemul electoral pentru aceste organe. Potrivit Constituiei Italiei1, att provincia, ct i comuna sunt concepute potrivit principiului dedublrii funcionale, avnd in afar de calitatea de colectiviti locale, cu competen general i calitatea de circumscripii de descentralizare ale statului i ale regiunii. Dup inlturarea fascismului s-au impus regiunile. Regionalismul a catigat mult teren de la mare la Alpi, iar n Italia, dac nainte de adoptarea Constituiei a fost nlturat prin dispoziii speciale, odat cu adoptarea Constituiei el a devenit regul pe intreg teritoriul. Spre deosebire de comune i provincii, regiunile sunt create pentru a organiza exercitarea funciilor administrative la nivelul comunelor i provinciilor. Regiunile au puterea1

Art. 129 din Constituia Italiei, intrat n vigoare la 1 ianuarie 1948 i actualizat pn la data de 28 septembrie 2010.

36

de a adopta legi n anumite domenii stabilite de Constituie, ns statul avnd competen general, legile regionale nu pot contraveni celor statale, interesului regional sau intereselor altor regiuni. Ele au deci puterea de a legifera, intrebuinnd ca agent principal de execuie provinciile i comunele. Regiunile sunt, de asemenea, competente s stabileasc obiectivele generale ale programrii dezvoltrii economic-sociale, fiind abilitate, pe aceast baz s repartizeze resursele necesare pentru investiiile locale. Prin regiuni s-a dorit instituirea unui regim federalist in Italia, instituindu-se o autonomie de genul cantoanelor elveiene, ns n realitate aceste regiuni nu sunt state membre in federaie, ci sunt limita maxim a unei descentralizri, o autonomie conciliabil cu sistemul statului unitar. Regiunile au anumite puteri legislative n anumite domenii definite, n sensul c pot decreta o legislaie paralel n regiunile obinuite i legislaie exclusiv pentru probleme specifice in regiunile speciale. Termenul "descentralizare" nseamn, n acest caz, c n afara atribuiilor necesare pentru rezolvarea problemelor locale, statul i regiunea pot s transfere colectivitilor locale i alte atribuii, pe care, dintr-un motiv sau altul, nu doresc s le exercite prin organe proprii. Provinciile exercit att atribuii specifice autonomiei locale, ct i atribuii transferate de stat i de regiune. Prin revizuirea constituional din 2001, autonomia regiunilor se lrgete, iar aplicarea principiului subsidiaritii, pentru repartizarea competenelor ntre stat i regiune, este prevzut in mod expres. Astfel, potrivit noului coninut al art.118 din Constituia Italiei, subsidiaritatea dobndete valoare de principiu constituional sub dou aspecte: nivelul superior nu pstreaz decat atribuiile care nu pot fi realizate, ntr-un mod satisfctor, de nivelul inferior; autoritile publice nu se ocup dect de aciunile care nu pot fi realizate, n mod satisfctor, de sectorul privat. De asemenea, prin modificarea art.116 din Constituie se recunoate bilingvismul n dou regiuni (Trentino - Alto Adige/Sudtirol i Valle d'Aosta/ Vallee d'Aoste) i se recunoate dreptul regiunilor cu statut obinuit de a accede la forme speciale de autonomie, stabilindu-se, totodat, procedura de obinere i limitele acestei autonomii speciale. Se deschide astfel calea "nivelrii" statutelor de autonomie ale celor dou categorii de regiuni. Tot prin revizuirea constituional din 2001 se nltur controlul preventiv asupra reglementrilor adoptate de regiune, care se exercita de comisarul regional, n calitatea sa de reprezentant al Guvernului i se recunoate autonomia financiar a regiunilor.

37

Actualmente regiunile italiene se bucur de o larg autonomie, aceasta apreciindu-se c este un pas important spre federalism1.

CAPITOLUL 3 ADMINISTRAIA PUBLIC CENTRAL 3.1. Rolul efului statului n Romnia n cadrul sistemului instituiilor constituionale juridice si politice, eful de stat ocup un rol si o poziie dintre cele mai importante. n condiiile separaiei puterilor, seful statului poate fi nsusi titularul puterii executive (cum este, de pild, n S.U.A.), poate fi un arbitru ntre puterile statului, deinnd totodat si unele prerogative ce aparin puterii executive (cum ar fi, de pild, n Frana) sau poate s reprezinte un simbol al statului, o emanaie a puterii legiuitoare, responsabil fa de aceasta (de pild, n Germania si Italia). n rile care au pstrat forma de guvernmnt monarhic, eful statului - monarhul ereditar - nu deine responsabiliti politice; n aceste state, Guvernul este de fapt titularul puterii executive, monarhul pstrnd numai anumite prerogative legate de reprezentarea statului pe planul relaiilor externe, pstrarea echilibrului ntre puterile statului si continuitatea autoritilor statale.2

1

Liviu COMANKUND, Administraia public de nivel intermediar in dreptul comparat i in dreptul romanesc, Ed. Didactic i pedagogic, Bucureti, 2005, pag. 121 2 Victor Duculescu, Georgeta Duculescu, Constana Clinoiu, Tratat de drept constituional comparat, Vol. 1, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2007, pag. 84.

38

Importana instituiei efului statului pentru administraie poate fi rezumat sub 3 aspecte, acestea fiind regsite n marea majoritate a statelor europene: chiar dac eful statului nu este ales printr-un vot universal, acesta are totui un rol important n relaiile externe, rol integrat, mai mult sau mai puin n activitatea administraiei; posibilitatea de intervenie n procedura legislativ este un mechanism esenial al sistemului de executare i de organizare a executrii legii; eful statului prin stabilitatea funciei i prin autoritatea sa moral, este de cele mai multe ori comandantul forelor armate, acesta din urm fiind unul din pilonii aparatului administrativ de stat. Preedintele Romniei face parte din puterea executiv i ntrunete, n aceast calitate, prerogativele eseniale ale acestei puteri ce revin prin definiie efului statului. Ca model de executare a puterii executive, constituantul romn a instituionalizat modelul executivului bicefal sau dualist. Potrivit acestui model, puterea executiv este repartizat echilibrat ntre eful statului i Guvern. n sistemul constituional romnesc, instituia prezidenial i Guvernul au legitimiti diferite i provin din voine politice diferite. Astfel, Preedintele Romniei beneficiaz de o legitimitate popular, rezultat al alegerii sale directe de ctre corpul electoral, iar Guvernul, n ansamblul su, este numit de preedinte pe baza votului de nvestitur acordat de Parlament. Constituia Romniei confer Preedintelui, n calitatea pe care acesta o are ca ef al statului, patru funcii principale: funcia de reprezentare a statului1; funcia de garant al independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii2; funcia de a veghea la respectarea Constituiei3; funcia de mediere4. Preedintele Romniei este autoritatea de vrf a puterii executive i n aceast calitate ocup demnitatea de ef al statului. n aceast calitate, el reprezint statul romn i este1

Art.80, alin. 1 din Constituia Romniei Romniei publicat n Monitorul Oficial nr.767 din 31 octombrie 2003. 2 Idem. 3 Art.80, alin. 2 din Constituia Romniei Romniei publicat n Monitorul Oficial nr.767 din 31 octombrie 2003. 4 Art. 1 alin. 4 i Art.80, alin. 2 din Constituia Romniei Romniei publicat n Monitorul Oficial nr.767 din 31 octombrie 2003.

39

garantul independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii att la raporturile interne ale acesteia, ct i n relaiile internaionale. Preedintele exercit autoritatea statal la fel ca i alte autoriti publice cum ar fi, Parlamentul i Guvernul, dar spre deosebire de acestea el personific autoritatea statal. Altfel spus, Preedintele Romniei, ca ef al statului, se identific cu statul romn. Pe plan intern, se poate meniona, implicarea n procesul legislative prin promulgarea legilor, aciune prin care legea este nvestit cu formul executorie, sau garantarea independenei rii, iar pe plan extern, acreditarea ambasadorilor, primirea scrisorilor de acreditare, semnarea unui acord sau tratat internaional n numele Romniei, etc. Preedintele Romniei este garantul independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii. Pentru a-i ndeplini rolul de garant al valorilor menionate, dispune de importante prerogative: prezideaz Consiliul Suprem de Aprare a rii; este comandantul suprem al forelor armate; poate declara, cu aprobarea prealabil a Parlamentului, mobilizarea parial sau general a forelor armate; instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgen etc. Constituia l investete i cu prerogative de a veghea la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice. Cu toate acestea Constituia Romniei nu folosete n cuprinsul ei termenul de control prezidenial deci nu-i acord preedintelui competena de a exercita direct un control de constituionalitate cid oar dreptul de a sesiza autoritile publice competente. n acest sens, se consider c Preedintele acioneaz direct prin sesizarea Curii Constituionale privind constituionalitatea unei legi ce i s-a trimis de ctre Parlament n vederea promulgrii. Totodat, textul constituional precizeaz c pentru a veghea la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice, preedintele exercit funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate. n doctrina romneasc s-a susinut c medierea corespunde doar prerogative prezideniale de a veghea la buna funcionare a autoritilor publice, ea fiind total nepotrivit restabilirii legalitii constituionale. Funcia de mediere poate avea ns ca scop i asigurarea respectrii Constituiei. Este adevrat c medierea ntre puterile statului se refer n mod clar la arbitrarea unui conflict ntre cele 3 puteri constituionale, dar n acelai timp, conform prevederilor constituionale1, eful statului acioneaz pentru respectarea unui principiu constituional, realiznd astfel supravegherea legalitii constituionale tocmai prin ndeplinirea acestei funcii de mediere.1

Art. 1, alin. 4 din Constituia Romniei publicat n Monitorul Oficial nr.767 din 31 octombrie

2003.

40

n exercitarea atribuiilor sale, eful statului emite acte cu un regim juridic aparte fa de celelalte acte emise de autoritile statului. Competena Preedintelui Romniei este de a emite acte cu titlu de decret. Acestea pot avea caracter normative sau individual. De pild, decretul prezidenial prin care se declar mobilizarea parial sau general a forelor armate sau decretul prin care se instituie starea de asediu sau starea de urgen au caracter normativ; decretul prin care, de exemplu, se confer decoraii sau prin care se acord gradul de general ori prin care Preedintele numete n funcii publice are caracter individual. Unele decrete emise de Preedintele Romniei trebuiesc contrasemnate de primulministru, fr de care sunt lovite de nulitate. Primul-ministru, de fiecare dat cnd le semneaz, angajeaz rspunderea Guvernului pentru coninutul i efectele acestora. Constituia1 prevede c decretele prezideniale se public n Monitorul Oficial, nepublicarea atrgnd inexistena actului juridic respectiv. Rezult astfel c nu pot exista decrete prezideniale ce pot avea caracter secret. n afar de decrete, care sunt acte juridice, preedintele poate ntocmi acte politice (declaraii, apeluri, mesaje). Mesajele au ca suport constituional Art. 88 din Constituie, potrivit cruia Preedintele Romniei adreseaz Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme politice ale naiunii, sau Art. 92, alin. 3, cu privire la agresiunea armat. n primul caz, mesajul este un act politic prin care eful statului adreseaz Parlamentului opiniile sale privind principalele problem politice ale naiunii. Dei Constituia circumscrie coninutul acestor mesaje la probleme politice, n doctrin s-a susinut c Preedintele Romniei se poate referi i la probleme de natur economic sau social. 3.2. Poziia Guvernului n Romnia; prerogativele, funciile i atribuiile sale. Organizarea si funcionarea Guvernului Romniei a fost stabilit iniial prin Legea nr. 37 din 7 decembrie 1990, nlocuit n anul 2001, prin Legea nr.90/2001. Potrivit prevederilor Constituiei2, Guvernul asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. El este alctuit din primul ministru si ali membri, stabilii prin legea organic. Constituia prevede c, n ndeplinirea atribuiilor sale, Guvernul coopereaz cu organismele sociale interesate, ceea ce confer o mai larg deschidere funciilor sale, obligndu-l s intre ntr-un anumit sistem de1

Art. 100, alin. 1 din Constituia Romniei Romniei publicat n Monitorul Oficial nr.767 din 31 octombrie 2003. 2 Art.102 din Constituia Romniei Romniei publicat n Monitorul Oficial nr.767 din 31 octombrie 2003.

41

relaii implicnd contacte de lucru cu exponenii principalelor categorii soci