1

Universitatea Nicolae Titulescu

PARLAGI A.P.

Teoria administraţiei publiceCurs

2008

I .C U P R I N S :

2

II

III.

IV.

V.

VI.

III.

VIII:

IX.

XI.

XI.

XII.

OBIECTUL TEORIEI ADMINISTRAŢIEI PUBLICE.Etimologia, definiţia şi obiectul administraţiei publice; Metodele ştiinţei administraţiei; Corelaţia teoriei administraţiei cu alte ştiinţe; Scopul şi utilitatea teoriei administraţiei publice.

AUTORITĂŢILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICiLocul administraţiei publice în sistemul politic; Trăsăturile administraţiei publice;Funcţiile social-economice ale administraţiei publice; Clasificarea autorităţilor administraţiei publice; Administraţia şi puterea publică ORGANIZAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE Norme, reguli şi proceduri de organizare; Calitatea organizării structurilor administraţiei: Reguli de organizare şi funcţionare a administraţiei publice AUTOGUVERNAREA LOCALAAutonomia locală; Descentralizarea; Subsidiaritatea, Eligibilitatea autorităţilor publice; Legalitatea, Principiul consultării cetăţenilor.CONDUCEREA ACTIVITĂŢII ADMINISTRAŢIEI.Sarcinile, scopul şi funcţiile conducerii activităţii administraţiei publice;Conducerea prin politici publice; Conducerea instituţiilor; Tipurile de conducere DECIZIILE POLITICO-ADMINISTRATIVE.Deciziile politico-administrative; Factorii deciziei administrative; Elementele[]deciziei administrative; Etapele adoptării deciziei administrative; Transparenţa decizională STRUCTURA INTERNĂ A SERVICIILOR ADMINISTRATIVE.Organizarea fucţională a serviciilor; Organizarea structurală a serviciilor; Organigramele; Doctrina UE cu privire la organizarea internă a serviciilor administrative.BIROCRAŢIA ADMINISTRATIVĂ.Noţiuni generale; Factorii care determină birocraţia; Principalele teorii cu privire laQbirocraţia administrativă; Caracteristicile; Disfunctiile birocraţiei; Debirocratizarea administraţiei. RELAŢIILE PUBLICE.Noţiune; Obiectul relaţiilor publice; Tipologia relaţiilor publice; Atribuţiile serviciului de public relations; formele şi mijloacele de realizare;OPERAŢIUNILE TEHNICO-ADMINISTRATIVE.Controlul intern (subiecte, obiect, scop).Corespondenţa oficială; Operaţiunile de secretariat; Comunicarea actelor şi operaţiunilor tehnico-materiale.INTERCOMUNICAREA CU CETĂŢENIIComponentele procesului de comunicare;Etapele comunicării; Tipurile de comunicare; Sarcinile administraţiei; Comportamentul ca formă de comunicare; Recepţionarea mesajelor de la cetăţeni; FUNCŢIA CONSILIERILUI ALES.Organizarea şedinţelor pe comisii şi în plen; Procedura de adoptare a hotărîrilor; Publicitatea şi comunicarea hotărârilor; Controlul de legalitate.

3

TEORIA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Introducere

Cursul de Teoria administraţiei publice constituie o disciplină de bază pentru domeniul ştiinţelor sociale, esenţial pentru specializarea administraţie publică.

Obiectivul general al cursului constă în definirea şi clarificarea, pe baza fondului de idei şi a concluziilor desprinse în urma analizei raportului dintre ştiinţa administraţiei, dreptul administrativ şi managementul public, a unor noţiuni, proceduri, norme şi instituţii specifice administraţiei publice.

Obiectivele specifice ale cursului sunt:- înţelegerea corectă a implicaţiilor socio-juridice şi politice a raporturilor dintre stat şi cetăţean, dintre autoritatea publică şi libertate individuală, dintre guvernare şi administrare;dezvoltarea capacităţii de analiză ştiinţifică a fenomenelor şi proceselor administrative; utilizarea aparatului conceptual necesar pentru elaborarea şi implementarea deciziilor administrative;deprinderea operaţiunilor tehnico-materiale şi a procedurilor specifice activităţii funcţionarilor din administraţia publică;cunoaşterea sistemului autorităţilor administraţiei publice, al instituţiilor şi al serviciilor publice desconcentrate şi descentralizate;elaborarea de modele teoretice de organizare şi funcţionare pentru autorităţile, instituţiile şi serviciile publice;

Cursul este focalizat pe explicarea instituţiilor administrative respectiv, a principiilor de organizare şi funcţionare a administraţiei, a structurii, fenomenelor şi proceselor specifice activităţii administraţiei publice, în aşa fel încât să asigure fundamentul unei culturi de specialitate în sfera ştiinţelor administrative.

Pentru însuşirea temeinică a cunoştinţelor la disciplina teoria administraţiei publice este necesar, în primul rind, studiul individual aprofundat al lucărilor indicate în bibliografie şi, în al doilea rând, efortul de a soluţiona exerciţiile propuse.

Evaluarea cunoştinţelor studenţilor se realizează continuu

4

atât în cadrul seminariilor, cât şi prin intermediul testelor programate prin calendarul disciplinei.

Evaluarea finală la disciplina teoria administraţiei publice se face la sfîrşitul semestrului prin examen scris la care se acordă note de la l(unu) la 10 (zece). Sunt promovaţi studenţii care obţin minim nota 5 (cinci).

Nota finală se calculează după următoarea formulă:70% pentru răspunsurile la examenul scris;20% pentru lucările prezentate la seminar;10% pentru activităţi.

PARLAGI, AP.

ALEXANDRU, I.

ANDRONICE ANU, A.

BOCHENSKI, J.M.

GRIGORESCU, V.

MURARU, I. &TĂNĂSESCU, S.

PARLAGI, A P. PARLAGI, A P.

PROFIROIU A, & POPESCU I.

5

BIBLIOGRAFIE SELECTIVA

Teoria administraţiei publice, curs, Universitatea Nicolae Titulescu,2008

Structuri, mecanisme şi instituţii administrative, SNSPA, 1992 Management

public, Editura Economică, Bucureşti, 1999 Ce este autoritatea ? Editura

Humanitas, Bucureşti, 1992.Managementul relaţiilor publice şi corespondenţa economică,

Editura Strategic Management, Bucureşti, 1993.

Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002

Teoria administraţiei publice, curs, UniveristateaN.Titulescu, 2008 Dicţionar de administraţie publică, Editura Economică, Bucureşti,2004

Bazele administraţiei publice, ed- a IlI-a, Editura Economică,Bucureşti, 2005.

6

T E O R I A A D M I N I S T R A Ţ I E I P U B L I C E .

CAP. I. OBIECTUL TEORIEI ADMINISTRAŢIEI PUBLICE.

CONŢINUT: Etimologia, definiţia şi obiectul administraţiei publice; Metodele ştiinţeiadministraţiei; Corelaţia teoriei administraţiei cu alte ştiinţe; Scopul şi utilitatea teoriei administraţiei publice.

Teoria administraţiei publice impune, de la început, definirea şi clarificarea, unor noţiuni şi instituţii aflate la graniţa dintre ştiinţa administraţiei şi dreptul public (constituţional, administrativ, penal), cum ar fi administraţie publică, autoritate publică, instituţie de stat, autonomie, putere locală, descentralizare şi desconcentrare etc.

Fără a insista pe o analiză aprofundată a terminologiei care face obiectul altor discipline ne vom opri, pentru început, la etimologia cuvântului administraţie, ca punct de plecare pentru explicarea celorlalte noţiuni cu care vom opera în studiul disciplinei Teoria administraţiei publice .

1. Noţiuni generale.

a) Etimologia cuvântului "administraţie"Definirea noţiunii de "administraţie” este cu atât mai necesară, cu cât cunoaşterea ştiinţifică a

unei anumite materii, presupune identificarea noţiunilor cu care operează ştiinţa care are drept obiect materia respectivă.

Cuvântul administraţie este de origine latină, însemnând “slujbă”, "îngrijire", “mod de folosinţă” a unor bunuri. Cuvântul latin administer are înţelesul de "ajutor al cuiva", "slujitor", "executant" sau "instrument". Astfel, s-a ajuns la cuvântul administraţie cu semnificaţia "serviciul celui mic", "a celui supus" sau „activitate subordonată sub comandă".

Cuvântul administraţia are şi o explicaţie de ordin instituţional, însemnând totalitatea organelor de stat prin care se desfaşoară activitatea de administraţie.

Lato sensu, a administra mai înseamnă în acelaşi timp "a conduce", "a gospodări" o întreprindere, o instituţie, un patrimoniu sau o parte a acestuia. Persoanele fizice sau juridice care exercită "atribuţii de adninistrare se numesc "administration".

Stricto sensu, în dreptul administrativ prin administrare se înţelege dreptul real de posesiune şi de folosinţă al persoanelor fizice sau juridice, organelor şi instituţiilor statului asupra bunurilor aflate în proprietatea acestora sau care le sunt atribuite în vederea îndeplinirii atribuţiilor lor.

în teoria administraţiei publice orice activitate de natură executivă reprezintă un fapt administrativ, care presupune ca esenţă o activitate de organizare sau, de combinare a unor mijloace în vederea înfăptuirii până la fapte materiale concrete a unor obiedctive (valori, comenzi, servicii), stabilite de autorităţi ale statului ierarhic superioare.

Administraţia în general, are următoarele dimensiuni:• socială determinată de acţiunile realizate pentru satisfacerea unor interese şi nevoi ale unor

grupuri sau comunităţi umane;• organizatorică determinată de acţiunile de creare a unor structuri organizaţionale şi de

conducere prin care se adaugă îndeplinirea atribuţiilor organelor şi instituţiilor administraţiei;• politică determinată de obiectivele politice ale organelor centrale ale administraţiei de stat, a

căror înfăptuire asigură îndeplinirea atribuţiilor statului.

7

Administraţia de stat cuprinde toate autorităţile publice care desfaşoară o activitate fundamentală pentru realizarea funcţiei executive a statului, de administrare a proprietăţii statului, a patrimoniului istoric, cultural naţional, a colectivităţilor umane. Această activitate administrativă poate fi desfăşurată în domenii ca: economie, industrie, comerţ, educaţie, cultură, sănătate, ştiinţă, cercetare, apărare etc.

Potrivit regretatului profesor Antonie Iorgovan, administraţia de stat este acea formă de manifestare a fenomenului administrativ care constă în conducerea executării şi executarea efectivă a legilor, inclusiv prin realizarea de servicii publice, precum şi a celorlalte acte ale organelor de stat îndeplinite de organele administraţiei de stat, în realizarea puterii de stat.

b) Definiţia teoriei administraţieiPrin ştiinţă, în general, se înţelege un ansamblu sistematic de cunoştinţe despre natură,

societate şi gândire sau un ansamblu de cunoştinţe dintr-un anume domeniu. Totodată, ştiinţa se mai defineşte ca fiind cunoaştere, cunoştinţă despre ceva sau pregătire intelectuală, instrucţie, învăţământ. Pentru a avea statutul de ştiinţă teoria administraţiei publice ar trebuie să conţină următoarele elemente:

• un obiect propriu de cercetare;• metode şi tehnici de cercetare ştiinţifice;• capacitatea de a formula principii general valabile.

Denumirea de ştiinţă administrativă semnifică aşadar o disciplină care are ca obiect de studiu acţiunile şi activităţile specifice autorităţilor, instituţiilor şi serviciilor de natură administrativă.

Teorii cu privire la ştiinţa administraţiei au fost elaborate pentru prima dată de oamenii de ştiinţă din Germania şi Austria în secolul al XVII-lea, care au predat în universităţi cursuri cameralistice; în limba germană, cuvântul “kameralien” se traduce prin "ştiinţa administraţiei". Primul autor al unei lucrării de ştiinţe cameralistice a fost Lorenz von Stein prin Teoria administraţiei, apărută în opt volume la Stuttgart, între anii 1866-1884.

în Franţa, bazele ştiinţei administraţiei se pun in prima jumătate a sec. al XlX-lea de către CHARLES-JEAN BONNIN care a considerat-o ştiinţă exactă.

Obiectul actual al ştiinţei administrative se regăseşte în teoria administraţiei publice sub forma studiului activităţii autorităţilor, instituţiilor şi serviciilor publice, precum şi a relaţiilor dintre acestea şi cetăţeni.

Teoria administraţiei publice are în vedere îmbunătăţirea structurii şi activităţii adminstraţiei în scopul creşterii eficienţei acestui serviciu pe care statul îl asigură cetăţenilor.Ştiinţa administraţiei ca disciplină socială şi politică, studiază ce este administraţia şi ce ar trebui să fie administraţia.

Scopul ştiinţei administraţiei este ca, printr-o organizare raţională şi eficientă a aparatului administrativ, prin utilizarea unor metode ştiinţifice, să se folosească resurse umane, materiale şi financiare cît mai mici pentru obţinerea unei eficienţe cît mai mari în activitatea administraţiei.

Totodată, ştiinţa administraţiei ca disciplină social-politică ajută la activitatea de legiferare prin propuneri de lege organică.

c) Metodele de cercetare ale teoriei administraţiei.

Metodele de cercetare folosite în ştiinţa administraţiei sunt metoda analizei juridice şi de cercetare a activităţilor nejuridice. Se foloseşte şi metoda inductivă ca metodă principală, datorită faptului că ştiinţa foloseşte experienţa ca mijloc de confirmare a concluzii lor şi ipoteze lor sale.

8

De regulă, pentru observarea faptelor şi fenomenelor de natură administrativă se folosesc următoarele metode:

• statistica; este studiul frecvenţei şi cantităţii actelor sau faptelor administrative; valoarea metodei este determinată de analiza cifrelor care permite aprecierea proporţiilor dintre fenomenele evaluate în prealabil.

• anchetele; se folosesc în cercetări sociologice şi constă în formularea unor serii de întrebări legate una de alta şi colectarea răspunsurilor de la persoanele din grupul interogat (un eşantion stabilit). Ancheta se concretizează într-un chestionar statistic, ea privind situaţii ce nu pot fi exprimate în unităţi de măsură, dar prelucrarea datelor anchetei conduce la cifre şi proporţii cantitative. Care foloseşte un set de întrebări formulate de persoana care chestionează, adresată unor indivizi care fac parte din colectivitatea administrată şi beneficiază de exercitarea funcţiilor autorităţilor administraţiei publice.

• analiza şi sinteza, definesc activitatea de culegere, grupare, clasificare, evaluare şi valorificare a informaţiilor din domeniul social. Metoda se aplică pentru a scoate în evidenţă fenomene relevante pentru organizarea şi funcţionarea administraţiei publice.

• studiul documentelor oficiale adoptate de autorităţile administraţiei centrale şi locale; aceste documente constituie o sursă importantă de, informare pentru ştiinţa administraţiei. Dintre acestea, cele mai importante sunt documentele care se adresează publicului. Ele reflectă conţinutul şi stilul muncii administrative iar analiza lor poate furniza date şi fapte care privesc organizarea şi funcţionarea administraţiei publice centrale şi locale, modul de aplicare, a principiilor administraţiei, tipul de relaţii cu publicul larg, îndeplinirea atribuţiilor autorităţilor şi ale funcţionarilor publici aleşi sau numiţi.

2. Obiectul teoriei administraţiei publice.

2.1. Consideraţii generale.El cuprinde multitudinea de fapte şi fenomene administrative fiind influentat de continutul

administraţiei însesi având un caracter dinamic, determinat de evoluţia societatii.Principalul obiectiv al activităţii administraţiei publice este organizarea raţională şi eficientă

a mijloacelor puse la autorităţilor centrale şi locale pentru realizarea unui anumit scop sau program.Obiectul teoriei administraţiei publice este determinat de trăsătura caracteristică a activităţii

desfasurate de autorităţile administraţiei publice centrale şi locale ca activitate de management al unităţilor administrative teritoriale (stat, regiune, judeţ, oraş, comună) care înseamnă exercitarea unui ansamblu de funcţii ca: prevederea, informarea, pregătirea deciziei, programarea, organizarea, coordonarea, comanda şi controlul.

Se poate afirma că ştiinţa administraţiei are ca obiect de studiu acea parte a suprastructurii politice a societăţii, numită administraţie publică, relaţiile sale cu celelate structuri sociale, normele, valorile si principiile sale specifice, precum şi modul în care asigură cetăţenilor serviciile necesare satisfacerii intereselor lor legitime.

în obiectul teoriei administraţiei se regăseşte şi rezultatul cercetărilor efectuate de alte ştiinţe în legătură cu activitatea autorităţilor administraţiei publice cu privire la modul în care administraţia îşi realizeze finalitatea cu cele mai mari randamente şi eforturi financiare minime.

Procesul de integrare şi interconectare a ştiinţelor a permis administraţiei stabilirea unor reguli precise pentru implementarea unor structuri organizaţionale mai eficiente si stabilirea unor norme de funcţionare a autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice.

2.2. Metateoria administraţiei.Cu privire la ştiinţa administraţiei s-au elaborat în decursul timpului mai multe teorii ceea ce

face posibilă o metateorie a acestei ştiinţe. Amintim în acest sens principalele doctrine care au susţinut, cu argumente diferite, caracterul ştiinţific al teoriei administraţiei:

a) Ştiinţă a principiilor raţionale ale administraţiei. Teza a fost elaborată de autorii francezi, Joseph Mărie de Gerando şi Louis Antoine Macarel, fiind continuată în România, de profesorul Constantin Dissescu. Tezele fundamentale ale acestei concepţii sunt următoarele:- ştiinţa administraţiei studiază diferitele probleme din punct de vedere doctrinar şi arată principiile raţionale după care urmează să se facă gestiunea (conducerea) afacerilor publice, cunoştinţele necesare, unui bun administrator prepară reformele şi îmbunătăţirile;- ştiinţa administraţiei cercetează administraţia în dinamica ei, căutând soluţii pentru viitor, deoarece este fireasc ca rezolvările găsite pentru prezent să înceapă a fi depăşite;- ştiinţa administraţiei are un caracter pluridisciplinar.

b) Ştiinţă politică. Teorie elaborată de Lorenz von Stein care a susţinut că nici dreptul nu este doar o ştiinţă juridică, ci şi o ştiinţă a forţelor de producţie, a raporturilor dintre oameni.

Tezele principale ale concepţiei conform căreia ştiinţa administraţiei este o ştiinţă politică sunt următoarele:- teoria administraţiei nu se poate reduce la dreptul administrativ;- administraţia realizează normele constituţionale fiind manifestarea voinţei statului;- Constituţia ar fi lipsită de conţinut fară activitatea administraţiei, iar administraţia ar fi lipsită de putere fără Constituţie;- din ideea de "administraţie"' se naşte "teoria administraţiei", care este o teorie politică a influenţării permanente dintre morală şi puterea politică;- teoria administraţiei urmăreşte înţelegerea tuturor fenomenelor şi legilor ce domină realităţile

10

vieţii. De aceea, ea trebuie să fie ştiinţa vieţii statului în toate formele şi elementele sale.Concepţia lui Stein a fost susţinută şi promovată de autori din Germania: K.T. von Inama

Stemeeg, de I. Jastron şi F. Schmijt, care apreciau că ştiinţa administraţiei, ca ştiinţă specială, se împarte în teoria administraţiei şi dreptul admiriistrativ. în Anglia, Woodrow Eilson a subliniat într-o lucrare publicată în 1887, temeiul politic al ştiinţei administraţiei, ca ramură a ştiinţei politice. în Italia, Giorgio del Vechio, în lucrarea Lecţii de filosofie juridică, definea ştiinţa politică ca o ramură a activităţii statului, putându-se subîmpărţi în ştiinţa legislaţiei şi ştiinţa administraţiei.

în România, profesorul Paul Negulescu numea ştiinţa administraţiei ca o ştiinţă politică pe baza următoarelor teze:- politica administraţiei are un caracter juridic, urmărind realizările administraţiei din punct de vedere al interesului general;- administraţia dispune de forţe social-politice dinamice care creau reguli de oportunitate şi eficacitate;- administraţia trebuia corectată din punct de vedere critic.

c) Ştiinţă socială şi economică. Doctrina a fost elaborată de autori în Italia, Spania şi Franţa. Astfel autorul italian C.P. Ferraris, considera că ştiinţa administraţiei cercetează principiile generale care călăuzesc statul în acţiunea sa socială.

V. E. Orlando, susţinea că tot ceea ce priveşte interventia socială a statului constituie obiect de cercetare pentru ştiinţa administraţiei. R. Villanova, caracterizează ştiinţa administraţiei ca o parte a sociologiei care se ocupă cu studiul activităţii statului în realizarea scopurilor propuse. După părerea acestui autor, ştiinţa administraţiei ar constitui, sociologia administraţiei.

M. Blok, în Dictionnaire de V administration, apărut la Paris în 1862 consideră ştiinţa administraţiei ca o economie politică aplicată, deoarece studiază aplicarea principiilor economiei politice la anumite autorităţi sociale.

în SUA, autorul american D. White prezintă, în lucrarea Introduction the study of Public Administraţion, apărută la New York în 1926, concepţia potrivit căreia ştiinţa administraţiei este considerată ca o ştiinţă care s-ar preocupa de organizarea oamenilor şi gospodărirea materialelor în vederea îndeplinirii scopurilor statului. Această concepţie pune accentul pe activitatea gospodărească a administraţiei şi minimalizează aspectul formal.

d) Ştiinţă tehnică. Varianta a fost elaborată de inginerul American F. W. W Taylor (1856-1915), care a pornit de la dezvoltarea unor preocupări de raţionalizare şi de organizare tehnico-ştiinţifică a muncii. Concepţia acestui autor a fost cunoscută sub denumirea.de "taylorism” şi s-a răspândit în toate ţările europene. Din punctut de vedere teoretic şi practic al ştiinţei administraţiei, teoria lui Taylor îşi propunea o reformă a administraţiei prinatingerea următoarelor obiective: înlocuirea empirismului prin organizarea sistematică al fiecărui element al muncii; diviziunea muncii, mergând până la separarea funcţiilor de execuţie de funcţiile de organizare; crearea unor state majore de specialişti care să intervină direct pe lângă personalul de execuţie; cercetarea sistematică a randamentului maxim al oamenilor şi maşinilor; specializarea, pregătirea şi antrenarea muncitorilor; remunerarea stimulativă, care contribuie la selecţionarea personalului.

Opera lui Taylor a fost continuată şi dezvoltată de discipolii săi: Frank C. Gilbreth, care s-a ocupat de creşterea randamentului muncii, de economisirea cheltuielilor şi eforturilor muncitorilor, precum şi a mijloacelor utilizate şi de Henry Ford care a recomandat o organizare raţională a muncii întemeiată pe trei principii: productivitate, intensificarea şi economisirea ei.

Sistemul a fost preluat de ştiinţa administraţiei prin studierea problemelor tehnice ce se pun

11

în activitatea administraţiei de stat.e) Ştiinţă politică şi tehnică. Această concepţie a fost elaborată de Rafael Bielsa în

lucrările Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei şi Ştiinţa Administaţiei publicate la mijlocul secolului XX în Argentina. Potrivit acestei concepţii, progresul tehnic al administraţiei care urmăreşte o administrare eficientă şi economică constituie obiect de studiu pentru ştiinţa administraţiei. Tehnica juridică în administraţie urmează să fie examinată în dreptul administrativ.

Tezele principale ale acestei concepţii sunt urmatoarele:- ştiinţa administraţiei nu este o ştiinţă politică generală, ci o disciplină politică specială, deoarece, nu este în joc guvernarea statului, ci raţionala conducere a administraţiei statale;- ştiinţa administraţiei este o ştiinţă politică şi tehnică, în acelaşi timp, iar aria sa de acoperire se întinde de la eficienţă pînă la morala administrativă;- în activitatea administraţiei, pe lângă aspectul juridic, se distinge aspectul tehnic şi ştiinţific aceasta nu înseamnă că elementul juridic este în opoziţie cu cel tehnic;- ştiinţa administraţiei explică activitatea statului în realizarea scopurilor sale politice.

Un alt autor italian, Enrico Pressutti, în lucrarea Principii fundamentale ale ştiinţei administrative, considera că ştiinţa administraţiei studiază cazurile în care este necesară acţiunea administraţiei statale pentru realizarea scopurilor urmărite de puterea politică şi modalităţile acestei acţiuni, pentru ca prin, aceasta să se obţină cel mai mare randament, cu un efort minim.

f) Ştiinţa părţilor organizatorice şi tehnice comune administraţiei.

Tezele principale ale acestei concepţii au fost elaborate de Gerhard Wacke la mijlocul secolului XX şi aveau ca argument următoarele:- ştiinţa administraţiei, se preocupă de cercetarea părţilor tehnice şi organizatorice comune tuturor domeniilor administraţiei de stat (publice);- teoria administraţiei studiază esenţa administraţie publice centrale şi locale, a ministerelor şi instituţiilor care nu sunt examinate de alte şţiinţe;- ştiinţa administraţiei cercetează izvoarele oficiale ale teoriei administraţiei (acte normative privindraţionalizarea), organizarea administraţiei ( direcţiile, birourile, serviciile etc.), conducerea (şefii şi colaboratorii lor), problemele de personal, relaţiile administraţiei cu publicul, spaţiu administraţiei, stilul administraţiei.

g) Ştiinţa sarcinilor administraţiei. Ideea fost elaborată de S.M. De Paredes, în urma cercetărilor efectuate în ştiinţa administraţiei. Principalele teze ale acestei concepţii sunt următoarele:- ştiinţa administraţiei are un sens practic, şi anume căutarea celor mai adecvate soluţii pentru îndeplinirea sarcinilor ce revin administraţiei;- ştiinţa administraţiei răspunde la întrebarea: ce trebuie să facă administraţia? Ea arată ce se face înfiecare caz de rezolvat, cum se face şi cum ar trebui să se facă în mod raţional;- ştiinţa administraţiei a căutat răspunsuri la întrebări cu privire la materiile care intră în activitatea administraţiei, la modul în care lucrează administraţia de stat, funcţionarii şi motivaţia activităţii lor.

Aceste teze au fost sustinute de Freiherr von Scheure în lucrarea, "Administraţia de stat", publicată în anul 1930 ".

h) Ştiinţa organizării administraţiei. Concepţia a fost elaborată şi susţinută pentru prima dată de Cooreman, preşedintele primului Congres internaţional de ştiinţe administrative de la Bruxelles. El formulează pentru prima dată o definiţie coerentă şi sistematizată a ştiinţei administraţiei: Ştiinţa administraţiei cuprinde ansamblul cunoştinţelor relativei la servicii, organe, persoane, acţiunea administraţiilor şi metodele cele mai practice folosite de către aceasta.

Teze fundamentale sunt:

12

- activitatea administrativă se conduce după principii care teoretic formează o ştiinţă, dar care practic sunt o artă;- sarcina primordială a administraţiei este de a înfăptui voinţa puterii şi ca atare ea trebuie să cunoască toate normele juridice, să se pătrundă de spiritul lor pentru a le aplica în mod just;- administraţia desfăşoară o activitate legislativă prin adoptarea unor acte cu caracter normativ ce intră în competenţa sa;- ştiinţa administraţiei studiază organizarea metodică şi raţionalizarea tehnică a administraţiei;- cea mai mare parte a conţinutului ştiinţei administraţiei este alcătuită din probleme de organizare a administraţiei.

i) Ştiinţa eficienţei administrative.Această teorie susţine că ştiinţa administraţiei urmăreşte ca, printr-o organizare raţională,

activitatea administrativă să devină eficientă:- ceea ce este esenţial în ştiinţa administraţiei este eficienţa, înfăptuirea sarcinilor cu un randament maxim, dar cu un consum minim de resurse umane şi materiale;

j) Ştiinţa realităţilor administrative. Argumentele au fost prezentate de Arnold Kotgen în lucrarea Administraţia germană, publicată în 1936. Tezele principale ale acestei concepţii sunt următoarele:- ştiinţa juridică trebuie să păstreze contactul cu realităţile administrative;- ştiinţa administraţiei cercetează administraţia în toată complexitatea ei, completându-se cu dreptul administrativ;- teoria administraţiei şi dreptul administrativ sunt două discipline care au subiecte diferite; ele nu pot fi contopite într-o ştiinţă a administraţiei;- este necesară coexistenţa a două discipline administrative: teoria administraţiei şi dreptul administrativ.

k) Ştiinţa conducerii întreprinderilor.Această aplicaţie a managementului privat în sfera publică, se bazează pe ideile lui Henri

Fayol care considera că ştiinţa administraţiei este o ştiinţă a conducerii, teză care a avut un rol foarte important în elaborarea doctrinei administrative.

Pentru prima oară în ştiinţa administraţiei Fayol stabileşte cele cinci funcţii ale managementului tehnice, comerciale, financiare, de securitate şi contabile. La aceste funcţii, Fayol a adăugat şi a şasea funcţie, fa neţ ia administrativă, cea mai complexă pentru că implică a prevedea, a organiza, a comanda, a coordona şi a controla.

I) Concluziile metateoriei:Ca rezultat al procesului de integrare şi sinteză a concepţiilor prezentate anterior se poate

afirma că teoria administraţiei publice studiază principiile {condiţii sine qua non) fără de care administraţia publică nu s-ar putea organiza şi nu ar putea funcţiona.

• principiul stabilizator. în sfera administrativă continuitatea (permanenţa) activităţii joacă un rol esenţial satisfacerea nevoii sociale şi realizării sarcinilor executive ale statului;

• principiul raţionalizator. Organizarea şi conducerea relaţiilor sociale se bazează pe cooperarea dintre membrii colectivităţilor locale potrivit unei raţiuni de inters general;

• principiul organizator. Administraţia are ca scop organizarea activităţii sociale, fiind chemată să asigure ordinea socială;

• principiul teleologic. Teoria administraţiei ar mai putea fi denumită filosofa administraţiei sau sociologia administraţiei pentru că are ca finalitate evoluţia sistemului social-global prin perfecţionarea activităţii subsistemelor sale (administrative, economice, instituţionale, informaţionale etc.);

• principiul sintetizator. Administraţia publică acţionează pentru coagularea societăţii, pentru

13

concentrarea acţiunilor indivizilor în direcţia dezvoltării societăţii.

3. Rolul social-politic al teoriei administraţiei publice.

Dezvoltarea socială, culturală, economică, instituţională şi informală a oricărui stat este determinată de modul de organizare şi funcţionare a administraţiei sau, mai exact, de eficienţa activităţii organelor administraţiei care trebuie să-şi realizeze sarcinile sociale, culturale, economice, instituţionale şi infórmale etc.

Un prim argument al necesităţii teoriei administraţiei îl constituie faptul că funcţionarea optimă a autorităţilor administraţiei publice devine posibilă prin stabilirea unor structuri organizaţionale flexibile, moderne şi a obiectivelor clare şi precise, a funcţiilor şi atribuţiilor acestora în conformitate cu prevederile legilor în vigoare.

Un al doilea argument este acela că studierea activităţii administrative a statului în ansamblu a impus necesitatea ştiinţei administraţiei, care trebuie să preia cercetarea structurilor şi a activităţii autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale. Ştiinţa administraţiei este necesară pentru că asigură abordarea multilaterală a oricăror probleme, care priveşte activitatea autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice.

Un alt argument este că teoria administraţiei are menirea de a furniza toate cunoştinţele necesare îmbunătăţirii şi perfecţionări continue a activităţii administrative, de a fi un preţios ajutor în pregătirea funcţionarilor publici aleşi sau numiţi, pe care îi formează cu un raţionament judicios şi eficient.

4. Interferenţa teoriei administraţiei cu dreptul administrativ.

Pentru a înţelege complexitatea raporturilor dintre teoria administraţiei şi dreptul administrativ sunt necesare câteva precizări. Dreptul administrativ este o ramură a dreptului public, care, împreună cu dreptul privat, alcătuiesc sistemul dreptului roman. Definirea noţiunii de drept administrativ, trebuie să ţină seama de normele de drept ce o alcătuiesc. Aceste norme sunt următoarele:

• organizarea şi atribuţiile organelor administraţiei publice care alcătuiesc sistemul autorităţilor administraţiei publice - guvern, ministere şi alte instituţii de specialitate ale administraţiei publice centrale şi locale;

• raporturile juridice dintre organele administraţiei publice, precum şi dintre aceste organe şi particulari (persoane fizice şi juridice).O primă corelaţie este evidenţiată de P. Negulescu a care susţinea că "dreptul

administrativ cuprinde totalitatea normelor juridice, în conformitate cu care se exercită activitatea administrativă a statului".

J. Rivero, în lucrarea Droit administratif publicată la Paris în 1971 afirma că dreptul administrativ este dreptul roman, care reglementează activitatea administrativă a persoanelor publice. înţelegând prin persoane publice orice autoritate, instituţie sau serviciu al statului, se poate afirma că această definiţie se apropie cel mai mult de ceea ce considerăm astăzi că este dreptul administrativ.

O altă corelaţie esenţială între teoria administraţiei şi dreptul administrativ există în definiţia dată de Valentina Prisăcaru: dreptul administrativ este acea ramură a dreptului public român care cuprinde totalitatea normelor

14

juridice ce reglementează organizarea şi activitatea organelor de stat înfiinţate pentru realizarea sarcinilor puterii executive, raporturile dintre aceste organe şi particulari (persoane fizice şi juridice), precum şi răspunderea şi sancţiunile aplicabile pentru nerespectarea acestor norme.

Legătura intrinsecă dintre teoria administraţiei şi dreptul administrativ rezidă în faptul că au acelaşi domeniu de referinţă şi anume activitatea executivă a autorităţilor şi instituţiilor statului. în timp ce teoria administraţiei abordează activităţile de natură executivă prin prisma constructelor teoretice, deptul administrativ foloseşte instituţiile juridice, pentru a defini aceleaşi realităţi unităţile administrativ-teritoriale ca persoane juridice; administrarea patrimoniului acestor persoane juridice; serviciile publice; funcţiunea şi funcţionarul public; actele şi faptele administrative; contenciosul administrativ; soluţionarea de către organele administraţiei publice a unor conflicte juridice.

Specialiştii din domeniul celor două ştiinţe sunt unanim de acord că, în ceea ce priveşte raportul dintre ştiinţa dreptului administrativ şi ştiinţa administraţiei, trebuie subliniat că ele nu se exclud, chiar dacă ştiinţa dreptului administrativ are o sferă mai restrânsă de cercetare şi elaborare decât ştiinţa administraţiei publice.

în ceea ce priveşte administraţia publică, ştiinţa administraţiei o studiază ca subsistem al sistemului social global, folosind concluziile, principiile şi metodele formulate de ştiinţa conducerii societăţii de management general. în acelaşi timp, ea oferă informaţii şi date care stau la baza, formulării legilor şi principiilor organizări şi funcţionării autorităţilor şi instituţiilor statului care desfăşoară activităţi specifice de administraţie publică.

Pe aceasta bază, ştiinţa administraţiei poate să pătrundă mai bine în esenţa fenomenului, în particularităţile sale şi poate să-şi formuleze legităţile, să propună soluţii pertinente pentru perfecţionarea normelor de drept administrativ, pentru organizarea şi funcţionarea administraţiei publice, sporind rolul şi eficienţa acesteia în realizarea în concret a funcţiilor şi atribuţiilor sale în spiritul şi litera legilor în vigoare.

în prezent, specialiştii sunt de părere că este necesară elaborarea unei concepţii româneşti cu privire la ştiinţa administraţiei, care să pună pe prim-plan legalitatea şi să demonstreze că se poate ajunge la o organizare raţională şi eficientă a activităţilor administraţiei prin respectarea normelor juridice. O asemenea concepţie va servi atât publicului, cât şi autorităţilor administraţiei publice.

Această teză s-a dezvoltat într-o gândire raţională pluridisciplinară, potrivit căreia, din perspectivă globală a administraţiei publice, factorii juridici şi exirajuridici nu pot fi separaţi în mod absolut numai pentru că organizarea activităţii administraţiei merge înaintea reformulării normelor juridice. Activitatea administraţiei n-ar putea fi apreciată în afara conformităţii cu normele de drept, fară referire la normele care constituie cadrul şi permite să se facă asupra lor o apreciere privind validitatea.

Astăzi, nimeni nu mai consideră că elementele juridice sunt suficiente pentru a explica şi judeca administraţia publică, dar ele constituie un factor indispensabil în analiza şi aprecierea activităţii administrative.

De altfel, ştiinţa administraţiei nu se poate concepe fară studiul dreptului administrativ, după cum nici acesta din urmă nu se poate înţelege fără examinarea primei discipline, pentru că elementul juridic este inerent în administraţie.

Cunoaşterea dreptului administrativ oferă ştiinţei administraţiei posibilitatea unei mai bune înţelegeri a instituţiilor, o metodă pentru studierea activităţilor administrative.

Dreptul administrativ furnizează ştiinţei administraţiei un aparat metodologic care îi permite să evite o orientare exclusiv sociologică sau politică. Ştiinţa administraţiei cunoaşte ştiinţific principiul de bază, specific dreptului administrativ care îi determină particularităţile.

15

în plus, utilizarea concluziilor teoriei administraţiei în dreptul administrativ constituie unul dintre factorii care apără teoria dreptului administrativ de formalismul juridic. La rândul ei, ştiinţa administraţiei va putea transforma principiile sale în norme de drept, astfel încât aplicarea în viaţă a acestor reguli să devină obligatorie. Această colaborare este folositoare societăţii pentru că elimină neconcordanţele dintre normele jutidice şi regulile birocraţiei administrative întărindu-se încrederea, ordinea şi legalitatea în viaţa socială a colectivităţilor umane.

Teoria administraţiei şi dreptul administrativ sunt două discipline autonome şi necesare pentru studiul administraţiei publice; ambele ştiinţe trebuie puse în slujba unui scop unic, acela de a asigura organizarea şi funcţionarea optimă şi eficientă a autorităţilor, instituţiilor şi serviciilor publice, aflate în slujba cetăţenilor.

5. Aplicarea managementului în administraţie.

Termenul de management are semnificaţia de ştiinţă a conducerii, sau ansamblul activităţilor de conducere desfăşurate în scopul pregătirii, adoptării şi aplicării deciziilor optime în programarea, desfăşurarea şi reglarea proceselor microeconomice. în acelaşi timp, acest termen cuprinde atât activitatea de conducere, cât şi funcţia de conducere.

într-o organizaţie privată activitatea de conducere se materializează în prevederea unei linii de conduită, în elaborarea programelor şi adoptarea acestora la resursele umane, materiale şi financiare, în stabilirea normelor, precum şi în menţinerea lor.

Această activitate de conducere care s-a dovedit viabilă în sectorul privat al economiei, a fost implementată cu succes pentru prima dată în sectorul serviciilor publice din SUA; de exemplu, administraţiile publice recurg la consilieri în management în vederea asigurării eficienţei în serviciile lor; pe lângă acţiunile desfăşurate în folosul activităţilor locale, marile servicii federale apelează la consilieri manageri pentru soluţionarea problemelor de organizare etc.

Practica a dovedit că managementul ca teorie a conducerii administrative reprezintă o aplicare concretă a ştiinţei administraţiei. De asemenea, în noţiunea de mananagement sunt cuprinse şi activităţi care ţin de business (afaceri, ocupaţii), de marketing (prospectarea pieţei) şi de tip management (conducerea superioară).

Managementul modern în administraţia publică urmăreşte formarea unui administrator care să nu se limiteze numai la îndeplinirea funcţiilor de conducere. El trebuie să cunoască, totodată, cerinţele şi trebuinţele cetăţeanului, satisfacţiile şi nemulţumirile sale şi, astfel, să procedeze la cercetarea cauzelor care le determină. Cu alte cuvinte, el este un expert nu numai în metodele de lucru al aparatului administrativ, ci şi în domeniul nevoilor şi aspiraţiilor cetatenilor.

Un alt factor important care influenţează dezvoltarea ştiinţei administraţiei în strânsă legătură cu managementul este marketingul. Acesta reprezintă, aşa cum se ştie, un ansamblu de procese prin care producţia poate fi adaptată nevoilor actuale şi,viitoare ale consumatorului, pentru satisfacerea integrală, la timpul şi locul dorit, cu mărfurile cerute de acesta în condiţiile rentabilităţii întreprinderii producătoare sau societăţii comerciale.

Concepţia utilizată în activitatea de marketing a societăţilor comerciale cu capital privat poate fi folosită şi în administraţia publică. înainte de a se gândi la serviciile publice care ar fi necesare cetăţenilor, managerii administraţiei publice trebuie să gândească la fel ca un consumator (client) al serviciilor, să cerceteze piaţa, acestor servicii, nivelul de cantitate şi calitate ale acestora, cerinţele şi resursele cetăţenilor care vor beneficia de aceste prestări de servicii. Pe baza acestor reguli de marketing, autorităţile administraţiei publice îşi vor stabili strategia activităţii lor pe termen mediu sau lung.

Aplicarea managementului în administraţie atât în SUA, cât şi în ţările Comunităţii Europene

16

s-a realizat prin elaborarea unor soluţii practice utilizabile în toate administraţiile. Principalul autor al acestor soluţii şi formule practice este Luther Gulick, care şi-a concretizat ideile în formula alcătuită din literele POSD CORB, iniţialele unor principii valabile în interesul oricărei administraţii. Astfel:-, P" corespunde cuvântului planning şi presupune existenţa unor viziuni globale asupra sarcinilor administraţiei şi o planificare pe termen mediu în interiorul acesteia;- „O" organizing este corelarea strucutrilor din interiorul administraţiei;- S" staffing care are înţelesul de state majore în diversele servicii ale administraţiei publice, respectiv modul în care este asigurată conducerea;- "D" directing" care consemnează modalitatea de luare a deciziilor în fiecare serviciu şi criteriile după care se adoptă decizia globală;-"CO"coordinating care este studiul interrelaţiilor între unităţi administrative de acelaşi grad.-"R" reporting, informarea publicului şi a funcţionarilor publici cu privire la activitatea autorităţilor administraţiei publice;-"B budgeting care se referă la finanţare şi evaluarea costurilor.

Aplicarea acestei formule a determinat autorităţile administraţiei publice din SUA, la început, apoi din Marea Britanie şi din celelalte ţări europene, la crearea în cadrul ministerelor a aşa-numitelor servicii Organizare şi Metode, care au drept obiect cercetarea permanentă a căilor, a mijloacelor şi metodelor de îmbunătăţire a activităţii autorităţilor, atât din punctul de vedere al funcţionării acestora, cât şi din punctul de vedere al reformei structurii lor.

în afara acestei formule se mai aplică formula PPBS în SUA, care înseamnă planificare, programare, buget şi finanţare. în Franţa, această formulă a fost aplicată sub denumirea de RCB, rationalisation des choix budgétaires care presupune analizei sistemelor pe baza unor comparaţii cum sunt:

• definirea completă şi precisă a obiectivelor cercetate cu ajutorul tehnologieiinformaţiei;

• eşalonarea pe termen mediu a costurilor fiecărei operaţii;în orice activitate umană se regăseşte actul conducerii acesteia. De aceea, managementul general, ca ştiitiă a conducerii, se aplică în toate domeniile de activitate: economie, administraţie, învăţământ, sănătate, cultură, armată etc. Managementul general a contribuit, datorită evoluţiei sale rapide ca ştiinţă a conducerii, şi la evoluţia ştiinţei administraţiei.

întrucât managementul se aplică începând cu cele mai mici organizaţii şi terminând cu întreaga societate, se poate aprecia că ştiinţa administraţiei poate fi considerată ca o ramură a managementului general.

Teoria administraţiei are în prezent toate trăsăturile caracteristice ale managementului general. Este o ştiinţă politică, dar şi o artă a conducerii, trăsături pe care la îmbină în mod armonios, pentru a se putea adapta tuturor cerinţelor cetăţenilor în slujba cărora se află.

Managementul general la fel ca teoria administraţiei au ca obiect viaţa socială, interacţiunea factorilor obiectivi şi subiectivi, gândirea, atitudinea, comportamentul, morala, şi organizarea colectivităţilor umane. în consecinţă, oricât de avansate ar fi metodele matematice şi cantitative de cercetare, problemele sociale nu pot fi reduse la simple ecuaţii.

Atât ştiinţa administraţiei, cât şi managementul general urmăresc optimizarea sistemului social. Ambele ştiinţe trebuie să realizeze armonizarea dintre gândirea creatoare, inovaţie şi posibilităţile existente. Ele trebuie să creeze bazele progresului. Ambele ştiinţe realizează unitatea dintre inovaţie şi îmbunătăţirea activităţilor existente, şi ele trebuie să găsească modalităţi eficiente de acţiune, cu randament maxim şi efort minim.

17

Corelaţia dintre puterea politică, administraţie şi management.

Colectare, Conexiune cu alte Executarea deciziilorprelucrare date instituţii publice

Politici fiscale (taxe si impozite)

y

Politici sociale

y

Politici economice dezvoltare «peala

ADMINISTRAREARESURSELORFINANCIARE

ADMINISTRAREARESURSELOR

UMANE

ADMINISTRAREARESURSELORMATERIALE

18

19

CAP. II AUTORITĂŢILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

CONŢINUT: Locul administraţiei publice în sistemul politic; Trăsăturile administraţiei publice; Funcţiile social-economice ale administraţiei publice; Clasificarea autorităţilor administraţiei publice; Administraţia şi puterea publică.

1. Rolul administraţiei în realizarea funcţiei executive a statului.

a) . Administraţia-formă de exercitare a puterii.în prima parte a cursului a fost prezentată etimologia cuvântului "a administra" la care

adăugăm şi următoarele explicaţii a conduce, a cârmui, iar pentru administraţie, aprecierea potrivit căreia această noţiune are înţelesul de totalitatea autorităţilor administrative existente într-un stat, unitate administrativ-teritorială, autoritate publică, instituţie etc. în teorie, noţiunea de administraţie a fost utilizată în mai multe sensuri, şi anume:

- conducerea şi îndrumarea afacerilor guvernelor si instituţiilor statului;- executarea şi/sau implementarea politicilor publice;- timpul în care se află în funcţie un şef executiv, un preşedinte, guvernator sau primar;- termen colectiv pentru toţi oficialii din aparatul guvernamental;- supravegherea averii persoanelor decedate pentru a se plăti taxele şi a se repartizabunurile şi averea către moştenitori.

în sens larg, termenul de administraţie publică, trebuie definit ca formă de exercitare a puterii executive în stat datorită importanţei politice pe care o reprezintă aplicarea legii la toate nivelurile societăţii acestei activităţi, practica guvernamentală.

în literatura de specialitate din SUA, noţiunea de public administration are o pronunţată semnificaţie politică, deoarece este definită prin patru caracteritici specifice puterii de stat şi anume:

- realizează funcţia executivă a guvernării;- garantează executarea (implementarea) politicilor publice;- mobilizează forţele umane şi materiale pentru atingerea obiectivulor economice şisociale dinprogramele guvernamentale;- este o artă şi o ştiinţă a conducerii aplicate la sectorul public.

Administraţia publică este un termen mai larg decât conducerea publică (managementul public) pentru că acesta nu se limitează la management, ci include împrejurările politice, sociale, culturale economice şi legale care afectează conducerea institutiei publice.

Prin administraţie publică se înţelege acea activitate care constă în principal în organizarea executării, dar şi în executarea concretă, nemijlocită a prevederilorConstituţiei, şi a celorlalte acte normative. în conformitate cu prevederile Constituţiei României administraţia publică este ansamblul activităţilor preşedintelui României, Guvernului, şi al celorlalte autorităţi publice, prin intermediul cărora puterea politică asigură îndeplinirea legile sau, în limitele legii, prestează servicii publice.

în general, activitatea administrativă este compusă din două activităţile deosebite: activitatea executivă şi activitatea de dispoziţie.

• activitatea executiva constă în aplicarea directă a legilor la cazuri concrete, iar forma juridică a realizării ei ar fi actul administrativ cu caracter general obligatoriu;

20

• activitatea de dispoziţie reprezintă dreptul organului executiv de a lua măsuri în legătură cu activitatea administrativă, iar forma juridică a realizării ei ar fi actul administrativ individual.Continutul activitătii executive se stabileşte în funcţie de rolul şi poziţia diferitelor autorităţi

în sistemul administraţiei de stat.Exemplu: autorităţile executive de pe treapta inferioară a sistemului (care nu mai au alte

organe în subordine) realizează activitatea executivă prin aplicarea directă a legilor la cazurile concrete; autorităţile administraţiei situate pe o treaptă ierarhic superioară au în plus şi dreptul de a da dispoziţii autorităţilor subordonate.b) . Deosebirile dintre administraţia de stat şi administraţia publică de după revoluţia din 1989'

înainte de 1989, administraţia de stat se afla întotdeauna la dispoziţia statului autoritar, a puterii unice, fiind organizată centralizat şi unitar la nivelul societăţii, pentru fiecare unitate administrativ- teritorială.

Administraţia publică, în condiţiile statului de drept, în care separarea puterilor, descentralizarea serviciilor administrative şi publice, precum şi autonomia locală administrativă constituie coordonate fundamentale, structurile organizatorice şi funcţionale ale administraţiei sunt distribuite atât la nivelul statului ca administraţie publică centrală, cât şi la nivelul colectivităţilor locale, unde este organizată şi funcţionează ca administraţia publică locală. Atât administraţia publică centrală, cât şi administraţia publică locală au structuri organizaţionale, instituţii, funcţiunii şi atribuţii specifice, exclusive (care nu pot fi exercitate de altcineva).

Principiul unic al subordonării politice a instituţiilor statului a fost înlocuit cu o serie de principii de organizare şi funcţionare mai democratice şi mai eficiente cum ar fi principiul descentralizării serviciilor publice, principiul autonomiei locale, principiul subsidiarităţii, principiul participării cetăţenilor la adoptarea deciziilor şi altele, ce vor fi tratate într-un capitol separat.c) . Funcţiile sociale ale administraţiei publice.

Administraţia publică centrală şi locală are ca scop realizarea următoarelor funcţiisociale:

• perfecţionarea relaţiilor dintre structurile interne ale sistemului administraţiei publice, precum şi dintre acestea şi structurile politice şi civile ale sistemului social;

• reforma structurală şi instituţională a administraţiei publice prin reorganizarea sarcinilor, atribuţiilor şi răspunerii autorităţilor, instituţiilor şi serviciilor publice.

• reorganizarea relaţiilor dintre administraţia publică centrală şi administraţia locală, ca subsisteme ale sistemului social-global.

• elemente ce formează subsisteme distincte şi care împreună compun mediul sau cadrul social înconjurător al administraţiei publice;

• modificarea, modernizarea şi implementarea teoriei în practica administraţiei publice prin amplificarea rolului administraţiei publice, a misiunilor sale şi a funcţiilor acesteia.Activitatea autorităţilor, instituţiilor, serviciilor şi agenţilor administraţiei publice se

caracterizează în principiu ca activitate organizatorică, deoarece administraţia are o poziţie intermediară între nivelul politic de conducere statală şi nivelul social la care se realizează deciziile politice .

Trebuie reţinut că activitatea de organizare socială realizată de autorităţile administraţiei publice se desfăşoară la un nivel inferior conducerii politice pe care o realizează Parlamentul; această activitate este însă superioară conducerii ce se realizează la nivelul regiilor autonome sau societăţilor comerciale, având, drept obiect activităţi productive, de prestări servicii sau social-culturale etc.d) Funcţiile politice ale administraţiei publice

21

Administraţia publică îndeplineşte la nivel social global următoarele funcţii:• funcţia de organizare a modului în care se aplică legile.

Administraţia publică are ca misiune primordială organizarea modului în care trebuie aplicate (executate) legile şi celelalte acte normative prin utilizarea autorităţii publice şi a constrîngerii, în caz de nevoie. Statul îşi exercită puterea (funcţia) executivă numai prin intermediul administraţiei publice.

Această funcţie primară are mai multe componente si anume:- funcţia de pregătire şi participare la elaborarea deciziilor politice;- funcţia de organizare a executării deciziilor politice;- funcţia de asigurare (chiar şi prin forţă) a executării deciziilor politice,- funcţia de promotor al nevoilor şi intereselor cetăţenilor la nivel localşi central.

• Funcţia de executarea deciziilor politice,Prin executarea în concret a legilor şi a celorlalte acte normative, administraţia execută în ultimă instanţă deciziile puterii politice întrucît legile exprimă voinţa Parlamentului care nu este altcevea decît o autoritate politică prin excelenţă. Această a doua funcţie principală are două componente secundare:

-funcţia de instrument de conservare a valorilor materile şi spirituale ale societăţii. Executarea acestei funcţii asigură continuitatea şi perenitatea societăţii şi motivează acţiunile desfăşurate de autorităţile administraţiei publice în condiţiile statului de drept. Specialiştii apreciază că, prin executarea acestei funcţii, administraţia publică poate fi supusă unei anumite inerţii şi tendinţe de imobilism, în sensul că poate manifesta prin spirit refractar la nou, fiind favorabilă menţinerii ordinii stabilite:

- funcţia de organizare şi coordonare a adoptărilor ce se impun, datorită transformărilor ce se produc inerent în evoluţia diferitelor componente ale societăţii, în special în structura economică a acesteia. Din analiza funcţiilor administraţiei publice se reţin următoarele concluzii:

• Problematica funcţiilor administraţiei publice este şi trebuie abordată din perspectivă pluridisciplinară;

• administraţia publică îndeplineşte importante funcţii cu caracter politic, legate de existenţa, organizarea şi funcţionarea statului şi a colectivităţilor locale, fără de care nu se poate concepe o societate modernă;

• administraţia publică a dobândit în epoca postindustrială funcţii cu un pronunţat caracter de ocrotire atât pentru colectivităţile locale, cât şi pentru fiecare membru al societăţii în parte;

• conducere instituţiilor şi serviciilor publice conform unor atribuţii specifice de comandă şi control social.

• administraţia publică, în exercitarea funcţiilor sale, trebuie să prevadă şi să organizeze procesul de execuţie a legilor, să decidă, dar să şi pregătească variante de decizii pentru sitemul politic, să coordoneze procesul de execuţie şi, în sfârşit, sa controleze întreaga activitate de punere în executare şi realizare valorilor politice.

e) Trăsăturile specifice activităţii administraţiei.Teoria administraţiei publice actuale defineşte funcţiile administraţiei pornind de la trei

aprecieri fundamentale:• este o formă specifică a vieţii publice;• unităţile administrativ-teritoriale au calitatea de persoană juridică de drept public

(plecînd de la faptul că au un patrimoniu, un teritoriu şi o populaţie);• administraţia publică, în baza principiului autonomiei locale este în esenţă administraţie

publică şi nu administraţie de stat.Activitatea administraţia publice centrale şi locale, prin structura, funcţiile şi obiectivele sale

22

are o serie de trăsături specifice, cum sunt:a) este realizată de autorităţi ale statului, sau ale colectivităţilor locale, numite uneori

autorităţi administrative, sau autorităţi ale administraţiei publice;b) are caracter executiv, prin faptul că duce la îndeplinire legile şi celelalte acte normative.

Prin caracter executiv se înţelege şi activitatea de adoptare a unor acte normative, în baza şi în executarea, legii.

c) se realizează în regim de putere publică, în temeiul prerogativelor acordate de Constituţie şi legi. în virtutea acestui regim în activitatea administraţiei prevalează interesul public atunci când vine în conflict cu interesul particular.

2. Autorităţile prin care se realizează funcţia executivă a statului.

a) Autorităţile administraţiei publice.Această noţiune fundamentală pentru teoria administraţiei publice este consacrată de

Constituţia României în Titlul II consacrat drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor în care, la art. 26 se precizează că autorităţile publice respectă şi ocrotesc aceste drepturi.

De asemenea, Titlul III, consacrat organizării de stat, poartă chiar de denumirea Autorităţi publice. în această secţiune sunt abordate instituţii ca Parlamentul; Consiliul Legislativ; Preşedintele României; Guvern; ministere şi alte organe centrale de specialitate ale administraţiei publice; autorităţile administraţiei publice locale (consiliul local, primar, consiliul judeţean, prefect); instanţele judecătoreşti; Ministerul Public; Consiliul Superior al Magistraturii.

în plus, despre autorităţi publice se vorbeşte şi în alte capitole ale Constituţiei, cum ar fi art. 55-57 privind Avocatul Poporului, art. 139 privind Curtea de Conturi, sau art. 140- 145 privind Curtea Constituţională.

Faţă de această situaţie, tragem concluzia că noţiunea de autoritate publică este folosită în două accepţiuni:

- în titlul II noţiunea este folosită în sens larg, conform căreia autoritatea publică este un funcţionar public, agent care are prerogative de putere publică indiferent dacă este prevăzut sau nu în Constituţie;

- în Titlul III se are în vedere un sens restrâns, potrivit căruia autorităţile publice sunt organele prin care se exercită funcţiile statului.

Structurile organizate potrivit legii pentru realizarea puterii executive a statului în mod concret şi nemijlocit sunt autorităţi ale administraţiei publice. Această accepţiune cuprinde şi explică anumite trăsături specifice tuturor autorităţilor administraţiei publice şi anume:

• autorităţile administraţiei publice sunt organe de stat, ceea ce implică, pentru asigurarea realizării sarcinilor lor specifice, posibilitatea de a folosi forţa publică a statului;

• autorităţile administraţiei publice sunt înfiinţate prin lege sau în baza legii, pentru că înfiinţarea lor în alt mod le-ar lipsi de autoritatea publică de care au nevoie în îndeplinirea atribuţiilor ce le revin;

• întreaga activitate a acestor autorităţi ale administraţiei publice se desfaşoarăpe baza şi în vederea executării legii. Această trăsătură este desprinsă din aceea că însăşi activitatea puterii executive, ale cărei sarcini le înfăptuiesc autorităţile administraţiei publice, se desfăşoară pe baza legii;

• actele juridice adoptate sau emise de aceste autorităţi sunt supuse unui control de legalitate prevăzut de lege;

• activitatea acestor autorităţi ale administraţiei publice este realizată în practică de un

23

personal de specialitate, de funcţionarii publici;• întreaga activitate a acestor autorităţi ale administraţiei publice se desfaşoară

în interesul statului, judeţului, oraşului şi comunei, precum şi al cetăţenilor ca membri ai acestor colectivităţi umane locale.

în practică, pentru a şti dacă un organ de stat este sau nu, o autoritate a administraţiei publice, se pot folosi criteriile susmenţionate:

Exemplu: Deşi unele instituţii publice, asociaţii şi fundaţii, sau agenţi economici, întrunesc unele dintre trăsăturile susmenţionate, totuşi ele nu întrunesc criteriile pentru a fi considerate autorităţi ale administraţiei publice, în primul rînd, pentru că nu sunt investite cu prerogative de putere publică.

b) . Clasificarea autorităţilor administraţiei publice.Deşi aceste autorităţi au o denumire comună autorităţi ale administraţiei publice, în

practică, între ele există deosebiri determinate de modul\ lor de formare, de organizare, de competenţă etc.

Cu alte cuvinte, autorităţile administraţiei publice se clasifică în mai multe tipuri, după mai multe criterii:

• După modul lor de formare, potrivit acestui criteriu vom constata că autorităţile administraţiei publice sunt de două feluri, şi anume:

- autorităţi ale administraţiei publice alese, cum sunt consiliile judeţene, municipal, orăşeneşti şi comunale, precum şi primarii.- autorităţi ale administraţiei publice numite, cum sunt: miniştri, conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, prefecţii şi conducătorii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi celorlalte instituţii de specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale judeţe, municipii şi oraşe.

• După natura autorităţilor publice.Potrivit acestui criteriu, autorităţilei,administraţiei publice se împart în:

- autorităţi ale administraţiei publice colegiale, alcătuite din mai multe persoane cum sunt Guvernulşi consiliile judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale;- autorităţi ale administraţiei publice individuale, adică formate de o sirigură persoană:, miniştri conducătorii celorlalte instituţii şi organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, prefecţii şi conducătorii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ teritoriale precum şi primarii.

De regulă, autorităţile colegiale sunt alese, după cum autorităţile individuale sunt numite, cu excepţia primarilor, care sunt aleşi.

• După criteriul competenţei teritoriale autorităţilor administraţiei publice.Din punctul de vedere al competenţei teritoriale, autorităţile administraţie pubice se împart în -autorităţi centrale, care au competenţă pe întreg teritoriul ţării,- autorităţi locale, a căror competenţă se exercită în limitele unităţii administrativ-teritoriale în care funcţionează: judeţ, municipiu, oraş sau comună.

• După criteriul competenţei materiale, autorităţilese împart în:-autorităţile cu competenţă generală, care sunt acele autorităţi ale administraţiei publice competente în toate domeniile de realizare a atribuţiilor puterii executive. Din această categorie fac parte: guvernul consiliile judeţene municipale, orăşeneşti şi comunale. -autorităţile cu competenţă de specialitate, care sunt autorităţi ale administraţiei publice create pentru a realiza un domeniu de specialitate a activităţii puterii executive a administraţiei publice. Aceste autorităţi sunt: ministerele, alte organe de specialitate care se organizează în subordinea Guvernului sau a ministerelor, serviciile

24

publice desconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate.Studiul şi cunoaşterea clasificării autorităţilor, administraţiei plubice prezintă, pe lângă

interesul teoretic, şi un deosebit interes practic atît pentru modul de formare şi de organizare, cât şi, mai ales al activităţii şi al actelor juridice pe care acestea le adoptă sau le emit.

Exemplu: autorităţile colegiale îşi desfaşoară activitatea în prezenţa majorităţii persoanelor ce le compun şi adoptă acte administrative ca urmare a deliberării lor; în schimb, autorităţile individuale emit acte administrative ca urmare a deciziei personale. O trăsătură comună activităţii acestor autorităţi este aceea ca, la ambele categorii de autorităţi, această activitate se desfaşoară pe baza şi în vederea executării legii.

c) Autorităţile publice şi puterea publicăConform prevederilor Constituţiei României şi legilor organice, prin putere publică

se înţelege acea autoritate a administraţiei publice care reprezintă şi apără interesul public având următoarele prerogative:

• îşi fundamentează capacitatea juridică pe dreptul public;• emite acte administrative de autoritate care se execută din oficiu şi aplică direct, dacă este

nevoie, măsuri administrative de constrângere cu caracter preventiv, sancţionator sau de executare silită;

• pune în aplicare sancţiunile penale stabilite de instanţele de judecată prin hotărâri definitive şi irevocabile;

• emit acte cu caracter normativ, care au forţă juridică inferioară legii, dar care se ierarhizează în funcţie de poziţia şi competenţa autorităţii care le aplică;

• orice act individual sau orice operaţiune materială efectuată de aceste autorităţi reprezintă o executare în concret a legii (îndeplinirea legii).Exemple de aplicare a legii: repararea drumurilor, curăţirea străzilor, transportul de

persoane, dirijarea circulaţiei, obligarea unor cetăţeni la tratament medical pentru lichidarea unor epidemii, mobilizarea locuitorilor unei aşezări pentru înlăturarea unor calamităţi naturale sau pentru nevoile de apărare civilă, blocarea unor bunuri care sunt în desfacere prin comerţ şi nu corespund standardelor de calitate, sacrificarea unor animale bolnave pentru a împiedica extinderea unor boli şi a epizootiei, eliberarea unor autorizaţii, aplicarea unor sancţiuni

Pentru a epuiza analiza noţiunii de putere publică, trebuie adăugat faptul că executarea (aducerea la îndeplinire a prevederilor unei legi) presupune două tipuri de activitate administrativă:

1. activitatea de organizare, sau de pregătire a executării legilor adoptate de parlament şi a celorlalte acte normative emise de autorităţile ierarhic superioare, ordonanţe, hotărâri de guvern, ordine, circulare, instrucţiuni venite “de sus în jos”.

2. activitatea de aplicare într-un caz concret a legii, prin emiterea de acte proprii cu caracter unilateral sau bilateral (încheierea de contracte), efectuarea de acţiuni materiale etc.

Strîns leagată de noţiunea de putere publică se foloseşte adesea în teoria administraţiei şi sintagma regimul de putere publică.

Regimul de putere publică este factorul comun pentru toate autorităţile publice, nu numai administrative, care au ca misiune aducerea la îndeplinire a legilor. Ca atare, regimul de putere publică are următoarele semnificaţii:- fixează ca "plafon" al administraţiei publice legea (actele şi faptele administraţiei publice nu pot depăşi cadrul legal);- stabileşte faptul că principiul legalităţii, este principiul fundamental în activitatea administraţiei publice;- impune aplicarea legii prin adoptarea de acte normative proprii (organizarea executării legii);- actele administrative normative au forţa juridică inferioară legii şi se ierarhizează în funcţie de

25

poziţia şi competenţa autorităţii publice care le emană.In teoria administraţiei publice se operează adesea şi cu noţiunea de "interes public "

Interesul public defineşte nevoia socială a unui individ, grup, colectivitate, naţiune, apreciată de puterea publică ca fiind utilă, (necesară), pentru desfăşurarea normală a vieţii socio-economice specifice unei colectivităţi umane.

Interesul public presupune pe de o parte, consacrarea legislativă a nevoilor sociale, iar pe de altă parte, stabilirea competenţei autorităţilor administraţiei publice pentru satisfacerea acestor nevoi.

Principala misiune politică a administraţiei publice este satisfacerea nevoilor sociale care se manifestă la un moment dat ca interese publice. Autorităţile administraţiei publice stabilesc priorităţile şi organizează sau autorizează activităţile pentru satisfacerea acestor interese, ţinând seama de programul politic al partidelor aflate la guvernare şi de coordonatele legislative stabilite de aceste forţe politice.

Nevoile sociale şi interesele publice fac obiectul programelor politice elaborate de partidele politice şi organizaţiile profesionale, de celelalte organizaţii politice şi neguvernamentale, ale publicului.

Teste: Cum realizează administraţia funcţia executivă a statului?; Enumeraţi trăsăturile sociale ale administraţiei; Comparaţi funcţiile politice ale administraţiei cu alte tipuri de funcţii; Precizaţi notele comune şi deosebirile dintre autoritatea publică şi puterea publică?

CAP. III. ORGANIZAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

CONŢINUT: Norme, reguli şi proceduri de organizare; Calitatea organizării structurilor administraţiei: Reguli de organizare şi funcţionare a administraţiei publice

1 . Organizarea administrativă.

a)Conducere, coordonare şi organizare.Intr-un stat de drept administraţia publică se organizează ca sistem executiv autonom şi

democratic, care trebuie să rezolve problemele sociale in favoarea cetăţenilor prin intermediul unor autorităţi alese prin vot direct, egal, secret şi liber exprimat de către cetăţenii dintr-o unitate administativ-teritorială.

Managementul organizării administraţiei trebuie să asigure atât organizarea, cât şi gestionarea eficienta a resurselor existente, să promoveze soluţii inovatoare, să mobilizeze cetăţenii pentru a-şi pune în valoare iniţiativa, experienţa si cunoştinţele ştiinţifice, precum şi dreptul de a participa la satisfacerea interesului general. Din acest punct de vedere, organizarea serviciilor publice este un raport social-uman în măsura în care asigură accesul cetăţenilor la adoptarea şi implementarea deciziilor administraţiei.

Teoria organizării administrative utilizeaza atît concepte şi principii specifice dreptului public, cât şi elemente ale teoriei manageriale cu privire la organizarea şi conducerea autorităţilor, instituţiilor şi serviciilor care furnizează produse, prestează servicii sau execută lucrări de utilitate publică .

Ca urmare, în organizarea administrativă a serviciilor publice, termenul de conducere

26

trebuie definit ca fiind acţiunea exercitată de o autoritate publică asupra furnizorilor de produse şi prestatorilor de servicii de sub autoritatea sa, cu scopul de a le menţine în starea de funcţionare şi de a le adapta la nevoile colectivităţii.

Managementul administrativ abordează organizarea serviciilor de interes public dintr- o dublă perspectivă:

- sub aspect tehnico-organizatoric, referitor la conducerea propriu zisă a serviciuluipublic cu metode şi tehnici adecvate;- sub aspect social-politic, referitor la conducerea colectivităţilor umane determinatăde forma de guvernământ, de regimul politic şi libertatea economică.Managementul adminisţrativ presupune a prevedea necesarul de produse şi servicii cetrebuie furnizate cetăţenilor, a organiza şi conduce agenţii economicii sau instituţiile care să

furnizeze aceste servicii, a coordona activitatea acestora cu activitatea altor instituţii şi acontrola modul în care aceştia îşi realizează obligaţiile, impuse prin contractele administrative.

Noţiunea de administraţie este mai largă decât administraţia publică, deoarece ea cuprinde şi administraţia organizaţiilor private: asociaţii, fundaţii, societăţi comerciale, cooperative etc. Ca orice activitate umană, atât administraţia publică cât şi administraţia particulară urmăresc realizarea unor interese proprii utilizând anumite mijloace.

Spre deosebire de administraţia privată, administraţia publică urmăreşte satisfacerea interesului general în mod dezinteresat, inclusiv prin prestarea de servicii publice către colectivitatea administrată; spre deosebire de administraţia particulară, administraţia publică emite acte obligatorii fară a cere acordul acelora cărora li se aplică aceste acte; administraţia publică, spre deosebire de cea privată, poate utiliza, atunci când este cazul, mijloace de constrângere.

în organizarea admiistraţiei publice se pot folosi principiile managementului general care, după cum spunea T Levitt, constă în evaluarea raţională a unei situaţii şi selectarea sistematică a scopurilor şi obiectivelor ; dezvoltarea sistematică a startegiilor de atingere a acestor obiective ; gestionarea resurselor necesare ; proiectarea, organizarea, îndrumarea şi controlul raţional al activităţilor necesare atingerii obiectivelor selectate şi, în fine, motivarea şi recompensarea oamenilor care prestează munca.

b) Organizarea activităţilor specifice.Pentru început, trebuie precizat faptul că organizarea autorităţilor administraţiei publice într-

un anumit sistem depinde de principiile aplicate în sistem: autonomie, centralizare, descentralizare, desconcentrare etc.

Aceasta nu înseamnă că elementele de ansamblu ale unui regim politic nu stimulează sau, dimpotrivă, frînează aplicarea tipului de conducere la nivel local.

Organizarea administrativă a serviciilor, fie că sunt prestate exclusiv de administraţie (servicii publice), fie că sunt prestate de alte persoane (servicii de utilitate publică), presupune un proces determinant, care cuprinde o serie de activităţi specifice:

• analiza nevoii sociale şi stabilirea mijloacelor materiale, financiare, umane şi informaţionale pentru satisfacerea ei;

• fixarea obiectivelor social-economice pe care trebuie să le realizeze instituţiile şi serviciile publice;

• evaluarea resurselor umane, materiale, tehnice şi informaţionale de care dispune colectivitatea pentru alocarea fondurilor necesare realizării obiectivelor;

• elaborarea unei strategii de dezvoltare durabilă prin alegerea metodelor, luarea deciziei de a

27

acţiona, realizarea şi organizarea sistemului de acţiune (aplicarea deciziilor şi controlul aplicării acestora, precum şi luarea deciziilor de corecţie).

Organizarea serviciilor administrative, reprezintă un sistem de norme şi activităţi care asigură orientarea, îndrumarea, controlul şi realizarea conştientă a intereselor şi cerinţelor cetăţenilor, utilizarea legilor, metodelor şi tehnicilor manageriale aplicate la situaţiile specifice.

Conducerea serviciilor publice de către autorităţi ale administraţiei facilitează cunoaşterea realităţii, dar şi stimularea intuiţiei, a imaginaţiei şi creativităţii funcţionarilor publici, a factorilor de decizie. Prin conducerea exercitată de autorităţile administraţiei publice se reglează sistemul social datorită faptului că acestea asigură corelarea legislaţiei cu fenomenele politice, economice, culturale etc.

Scopul principal al organizării sistemului autorităţilor administraţiei publice este exercitarea prerogativelor puterii publice, de către reprezentanţii colectivităţilor umane, prin aplicarea unor politici publice în interes general cu eforturi materiale, umane şi financiare mici şi cu eficienţă mare.

în sens larg, prin organizare administrativă se defineşte procesul conştient de proiectare, coordonare, şi control al activităţii autorităţilor, instituţiilor, agenţilor economici (publici sau privaţi), în scopul satisfacerii unui interes general sau realizării unor obiective de utilitate publică.

Spre deosebire de procesul organizării unei societăţi comerciale private, în cazul managementului administrativ, organizarea instituţiilor şi serviciilor publice asigură cooperarea dintre actorii politici, sociali sau economici şi canalizează resursele umane, materiale, financiare, tehnice şi informaţionale ale colectivităţii spre dezvoltarea economico- socială.

Prin acţiuni, metode şi mijloace specifice administraţiei, specifice organizarea serviciilor publice asigură soluţionarea unor probleme complexe, care privesc relaţiile dintre autorităţile publice şi cetăţeni, gospodărirea localităţilor şi a domeniului public, satisfacerea intereselor generale şi locale in diferite sectoare ale vieţii social-economice.

c) . Implicarea managementului în organizarea administrativă.

în teoria administraţiei publice se utilizează fie definiţii formale, fie definiţii materiale ale sistemului de organizare a administraţiei:

- conform definiţiilor formale, administraţia trebuie interpretată în sens organic, ca ansamblu de autorităţi publice: preşedinte, guvern, ministere, consilii locale, primari şi instituţii autonome locale;

- conform definiţiilor materiale, administraţia trebuie considerată în sens funcţional, ca ansamblu de acte şi fapte administrative prin care se execută legea în mod direct, sau prin emiterea de norme, sau prin organizarea sau prestarea de servicii publice.

Desigur că organizarea administraţiei publice în sistem este posibilă ca expresie a managementului public pe baza unei teorii, a unei metodologii, a unor principii şi tehnici integrate, care să-i confere următoarele trăsături specifice:

• caracterul politic: în cazul managementului public, organizarea administrativă a instituţiilor şi serviciilor de interes general este influenţată de factorul politic; deciziile adoptate de guvernanţi se transmit « de sus în jos » la toate nivelurile administraţiei publice;

• caracterul complex: complexitatea apare ca urmare a multitudinii sectoarelor public în care trebuie organizate servicii publice: învăţământ, sănătate, cultură, asistenţă socială, transport public, alimentare cu energie electrică, cu gaze, cu apă şi canalizare, telecomunicaţii, salubritate, drumuri, protecţie civilă etc.

• caracterul de sinteză: în domeniul managementului public se regăsesc concepte, teorii, metode şi tehnici din alte domenii, care sunt utilizate în organizarea structurilor administrative;

28

• caracterul integrator: managementul serviciilor publice integrează toate elementele necesare din domeniile vieţii sociale, economice, cultural-spirituale etc .

• caracterul de diversitate: diversitatea se impune ca urmare a existentei unor instituţiicentrale sau locale ale administraţiei publice, cu competenţă generală sau specială.

2. Reguli de organizare administrativă

29

a) Noţiune.Termenul de organizare provine de la cuvântul de origine greacă "organon" care înseamnă

armonie. Prin organizare se înţelege descompunerea unui fenomen, proces, obiect, în elementele sale cele mai simple, analiza acestora în scopul recompunerii lor sub efect de sinteză, într-o formă perfecţionată.

Mutatis mutandis, în teoria administraţiei publice, organizarea semnifică ansamblul de procese prin care se delimitează activităţile specifice fiecărei autorităţi, serviciu sau instituţie publică din sistem, se stabilesc competenţele, sarcinile şi responsabilităţile acestora şi se reglementează relaţiile dintre ele, atât în interiorul, cât şi în exteriorul sistemului administraţiei publice.

în esenţă, organizarea este un proces de diviziune a muncii, de precizare a responsabilităţilor şi stabilire (în caz de nevoie, impunere) a autorităţii. Prin urmare, fiecare autoritate, instituţie sau serviciu public, ca şi fiecare funcţionar în parte, trebuie să ştie cine este, ce trebuie să facă, cine este responsabil şi pentru ce rezultate.

Eficienţa organizării administraţiei nu se poate aprecia decât prin gradul de utilitatea socială a serviciilor pe care le furnizează cetăţenilor, sau a gradului în care autorităţile administraţiei publice realizează interesul general.

Este evident că, în măsura în care o autoritate, o instituţie sau un serviciu public publică are o sferă mai largă de atribuţii, competenţe şi responsabilităţi, cu atât şi organizarea acesteia este mult mai complexă.

b) Decizia de organizare administrativăEsenţa procesului managerial în orice structură organizatorică a administraţiei publice o

constituie adoptarea şi aplicarea deciziei administrative. Adaptarea instituţiilor şi serviciilor publice la sistemul de nevoi sociale se realizează prin intermediul activităţilor funcţionarilor publici şi este rezultatul unor decizii administrative de management.

în managementul administrativ, deciziile sunt adoptate (emise) de autorităţile administraţiei publice la nivel central sau la nivel local.

Decizia administrativă defineşte procesul complex de alegere a unei variante de acţiune din mai multe posibile, în vederea realizării unui obiectiv al administraţiei publice prin care este determinată activitatea a cel puţin unei alte instituţii (persoane) din sistemul administrativ respectiv.

Pentru a fi eficientă, decizia de organizare administrativă trebuie să îndeplinească mai multe condiţii: să fie fundamentată ştiinţific; să aibă un caracter realist; să fie oportună; să fie integrată în ansamblul deciziilor administrative adoptate anterior; să fie fundamentată juridic.

c) Reguli de organizare administrativă.Principiile şi regulile organizării administrative ca expresie a managementului public

reprezintă un ansamblu de norme, principii şi proceduri care stau la baza fenomenelor şi proceselor din administraţia publică.

Principiile, sau regulile nu sunt aplicabile în orice condiţii de loc, de timp sau de persoane; ele necesită o anumită flexibilitate de aplicare, ceea ce implică din partea autorităţilor publice o anumită competenţă, experienţă şi hotărâre. Dintre principiile şi regulile managementului public aplicabile în sfera organizării administraţiei se pot reţine următoarele:

• Regula conducerii unitare;Conform acestei reguli sistemul este structurat piramidal, ierarhic, astfel că deciziile se

transmit din treaptă în treaptă. în acest fel se asigură claritatea obiectivelor de realizat şi modalitatea de asumare corectă a realităţii. Aplicarea acestui principiu are avantajul cunoaşterii de ansamblu a

30

diferitelor procese şi activităţi, a corelaţiilor dintre acestea, precum şi capacitatea de a corecta disfuncţiile în timp optim.

• Regula conducerii autonome a serviciului public;Spre deosebire de conducerea unitară, prin care se asigură coeziunea întregului, conducera

autonomă realizează adaptarea compartimentelor la particularităţile momentului şi timpului: Autonomia corect înţeleasă stimulează iniţiativa managerilor şi întăreşte responsabilitatea lor faţă de actele administrative iniţiate şi executate. Cu cît se aplică mai mult acest principiu, cu atât se asigură mai mult operativitatea şi iniţiativa, în timp ce birocraţia ar fi stopată.

• Regula adaptării;Una dintre cerinţele esenţiale pentru organizarea sistemului administraţieri publice este

capacitatea de adaptarea rapidă a structurilor sale la schimbările şi din viaţa social- economică. Viaţa socială este supusă unor evoluţii permanente şi continue. Aceste transformări şi evoluţii ale societăţii presupun, capacitate de flexibilbilitate, cunoaştere exactă a situaţiilor concrete şi răspunsuri coerente, rapide, pe măsura desfasurării evenimentelor.

• Regula acţiuniiAdministraţia are o serie de prerogative ale puterii publice (de care cetăţenii nu dispun) în

domenii cum sunt; perceperea de taxe şi impozite, mobilizarea oamenilor în situaţii de urgenţă, preluarea imobilelor prin procedura de expropriere etc. Această putere discreţionară este stabilită prin lege, are amploarea variabilă de la un regim politic la altul, iar rigoarea controlului este diferită. Dar administraţia publică păstrează, întotdeauna o marjă de manevră (chiar dacă ea trebuie să se conformeze legii), întrucât ea se bucură de prerogativa oportunităţii, adică de dreptul de a acţiona acolo unde, când şi cum consideră necesar, sau dacă este necesar, să acţioneze în cazul unor evenimente excepţionale.

• Regula ierarhiei.Ordinea implică ierarhie şi ca atare administraţia este ierarhizată, divizată pe verticală şi

orizontală. Ierarhia administrativă (similară cu ierarhia militară), este un procedeu pentru a asigura coeziunea şi disciplina administraţiei. Această ierarhie permite transmiterea ordinelor prin relee succesive, repartizarea responsabilităţilor şi supravegherea executării. Datorită ierarhiei, autorităţile administraţiei publice superioare pot decide restructurarea autorităţilor administraţiei subordonate ierarhic; acest lucru este necesar în virtutea faptului că dimensiunea şi structura instituţiilor şi serviciilor publice se modifică, funcţie de varietatea, dificultatea şi complexitatea sarcinilor sociale .

• Regula legalităţiiNecesitatea respectării legalităţii derivă din caracterul actelor administrative care se emit

întotdeauna în conformitate cu legea sau cu un alt act normativ. Organizarea şi funcţionarea autorităţilor, instituţiilor şi serviciilor publice trebuie, aşadar, să respecte normele juridice existente.

a) . Calitatea organizării.Cel mai important atribut al noţiunii de eficienţă este faptul că ea are semnificaţie pozitivă.

Ca funcţie a managementului calitatea este uneori folosită în teoria în administraţiei cu semnificaţia de eficienţă sau de utilitate socială.

în domeniul economic, calitate defineşte totalitatea trăsăturilor şi caracteristicilor unui produs sau serviciu care-i conferă proprietatea de a satisface o cerinţă explicită sau implicită.

Managementul administraţiei publice implică inevitabil anumite calităţi de organizare şi tocmai pentru a asigura eficienţa activităţii acesteia. Calitatea organizării activităţilor specifice administraţiei se regăseşte în standardele ocupaţionale sub forma cerinţelor şi responsabilităţilor ce revin tuturor managerilor şi funcţionarilor.

în Uniunea Europeană s-a generalizat o anumită concepţie cu privire la calitatea organizării

31

administraţiei publice bazată pe patru vectori :• utilizarea managementului prin obiective (MPO) pentru creşterea eficienţei activităţii;• capacitatea managerilor şi funcţionarilor de a creşte eficienţa serviciilor publice ;• promovarea factorului uman în politica administraţiei; resursele umane trebuie să fie

motorul performanţei pentru că munca funcţionarilor reprezintă partea de "soft" a unei autorităţi sau instituţii;

• satisfacrea intereselor cetăţenilor în calitate lor de «clienţi» ai serviciilor administrative.Dacă aceste considerente sunt luate în calcul şi se urmăreşte aplicarea permanentă a acestora

în sistemul administraţiei publice se pot obţine că succesele dorite în procesul de introducere a managementului calităţii.

b) Calitatea personalului.Pentru organizarea şi funcţionarea serviciilor publice la standarde de calitate ridicate, în

managementul resurselor umane teoria administraţiei publice propune implementarea unor măsuri de tipul:

• Asigurarea unui management de calitate al resurselor umane;Noţiunea de resursă umană se referă la faptul că orice individ se poate perfecţiona profesional dacă i se crează condiţiile necesare. Ar trebui avută în vedere concepţia care pune accentul pe faptul că angajaţii nu sunt o investiţie sinonimă cu capitalul fix sau mobil, ci o sursă de câştig pentru administraţie, dacă li se oferă oportunităţile necesare. Esenţa managementului resurselor umane constă în capacitatea managerilor de a asigura condiţiile necesare pentru ca angajaţii să producă mai mult şi mai bine.• Antrenarea salariaţilor;Antrenarea, ca secvenţă distinctă a procesului de management,cuprinde decizii şi acţiuni prin care se asigură participarea salariaţilor la stabilirea şi realizarea obiectivelor prin luarea în considerare a factorilor ce-i motivează. Suportul economic al antrenării îl reprezintă, aşadar, motivarea personalului, ce contribuie la armonizarea o sistemului categorial de interese economice ale participanţilor la furnizarea şi prestarea de servicii publice. Motivarea angajaţilor din administraţie, indiferent dacă sunt funcţionari publici sau nu, presupune corelarea recompenselor, sau a sancţiunilor materiale si moral- spirituale, cu rezultatele efectiv obtinute din realizarea obiectivelor. Motivarea poate avea următoarele caractere:

- pozitivă, cand prioritare sunt recompensele materiale si/sau moral-spirituale ; motivarea negativă, cand, pe intrervale scurte de timp, sancţiunile sunt prioritare; complexă, adică să cuprindă recompense, ori sancţiuni, atât materiale, cât şi moral

spirituale, în proporţii care să faciliteze manifestarea potenţialului personalului;- diferenţiată, în sensul că dimensionarea şi acordarea de recompense sau sancţiuni să se

realizeze funcţie de specificitatea persoanei, specificitatea colectivului din care aceasta face parte şi specificitatea situaţiei la care se referă. în acest fel se creează premise favorabile pentru atenuarea şi, ulterior, eliminarea caracterului colectivist sau populist de motivare;

- gradată, adică să urmărească satisfacerea diverselor categorii de nevoi specifice individului, de la nevoi de nivel inferior la cele de nivel superior.

c) . Calitatea activităţii.Dacă acceptăm ipoteza că problema calităţii activităţii unei organizaţii depinde de

funcţionalitatea ei, atunci trebuie să acceptăm şi concluzia că eficienţa administraţiei depinde de reducerea sau eliminarea disfuncţionalităţilor ei. în acest sens, calitatea activităţii administraţiei depinde de modul în care managementul reuşeşte să înlăture următoarele elemente de disfuncţionalitate:- criteriile de tip colectivist în acordarea recompenselor materiale;

32

- lipsa resurselor financiare pentru plata la termen şi în cuantumul previzionat a salariilor;- insuficienţa motivaţiei pentru participarea funcţionarului la realizarea obiectivelor;- erorile de comunicare a sarcinilor (misiunilor) între manageri şi executanţi;- folosirea metodelor populiste ca soluţii pentru evitarea unor stări conflictuale.

d) Calitatea metodelor.Teoria administraţiei publice, pe baza sintezei cercetărilor ştiinţifice din economie,

sociologie, politologie, informatică şi statistică matematică, propune o serie de metode care pot duce la obţinerea unor efecte benefice în activitatea administraţoiei publice, cum ar fi:- stimularea creşterii economice şi a eficienţei activităţilor industriale, comerciale, turistice, agricole etc.;- promovarea organizarii raţionale şireturilor organizatorice şi iniţiativa în adoptarea deciziilor;- selectarea şi ierarhizarea valorile colectivităţilor umane conform condiţiilor de legalitate, de oportunitate şi utilitate socială;- reglarea fenomenelor sociale în mod obiectiv şi limitarea efectelor deformatoare ale subiectivismului persoanelor de decizie;- aplicarea metodelor, tehnicilor şi procedeelor ştiinţifice în scopul depistării, măsurării şi evaluării proceselor care devin obiect al conducerii, eliminând amatorismul sau aprecierea subiectivă a situaţiilor;- evaluarea corectă a influenţelor generate de factorii perturbatori.

TESTE: Enumeraţi procedurile de organizare; Concepeţi o metodă de observare performantă pentru calitatea actitivităţii administraţiei; Elaboraţi un set de reguli cu eficacitate sporită pentru organizarea adinistraţiei.;

33

Atenţie !teritoriale

IV. AUTOGUVERNAREA LOCALĂ.

CONŢINUT: Noţiunea de autoguvernare locală; Principiile autoguvernării: Autonomia locală; Descentralizarea; Subsidiaritatea, Eligibilitatea autorităţilor publice; Legalitatea, Principiul consultării cetăţenilor.

Noţiunea de autoguvernare.Conceptul de autoguvernare locală, utilizat în teoria administraţiei publice europene, are

multiple semnificaţii, datorită criteriilor diferite de abordare a fenomenului;• din perspectivă politică, autoguvernarea locală defineşte dreptul colectivităţile umane de a-şi

alege în mod direct, prin vot liber exprimat, autorităţile publice prin intermediul cărora să să-şi realizeze drepturile şi libertăţile fundamentale;

• din punct de vedere economic, autoguvernarea defineşte dreptul şi capacitatea colectivităţilor locale de a stabili obiectivele de interes general, de a aproba investiţiile pentru lucrări de utilitate publică, sau pentru înfiinţarea serviciilor publice cu caracter industrial agricol, comercial etc.

• sub aspect social, autoguvernarea se referă la dreptul colectivităţilor locale (a grupurilor, etnice, religioase, culturale etc.) de a-şi manifesta liber aspiraţiile spirituale, tradiţiile şi obiceiurile.

• în sfîrşit, prin autoguvernare teoria comunitară defineşte administraţia eficientă, capabilă să elaboreze şi să implementeze politicile publice necesare unei dezvoltări diurabile.

în teoria administraţiei publice nu este recunoscut principiul autoguvernării din cauza faptului că statele membre ale Uniunii Europene, printre care se numără şi România, au caracter unitar şi indivizibil.

Autoguvernarea locală este posibilă şi dezirabilă în condiţiile în care sunt respectate principiile de organizare şi funcţionare a administraţiei publice la nivel local.

1. Principiul autonomiei locale.

Prin autonomie locală se înţelege dreptul (capacitatea) a autorităţilor administraţiei publice locale de a gestiona patrimoniul unităţii administrativ teritoriale în care funcţionează, precum şi capacitatea de a organiza activităţile economico-sociale în interesul colectivităţii locale şi în conformitate cu cerinţele dezvoltării durabile.

Acest principiu, care se regăseşte atât în normele constituţionale, cât şi în lgislaţia privind organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, se referă la libertatea de decizie a autorităţilor administraţiei publice locale în virtutea faptului că acestea sunt alese şi reprezintă voinţa cetăţenilor care le-au ales.

Principiul autonomiei locale nu se aplică asupra organizării administrativ-teritoriale întrucît statul Român are caracter unitar şi indivizibil.

Exerciţiul responsabilităţilor publice trebuie, de manieră generală să fie atribuit acelor autorităţi publice situate cel mai aproape de cetăţeni. La atribuirea unei responsabilităţi către o altă autoritate trebuie să se ţina seama de amploarea şi de natura sarcinii, precum şi de cerinţele de eficienţă şi economie.

34

Competenţele atribuite autorităţilor administraţiei publice locale trebuie să fie în mod normal depline şi exclusive. Ele nu pot fi puse în discuţie sau limitate de către alte autorităţi, centrale sau regionale, decât în cazuri expres prevăzute de lege.

în cazul delegării competenţelor de către o autoritate publică regională sau centrală, autorităţile administraţiei publice locale trebuie să aibă libertatea de a decide care sunt obiectivele de interes local ce trebuie realizate, ce mijloace materiale, umane şi financiare trebuie alocate, condiţiile locale specifice.

Autorităţile administraţiei publice locale trebuie să fie consultate, pe cât posibil, în timp util şi în mod adecvat, în cursul procesului de planificare şi de luare a deciziilor în toate problemele ce privesc colectivităţile locale.

2. Principiul descentralizării.

Scopul prioritar al reformei administraţiei publice locale constă în crearea unei administraţii capabile să-şi îndeplinească funcţiile şi rolul, în aşa fel încât să asigure dezvoltarea economică, socială şi organizaţională într-o anumită unitate administrativ- teritorială (judeţ, oraş, municipiu,, comună), într-o anumită perioadă de timp.

Pentru realizarea reformei administraţiei publice locale trebuie transpus în practică principiul politico-administrativ al descentralizării. Principiul descentralizării serviciilor publice este înscris în Constituţie şi reglementat expres prin legea administraţiei publice locale.

Autonomia locală reală nu se reduce doar la delegarea dreptului de a lua decizii la nivelul autorităţilor publice locale, ci implică un transfer al acestui mandat şi asupra resurselor financiare necesare pentru aplicarea deciziilor administrative.

Conţinutul principiului descentralizării este determinat de delegarea multor atribuţii şi competenţe de la nivel central la nivel local, într-o serie de domenii.

Potrivit acestui principiu, toate consiliile judeţene, municipale orăşeneşti şi comunale au dreptul de a-şi exercita autoritatea după cum urmează:

• în domeniul financiar, prin recunoaşterea dreptului consiliilor locale de a-şi elabora bugetul propriu, de a stabili taxe şi impozite locale, de a face investiţii etc.;

• sub aspect administrativ, prin recunoaşterea dreptului consiliilor de a-şi organiza aparatul propriu, de a organiza instituţii şi servicii publice;

• din punct de vedere patrimonial, prin recunoaşterea dreptului consiliilor de a-şi administra singure bunurile din domeniul public şi privat;

• instituţional, decizional, organizational, prin recunoaşterea dreptului consiliilor de a-şi elabora şi implementa propriile politici publice de dezvoltare durabilă.

Sub aspect doctrinar o serie de autori români, ca P. Negulescu, D. Tarangul, Ion Deleanu şi alţii au considerat că descentralizarea este o alternativă administrativă la centralizarea excesivă a administraţiei şi că ea constă în posibilitatea, recunoscută de autoritatea centrală, autorităţilor locale de a adopta la nivel teritorial anumite decizii, fară a se consulta în prealabil cu Guvernul.

Prin descentralizare sunt scoase din competenţa Guvernului anumite servicii publice de interes local, sau din domenii de specialitate, şi transferate în sarcina unor autorităţi ale administraţiei publice locale.

Serviciile publice, în înţelesul Legii nr. 326/2000, cu modificările şi completările ulterioare, reprezintă ansamblul activităţilor şi acţiunilor de interes local desfăşurate sub autoritatea administraţiei publice locale, având ca scop furnizarea de servicii de utilitate publică.

Descentralizarea serviciilor publice are la bază teoria potrivit căreia guvernanţii de la orice nivel ierarhic îşi realizează mai bine rolul dacă pot să-şi gestioneze resursele alocate, în mod

35

autonom, deci mai eficient. Procesul descentralizării serviciilor publice se realizează prin:• Peluarea atribuţiilor de administrare şi finanţare a unor activităţi de către autorităţile

administraţiei publice judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale exemplu: preluarea din sistemul centralizat a creşelor şi grădiniţelor; preluarea din sistemul centralizat a activităţii de asistenţa a persoanelor cu handicap; preluarea din sistem centralizat a protecţiei copiilor instituţionalizaţi şi a căminelor de bătrâni ; preluarea sistemului de evidenţă informatizată a persoanei etc.

• Transferul de la bugetul de stat, către autorităţile administraţiei publice locale, al resurselor corespunzătoare, finanţării unor activitati de învăţământ, cultură, sănătate, poliţie comunitară, pompieri, apărare civilă;

• Stabilirea echitabilă a modului de repartizare a veniturilor din impozite şi taxe locale în aşa fel încât autorităţile locale să dispună de o parte suficientă din venituri pentru realizarea sarcinilor;

• Perfecţionarea legislaţiei financiare în scopul creşterii autonomiei bugetare;• Lărgirea cadrului de participare a cetăţenilor la procesul de adoptare a deciziilor de interes

local şi crearea de noi forme instituţionalizate de cooperare cu societatea civilă;• Crearea unui serviciu public în folosul exclusiv al cetăţenilor pentru garantarea

dreptului de petiţionare şi a dreptului la informaţie al oamenilor din fiecare localitate.

3. Principiul subsidiarităţii

Principiul subsidiarităţii răspunde cerinţei sociale de a elabora deciziile privind o colectivitate locală, cât mai apropae de acea colectivitate. Principiul subsidiarităţii este o formă de descentralizare a deciziei astfel încît aceasta să reflecte realitatea locală.

Mai mult decât atât, principiul subsidiarităţii creează posibilitatea de a verifica necesitatea şi oportunitatea unor acte/fapte administrative prin raportarea lor la nevoile şi resursele colectivităţii locale.

Principiul subsidiarităţii, aşa cum a fost enunţat la Edinbourgh de Consiliul European în 1992 exprimă în teoria administraţiei, conceptul politic privind democraţia socială, ca formă de participare a cetăţenilor la autoguvernare.

în doctrina juridică europeană se consideră că dreptul cetăţenilor de a participa la rezolvarea treburilor publice face parte din principiile democratice comune tuturor statelor membre ale Consiliului Europei. Existenţa autorităţilor administraţiei publice locale împuternicite cu responsabilităţi efective permite o administrare în acelaşi timp eficientă şi apropiată de cetăţeni, pe baza căreia se poate realiza autonomia locală.

Principiul subsidiarităţii are aşadar următoarele caracteristici:• libertatea autorităţii administraţiei publice de a adopta decizii care privesc intersele generale

ale colectivităţii locale sau pentru executarea unor lucrări de utilitate publică;• dreptul de a-şi organiza competenţa şi de a-şi exercita atribuţiile conform nevoilor

cetăţenilor;• capacitatea de a folosi resursele materiale, financiare, umane, etc., pentru realizarea

obiectivelor social-economice de interes local.• contactul direct, rapid şi eficient al autorităţilor cu cetăţenii în scopul găsirii celor mai

bune soluţii de rezolvare a problemelor de interes local.

4. Principiul alegerii autorităţilor administraţiei publice

Termenul eligibilitate provine din verbul latin "eligere" care însemna a alege, a selecta dintre

36

mai multe persoane.Acest principiu de organizare şi funcţionare a administraţiei publice locale se realizează prin

alegerea de către cetăţeni, prin vot universal, egal, secret şi liber exprimat, a autorităţilor administraţiei publice locale; preşedinţii consiliilor judeţene, consiliile judeţene, muncipale şi comunale, primarii.

Principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale este consacrat prin normele constituţionale, precum şi in legislaţia privind organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale.

Principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale este tratat exhaustiv în legea de organizarea şi funcţionare a administraţiei publice locale în capitolele dedicate constituirii consiliilor: judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale, precum şi în secţiunile dedicate exercitării mandatului de către preşedinţii consiliilor judeţene, de către primarii localităţilor urbane şi rurale, precum si către către consilierii locali.

Odată alese, conform voinţei cetăţenilor, consiliile locale functioneaza ca autorităţi deliberative care adoptă hotărâri pe baza votului majorităţii membrilor săi, iar primarii, ca autorităţi publice cu caracter unipersonal care execută hotărârile consiliului local şi celelalte acte normative.

Serviciile publice din structura consiliului local formează aparatul acestuia, denumit cu un termen generic primărie.

Mandatul consiliilor locale şi al primarilor are o durată de patru ani şi nu poate fi prelungit decât în cazuri excepţionale; acest mandat se.exercita până la preluarea atribuţiilor de către autorităţile publice nou-alese.

5. Principiul legalităţii

Legalitatea este un principiu fundamental al activităţii administraţiei publice locale deoarece această funcţie este de natură executivă, sau altfel spus, pentru că autorităţile publice trebuie să organizeze şi să pună în executare legile şi celelalte acte normative.

Actele administrative, indiferent de autoritatea emitentă, trebuie să respecte dispoziţiile legii şi a celorlaltre acte normative de rang superior.

Nerespectarea legii în activitatea autorităţilor publice are ca sancţiune nulitatea actelor şi/sau faptelor administrative. Nulitatea actelor administrative emise cu încălcarea legii se constată de către instanţele judecătoreşti de contencios administrativ fie la sesizarea prefectului, fie la plîngerea persoanei căreia i s-au încălcat drepturile.

Din punctul de vedere al modului în care sunt elaborate actele administrative cu caracter normativ de către autorităţile publice avem mai multe situaţii:

• actele administrative adoptate prin votul majorităţii persoanelor care compun autorităţile colegiale se numesc hotărâri;

• actele administrative emise în mod unilateral poartă denumirea de dispoziţii;• actele administrative emise de prefecţi se numesc ordine.

Autorităţile administraţiei publice au capacitatea de a-şi îndeplini sarcinile şi de a-şi exercita atribuţiile numai în domeniile în care legea le recunoaştea competenţa sau competenţă nu a fost atribuită altor autorităţi publice.

Potrivit legii, capacitatea autorităţilor administraţiei publice locale de a rezolva problemele de interes public reprezintă atât un drept, cât şi o obligaţie faţă de colectivităţile care le-au ales prin vot direct. Datorită acestei simetrii juridice, atunci cînd o persoană care ocupă o funcţie de autoritate publică nu-şi îndeplineşte obligaţiile, ea poate fi suspendată din funcţie, demisă sau trimisă în judecată ; în cazul autorităţilor colegiale (consilii) acestea pot fi dizolvate, după care se organizează

37

alegeri pentru constituirea altui organ.Competenţa materială generală, competenţa teritorială şi competenţa funcţională a

autorităţilor administraţiei publice sunt prevăzute expres prin Constituţie şi legile organice.în ceea ce priveşte competenţa materială specială, cum este execuţia bugetară, înfiinţarea şi

desfiinţarea serviciilor publice colaborarea şi cooperarea cu alte autorităţi asocierea cu agenţi economici români sau străini etc., autorităţile locale au dreptul de a hotărî forma şi mijloacele de realizare.

Legalitatea implică şi respectarea ierarhiei forţei juridice a actelor administrative potrivit căreia actele de la vârful ierarhiei au forţa juridică cea mai mare.

Astfel, în adoptarea sau emiterea de acte administrative trebuie respectate, în ordine următoare: legile, ordonanţele guvernului, hotărârile de guvern, ordinele miniştrilor şi prefeceţilor, hotărârile consiliilor judeţene, şi locale, dispoziţiile primarilor.

Prezumţia de legalitate a actului administrativ are potrivit simetriei juridice şi consecinţa nulităţii actului în cazul în care a fost emis cu încălcarea legii. în acest caz, potrivit legii, actul administrativ ilegal nu-şi poate produce efectele juridice, fiind suspendat de drept, din momentul în care prefectul a sesizat instanţa de contencios administrativ cu privire la ilegalitatea actului.

6. Principiul consultării cetăţenilor.

Principiul consultării cetăţenilor, prin formele prevăzute de lege, atunci când se adoptă decizii cu impact deosebit asupra colectivităţilor locale exprimă ideea democraţiei participative.

Autorităţile administraţiei publice trebuie să implice cât mai mult pe cetăţeni în procesul decizional pentru a conferit legitimitate actului administrativ şi pentru a asigura executarea acelui act de către cetăţeni.

în cadrul aplicării acestui proces, există o relaţie biunivocă: pe de o parte, autorităţile administraţiei publice trebuie să asigure transparenţa activităţii lor (să informeze corect şi la timp pe cetăţeni cu privire la programele de dezvoltare şi la costuri le alocate acestora), iar pe de altă parte, să permită accesul cetăţenilor la elaborarea planurilor de amenajare şi sistematizare a teritoriului, la proiectarea bugetelor, la programele de dezvoltare durabilă şi protecţie a mediului, la formele de cooperare locală, regională, transfrontalieră şi europeană.

Aplicarea acestui principiu este greu de realizat în administraţia publică locală în primul rând din motive obiective, pentru că organizarea referendumului sau a altor forme de consultare cu cetăţeneii necesită perioade mari de timp, iar în al doilea rînd, pentru că există o mare diversitate de nevoi, de interse şi aspiraţii, greu de conciliat pentru a satiface dorinţa tuturor.

Esenţa democraţiei locale constă în realizarea unui sistem de autoguvernare cu şipentru oameni sub forma unui parteneriat între autorităţi şi cetăţeni. Această idee trebuieaplicată de toţi conducătorii autorităţilor publice, de către funcţionarii publici, de către salariaţii serviciilor publice şi nu în ultimul rând, de cetăţeni.

Deşi prin lege este reglementată ca formă de participare a cetăţenilor la luarea deciziilor, prezenţa cetăţenilor la şedinţele consiliilor locale este slabă şi ineficientă. Administraţia are obligaţia de a invita cetăţenii să participe la întrunirile comisiilor de specialitate, ale diferitelor comitete consultative, inclusiv la şedinţele consiliilor judeţene, orăşeneşti sau comunale.

Participarea cetăţenească presupune realizarea concomitentă a patru cerinţe: transparenţa administraţiei, transmiterea de informaţii către oameni, receptarea informaţiilor de la cetăţeni şi implicarea acestora în actul decizional.

Intr-o exprimare sintetică, principiul participării cetăţenilor la adoptarea deciziilor sepoate exprima prin dictonul cetăţeanul este persoana cea mai

38

importantă pentruadministraţie.

TESTE: Pezentaţi concepţia Uniunii Europene cu privire la autoguvernarea locală; Enumeraţi trăsăturile specifice autonomiei locale; Faceţi comparaţie între descentralizare şi desconcentrare; Argumentaţi necesitatea respectării principiului legalităţii în activitatea administraţiei publice.

CAP. V. CONDUCEREA ACTIVITĂŢII ADMINISTRATIVE.

CONŢINUT: Sarcinile, scopul şi funcţiile conducerii activităţii administraţiei publice;Conducerea prin politici publice; Conducerea instituţiilor; Tipurile de conducere

1. Noţiuni generale.Noţiunea de administraţie este mai largă decât noţiunea de "administraţie publică", deoarece

ea cuprinde şi administraţia particulară, chiar dacă ea are în vedere serviciile publice.Spre deosebire de administraţia privată, administraţia publică acţionează pentru satisfacerea

interesului general sau pentru acoperirea unei utilităţi publice, dar fară scop lucrativ, întrucât administraţia nu doreşte profit în sens economic, ci "profit" în sens social, inclusiv prin prestarea de servicii publice către cetăţeni.

Spre deosebire de administraţia privată deciziile administraţiei publice sunt obligatorii şi se aplică fără a se cere acordul celor cărora li se adresează; administraţia publică, poate utiliza, atunci când este nevoie, mijloacele de constrângere ale statului

Implementarea metodelor de management în conducerea administraţiei publice are ca efect evoluţia colectivităţilor umane pe baza introducerii progresului tehno-ştiinţific în contextul respectării principiilor dezvoltării durabile.

Evoluţia metodelor de conducere se exprimă în eficienţa activităţii administraţiei, care poate fi redată printr-o serie de indicatori cum sunt:- gradul ridicat de coerenţă şi corectitudine a acţiunilor proprii;- stilul modem de conducere a autorităţilor, instituţiilor şi servicilor publice;- măsura în care instituţiile publice pot să satisfacă interesele cetăţenilor;- cantitatea şi calitatea de produse, servicii sau lucrări de utilitate publică furnizate populaţiei.

Conducerea corectă (sub aspectul legalităţi), coerentă (sub aspectul concordanţei dintre activitatea administraţiei şi interesul social) şi eficientă (sub aspectul obţinerii rezultatelor maxime cu cheltuieli minime) sunt elementele care asigură dezvoltarea economico-socială colectivităţilor locale.

Din acest punct de vedere, conducerea autorităţilor, instituţiilor, serviciilor şi agenţilor publici este un raport social, o activitate social-umană, care ajută orice colectivitate să-şi stabilească împreună obiectivele, să se organizeze, să participe la viaţa economică, socială culturală şi politică a ţării.

Teoria conducerii administraţiei publice nu se exprimă într-un vid teoretic, fară a avea o bază ştiinţifică: ea presupune un ansamblu de idei, de teze şi teorii care definesc, pe baza experienţei în organizarea regiilor, a societăţilor comerciale cu capital public, ale instituţiilor publice sau chiar a unităţilor administrativ teritoriale, un ansamblu de acţiuni specifice şi de elemente constitutive.

39

Managementul activităţii administraţiei publice poate fi definit ca un proces de conducere prin care o autoritate publică acţionează asupra unui fenomen sau proces social pentru a-1 adapta la condiţiilor de funcţionare conform scopurilor stabilite de puterea politică prin lege.

Teoria administraţiei publice abordează managementul administrativ cu o serie de instrumente teoretico-ştiinţifice care relevă două aspecte esenţiale:

• un aspect tehnic organizatoric, cate constă în conducerea propriu-zisa a unei autorităţi, instituţii, serviciu, publice cu metode şi tehnici adecvate;

• un aspect social-politic, care constă în conducerea politică a societăţii şi care este determinată, la rândul său, de forma de proprietate, de dezvoltarea ecomomică, de regimul politic, de caracteristicile sistemului social global.

2. Funcţiile conducerii administrative.

a) Reglementarea raporturilor sociale.Locul central pe care-1 ocupă administraţia publică în sistemul politic reflectă principiul

separaţiei şi echilibrului puterilor şi exprimă trăsăturile definitorii ale statului de drept, tipul de regim democratic şi pluralismul politic. Un individ se poate conduce singur şi îşi poaţe organiza în mod individual activitatea; în schimb, în colectivităţile umane, unde convieţuiesc mai mulţi indivizi, este nevoie de o conducere unitară, pentru a-i pune de acord pe toţi membrii comunităţii, în vederea atingerii unor obiective de interes general.

Conducerea colectivităţilor umane implică organizarea şi coordonarea activităţilor prin care membrii săi produc bunuri, creează valori, transformă mediul natural şi social. în acest proces, autorităţile administraţiei publice stabilesc în cadrul colectivităţilor umane diviziunea muncii, ordinea necesară, dependenţele funcţionale între părţi, strategii şi tactici in relaţiile dintre cetăţeni şi conducători.

Procesul complex de conducere în administraţia publică rezidă în acţiuni şi activităţi raţionale în scopul utilizării eficiente a resurselor umane, materiale şi financiare în vederea obţinerii unor rezultate maxime cu eforturi minime.

Managementul administraţiei publice presupune conducerea procesului de proiectare şi adoptare a deciziilor privind organizarea şi funcţionarea structurilor administrative. Nu trebuie uitat faptul că deciziile care privesc autorităţile, instituţiile şi serviciile publice, se pot materializa numai prin raporturi sociale, începînd cu modul în care sunt stabilite obiectivele şi terminând cu modul în care s-au realizat obiectivele.

Datorită conţinutului social al conducerii administraţiei publice, aceasta trebuie să reprezintă interesele generale ce se manifestă la nivelul unei colectivităţi.

Aceste interese vor fi, în primul rând, ale grupurilor sociale care deţin puterea politică la nivel central şi la nivel local. Ca urmare, modul în care se exercită conducerea administraţiei publice exprimă modul specific de funcţionare a puterii politice într-o societate concret determinată. Este evident că autorităţile administraţiei publice trebuie să ţină seama de ambele categorii de interese atunci cînd elaborează politici şi programe publice.

Chiar şi în aceste condiţii social-politice autorităţile administraţiei publice pot să-şi exercite funcţiile conducerii pe baze ştiinţifice, inclusiv în procesul elaborării şi adoptării deciziilor.

Conducerea administraţiei publice înseamnă organizarea conştientă, premeditată a activităţilor sociale de adoptare a deciziilor ca răspuns la provocarea generată de fenomenele sociale.

Pe de altă parte, administraţia publică interferează cu celelalte structuri statale, economice şi sociale prin relaţii de colaborare, de subordonare sau chiar de constrângere, astfel încât în raport cu mediul social administraţia la un moment dat poate fi în consens, sau în opoziţie, cu întregul sistem

40

social, sau numai cu anunumite subsisteme ale acestuia.

b) Coordonarea structurilor administrative.Prin conducerea procesului de elaborare a politicilor publice nu se creează comunitatea

umană, ci se îndeplineşte o funcţie a acesteia. Mutatis mutandis putem prelua tipologia şcolii lui Kurt Lewin, pentru a clasifica tipurile principale de conducere posibile şi în cazul autorităţilor administraţiei publice:- conducerea de tip autoritar. Acest tip:de conducere se reflectă în modul de organizareşi funcţionare a administraţiei publice prin regimul de tutelă , sau altfel spus, prin dreptul pe care îl are o autoritate publică, ierarhic superioară, (de regulă politică) de a controla şi de a modifica toate actele instituţiilor (funcţionarilor) ierarhic inferioare.- conducerea de tip democratic. Acest tip de conducere a administraţiei publice se reflectă cel mai bine în procedura de luare a deciziilor în mod colectiv (deliberativ) de către autorităţile administraţiei publice locale;- conducerea de tip pasiv. Acest mod de conducere în administraţia publică exprimă lipsade intervenţie a autorităţilor publice ierarhic superioare în activitatea autorităţilor, instituţiilor şi serviciilor publice din subordine; este evident că această conducere de tip pasiv este posibilă atîta timp cît activitatea structurilor subordonate nu încalcă legalitatea.- conducerea de tip permisiv. Acest mod de conducere permite subsidiaritatea, adică

satisfacerea intereselor şi nevoilor colectivităţilor locale prin servicii publice organizate la nivelul şi sub coordonarea autorităţilor publice de la nivel local.

în managementul organizării administraţiei publice tipul de conducere este relativ independent de caracterul regimului politic în sensul că fiecare autoritate acţionează în mod autonom, dar în limitele legii. în mod reciproc caracterul de ansamblu al unui regim politic stimulează implementarea unui anumit tip de conducere pentru structurile administrative conduse.

în funcţie de competenţa, implicarea şi contribuţia factorilor politici la conducerea procesului de fundamentare şi adoptare a politicilor publice locale şi centrale, administraţia poate fi funcţională, poate să corespundă sau nu cerinţelor autoreglării eficiente a colectivităţilor umane, poate să servească adecvat sau neadecvat intereselor specifice acestora.

c) . Elaborarea şi implementarea politicilor publiceManagementul administraţiei publice se caracterizează printr-o serie de acţiuni şi/sau

activităţi specifice prin care se elaborează politicile publice necesare dezvoltării durabile a unităţilor admini strativ-teritoriale:

Eficienţa procedurii de stabilire a politicilor publice de către autorităţile administraţiei depinde de realizarea următoarelor activităţi:

• definirea fenomenului social (după alţi autori, politic) care a apărut în cadrul colectivităţii şi care impune soluţionarea lui;

• stabilirea obiectivelor necesare pentru soluţionare a fenomenului social;• formularea politicii publice;• evaluarea resurselor materiale, financiare, informaţionale si tehnice;• alocarea fondurilor necesare realizării obiectivelor;• alegerea metodelor, procedurilor şi formelor de intervenţie socială şi (re)organizare a

sistemului de acţiune;• formalizarea juridică; adoptarea sau emiterea, după caz, a actelor administrative necesare

realizării sarcinilor;• aplicarea, deciziilor şi controlul aplicarii funcţiilor, inclusiv luarea deciziilor de corecţie

(feed-back).

41

Atributele conducerii, ca părţi ale activităţii manageriale, sunt imterdependente, complementare, având între ele multiple conexiuni. Aceste activităţi manageriale trebuie cunoscute şi utilizate în practica managerială din sfera serviciilor publice, indiferent de eşalonul la care se desfăşoară.

Elaborarea politicilor publice ca atribut al managementul administrativ reprezintă un sistem de norme şi proceduri care asigură orientarea, îndrumarea şi controlul vieţii economico-sociale în vederea satisfacerii intereselor cetăţenilor prin aplicarea metodelor şi tehnicilor manageriale la situaţii specifice.

d) Organizarea serviciilor şi instituţiilor publiceTeoria administraţiei tratează problema conducerii structurilor sociale în sens larg ca

activitate de coordonare a autorităţilor, instituţiilor, serviciilor şi agenţilor publici. Din raţiuni didactice vom utiliza noţiunea de instituţie pentru toate structurile administrative.

înfiinţarea organizarea şi coordonarea instituţiilor publice trebuie să exprime viziunea strategică a administraţiei publice cu privire la realizarea anumitor obiective cu caracter social.

Spre deosebire de persoanele juridice private care au ca scop numai obţinerea profitului, în cazul instituţiilor publice administraţia ia în consideraţie interesul general care, la rândul său, este susceptibil de interpretări diferite şi de multe ori contradictorii;

Organizarea instituţiilor publice implică folosirea resurselor, instrumentelor şi procedurilorde care dispune administraţia pentru a realiza obiectivele pe care şi le-a fixat.

Această capacitate de acţiune, la rândul ei, este limitată de intervenţia puterii care stabileşte obiectivele politice, de nivelul tehnologic, de limita resurselor, de relaţiile sociale şi, nu în ultimul rând, de ordinea de drept. Aceste elemente restrâng flexibilitatea instituţiilor şi limitează posibilităţile de reorganizare şi de reorientare în funcţie de dificultăţile întâlnite;

Scopul organizarii unei instituţii sau serviciu public de către administraţie nu este obţinerea de profit, ci de conformare (subordonare) politică sau socială. De aceea, multe decizii administrative par a fi "iraţionale" (din perspectiva managementului profesionist), dar “raţionale” pentru demnitari şi funcţionari (din perspectivă politică) fiind justificate ca expresie a voinţei reprezentanţilor partidelor politice; miniştrii, secretari de stat, preşedinţi de consilii judeţene, consilieri locali, primari etc.

Organizarea instituţiilor publice nu este şi nu poate fi conexată la legile pieţei (cerere- ofertă, concurenţă, profit etc.). Spre deosebire de un agent economic privat care acţionează într-un sistem concurenţial care-1 obligă la un efort permanent de adaptare, raţionalizare si modernizare, instituţiile publice nu au aceste obligaţii. Instituţiile şi serviciile publice se bucură de "privilegii" care le permit să elimine eventuala presiune a concurenţei;

Exemplu:| prin alocarea politico-administrativă a resurselor de către putere, se eliminăpractic raportul corect între costuri şi valoarea cu care sunt livrate serviciile către cetăţeni. Bineînţeles, aceste particularităţi sunt mai mult sau mai puţin accentuate în funcţie de diferite moduri de organizare şi funcţionare a administraţiei la nivel local.

Cunoaşterea acestor particularităţi permite autorităţilor publice locale sau centrale, să aplice formele şi metodele de conducerea administrativă corespunzătoare acestui tip de gestiune non-economică (administrativă) a instituţiilor şi serviciilor publice.

Teoria modernă a administraţiei publice relevă faptul că organizarea instituţiilor publice poate să amelioreze calitatea activităţii acestora prin aplicarea unor metode de gestiune economică prin remodelarea structurilor organizatorice, prin perfecţionarea comunicaţiei cu cetăţenii şi adaptarea la factorii de mediu.

42

3. Caracterul politic al conducerii.

a) Presiunea politică asupra administraţiei.La nivelul consiliilor judeţene sau locale actioneaza grupuri de consilieri care fac parte din

aceluias partid politic. Aceste grupuri de consilieri se manifestă ca cel mai important grup de presiune poilitică în administraţie.

Ca orice tip de comunitate, grupul consilierilor îsi desemnează un lider care beneficiază atât de dreptul de a reprezenta grupu, cât şi de răspunderea pentru deciziile luate.

în general, liderul este persoana care are capacitatea de a convinge membrii partidului să acţioneze într-un anumit fel şi în acelaşi timp să confere siguranţa că scopul propus este cel corect; concomitent pentru el trebuie să funcţioneze şi principiul responsabilităţii faţă de cei conduşi, altfel existând riscul ca liderul sa devină dictator.

Atît în cadrul grupului, cât şi în consiliu, liderul trebuie să se bucure de autoritate, adică de dreptul de a decide pentru grup, corelativ cu obligaţia grupului de a executa decizia. Autoritatea poate fi, desigur, efectul unor cauze diferite: a puterii, a legitimităţii sau chiar a carismei.

Este evident ca în interiorul unui grup exista poziţii ierarhice diferite pentru fiecare dintre membri; unii autori consideră chiar că egalitatea nu se poate realiza fară riscul unor efecte distructive pentru comunitate. Asa-numita regulă a "majorităţii" în adoptarea unor decizii este o pură convenţie socială pentru că nu există în natura şi deci egalitatea "naturală" este o simplă ficţiune.

Succesul activităţii unui grup de consilieri la nivelul consiliului judeţean sau local depinde atât în dezvoltarea capacităţii fiecaruia cât si de creşterea eficienţei grupului în ansamblu. Din aceste motive trebuie respectate o sumă de reguli denumite disciplina de grup.

Prima regula a disciplinei de grup constă în respectul faţă de opinia celuilalt. Părerea colegilor de grup trebuie întotdeauna ascultată pentru a primi sprijinul necesar. Oricât de bună este o opinie, fară sprijinul grupului ea nu va putea deveni decizie politică; în fond, opinia grupului stă la baza programului politic ce urmează a fi prezentat comunităţii locale şi susţinut în cadrul consiliului comunal, municipal sau judeţean.

A doua regulă importantă pentru disciplina de grup este menţinerea coeziunii sale. Coeziunea grupului se poate menţine cu condiţia respectării deciziei adoptate de către fiecare consilier. Nu se poate admite că, odată manifestat acordul faţă de decizia grupului, un consilier să se manifeste contrar în plenul consiliului. Pe de altă parte, nu trebuie omis faptul că pe masura creşterii numărului de lideri, scade proporţional coeziunea grupului. Un element absolut necesar menţinerii coeziunii îl reprezintă informaţia corectă şi oportună; de aceea este necesar ca deciziile grupului să fie consemnate (eventual înregistrate) şi difuzate tuturor consilierilor înaintea dezbaterilor.

b) Strategia grupurilor politice.Politica unui grup de consilieri în domeniul administraţiei publice locale poate fi structurată

în trei \strategii:• menţinerea identităţii politice proprii grupului, strict legată de doctrina de partid şi

concentrată asupra atragerii unor asociaţii nonpolitice, precum şi prin intermediul propagandei;• construcţia strategiei împreună cu celelalte grupuri din cadrul consiliului local în scopul

obţinerii majorităţii pe termen lung, atât în avantajul partidului, cât si pentru electorat;• folosirea politicii deschise faţă de situaţii conjuncturale în care se pot realiza alianţe

temporare şi se poate obţine majoritatea în consiliul local.Indiferent de strategia adoptată de grupul de consilieri ai partidului majoritar în consiliu,

pentru realizarea acesteia în practica sunt necesare câteva precizări.în primul rând, o strategie trebuie sa aibă în vedere politica alianţelor cu alte grupuri de

consilieri. Trebuie menţionat că aceste coaliţii formale nu sunt un scop în sine, ci o modalitate de a

43

reuni mai mulţi politicieni într-o activitate comună destinată să atingă unele obiective specifice fiecărui partid în parte. în cadrul politicii de alianţe la nivel local se negociaza funcţiile de preşedinţi de comisii sau preşedinte de şedinţă, viceprimari etc. în funcţie de majoritatea existentă la nivelul consiliului local se pot extinde, de pildă, atribuţiile conferite şefilor de comisii prin simpla modificare a regulamentului.

în al doilea rând, strategia de grup presupune promovarea permanenta a imaginii publice a grupului ca exponent al strategiei partidului. Chiar din perioada campaniei electorale trebuie arătat electoratului că reprezentanţii partidului se vor ocupa în primul rând de menţinerea sau ridicarea calităţii serviciilor publice. în paralel, trebuie asiguraţi funcţionarii care conduc serviciile publice de faptul că vor fi menţinuţi şi promovaţi în funcţie, tocmai pentru calitatea serviciilor pe care le conduc. în raporturile dintre grup si partid trebuie delimitat caracterul public al activităţii grupului, faţă de caracterul secret (intern) al activităţii partidului din care fac parte consilierii. Structurile de interfaţă ale partidului trebuie să aibă rolul coordonator, iar grupul de consilieri să-şi asume responsabilitatea publică.

în al treilea rând, orice strategie trebuie să ţină cont de interesul personal al consilierilor. Este cunoscut faptul că o mare parte dintre consilieri doresc să acceada în posturi de conducere la nivelul administraţiei locale; primar, viceprimar etc. O altă parte dintre consilieri vizează accesul în Parlament pe baza votului uninominal în "fieful " electoral în care au funcţionat ca aleşi locali. Trebuie recunoscut ca ambele scopuri sunt legitime dacă aceşti candidaţi au dobândit experienţa studiului de caz, au creat legăturile cu organizaţiile locale şi au realizat punţi cu serviciile publice din unitatea administrativ teritoriala în care vor să candideze.

c) Tactica grupurilor politice.în ceea ce priveşte tactica activitatii grupului, putem avea în vedere raporturile sale cu

executivul, cu propriul partid sau cu alte grupuri, cum este cel al parlamentarilor.Interacţiunea grupului politic de consilieri cu executivul, în sens general, şi cu funcţionarii în

mod concret trebuie să plece de la obiectivul principal al grupului, şi anume, funcţionarea eficientă a administraţiei publice locale. în acest scop, tactica grupului trebuie să cuprindă instrumentele de control necesare pentru atingerea obiectivului, cum sunt: analiza rapoartelor de specialitate primite de la departamente, raportul primarului, analiza execuţiei bugetare, proiectul activităţii pentru anul următor şi multe altele. Pe de altă parte, în stabilirea ordinii de zi a şedinţelor de consiliu trebuie introduse informări pentru cetăţeni. Aceste informări trebuie să specifice care sunt problemele puse în discuţie, care sunt fondurile alocate, mijloacele de realizare, termenele şi responsabilităţile. Tactica activităţii de grup trebuie, de asemenea, sa se bazeze pe şedinţe de instruire cu funcţionarii din departamentele sau serviciile ce constituie interfaţa dintre administraţie si cetăţeni (audienţe, stare civilă, autoritate tutelară, transport, salubritate, alimentare cu apă şi energie etc.).

Relaţiile dintre grupul de consilieri şi conducătorii de partid sunt cele mai fierbinţi datorită faptului ca liderul de partid exprimă opinia doctrinară, în timp ce grupul îsi exprimă opinia derivată din studiul de caz sau din cunoaşterea exactă a posibilităţilor pe care le are grupul în cadrul consiliului. Trebuie reţinut ca o concentrare a opiniilor în sens constructiv nu se poate realiza decât la nivelul grupului; pe de o parte, pentru ca şeful de partid nu cunoaşte problematica, iar pe de altă parte, pentru ca liderul de grup nu poate promova o soluţie fară sprijinul grupului. în practică, s-a demonstrat şi faptul că existenţa unor structuri intermediare între partid şi grupul de consilieri îngreunează adoptarea deciziilor; în fapt, se introduce o a treia opinie aparţinând acestor structuri.

Relaţiile dintre grupul consilierilor şi grupul parlamentarilor fac parte din tactica modernă a partidelor contemporane. De regulă, se realizează un calendar comun de întâlniri între grupuri în cadrul cărora se discută cu prioritate problemele administraţiei publice locale. Mai mult decât atât, grupul de consilieri trebuie să asigure o informare operativă a parlamentarilor cu privire la actele

44

administrative adoptate pe plan local; hotărâri, decizii, ordine. Pe de altă parte, parlamentarii au obligaţia de a organiza participarea consilierilor locali la şedinţele Camerei sau Senatului, precum şi de a informa cu privire la poziţia adoptată faţă de un anumit act normativ. în fine, esenţial pentru tactica grupului este menţinerea statu-quo-ului de partid în cazul apariţiei de contradicţii, divergenţe sau păreri opuse; ele trebuie tratate ca secrete de partid până la soluţionarea lor.

d) Lobby-ulGrupul de consilieri ai unui partid are o influenţă cu atât mai puternică şi mai eficientă

asupra adsministraţiei cu cât el este mai numeros şi mai organizat, adică prin lobby.Nu trebuie omis faptul că, spre deosebire de partidul politic, grupul care exercită presiune

asupra altor institutii sociale nu urmăreşte exercitarea puterii, ci adoptarea unor masuri favorabile de către putere. La nivelul comunităţilor locale, grupul consilierilor poate, aşadar, să facă lobby în cadrul consiliului şi în relaţiile cu alte autorităţi publice contingente cu consiliul.

O prima direcţie de acţiune în cadrul lobby-ului este influenţa exercitată asupra serviciilor publice. în acest scop, grupul de consilieri poate organiza întâlniri cu funcţionarii care simpatizează partidul, pentru ca, la rândul lor, aceşti funcţionari să influenţeze opiniile colegilor lor.

Un element indispensabil efectuării lobby-ului îl constituie "businessman"-ul care asigură contactul dintre grup şi toate organizaţiile interesate să obţină sprijinul consilierilor. Omul de legătură, sau dispecerul grupului, trebuie să culeagă şi să sintetizeze toate cererile primite de la asociaţii, instituţii şi organizaţii nonguvernamentale, să le prezinte grupului pentru ca să poată fi reglementate prin hotărâri ale consiliului local.

Cea mai importantă direcţie de presiune o constituie pentru grup influenţarea autorităţilor publice locale, adică a prefectului, primarului şi viceprimarului, deoarece ei au putere de decizie. Exercitarea de presiuni asupra primarului este mult mai productivă dacă

45

are loc anterior emiterii unei dispoziţii a acestuia, decât dacă se aplică în cadrul şedinţei de consiliu. Există numeroase acte pe care primarul trebuie să le supună aprobării consiliului local, cum este, de pildă, execuţia bugetului iar grupul de consilieri poate condiţiona această aprobare de unele concesii.

Cel mai eficient lobby pe care-1 pot efectua consilierii constă în influenţarea consiliilor de administraţie ale regiilor sau societăţilor comerciale la care participă. Se ştie că serviciile prestate de regii şi societăţi comerciale către cetăţeni constituie problema cea mai importantă a administraţiei locale. De calitatea şi cantitatea serviciilor depinde "imaginea" favorabilă sau nefavorabilă a consilierilor şi a consiliului local în ochii cetatenilor. Ca atare, asupra consiliilor de administraţie se poate exercitata în permanentă presiune pentru menţinerea sau chiar ridicarea calităţii serviciilor prestate.

Acţiunea socială exercitată de un grup poate fi raţională (adică organizată pentru atingerea unui scop), poate fi axiologică (prin promovarea unor valori politice, morale), poate fi tradiţională (adică potrivit obiceiului) sau afectivă (dictată de pasiuni şi sentimente). Este de preferat ca lobby.-ul grupului de consilieri să fie raţional-axiologic pentru a se putea realiza strategia politică a partidului pe care-1 reprezintă.

e) Campaniile de promovarea a imaginii politice.Prima etapă a oricărei campanii politice este planificarea activităţilor. Planul campaniei

trebuie să conţină programul pe ore, zile şi săptămâni, din următoarele considerente:- indică data şi locul în care se desfăşoară o anumită activitate, deci asigură accesul

cetăţenilor la ea;- menţine acelaşi ritm pe toată durata campaniei electorale, deci nu permite căderi sau

colapsuri politice;- asigura alocarea resurselor financiare, materiale sau umane în mod raţional.Un element esenţial în etapa planificării campaniei este includerea în program a

obiectivelor pe care partidul le propune spre realizare consiliului.Succesul unei campanii politice depinde de modul în care este implicat electoratul. Ca

atare, trebuie ţinut cont de toate cererile populaţiei, indiferent cum şi unde au fost colectate. Pe de altă parte, programul partidului trebuie să permită accesul cetăţenilor la mitinguri, şedinţe, spectacole, audienţe şi acest lucru nu se lasă la voia întâmplării, ci este stimulat prin apel direct către populaţie, cu manifeste, scrisori, interviuri, clipuri de televiziune, sondaje de opinie, telefoane.

Campania politică se bazează întotdeauna pe strategia partidului; de aceea, înainte de începerea campaniei trebuie realizate alianţe cu partide mai mici, precum şi cu organizaţii cetăţeneşti.

Strategia unei campanii politice se construieşte pe două coordonate majore: politica guvernului şi interesele colectivităţii locale. Un grup aflat în opoziţie va elabora o strategie bazată pe discrepanţa dintre politica guvernului şi interesele cetatenilor. Un grup aflat la putere (ca exponent al partidul aflat la guvernare) va elabora o strategie bazată pe identitate de interese dintre guvern şi cetăţeni, dar va indica opoziţia drept sursă a nerealizărilor.Strategia grupului de consilieri pe plan local se concretizează prin program. Acest program este cu atât mai eficient cu cât este mai clar şi cu cât este mai exact. în program trebuie arătate care anume obiective doreşte partidul să le atingă, care sunt mijloacele prin care le va atinge şi care sunt efectele de care se va bucura populaţia. Esenţială pentru credibilitatea programului este respectarea lui minuţioasă; oricât de măruntă ar fi o acţiune, ea trebuie să aibă loc la data, locul şi modul în care s-a stabilit. în caz contrar, credibilitatea programului scade catastrofal.

46

Pentru grupul de consilieri care participa la campania politică este foarte importanta tactica adoptată. Trebuie precizat că programul politic elaborat in extenso de către partid nu poate fi utilizat ca atare şi atunci trebuie folosită o variantă prescurtată şi accesibilă comunităţilor locale. Succesul campaniei electorale pe plan local depinde tocmai de modul în care sunt abordate problemele locale. Deci, grupul de consilieri se manifestă în timpul campaniei ca lider al intereselor cetăţeneşti, în general, nu ca exponent al unui partid. Pentru aceasta, grupul va ataca în campanie acele obiective care interesează comunitatea: şomajul, poluarea, serviciile publice ori alte probleme prioritare. Pentru reuşita campaniei este necesară reducerea la minimum a şedinţelor de comisii sau consiliu şi creşterea la maximum a întâlnirilor cu cetăţenii. în sfârşit, grupul de consilieri are datoria să-şi exprime mesajul electoral cât mai simplu, deci cât mai popular, pentru bunul motiv ca are nevoie de o bază electorală cât mai largă.

LEGISLATIVUL EXECUTIVUL JURISDICTIONALULLegi administrative Ordonanţe Hotărîri ale ICCSJConsiliul Legislativ Hotărîri de guvern Decizii ale Curţii Constituţionale

Ordine

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂHotărîri ale consiliilor judeţene şi locale Programe de dezvoltare locală Politici publice Acte administrative

COLECTIVITĂŢI UMANE LOCALE AUTORITĂŢI; INSTITUŢII; AGENŢI SERVICII PUBLICE DESCENTRALIZATE REGII

47

AUTONOME ŞI SOCIETĂŢI COMERCIALEa) Tipologia managementului.Caracterul unui sistem administrativ exprimă ordinea de drept (sistemul de norme şi

instituţii juridice) ordinea socială (ansamblul de norme şi relaţii dintre grupuri de oameni) şi ordinea morală (ansamblul de principii etice utilizat de fiecărei colectivitate relativ autonomă).

Realizarea unei ordini normative impune crearea unui mecanism de constrângere care să asigure executarea obligaţiilor instituţionalizate. în acest sens, statul înfiinţează servicii publice necesare menţinerii ordinii publice, apărării domeniului public, siguranţei cetăţeanului, transporturilor, telecomunicaţiilor etc.

în condiţiile statului de drept, în care separarea puterilor, descentralizarea serviciilor publice şi autonomia locală constituie coordonate fundamentale, administraţia îşi organizează structuri proprii atât la nivel statal, cât şi la nivel locale. Acest mod de organizare a administraţiei publice, pe două paliere, permite separarea sistemului public în două subsisteme: administraţie publică centrală şi administraţie publică locală.

întrucât în teoria managementului public s-au elaborat o serie de norme, proceduri şi principii ce pot fi aplicate în sistemul administraţiei publice, autorităţile şi instituţiile publice au posibilitatea de a alege tipul de management considerat a fi cel mai performant.

b) . Managementul responsabilizatNevoile şi interesele cetăţenilor, în calitatea de clienţi ai serviciilor administrative sunt

diferite faţă de cele din trecut şi se caracterizează printr-o inversare a rolurilor sociale: serviciul public nu este creat în interesul administraţiei (care impune celor guvernaţi să-i respecte deciziile), ci în interesul cetăţenilor (care-şi impun voinţa faţă de guvernanţi), atât în ceea ce priveşte calitatea serviciilor, cât şi faţă de modul în care sunt furnizate.

Aspectul principal al satisfacerii intereselor cetăţenilor poate fi un răspuns personalizat din partea administraţiei publice prin simplificarea demersurilor şi procedurilor administrative şi prin rapiditatea de rezolvare a problemelor.

Acest tip de conducere a serviciului public caracterizat prin răspunderea fiecărui manager, de la fiecare nivel ierarhic, se realizează prin:

- consultarea persoanelor care vor trebui să pună în aplicare o decizie înainte ca aceasta să fie luată; timpul aparent pierdut pentru realizarea consultării cu cetăţenii va fi recuperat în momentul aplicării deciziei, deoarece cetăţenii care şi-au exprimat anterior acordul vor partipa efectiv la aplicarea ei. ;

- stabilirea răspunderii conducătorilor şi/sau funcţionarilor pentru atingerea unor obiective(nu asupra îndeplinirii unor sarcini);

- delegarea deciziilor operaţionale la primul nivel de competenţă ierarhic inferior potrivit principiului apropierii dintre executant şi execuţie;

- stimularea iniţiativei, pe baza respectării principiilor şi orientărilor definite de autorităţile publice şi impunerea unui sistem de monitorizare şi evaluare permanentă;

- favorizarea unei reduceri a rigidităţii şi separării în funcţionarea sistemului administrativ, atât pe verticală (în ceea ce priveşte informaţia), cât şi pe orizontală (în ceea ce priveşte coordonarea acţiunilor).

c). Managementul bazat pe cei 4C

48

în managementul instituţiilor (serviciilor) publice trebuie ţinut seama de regula celor 4C şi anume: coerenţa, curajul, claritatea şi colaborarea.

Coerenţa acţiunilor autorităţilor publice.Aceasta presupune raţionalitatea acţiunilor manageriale, corectitudinea deciziilor şi

utilitatea sau eficienţa serviciului prestat. Dacă managerul public reuşeşte să confere acţiunilor sale o coerenţă evidentă, legitimitatea sa nu poate fi contestată, nici în situaţţia în care colaboratorii săi nu sunt de acord cu deciziile adoptate; din contră, absenţa coerenţei duce, în mod inevitabil şi rapid la blocarea activităţii.

CurajulAlături de raţionalitate, curajul constituie o calitate indispensabilă pentru un manager.

Termenul de curaj semnifică curajul intelectual şi moral, iar în ceea ce-i priveşte pe managerul serviciului public îndrăzneala de a lua decizii fară permisiunea autorităţilor publice; un manager care nu decide este foarte rău perceput de colaboratorii săi şi de aceea, este preferabilă o decizie proastă decât absenţa oricărei decizii. Curajul semnifică iniţiativă, tenacitate, perseverenţă, pentru că, o dată decizia luată, sunt necesare multe eforturi şi multă energie pentru punerea ei în practică, pentru a veghea ca toată lumea să acţioneze în direcţia dorită, pentru a rezista la uzură. Curajul implică şi rezistenţa la presiunile psihologice venite din partea liderilor politici sau ai autorităţilor ierarhic superioare.

Claritatea.Claritatea semnifică mai întâi de toate percepţia limpede a misiunii serviciului public şi a

,,regulilor jocului": principiile pe baza cărora se organizează activitatea, valorile ce trebuie respectate, criteriile ce delimitează serviciul public de serviciile private, scopul, sarcinile şi atribuţiile precise ale autorităţilor publice.

Colaboratorii.Managerii autorităţilor, instituţiilor şi serviciilor publice, indiferent de locul pe care îl

ocupă în ierarhia administrativă, trebuie să cunoască motivele reale pentru care muncesc angajaţii. Răspunsul la această întrebare este nuanţat şi are valoare diferită pentru manageri şi subordonaţi. Cunoscând adevăratele cauze care îi fac pe oameni să muncească, evident că şi atitudinea motivaţională a managerilor poate fi generatoare de performanţă. Aceste cauze ar putea fi: posibilitatea de a avea iniţiative în muncă; de a avea condiţii mai bune de muncă; colegi şi o companie mai plăcută (climat favorabil din punct de vedere organizaţional); un manager mai eficient; un loc de muncă mai sigur; câştiguri băneşti mai mari; un program de lucrui relaxat; interesul pentru munca în sine; şansa unei promovări; obţinerea de avantaje materiale sau privilegii.

TESTE: Precizaţi care sunt atributele conducerii activităţii administraţiei publice; Analizaţi similaritatea dintre metodele de conducere administrativă şi tipurile de management; Utilizaţi una dintre metodele managementului în conducerea instituţiilor publice.

CAP. VI. DECIZIILE POLITICO-ADMINISTRATIVE.

CONŢINUT: Deciziile politico-administrative; Factorii deciziei administrative; Elementele

49

deciziei administrative; Etapele adoptării deciziei administrative; Transparenţa decizională.

1. Teoria generală a deciziei.în teoria administraţiei publice decizia defineşte actul politico-administrativ, deliberat,

prin care o autoritate a administraţiei centrale sau locale, în virtutea prerogativelor sale de putere publică, stabileşte direcţiile si modalităţile de acţiune pentru realizarea unor obiective de interes general sau a unor lucrări de utilitate publică, pe baza analizei informaţiilor privind resursele disponibile şi utilizării lor eficiente.

Principala modalitate prin care se realizează managementul administraţiei publice, al autorităţilor, institutiilor, serviciilor şi agenţilor publici este decizia administrativă. La nivelul ierarhic superior al admimnistraţiei publice centrale (guvernamentale) se disting două tipuri de decizii: statale şi politice.

Decizia pur administrativă este actul prin care autorităţile centrale ale administraţiei publice de specialitate (guvernamentale) reglementează activităţi fară scop politic cum ar fi circulaţia pe drumurile publice, utilizarea unităţilor de măsura, emiterea de monedă etc.

în sens larg se poate afirma că orice decizie administrativă produce efecte politice, chiar dacă exprimă voinţa unor autorităţi ale administraţiei publice din afara puterii poltice, din simplul motiv că produc efecte sociale, adică modifică status-quoul.

în procesul decizional conducătorii autorităţilor administraţiei publice sunt supuşi influenţei (presiunii) unor factori din afara administraţiei care afecteaza pozitiv sau negativ corectitudinea deciziei, de tipul:

• factori raţionali: definiţi prin elementele lor cuantificabile, prin posibilitatea de evaluare şi prin coerenta metodei de acţiune; .

• factori cognitivi: corelaţi cu aptitudinile profesionale, cu gradul de stăpânire de către decident a metodelor, tehnicilor si procedurilor manageriale şi îndeosebi a celor decizionale;

• factori psihologici: cunoştinţele psihologice ale conducătorului, personalitatea, experienţa, profilul moral, comportamentul, perceptele si aspiraţiile sale;

• factori sociali: interesele, nevoile şi aspiraţiile cetăţenilor; decizia trebuie să întrunească cerinţele acestora;

• factori juridici: sistemul de drept, normele juridice de aplicare a politicilor publice în cadrul cărora trebuie să se înscrie decizia.

2. Decizia politico-administrativă.Acest tip de decizie reprezintă un act de voinţă, expresie a prerogativelor de putere

publică, prin care autorităţile publice stabilesc norme general obligatorii pentru autorităţile, instituţiile şi serviciile ierarhic inferioare din sistemul administraţiei publice. Nu orice decizie care provine de la o autoritate publică abilitată juridic pentru a angaja statul este o decizie politică. Puterea politică adoptă uneori decizii care nu au un caracter politic, dar asigură aplicarea politicilor adoptate de Guvern. Decizia politica angajează un viitor care are efect nu numai asupra propriei naturi, ci şi asupra dezvoltării societăţii, precum şi pentru atingerea unor obiective de interes general. - unele care ar putea fi calificate drept primare, majore sau macrodecizii, care se situează pe plan istoric şi angajează "comunităţile umane în mod

50

ireversibil, atribuindu-le obiective a căror atingere afectează totalitatea lor.După amplitudinea efectelor pe care le produc, deciziile cu caracter politic ale

administraţiei centrale pot fi clasificate în trei categorii:- macrodecizii (numite şi primare sau majore) care se aplică întregii societăţi la nivelglobal

şi cu caracter ireversibil, stabilind obiective social-economice de amploare naţională;- mezodecizii, care afectează anumite regiuni sau colectivităţi umane; acest tip de decizii

se utilizează în special în domeniul sistematizării şi amenajării teritoriului prin planuri urbanistice;

- microdecizii, ( secundare sau minore) în sensul ca ele se aplică în cadrul deciziilormajore

stabilite anterior. Aceste decizii au, de obicei, un caracter mai tehnic, deoarece elementele pe care le conţin pot fi tratate raţional.

Deciziile majore sunt decizii politice despre obiective, iar deciziile minore sunt decizii despre mijloace. Orice decizie presupune o prelucrare prealabilă a informaţiilor privind resursele, mijloacele şi efectele legate de o anumita soluţie pentru alegerea variantei optime.

După modul în care se desfaşoara procesul de fundamentare si de adoptare a deciziilor politice, acestea se împart în două categorii: decizii autoritareşsi decizii negociate.

a) Decizia autoritară se caracterizează prin faptul ca ea exprimă, în momentul alegerii variantei optime, voinţa unilaterală a autorităţii publice care adopta decizia.

în adoptarea deciziei autoritare, soluţia finala este aparent voinţa unei autoritati publice (de regulă cu caracter unipersonal) pe baza propriilor sale consideraţii.

în realitate procesul decizional este susţinut de un procedeu vertical de informare, în timpul caruia personalul de specialitate (consilieri, experţi, ) au analizat datele problemei, au ierarhizat posibilităţile şi au elaborat variante.

Sub aparenţa unei decizii unice, există în realitate două operaţiuni: una care a dus la fixarea conţinutului şi cealaltă care i-a conferit caracterul obligatoriu. Dacă în prima operaţiune decizia este rezultatul efortului de gândire al unor specialisti care au respectat criteriul raţionalităţii, în a doua operaţiune decizia poate fi un rezultat al temperamentului, al impulsurilor, simpatiilor sau personalitatii demnitarului sau funcţionarului public care a adoptat decizia politico-administrativă.

b) Decizia negociata se obţine prin apropierea opiniilor mai multor participanţi la adoptarea deciziei pe baza unor discuţii ce se finalizează printr-o înţelegere care oglindeşte fie o identitate, fie un compromis.

în teoria administraţiei publice occidentale s-a exprimat opinia că deciziile politice sunt rezultatul unor negocieri. Această teorie corespunde democraţiei pluraliste în care s-a instituţionalizat procedura de negociere între Parlament si Guvern, anterior adoptării deciziilor politice (a legilor).

Decizia negociata este rezultatul dezbaterilor din comisiile parlamentare cu reprezentanţii guvernului astfel că ea depinde mai mult de ponderea grupurilor politice decât de calitatea intrinseca a argumentaţiei prezentate.

în mod similar, la nivel judeţean, municipal sau comunal, decizia finală, exprimată printr-o hotărâre a consiliului, exprimă rezultatul negocierilor dintre grupurile de consilieri (care

51

reprezintă diverse partide) pe de o parte, şi între comisiile de specialitate ale consiliilor locale şi şefii de departramente (direcţii din primării).

Şi în procesul de elaborare si adoptare a deciziilor negociate sunt două operaţiuni importante: prima operaţiune, elaborarea de către institutii specializate în cercetare economică, socială, juridică, de diferite comisii parlamentare si guvernamentale, locale a variantelor de decizii; a doua operaţiune este dezbaterea variantelor şi adoptarea celei considerate optime de către Parlament, Guvern, sau de către alte instituţii cu putere de decizie.

în procesul de fundamentare şi adoptare a deciziilor politico-administrative, informaţiile nu pot fi complet raţionalizate, deoarece factorii de decizie sunt dominaţi de cunoştinţe implicite, rezultat al experienţei lor, ale preferinţelor, comportamentului si temperamentului lor.

în al doilea rând, constituirea modelului pentru soluţia prezentată, care este prealabila unei decizii stiintifice, se dovedeşte aleatorie atunci când este vorba de o decizie politică, căci ceea ce caracterizează pe decidenţi este tocmai fidelitatea lor fata de un model a priori, a cărui corectare nu o pot accepta fara a pierde, în acelaşi timp, posibilitatea de a interveni în negocieri.

3.Factorii procesului decizionalDerularea procesului decizional implică mai multe etape şi elemente: componente care

joacă un rol diferit în procesul decizional.• decidentul care poate fi autoritate publică, instiuţie sau agent investit cu prerogativele

puterii: guvernul, ministrul, prefectul, primarul, preşedintele consiliului judeţean sau local, şeful institutiei sau serviciului public;

• problemele care trebuiesc soluţionate; identificarea, analiza, formalizarea, fenomenelor economice, sociale, de legislaţie etc.

• obiectivulele: adaptarea activităţii autorităţilor, institutiilor si serviciilor publice locale la interesele generale ale colectivităţii sau realizarea lucrărilor de utilitate publică;

•criteriile: organizarea instituţiilor administraţiei publice locale prin îmbunătăţirea structurilor, a pregătirii profesionale a personalului, fixarea atribuţiilor, introducerea mijloacelor moderne de informare şi calcul;

• consecinţele: reducerea cheltuielilor administraţiei publice reducerea personalului şi creşterea eficienţei serviciilor publice ;

• rezultatul cercetărilor: proiectul de lege, de hotărâre sau de administrare al prefectului sau dispoziţie a primarului; mijloace si instrumentele de aplicare a reformei în administraţia publica;

• alternative: etapizarea acţiunii pe parcursul mai multor ani, experimentarea masurilor în unităţi administrativ-teritoriale sau într-o anumită categorie de institutii publice etc.

52

a) Identificarea problemelor si a cauzelor

Corelaţia dintre politicile guvernamentale şi politicile locale în elaborarea deciziilor.

53

în virtutea faptului că autorităţile administraţiei publice au ca principală misiune socială satisfacerea nevoilor şi intereselor cetăţenilor ele sunt obligate să elaboreze si/sau să adapteze deciziile în concordanţă cu acest scop.

Apariţia unei probleme sociale, ca si modul în care este percepută de comunitate, constituie semnalul de alarmă pentru ca administraţia să ia deciziile necesare pentru soluţionarea ei. Apariţia problemelor cu caracter social se datorează eşeculului politicilor publice (nerealizarea obiectivelor, lipsei de resurse etc.)

Identificarea problemei este un proces dificil care generează adesea concluzii şi divergente sau declanşează stări conflictuale. Identificarea problemele sociale obligă autorităţile administraţiei publice la adoptarea unor decizii pentru soluţionarea lor, a modului concret în care pot fi soluţionate, a strategiilor ce trebuie utilizate pentru soluţionare. Exemplu: dacă autorităţile administraţiei consideră violenţa de strada doar ca pe o încalcare a legii si ordinii, ele vor lua decizia de a transfera problema organelor jurisdictionale (care nu pot decât să majoreze pedepsele); dimpotrivă, dacă autorităţile vor înţelege că violenţa stradală este cauzată de sărăcie, şomaj, lipsa de locuinţe sau ele vor decide să soluţioneze problema prin instituţiile de protectie sociala, prin mijloacelede care dispun etc.

în procesul de fundamentare, elaborare si. adoptarea deciziilor de politica publica se regăsesc anumite elemente care genereaza, la rândul lor, dificultati în soluţionare cum sunt : cultura politica a cetateanului; credinţele, valorile si atitudinile faţă de viaţa socială; traficul de droguri, proxenetismul si criminalitatea; şomajul şi creşterea impozitelor şi taxelor; lipsa de locuinţe, şcoli, spitale, discriminarea etnica, rasiala, religioasă sau chiar economică; abuzurile şi corupţia unor demnitari sau funcţionari publici; încălcarea drepturilor şi libertăţilor constituţionale

Dincolo de identificarea unei probleme sociale managerii autoritatilor administraţiei publice trebuie să evalueze simptomele problemelor; o problemă este cu atât mai uşor soluţionată, cu cât există mai multe informaţii corecte despre ea.

O evaluare incorectă a problemelor sociale are ca efect atât acutizarea lor, cât şi elaborarea unor decizii pentru probleme care nu există.

în aceasta primă etapă a procesului decizional, dupa identificarea şi evaluarea problemelor, se întocmeşte o agendă de lucru adică o lista de probleme care necesita adoptarea unei decizii.

Deoarece există un număr limitat de experţi competenţi sa rezolve probleme cu caracter social global sau chiar sectorial, unele probleme pot concura cu altele pentru o poziţie prioritara în agenda. Pe agenda de lucru pot fi deja probleme vechi pe care managerii din administraţia publica trebuie să le revizuiasca periodic (cel mai elocvent exemplu fiind rectificarea periodică a bugetului).

Odată ce o problema a ajuns pe agenda de lucru a factorilor de decizie, autorităţile care se ocupa de soluţionarea ei vor fi obligate să atragă atenţia celorlalte autorităţi ierarhic superioare pentru a primi sprijin.

în procesul decizional, autoritatile publice trebuie să ţină seama permanent şi de sursele care pot declanşa alte probleme decât cele aflate pe agenda lor de lucru, cum sunt: calamitatile si catastrofele naturale; evenimente sociale neprevăzute, schimbări tehnologiceîn ambient; poluarea, congestionarea traficului aerian, feroviar si rutier, dezechilibrul în

54

distribuirea resurselor, care provoaca mişcări sociale; schimbări demografice;în managementul administraţiei publice prioritatea punctelor de pe agenda de lucru a

guvernului, a ministerelor sau ale consiliilor locale, se datorează factorilor de decizie politică pentru simplul motiv că politicienii sunt tentaţi să folosească agenda în scop propriu.

Politicienii pot înscrie problemele pe agenda de lucru a şedinţelor; consiliilor judeţene sau locale, de pildă la propunerea consilierilor (reprezentanţi ai partidelor politice), desi nu erau înscrise pe ordinea de zi.

în ceea ce-i priveşte pe funcţionarii publici, aceştia identifica problemele conform experienţei lor anterioare. De aceea, ei sunt tentati a căuta probleme numai în domeniul pe care-1 considera ca fiind aria lor de responsabilitate.

Nu trebuie uitat faptul că societatea civilă, prin ONG-uri, poate influenţa autorităţile să înscrie pe agenda de lucru o anumită problema mobilizând membrii colectivităţii sa le sprijine; în cazuri extreme aceste organizaţii provoacă institutiile publice să acţioneze împotriva lor, pentru a obţine simpatia, sprijinul si solidaritatea publicului.

b) Obiectivele si scopurile deciziilor ad-hocClarificarea obiectivelor si scopurilor se face după ce problema a fost identificată şi

inclusă pe agenda de lucru politică; abia după ce s-au clarificat scopurile şi obiectivele, conducătorii administraţiei publice pot găsi si evalua efectiv opţiunile pentru atingerea acestor scopuri.

Dacă autorităţile administraţiei publice ajung la concluzia ca sărăcia este cauza tulburărilor sociale scopurile lor pot include diminuarea simptomelor de sărăcie, prin garantarea unui venit minim si distribuirea în mod egal a resurselor economice; sau pot încerca să rezolve aceste probleme prin programe sociale, prin care sa îmbunătăţească educaţia civică, să garanteze locuri de muncă pentru şomeri etc..

în ştiinţa administraţiei publice din statele Uniunii Europene, noţiunea de problemă socială are o semnificaţie mult mai largă, incluzînd teme ca evitarea războiului nuclear, protejarea intereselor naţionale peste hotare, servicii publice eficiente, posibilitati egale pentru toti cetatenii, reducerea sărăciei si controlul asupra inflaţiei.

în etapa de clarificare a scopurilor si obiectivelor se produc fenomene care provoacă distorsiuni ale procesului decizional cum ar fi: dezacordul între administraţia publica si politicieni; teama de a lua decizii a unor autorităţi pentru a nu fi trase la răspundere; promovarea unor programe care faciliteaza unor indivizi sau grupuri accesul la resurse financiare si economice .

Clasificarea scopurilor şi obiectivelor se face după clarificarea acestora. Clasificarea metodică constă în abordarea scopurilor si obiectivelor în funcţie de locul pe care îl ocupă fiecare dintre acestea pe scara valorilor sociale stabilită de autorităţile publice. în procesul de clasificare pot fi întâlnite dificultati de tipul: absenţa unor specialişti care sa coreleze obiectivele sociale cu scopurile politice; clasificarea diferită a obiectivelor în funcţie de interese; incapacitatea politicienilor de a-şi defini politica; inexistenta unui standard care să definească scopuri cum sunt utilitatea publică, interesul general, justiţiei sociale etc.

Dezinteresul (incapacitatea) de a clasifica obiectivele conform importanţei lor socio- economice face ca autoritatile administraţiei publice sa adopte decizii în scopuri inutile sau în contradicţie cu necesitatea socială.

55

c)Stringerea opţiunilor relevanteCorespunzător scopului si obiectivului urmărit, autorităţile de decizie culeg opţiuni din

rândul demnitarilor, înalţilor funcţionari de stat, parlamentarilor, liderilor partidelor politice si organizaţiilor nonguvemamentale, profesionale, culturale.

Culegerea si prelucrarea informaţiilor despre obiective se realizează cu ajutorul unor experţi (institutii specializate) urmând ca analiza informaţiilor să fie completată cu elemente politice, economice, sociale sau de altă natură care să permită clasificarea unei probleme în comparaţie cu altele.

Valorificarea informaţiilor din etapa precedentă permite ca în procesul de fundamentare a deciziilor de politică publică să se elaboreze un număr de alternative (cel puţin două) configurate potrivit unui set de criterii.

Cunoaşterea opţiunilor relevante se bazează pe principiul individualizării şi fundamentării alternativelor care asigură atât coerenţa premiselor cât şi a eficienţei fiecărei alternative, funcţie de factorului timp, situaţia cea mai convenabilă, resursele disponibite (proprii sau atrase), consecinţele aplicarii fiecărei alternative, evitarea fundamentării preferenţiale a alternativelor.

d) Alegerea alternativelorAceastă etapă implică selectarea alternativelor care se apropie cel mai mult de realizarea

obiectivelor si a scopurilor stabilite de standardele de evaluare.Acţiunile specifice acestei etape sunt urmatoarele: alegerea variantelor si a alternativei

optime, pe baza interpretării valorii unor factori de influenta; stabilirea precisa a nivelului ierarhic unde trebuie luata decizia si a termenului de punere în practica.

Alegerea alternativei optime se bazează pe principiul optimizării, care permite stabilirea factorilor determinanţi pentru fenomenul social abordat; determinarea criteriului de apreciere a optimului si a eficientei lui; stabilirea factorilor care pot fi influenţaţi şi a celor asupra carora nu se poate acţiona în procesul de aplicare a deciziei adoptate; respectarea cerinţelor specifice deciziilor politico-administrative.

Eficienţa deciziilor politico-administrative depinde de îndeplinirea unor condiţii specifice de fundamentare cum sunt:

• necesitatea de a ţine seama de implicaţiile lor; importanţa lor nu depinde de voinţa celor care au luat-o, ci de consecinţe aplicării ei;

• necesitatea de a exprima opţiuni cu privire la scop, nu la mijloace de realizare;• necesitatea de a produce efectul social necesar ele nu pot fi izolate de efectele lor;Decizia politico-administrativă, ca act de voinţă al autorităţii publice, influenţează

prin succesul sau eşecul său dezvoltarea socio-economică a colectivităţii umane în sensul dorit de puterea politică .

56

Etapele elaborării deciziilor

Opţiunile pentru realizarea obiectivelor si a scopurilor

Elaborarea alternativelor si

prevederea consecinţelor pentru

fiecare

Program de politica publica

DA

APLICARE

Consecinţele socio-economice pentru fiecare alternativă

PUBLICARE

► FINALIZARE --------------► EVALUARE

Identificarea problemei sociale si a cauzelor care

Fenomenul social care trebuie soluţionai

Soluţii care sunt disponibile ; care este ordinea de prioritate

Opţiunile posibile pentru atingerea obiectivelor

Informaţii politice, juridice,sociale, economice, tehnice, etc.

<4----------------------------------------------------------------

Evaluareaalternativelor pe baza criteriilor de valoare sociala

Alegerea alternativei cea mai apropriată de

standardele de evaluare si de edficienta

NU

57

5. Transparenţa decizională.a) . Noţiunea şi obiectul transparenţei decizionaleLegislaţia actuală cuprinde o serie de regulile de procedură minimale care să asigure

transparenţa decizională privind activitatea autorităţilor administraţiei publice locale şi centrale, alese sau numite, precum şi a altor instituţii publice finanţate din bugetele publice, în raporturile dintre acestea şi cetăţeni, sau asociaţii ale cetăţenilor legal constituite.

Autorităţile publice obligate să respecte transparenţa decizională sunt:• autorităţile administraţiei publice centrale: ministerele, alte organe centrale ale administraţiei

publice din subordinea Guvernului sau a ministerelor, serviciile publice descentralizate ale acestora, precum şi autorităţile administraţiei publice autonome; de precizat că, deşi este autoritate supremă a administraţiei, Guvernul nu este menţionat.

• autorităţile administraţiei publice locale: consiliile judeţene, consiliile municipale, orăşeneşti şi comunale, primarii, instituţiile şi serviciile publice de interes judeţean, respectiv local.

b) Obiectivele transparenţei decizionale.Transparenţa decizională a activităţii desfăşurate de autorităţile administraţiei publice Ia nivel central şi la nivel local sunt stabilite în mod expres:

• să sporească gradul de responsabilitate a autorităţilor administraţiei publice faţă de cetăţeni (destinatari ai actelor emise de administraţie);

• să stimuleze participarea activă a cetăţenilor la adoptarea deciziilor administrative: hotărâri ale Guvernului, ordine ale miniştrilor şi prefecţilor, dispoziţii ale primarilor, dispoziţii ale conducătorilor de instituţii sau servicii publice de specialitate de interes naţional sau local şi altele asemenea;

• să sporească gradul de transparenţă al întregii activităţi a administraţiei publice.La baza obligaţiei privind transparenţa decizională în administraţia publică stau principii

care asigură atât oportunitatea, cât şi legalitatea actului decizional:- principiul informării prealabile a cetăţenilor cu privire la problemele de interes public care urmează să fie dezbătute în consiliile locale;- principiul consultării cetăţenilor la iniţiativa autorităţilor publice, în cursul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative;- principiul participării active a cetăţenilor la adoptarea deciziilor administrative presupune, pe de o parte, ca şedinţele să aibă caracter public, iar pe de altă parte, ca dezbaterile să fie consemnate şi date publicităţii. Legea defineşte şi serie de termeni cum sunt:

- act normativ ; actul emis sau adoptat de o autoritate publică şi care are caracter general obligatoriu; actele pot fi emise de autorităţile cu caracter unipersonal (ministru, prefect, primar, inspector general etc), sau pot fi adoptate prin de autorităţile cu caracter colegial (guvern, consiliu judeţean, consiliu local, consiliu de administraţie).

- luarea deciziei; procesul deliberativ specific autorităţilor administraţiei publice conform unei proceduri legale prin dezbatere şi adoptarea prin vot, a actelor normative.

- elaborarea de acte normative; procedura de redactare a unui act normativ înainte de a fi supus adoptării. Procedura de redactare se desfăşoară potrivit regulilor de formă şi fond cerute actelor juridice; forma scrisă, structura (titlu, parte introductivă şi parte dispozitivă), fundamentarea în fapt şi în drept;

- obligaţia de transparenţă se referă la obligaţia autorităţilor administraţiei publice de a informa şi de a supune dezbaterii publice proiectele de acte normative şi de a permite accesul la documente minută, proces-verbal, decizie etc.

- recomandare; defineşte orice opinie, sugestie, propunere sau punct de vedere, exprimate oral sau scris, primite de administraţia publică de la orice persoană interesată;

58

- asociaţiile legal constituite; sunt organizaţii civice, sindicale, patronale sau alt grup asociativ de reprezentare civică. După cum se poate observa, asociaţiile sindicale şi patronale nu au caracter propriu-zis civic, ci profesional, ceea ce vine în contradicţie cu scopul legii, care se referă expres numai la transparenţa faţă de cetăţeni.

- ordinea de precădere semnifică prioritatea participării la şedinţele publice, în raport de interesul manifestat faţă de subiectul şedinţei; legea foloseşte greşit termenul de subiect deoarece în realitate este vorba de subiectul dezbaterilor, adică de obiectul şedinţei.

prin şedinţă publică trebuie să înţelegem şedinţa care se desfăşoară în cadrul autorităţilor administraţiei publice, la care are acces orice persoană interesată.

c) Excepţii de la regula transparenţeiPrevederile legii privind transparenţa decizională nu se aplică procesului de elaborare a

actelor normative şi şedinţelor în care sunt prezentate sau discutate informaţii cu privire la: apărarea naţională, siguranţa naţională şi ordinea publică, interesele strategice economice sau politice ale ţării, precum şi deliberările autorităţilor, dacă fac parte din categoria informaţiilor clasificate, potrivit legii; valoarea, termenele de realizare şi datele tehnico-economice ale activităţii comerciale, bancare, financiare, dacă publicarea acestora aduce atingere principiului concurenţei loiale; datele cu caracter personal (dacă nu există acordul persoanei fizice respective).

d) Participarea cetăţenilor la procesul decizionalIn cursul desfăşurării procesului de elaborare a actelor normative, autorităţile administraţiei

publice sunt obligate să facă public proiectul de act normativ ce urmează a fi adoptat; acest lucru trebuie realizat prin afişare la sediul propriu (într-un loc accesibil), prin anunţul în site-ul propriu şi transmiterea proiectului către mass-media locală sau centrală, după caz. în plus, autorităţile administraţiei publice trebuie să trimită proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au solicitat acest lucru.

Anunţurile cu privire la elaborarea actelor normative trebuie aduse la cunoştinţa cetăţenilor cu cel puţin 30 de zile înainte de supunerea spre analiză şi adoptarea lor de către autoritatea publică. Anunţurile trebuie să cuprindă notele de fundamentare, expunerile de motive şi, după caz, referatele privind necesitatea şi oportunitatea proiectului de act normativ propus, textul complet al proiectului, termenul-limită şi modalitatea prin care cei interesaţi îşi pot exprima opiniile, cu valoare de recomandare, faţă de proiectul propus.

Anunţurile referitoare la actele normative ce urmează a fi elaborate în domeniul afacerilor trebuie transmise şi asociaţiilor patronale sau grupurilor legal constituite, pe domenii specifice de activitate, cu respectarea termenului prevăzut, de 30 de zile.

Termenul în care persoanele fizice sau juridice interesate pot face sugestii sau propuneri cu privire la conţinutul actului normativ trebuie să fie de minimum 10 zile de la data publicării anunţului.Proiectul de act normativ se trimite spre avizare (respectiv aprobare) la autorităţile publice ierarhic superioare numai după ce s-au definitivat observaţiile şi propunerile primite din partea cetăţenilor.

în cazul în care o asociaţie cetăţenească a solicitat în scris discutarea proiectului de act normativ, conducătorul autorităţii publice emitente are obligaţia de a organiza o întâlnire pentru dezbaterea proiectului cu participarea celor interesaţi.

în toate cazurile în care au loc dezbateri publice, acestea trebuie să se desfăşoare în termen de maximum 10 zile de la data publicării locului şi datei de desfăşurare a dezbaterii.în situaţii de urgenţă, atunci când este periclitat interesul public, proiectele de acte normative pot fi adoptate fără respectarea acestei proceduri.

Participarea cetăţenilor la dezbaterile din cadrul şedinţelor publice, cu ocazia adoptării unor hotărâri, se realizează în următoarele condiţii:

59

- anunţul privind data şi locul de desfăşurare a şedinţei publice se afişează la sediul autorităţii emitente cu cel puţin trei zile înainte; concomitent, anunţul se afişează pe site-ul instituţiei şi se comunică mass-media;- anunţul se aduce la cunoştinţa cetăţenilor sau asociaţiilor civice care şi-au exprimat opiniile, cu valoare de recomandare, referitoare la proiectul ce urmează a fi supus dezbaterii;- participarea persoanelor interesate la şedinţa publică se face în limita locurilor disponibile din sala de şedinţă, în ordinea de precădere generată de interesul unor asociaţii faţă de obiectul dezbaterilor; această ordine se stabileşte de către preşedintele de şedinţă; în orice caz, ordinea de precădere nu poate limita accesul mass-media.

Preşedintele şedinţei poate oferi invitaţilor posibilitatea de a se exprima cu privire la ordinea de zi; după cum se poate observa, legea nu instituie obligativitatea preşedintelui de a da cuvântul tuturor participanţilor. în practică, se permite unui reprezentant al unei asociaţii de a exprima punctul de vedere al tuturor membrilor.

Adoptarea deciziilor administrative intră în competenţa exclusivă a autorităţilor administraţiei publice. Desigur că punctele de vedere exprimate în cadrul şedinţelor publice au valoare de recomandare (nefiind obligatorii pentru autoritate) şi se consemnează în minută.

Minuta cu dezbaterile şi rezultatul votului se afişează la sediul instituţiei şi se publică în site-ul instituţiei. Atunci când dezbaterile sunt înregistrate fonic sau video se va redacta în scris şi minuta şedinţei. Minutele se păstrează în arhivă.

Autorităţile administraţiei publice au obligaţia de a face public un raport anual cu privire la transparenţa decizională, care va cuprinde: numărul total al recomandărilor primite, numărul recomandărilor incluse în proiectele de acte normative şi în conţinutul actelor, numărul participanţilor le şedinţele publice, numărul dezbaterilor organizate, situaţia cazurilor în care autorităţile publice au fost acţionate în instanţă, evaluarea modului în care s- a realizat colaborarea cu cetăţenii, numărul şedinţelor care nu au fost publice şi motivele pentru care au fost secrete. Raportul anual este, la rândul lui, supus publicităţii prin afişare la sediul autorităţii emitente şi pe site-ul instituţiei.

e)SancţîuniOrice persoană care se consideră vătămată în drepturile sale prin încălcarea dispoziţiilor legii

transparenţei se poate adresa instanţei de judecată potrivi Legii contenciosului administrativ. Plângerea, ca şi recursul sunt scutite de taxă de timbru şi se judecă în procedură de urgenţă.

Constituie abatere disciplinară fapta funcţionarului public care nu permite accesul persoanelor la şedinţele publice sau împiedică implicarea persoanelor interesate în procesul de elaborare a actelor normative de interes public. Constatarea şi sancţionarea faptei se realizează potrivit dispoziţiilor Legii funcţionarilor publici.

TESTE: Elaboraţi o procedură de adoptare a deciziilor; Formulaţi drumul critic pentru etapizarea deciziilor; Propuneţi amendamente la principiul transparenţei decizionale.

CAP. VII. STRUCTURA INTERNĂ A SERVICIILOR ADMINISTRATIVE.

CONŢINUT: Organizarea fucţională a serviciilor; Organizarea structurală a serviciilor; Organigramele; Doctrina UE cu privire la organizarea serviciilor.

1. Organizarea funcţională a serviciilor administrative.

60

Una dintre atribuţiile principale ale administraţiei publice este organizarea unor structuri, fie în aparatul propriu (sub forma de departamente, servicii, birouri), fie exterioare (sub forma unor instituţii şi servicii publice) necesare pentru producerea de bunurilor, furnizarea serviciilor sau executarea lucrărilor de utilitate publică.

Serviciile publice (din aparatul propriu al administraţiei) desfaşoară, de regulă, activităţi de natură executivă, sau altfel spus, pentru realizarea funcţiei executive a statului cum sunt; servicii de asistenţă socială, de protecţie, de eliberare a autorizaţiilor, de stare civilă, de administrare a patrimoniului, de evidenţă a populaţiei. Datorită caracterului acestor servicii publice ele nu pot fi extemalizate (delegate altor instituţii sau persoane din afara administraţiei) şi se realizează numai prin funcţionari publici în regim de monopol.

Serviciile de utilitate publică (din afara aparatului propriu) desfaşoară, de regulă, activităţi economice, comerciale, de transport, construcţii etc., în scopul satisfacerii intereselor cetăţenilor la nivel naţional, fiind organizate de către Parlament sau Guvern, fie la nivel local, organizate de consiliile locale. Aceste servicii “exterioare” administraţiei publice pot fi asigurate de agenţi economici prin delegare de gestiune ca servicii de utilitate publică sub controlul autorităţilor publice.

Indiferent de nivelul la care funcţionează, autorităţile publice au obligaţia ca, prin actul de înfiinţare, să stabilească atât obiectul de activitate al serviciului public, cât şi structura sa organizatorică, regulile de funcţionare şi sarcinile specifice. Să nu omitem faptul că reprezentanţii managementului clasic considerau că structura, ca mod de organizare internă, constituie secretul eficienţei oricărei organizaţii.

în ceea ce priveşte instituţiile sau serviciile administraţiei publice, structura are relevanţă în măsura în care corespunde sistemului ierarhizat de organizare a administraţiei (pe verticală), ceea ce nu înseamnă că nu trebuie avută în vedere la proiectarea lor.

în al doilea rând, organizarea unei structuri trebuie să ia în considerare specializarea serviciului într-un anumit domeniu: furnizarea de produse, prestarea de servicii, execuţia de lucrări de utilitate publică etc.Exemplu: structura organizatorică creată exclusiv pentru furnizarea de produse are o serie de avantaje, deoarece: - impune fiecărui compartiment din interiorul unui serviciului să se concentreze numai asupra sarcinilor proprii; - asigură accesul fiecărui compartiment la resurse, informaţii şi tehnologii de specialitate; - facilitează conducerea operativă, flexibilă, eficientă a serviciului; - permite cuantificarea activităţii fiecărui compartiment şi eficacitatea întregului serviciu.

în al treilea rând, organizarea funcţională implică elaborarea unei structuri care să asigure realizarea funcţiunilor de bază ale serviciului public pentru ca acesta să poată satisface o anumită necesitate socială.

Indiferent dacă serviciul public este asigurat în regie proprie de administraţie, sau dacă serviciul de utilitate publică este prestat de alte persoane juridice sau fizice private, el trebuie să realizeze o serie de funcţiuni.

a) Funcţiunea de cercetare-dezvoltare care defineşte ansamblul activităţilor desfăşurate în vederea inovării şi a implementării progresului tehnic. în cadrul acestei funcţiuni se deosebesc trei activităţi principale:- previziunea, care constă în elaborarea proiectelor, strategiilor şi politicilor serviciului public concretizate în prognoze şi planuri, în defalcarea activităţilor pe perioade şi subdiviziuni organizatorice şi verificarea modului de realizare în concret a acestora;- concepţie tehnică care include toate cercetările aplicative si de dezvoltare cu caracter tehnic efectuate în cadrul serviciului public;- organizare, în calitate de activitate principală a serviciului public, care reuneşte ansamblul proceselor de elaborare, adaptare şi introducere de noi metode şi tehnici organizatorice.

61

b) Funcţiunea comercialăFuncţiunea comercială a serviciului public cuprinde ansamblul proceselor de studiu a cererii

şi ofertei de pe piaţa serviciilor, de procurare nemijlocită a materiilor prime, materialelor, echipamentelor de producţie necesare fabricării sau prestării serviciilor, precum şi pentru stabilirea strategiei de vânzare a acesteia. în cadrul funcţiunii comerciale se disting trei activităţi principale:- aprovizionarea tehnico-materială reuneşte ansamblul atribuţiilor prin care se asigură procurarea materiilor prime, materialelor, combustibilului, echipamentelor de producţie necesare realizării produselor şi serviciilor;- vânzarea reuneşte ansamblul atribuţiilor prin care se asigură nemijlocit valorificarea produselor şi serviciilor pe piaţă;- activitatea de marketing, care cuprinde ansamblul atribuţiilor privind studiul pieţei interne şi externe, cunoaşterea necesităţilor şi comportamentului consumatorilor în vederea stabilirii celor mai adecvate modalităţi de orientare a producţiei şi de creştere a vânzării produselor şi serviciilor publice.

c) Funcţiunea de producţie, prestarea de servicii şi execuţia lucrărilor publice.Această funcţiune poate fi definită ca ansamblul proceselor de muncă prin care se transformă

obiectele muncii în produse finite şi servicii publice şi se creează condiţiile tehnico-organizatorice necesare continuării procesului de fabricaţie.

d) Funcţiunea financiar-contabilă.Această funcţiune cuprinde ansamblul activităţilor prin care se asigură resursele financiare

necesare atingerii obiectivelor serviciului public, precum şi evidenţa valorică a mişcării întregului său patrimoniu. Aceasta funcţiune are caracter sintetic, ce reuneşte trei activităţi principale:- activitatea financiară, reprezentată de ansamblul proceselor prin care se determină şi se obţin resursele necesare atingerii obiectivelor;- contabilitatea, care reuneşte ansamblul proceselor prin care se înregistrează şi se evidenţiază valoric resursele materiale şi financiare;- controlul financiar de gestiune, care cuprinde ansamblul proceselor prin care se verifică respectarea legislaţiei privind existenţa, integritatea, utilizarea şi păstrarea valorilor materiale şi băneşti cu care serviciul public este dotat.

e) Funcţiunea de personalAnsamblul proceselor din cadrul serviciului public prin care se asigură resursele umane

necesare, precum şi utilizarea, dezvoltarea şi motivarea acestora constituie continuţul funcţiunii de personal.

în cadrul funcţiunii de personal se pot delimita mai multe activităţi: previziunea necesarului de salariaţi; selecţionarea personalului; încadrarea în muncă; evaluarea activităţii profesionale; motivare a personalului; perfecţionarea pregătirii profesionale; promovarea în funcţie; protecţia muncii.

2. Organizarea structurală a servirilor administrative.

a) Definirea structurii organizatoriceOrganizarea structurală reprezintă cea de-a doua componentă de baza a organizării formale şi

constă în gruparea funcţiunilor, activităţilor, atribuţiilor şi sarcinilor conform unor criterii de eficienţă, repartizarea acestora în subdiviziuni organizatorice, pe grupuri de persoane, în vederea realizării sarcinilor specifice serviciului public. în cadrul acestei structuri organizatorice se disting două componente:

62

• Structura managerială care cuprinde conducătorii de rang superior şi cei cu drept de decizie asupra compartimentelor din subordine (economice, tehnice şi financiar-contabile, de personal etc. Această structură este alcătuită din persoanele cu funcţii de conducere (directorul general şi adjuncţii săi, inginerul şef, arhitectul şef, contabilul şef) şi din compartimentele funcţionale şi de concepţie tehnico-ştiinţifică aferente.

• Structura de producţie, care este alcătuită din totalitatea subdiviziunilor organizatorice în cadrul cărora se desfaşoară activităţile operaţionale, în principal de producere a bunurilor, de prestare a serviciilor destinate şi de execuţie a lucrărilor de utilitate publică.

b) Componentele structurii organizatoricePrincipalele componente ce trebuie avute în vedere de autorităţile publice în momentul în

care stabilesc structura organizatorică a serviciului public sunt următoarele:Postul: este cea mai simplă subdiviziune organizatorică a serviciului public şi poate fi definit

ca ansamblu de drepturi şi obligaţii ce revin unui funcţionar (angajat contractual) pentru îndeplirea sarcinilor sale de serviciu. Fiecare post are obiective individuale care constituie, în acelaşi timp, criterii de evaluare a activităţii celui care ocupă postul. Postul implică realizarea unor sarcini simple şi autonomie operaţională.Toate elementele unui post trebuie înscrise în fişele privind descrierea postului .şi specificarea postului.

Funcţia: defineşte totalitatea posturilor care prezintă aceleaşi caracteristici principale. După natura şi amploarea obiectivelor, sarcinilor, competentelor şi responsabilităţilor se deosebesc două tipuri de funcţii:

managerială se caracterizează printr-o serie mai largă de competenţe şi responsabilităţi referitoare la obiectivele instituţiei/serviciului care implică sarcini de previziune, organizare, coordonare, antrenare şi control-evaluare, ce se reflectă în luarea de decizii cu privire la munca altor persoane.

de execuţie se caracterizează prin obiective individuale limitate, cărora le sunt asociate competenţe şi responsabilităţi mai reduse, fară dreptul de a lua decizii privind munca altor titulari de posturi.

Ponderea ierarhică: exprimă gradul de mărime al compartimentului condus de un manager. Ponderea depinde de natura lucrărilor efectuate de funcţionarii subordonaţi, de nivelul de pregătire şi gradul lor de motivare, de frecvenţa şi amploarea legăturilor dintre ei, de experienţa şi prestigiul managerului.

Compartimentul se referă la grupul de funcţionari (angajaţi) care efectuează munci omogene sau complementare la acelaşi loc de muncă, fiind subordonat nemijlocit unui singur şef. Compartimentele pot fi:

- operaţionale se caracterizează prin faptul că se realizează produse, prestează servicii sau execută lucrări (sau părţi din acestea) sau efectuează direct operaţiuni tehnico- materiale specifice administraţiei publice;

- funcţionale se caracterizează prin faptul că pregătesc deciziile pentru manageri şi acordă asistenţă de specialitate tehnică, de marketing, economică, organizatorică atât compartimentelor operaţionale, cât şi celor funcţionale. Activitatea lor se concretizează în studii, rapoarte, analize şi sinteze informaţionale.

Nivelul ierarhic este format din totalitatea subdiviziunilor organizatorice situate la aceeaşi distanţă ierarhică faţă conducătorul serviciului public. Cu cât numărul nivelurilor ierarhice este mai mic, cu atât creşte operativitatea managementului, deoarece se reduc circuitele informaţionale şi scade distorsiunea informaţiilor.

Relaţiile organizatorice se referă la raporturile dintre subdiviziunile organizatorice stabilite fie prin legislaţie (pentru autorităţile publice), fie prin acte administrative (pentru serviciile

63

administraţiei publice locale) şi pot fi:- de autoritate, sunt raporturi stabilite prin acte normative în virtutea cărora funcţionarii

publici (ca şi personalul contractual din serviciile publice) sunt obligaţi să execute dispoziţiile autorităţii publice ierarhic superioare. Relaţiile de autoritate se pot manifesta în trei moduri: ierarhice, funcţionale şi de stat major.

- de cooperare, care se stabilesc între posturile situate pe acelaşi nivel ierarhic, dar care aparţin unor compartimente diferite.

- de control, care se manifestă între persoanele (institutiile) specializate de control şi celelalte subdiviziuni organizatorice ale serviciului public.

c) Clasificarea structurilor organizatoriceAnaliza elementelor componente ale structurii organizatorice a permis specialiştilor

identificarea mai multor tipuri de structuri organizatorice:a) Structura ierarhică este formată din funcţionarii publici subordonaţi nemijlocit

conducătorului serviciului public. Ea are un număr redus de compartimente cu caracter operaţional, corespunzătoare, de regulă, principalelor activităţi. Conducătorul serviciului public exercită în exclusivitate toate funcţiile managementului ceea ce implică necesitatea de a avea competenţă în toate domeniile: tehnic, organizatoric, control, personal, întreţinere.

b) Structura funcţională este alcătuită din compartimente operaţionale şi funcţionale, în acest tip de structură conducătorul nu trebuie sa fie specialist, deoarece are la dispoziţie compartimentele funcţionale. Funcţionarii de execuţie sunt cei care primesc competenţe şi răspund atât faţă de şefii ierarhici, cât şi faţă de compartimentele funcţionale, înregistrându- se multiple subordonări.

c) Structura ierarhic-funcţională reprezintă o îmbinare a precedentelor două tipuri, fiind alcătuită atât din compartimente operaţionale, cât şi funcţionale. în acest caz, funcţionarii de execuţie primesc decizii, dar răspund numai faţă de şeful ierarhic direct, respectându-se principiul unităţii de decizie şi acţiune. Acest tip de structură organizatorică este folosit în majoritatea cazurilor de agenţi economici care realizează produse, prestează servicii sau execută lucrări de utilitate publică. Există mai multe variante ale structurii ierarhic funcţionale, de tipul:

d) Structura divizională, este o structura organizatorică de tip ierarhic-funcţional, în care divizia are autonomie operaţională ridicată, ceea ce-i permite o adaptare rapidă la cerinţele pieţei. Se foloseşte în cazul organizării serviciilor publice de dimensiuni mari, cu producţie eterogenă sau cu răspândire geografică largă. Pentru regiile autonome de dimensiuni mari, organizarea divizională creează oportunitatea privatizării pentru fiecare divizie în parte.

e) Structura matriceală este o modalitate importantă şi eficientă de rezolvare a unor probleme complexe de natură strategică si inovaţionala. Organizarea matriceala este caracterizata prin coexistenţa unei structurii organizatorice formale cu o serie de structurii ad- hoc constituite pentru realizarea unui proiect. în structura de tip matriceal se manifestă o complexitate de relaţii organizatorice verticale, transversale si oblice, concomitent cu managementul de proiect.

f) . Structura simpla (ierarhic)Este o structură organizatorică cu un număr redus de posturi, compartimente şi niveluri

ierarhice şi cu relaţii organizatorice de tip ierarhic (de subordonare nemijlocită). Se foloseşte în cazul serviciilor publice de dimensiuni mici sau la nivelul unor compartimente din regiile autonome sau societăţile comerciale cu capital de stat. Un element specific acestei structuri îl reprezintă unicitatea managerului (care este adesea patronul-întreprinzător).

g) Structura ierarhic-funcţionalăîn primul rând, organizarea ierarhic-funcţională are la bază specializarea unor componente

64

structurale şi structura simplă (ierarhică); în al doilea rând, ea reflectă specializarea funcţionarilor de conducere şi de execuţie, fiecare dintre aceştia fiind profesionist într-un anumit domeniu; în al treilea rând, relaţiile organizatorice se diversifică, în sensul că apar şi se manifestă relaţii de autoritate prin transmiterea de elemente metodologice cu privire la desfăşurarea proceselor de muncă; în sfârsit, structura ierarhic- funcţională este predominant birocratică, fiind considerată un impediment pentru perfecţionarea serviciului public .

h) Structura organizatorica " hibrida "Aceasta îmbină, practic, caracteristicile dimensionale şi funcţionale ale organizării

matriceale, organizarea pe divizii si ierarhic-functionale pentru că răspunde mult mai bine cerinţelor şi exigenţelor mediului naţional şi internaţional, precum şi parametrilor de flexibilitate, dinamism şi eficacitate. Organizarea hibridă este o soluţie managerială a numeroaselor probleme pe care le ridică funcţionarea unui serviciu public într-o conjunctură ostilă şi instabilă.

3.Organigramele.

Organigramele sunt modalităţi de prezentare a structurii organizatorice sub formă grafică prin simboluri şi pe baza unor reguli specifice. Tipurile uzuale sunt:

a) Organigrama generală redă structura organizatorică a unui întreg serviciu public, însă, pentru studierea organizării secţiilor sau compartimentelor sunt elaborate şi organigrame parţiale, acestea reprezentând în detaliu componenta organizatorică a compartimente lor active.

b) Organigramele parţiale se pot constitui în mai multe feluri. Cel mai des este folosita organigrama piramidală, ordonată de sus în jos, în partea superioară fiind trecute organele si posturile manageriale superioare, dimensiunea competenţei şi responsabilităţii, reducându-se pe măsură ce se apropie de baza piramidei.

c) Organigramele circulare sunt elaborate pe baza ordonării circulare a elementelor structurii organizatorice.

d) Condiţii tehnice de proiectare a organigrameiPentru a proiecta şi implementa un tip de organigrama corect, autorităţile administraţiei

publice care înfiinţează instituţii, servicii sau agenţi economici producători sau furnizori de servicii publice trebuie să respecte anumite reguli:

• mărimea patrulaterelor şi grosimea liniilor trebuie sa fie proporţionale cu amplitudinea sarcinilor, nivelul de competenţă şi responsabilitatea implicate.

• plasarea liniilor de legătură între casete trebuie să reflecte raporturile de subordonare, respectiv de supraordonare ierarhică; toate posturile şi compartimentele care sunt la acelaşi nivel ierarhic trebuie să fie situate în acelaşi plan şi la aceeaşi distanţă faţă de conducere.

• pentru fiecare compartiment trebuie specificat numărul total al personalului, cu indicarea posturilor de conducere şi a posturilor de execuţie.

Organigrama unui serviciu public are dezavantajul că oferă informaţii numai despre compartimentele uzuale şi de aceea este necesar un regulament de organizare si funcţionare prin care să fie detaliate sarcinile şi atribuţiile fiecărui compartiment.

4.Regulamentele de organizare si funcţionare (ROF)

Regulamentele de organizare şi funcţionare trebuie să cuprindă, atât pentru serviciile admimistrative prestate în regie proprie, cât şi pentru serviciile de utilitate publică prestate prin delegare de gestiune, o serie de elemente cum sunt:

• caracteristicile tipologice ale serviciului public;• sistemul de management: sistemul metodologic, decizional, informaţional şi

65

organizatoric;• managementul de vârf, cu atribuţiile, responsabilităţile şi competenţele atribuite;• formele participative de management, precum şi sarcinile, competenţele şi

responsabilităţile acestora;• managementul de nivel mediu şi inferior, care trebuie să cuprindă atribuţiile,

responsabilităţile şi competenţele compartimentelor funcţionale şi operaţionale, precum şi organizarea informaţională a fiecărui compartiment;

• dispoziţii finale şi condiţiile răspunderii disciplinare, administrative sau penale a funcţionarilor.

în prima parte a ROF-ului se menţionează datele privind temeiul legal al înfiinţării serviciului, o scurta prezentare a obiectului său de activitate şi principalele caracteristici ale managementului de nivel superior. în a doua parte a ROF-ului sunt enumerate în detaliu compartimentele, funcţiile si posturile.

De regula, ROF-ul se elaborează de către compartimentul de organizare al serviciului rspectiv, cu avizul autorităţii publice ierarhic superioară. Descrierea fiecărei funcţii din cadrul fiecărui serviciu se face de către funcţionarii din acele compartimente (pentru că ei sunt specializaţi) urmând a fi incluse în regulamentul de organizare şi funcţionare.

5. Doctrina Uniunii Europene privind organizarea serviciilor administrative

în domeniul competenţei autorităţilor administraţiei publice din statele membre U.E. de a înfiinţa şi/sau de a organiza servicii publice (numite şi servicii universale) teoria comunitară a pus accentul pe patru vectori şi anume :

• definirea modului în care serviciile administraţiei publice trebuie să-şi îndeplinească obligaţiile faţă de colectivităţile umane;

• alegerea modului de organizare corespunzător obiectivelor sociale a serviciuluipublic;

• procedura şi sursele de finanţare a serviciilor de interes general;• evaluarea serviciilor de interes general.a) Libertatea organizării serviciilorAutorităţile naţionale, regionale sau locale ale statelor membre ale U.E. sunt libere, în

principiu, să definească ceea ce ele consideră a fi un serviciu de interes general. Această libertate, include şi libertatea de a impune obligaţii furnizorilor de servicii, cu condiţia ca acestea să fie conforme cu regulile comunitare.

în absenţa unei reglementari comunitare specifice, statelor membre U.E, le revine, în principiu, definirea obligaţiilor serviciului universal, a cerinţelor în materie de acoperire teritoriala, a normelor de calitate si securitate, a drepturilor consumatorilor şi a prevederilor în privinţa mediului.

Comunitatea Europeana nu a armonizat obligaţiile serviciului public şi nu a definit prevederile comune în cadrul unei reglementari comunitare specifice decât pentru marile industrii de reţea cum sunt sectoarele de comunicaţii electronice si serviciile poştale.

Cu toate acestea, atunci când asemenea obligaţii armonizate există, statele membre UE, sunt, la rândul lor, răspunzătoare de formularea şi punerea în aplicare a acestora, conform caracteristicilor specifice ale sectorului.

în general, armonizarea sectorială a obligaţiilor serviciului public nu împiedică statele membre ale U.E, să impună obligaţii mai stricte sau suplimentare compatibile cu legislaţia comunitară, cu excepţia cazului în care măsurile de armonizare prevăd altceva. Pentru comunicaţiile

66

electronice, astfel de obligaţii suplimentare nu pot fi finanţate în interiorul sectorului.în cazul organizării unui serviciu de interes economic general, statele membre sunt libere să

decidă asupra modului de funcţionare a serviciului, însa cu condiţia ca regulile comunitare sa fie respectate.

în orice caz, gradul de deschidere a pieţei şi de concurenţă pentru un serviciu de interes economic general dat, va fi decis de regulile comunitare pertinente referitoare la piaţa interna si la concurenţă. în cazul participării statului la furnizarea serviciilor de interes general, autorităţilor publice le revine sarcina de a decide să furnizeze aceste servicii direct prin propria lor administraţie sau să le încredinţeze unui terţ (societate publică sau privată).

Furnizorii de servicii de interes economic general, inclusiv furnizorii de servicii interne care sunt organizaţi ca societăţi comerciale trebuie să se supună regulilor concurenţei prevăzute de Tratatul ratificat de toate statele membre.

Deciziile de acordare a drepturilor speciale sau exclusive furnizorilor de servicii interne, sau de favorizare prin alte mijloace, pot constitui o încălcare a normelor comunitare în ciuda protecţiei parţiale oferite de articolul 86 din Tratat.

Jurisprudenţa a demonstrat că acest lucru se întâmplă mai ales atunci când obligaţiile care trebuie îndeplinite de furnizorul de servicii nu sunt specificate în mod corespunzător, atunci când furnizorul de servicii este în mod clar incapabil să răspundă cererii, sau atunci când există un alt mijloc care eludează concurenţa.

Atunci când o autoritate publică a unui stat membru al U.E, alege să încredinţeze furnizarea unui serviciu de interes general unui tert, alegerea furnizorului trebuie să respecte poziţia de egalitate pentru toţi furnizorii publici sau privaţi, care ar fi potenţial capabili să furnizeze acest serviciu. Aceasta regulă este o garanţie că serviciile sunt furnizate în condiţiile cele mai avantajoase din punct de vedere economic disponibile pe piaţă.

în cadrul acestor reguli şi principii comunitare autorităţile publice naţionale au libertatea de a defini caracteristicile necesare urmăririi obiectivelor de politică publică.

Atunci cînd legislaţia naţională nu prevede sau nu respectă regulile comunitare se vor aplica principiile Tratatului sau/şi ale directivelor CE în materie.Exemplu:

• dacă autorităţile publice naţionale încredinţează serviciul public de transport terestru unui agent economic, Comisia Europeană propune ca această operaţiune să fie făcută prin contract de concesionare. (Decizia JO.C/151/ E/2002).

• dacă actul prin care autorităţile publice încredinţează unui terţ furnizarea unui serviciu de interes general nu este în acord cu directivele asupra pieţelor publice, atunci actul trebuie să respecte principiile care decurg direct din tratatul CE, în special a dispoziţiilor referitoare la libertatea de a furniza servicii şi libertatea de înfiinţare; este cazul concesionării unor lucrări prin care terţii primesc “compensaţii” pentru furnizarea serviciului prin dreptul de a exploata serviciul.

Aceste reguli si principii comunitare prevăd egalitatea modului de tratament, transparenţa, proporţionalitatea, recunoaşterea reciprocă şi protecţia drepturilor prestatorilor privaţi de servicii.

în domeniul serviciilor de mediu, în special de gestionare a deşeurilor, autorităţile administraţiei publice pot acorda drepturi exclusive procesatorilor pentru reciclarea anumitor deşeuri cu condiţia să se supună regulilor de concurenţă.

Deseori servicile ecologice sunt înfiintate în cadrul abordarilor inovatoare vizând asigurarea prevenţiei si reciclării deşeurilor conform principiului "responsabilitatii producătorului". Această răspundere a producătorilor de bunuri de utilitate publică implică la sfârşitul ciclului de producţie gestionarea deşeurilor rezultate după utilizarea acelor bunuri.

Autorităţile administraţiei publice din statele membre ale U.E, se bucură de o libertate

67

considerabilă privind definirea obligaţiilor şi organizarea furnizării serviciilor de interes general, sau universale. Acest lucru permite statelor membre elaborarea unor politici care săreflecte particularităţile naţionale, regionale sau locale; de pildă,regiunile sărace sau slabpopulate pot fi tratate în mod diferit faţă de regiunile bogate sau cupopulaţie densă.

Trebuie precizat că absenţa legislaţiei specifice poateconduce la o anumităincertitudine juridică şi la abateri ale contractului de prestări servicii de la normelecomunitare

La nivel european, diverse forme de cooperare între autorităţile naţionale de reglementare s-au dezvoltat în vederea îmbunătăţirii coerentei politicilor tuturor statelor membre, dar nu există o autoritate europeană de reglementare pentru nici un serviciu.

Doctrina europeană consideră că schimburile de experienţă privind cele mai bune practici, care implică atât autorităţile administrative de reglementare, cât şi asociaţiile sau organizaţiile noguvemamentale, sunt utile pentru perfecţionarea activităţii statale.

TESTE: Organizarea formală a servicilor administrative; Organizarea structurală;Organigramele ¡Regulamentele de organizare şi funcţionare; Doctrina U.E. cu privire la organizarea serviciilor.

CAP. VIII. BIROCRAŢIA ADMINISTRATIVĂ.

CONŢINUT: Noţiuni generale; Factorii care determină birocraţia; Principalele teorii cu privire la birocraţia administrativă;Caracteristicile; Disfuncţiile birocraţiei; Debirocratizarea administraţiei.

1. Noţiuni de teoria birocraţiei.

Conceptul de birocraţie defineşte în sfera administraţiei publice sistemul formal de organizare şi funcţionare a autorităţilor, instituţiilor şi serviciilor publice, conform unei ierarhii de tip piramidal în care deciziile se iau la „vârf’ şi se execută necondiţionat la „bază”. în cadrul sistemului piramidal puterea se exercită invariabil de sus în jos aşa cum sugerează, de altfel, şi termenul grecesc „cratia” care înseamnă putere.

în sens larg birocraţia este puterea birourilor, sau, mai exact, al celor care ocupă birourile. Atunci când funcţionarii din structurile autorităţilor sau instituţiilor publice folosesc puterea în mod discreţionar noţiunea capătă un sens peiorativ, aşa cum reiese din aserrţiunea lui Tullock cu privire la faptul că atitudinea de birou se caracterizează prin ineficientă economică, la fel ca pierderile în administraţie.

în caz contrar, atunci când birocraţii sunt capabili de un înalt nivel de raţionalitate, după cum afirma Weber, birocraţia este eficientă.

Birocraţia a intrat în limbajul curent datorită modului defectuos de organizare şi funcţionare a serviiciilor publice, datorită lipsei de solicitudine a funcţionarilor de la ghişee, din birouri sau din instituţii publice.

Datorită structurii ierahice de tip piramidal în care funcţionarii (subordonaţi) trebuie să execute dispoziţiile şefilor ierarhici (supraordonaţi), fiecare dintre aceştia va defini birocraţia în mod diferit; funcţionarii subordonaţi vor spune că birocraţia este se manifestă prin atitudinea autoritară a

68

şefilor, în timp ce şefii vor afirma că funcţionarii incorecţi, incapabili sau indisciplinaţi constituie cauza birocraţiei.

Din perspectiva utilizării resurselor umane trebuie precizat faptul că administraţia se organizează şi funcţionează după acte normative extrinseci; instituţiile publice de stat (deconcentrate) sunt reglementate prin legi, ordonaţe şi hotărâri de guvern, iar instituţiile de interes local (descentralizate) sunt reglementate prin hotărâri ale consiliilor judeţene sau ale consiliilor locale. în ambele cazuri, funcţionarii din aceste instituţii sau servicii nu au nici o posibilitate de a interveni şi cu atât mai puţin puterea de a schimba ceva.

Regulamentele de organizare şi funcţionare (ROF) precum şi regulamentele de ordine interioară (ROI) sunt expresia voinţei puterii politico/administrative de la nivel central sau local şi, ca atare, nu pot satisface pe deplin nici interesele funcţionarilor, nici cele ale cetăţenilor.

Din punct de vedere socio-moral, birocraţia exprimă indiferenţa funcţionarilor publici şi lipsa de voinţă pentru a rezolva problemele cetăţenilor fie în calitatea lor de clienţi, sau de utilizatori ai serviciilor publice.

Funcţionarului birocrat îşi justifică ineficienţa (inactivitatea) prin faptul că funcţia nu-i permite să aibă iniţiativă, nu-i dă dereptul să ia decizii, sau că nu poate să schimbe modul de organizare şi funcţionare a servicului/instituţiei la care este angajat.

2. Factorii care determină birocraţia administrativă.

După cum a văzut, noţiunea de birocraţie comportă mai multe definiţii, teorii şi reprezentări sociale destul de diferit,e dar care au în comun un sens peiorativ. Birocraţia administrativă se carcaterizează prin următoarele fenomene:

a) Multiplicarea compartimentelor.Abuzul de putere s-a generalizat datorită extinderii structurilor orizontale care, teoretic, sunt

necesare pentru a asigura asistenţă şi/sau expertiză într-un domeniu specializat; financiar, juridic, tehnic, contabil, ecologic, pază şi ordine publică, de gestiune etc. Multiplicarea şi extinderea acestor structuri organizaţionale a fost iniţial necesară pentru realizarea sarcinilor administrative specifice autorităţilor, instituţiilor şi serviciilor publice. Acesta era de fapt modelul clasic, descris de Max Weber, potrivit căruia orice organizaţie trebuie să funcţioneze pe baza unor reguli de raţionalitate, impersonalitate, ierarhie, diviziune a muncii, în care posturile să fie ocupate pe criterii de competenţă şi carieră.

în mod paradoxal, birocraţia administraţiei publice a impus crearea unei alte birocraţii care să poată soluţiona multitudinea şi complexitatea problemelor specifice birocraţiei iniţiale. Un exemplu tipic în acest sens îl constituie înfiinţarea compartimentelor de control la fiecare nivel al structurii organizatorice: la nivel de compartiment se organizează un control financiar preventiv; la nivel de instituţie se organizează un alt control, de audit financiar; la nivel de manager se verifică auditul financiar. La nivel de unitate administrativ teritorială funcţionează alte instituţii de control cum sunt: Curtea de Conturi, Garda Financiară, Garda de Mediu, direcţiile finanţelor publice, direcţiile pentru taxe şi impozite locale, inspecoratul teritorial de muncă, inspecţia sanitar- veterinară etc.

b) Excesul de norme aplicabileActivitatea administraţiei publice este reglementată printr-o multitudine de norme cu

caracter tehnic, economic, juridic şi sau de altă natură. în practică, se foloseşte termenul de birocraţie pentru a releva existenţa unor reguli oficiale, redactate în formă scrisă, după care trebuier să funcţioneze instituţiile şi serviciile publice. Birocraţia dobândeşte astfel semnificaţie normativistă

69

pentru că defineşte modul formal de organizare şi funcţionare a unei instituţii: structura organizatorică, regulamentele, ordinele cu caracter intern, statutul diferitelor categorii de salariaţi etc.

c) Modul ierarhic de organizareSistemul administraţiei publice este organizat ierarhic în sensul că în vârful piramidei se

situează guvernul, faţă de care se subordonează ministerele care au la rîndul lor, în subordine serviciile desconcentrate în teritoriu. La nivel local, consiliul judeţean şi consiliile locale au în subordine serviciile descentralizate

Instituţiile şi serviciile publice se subordonează, fie la nivel central, fie la nivel local, unei autorităţi statale. Din această perspectivă, birocraţia poate fi sinonimă cu administraţia publică, în sensul că scopul ei este acela de a aplica politica guvernului. Din momentul înfiinţării şi până în momentul desfiinţării, instituţiile şi serviciile publice sunt subordonate unei autorităţi a statului: prin actul de înfiinţare guvernul stabileşte denumirea, sediul, obiectul de activitate, scopul, structura organizatorică şi bugetul pentru toate instituţiile desconcentrate; acelaşi lucru îl fac consiliile judeţene şi locale pentru serviciile descentralizate din teritoriu.

Oricând, pe parcursul funcţionării unui serviciu public, autoritatea care l-a înfiinţat poate să-i modifice unul sau mai multe atribuţii, fără acordul serviciului respectiv. începând cu managerii şi terminând cu ultimul funcţionar de execuţie, toţi trebuie să respecte aceleaşi reguli, norme şi principii care exprimă voinţa puterii politice. Atunci când funcţionarii nu împărtăşesc aceleaşi idei politice este evident că nu vor respecta normele şi regulile impuse, ceea ce va afecta însăşi eficacitatea serviciului public.

d) Puterea discreţionară.Funcţionarii ocupă o poziţie de vârf în cadrul unei instituţii publice se bucură de o autoritate

considerabilă şi de aceea, se afirmă uneori că birocraţie defineşte această putere. Dreptul conducătorilor de instituţii şi servicii publice de a da ordine subordonaţilor fără consultarea acestora constituie o putere discreţionară, desigur, în limitele normelor ce reglementează activitatea respectivei instituţii. Atunci când se face referire la puterea înalţilor funcţionari publici sau a managerilor experţi într-un anumit domeniu de specialitate se utilizează conceptul de tehnocraţie.

e) Intervenţia statului.Noţiunea de birocraţie a fost asociată de unii autori cu creşterea influenţei statului asupra

vieţii social-economice în special prin intermediul bugetului central; este evident că prin buget un anumit sector economic poate primi resurse financiare mai mari decât alt sector economic influenţând astfel dezvoltarea celui dintâi şi frânarea dezvoltării celuilalt. Birocraţia devine astfel sinonimă cu intervenţionismul statului în activitatea instituţiilor şi agenţilor eonomici. Pe de altă parte, nu trebuie omis faptul că la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale se realizează o serie de servicii publice cu caracter statal, finanţate de la bugetul de stat, potrivit unor acte normative emise la nivel central şi sub controlul statului, cum sunt furnizarea de energie electrică, telecomunicaţiile, trasnsportul feroviar, aerian şi naval, întreţinerea drumurilor de interes naţional, administrarea domeniului public al statului, ordinea publică, serviciile de sănătate, de învăţămînt, asistenţă socială etc. Asupra acestor servicii cu caracter statal autorităţile administraţiei publice locale nu pot interveni deşi ele se desfăşoară pe raza judeţelor sau a localităţilor în care sunt alese respectivele autorităţi. Datorită acestei situaţii între administraţia centrală şi administraţia locală apar o serie de divergenţe pur birocratice care frânează dezvoltarea economico-socială a localităţilor.

f) Grupurile de interese.

70

Politologul francez G. Bourdeau a făcut o amplă analiză a societăţii postindustriale şi ajuns la concluzia că toate deciziile cu caracter statal sunt influenţate de grupuri de interese. La toate nivelurile, începând cu legile adoptate de parlamente şi terminând cu deciziile autorităţilor publice locale există grupuri de influenţă ce reprezintă anumite interese. în momentul în care un grup acaparează puterea economico financiară în aşa măsură încât poate influenţa deciziile politice putem vorbi de existenţa oligarhiei. Aceste grupuri de interese formate din persoane care pot să controleze factorii de decizie de la nivel central sau local devin imuabile. încă din secolul trecut Roberto Michels a ajuns la concluzia că oligarhia se dezvoltă chiar şi în cadrul societăţilor democratice; conform acestui autor, atunci când liderii aleşi reuşesc să se sustragă controlului cetăţenilor ei reuşesc de fapt să formeze o oligarhie. Pe linia de gândire a lui Michels, birocraţia desemnează tendinţa oligarhică a grupurilor de interese de orice fel. în zona administraţiei publice tendinţa oligarhică se manifestă prin faptul că persoanele alese politic (preşedinţii de consilii judeţene, consilierii locali, primari etc.), impun la rândul lor politica administraţiei, chiar dacă ea contravine intereselor cetăţenilor care i-au ales.

g) Politizarea administraţiei.Birocraţia este specifică tutor sistemelor politice totalitariste fie de stânga, fie de dreapta.

Incepînd cu Trotsky şi până în prezent politologii occidentali au folosit conceptul de birocraţie pentru a desemna regimul comunist sau de extremă stângă. Pentru a-şi menţine autoritatea puterea politică a partidelor comuniste s-a exercitat prin organizarea vieţii economico-sociale pe criterii ierarhice, tocmai pentru că birocraţia are capacitatea intrinsecă de a organiza, ierarhiza şi controla modul în care se execută deciziile puterii politice.

Birocraţia permite orice tip de intervenţie a conducătorilor politico-administrativi în activitatea instituţiilor şi a subordonaţilor, de la exercitarea controlului abuziv şi până la desfiinţarea instituţiilor şi funcţiilor incomode.

Aşadar, sub aspect teoretic, birocraţia defineşte un mod de organizare şi funcţionare a unei instituţii bazat pe respectarea strictă a unor acte normative, a unor norme prestabilite, pe care le aplică ad literam (nu şi în spiritul lor). Cu alte cuvinte, birocraţia exprimă formalismul indus de rigiditatea respectării unor reguli stabilite.

în concluzie, se poate aprecia că o instituţie sau un serviciu public sunt birocratizate atunci când evoluţia lor stagnează, când ele nu se mai pot adapta schimbărilor din mediul socio-economic, datorită menţinerii unor norme şi principii rigide, desuete, imuabile.

3. Teorii cu privire la birocraţie.

a) Teoria lui Max Weber.în teoria sociologică elaborată de Weber birocraţia este considerată ca o formă de organizare

în care există prescripţii formale ale relaţiilor dintre elementele care compun organizaţia respectivă, reguli de organizare şi funcţionare, precum şi un set de proceduri. Fiind caracteristică primelor forme de organizare industrială, birocraţia a fost apreciată în sociologie pentru virtuţile ei: charisma conducătorilor, respectul pentru tradiţie şi autoritatea legal-raţională.

Weber a folosit termenul charismă pentru a caracteriza persoană care este apreciată în mod deosebit sau care este înzestrată cu puteri supranaturale sau, care are calităţi ieşite din comun, în temeiul cărora să poată fi considerată capabilă să conducă. Datorită unor calităţi excepţionale, a charismei, unii oameni ajung să fie consideraţi profeţi, dictatori sau lideri politici, ajung să conducă organizaţii sau grupuri formate din discipoli care joacă rolul de intermediari între lideri şi mase.

Autoritatea instituită în virtutea calităţilor excepţionale ale unei singure persoane nu este suficientă pentru a menţine coeziunea administraţiei care spre deosebire de partidele politice, nu are

71

o ideologie proprie. Ca urmare, după dispariţia liderului charismatic se pune problema succesiunii şi apar luptele intestine cu privire la persoana căreia să-i fie transferată autoritatea.

Potrivit teoriei lui Weber în cazul organizaţiilor politice apare concurenţa între acei discipoli care pretind că ar fi adevăraţii urmaşi ai liderului, astfel că procesul este, de obicei, unul de sciziune. Chiar dacă liderul numeşte un succesor, organizaţia poate să nu-1 recunoască drept conducător. Dacă succesiunea devine ereditară, organizaţia se transformă într-una tradiţională; dacă succesiunea este determinată de reguli, atunci se va dezvolta o organizaţie birocratică.

Al doilea element weberian care stă la baza organizării şi autorităţii în structuri de tip tradiţional îl constituie tradiţia, adică o serie de obiceiuri şi de forme de conduită anterioare. Drepturile şi aspiraţiile diverselor grupuri sunt stabilite, considerându-se că ceea ce s-a întâmplat dintotdeauna este sacru; marele arbitru într-un astfel de sistem este obiceiul. Managerii într-un astfel de sistem posedă autoritate pentru că sunt moştenitorii tradiţiei, iar gradul de autoritate derivă din respectul faţă de obiceiuri. Când charisma intră în tradiţie prin transmitere ereditară, ea devine o parte a rolului managerului în loc să rămână o parte a personalităţii fondatorului.

Organizare a unui sistem de tip tradiţional bazat pe autoritate poate fi de tip patrimonial, în cadrul căreia subordonaţii sunt dependenţi de lider prin salariu sau alte recompense, sau, de tip feudal, în cadrul căruia demnitarii au mai multă autonomie, având surse de proprii de venituri, dar menţin o relaţie tradiţională de loialitate faţă de lider.

Teoria lui Weber a fost aplicată şi unor organizaţii moderne. Deseori, statutul de manager a fost transferat de la o generaţie la alta, formându-se adevărate dinastii manageriale. Selecţia şi angajarea personalului se facea (şi încă mai face) pe criteriul relaţiilor de familie mai mult decât pe baza competenţei profesionale. De asemenea, modul de lucru în multe organizaţii este justificat prin afirmaţia că „întotdeauna s-a procedat astfel”, ca un motiv în sine, fară o analiză raţională.

Sistemul de autoritate descris de Weber, cel legal-raţional, ca formă de organizare birocratică este considerat forma organizatorică preponderentă în a societatea modernă. Sistemul este denumit raţional deoarece se bazează pe modele tehnice, economice sau financiare, elaborate ştiinţific, pentru atingerea unor obective strict definite. Totodată autoritatea este legală deoarece se exercită conform unor norme şi proceduri specifice postului pe care un salariat îl ocupă la un moment dat. Pentru o astfel de organizaţie Weber utilizează denumirea de birocraţie.

în sensul cel mai larg, birocraţia este sinonimă cu ineficienţa economică deoarece consumă resurse pentru a soluţiona probleme minore, cum sunt activităţile de evidenţă, completarea formularelor, întocmirea de rapoarte, duble înregistrări de date, arhivare, corespondenţă etc.

Mai precis birocraţia este identificată cu administraţia publică ineficientă, chiar dacă din punct de vedere tehnic, organizarea birocratică este cea mai eficientă formă de organizare posibilă. „Precizia, viteza, claritatea, cunoaşterea înregistrărilor, continuitatea, libertatea opţiunilor, unitatea, stricta subodonare, reducerea neînţelegerilor, a costurilor materiale şi de personal ating nivelul optim într-o administraţie strict birocratică”.

în cazul administraţiei publice, care are ca misiune organizarea executării şi executarea în concret a legilor şi a celorlalte acte normative, indiferent de opinia funcţionarilor săi, birocraţia reprezintă stadiul final al depersonalizării, pentru că:- funcţionarii joacă roluri prestabilite şi nu pot execita decât autoritatea care le-a fost delegată în scris;

posturile pe care le ocupă funcţionarii publici fac parte dintr-o ierarhie, fiecare treaptă supraordonată înglobând treptele subordonate;- setul de reguli şi proceduri existente acoperă în principiu orice situaţie posibilă;- modul de evidenţă a documentelor, păstrarea înregistrărilor, stocarea informaţiilor, constituie raţiunea de a fi a sistemului birocratic;

72

- există o distincţie clară, între problemele personale şi cele de serviciu, distincţie asumată de funcţionar în momentul încadrării în funcţie.

Instituţiile birocratice au nevoie, din ce în ce mai mult, de experţi pentru a face faţă diversităţii şi complexităţii problemelor; dacă instituţia îşi diversifică serviciile atunci este nevoie de câte un expert pentru fiecare serviciu în parte, dacă va creşte numărul de funcţionari vor trebui angajaţi experţi în resurse umane; dacă va creşte volumul operaţiunilor fmanciar-contabile vor fi necesari experţi contabili, ş.a.m.d.

Potrivit lui Weber, toate acestea constituie un sistem de control şi coordonare de înaltă eficienţă. Raţionalitatea organizaţiei se evidenţiază în abilitatea de a calcula cosecinţele acţiunilor sale. Datorită angajării de experţi care au atribuite zone de responsabilitate, devine posibilă combinaţia dintre expertiză şi tradiţie care permite previziuni asupra evenimentelor viitoare.

Weber a intuit faptul că birocraţia reprezintă o tehnică a organizării eficiente, dar, în sfera în guvernării acest lucru înseamnă să continui să conduci şi să concentrezi puterea. Această teorie, împreună cu cercetările în ştiinţa managementului şi cele de raţionalizare a unor procese, asigură eliminarea pierderilor.

b) Teoria relaţiilor umane.Teoria managementului bazat pe relaţiile umane a fost elaborată ca o expresie critică la

adresa birocraţiei, relevând că sunt necesare alte stiluri manageriale, participative, umane prin răspunsul la nevoile salariaţiilor. Adepţi teoriei relaţiilor umane critica toria birocraţiei datorită următoarelor aspecte:

- specializarea strictă este incompatibilă cu nevoile umane de autorealizare iar acest lucru poate conduce la alienarea funcţionarilor faţă de instituţie şi cetăţeni;

- centralizarea puternică şi dependenţa de autoritatea formală, nu reuşesc să utilizeze ideile creative şi cunoştinţele funcţionarilor de la nivelurile inferioare;

- regulile stricte, impersonale, determină funcţionarii să adopte nivelul minim de performanţă specificat de norme;

- specializarea puternică îl împiedică pe funcţionar să vadă scopurile instituţiei şi ale serviciului în care lucrează.

Cel mai des instituţiile de stat sunt considerate birocratice, pentru că birocraţia are o conotaţie negativă şi, pe cale de consecinţă, funcţionarii publici sunt etichetaţi la rândul lor, în mod nejustificat, ca birocraţi.

Sindromul birocraţiei la nivelul administraţiei se manifestă prin două componente nevralgice.- iniţiativa funcţionarilor este înlocuită cu disciplina; pe de o parte, disciplina impune

acceptarea statutului de subordonat, iar pe de altă parte, impune obligaţia de a realiza sarcinile stabilite.

- creşterea continuă a numărului de funcţionari ca urmare a dorinţei şefilor de a avea cât mai mulţi subordonaţi şi un staff suficient de putemi pentru a-i asigura supremaţia în competiţia cu alţi şefi.

c) Teoria „ red tape ”în literatura de specialitate care abordează domeniul administraţiei publice, elementele

birocraţiei sunt redate prin termenul „red tape”. Primul aspect nefavorabil este întârzierea acţiunilor, fenomen care se poate măsura prin „durata mare de timp” necesară administraţiei pentru a pregăti şi lua o decizie într-o acţiune managerială comună, dar semnificativă.

Spre exemplificare:- durata mare de timp dintre momentul în care nevoia socială impune înfiinţarea unui

serviciu public şi momentul efectiv al înfiinţării serviciului respectiv;

73

- perioada lungă de timp care se scurge din momentul apariţiei nevoii de a achiziţiona un produs serviciu, lucrare etc. şi momentul în care acesta poate fi folosit.

Această obsesie pentru respectarea procedurilor, alternativă a măsurării „red tape” a fost denumită de R. Waldo „cult al procedurii administrative” .

Potrivit concepţiei lui Baldwin „red tape” are două dimensiuni, una formală şi una informală. Prima se poate reda sintetic prin „povara procedurilor executate de personal”; cea de-a doua se referă la constrângeri create de opinia publică, de partidele politice sau de organizaţiile publice.

Potrivit unor studii, originile predominante ale „red tape” se află în cadrul mediului extern cel mai bun exemplu fiind controlul exercitat de guvern asupra autorităţilor administraţiei centrale: ministere, agenţii guvernamentale, regii sau societăţi comerciale cu caracter naţonal. Totuşi, perfecţionarea activităţilor administrative poate conduce la un „optimal red tape” şi nu la eliminarea acestuia. Pentru a stăpâni fenomenul analizat, s-a elaborat un model predictiv pentru „red tape”.

Se poate imagina grafic un model care scoate în evidenţă faptul că întârzierea procedurală este o funcţie de structura organizaţională, mediu şi condiţiile limită impuse.

74

Corelaţia dintre structura internă, procedurile birocratice şi reguli „red tape”Grafic adaptat după The enduring Challenges in Public Management

a) Formalizarea regulilor.Organizaţia birocratică presupune un ansamblu de reguli scrise, impersonale şi clar definite

care acoperă toate aspectele: definirea rolurilor, raporturile de autoritate, planificarea carierei, modalităţi de funcţionare. Toate componentele şi relaţiile unei structuri trebuie codificate în reglementări şi legi, conform principiului supremaţiei dreptului. Aceste reguli trebuie să fie formale, stabilite dinainte, şi nu infórmale sau improvizate după circumstanţele şi dorinţele executanţilor. Există instrucţiuni specifice pentru fiecare eveniment care se produce. O birocraţie eficientă se presupune că poate să prevadă totul, ceea ce implică clasificarea problemelor şi cauzelor individuale după criterii definite.

b) Specializarea „îngustă”.Specializarea îngustă defineşte fixarea strictă şi minuţioasă a sarcinilor ce revin unui

funcţionar, a modului în care trebuie realizate, a tehnicilor şi procedurilor ce trebuie respectate. Specializarea oferă două avantaje. Primul este complementaritatea angajaţilor: trebuie ca atribuţiile fiecăruia să fie clare şi să acopere ansamblul domeniilor de acţiune, astfel încât să nu existe nici domenii neacoperite, nici repetări inutile. Al doilea avantaj este de a permite o utilizare eficientă a controlului: cu cât o organizaţie pune accent mai mare pe specializarea sarcinilor, cu atât ea poate să apeleze la calificarea înaltă a experţilor care exercită controlul.

c) Ierarhia.Organizarea birocratică presupune o strictă dependenţă a fiecărui nivel inferior de un nivel

superior, conform unei ierarhii clare şi bine definite. Informarea şi deciziile generale coboară pe nivelele ierarhice astfel încât fiecare angajat să-şi exercite competenţa fără să interfereze cu aceea a altor executanţi. Cu cât o regulă este mai generală, cu atât ea este elaborată de la un nivel mai ridicat, întrucît doar nivelul superior poate avea o vedere de ansamblu şi poate să ţină cont de factorii care intervin în procesul de luare a decizilor. întreaga ierarhie se supune legitimităţii. Atât superiorul cât şi subordonatul nu pot încalcă drepturile care sunt prevăzute în regulament.

Principiul ierarhiei aplicat într-un mod strict are avantaje majore:- permite controlul de ansamblu asupra activităţilor, astfel încât deciziile să fie clare pentru

instiuţie şi permite fiecărui funcţionar să acţioneaze în aria sa de competenţă;- evită subiectivismul din cadrul relaţiilor de autoritate şi creează climatul de încredere

necesar muncii în echipă.d) . Cariera.Birocraţia este forma de organizare care permite recrutarea, promovarea, şi sancţionarea

funcţionarilor pe baza unor criterii meritocratice şi impersonale. La angajare, criteriul „merit” presupune ca alegerea candidatului să fie făcut în funcţie de califiacarea şi competenţa cerute de post. Calificarea este determinată de aptitudini recunoscute public şi verificate după o procedură impersonală (concurs, examene, diplome).

Intr-o birocraţie, remunerarea se face prin salariu. Cunoscut dinainte, salariul variază în funcţie de nivelul ierarhic: cu cât se urcă în ierarhie, cu atât creşte responsabilitatea şi nivelul salariului. Cariera se derulează după reguli impersonale, în interiorul fiecărei categorii de muncă, avansarea depinde de vechime. Accelerarea avansării de la un grad la altul este posibila doar trecând concursurile. Aceste reguli de promovare sunt garantate pentru fiecare funcţionar încă de la angajarea în administraţie. Ea formează planul carierei.

Conform principiului carierei, salariatul (birocratul) nu este „proprietarul” postului pe care-1 ocupă nici a instrumentelor de care se foloseşte (logistica). Acesta este liber şi nu este supus

75

autorităţii decât pentru îndeplinirea sarcinilor sale profesionale. Cariera oferă garanţii care au ca efect maximizarea securităţii profesionale: securitatea muncii, promovare şi salariu.

Cariera generează avantaje în patru direcţii :- elimină aprecierile subiective şi favoritismul din procedura de evaluare profesională a

funcţionarului;-atrage cei mai buni candidaţi, bine formaţi şi calificaţi pentru că le asigură ascensiune pe

treptele ierarhic superioare;- funcţionarii pot să se concentreze mai bine asupra activităţii în absenţa stresului sau a

nesiguranţei pentru viitorul lor profesional;- conferă stabilitate şi îl leagă pe funcţionar pentru un timp îndelungat de administraţie,

permiţâmd astfel continuitatea în acţiune.e) . Codificarea relaţiilor cu mediul extern.Indiferent de activităţile pe care le desfăşoară, administraţia comunică şi interacţionează cu

exteriorul conform aceloraşi norme de impersonalitate. Funcţionarul nu poate să-i trateze pe cetăţeni ca pe ca pe nişte prieteni sau sau ca pe nişte duşmani; el trebuie să se comporte neutru, conform acelor reguli prestabilite prin regulamentul de ordine interioară.

în principiu, această codificare a raporturilor dintre administraţie şi mediul social prezintă patru avantaje pentru cetăţeni:

- echitatea în relaţionarea cu persoanele. Cererea fiecărui solicitant este analizată conform unor reguli bine cunoscute astfel că nimeni nu poate primi favoruri, şi nimeni nu poate fi supus unor discriminări ilegale.

-onestitatea. Funcţionarul care respectă regulamentul în relaţia sa cu cetăţenii este protejat atât împotriva corupţiei, cât şi a presiunilor din partea şefilor, sau colegilor, care ar putea să-l abată de la corectitudine.

- continuitatea. Regula este impersonală, este separată o un anumit funcţionar, şi nu se medifică odată cu schimbarea personalului.

-eficienţa. Codificarea în funcţie de criterii bine definite autorizează luarea în considerare a unui mare număr de situaţii diferite şi permite evitarea tratării diferite a cazurilor asemănătoare.

f) . Influenţa politică.Administraţia publică are ca misiune realizarea funcţiei executive a statului, ca instrument al

puterii politice. Cel mai important element al relaţiei dintre administraţie şi puterea politică este stabilirea nivelului până la care politicul poate interveni în activitatea administraţiei. Puterea politică ia asupra sa responsabilitatea deciziilor cu caracter strategic dar administraţia este aceea care trebuie să asigure executarea acestor decizii. Conform modelului birocratic, administraţia este eficientă atunci când ea executa întocmai obiective care-i sunt exterioare(stabilite de puterea politică); în mod reciproc, politicul îşi menţine puterea de decizie atâta timp cât nu perturbă activitatea administraţiei.

Birocraţia protejează principiile carierei şi ierarhiei de orice ingerinţă politică, chiar dacă demnitarii (aleşi politic) încearcă politizarea administraţiei, adică recrutarea personalului după criterii de alianţă politică mai degrabă decât după merit sau competenţă. Birocraţia impune demnitarilor să acorde o atenţie deosebită intereselor funcţionarilor fară a scurtcircuita ierarhia sau a interveni direct în activitatea instituţiei sau a serviciilor. în schimb, funcţionarul se dovedeşte un administrator loial şi discret, oricare ar fi partidul sau puterea politică, atâta timp cât el este protejat împotriva politizării funcţiei sale şi cât cariera depinde numai de competenţa sa profesională. Pe funcţionar trebuie să-l intereseze zelul, performanţa şi loialitatea şi nu ideologiile şi programele partidelor la putere. Funcţionarul de tip birocrat acceptă să execute orice decizie, chiar dacă nu o înţelege deoarece deciziile reprezintă competenţe exclusive ale parlamentarilor şi guvernanţilor.

76

Conform lui M. Weber, diferenţierea dintre adminitraţie şi politică a devenit un element esenţial pentru buna funcţioanre a statelor. Birocraţia este complementul necesar autorităţii puterii politice: nici un fel de putere nu şi-ar putea impune voinţa politică dacă nu ar avea la dispoziţie aparatul birocratic de execuţie a deciziilor sale. Deciziile definitive pe plan politic suntîncredinţate unui corp de executanţi competenţi, eficienţi şi supuşi, organizaţi după un sistem precis şi ierarhizat. Puterea politică se înzestrează astfel cu un instrument eficient care îi asigură o execuţie fidelă şi rapidă eliminând întru-totul sarcinile care pot împiedica luarea decizilor.

5. Disfuncţiile organizării birocratice.

Modelul weberian a declanşat o serie de studii cu privire la funcţionalitatea „mecanismului raţional”, la nivelul administraţiei publice în urma cărora s-a constatat că birocraţia are şi alte trăsături decât cele de raţionalitate şi eficienţă, precum şi faptul că poate crea disfuncţii în operaţiunile de birou.

a) . Conflictele de competenţă.Potrivit concepţiei lui Robert K. Merton trebuie făcută distincţia între mijloace şi scopuri,

care, în condiţiile modelului weberian, dispare în operaţiunile de birou. Dacă iniţial era considerat un „mijloc”, biroul a devenit de-alungul timpului „scopul” activităţii birocraţilor. Philip Selznick a ajuns şi el la concluzii asemănătoare relevînd faptul că aparatul birocratic tinde să se dezvolte chiar şi în cele mai democratice organizaţii.

în cadrul administraţiei publice trebuie făcută distincţia între personalul administrativ (de execuţie) şi personalul de specialitate (de decizie). Disfuncţiile se produc datorită divergenţelor care apar între specialişti şi personalul administrativ din compartimente căruia i se deleagă anumite competenţe; personalul de execuţie vrea întodeauna competenţe cât mai mari. în a doua jumătate a secolului XX s-a delanşat antipatia faţă de birocraţia formală. Comentariile lui Merton despre personalitatea birocratică au scos în evidenţă faptul că incapacitatea instruită poate însemna sfârşitul oricărei organizaţii, deoarece scopurile reale sunt ignorate; spre exemplificare, contabilii pot fi extrem de riguroşi în calcule, fară să-i intereseze consecinţe

Potrivit concepţiei lui Selznick delegarea autorităţii către funcţionari superspecializaţi are ca efect dorinţa acestora de a-şi realiza propriile interese, sectorial, în detrimentul sau cu neglijarea intereselor întregii organizaţii.

Eficienţa administraţei depinde, printre altele, de celeritatea cu care îşi realizează sarcinile, de rapiditatea procedurilor, de solicitudinea faţă de cetăţeni. Analiza acestor elemente scoate la lumină existenţa unui factor decisiv şi anume, informaţie şi controlul informaţiei. Lipsa timpului fizic este considerentul pentru care s-au căutat soluţii fiabile destinate managementului de documente şi al fluxului de informaţii. Procesarea informaţiilor prin intermediul aplicaţiilor de software are ca efect deplasarea polului de greutate de la nivelul

înaltă

joasă

77

operaţional la nivel strategic, utilizarea integrală a resurselor şi în transformarea acestuia în avantaj competitiv imediat.

Administraţia este sufocată de legi şi de avalanşa de instrucţiuni de aplicare a legilor care mai mult încurcă decât clarifică dispoziţiile acestora. în plus, o serie acte normative conţin dispoziţii contrare astfel că funcţionarii trebuie să solicite explicaţii altor autorităţi sau să le aplice după bunul plac. Studiile arată că trei sferturi dintre managerii instituţiilor publice sunt excedaţi de birocraţie, de timpul pierdut cu formalităţile pentru obţinerea avizelor, autorizaţiilor acordurilor, certificatelor de la alte diverse instituţii.

b) . Conflictele de autoritate.O tipologie a birocraţiei în context managerial s-a realizat prin intermediul a doi factori:

structura activităţilor şi concentrarea autorităţii, teoria fiind dezvoltată ulterior de Derek Pugh şi Grupul Aston.

( \Birocraţia de 1

personal 1

V J

Birocraţie 1 deplină 1

V J

Exemplu:• Organizaţii pentru servicii publice ale administraţiei locale şi centrale

Exemplu:• Organizaţii private sau publice, de mici dimensiuni

f )Nonbirocraţia 1

V J

Birocraţia de 1 flux 1

^ JExemplu:• Organizaţii private de mici dimensiuni

Exemplu:• Organizaţii mari

STRUCTURA ACTIVITĂŢILOR

CONCENTRAREA

AUTORITĂŢII

joasă înaltă

78

Pugh şi echipa sa au identificat aceste variaţii ale birocraţiei, în funcţie de trei dimensiuni- prima stabileşte nivelul controlului asupra activităţilor şi poate fi exercitat într-o modalitate

personală sau impersonală prin proceduri administrative sau tehnologii de control;- cea de-a doua dimensiune se referă la modul de structurare a activităţilor care poate fi la un

nivel standardizat, la nivel formalizat, la nivel specializat, sau nestructurat;- ultima dimensiune se referă la nivelul autorităţii care ia decizii, care poate exprimă maxima

concentrare şi centralizare, saju dispersarea, sau şi fragmentarea acesteia .

Pentru exemplificarea se poate reprezenta grafic modul de stabilire a „ zonelor de birocraţie

Cea mai extinsă formă de manifestare a birocraţiei în administraţie este rigiditatea, inflexibilitatea, rutina funcţionarilor care se limitează la aplicarea unui set de reguli rigide, lipsa de imaginaţie şi teama de

79

răspundere. Rigiditatea are două forme, una de profesională care poate fi considerată normală în limitele funcţiei, şi una care depăşeşte limitele profesionale, considerată anormală. Aceste forme reunite pot fi definite ca un fenomen de „conservatorism al administraţiei”.

c) . Conflicele structurale.Orice compartiment din cadrul administraţiei (departament, direcţie, serviciu, birou) tinde să-şi

mărească structura pentru că maximizarea este o formă practică a birocraţiei. Creşterea şi mărimea sunt fenomene specific oricărei organizaţii, numai că, în cazul administraţiei, funcţionarii ridică la maxim utilitatea lor astfel încât ea devine o funcţie sine qua non a biroului în care funcţionează.. Unele spaţii necesare muncii de birou sporesc extensiv, fară limite, dimensiunea acestora fiind o apreciere a nivelului birocraţiei, astfel, că „Biometrics” este primul pas în aprecierea empirică a birocraţiei.

Sistemul ierarhizat de organizare şi centralizare a puterii declanşează în special la nivelul administraţiei publice, fenomenul „birocraţiei libere”, caracterizat prin comunicare redusă între nivelurile ierarhice şi prin imposibilitatea unui control real. Funcţionarii devin interesaţi de propriile poziţii astfel încît este greu de făcut o diferenţiere a scopurilor private şi cele comune administraţiei în cadrul acţiunilor de birou.

Raţiunea de a fi a biroului trebuie să fie satisfacerea cetăţeanului, prin intermediul serviciului public, care este o funcţie de politici, structurate prin sistemul de drept. în esenţă, biroul este suportul implementării politicilor, în concordanţă cu voinţa celor aleşi, a demnitarilor, care „fac politica”.

Modelul birou este corelat direct cu procesul birocraţiei, care, potrivit „American College Dictionary”, cumulează patru elemente:

a) guvernare prin birouri;b) structura oficialilor care administrează birourile;c) excesiva multiplicare şi concentrare a puterii în birouri administrative;d) excesiva guvernare, bandă roşie a rutinei.Pentru activitatea sa administrativă „biroul” primeşte alocaţii guvernamentale din cadrul

bugetului, care constituie principala sursă de venit. în modelul birou , guvernul ca sponsor reprezintă cererea, iar activitatea biroului, producţia. Echilibrul dintre „cerere” şi producţie se realizează prin procesul de bugetare. Constrângerile bugetului se caracterizează prin acoperirea costului ieşirilor din cadrul biroului, prin alocaţiile bugetului.

Potrivit modelului lui William Nickonen (1971), costul ieşirilor din cadrul birourilor este mai mare decât cel eficient. Concluzia este că comportamentul birocratic este fundamental ineficient, mărimea operaţiunilor biroului nefiind determinată de beneficiile marginale egale cu costul marginal. Din analizele efectuate „modelului birou” rezultă că eficienţa nu constituie principala formă de motivare în cadrul unui sistem birocratic. în acelaşi cadru, stimulentele sunt limitate, pentru a spori eficienţa. Astfel, un nivel orientativ al „profitului” în „modelul birou” ar fi diferenţa dintre bugetul alocat şi costul de acoperire a serviciului public; în cazul administraţiei reducerea costului afectează însă cantitatea şi calitatea serviciilor pe care statul trebuie să le asigure cetăţenilor.

d) .Absenţa concurenţei.Serviciile furnizate de administraţia publică sunt mai puţin eficiente decât serviciile private

deoarece funcţionează în lipsa competiţiei şi nu sunt ameninţate cu spectrul falimentului. Posibilitatea falimentului este semnalul de alarmă pentru o limitare a pierderilor, care acţionează frecvent în administraţia privată, dar nu şi în cea publică. Competiţia creează oportunitatea de a alege calea cea mai eficientă de acţiune, situaţie tipică pentru administraţia privată.

Din punct de vedere al stimulentelor individuale, se poate observa faptul că ele sunt mult restrictive în cazul administraţiei publice, începînd cu sistemul de salarizare şi sfârşind cu posibilităţile de concediere a angajaţilor.

80

Cauzele ineficientei se pot explica şi prin diferenţele dintre activităţile administrative şi alte activităţi de producţie, care se referă la: dificultăţile în măsurarea performanţelor, multiplicarea obiectivelor, tehnologia ambiguă etc. De asemenea, reducerea costului nu este în interesul public.

6. Debirocratizarea administraţiei.

Pentru a putea găsi soluţii de reformare a birocraţiei, considerăm că este util să cunoaştem care sunt concluziile raportului Fulton:- preponderenţa funcţionarilor ne speciali şti, a generali ştilor;- prestarea muncii în sistemul de clase: rutinieri şi intelectuali;- lipsa specialiştilor de valoare topul departamentelor;- lipsa priceperii, îndemânărilor manageriale;- izolarea serviciilor în cadrul comunităţilor;- lipsa personalului cu pregătire managerială.

întrucât aceste deficienţe sunt prezente şi astăzi în cadrul multor servicii publice, există posibilitatea de a formula mai multe soluţii. Prima recomandare se referă la formele de recrutare a funcţonarilor, mai ales în condiţiile unui sistem aflat în tranziţie care pot fi:- încadrarea cu prioritate a absolvenţilor de cursuri universitare şi postuniversitare;- atragerea unor specialişti în business, profesionişti, care pot aduce experienţa lor la fie prin contracte de consultanţă, fie prin elaborarea de proiecte;- promovarea funcţionarilor din interiorul administraţieie pe bază de competenţă profesională.

Cea de-a doua formă a debirocratizării constă în aplicarea principiilor de piaţă ale modelului firmă, care sunt potrivite sistemului birou. Acest lucru se referă la metodologia de elaborare a strategiilor, politicilor, metodologiilor de coordonare şi organizare, forme de control descentralizat etc.

O altă măsură ar putea fi eliminarea sau diminuarea structurării în „clase” a funcţionarilor administraţiei publice şi implementarea imparţială a politicilor publice.

Cea mai eficientă măsură a debirocratizării poate fi utilizarea tehnologiei informaţei (IT). Recurgerea la inovaţiile oferite de tehnologia informaţiei (IT) a fost una dintre forţele motrice ale programelor de simplificare a administraţiei în cea mai mare parte a ţărilor OCDE.

Studiile de ţară au relevat faptul că exploatarea IT-ului în cadrul operaţiilor în interiorul autorităţilor administrative şi între acestea, precum şi între administraţie şi cetăţeni, este principalul instrument pentru simplificarea procedurilor administrativăe în trei direcţii fundamentale:

- gestionarea unor domenii foarte complexe ale administraţiei, cum sunt asistenţa şi protecţia socială; încasarea taxelor şi impozitelor; eliberarea autorizaţiilor;- realizarea unor conexiuni rapide şi efciente între autorităţi, instituţii şi servicii publice;- perfecţionarea comunicării între administraţie şi cetăţeni.

Administraţia are soluţii importante oferite de tehnologia informaţiei existente pe suport electronic cum sunt: stocare, compilare şi furnizare de informaţii; acces la reglementări codificate; comunicare în interiorul ministerelor şi între acestea, precum şi între diferitele circumscripţii administrative (Intranetul); atribuirea de numere de identificare întreprinderilor; relaţii cu pieţele publice etc.

Progresele înregistreate în domeniul IT-ului fac posibil transferul de date din ce în ce mai voluminos între autorităţile şi instituţiile administrative, între diferite nivele ale administraţiei, între administraţie şi cetăţeni şi între administraţie şi agenţii economici. Comunicarea şi editarea on-line a informaţiilor esenţiale privind activităţile autorităţilor publice, permit reducerea costurilor administraţiei şi serviciilor prestate de administraţie.

Utilizarea IT-ului a contribuit la avansarea puternică a conceptului de ghişeu unuic. Justificarea

81

ofertei de servicii on-line, prin intermediul portalurilor generale sau specializate, nu îndeplineşte doar un rol de simplificare administrativă; răspunde în aceiaşi măsură imperativelor de transparenţă şi responsabilitate, principii fundamentale în optica bunei guvernări.

De asemenea, prelucrarea electronică a anumitor operaţii - de exemplu reînnoirea certificatului de înmatriculare a unui vehicul sau autoturism de serviciu al unei organizaţii - poate contribui la reducerea costurilor tranzacţiilor reglemetate pentru toate părţile implicate. Aceste portaluri pot fi considerate în mare măsură drept iniţiative de reducere a responsabilităţilor, informaţiile şi dispoziţiile fiind mai eficace şi mai puţin costisitoare datorită noilor tehnologii. în acelaşi timp, dezvoltarea sistemului făcând posibile operaţiile on-line, poate constitui un mijloc de reînnoire şi simplificare a procedurilor înseşi.

Trebuie luate în considerare o serie de soluţii cu privire la utilizarea IT-ului în scopul simplificării administrative din perspectivă analizei costuri -avantaje.

Câştigurile realizate prin folosirea IT trebuie să fie comparate cu costurile de dezvoltare şi mai ales de întreţinere ale serviciilor. Astfel se poate recurge la „buclele retroactive”, pentru a şti dacă programele IT vor fi evaluate şi modificate, în aşa fel încât să răspundă cel mai bine necesităţilor utilizatorilor.

Pe de altă parte, utilizarea crescândă şi rolul din ce în ce mai important al IT-ului în relaţia administraţie-agenţi economici, precum şi administraţie-cetăţeni riscă să creeze probleme de „factură numerica”. Asociaţiile, fundaţiile şi alte asemenea organizaţii precum şi cetăţeni pot întâlni dificultăţ în privinţa accesului la serviciile administrative electronice, fiind în imposibilitatea de a avea acces la acestea.

Ideea că utilizarea IT-ului favorizează adesea profunde schimbări în reorganizarea administraţiei şi în modul de lucru al acestora s-a generalizat. Introducerea serviciilor on-line integrate a impus reevaluarea proceselor şi modurilor de lucru în interiorul structurilor administrative

Pe de o parte, acţiunile bazate pe IT riscă să aibă consecinţe grave pentru activităţile administraţiei publice pentru că ele generează frecvent sarcini mult prea vaste şi prea ambiţioase obiectivele iar pe de altă parte, implementarea iniţiativelor IT implică în mod obligatoriu un studiu minuţios al proceselor şi procedurilor în vigoare.

Metodele IT destinate reducerii responsabilităţilor administrative nu pot fi considerate numai ca metodă de diminuare a responsabilităţilor în cadrul structurilor existente, ci şi ca un veritabil motor de simplificare a reglementărilor administrative.

în final, punerea la dispoziţie a formularelor şi a procedurilor pe internet a avut în numeroase ţări un efect secundar interesant şi adesea neprevăzut. Posibilitatea consultării pe Internet a formularelorredactate exagerat de birocratic, a determinat adesea reacţii negative din partea utilizatorilor şi presei, obligând autorităţile emitente să simplifice formularele în cauză.

Utilizarea IT-ului nu garantează prin ea însăşi schimbări pozitive în activitatea administrativă a autorităţilor şi instituţiilor publice; dar este sigur că instrumentele IT şi programele administraţiei electronice pot contribui la o reformă legislativă în aşa fel încât să nu fie nici izolate de mediul juridic existent, nici în contradicţie cu acesta.

TESTE: Găsiţi corelaţiile dintre factorii care determină apariţia birocraţiei; Enumeraţi principalele teorii cu privire la birocraţie; Elaboraţi soluţii de atenuare a fenomenului birocratic; Propuneţi metode noi pentru debirocratizarea administraţiei;

CAP. IX. RELAŢIILE PUBLICE ALE ADMINISTRAŢIEI.

CONŢINUT: Noţiune; Obiectul relaţiilor publice; Tipologia relaţiilor publice; Atribuţiile serviciului de

82

public relations; formele şi mijloacele de realizare;

1. Noţiunea de „public relations "

în literatura de specialitate, nu există o definiţie unică a termenului de „public relations" relaţii publice. Potrivit Public Relations Society of America, există mai mult de două sute de definiţii; cea mai citată este definiţia după care relaţiile publice nu sunt altceva decât expresia unei activităţi care trebuie făcută bine şi adusă la cunoştinţa cetăţenilor. O definiţie simplă este dată relaţiilor publice de Robert Updograft care afirmă că „relaţiile publice reprezintă doar arta de a-i mobiliza pe oameni să facă afaceri cu dumneavoastră". O definiţie mai des întâlnită este aceea că relaţiile publice sunt o ştiinţă şi o artă ’’ştiinţa omului şi arta de a stabili raporturile între diferitele grupări umane pentru beneficiul lor mutual". în sfârşit, potrivit dicţionarului: „Relaţiile publice constituie ansamblul teoriilor şi tehnicilor utilizate pentru a ajusta relaţiile unor persoane (juridice sau fizice) cu alte persoane asemenea lor".

Relaţiile publice ca artă reprezintă abilitatea de a suscita simpatiile, de a crea sau ameliora legăturile umane, de a obţine adeziunea la programe sau activităţile desfăşurate deadministraţie, precum şi de a se adresa fiecăruia cu tonul şi în situaţia care le convine.

Relaţiile publice din sfera administraţiei sunt o ştiinţă în măsura în care pun în aplicare rezultatele unor studii şi cercetări în importantele discipline umane, fie că este vorba de psihologie, sociologie sau ştiinţe de opinie sau de comunicare. Relaţiile publice trebuie înţelese şi ca o tehnică de manipulare (cu sens pozitiv ori negativ), pentru că realizează comunicarea socială sprijinindu-se atât pe mediile şi grupurile cărora li se adresează, cât şi pe diferite canale de comunicare socială, mai ales prin presa scrisă şi audiovizuală.

Potrivit teoriei elaborate de Centrul Belgian de Relaţii Publice, trebuie să existe o politică sistematică pe care o instituţie publică să o pună în aplicare pentru a întreţine (sau îmbunătăţi) relaţiile sale cu cetăţenii. Ca urmare, autorităţile administraţiei publice locale şi centrale, precum şi instituţiile sau serviciile publice de sub autoritatea acestora trebuie să facă eforturi susţinute cu scopul de a răspunde tuturor solicitărilor, de a furniza toate informaţiile necesare colectivităţii locale cu scopul de a crea un climat de simpatie şi încredere faţă de ele.

2) . Obiectul relaţiilor cu publiculSpre deosebire de politicile publice din trecut, autorităţile administraţiei trebuie să acorde o

importanţă deosebită domeniului relaţiilor publice; nu sunt suficiente simple programe pentru a rezolva dificultăţile prezente, fiind nevoie şi de previziunea activităţilor de elaborare şi aplicare a politicilor publice.

Numai prin efortul constant şi susţinut al administraţiei publice în direcţia perfecţionării activităţii de relaţii publice, autorităţile şi instituţiile publice vor putea să câştige încrederea, simpatia şi înţelegerea cetăţenilor faţă de politica lor. Pe de altă parte, autorităţile administraţiei publice folosesc relaţiile publice ca un ansamblu de mijloace cu ajutorul cărora se poate crea un climat de încredere în aparatul propriu şi în serviciile şi instituţiile proprii.Aceste legături sociale s-au născut, se menţin şi au eficienţă atâta timp cât ele se manifestă într-un climat de respect reciproc, adevăr şi legalitate.

Relaţiile publice reprezintă o activitate cu caracter permanent şi organizat, prin care autorităţile şi instituţiile administrative pot să obţină şi să păstreze încrederea cetăţenilor în legalitatea şi legitimitatea lor.

în sîrşit, prin activitatea de relaţii publice administraţia vine în contact cu nevoile, interesele şi aspiraţiile cetăţenilor, conlucrează cu aceştia şi poate elabora în cunoştinţă de cauză proiecte şi programe de interes general sau de utilitate publică.

83

3) . Tipologia relaţiilor cu publiculîn activitatea administraţiei publice se pot distinge două tipuri de relaţii publice: relaţii publice

interne şi relaţii publice externe. Aceste tipuri de relaţii publice formează, aşa cum apreciază Francis Dessart, coloana vertebrală a comunicării şi armoniei sociale a întreprinderii.

Relaţiile publice interne au caracter interpersonal, datorită faptului că ele se stabilesc şi se consumă în cadrul raportului dintre funcţionarii serviciului public şi cetăţenii care se adresează serviciului respectiv. Aceste relaţii cu cetăţenii pot fi: relaţiile publice cu consilierii aleşi în consiliile judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale; relaţiile publice cu autorităţile, instituţiile sau serviciile administrative (sau reprezentanţii acestora) din localităţi; relaţiile publice cu funcţionarii din aparatul consiliilor locale.

Cele mai reprezentative relaţii publice interne din sistemul administraţiei sunt relaţiile publice cu funcţionarii din aparatul propriu. Aceste relaţii se stabilesc în contextul legislaţiei privind statutul funcţionarilor publici, al hotărârilor şi regulamentelor proprii, adoptate de consiliile locale.

Organigramele serviciilor publice ale consiliilor locale comunale, orăşeneşti şi judeţene cuprind compartimente (direcţii, servicii, birouri) pentru relaţiile publice, astfel încât autorităţile şi instituţiile publice au posibilitatea de a comunica direct şi permanent cu cetăţenii din unităţile administrativ-teritoriale administrate. Fac excepţie de la această regulă aparatul propriu al Consiliului General al Municipiului Bucureşti, al unor municipii capitale de judeţ, în organigramele cărora se găsesc „birouri pentru relaţii cu publicul". De regulă, la consiliile locale orăşeneşti şi municipale, atribuţiile serviciilor relaţii cu publicul sunt îndeplinite de alte servicii, cum sunt administrativ, protocol, secretariat etc.

Autorităţile administraţiei publice au obligaţia de a face o analiză lucidă a modului în care sunt organizate şi îşi desfăşoară activitatea relaţiile cu publicul şi să creeze, în funcţie de numărul locuitorilor localităţilor respective, birouri, servicii, sau direcţii care să îndeplinească atribuţiile specifice ale relaţiilor publice interne şi externe.

4) . Atribuţiile serviciului de relaţii cu publiculServiciile de „relaţii publice" nu trebuie confundate cu „biroul de informaţii" sau de

„registratură" şi nici incluse în structura altor compartimente funcţionale din aparatul ministerelor, prefecturilor sau consiliilor locale (sau ca anexe ale acestora), ci organizate ca servicii de sine stătătoare, cu atribuţii proprii, specifice. Aceste servicii trebuie să fie subordonate direct ministrului, prefectului, preşedintelui consiliului judeţean, primarului sau unui viceprimar şi să răspundă pentru activitatea lor în fata consiliului local respectiv.

Atribuţiile principale ale serviciului de relaţii publice sunt următoarele:• informarea permanentă şi completă a personalului din primărie cu privire la activitatea

desfăşurată de consiliul local, asigurarea condiţiilor necesare pentru desfăşurarea optimă a procesului de comunicare;• informarea publicului cu privire la activitatea şi la stadiul îndeplinirii programelor dedezvoltare edilitară, gospodărească şi urbanistică a localităţii;• cunoaşterea de către public a politicilor publice elaborate;•desfăşurarea unor acţiuni specifice pentru crearea unui mediu propriu bunei desfăşurări a activităţii profesionale şi exercitării funcţiilor publice;•desfăşurarea unor acţiuni pentru a suscita simpatiile şi a ameliora legăturile cetăţenilor cu serviciile publice;• desfăşurarea unor acţiuni pentru îmbunătăţirea relaţiilor cu publicul din localitate în vederea apariţiei unei mai bune înţelegeri a activităţii administraţiei şi suscitarea în jurul ei a unui spirit de încredere şi simpatie;• realizarea şi menţinerea relaţiilor cu presa scrisă şi audiovizuală centrală şi locală prinpurtătorul de cuvânt al acestuia; organizarea conferinţelor de presă pentru informarea opiniei publice cu privire la activitate;• desfăşurarea unor acţiuni de publicitate pentru cunoaşterea de către marele public a realizării obiectivelor de dezvoltare economico-socială, edilitar-gospodărească şi urbanistică;• aplicarea prevederilor legii cu privire la organizarea adunărilor publice, amanifestaţiilor, spectacolelor şi a altor activităţi cultural-artistice şi distractive, precum şi a publicităţii, afişajului şi reclamei pe teritoriul localităţilor respective;• respectarea principiului transparenţei.

5) . Forme şi mijloace de realizare a relaţiilor cu publiculAtribuţiile serviciilor relaţii publice se îndeplinesc folosind o serie de mijloace de acţiune,

cum sunt: şedinţele consiliului local; şedinţe de lucru săptămânale cu funcţionarii care exercită funcţii de conducere; şedinţele de lucru cu funcţionarii din serviciile publice; consfătuiri de lucru pe teme privind activitatea profesională şi îndeplinirea atribuţiilor consiliului local; consfătuirile cu specialiştii din localitate pe teme privind dezvoltarea economico-socială si edilitar-gospodărească a comunei, oraşului sau municipiului; adunări şi consfătuiri cu cetăţenii localităţii; simpozioane, seminarii şi conferinţe pe teme de specialitate din administraţia publică locală; conferinţe de presă; editarea unui buletin informativ intern.

• Publicitatea şedinţelor.Forma cea mai importantă a relaţiilor cu cetăţenii se realizează prin publicitatea şedinţelor.

De regulă, şedinţele organizate de autorităţile administraţiei publice sunt deschise, astfel că publicul poate să participe la dezbateri. în unele cazuri, cum ar fi aprobarea bugetului, legea prevede ca proiectul să fie supus dezbaterii publice înainte cu minim 15 zile de data la care urmează să aibă loc şedinţa. Şedinţele consiilor judeţene şi ale consiliilor locale se aduc la cunoştinţa cetăţenilor prin mass-media.

Publicitatea şedinţelor de consiliu (judeţean, municipal, orăşenesc sau comunal) se realizează conform regulamentului de organizare şi funcţionare al fiecărui consiliu în parte.

Dezbaterile din şedinţele consiliului se consemnează într-un proces-verbal, semnat de preşedinte, de secretar şi de trei consilieri; Procesul-verbal se depune într-un dosar special a! şedinţei respective, care va fi sigilat şi semnat de preşedinte, secretar şi consilierii menţionaţi. Orice persoană interesată are dreptul de consulta dezbaterile unei şedinţe a consiliului local.• Oficialitatea dezbaterilor

Potrivit legislaţiei, domeniul relaţiilor publice este încredinţat funcţionarului cu cel mai înalt

85

rang din instituţie, care poate fi : Secretarul general al guvernului, secretarul general ministerului, secretarului general al consiliului judeţean, secretarilor consiilor locale. Secretarul asigură oficialitatea actelor îndeplinind următoarele atribuţii: participă la şedinţele consiliului, fără drept de vot; efectuează apelul nominal şi ţine evidenţa participării la şedinţe a consilierilor; notează rezultatul votului şi informează preşedintele asupra cvorumului necesar pentru adoptarea oricărei hotărâri ce se adoptă de consiliu; supraveghează sau întocmeşte stenogramele şi procesele-verbale, urmărind ca acestea să fie semnate, sigilate şi parafate de persoanele prevăzute de lege; ţine evidenţa proceselor-verbale ale şedinţelor în dosare speciale; urmăreşte ca la deliberarea şi adoptarea unor hotărâri să nu ia parte consilierii care se află în conflict de interese; întocmeşte şi înaintează primarului proiectul ordinii de zi a şedinţelor ordinare ale consiliului.• Şedinţele de lucru.

Şedinţele de lucru se organizează cu funcţionarii publici care exercită funcţii de conducere de regulă la sfârşit de săptămână. La şedinţă participă, de regulă, ministrul, prefectul, preşedintele consiliului judeţean, primarul, viceprimarii, secretarul consiliului local şi şefii serviciilor publice descentralizate. Atunci când aceştia consideră necesar, pot invita la şedinţă şi alţi funcţionari cu funcţii executive.

Ordinea de zi a şedinţei cuprinde următoarele probleme: informări prezentate de şefii serviciilor publice cu privire la activitatea desfăşurată în săptămâna care se încheie şi la stadiul şi modul de îndeplinire a hotărârilor; prezentarea programului de activitate pentru săptămâna următoare; informări prezentate de funcţionarii care exercită funcţii de conducere cu privire la activitatea desfăşurată în săptămâna care se încheie şi la activităţile ce se vor organiza şi desfăşura în săptămâna următoare; informarea cu privire la activitatea desfăşurată în săptămâna care s-a încheiat şi prezentarea principalelor concluzii desprinse din analiza activităţii desfăşurate de aparatul serviciului public săptămâna care se încheie;prezentarea programului de activitate a aparatului pentru săptămâna următoare, a măsurilor care trebuie luate pentru înlăturarea deficienţelor apărute în săptămâna care se încheie şi îndeplinirea hotărârilor. în pregătirea şedinţei săptămânale de lucru cu funcţionarii publici, participanţii sunt datori să desfăşoare următoarele acţiuni: constatarea şi informarea conducerii asupra nerealizării obiectivelor şi hotărârilor programate pentru săptămâna care se încheie (prin acţiuni de informare, sesizare, control, reclamaţii, audienţe, analiză, cercetare); verificarea programelor, planurilor şi proiectelor în care au fost prevăzute obiectivele şi acţiunile pentru îndeplinirea acestora; stabilirea responsabilităţilor pe servicii, funcţionari, personal de execuţie pentru obiectivele şi hotărârile nerealizate; analiza cauzelor (materiale, umane, financiare, tehnice, morale etc.) care au dus la nerealizarea obiectivelor stabilite pentru serviciul public respectiv;stabilirea abaterilor şi cauzelor acestora, luarea deciziei de înlăturare a disfuncţionalităţilor şi corectarea abaterilor; întocmirea informării şi a programului de activităţi pentru săptămâna următoare; organizarea şi desfăşurarea conferinţelor, seminarilor, consfătuirilor şi simpozioanelor.• Conferinţele

Conferinţa este un mijloc oral de relaţii publice interne şi externe folosit adesea de serviciile de relaţii publice, având ca obiectiv transmiterea de informaţii şi prezentarea de explicaţii unui ansamblu de persoane care constituie publicul auditoriu.

Conferinţa, în cadrul ei, poate da loc la dezbateri, schimburi de păreri şi de vederi în legătură cu problemele prezentate de cofe-renţiar. Există mai multe tipuri de conferinţe: conferinţa obişnuită, conferinţa oficială, conferinţa de presă. Conferinţa obişnuită, în cursul căreia o persoană, bine pregătită profesional şi informată asupra activităţii serviciului public, desemnată de conducerea acestuia, tratează un subiect în legătură cu multiplele acţiuni desfăşurate de aparatul respectiv,

86

furnizând informaţii şi explicaţii publicului. Conferinţa oficială se deosebeşte de conferinţa obişnuită prin faptul că informaţiile esenţiale furnizate de către un membru al conducerii serviciului public, şi nu e un simplu reprezentant al acestuia.

Conferinţa nu se rezumă doar la o simplă enunţare a lucrurilor de mică importanţă, ci, din contră, tratează evenimente.

• ConsfătuirileConsfătuirile sunt şedinţe în care unul dintre conducătorii serviciului public prezintă în faţa

specialiştilor sau cetăţenilor un referat care conţine probleme de interes comun. Participanţii la consfătuire îşi spun părerea pe marginea referatului prezentat şi prezintă soluţii la probleme puse în discuţie.• Seminariile

Seminarul este un cerc de studiu care se organizează şi funcţionează în cadrul instituţiilor administraţiei publice şi în serviciile subordonate acestora, în scopul perfecţionării pregătirii profesionale a funcţionarilor publici.

Lucrările seminarului se desfăşoară, de regulă, timp de câteva zile după un program elaborat de serviciul relaţii cu publicul. Programul seminarului cuprinde: teza, temele de studiu şi pentru dezbatere, componenţa nominală a grupelor de studiu şi dezbaterea pe specialităţi şi domenii.

în încheierea lucrărilor seminarului, moderatorul acesteia prezintă principalele concluzii care s-au desprins din dezbateri. Referatele susţinute de stenograma discuţiilor se pot publica într-un volum (caiet) al seminarului.• Simpozioanele.

Simpozionul este o reuniune a unor specialişti din diferite domenii de activitate, în cadrul căreia, pe baza unei teme generale, participanţii prezintă referate care susţin şi dezvoltă tema supusă dezbaterii.

După fiecare referat prezentat se adresează întrebări autorului şi se poartă discuţii. în încheierea lucrărilor, moderatorul prezintă principalele concluzii care s-au desprins din referate şi dezbateri. Materialele simpozionului se publică într-un volum (caiet) al simpozionului.

Serviciile publice trebuie să valorifice informaţiile, datele, soluţiile şi experienţa rezultată din desfăşurarea acestor acţiuni în activitatea de perfecţionare şi modernizare a organizării şi funcţionării administraţiei publice.

TESTE: Precizaţi care sunt elementele definitorii ale relaţiilor publice; Elaboraţi forme sau metode inovatoare de relaţii publice; Care sunt punctele tari şi punctele slabe în activitatea de public relations.

CAP. X. OPERAŢIUNILE TEHNICO-ADMINISTRATIVE.

CONTINUT: Controlul intern (subiecte, obiect, scop, forme); Corespondenţa oficială (limbajul, tehnica redactării, structura); Operaţiunile de secretariat; Comunicarea actelor şi operaţiunilor tehnico-materiale;

A. CONTROLUL INTERN.

1) . Subiectele activităţii de control

87

Atât funcţionarii, cât şi instituţiile care se află în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea sunt supuse controlului, din partea autorităţilor publice ierarhic superioare, fie la solicitarea altor autorităţi, fie din oficiu.

Activitatea de control se exercită numai de către funcţionarii publici împuterniciţi de persoana care, prin natura funcţiei şi a atribuţiilor stabilite prin fişa postului, are dreptul de a analiza, verifica şi controla activitatea instituţiilor sau serviciilor din subordine.

Funcţionarii publici cu atribuţii de control se numesc şi se eliberează din funcţie de către conducătorul autorităţii publice : preşedinte, prim-ministru, ministru, prefect, primar etc., potrivit legislaţiei în vigoare.

2) . Obiectul activităţii de control:Activitatea specifică a controlului administrativ poate ave aca obiect:- verificarea concordanţei dintre actele emise de unităţile controlate, şi legislaţia naţională

şi/sau cu acquis-ul comunitar;- necesitatea, legalitatea şi oportunitatea acţiunilor întreprinse de unităţile controlate ;- conformitatea activităţii cu normele economice, tehnice, metodologice;- modul de gestionare a mijloacelor materiale şi financiare;- felul în care conducătorii şi funcţionarii publici din instituţiile controlate îşi realizează

sarcinile stabilite prin fisa postului;- monitorizarea aplicăriii măsurilor dispuse ca urmare a controlului.

3) . Scopul activităţii de control:- acordarea de sprijin, îndrumare şi/sau consiliere în domeniul de activitate controlat;- depistarea neconformitatii, inoportunitatii, ilegalităţii sau iregularităţii acţiunilor din

unităţile controlate;- propuneri de măsuri care să ducă la remedierea deficienţelor;- elaborarea de soluţii care să permită conducerii instituţiei şi/sau funcţionarilor investiţi cu

putere de decizie, să adopte măsurile necesare pentru eliminarea acestora, astfel încât să determine îmbunătăţirea activităţii structurilor şi/sau a compartimentelor controlate.

4) . Formele de controla) Controlul de fond. Acest tip de control se exercită din dispoziţia conducătorului

asupra direcţiilor, serviciilor sau compartimentelor din structura organizatorică a instituţiei pe care o conduce precum şi asupra unităţilor din subordine, de sub autoritate sau din coordonarea sa.

Controlul de fond are ca obiect verificarea tuturor activităţilor, actelor şi procedurilor îndeplinte de funcţionarii publici din compartimentele controlate, atât în ceea ce priveşte legalitatea şi oportunitatea, cât şi în ceea ce priveşte regularitatea, conformitatea, obiectivitatea eficacitatea acestora.

La controlul de fond pot participa şi funcţionari publici din alte domenii de specialitate, (economic, juiridic, achiziţii publice, resurse umane, IT, etc.) din cadrul ministerului.

b) Controlul tematic se exercită numai într-un anumit domeniu de activitate al unităţilor controlate: cum sunt;

- procedura de eliberare a avizelor, autorizaţiilor şi acordurilor;- activitatea privind controlul conformării şi managementul riscului;- modul de realizare a atribuţiilor din domeniul specific de activitate;- acţiunile privind gestionarea resurselor;- organizarea şi funcţionarea compartimentelor;-participarea la realizarea proiectelor, planurilor şi programelor.5. Procedura de organizare a controlului.

88

Activitatea de control se desfaşoară pe baza programelor anuale/trimestriale aprobate de conducătorul instituţiei (atunci când are aparat propriu de control) sau de consiliul de administraţie (comitet de coordonare, adunare generală etc.)

La solicitarea corpului de control, direcţiile/compartimentele de specialitate au obligaţia de a nominaliza funcţionrii de specialitate care vor participa la controlul de fond şi/sau tematic.

Funcţionarii publici care exercită controlul au obligaţia de a propune conducătorilor instituţiilor sau serviciilor publice controlate unele măsuri pentru reorganizarea activităţii unităţilor, direcţiilor sau compartimentelor controlate:- suspendarea emiterii unor acte sau realizării unor activităţi;- anularea unor proceduri neconforme cu legislaţia naţională şi/sau comunitară;- modificarea actelor normative, a standardelor sau instrucţiunilor în concordanţă cu evoluţialegislaţiei interne/europene.

Verificarea tuturor sesizărilor care privesc persoane cu funcţii de demnitate publică se va efectua numai cu aprobarea conducătorului (preşedinte, ministru, prefect, primar) notele de control şi sintezele având regim confidenţial.

Sinteza notei de control cu propunerile de măsuri aprobate de conducătorul autorităţii publice care a efectuat controlul se transmite instituţiilor verificate.

în termen de 30 de zile de la primirea propunerilor aprobate de ministru, instituţiile vizate au obligaţia să transmită autorităţii publice, în scris, măsurile luate.

în cazul în care această obligaţie nu a fost îndeplinită, corpul de control, prin funcţionarul responsabil, îl informează pe conducătorul autorităţii publice.

în cazul unor încălcări grave ale prevederilor legale, constatate de şeful autorităţii publice în sinteza notei de control, aceasta se transmite împreună cu anexele şi documentele organelor de urmărire penală, respectiv Parchetului de pe lângă instanţa judecătorească în raza cărei funcţionează.

Procesele-verbale întocmite de personalul Corpului de Control pot constitui, potrivit legii, mijloace de probă.

în exercitarea controlului, funcţionarii Corpului de Control au obligaţia să ia măsurile necesare pentru asigurarea şi conservarea mijloacelor de probă şi să înştiinţeze de îndată procurorul competent despre luarea acestor măsuri.

în baza ordinului de serviciu, funcţionarii împuterniciţi să exercite controlul au dreptul să solicite documente, înscrisuri, informaţii şi orice alte date referitoare la aspectele care fac obiectul verificărilor.

Unităţile controlate, inclusiv agenţii economici care sunt obligaţi prin lege să ceară, să obţină sau să se conformeze autorizării, au obligaţia să pună la dispoziţia funcţionarilor cu atribuţii de control documentele, informaţiile şi datele necesare în vederea finalizării controlului.

6) . Reguli generale pentru desfăşurarea activităţii de control

a) . Solicitarea documentelor. Anterior începerii controlului persoanele cu atribuţii de control au obligaţia de a solicita, analiza şi de a-şi însuşi conţinutul unor documente privind activitatea ce urmează a fi controlată, cum sunt:- procesele-verbale, analizele, sintezele, notele, rapoartele informative, dările de seamă,reclamaţiile, sesizările, propunerile şi alte asemenea documente;- actele normative care reglementează activitatea controlată;- regulamentele de organizare şi funcţionare şi regulamentele de ordine interioară aleunităţii controlate;

89

- normele, instrucţiunile, şi dispoziţiile emise de autorităţile ierarhic superioare;- actele administrative emise de instituţia controlată;- avizele şi acordurile, ori de câte ori acestea sunt cerute de lege.

b.) Elaborarea planului operativ de control, în care vor fi indicate atât obiectivele cu caracter general, cât şi aspectele specifice, de detaliu, perioada în care se va desfăşura controlului, durata şi modalităţile controlului, persoanele împuternicite să participe şi alte elemente necesare pentru eficacitatea controlului.

Pentru a nu bloca activitatea instituţiei controlate persoanele care exercită controlul trebuie să reducă durata verificărilor la timpul strict necesar.

Controlul se exercită de regulă, la sediul unităţii verificate sau la locul desfăşurării unei anumite activităţi activităţii, pentru a se putea verifica în mod direct modul de lucru şi rezultatele activităţii celor controlaţi.

Verificările se efectuează sistematiciar în caz de nevoie pot fi repetate.Persoanele care exercită controlul răspund pentru felul cum au efectuat controlul în cazurile

în care n-au constatat la timp deficienţele, dacă acţiunea de control a fost superficială, incompletă, sau lipsită de obiectivitate şi corectitudine.

c) . Verificarea operaţiunilor tehnico-materiale efectuate de funcţionari.Funcţionarii publici cu atribuţii de control sunt obligaţi să respecte Constituţia şi celelalte

legi, regulamentele de organizare şi funcţionare, ordinele şi instrucţiunile ministrului de resort, dispoziţiile conducătorului instituţiei şi codul de conduită al funcţionarilor publici.

Funcţionarii publici ca atribuţii de control au dreptul şi obligaţia de a-şi exercita cubunăcredinţă atribuţiile prevăzute în ROF şi aprobate prin ordinul ministrului (sau alconducătorului instituţiei).

Indiferent de modalitatea de control utilizată, condiţiile pe care trebuie să leîndeplinească întotdeauna funcţionarul public cu atribuţii de control sunt competenţa profesională, exigenţa, obiectivitatea şi independenţa deplină a acestuia faţă de cel controlat.

Funcţionarii publici cu atribuţii de control au obligaţia de a semnala neregulile şi ilegalităţile din activitatea instituţiilor controlate astfel încât corpul de controlul să acţioneze caunfactor dinamizator în perfecţionarea managementuluiautorităţilor, instituţiilor şicompartimentelor din sistemul protecţiei mediului şi gospodăririi apelor.

7) . Structura actelor de control.Actele elaborate în urma efectuării controlului sunt:

• Raportul de control, în cazul controlului de fond;• Nota de control, în cazul efectuării controlului tematic;• Informare, în toate celelalte cazuri privind cereri, sesizări, petiţii, sau solcitări de altă

natură.Actele de control trebuie să cuprindă în mod obligatoriu următoare capitole:

- Denumirea, sediul şi forma de organizare a unităţii supuse controlului;- Numele şi funcţia persoanelor care au fost supuse verificării;- Data, locul şi durata controlului conform delegaţiei de serviciu;- Obiectivele supuse controlului;- Documentele, datele, şi orice alte tipuri de informaţii care au fost verificate;- Deficienţele, iregularităţile sau ilegalităţile constatate, precum şi persoanele vinovate;- Propuneri de măsuri privind restabilirea legalităţii, remedierea deficienţelor perfecţionarea

activităţii şi/sau reorganizarea muncii;- Stabilirea persoanelor responsabile pentru aducerea la îndeplinire a măsurilor aprobate de

90

conducerea autorităţii publice .- Numele şi semnătura persoanelor care au exercitat controlul.

B.CORESPONDENŢA OFICIALĂ.

1. Definiţia, obiectul şi caracteristicile corespondenţei oficiale.

Corespondenţa oficială cuprinde totalitatea informaţiilor scrise trimise sau primite de o instituţie publică în cadrul relaţiilor pe care aceasta le are cu alte persoane juridice sau fizice:

- Conţinutul corespondenţei oficiale poate avea caracter juridic, economic, administrativ, cultural de personal, diplomatic etc.

- Obiectul corespondenţei poate fi definit prin iniţierea, desfăşurarea, modificare sau încetarea raporturilor dintre o instituţie publică şi alte persoane juridice sau fizice.

- Principiile logico-formale ale corespondenţei oficiale sunt: claritatea şi concizia mesajului; rapiditatea răspunsului; evitarea corespondenţei inutile.

Corespondenţa oficială prezintă o importanţă deosebită pentru buna desfăşurare a activităţii autorităţilor publice din următoarele considerente:- este forma de comunicare cea mai sigură dintre o instituţie publică şi alte persoane;- oferă posibilitatea consemnării în scris a oricărei activităţi;- permite înregistrarea contabilă a unor operaţiuni;- poate serrvi ca probă Injustiţie (ad probationem) ;- asigură, printr-un ciclu de corespondenţă, istoricul relaţiilor oficiale dintre o autoritate a administraţiei publice şi o altă instituţie;- constituie o sursă de documentare arhivistică.

2. Clasificarea corespondentei:Corespondenţa oficială poate fi clasificată funcţie de mai multe criterii;

- după obiect şi scop: - corespondenţa de solicitare, de dispoziţie, de informare, de constatare, de îndrumare şi control, de reclamaţie, de procedură sau de tehnică.

- după modul de redactare : documente netipizate şi documente tipizate.Documentele tipizate sunt formulare imprimate în prealabil în care există rubrici, sau

coloane albe, care trebuie completate cu datele cerute de textul formularului, de către cetăţean sau de către un funcţionar public: certificatele de stare civilă; procesele verbale privind constatarea şi sancţionarea contravenţiilor; adeverinţele; diplomele etc.

Documentele tipizate se clasifică în:- formulare cu regim special; acestea sunt documente înseriate cu numere de ordine a

căror folosinţă trebuie justificată. Exemplarele pe care s-au făcut înscrieri greşite se anulează cu menţiunea "anulat" şi să păstrează pentru justificare. Predarea şi primirea formularelor cu regim special se face pe bază de proces verbal.

- formulare fără regim special; pe acestea se pot face rectificări cu menţiunea corectat de mine şi semnătura celui care a făcut modificarea. Aceste formulare nu se păstrează pentru justificare.

Documentele netipizate sunt înscrisuri redactate în mod liber fără a respecta un anumit model. Aceste documente se utilizează ocazional cum sunt cererile, reclamaţiile, ofertele, adeverinţele etc.

- după natura documentului.Documentele se clasifică după natura şi destinaţia lor în:

91

- documente originale; primul exemplar se trimite obligatoriu destinatarului;- copia simplă, scrisă la indigo în acelaşi timp cu originalul care se păstrează în arhiva

curentă în eventualitatea pierderii originalului.- duplicatul, este o reproducere a documentului original care s-a distrus sau pierdut.

Duplicatul se eliberează în cazurile şi forma prevăzută de lege. Publicarea pierderii unui act se face în Monitorul Oficial prin declararea actului pierdut ca fiind nul. Duplicatul se eliberează de aceaişi instituţie care a întocmit originalul iar pe noul act se face menţiunea "duplicat".

- copia de pe original. în acest document se transcrie literă cu literă textul original. Pe document se menţionează "copie" locul sigiliului şi semnătura. Actul original se poate reconstitui pe baza copiei dacă legea prevede această procedură. Copiile de pe original pot fi:

- copia certificată este documentul pe care o persoană împuternicită îl confirmă ca fiind autentic. Autentificarea se face prin înscrierea formulei "conform cu originalul" semnarea şi ştampilarea documentului. De regulă copia certificată se eliberează de către secretariatul instituţiei care a întocmit originalul (ex. copie certificată după o hotărâre judecătorească).

- copia legalizată este documentul autentificat de către notarul public care reproduce exact conţinutul actului original. Pe verso se face de regulă încheierea de legalizare iar documentele astfel întocmite se înscriu într-un registru special al notariatului.

- fotocopia este reproducerea prin mijloace tehnice a documentului şi are valoare juridică numai dacă este legalizată de notariat Aceasta este o măsură de garanţie a autenticităţii pentru evitarea folosirii unor trucaje prin fotocopiere.

- extrasul este o parte dintr-un document care trebuie certificat, sau legalizat pentru autenticitate.

3. Limbajul utilizat în corespondenţa oficială.

a) Vocabularul. Limbajul utilizat în corespondenţa oficială conţine o serie de termeni, expresii şi locuţiuni specifice, fiind denumit terminologie de specialitate. Limbajul folosit pentru redactarea documentelor oficiale trebuie să respecte următoarele reguli:

să utilizeze terminologia de specialitate; utilizarea acestei terminologiiare avantajul că elimină confuziile, este corectă ştiinţific şi concisă.- să evite cuvintele sau expresiile arhaice, regionale, din argou sau dejargon.

Corespondenţa oficială trebuie să utilizeze cuvintele cu semnificaţia lor corectă: Cuvintele polisemantice sunt cuvinte care au mai multe sensuri şi de aceea este

necesar să se facă precizări suplimentare pentru a transmite semnificaţia corectă, (ex. cuvântul "adresă" poate avea semnificaţia concretă de destinaţie înscrisă pe un colet, sau o semnificaţie abstractă, ca scop, ţintă etc.).

Paronimele, sunt cuvinte care au o formă de pronunţare asemănătoare, deşi se scriu diferit şi au semnificaţii diferite (ex. original şi originar).

Sinonimele, sunt cuvinte diferite dar cu aceiaşi semnificaţie. Acestea se folosesc pentru a evita repetiţia şimonotonia unui text (ex. în preambulul unui act administrativ se folosesc cuvinte sinonime cum sunt "în baza", "în temeiul" "în conformitate cu".

Truismele sunt expresii care conţin afirmaţii evidente (ex. avea o logică raţională). Pleonasmele sunt cuvintele şi expresiile folosite cu aceiaşi semnificaţie (ex. avansaţi înainte).

Tautologia constă în exprimarea aceleiaşi idei, în acelaşi text, prin cuvinte diferite( ex. ceea ce facem bine este bine făcut).

Neologismele sunt cuvinte recent intrate în vocabularul limbii şi ca atare trebuie utilizate cu

92

prudenţă (ex. cele din informatică)b) Forma gramaticală. In redactarea corespondenţei oficiale se folosesc forme gramaticale

specifice, după cum urmează:- utilizarea cuvintelor la plural (în loc de singular) în toate formulele de adresare. Atunci

când subiectul este inclus se folosesc formule de introducere sau de confirmare de tipul "vă rugăm", "vă mulţumim" "vă confirmăm" etc.

- la persoana a Il-a se utilizează formulele de politeţe de genul "dumneavoastră" "excelenţa voastră" etc.

- utilizarea timpului prezent, (în loc de cel viitor) pentru a crea certitudine şi a evita ideea unor schimbări posibile ulterior (ex. "sunteţi în drept să..." "sunteţi autorizat să..."etc).

- evitarea expresiilor imperative în corespondenţa cu alte persoane juridce sau fizice, (cu excepţia corespondenţei trimisă de autorităţile ierarhic superioare, celor din subordine).

- se utilizează reflexivul impersonal (în loc de diateza activă sau pasivă) cum are fi "se confirmă", "se constată” etc.

c) Construcţia sintactică. De regulă, în corespondenţa oficială trebuie respectată sintaxa limbii române. Există însă unele particularităţi.- folosirea ordinii directe în propoziţii;- construirea unor propoziţii şi fraze scurte;- înlocuirea propoziţiilor subordonate cu părţi de propoziţie;- eliminarea construcţiilor infinitivale şi a celor care sugerează probabilitate sau indecizie.

d) Stilul corespondenţei oficiale.Corectitudinea. Respectarea normelor gramaticale, ortografice şi de punctuaţie dovedeşte

respectul faţă de destinatar şi gradul de cultură al expeditorului, (ex. amplasarea greşită a unei virgule poate să schimbe schimbă sensul unei fraze: "nu este vinovat nu se pedepseşte").

Claritatea. în corespondenţa oficială trebuie evitate cuvintele cu mai multe înţelesuri, termenii neclari, sau expresiile confuze. Textul trebuie redactat clar pentru ca să rezulte limpede care sunt drepturile, obligaţiile, termenele şi alte clauze ale raporturilor cu instituţia respectivă.

Concizia. Această cerinţă se asigură prin construcţia de fraze scurte şi folosirea termenilor de specialitate. Prin concizie se face economie de spaţiu şi timp, mai ales atunci când unele documente trebuie multiplicate în mai multe exemplare.

Precizia. Această condiţie se respectă prin utilizarea unor termeni oficiali, a unităţilor de măsură, a literelor alături de cifre etc.

Oficialitatea. Această cerinţă presupune folosirea unor expresii ponderate, politicoase, concrete. In corespondenţa oficială este interzisă uitilizarea expresiilor triviale şi a sintagmelor care exprimă ameninţare, violenţă, şantaj etc.

4) . Tehnica redactării corespondentei oficiale.

Redactarea scrisorilor cu caracter oficial se face de către un funcţionar care trebuie să cunoască foarte bine normele, procedurile şi legislaţia specifică instituţiei în care funcţionează.

Tehnica redactării corespondenţei oficiale cuprinde o serie de reguli privind întocmirea documentelor.

a) , aşezarea în pagină trebuie să fie expresivă; în acest scop textul trebuie obligatoriu dactilografiat, sau cules pe calculator. în practică se întâlnesc două forme de redactare: scrierea "BLOCK" în care toate paragrafele încep pe aceeaşi linie verticală şi scrierea "INDENTED FORM" în care primul rând al fiecărui paragraf se scrie cu 1 cm în interior faţă de celelalte rânduri.

• pagina standard utilizată în corespondenţa oficială este formatul A.4. (210 mm x 297 mm).

93

în cazul în care textul este scurt şi încape pe o singură pagină se utilizează formatul "memo"(210 mm x 135 mm).

• utilizarea plicurilor cu fereastră prin care se poate vedea adresa destinatarului. Foile se pliază pe orizontală în trei şi se introduc în plic în aşa fel încât destinatarul să vadă antetul instituţiei expeditoare atunci când deschide scrisoarea.

• menţiunile. Pe plic trebuie scrise obligatoriu în partea dreaptă numele sau denumirea persoanei/instituţiei, adresa acesteia, numărul de ieşire al scrisorii şi eventuale precizări de tipul "confidenţial".5) . Structura scrisorilor oficiale.

în corespondenţa oficială există o serie de elemente obligatorii, dar şi elemente ocazionale. Elementele obligatorii sunt următoarele:

• Antetul.Acesta cuprinde denumirea şi adresa unităţii emitente. Atunci când instituţia este subordonatăunei

autorităţi publice centrale semenţionează şi denumirea acesteia. în antet se pot menţiona numărul postului telefonic, al faxului, e-mailul, codul poştal etc. Antetul poate fi scris central (în partea de sus a paginii, pe mijloc) în cazul utilizării formatului A.4. sau lateral (pe latura din stânga a paginii) atunci când se utilizează formatul A. 5. Denumirea instituţiei se scrie cu majuscule, iar celelalte menţiuni cu litere minuscule.

• Numărul şi data înregistrării.Aceste elemente sunt necesare pentru a proba identitatea scrisorii, momentul de la care se nasc drepturi şi obligaţii precum şi pentru clasarea numerică. De regulă numărul şi data înregistrării se scriu în colţul din dreapta sus al paginii. Denumirea lunii este de preferat să fie scrisă în litere.

• Adresa destinatarului.Aceasta cuprinde următoarele elemente: denumirea instituţiei, cu indicarea direcţiei sau serviciului căruia îi este destinată; localitatea cu numărul de cod poştal; strada şi numărul; judeţul sau sectorul după caz. Numele de persoane se dactilografiază integral cu majuscule iar titlurile se scriu prescurtat, pe acelaşi rând (prof.dr.ing.etc.)

• Textul scrisoriiScrisul trebuie să înceapă la un interval de 4 rânduri faţă de antet. De regulă textul se scrie la un interval de un rând şi jumătate, sau la un rând, cu interval dublu între alineate, pe ambele feţe al hârtiei. Dacă se face menţiunea "în atenţia domnului" aceasta se subliniază. Menţiunile de tipul "Secret" şi "Strict secret" se scriu în drepta sus, deasupra adresei destinatarului, cu majuscule şi se subliniază.

• Semnăturile.Scrisorile oficiale conţin de principiu două semnături: a conducătorului instituţiei şi a funcţionarului care a redactat textul precedate de denumirea funcţiei acestuia (director, şef serviciu, consilier, inspector, etc.) Iniţialele celui care a redactat şi a celui care a dactilografiat scrisoarea se scriu în colţul din stânga jos, dspărţite printr-o linie oblică (ex. AP/CO)

• Stampila se aplică pe semnătura conducătorului instituţiei. In cazul documentelor tipizate există un spaţiu special marcat cu iniţialele LS (locul pentru ştampilă)

• Inscripţii exterioare.Pe plic se inscripţionează denumirea persoanei şi /sau a instituţiei căreia i se adresează scrisoarea, adresa completă, a destinatarului, pe verso adresa expeditorului, numărul scrisorii, menţiuni speciale (secret).6) . Cuprinsul corespondentei oficiale.

94

Scrisorile oficiale se redactează conform unui plan care asigură transmiterea logică a informaţiilor în aşa fel încât să asigure înţelegerea lor corectă de către destinatar. In acest scop, o scrisoare cuprinde:

Introducerea. Această parte a corespondenţei conţine o formulă prin care instituţia îl informează pe corespondent asupra obiectului scrisorii (angajare, îndeplinirea unei obligaţii, încheierea unui contract, etc.)

Oficialitatea, Această cerinţă presupune folosirea unor expresii ponderate, politicoase, concrete. In corespondenţa oficială este interzisă uitilizarea expresiilor triviale şi a sintagmelor care exprimă ameninţare, violenţă,şantaj etc.

Tratarea subiectului. In partea a doua a scrisorii se motivează în fapt şi în drept obiectul şi scopul lucării în aşa fel încât să justifice soluţia adoptată şi decizia instituţiei în acest sens. Concluzia trebuie să fie clară în aşa fel încât să evite revenirea corespondentului cu alte scrisori pe acelaşi subiect.

încheierea. Scrisorile oficiale se încheie cu o formulă de politeţe, care constă într-o mulţumire sau un salut. De regulă formula de politeţe folosită la început trebuie repetată la final.

Forma de prezentare. Acest element se referă atât la corectitudinea gramaticală a textului, cât şi la estetica prezentării lui. In cazul documentelor complexe există forme specifice de prezentare.

Capitolele; în cazul unor texte lungi, în care sunt expuse idei diferite, textul trebuie împărţit în capitole şi subcapitole. Aceste au titluri, respectiv subtitluri, indexate cu cifre şi litere. Titlurile şi subtitlurile trebuie să exprime concis obiectul capitolului în aşa fel încât să uşureze parcurgerea textului.

Paragrafele. Acestea sunt părţi dintr-un articol despărţite prin alineat nou. Primul cuvânt se scrie la 1 cm drepta faţă de linia verticală a textului.

Citatele. Reproducerea unor texte din alte documente se face prin utilizarea ghilimelelor la începutul şi la sfârşitul textului citat. Sursa de la care a fost preluat citatul se indică printr-o notă la subsol care trebuie să cuprindă numele autorului, denumirea exactă a lucrării, editura şi anul apariţiei, pagina. Nu este recomandabilă utilizare numerelor care fac trimitere la bibliografie.

Trimiterile. în cazul unor scrisori oficiale sunt necesare explicaţii suplimentare ce pot fi date prin note de subsol. Caracterulliterelor folosite la subsol trebuie să fie mai mic decât cel din text. O notă începută pe o pagină trebuie să se termine pe aceiaşi pagină .Trimeterile se pot marca prin prescurtări de tipăul V. (pentru vezi) şi Cf. (pentru confer).

Sublinierile. Constau în trasarea sub un cuvânt, sau expresie, a unei linii. Abuzul de sublinieri nu este permis în corespondenţa oficială.

C. OPERAŢIUNILE DE SECRETARIAT

1) . Consideraţii generale:Prin tehnica operaţiunilor de secretariat se înţelege în general efectuarea următoarelor

operaţiuni:a) Primirea, înregistrarea, predarea şi expedierea documentelor;b) Constituirea arhivei curente pe compartimente;c) Constituirea arhivei generale;d) Păstrarea documentelor;e) Documentarea administrativă.

2) . Noţiunea de document.

95

Prin noţiunea de “document” în sens strict, se înţelege orice suport de informaţii: acte, manuscrise, hărţi, fotografii, filme, planuri, înregistrări video, înregistrări fonice, ştampile şi orice alt obiect purtător de informaţii.

Documentul, în sens larg, defineşte un obiect care cuprinde elemente ale cunoaşterii, care poate fi identificat, conservat, consultat şi transmis, fară ca prin aceste operaţii să fie alterate elementele cognitive pe care le conţine.Documentele pot fi clasificate după criterii diferite:- După conţinut: economice, administrative, de stare civilă etc.,- După întinderea efectelor juridice: actele normative, care conţin norme general obligatorii pentru toţi, sau individuale care se referă la o singură persoană.

- După data emiterii sau adoptării lor.-După alfabet, sau limbă.

3) . înregistrarea documentelor.Autorităţile şi instituţiile administraţiei publice au obligaţia, stabilită prin lege, de a

înregistra toate documentele primite sau emise, ori adoptate.înregistrarea documentelor este obligatorie din următoarele considerente:

- ad validitatem; acest lucru înseamnă că un document este considerat valid numai dacă el a fost înregistrat, pentru că înregistrare dovedeşte că acel document există, ori a existat.- adprobationem; acest lucru înseamnă că un document care a fost înregistrat poate face proba drepturilor şi a obligaţiilor care se nasc, se modifică, ori se sting, ca urmare a înregistrării.- adprioritatem; odată înregistrat un document devine opozabil terţilor, adică are întâietate cel care a depus primul documentul. (Ex. înregistrare unei invenţii sau inovaţii la Oficiul de Stat pentru Invenţii şi Mărci).

înregistrarea documentelor trimise autorităţilor publice, sa a actelor emise de acestea se înregistrează la Registratura generală; celelalte documente pot fi înregistrate direct la departamentele sau direcţiile la care au fost trimise.-Actele de stare civilă se înregistrează totdeauna şi obligatoriu în registre speciale.- Petiţiile, reclamaţiile, sesizările şi alte asemenea se înscriu în registre special constituite în acest scop.

Atunci când datele de identificare ale unei persoane sunt înscrise numai pe plic, acesta se va anaxa scrisorii.

Pe documentul primit se aplică în colţul din dreapta sus ştampila de înregistrare cu denumirea instituţiei, data şi numărul sub care a fost înregistrat actul. Persoanei care a depus actul i se înmânează o dovadaă care conţine aceleaşi elemente.

Documntele se înscriu în Registrul de intrare-ieşire, în ordibne cronologică, începând cu numărul unu din 1 ianuarie şi terminând cu 31 decembrie din acelaşi an calendaristic. în registru se completează toate rubricile şi coloanele.

Pe coperta fiecărui registru se trece denumirea instituţiei, numărul volumului, numerele extreme de înregistrare (de la 1 ... la n) şi datele calendaristice.4) . Predarea documentelor.

Predarea documentelor la compartimentele din structura unei autorităţi publice se face pa baza unei condici de evidenţă, în care se menţionează numărul actului, data şi semnătura de primire. în condici nu sunt permise ştersături sau radieri; datele se pot corecta însă printr-o linie orizontală peste ceea ce s-a greşit şi efectuarea unei noi înscrieri.

Dacă se impune avizul mai multor compartimente pe acelaşi act, acesta se trimite la fiecare compartiment prin condica de evidenţă.

96

Dacă pentru aceeaşi problemă se primesc mai multe acte provenind de la aceeaşi persoană, rezolvarea se poate face pe oricare din ele, cu condiţia de a face menţiune pe celalate că problema s-a soluţionat la numărul (x).

Actele pierdute pot fi reconstituite şi vor fi certificate de secretarul consiliului local ori judeţean şi va avea acelaşi număr de înregistrare ca actul pierdut.5) . Publicitatea documentelor.

Documentele rezolvate se predau la registratură spre a fi comunicate persoanelor fizice şi juridice interesate.- în cazul actelor normative, este obligatorie publicarea lor în Monitorul Oficial al României (cele de interes naţional) sau în Buletinul oficial (în cazul celor de interes local).-în cazul actelor cu caracter individual comunicarea se face prin poştă sau direct petiţionrului sub semnătură de primire.

O copie de pe actul expediat se înapoiază, cu numărul de ieşire, către compartimentului care a avut competenţa soluţionării.6) . Constituirea arhivei curente.

Fiecare compartiment (direcţie, serviciu, birou) are obligaţia în domeniul său de activitate să îşi constituie arhiva proprie pe baza a două instrumente de lucru:

A- Indicatorul termenelor de păstrare stabileşte în mod unitar termenele de păstrare pentru toate grupele de documente administrative, precum şi a materialelor preconstituite: regisatre, condici, cartoteci etc.

Grupele de documente sunt înscrise în nomenclator pe capitole (în funcţie de activitatea specifică) pe subcapitole şi subdiviziuni. în dreptul fiecărei grupe se specifică termenul de păstrare cu cifre arabe, care reprezintă numărul anilor de păstrare.

Pentru autorităţile publice şi serviciile din subordine care desfaşoară acelaşi tip de activitate se întocmeşte un singur indicator de termene. în celelalte cazuri se întocmesc indicatoare diferite.

B- Nomenclatorul dosarelor. Acest nomenclator cuprinde, pe compartimente, toate categoriile de documente care trebuie păstrate conform indicatorului termenelor.- prima rubrică menţionează denumirea direcţiei;- a doua rubrică menţionează compartimentele din cadrul direcţiei;- a treia rubrică are menţionate cu cifre arabe denumirea; documentelor şi conţinutul pe scurt: ex. autorizaţii; bilanţuri; cadastre; donaţii etc.;- în rubrica a patra este prevăzut termenul de păstrare;- rubrica a cincea este destinată observaţiilor.7. Perfectarea dosarelor.

După soluţionarea dosarelor acestea sunt perfectate, ceea ce înseamnă numerotarea filelor, coaserea dosarelor, certificare datelor şi menţionarea numărului de file pe care le conţine. Dosarele nu trebuie să conţină mai mult de 300 file.

Pe prima copertă se înscrie denumirea instituţiei, a direcţiei, indicativul conform nomenclatorului, numărul de file, numărul volumului şi termenul de păstrare.

La sfârşitul fiecărui an celendaristic se face inventarierea dosarelor. Acestea se predau la arhiva generală pe bază de inventar.

Scoaterea documentelor din evidenţa arhivei se face în cazurile în care: Au fost selecţionate; Au fost distruse; S-a constatat lipsa lor din arhivă; Au fost predarte la altă arhivă.8) . Selecţionarea.

97

Selecţionare defineşte procedura de alegera a documentelor care trebuie păstrate din totalitate documentelor arhivate.

Prin selecţionare se au în vedere documentele cu termen de păstrare permanentă, care trebuie predate Arhivelor Statului, precum şi eliminarea documentelor care nu mai prezintă importanţă după ce a expirat termenul de păstrare.

Selecţionarea se face de către o comisie de selecţionare numită de autoritatea administraţiei publice la care se constituie arhiva.

Documentele secrete de stat se inventariază, se selecţionează şi se predau în conformitate cu legea specială privind documentele clasificate.

Sigiliile şi ştampilele se iau în evidenţă într-un registru separat, în care se aplică şi amprenta lor în tuş.9). Păstrarea documentelor.

Autorităţile şi instituţiile publice care constituie arhivă au obligaţia de a asigura spaţii corepunzătore pentru păstrarea documentelor în condiţii optime. La împlinirea termenului de păstrare autorităţile administraţiei publice trebuie să predea documentele la Arhivele Naţionale.10) . Documentarea administrativă.

Conceptul de documentare administrativă se referă la posibilitate de a studia documentele aflate în posesia administraţiei publice, fie din arhiva curentă, fie din arhiva generală. Scopul documentării administrative este cunoaşterea actelor şi faptele anterioare pentru elaborarea unei decizii ulterioare.

Documentarea administrativă are o triplă semnificaţie:- ca volum de documente existent la un moment dat în administraţia publică;- ca acţiune de informare, de studiu, a documentelor;- ca disciplină a ştiinţei administraţiei.

Emiterea unui act normativ presupune cunoaştere celorlalte acte din domeniul respectiv pentru a se elimina paralelismele, contradicţiile, confuziile: cunoaşterea celorlalte acte administrive se face prin documentare.

Izvoarele documentări pot fi:- primare, sau altfel spus, documentele ca atare, originale, şi- secundare, sau altfel spus, surse pentru a descoperi izvoarele primare.

11) Condiţiile documentării.• documentarea trebuie să fie completă.

- aceasta înseamnă că documentare trebuie să cuprindă analiza tuturor documentelor relevante pentru scopul urmărit: dacă se urmăreşte adoptarea unei decizii cu privire la un anumit domeniu, se vor studia actele normative, deciziile anterioare, sau alte documente, exclusiv din acel domeniu.

• documentarea trebuie să fie raţională- această condiţie se referă la faptul că persoana care face documentarea trebuie să aibă în vedere toate documentele legale, valide, utile şi să elimine documentele nelegale, confuze, inutile, etc.

• documentarea trebuie să fie sistematică., această condiţie se referă la organizarea procesului de documentare potrivit unui sistem ştiinţific de reguli, norme şi termene.

12) . Etapele documentării:- Identificarea izvoarelor şi selecţionarea lor;- Conservarea documentelor prin tehnici şi metode de păstrare;- Utilizarea documentelor (studiu, analiză);- Difuzarea rezultatelor (constatări şi propuneri de perfecţionare a unui domeniu de activitate al administraţiei).

98

TESTE : Elaboraţi soluţii pentru perfecţionarea metodelor de control intern; Propuneţi

forme de simplificare a corespondenţei oficiale; Care sunt punctele forte şi punctele slabe

ale operaţiunilor tehnico-materiale ale administraţiei.CAP. XI. INTERCOMUNICAREA CU CETĂŢENII

CONŢINUT: Componentele procesului de comunicare; Etapele comuncării; Intercomunicarea cu societatea; Recepţionarea mesajelor de la cetăţeni; Sensurile comuncării;

a) . Noţiunea de comunicarePrin obiectivele, scopurile şi atribuţiile lor, autorităţile publice, trebuie să se comunice,

în dublu sens, atât cu celelalte instituţii ale statului, cât şi cu societatea civilă, sau, mai exact, cu cetăţenii care sunt beneficiarii serviciilor administrative.

Prin comunicare se înţelege transferul de informaţii de la administraţia publică (sursa) la cetăţean (receptorul), care poate fi abordat ca persoană fizică, colectivitate sau structură socială cu sau fără personalitate juridică.

Informaţiile de interes general se transmit societăţii civile cu ajutorul unor mijloace tehnice, de tipul presei scrise sau audiovizuale, atunci când legea obligă administraţia să publice actele cu caracter normativ, pentru a putea fi cunoscute de către toţi locuitorii dintr-o unitate administrativ teritorială.

Atunci când actele administrative au caracter individual, ele se comunică în scris sau direct prin viu grai numai persoanei fizice sau juridice interesate. Toate mijloacele de transmitere, prelucrare, decodificare şi receptare a informaţiilor formează un ansamblu de instrumente care uşurează procesul de comunicare.

Ca mijloace tehnice se folosesc: telefonul, faxul, teleimprimatorul, radioul, televiziunea, presa scrisă, documentele, ceea ce impune să completăm definiţia dată mai sus comunicării.

Materia primă a procesului de comunicare este informaţia. Pentru managementul administraţiei publice, informaţia este o resursă ce poate fi folosită, cumpărată, stocată, prelucrată, vândută, dezvoltată şi controlată. Ca sursă primordială, informaţia este folosită pentru controlul resurselor fizice: naturale, financiare, energetice, umane.

După domeniul de activitate din care provin şi după conţinutul lor, informaţiile se pot clasifica în: economice, sociale, profesionale, culturale, educative, de divertisment, juridice, militare etc. Autorităţile, instituţiile şi serviciile administraţiei publice folosesc toate aceste categorii de informaţii, pondere cea mai largă având-o cele din domeniul social, economic, juridic, sanitar, cultural, profesional şi educativ, ecologic.

Ceea ce trebuie reţinut cu privire la fenomenul comunicării este că informaţiile, transmise prin mijloace moderne de comunicare, au efecte psihologice deosebit de importante: ele au capacitatea de a solidariza, de a sensibiliza sau chiar de a provoca stări de criză ori de destabilizare a echilibrului politic şi social.

Cercetările recente efectuate de specialişti asupra exploziei informaţionale actuale au arătat că 95% din perioada activă a unui individ este ocupată cu o formă sau alta de comunicare: vorbit, scris, citit, ascultat, vizionat etc.

b) . Componentele procesului de comunicare

99

Orice proces de comunicare are în mod obligatoriu următoarele elemente componente:■ sursa, care în cazul nostru este o structură a administraţiei: autoritate, instituţie, serviciu sau agent public care transmite mesajul;■ instrumentul de transmitere prin care circulă şi se transmite mesajul; de regulă, în administraţia publică, acest instrument este o publicaţie oficială, deoarece acte administrative cu caracter normativ trebuie, în mod obligatoriu, publicate pentru a produce efecte juridice;■ receptorul este colectivitatea umană care recepţionează mesajul; această colectivitate poate fi organizată în diferite forme politice, profesionale ori în structuri economice, culturale, etnice, religioase sau de altă natură;■ mesajul propriu-zis sau, altfel spus, conţinutul informaţiilor transmise de către administraţie spre societatea civilă: prin mesaj se înţelege ce se predă, ce se transmite, sau se comunică: vorbe, text scris, sunete, imagini sub formă de ştiri, veşti, comunicate, documente, scrisori etc.

Mesajul administraţiei publice, care este emis, transmis şi recepţionat, are în componenţa sa următoarele elemente:

- obiectul mesajului, care defineşte situaţia sau evenimentul la care se referă comunicatul;- conceptul mesajului, pe care îl are administraţia sau colectivitatea umană asupra acestui

obiect, situaţii, evenimente etc. Prin concept se înţelege forma logică, reprezentând cea mai înaltă treaptă de abstractizare, susceptibilă de a permite perfecţionarea prin ridicarea progresivă a gândirii de la simplu la complex, prin oglindirea din ce în ce mai exactă a realităţii obiective în continuă transformare;

- ansamblul de simboluri folosite pentru a transmite conceptul;- cunoştinţele, opiniile şi atitudinile care influenţează modul de a concepe al instituţiei care

transmite mesajul.Datorită acestor elemente, este posibilă codificarea oricărui mesaj. De exemplu, dacă o sursă

transmite informaţii referitoare la o structură organizatorică, despre care suntem informaţi că reprezintă o colectivitate umană constituită pe baza unor norme legale, care are ca obiect o activitate economică şi care are ca scop furnizarea unui produs sau serviciu de interes general, putem înţelege semnificaţia informaţiei, mesajul său, adică faptul că este vorba despre un serviciu public.

Această definiţie a serviciului public e cunoscută de sursă care îşi foloseşte experienţa şi cunoştinţele teoretice şi practice pentru a transpune conceptul de „serviciu public" în simboluri: de pildă, roţile înaripate pentru serviciul public de transport de călători pe calea ferată; un fulger pentru furnizorul de energie electrică; picătura de apă pentru serviciul public respectiv etc.

Totalitatea informaţiilor transmise prin cuvinte, imagini, sunete sau simboluri va fi recepţionată de individ, sau de colectivitate, ca un mesaj unic.

Procesul de comunicare îşi atinge, aşadar, scopul dacă cetăţenii înţeleg un conţinut identic cu cel la care s-a referit administraţia publică în momentul transmiterii mesajului.

c) ) Etapele comunicăriiEtapele procesului de comunicare a mesajelor sunt, de regulă, următoarele:

- codificarea mesajului de către autorităţile, instituţiile sau serviciile publice;- transmiterea mesajului codificat prin mijloacele de comunicare obligatoriu prevăzute de lege;- primirea mesajului de către individ sau colectivitate;- decodificarea mesajului de către cetăţeni.

în cazul autorităţilor administraţiei publice, mijlocul oficial de comunicare este limbajul vorbit şi scris. Limbajul vorbit are mai multe şanse de a-şi atinge scopul, întrucât poate fi susţinut şi de gestică.

100

Limbajul scris rămâne forma esenţială în transmiterea informaţiilor, atât în procesul de comunicare cu structurile publice subordonate, cât şi cu cetăţenii. Forma scrisă a actelor administrative, prin intermediul cărora se transmite concret voinţa administraţiei, este cerută ad validitatem (adică pentru existenţa valabilă a actului), cât şi adprobationem (adică pentru a putea face dovada drepturilor şi obligaţiilor care se nasc, se modifică sau prin executarea actului).

d) .Rolul funcţionarilor publici în comunicareîn procesul de comunicare acţionează o serie de factori care influenţează fie pozitiv, fie

negativ mesajul transmis. In legătură cu intervenţia acestor factori în procesul de comunicare, funcţionarii publici trebuie să respecte o serie de condiţii pentru a putea asigura claritatea mesajului:

- în primul rând, instituţiile şi funcţionarii publici trebuie să posede un portofoliu bogat de simboluri, adică să aibă un vocabular din care să poată selecta cuvintele cele mai adecvate;

- în al doilea rând, ei trebuie să cunoască exact semnificaţia şi nuanţele fiecărui termen pe care vor să-l folosească pentru a produce o anumită atitudine (de adeziune sau de respingere) sau o anumită acţiune;

- în al treilea rând, ei trebuie să aibă idei clare despre mesajul pe care vor să-l trimită;- în sfârşit, ei trebuie să aibă o imagine clară a vocabularului celui care se adresează, întrucât

trebuie să-şi aleagă şi să-şi modeleze limbajul pentru a fi cât mai bine înţeles de cetăţeni (având în vedere că aceştia au un anumit nivel de cultură) Sistemul de simbolizare, limbajul şi experienţa, atât ale administraţiei publice, cât şi ale cetăţenilor, au o influenţă deosebită asupra modului în care ajută la folosirea conceptelor şi deci la orientarea unei persoane în mediul în care se află, la interacţiunea indivizilor cu autorităţile publice şi instituţiile subordonate.

Dacă se dă un sens diferit unui cuvânt (decât sensul lui obişnuit), atunci apare pericolul blocării sau distorsionării comunicării. In literatura de specialitate sunt indicate diferite modele de studiu pentru o analiză a procesului de comunicare. Nu trebuie uitat modelul propus de H. D. Laswell referitor la formele de interacţiune în procesul de comunicare, ceea ce înseamnă că analiza acestui proces trebuie să răspundă la întrebările: cine transmite mesajul, ce se transmite prin acel mesajul, cum se transmite şi cu ce efecte sociale?

e) Intercomu nicarea cu cetăţenii.Procesul de comunicare implică, din partea administraţiei publice, codificarea mesajului, iar

din partea cetăţeanului, decodificarea mesajului. în funcţie de codurile utilizate, de simbolurile folosite, de limbajul utilizat de administraţie şi de modul în care acesta este înţeles de cetăţeni, putem avea următoarele stări de interacţiune între administraţie şi publicul receptor:■ administraţia publică şi cetăţenii au majoritatea simbolurilor comune, adică folosesc acelaşi limbaj şi deci cea mai mare parte a mesajului este înţeleasă de către cetăţeni; în acest caz, comunicarea este facilă şi utilă, existând premisele ca mesajul să aibă efectele dorite;■ administraţia publică şi cetăţenii au un număr redus de simboluri comune şi, în consecinţă, cetăţenii înţeleg numai o parte din mesajul transmis, ceea ce face ca procesul de comunicare să fie dificil;■ administraţia publică şi cetăţenii nu au un limbaj comun şi deci comunicarea nu poate avea loc. în acest caz, administraţia va trebui să găsească alt mijloc de comunicare dacă doreşte să comunice, în măsura în care această situaţie indică existenţa unui potenţial de informaţii transmisibile;■ sfera de simboluri pe care o foloseşte societatea civilă este mult mai bogată decât cea utilizată de administraţia publică şi, ca atare, gradul de înţelegere al administraţiei este incomplet. Acest tip de relaţie se întâlneşte, de regulă, între funcţionarii publici incompetenţi şi cei care se

101

adresează acestora; de asemenea, în cazul în care cetăţenii retransmit răspunsul lor, apare o dificultatea din partea administraţiei de a înţelege acest răspuns.

în relaţiile de comunicare dintre autorităţile, instituţiile şi serviciile publice, şi cetăţeni, trebuie luate în considerare anumite fenomene sociale specifice:- în primul rând, trebuie acceptat faptul că există obişnuinţa, adică un mod cunoscut al administraţiei publice de a folosi simbolurile în relaţiile cu cetăţenii, pentru a permite comunicarea; cu alte cuvinte, cetăţenii sunt fie informaţi, fie familiarizaţi cu termenii, expresiile şi exprimarea funcţionarilor publici cu care intră, de regulă, în contact;- în al doilea rând, trebuie avută în vedere modalitatea de răspuns a funcţionarului; atunci când administraţia transmite un mesaj cetăţenilor, aceştia reacţionează într-un anumit fel faţă de acest mesaj; administraţia publică va trebui să cunoască reacţia cetăţenilor la mesaj şi să-şi modifice limbajul în funcţie de această reacţie.

Informaţia de răspuns din partea administraţiei publice poate fi definită ca orice informaţie care, în comparaţie cu normele stabilite prin legi, hotărâri, instrucţiuni, regulamente, ordine şi dispoziţii, este transmisă în circuitul social în scopul reglării unor acte şi fapte administrative.

în interacţiunea dintre autorităţile administraţiei publice şi cetăţeni fiecare mesaj trebuie să ţină seama de răspunsul cetăţeanului. Este de înţeles, aşadar, că una dintre condiţiile de bază, pe care trebuie să le îndeplinească administraţia publică, este aceea de a şti să asculte. Deşi acest lucru pare foarte simplu, el nu se realizează în practică, fapt care conduce la o comunicare greoaie şi incompletă.

Ca urmare, printre obligaţiile administraţiei publice, respectiv ale funcţionarilor publici, trebuie incluse şi cele referitoare la „descifrarea" mesajelor, potrivit unor reguli, cum sunt: respectarea dreptului cetăţeanului la exprimarea opiniei; crearea unui mediu propice comunicării; calificarea funcţionarilor publici pentru relaţiile cu publicul; efortul de a înţelege conţinutul comunicării (mesajul); expunerea punctului de vedere al administraţiei la sfârşitul convorbirii.

Aceste reguli ar trebui aplicate atât în cazul audienţelor acordate de funcţionarii publici care exercită funcţii de conducere, cât şi în cazul serviciilor publice care lucrează direct cu publicul.

f) Comportamentul ca formă de comunicare.Regulile prezentate mai înainte trebuie să fie completate şi susţinute de un comportament

adecvat al fiecărui funcţionar public indiferent de funcţia pe care o exercită.Cerinţele principale ale acestui comportament sunt următoarele:

- să se ştie care sunt atribuţiile care afectează interesele generale ale cetăţenilor din colectivitatea în care funcţionează;- să manifeste solicitudine faţă de cerinţele cetăţenilor; să nu provoace şi să nu întreţină discuţii inutile, în afara subiectului abordat de petiţionar;- să fie capabil să găsească soluţiile corecte la problemele publicului; să comunice clar şi concis soluţiile date la problemele care privesc comunitatea şi la cele ale fiecărui cetăţean;- să finalizeze soluţia (activitatea) pe care a stabilit-o împreună cu cetăţenii; să informeze cetăţenii cu privire la activitatea administraţiei publice;- să fie receptiv la propunerile sau cererile cetăţenilor, referitoare la activitatea instituţiei ori serviciului public reclamat.

g) Receptarea mesajelor de la cetăţeni.Orice persoană fizică, cetăţean al statului, locuitor al unei comune, al unui oraş, atunci când

solicită un produs sau serviciu universal, însemnă că are dreptul la satisfacerea unei nevoi sau a unui interes legat de existenţa sa.

102

Legătura pe care cetăţeanul o stabileşte cu primăria (care reprezintă autoritatea publică locală cu activitate permanentă şi care trebuie să soluţioneze problemele curente ale colectivităţii locale în care funcţionează) implică rezolvarea problemei sau a problemelor sale. Cetăţeanul comunică cu administraţia în mod direct, prin viu grai, prin cereri, memorii, audienţe, reclamaţii, informări, propuneri, recomandări sau alte documente scrise.

Prin acestea, se solicită soluţionarea unor probleme privind eliberarea diferitelor autorizaţii, aprobări, ajutoare sociale, restituirea unor imobile, locuinţele, asistenţă socială, asistenţă sanitară, gospodărirea localităţii, salubrizare, asigurarea condiţiilor de locuit (alimentarea cu apă, căldură, canalizare, lumină), realizarea unor lucrări edilitare, gospodăreşti, administrarea pieţelor, comerţul şi aprovizionarea cu alimente sau bunuri de larg consum, stingerea unor stări conflictuale între vecini, probleme de cadastru, registru agricol, acte de stare civilă şi altele.

La toate aceste solicitări, autoritatea, instituţia, serviciul sau agentul public trebuie să răspundă, prin aparatul de care dispune, format din funcţionarii publici care exercită funcţii de conducere sau de execuţie, în temeiul reglementărilor legale.

Procesul de comunicare între o autoritate a administraţiei publice (sau instituţie subordonată) şi cetăţeni poate fi perturbat de birocraţie, incompetenţă profesională, lipsa de răspundere, lipsa de iniţiativă şi de curaj, necunoaşterea legilor şi a actelor normative, de superficialitate şi de necunoaşterea atribuţiilor de către funcţionari publici.

Autorităţile administraţiei publice comunică pe verticală cu ministerele de resort şi cu Guvernul, precum şi cu instituţii centrale ale administraţiei publice, unităţi economice, culturale, educative, sanitare, de interes naţional.

De la Guvern către serviciile publice desconcentrate în teritoriu se transmit legi, hotărâri de guvern, instrucţiuni, regulamente, dispoziţii, solicitări pentru diferite situaţii statistice, informări, rapoarte, dări de seamă etc.

De la serviciile publice desconcentrate spre Guvern se comunică informări, rapoarte, dări de seamă, situaţii statistice, analize diferite, scrisori, acte financiar-contabile, bilanţuri etc.

Pe orizontală, serviciile publice desconcentrate în teritoriu comunică cu consiliile judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale, cu celelalte instituţii ale administraţiei publice subordonate consiliilor locale, cu alte servicii publice, precum şi cu cetăţenii. Mesajele care se transmit în acest proces de comunicare conţin diferite documente de interes local, numite în limbajul comun „ corespondenţă

La nivelul municipiilor, oraşelor şi comunelor, sensurile de comunicare sunt următoarele:■ de la autorităţile administraţiei publice locale către cetăţeni se comunică hotărâri ale consiliilor judeţene şi locale, ordine ale prefecţilor, dispoziţii ale primarilor, decizii ale conducătorilor de instituţii; autorizaţii, avize acorduri;

■ de la cetăţeni către autorităţile administraţiei publice locale se comunică cereri, petiţii, plângeri şi reclamaţii cu privire la rezolvarea unor probleme de interes personal referitoare la gospodărirea comunală, asistenţa socială, locuinţe, locuri de muncă, probleme ale fondului funciar etc.

■ de la serviciile publice locale către unităţile economice, sociale, culturale, sanitare, educative şi celelalte, se comunică răspunsuri la solicitările, soluţii la problemele formulate de acestea, colaborări, acţiuni comune etc.

■ de la instituţiile şi serviciile publice sociale, culturale, sanitare, educative, se comunică către consiliile locale diferite solicitări, informări, rapoarte, dări de seamă, rezultatele unor studii şi analize, situaţii statistice, colaborări sau asocierea la diverse activităţi.

9-16

1-4

103

Schema logică a comunicării actelor administrative pe verticală

9-16GUVERNUL

6-8

CONSILIULJUDEŢEAN

CONSILIULi Ar A iPREFECTUR

A1 ,,

■■. ... 9-16 ■ iComunicare de acte administrative

Control de legalitate

Legendă:1.- Ordonanţe; 2 - hotărâri ale guvernului; 3 - instrucţiuni; 4 - regulamente; 5 - dispoziţii; 6 - situaţii statistice solicitate; 7 - informări; 8 - alte acte oficiale; 9 - informări; 10 - rapoarte; 11 - dări de seamă; 12 - situaţii stat istice; 13 - analize; 14 - scrisori; 15 - acte financiare sau contabile; 16 - bilanţuri.

TESTE: Ce sunt distorsiunile procesului de comunicare şi

cum pot fi eleiminate; Elaboraţi soluţii pentru perfecţionarea

comunicării cu mediul; Găsiţi forme şi metode noi de recepţie

a mesajelor primite de la cetăţeni.

<L>

«£ocu

*—>o<

ti«O&Pi

104

CAP. XII. FUNCŢIA CONSILIERULUI ALES.

CONŢINUT: Funcţia publică a consilierului ales; Răspunderea consilierilor locali Dreptul la informare;.

1. Funcţia publică a consilierului din administraţia locală.

a) Teoria funcţionarului public.în activitatea administraţiei s-a conturat deja o concepţie

potrivit căreia consilierul este o specie a funcţionarului public. Chiar legea administraţiei publice locale face referire la consilieri ca la funcţionară publici atunci cînd stipulează că „Membră consiliilor locale se bucură de protecţia acordată de lege pentru funcţionarii publici" Această viziune simplistă asupra rolului şi funcţiei consilierului ales pleacă de la ideea că acesta se subordonează autorităţă administraţiei publice din care face parte. Desigur că indeplinirea mandatului de consilier presupune atât exercitarea drepturilor, cit şi executarea obligaţiilor derivate din mandat, dar nicidecum un raport de subordonare.

Mai mult decit atit, această teză nu face decît să continue teoria de totalitari stă potrivit căreia din categoria funcţionarilor publici fac parte şi persoanele alese. în fapt, funcţionarii sunt persoane numite în funcţie de către o autoritate ierarhic superioară faţă de care se află într-un raport de subordonare. Considerind în mod eronat că toate persoanele care participă la managementul interesului public sunt funcţionari ai autorităţă administrative, se eludează de fapt dimensiunea politică a consilierului. Consilierul ales in consilăle locale nu poate fi asimilat unui funcţionar public din următoarele considerente:

• un funcţionar public poate acţiona ca autoritate a administraţiei publice dacă, şi numai dacă, este investit prin lege cu atribută specifice funcţiei; consilierul, in schimb, se bucură de autoritatea pe care o are consiliul local în ansamblul său;

105

• funcţionarul public exercită atributii specifice funcţiei sale, spre deosebire de consilier, care exercită atributiile consiliului local;

• funcţionarul public răspunde faţă de autoritatea administraţiei publice din care face parte în virtutea raporturilor sale de muncă, spre deosebire de consilier, care răspunde numai faţă de lege;

• funcţionarul public nu poate fi, in principiu, membru al partidelor politice aşa cum este stipulat expres pentru judecători, procurori, militari etc., spre deosebire de consilieri, care sunt reprezentanţi ai partidelor politice;

• in sfâşit, funcţionarul public este numit in funcţie pentru a duce la indeplinire sarcinile administraţiei publice, spre deosebire de consilier, care exprimă interesul cetătenilor care l-au ales.în ceea ce priveşte asimilarea consilierului cu un

funcţionar public, in virtutea faptului că face parte dintr-un sistem birocratic, trebuie precizat „formalismul" unei asemenea conceptă. Birocraţia este o formă a puteră, caracterizată prin existenfa unor reguli ce stabilesc organizarea, funcţionarea şi ierarfizarea competentelor. Este adevărat că un consilier face parte din administraţie, dar numai faptul că aparţine unei structuri administrative nu determină şi calitatea lui de funcţionar public.

b) Teoria tehnocratăIdeea asimilării consilierului cu un tehnician este bine

conturată în politologia occidentală, cunoscuta sub denumirea de « tehnocratism ».

Doctrina tehnocrată pleacă de la premisa adevăratră că un om politic exprimă interesul partidului din care face parte şi ajunge la concluzia eronata că el nu poate urmări în acelaşi timp şi interesul public. De aici se ajunge la ideea că interesul public poate fi promovat de persoane apolitice, adică de specialişti în diverse domenii de activitate chemaţi să asigure managementul administraţiei publice. Nu se poate nega faptul că persoanele de specialitate, tehnocraţii, sunt obiectiv necesari în activitatea administraţiei publice, din mai multe considerente:

• în primul rând, orice proces de decizie are nevoie de avizele consilierilor, de unde concluzia că toţi consilierii ar trebui să fie cunoscători ai domeniului în care dau avize;

106

• deciziile pe care le adoptă politicienii nu au la bază criterii ştiinţifice, ci politice;• însuşi procesul conducerii are, la rândul său, reguli

ştiinţifice pe care politicienii nu le cunosc;• în sfârşit, orice decizie bazată pe date ştiinţifice este, la rândul său, ştiinţifică.

Potrivit legislaţiei administraţiei publice locale, consiliul alege din rândul membrilorsăi comisiile pe domenii. Cel mai bun criteriu pentru ca un consilier să fie ales într-o anumită comisie este în mod evident profesia sa, adică specializarea sa într-un anumit domeniu.

în favoarea concepţiei tehnocrate cu privire la natura juridică a funcţiei de consilier local pot fi invocate şi atribuţiile delegaţiei permanente a Consiliului judeţean, potrivit căreia consilierii elaborează programe economice, propun direcţiile generale de dezvoltare urbanistici, stabilesc norme orientative pentru regiile şi societăţile comerciale de sub autoritatea consiliului.

Ideea consilierului tehnocrat nu se verifică deocamdată în practică, nu numai pentru că legislaţia nu prevede acest lucru, ci pentru că în realitate consilierii locali nu sunt specialişti. Chiar dacă s-ar organiza cursuri de specializare pentru consilieri, aceştia nu s-ar transforma automat în tehnocraţi pentru simplul motiv că sunt reprezentanţii unui partid politic pe listele căruia au candidat. Pe de altă parte, generalizarea specialiştilor la nivelul administraţiei ar duce la un impas decizional: cu cât este mai mare numărul specialiştilor, cu atât este mai mică posibilitatea participării tuturor la managementul administraţiei (imposibilitatea de integrare a competenţelor).

Pentru eficientizarea activităţii administraţiei locale ar trebui ca toţi consilierii să se specializeze cel puţin în management administrativ pentru a se acomoda cu normele, procedurile şi principiile de organizare şi funcţionare ale administraţiei.

c) Teoria consilierului „politic"în teoria administraţiei s-a vehiculat şi teoria consilierului

ca politician, pornind evident, de la calitatea de membru al unui partid politic al acestuia şi absolutizând caracterul politic al alegerilor locale în virtutea cărora o persoană dobândeşte statutul

107

de ales local.Desigur că în exercitarea mandatului său consilierul este

un militant al partidului din care face parte, adică este o persoană convinsă de o anumită doctrină, sau idee politică, pentru realizarea căreia militează efectiv în cadrul consiliului. Trebuie însă precizat că în cadrul consiliului local din care face parte, consilierul respectă în primul rând normele juridice prin care este reglementată activitatea consiliului şi, numai în subsidiar, normele politice. Consilierul este obligat să îşi exercită mandatul potrivit legii şi regulamentelor, în conformitate cu anumite proceduri şi în interesul tuturor cetăţenilor (nu al membrilor partidului din care face parte). Desigur că în activitatea consilierilor se reflectă, în ultimă instanţă, doctrinele partidelor din care fac parte, dar nu trebuie omis faptul că acest lucru se realizează indirect, prin structurile administrative recunoscute de lege, cum sunt comisiile, preşedintele, secretarul comisiei, consiliul, grupul consilierilor.

Caracterul preponderent politic al consilierului ales derivă din faptul că un consilier este exponentul democraţiei reprezentative, a faptului că nu toţi cetăţenii pot participa direct la guvernare, dar o pot face prin reprezentanţii lor aleşi. Consilierul este un reprezentant al cetăţenilor in exerciţiul puterii ca persoană desemnată să constituie autoritatea publică la nivel local.

Există şi opinia potrivit căreia consilierii aleşi asigură autoguvernarea la nivel local deoarece autorităţile publice reflectă sistemul pluripartidist, în cadrul căruia fiecare partid participă la conducerea societăţii, la diferite intervale de timp.

Consilierul trebuie considerat un om politic atîta timp cât participă la autoguvernarea locală, cât timp este membru al unui partid şi răspunde politic pentru activitatea sa în fata electoratului. Toate aceste caracteristici se regăsesc în activitatea consilierului, dar în cadrul legal, pentru că un consilier nu-şi poate exprima voinţa politică, decât în formă administrativă, în conformitate cu reguli ce exced domeniul politicului.

d) Natura funcţiei publice a consilieruluiAlegerea prin vot universal, egal, direct şi secret a

consilierilor, ca reprezentanţi ai cetăţenilor în autorităţile administraţiei publice locale, nu determini in mod automat statutul acestor alegi. Natura sau calitatea administrativă a consilierului

108

local, formele şi metodele managementului administrativ, mijloacele şi sursele autoguvernare nu sunt încă legiferate. Autoguvernarea locală este un tip de democraţie mult mai complex decât conducerea politică, deoarece trebuie să asigure atât specificitatea şi identitatea unei colectivităţi locale, cât şi solidaritatea, necesare la nivelul întregii societăţi.

Consilierul este deci un exponent al administraţiei locale aflat la intersecţia sistemului administrativ cu sistemul politic de unde derivă următoarele caracteristici:

• se manifestă ca instituţie, deoarece el face parte dintr-o structură socială, definită atât prin relaţii interioare (cu aparatul propriu al administraţiei), cât şi prin relaţii exterioare (cu alte instituţii), deci în raporturi politice.

• se bucură de autoritate publică, în virtutea faptului că întruneşte condiţia de legalitate, fiind ales potrivit legii, precum şi de condiţia de legitimitate, fiind exponent al intereselor cetăţenilor care l-au ales.

• participă la managementul interesului public, cu alte cuvinte, el conduce o colectivitate umană în folosul tuturor membrilor acelei comunităţi. Pentru această sarcină consilierul are un sprijin financiar asigurat de stat prin indemnizare, precum şi un sprijin politic oferit de partidul din care face parte pentru a servi comunitatea.

în anumite condiţii consilierul desfaşoară o activitate cu caracter permanent, de pildă, ca viceprimar. Este evident că un consilier care se implică în managementul administraţiei publice este nevoit să renunţe la ocupaţia sa şi, ca atare, trebuie remunerat. Problema remuneraţiei consilierului trebuie să facă obiectul unei reglementări separate, plecând de la premisa că indemnizaţia trebuie să asigure atât preţul serviciilor de care are nevoie un consilier (dactilografíe, multiplicare, traducere, deplasare în teritoriu, protocol etc.), cât şi al echipamentelor necesare (telefon, dictafon, terminal pentru banca de date, imprimantă etc.).

în concluzie consilierul poate fi definit ca instituţie politico-administrativă investită prin lege să exercite autoritatea publică prin intermediul consiliului local, în interesul cetăţenilor ca mijloc formă de autoguvernare.

Aceste considerente demonstrează necesitatea elaborării unui statut al consilierilor prin care să se recunoască atât

109

caracterul instituţional, cât şi autoritatea de care trebuie să se bucure în raportul cu celelalte instituţii ale statului.

2. Exercitarea mandatului de consiliera) Alegerea consilieruluiConsilierii din cadrul autorităţilor administraţiei publice

locale sunt aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

Caracterul universal al votului exprimă o vocaţie, adică un drept recunoscut oricărui cetăţean, de a fi ales intr-o autoritate public; indiferent de sexul, religia, profesia, averea sau apartenenţa politică a acestuia. Caracterul universal al votului constituie un progres specific societăţilor democratice, spre deosebire de votul censitar, care limita dreptul unei persoane de a fi aleasă într-o autoritate publică in funcţie de o anumiţi condiţie (cens) cum ar fi averea, clasa socială, religia etc. Caracterul egal al votului constă în respectarea principiului echităţii sociale, in sensul că fiecare cetăţean are dreptul la un singur vot şi ca atare, nimeni nu poate vota de mai multe ori, sau cu mai multe buletine de vot. Caracterul direct al votului este expresia raportului politic dintre alegător şi ales in sensul că alegătorul voteazi numele unei persoane. Votul trebuie săi fie secret pentru a se garanta astfel dreptul la opinie previzut de Constitutia României; fiecare cetăţean se bucură de libertatea de opinie şi ca atare nu poate fi sancţionat pentru aceasta. Votul liber exprimat este o necesitate politică, deoarece rezultatul alegerilor nu trebuie să fie viciat prin nici o formă de constrângere (nici fizică, nici morală).

Problema care se pune în practică referitor la modalitatea alegerii consilierilor din cadrul consiliilor locale este de a şti care anume sistem este mai eficient, alegerea pe liste sau alegerile uninominale? Potrivit legislaţiei actuale, alegerea consilierilor se face pe liste de partid şi are avantajul că grupează un număr mare de alegători în favoarea unui partid şi a doctrinei sale, dezavantajul aceşti sistem este că elimină responsabilitatea consilierul faţă de alegătorii săi. De lege ferenda, ar trebui introdus sistemul votului uninominal pentru a se asigura alegerea în autorităţile publice locale a persoanelor care se bucură de stima cetăţenilor din localităţile în care candidează.

b) Condiţii pentru a fl ales consiler

110

Posibilitatea ca o persoană fizică să fie aleasă într-o funcţie publică sau într-o autoritate a administraţiei publice, reprezintă o vocaţie, în sensul că este permisă numai acelor cetăţeni care întrunesc condiţiile cerute de lege.

Condiţiile impuse în mod expres pentru a se asigura legalitatea exercitării mandatului de consilier ales la nivel local sunt următoarele:

• Incapacităţile.în sens larg, incapacitatea se referă la o limitare a

capacităţii de exerciţiu a persoanei fizice; în sens restrîns, incapacităţile sunt stabilite prin legea alegerilor locale, potrivit cărei au dreptul de a candida numai persoanele cu cetăţenie română.

în toate statele din Uniunea Europenă se admite alegerea in funcţii de autoritate publică a persoanelor care au cetăţenia statului respectiv.

în ceea ce priveşte condiţia domiciliului pentru depunerea candidaturii unei persoane, există mai multe opinii, generate în mod evident de tradiţii diferite; unele state, ca MareaBritanie, admit ca cetătenii cu domiciliul într-o localitate să-şi depună candidatura în alte localităţi; alte state, printre care şi România, impun condiţia pentru candidat de a avea domiciliul în unitatea administrativ-teritorială în care candidează (soluţia se justifică prin existenţa tradiţiei populare privind alegerea primarului din rândul locuitorilor care cunosc cel mai bine problemelor colectivităţii locale).

• Incompatibilităţile.Această condiţie se referă la dreptul unei persoane de a

îndeplini singură funcţie de autoritate publică; de aceea, legea prevede că funcţia de consilier este incompatibilă cu alte funcţii cum sunt:

- prefect şi subprefect. Spre deosebire de un consilier ales, care exercită un mandat reprezentativ fiind ales direct prin vot de către cetăţeni, prefectul şi subprefectul sunt autorităţi numite de guvern şi ca atare mandatul lor este imperativ;

- funcţionar în aparatul propriu al consiliilor locale sau al prefecturii. Consilierul nu poatefi funcţionar în aparatul consiliului local pentru că el reprezintă un partid politic şi se subordonează politic, spre deosebire de funcţionar, care trebuie să

111

se subordoneze funcţiei şi legii; consilierul nu poate fi funcţionar nici în prefectură din cauza faptului că ar trebui să execute ordinele prefectului (agent al guvernului), şi ar fi lipsit de libertate de opţiune.

- conducător al unei regii autonome, sau al unui serviciu public de subordonare locală;motivul acestei incompatibilităţi este discutabil, întrucât este greu de crezut că un director al unei regii autonome, care este şi consilier, ar putea avea avantaje din aceasti situaţie. Dimpotrivă, conducătorii serviciilor publice ar trebui să facă parte din consiliile locale pentru a-şi putea expune direct, in plenul consiliului, problemele cu care se confruntă, pentru a putea propune soluţii, pentru a solicita sprijinul consiliului local în vederea soluţionării problemelor de interes public;

- primar. Consilierul nu poate fi concomitent primar deoarece cele două funcţii fac parte din structuri diferite, în sensul că atribuţiile consilierului se exercită la nivelul autorităţii deliberative, în timp ce atribuţiile primarului sunt executive; ar fi absurd ca primarul să-şi stabilească singur sarcini în calitate de consilier;

- deputat, senator, consilier al Preşedintelui României sau membru al guvernului.în ceea ce priveşte calitatea de parlamentar trebuie respectat principiul separaţiei puterilor, în sensul că persoanele care exercită puterea legislativă, nu pot să exercite comcomitent şi puterea executivă. în ceea ce priveşte calitatea de consilier al preşedintelui, este greu de susţinut această incompatibilitate, cu atât mai mult, cu cât prezenţa consilierilor în autorităţile locale ar fi benefică pentru activitatea şefului statului prin comunicarea problemelor colectivităţilor locale direct la vârf. O discuţie aparte trebuie făcută în legătură cu calitatea de membru al Guvernului (o categorie mai largă decât aceea a miniştrilor) trebuie să avem în vedere diferenţele esenţiale în ceea ce priveşte alegerea sau numirea, atributiile, competenţa şi răspunderea care sunt totalmente diferite de la un consilier la un membru al guvernului.

Apariţia unuia dintre cazurile de incompatibilitate pune problema nulităţii relative, întrucît, până în momentul validării madatului, consilierul are posibilitatea de a renunţa la calitatea care îl face incompatibil. Spre deosebire de incapacităţi care atrag nulitatea absolutz a alegeră consilierului, in cazul

112

incompatibilitătă nulitatea se poate acoperi fie prin votul consiliului, fie printr-o fotărâre a instanţei de contencios administrativ.

• InterdicţiilePentru anumite categorii de funcţionari publici sunt

interzise prin legi speciale desfăşurarea unor activititi politice; de exemplu magistraţii, militarii activi, agenţii şi ofiţerii de poliţie, agenţii din serviciile de informaţii etc., nu pot fi consilieri pentru că nu pot fi membrii niciunui partid politic. O discuţie specială comportă candidatura ca independent a unei persoane din categoriile enumerate anterior pentru obţinerea unui mandat de consilier; soluţia ar fi dată de aplicarea principiului incapacităţii speciale, stabilită de legea de organizare a instituţiei respective pentru toţi funcţionarii săi.

c) . Validarea mandatului de consilier.Dreptul de a valida, respectiv de a invalida, alegerea

fiecărui consilier în parte aparţine consiliului local care adoptă hotărârea cu votul majorităţii consilierilor prezenţi la şedinţă.

Trebuie precizat că pentru a fi legal constituit un consiliu local trebuie să valideze cel puţin 2/3 din numărul total; se pune însă problema legalităţii validării unui consilier mai inainte de a se atinge majoritatea de 2/3 prevăzute de lege. Nici validarea în bloc a tuturor consilierilor prezenţi nu respectă legalitatea votului: întrucât consilierul care are un interes personal este obligat să se abţină de la vot, şi cum toţi sunt interesaţi în a fi validaţi, rezultă că toţi ar trebui să se abţină de la vot. Soluţia ar fi validarea mandatelor de către o altă autoritate publică, de preferinţă din sistemul judecătoresc.

Propunerea de validare se face de către comisia aleasă în acest scop; şi cu privire la alegerea acestei comisii, înainte de constituirea consiliului, se pot formula criticile de mai sus.

Validarea mandatului sub condiţie nu trebuie acceptată (chiar dacă evenimentul s-ar produce în viitor şi condiţia cerută de lege s-ar indeplini) deoarece s-ar încălca normele de drept public. Spre deosebire de dreptul civil, în care acordul de voinţă al părâilor este suficient pentru incheierea actului juridic, în dreptul administrativ este necesar ca actul să respecte şi voinţa legiuitorului.

Mandatul unui consilier poate fi invalidat în mai multe

113

situaţii, expres prevăzute de lege:• în cazul în care se constată una dintre incompatibilitiţi; de

regulă, incompatibilităţile subzistă în chiar momentul validirii, consilierul având dreptul de a opta pentru una dintre funcţii chiar în timpul şedinţei de constituire a consiliului local; (prin renunţarea la una din demnităţile care îl fac incompatibil);

• în cazul în care s-au încălcat condiţiile de eligibilitate; o situaţie controversată este aceea în care una dintre condiţii nu era îndeplinită în momentul alegerilor (vârsta, cetăţenia), dar s-a împlinit mai înainte de validarea mandatului; o soluţie ar putea fi nulitatea relativă care se acoperă prin îndeplinirea condiţiei astfel că mandatul poate fi validat;

• alegerea consiliului s-a făcut prin fraudă electorală constatată de Biroul Electoral Central; în această situaţie, nu se pune problema validirii ci a imposibilităţii de a valida o persoană. Alegerea prin fraudă este un act nul absolut care nu poate produce efecte juridice şi, ca atare, acea persoană nu poate fi considerată ca fiind (pentru invalidare ar trebui mai întâi ca o persoană să fi fost legal aleasă).

d) . Modalităţile de exercitare a votuluiDreptul de vot al consilierului are caracter personal,

indiferent unde se exercită, în plenul consiliului, în cadrul comisiilor pe domenii sau în alte forme de activitate. Această prerogativă are ca revers obligaţia consilierului de a-şi exercita votul personal, sau, altfel spus, de a fi prezent în momentul votului. Per a contrario, rezultă că nici un consilier nu poate delega o altă persoană să voteze în locul lui, chiar dacă ar fi la rândul ei consilier.

Votul poate avea caracter deschis şi se exprimă frecvent prin ridicarea mâinii într-una din cele trei situaţii posibile la alegerea consilierului: pentru, împotrivă, abţinere.

O altă modalitate a votului deschis este votul uninominal: în acest caz, la solicitarea secretarului consiliului local, fiecare consilier se pronunţă cu voce tare asupra problemei supuse votului. Deşi legea nu prevede expres, în cazul votului uninominal, mai ales atunci cînd este necesar cvorumul, consilierii nu ar trebui să se abţină din următoarele considerente:

• pentru adoptarea unor hotărîri de importanţă deosebită pentru colectivitatea locală legea prevede uneori majoritatea de

114

două treimi, lucru care nu s-ar putea realiza în cazul abţinerii consilierilor de la vot.

• exercitarea votului nu este doar un drept, ci şi o obligaţie legală pentru exercitarea mandatului; abţinerea de la vot ar echivala cu refuzul consilierului de a-şi exercita mandatul;

• prin votul său consilierul exprimă o opinie politică, în virtutea obligaţiei sale de a reprezenta interesele cetăţenilor care l-au ales; abţinerea de la vot ar echivala cu fuga de răspundere, cu abdicarea de la datoria reprezentării alegătorilor.

în anumite situaţii abţinerea de la vot este obligatorie, aşa cum se întâmplă în cazul în care consilierul are un interes personal patrimonial. Abţinerea de la vot a consilierului care are un interes personal este dictată de necesitatea ca autoritatea publică să servească numai interesul general.

O discuţie aparte comportă situaţia în care toţi consilierii au interese personale, aşa cum este posibil în cazul adoptării unor hotărâri privind impozite sau taxele locale; soluţia ce ar putea fi aplicată este aceea ca taxele şi impozitele să fie stabilite numai prin lege.

în spiritul legii, un consilier ar trebuie să se abţină de la vot în cazul hotărârilor care i-ar aduce beneficii personale: iluminarea casei, canalizarea străzii pe care locuieşte, asfaltarea drumului etc.

Exercitarea votului secret se face prin utilizarea unor buletine de vot pe care sunt înscrise nume de persoane pe care consilierul fie le lasă neacoperite, fie le şterge cu o linie orizontală, după care buletinele se introduc în urnă. Votul cu privire la persoane trebuie să fie întotdeauna secret indiferent de persoana ce face obiectul alegerii.

e) . Informarea consilierilor.Pentru a-şi putea exercita mandatul în deplină cunoştinţă

de cauză, consilierii trebuie să fie informaţi cu privire la activităţile administraţiei locale; legea prevede că Primarul şi serviciile locale ale administraţiei publice sunt obligate să pună la dispoziţia consilierilor, la cererea acestora, în termen de cel mult 10 zile, informaţiile necesare îndeplinirii mandatului. Cererea se poate formula atât oral, în şedinţele de consiliu sau comisii, cât şi în scris, prin intermediul secretarului consiliului local.

115

Un aspect deosebit îl constituie volumul informaţiilor solicitate, deoarece cantitatea de informaţii influenţează calitatea deciziei. Pe de altă parte, cu cât este mai mare volumul de informaţii, cu atât este mai dificil pentru funcţionari să-l elaboreze, şi pentru consilieri să-l analizeze; se ajunge la un paradox al situaţiei în care consilierii nu pot lua o decizie în timp real tocmai pentru faptul că nu pot sintetiza excesul de informaţii.

Refuzul primarului sau al funcţionarilor de a furniza informaţiile cerute de consilier constituie o faptă ilegală ceea ce înseamnă acest refuz poate fi atacat în justiţie potrivit procedurii speciale a contenciosului, urmând ca persoana vinovată să fie sancţionată. Refuzul funcţionarului public nu trebuie să fie interpretat ca o atitudine politică; de cele mai multe ori, refuzul exprimă dezacordul faţă de soluţia propusă, fiind deci o atitudine a specialistului. Deşi legea nu precizează, furnizarea informaţiilor trebuie să aibă caracter complet, exact şi veridic. Refuzul de a furniza informaţii nu trebuie confundat cu răspunsul negativ la un proiect de hotărîre sau amendament propus spre adotare. De regulă, răspunsul negativ se concretizează în avize sau rapoarte de specialitate şi este motivat în fapt şi în drept. Deşi legea nu prevede, ar trebui ca funcţionarul de specialitate care a răspuns negativ să facă o propunere pertinentă cu privire la alt mod de soluţionare a problemei, întrucât un „refuz de dragul refuzului" nu se justifică.

3. Răspunderea consilierului.a) Principiul răspunderii personale.Principiul răspunderii personale este definitoriu pentru

orice sistem de drept democratic. Potrivit acestui principiu, o persoană poate fi trasă la răspundere pentru faptele proprii şi în mod reciproc nimeni nu poate răspunde pentru faptele altuia. Evident că tipul răspunderii depinde de natura faptei comise, astfel că răspunderea poate fi materială, disciplinară, sau penală.

Indiferent de natura răspunderii ea presupune îndeplinirea cumulativă a trei condiţii: comiterea unei fapte ilicite; vinovăţia celui care a comis fapta; existenţa unei legături de cauzalitate între vinovăţie şi fapta comisă.

Potrivit legii consiliile locale nu sunt abilitate să aplice sancţiuni consilierilor, dar ele pot proceda la cercetarea prealabilă

116

a faptei pentru a stabili vinovitia unui consilier în vederea tragerii lui la răspundere de către autorităţile jurisdicţionale competente, deoarece:

- consiiile locale au dreptul de a stabili comisii de anchetă şi, ca atare, de a cerceta faptele comise de către orice persoană;

- potrivit regulamentului de organizare proprie, consiliul local poate lua măsuri procedurale cu privire la un consilier, respectiv interdicţia de a conduce o şedinţă, de a lua cuvîntul în şedinţă etc. avînd în vedere condiţiile răspunderii, consiliul local nu poate aplica sancţiuni înainte de a se încheia procedura cercetării şi rămânerea definitivă a hotărârii instanţei.

Trebuie precizat faptul că obligaţia de plată în cazul răspunderii materiale se instituie faţă de comună (judeţ) ca personalitate juridică, deoarece consiliile nu au personalitate juridică.

în mod excepţional, în cazuri expres prevăzute de lege se aplică principiul răspunderii colective. Amintim în acest sens prevederile legii administraţiei publice locale potrivit căreia „consilierii răspund solidar pentru activitatea consiliului local din care fac parte şi pentru hotărârile acestuia pe care le-au votat”. Răspunderea colectivă este o specie a răspunderii juridice care constă în sancţionarea tuturor membrilor autorităţii publice care au luat parte la comiterea faptei sau adoptarea actului ilicit. Soluţia este greşită din punct de vedere juridic deoarece un consilier al unei autoritiţi publice poate fi sancţionat conform răspunderii colective chiar şi în cazul in care ar fi votat împotriva actului ilicit.

Răspunderea solidară pentru activitatea consiliului nu se susţine juridic deoarece:- mandatul consilierilor este politic şi numai în subsidiar, administrativ;- sancţionarea unui consilier pentru opinia exprimată contravine libertăţi de opinie;- o activitate pur politică nu poate determina o răspundere de altă natură decît politică.

Răspunderea consilierilor în mod solidar este anticonstituţională: sancţionarea consilierilor se poate face numai prin votul cetăţenilor deoarece aceştia au dreptul de a acorda sau de a retrage mandatul celor aleşi.

117

b) Suspendarea consilieruluiInstituţia suspendării consilierului pare o reminiscenţă a

dreptului socialist, potrivit căruia organul (politic) care numea o persoană în funcţie avea şi dreptul de a suspenda acea persoană. Măsura suspendării din funcţie a unui consilier nu poate fi argumentată juridic deoarece:

- consilierul nu este încadrat cu contract de muncă într-o funcţie, ci îndeplineşte un mandat;

- consilierul nu se află în raport de subordonare faţă de consiliul din care face parte;

- consilierul îşi încetează mandatul numai ca urmare a unei hotărâri judecitoreşti definitive prin care s-a stabilit o pedeapsă privativă de libertate.

Potrivit legii, prefectul poate dispune prin ordin suspendarea din funcţie a consilierului, fie la sesizarea instanţei, fie a Parchetului, în cazul în care consilierul a fost trimis în judecată pentru săvârşirea cu intenţie a unei fapte penale, precum şi dacă s-a pus în mişcare acţiunea penală şi s-a luat măsura arestării preventive. Cu privire la aceste prevederi sunt necesare clarificări:

- nu este clar ce se înţelege prin sesizarea motivată a instanţei de judecată;

-suspendarea din funcţie, ca sancţiune, încalcă principiului prezumţiei de nevinovăţie,potrivit căruia nimeni nu poate fi tras la răspundere mai înainte de a i se fi dovedit vinovăţia.;

-suspendarea durează până la soluţionarea definitivă a cauzei înseamnă că ipotetic consilierul va fi impiedicat să-şi exercite mandatul; în cazul în care-şi dovedeşte nevinoviţia, nu poate fi soluţionată problema împiedicării exercitării mandatului.

c) încetarea mandatuluiîncetarea mandatului consilierilor aleşi intervine la

termen, adică la sfârşitul perioadei de patru ani. Termenul de patru ani trebuie avut în vedere sub aspectul legalităţii funcţionării consiliului local; durata poate fi mai mică, sau mai mare de patru ani, fără ca unui consilier să-i înceteze mandatul; deoarece activitatea unui consiliu local nu încetează din momentul alegerilor locale, ci din momentul constituirii altui consiliu.

încetarea mandatului înainte de termen poate avea loc în

118

următoarele situaţii:- în cazul decesului trebuie avut in vedere că acest fapt

atrage vacantarea unui loc din consiliul local ceea ce impune începerea procedurii de validarea altui candidat de pe lista aceluiaşi partid din care facea parte decedatul;

- în cazul demisiei: trebuie precizat că termenul este impropriu, deoarece consilierul nu are contract cu consiliul, dar, lato sensu, se poate accepta ideea demisiei din funcţie. Demisia este un act unilateral de voinţă, şi ea trebuie făcută în scris pentru a se proba dorinţa consilierului de a se retrage. După adoptarea hotărîrii consiliului local cu privire la retragerea unui consilier şi vacantarea locului consilierul demisionar nu mai poate reveni. Hotărârea consiliului local este necesară pentru respectarea legalităţii actului administrativ (nu pentru a legaliza demisia, care depinde exclusiv de voinţa demisionarului);

- în caz de incompatibilitate: reamintim faptul că incompatibilitatea poate exista pînă în momentul validării mandatului; numai în cazul în care consilierul refuză să renunţe la una din funcţii intervine încetarea mandatului ;

- în cazul schimbării domiciliului în altă unitate administrativ-teritorială; redactarea textului este confuză, întrucît unităţile administrative sunt de mai multe categorii. Dacă s-ar aplica strict această prevedere ar însemna că un consilier judeţean, care-şi schimbă domiciliul într-o altă comună din acelaş judeţ ar trebui invalidat. Pe de altă parte, condiţia de domiciliu este cerută de lege pentru candidat, nu şi pentru consilierul ales;

- în cazul absenţei nemotivată la mai mult de trei şedinţe ordinare consecutive ale consiliului local: legea nu precizează care absente trebuie motivate (consiliile au adoptat o multitudine de regulamente prin care sunt acceptate motivări rnai mult sau mai puţin legitime). Deşi legea se referă la absenţele de la şedinţele ordinare ale consiliului ea trebuie extinsă şi asupra şedinţelor extraordinare, datorită aceleiaşi obligaţii a consilierului de a-şi îndeplini mandatul. Absenţele nu pot fi luate în considerare în cazul şedinţelor din comisii deoarece aceste forme de lucru nu produc efecte juridice şi nu se materializează în acte administrative. Absenţele trebuie să fie acumulate la trei şedinţe consecutive; condiţia este total necorespunzătoare, deoarece un consilier care o dată vine, o dată nu vine, poate să-şi exercite

119

mandatul timp de patru ani deşi participă numai la 50% din şedinţe.

- în cazul imposibilităţii exercitării mandatului pe o perioadă mai mare de şase luni: legea nu face distincţie cu privire la natura acestei imposibilităţi. Teza poate fi acceptată numai dacă această imposibilitate de a exercita mandatul este imputabilă consilierului; în caz contrar, ar însemna ca un consilier să răspundă pentru fapta altuia ceea ce încalcă principiile de drept.

- în caz de frauda electrală sau prin încălcarea altor dispoziţii ale legii privind alegerile locale. Desigur că pentru încetarea mandatului trebuie să existe o hotărâre judecătorească definitivă prin care s-au constatat fraude. în plus, o persoană aleasă prin fraudă nu poate fi considerată consilier şi ca atare este absurd să vorbim de încetarea unei calităţi care n-a existat niciodată; mai corect ar fi să se constate inexistenţa actului, a faptului că acel mandat nu a existat niciodată.

- în cazul condamnarii consilierului prin hotărâre judecătorească definitivă la o pedeapsă privativă de libertate: dacă legea nu distinge înseamnă că soluţia încetării mandatului se aplică indiferent de infracţiunea comisă. Pentru consiliu este mai important faptul că un consilier nu participă la şedinţe decât aspectul executării pedepsei privative de libertate.

- în cazul punere sub interdictie a consilierului pentru debilitate sau alienare mintală, ori in cazul pierderii drepturilor electorale. în prima ipoteză este greu de crezut că un consilier devine debil după ce a fost ales (debilitatea fiind de regulă congenitală). A doua ipoteză este mai interesantă sub aspectul pierderii drepturilor electorale, adică a dreptului de a alege sau de a fi ales într-o autoritate a administraţiei publice. De regulă, pierderea acestor drepturi este consecinţa comiterii unei infracţiuni, fiind o pedeapsă complementară. Dacă orice condamnare determină încetarea mandatului nu mai este necesară precizarea cu privire la pierderea drepturilor electorale, care este intotdeauna o pedeapsa complementară faţă de pedeapsa principală.

- în cazul refuzului de a depune jurămîntul. Potrivit legii, consilierii care refuză să depună jurământul sunt consideraţi demisionaţi. Această dispoziţie este absurdă atâta timp cât demisia este un act unilateral de voinţă şi în plus, nu se poate

120

demisiona dintr-o funcţie care nu există. Mai corectă ar fi soluţia încetării mandatului (nu demisia), întrucât consilierul care refuză să depună jurământul refuză de fapt obligaţia de a-şi îndeplini mandatul ceea ce contravine legii. Acest aspect trebuie consemnat în hotărârea consiliului privind încetarea mandatului (refuzul în sine exprimă un drept de opţiune care nu are consecinţe directe în domeniul răspunderii).

d)Ocuparea locului vacant de consilier.Ca urmare a încetării mandatului unuia dintre consilieri

mai înainte de expirarea termenului, în consiliul local devine vacant un loc şi, potrivit legii, acesta poate fi ocupat de următorul candidat de pe lista partidului din care facea parte consilierul al cărui mandat a încetat. în practică s-a constatat de multe ori că un candidat înscris iniţial pe lista unui partid şi-a modificat opţiunea politică şi a trecut la alt partid. Interpretarea literală a legii ar duce la concluzia că trebuie validat următorul candidat de pe listă, indiferent dacă aparţine sau nu partidului care l-a propus. Soluţia trebuie aplicată în spiritul legii, deoarece scrutinul de listă este expresia votului politic şi ca atare trebuie validat candidatul de pe listă pe care partidul îl confirmă ca membru. Ordinea de prioritate a validării trebuie să se bazeze pe principiul apartenenţei politice a candidatului, nu a ordinii înscrierii pe listă anterior alegerilor.

4. Trăsăturile activităţii consilierului.a) Promovarea intereselor publice.Exercitarea mandatului de consilier local trebuie să se

realizeze în interesul cetăţenilor în virtutea faptului că el este reprezentantul acestora la nivelul autorităţii administraţiei care asigură conducerea unei colectivităţi umane. în cadrul autorităţii publice în care activează consilierul trebuie să primeze interesul public şi, ca atare, interesul politic trebuie subordonat celui public.

Promovarea interesului public este posibilă, în primul rând, prin culegerea informaţiilor relevante pentru situaţia socio-economică a colectivităţii locale. Această cunoaştere se realizează prin contactul direct cu cetăţenii sau cu organizaţiile acestora, sau indirect, prin intermediul presei, comunicatelor oficiale, rapoartelor de specialitate etc. în procesul selectării informaţiilor de interes general este bine să fie consultate organizaţiile sociale,

121

cum sunt asociaţiile de locatari, sindicatele, instituţiile de binefacere, deoarece ele furnizează informaţii deja structurate şi, în acelaşi timp, recepţionează răspunsurile de la consilieri.

în al doilea rând, se impune legitimitatea acţiunilor întreprinse de consilier. Deşi în exercitarea mandatului, consilierii sunt ocrotiţi de lege, aceasta nu înseamnă că aceştia pot încălca normele morale sau politice; orice încălcare a acestor norme antrenează atât scăderea autorităţii personale, cât, mai ales, deteriorarea imaginii partidului din care face parte consilierul. Legitimitatea acţiunilor întreprinse de consilier presupune evitarea oricărui prilej de suspiciune sau aparenţă de incorectitudine. Această cerinţă este simplu de respectat dacă cel care are un interes personal se abţine de la vot, dacă nu implică autoritatea publică în activitatea privată, dacă evită acţiunile care nu pot fi justificate public; de câte ori o acţiune nu se poate justifica apare bănuiala de corupţie şi aceasta este cel mai mare inamic al imaginii politice.

în al treilea rînd, interesul public presupune utilitatea, adică eficienţa cu care se desfaşoară activitatea consilierului. De reţinut că eficienta depinde de felul în care consilierul spune nu la activităţile inutile pentru că nu orice discuţie sau întrunire este necesară pentru interesul public; în plus, prezenţa consilierului la toate discuţiile, întâlnirile sau showurile organizate pe plan local reduce posibilitatea acestuia de a sintetiza informaţiile. Pe de altă parte, un consilier este eficient dacă îşi desfaşoară acţiunea în cunoştinţă de cauză; oricât de mică pare o problemă, ea nu se poate soluţiona decât dacă se cunosc toate condiţiile şi factorii care o determină.

în plus, cu cât opinia unui consilier este mai pertinentă, cu atât va obţine adeziunea celorlalţi membri ai grupului, cât şi a altora, fiind bazaţi pe cunoaşterea profundă şi completă a problemei ce trebuie rezolvată.

b) . Scopul politicActivitatea consilierului se desfăşoară, desigur, în

concordanţă cu scopul politic al partidului din care face parte. Atunci când Niccolo Machiavelli afirma că în politică nu există valori morale, avea în vedere în primul rând utilitatea politicii pentru stat, nu imoralitatea de care se face atâta caz. Timiditatea, ruşinea, sentimentul de inferioritate etc. n-au ce căuta în politică;

122

atâta timp cât acţiunea are succes nu contează că metoda sau instrumentele au fost folosite şi de adversarul politic. Nu există cineva atotştiutor, în aşa fel încât consilierul să refuze sfaturile altora.

Un alt element necesar interesului politic este inovaţia, adică aplicarea de metode şi mijloace noi pentru soluţionarea unor probleme vechi; consilierul inovator alege soluţia cea mai eficientă, atât sub aspectul costurilor, cât şi al duratei de soluţionare a cazului. Inovaţia se impune cu aceeaşi pregnanţă şi în explicarea erorilor politice; dacă eroarea este imputabilă consilierului, acesta nu trebuie să arate cu degetul nici spre colegi, nici spre adversari, mult mai utilă fiind explicarea modului în care consilierul va acţiona pentru a remedia situaţia.

Pentru atingerea scopului politic este necesară şi cooperare permanentă cu funcţionarii din aparatul autoritiţii administraţiei publice, cu cetăţenii, cu ONG-urile şi cu presa. în cadrul acestei cooperări, consilierul are datoria să explice, ori de căte ori este necesar, strategia politică a partidului din care face parte. Repetând punctele cheie ale strategiei politice acestea devin sloganuri, iar dacă aparatul administraţiei este utilizat pentru propagarea acestor sloganuri se construieşte mitul politic. Mitul politic nu este altceva decât doctrina partidului, prezentată în formă accesibilă cetăţenilor. De altfel, orice partid politic ajuns la putere încearcă să creeze o opinie favorabili faţă de politica sa şi utilizează în acest scop propaganda şi mijloacele de comunicare pe care le poate controla. Pe de altă parte, cooperarea cu funcţionarii din aparatul consiliului local asigură, pe lângă cunoaşterea politicii partidului şi sprijinul profesional pe care funcţionarii îl acordă consilierului. Dacă, pur teoretic, funcţionarul este “subordonat” consilierului, în practică este mai util ca şi consilierul să răspundă cererilor (intereselor) funcţionarilor.

c) Studiul de cazStudiul de caz permite analiza aprofundată a problemelor

specifice din colectivitatea locală în care activează consilierul. Prin studiul de caz un consilier poate deveni „expert” într-o anumită problemă, dacă acumulează experienţă şi mobilitatea necesară adaptării la situaţia reală. Sursele studiului de caz pot fi diverse: scrisori de la alegători, referate din partea funcţionarilor,

123

rapoarte din partea altor autorităţi publice, din presă, de la ONG-uri, sindicate etc. Pentru eficienţa studiului de caz trebuie aplicat principiul rezonabilităţii, pentru că cetăţenii nu aşteaptă miracole, dar aşteaptă ca un consilier să întreprindă ceva, să declanşeze o acţiune în sprijnul lor.

Necesitatea soluţionării unei probleme poate apare a priori, atunci când cetăţenii se adresează pentru prima dată unui consilier, fie a posteriori, adică după ce aceştia au străbătut toate procedurile administrative, iar consilierul este ultima persoană la care apelează.

Soluţionarea cazului prin intermediul funcţionarului sau a compartimentului de specialitate de care depinde problema, se poate cere oral sau scris. în orice alternativă este obligatorie anunţarea în scris a petentului; mult mai grav pentru imaginea consilierului decât un răspuns negativ este lipsa răspunsului.

în practică funcţionarii promit soluţionarea problemei şi, la rândul lor, consilierii promit cetăţenilor acelaşi lucru. Dacă problema nu se soluţionează de către funcţionarul desemnat consilierul trebuie să se adreseze şefului ierarhic; dacă nici la nivelul şefului ierarfic nu poate fi soluţionată, se impune un studiu de caz şi analizarea situaţiei în cadrul comisiei sau a consiliului local. Dacă la nivelul consiliului local o problemă nu poate fi soluţionată, consilierul trebuie să ceară scuze cetăţenilor, să le arate că a depus toată diligenta necesară, dar consiliul are o altă majoritate politică, sau că guvernul nu doreşte schimbarea reglementarilor existente, astfel că problema nu poate fi soluţionată. Explicarea motivelor este absolut necesars pentru că ea constituie o componentă a educaţiei politice a cetăţenilor şi a imaginii partidului din care face parte consilierul.

Studiul de caz are totdeauna relevantă politică şi de aceea chiar şi un insucces trebuie folosit pentru a demonstra imperfecţiunea sistemului. Cu atât mai mult, în cazul unui succes trebuie să făcută publicitate cazului prin mass-media.

d) Publicitatea activităţii consilierului.Fiecare consilier trebuie să-şi facă public atât programul

de lucru, cât mai ales rezultatele obţinute; în acest scop, se permite lauda de sine cu condiţia ca să fie amintit sprijinul primit din partea partidului pentru că într-o colectivitate locală orice succes are conotaţie politică.

124

Foarte important pentru publicitate este modul în care se utilizează canalele de comunicaţie. Pentru unii autori defecţiunile de comunicaţia constituie cauze ale conflictelor sociale; aceste defecţiuni de comunicare se pot rezolva aplicând metode ştiinţifice de analiză a relaţiilor interumane, prin eliminarea obstacolelor din calea înţelegerii realităţii astfel încât necesităţile sistemului social să devină identice cu necesităţile individului.

Publicitatea activităţii personale poate utilizată cu mare efect dacă un consilier ştie cum să furmizeze informaţiile cheie, bombele informatice. Ori de câte ori consilierul prezintă succesele obţinute, trebuie să renunţe la amănuntele nesemnificative ale povestirii şi să prezinte mesajul actiună. în publicitatea activităţii personale cel mai mare impact îl are mesajul cu caracter social: viaţa, sănătatea, bunăstarea cetăţenilor.

în cadrul acţiunilor destinate publicităţii sunt importante şi relaţiile cu presa. Consilierul trebuie să cunoască reporterii locali, ziarele pentru care scriu, precum şi tipul de informaţii pe care-1 agreează, pentru a putea oferi exact ceea ce se doreşte. în principiu, trebuie răspuns întotdeauna unui interviu sau unei invitaţii făcută de presă.

Calitatea relaţiilor cu presa depinde şi de conţinutul informaţiilor furnizate. Pentru presă este mult mai importantă o ştire care are subiect de interes public decât o ştire cu caracter persoanl; atacurile la persoană, de exemplu, nu inspiră încredere şi nici nu sunt de interes general ca să poată fi publicate.

O publicitate corectă presupune desigur şi reciprocitatea obligaţiilor faţă de cetăteni. Consilierul are obligaţia de a răspunde invitaţiilor primite, iar dacă nu o poate face, trebuie să-şi ceară scuze celor care l-au invitat. De asemenea, consilierul are datoria de a răspunde scrisorilor primite; chiar dacă nu are un răspuns mulţumitor pentru petiţionar; mult mai important este ca răspunsul să fie sincer, politicos şi scurt.

în sfirşit, publicitatea nu exclude confidenţialitatea. A fi confidenţial nu înseamnă a ascunde adevărul, ci a păstra secrete informaţiile care nu sunt destinate publicităţii; informaţiile cu privire la discuţiile din partid sau grupul de consilieri nu sunt destinate consiliului sau presei.

De asemenea, informaţiile referitoare la viaţa personală a funcţionarilor nu pot fi divulgate public. Aceiaş soluţie se impune

125

cu privire la infomaţiile cu caracter economic, (cum sunt negocierile, licitaţiile, ) care trebuie să rămână secrete sub sancţiunea anulără actului în cazul divulgării lui.

a) . Pregătirea şedinţei de comisie.Cea mai mare parte din activitatea consilierului se

desfăşoară în cadrul comisiilor pe domenii. Având în vedere volumul mare de muncă necesar este preferabil ca un consilier să nu facă parte din mai multe comisii.

Pregatirea şedinţelor de comisie include mai multe operaţiuni cum sunt: studiul de caz, studiul rapoartelor (informărilor) primite de la compartimentele de specialitate din primărie, statistici, biblioteca de acte normative, analiza cazurilor similare. Volumul mare de documente supuse dezbaterilor într-o şedinţă necesită cel puţin o zi pe săptămînă pentru studiul proiectelor de hotărâri, formularea de critici, amendamente, propuneri, soluţii etc. S-a dovedit statistic, o treime din durata planificată a unei şedinţe se consumă inutil cu organizarea, informarea prezentarea şi selectarea materialelor ce urmează a fi analizate efectiv.

Desfăşurarea eficientă a şedinţei de comisie depinde şi de modul de planficare. în primul rând, planificarea trebuie să ţină cont de priorităţile consiliului local; ca urmare, în funcţie de şedinţele de consiliu ce urmează a se desfăşura se planifică şi şedinţele de comisie, în al doilea rând, planificarea trebuie să ţină cont de existenţa (inexistenţa) avizele şi rapoartele necesare pentru adoptarea unei hotărâri; ele trebuie studiate înainte de desfăşurarea propriu-zisă a şedinţei în plenul comisiei. în al treilea rând, o planificare corectă ţine seama şi de decizia politică a grupului, sau chiar a partidului pentru problemele deosebite. Dacă exisă acordul liderului de grup, sau al partidului, consilierul care propune soluţia trebuie să fie sprijinit la vot de toţi ceilalţi.

Consilierii pot să apeleze în cadrul şedinţei de comisie la funcţionarii care au întocmit rapoartele de specialitate. Chiar dacă un aviz sau raport este negativ (sau chiar pozitiv) funcţionarul care l-a elaborat este specialistul care poate răspunde la toate întrebările. Desigur că un consilier poate invita la şedinţe presa, ONG-urile, reprezentanţi ai sindicatelor şi alte persoane interesate.

Şi la nivelul comisiei trebuie respectat cvorumul fara

126

excepţie. Dacă nu se respecţi majoritatea de 2/3 pentru avizare orice consilier poate să facă menţiune în procesul verbal de şedinţă şi să ceară ulterior plenului consiliului să nu ia în considerare acel aviz. Chiar dacă nu a fost prezent la o şedinţă de comisie un consilier are dreptul să ceară procesul-verbal anterior şi să-l citească. De asemenea, poate cere modificarea procesului-verbal atunci cînd constată că opinia sa nu este corect menţionată.

b) Activitatea în calitate de preşedinte al comisiei.Calitatea de preşedinte de comisie are un dublu aspect: pe

de o parte pentru că exprimă politica partidului din care face parte la nivelul administraţiei locale, iar pe de altă parte, pentru că modifică reguli, proceduri sau structuri administrative conform intenţiilor electoratului. Această calitate atrage după sine responsabilitatea pentru modul în care preşedintele şi comisia pe care o conduce şi-au îndeplinit atribuţiile în domeniul pe care-1 coordonează: salubritate, transport, alimentare cu apă, construcţiua de drumuri, locuinţe, asistenţa şi protecţia socială etc.

Pentru a-şi duce la bun sfârşit misiunea, preşedintele de comisie trebuie să fie în primul rând bine informat; în acest scop, se impune colaborarea cu funcţionarii din serviciile publice avind acelaşi profil cu cel al comisiei. Chiar dacă se stabileşte o bună colaborare între preşedintele de comisie şi şefii serviciilor publice locale, nu trebuie să se inverseze rolurile.Ca urmare, şefii serviciilor publice, care au puterea de decizie administrativă, vor trebui să ceară sprijinul consilierilor pentru o soluţie politică; consilierii, care nu pot exercita puterea administrativă, vor solicita şefilor serviciilor publice soluţii executive.

Preşedintele comisiei are misiunea de a stabili ordinea de zi a unei şedinţe, misiune importantă pentru dezbaterea cu prioritate a unei probleme. Rolul preşedintelui constă în a selecţiona problemele de importanţă majoră pentru comunitate şi de a convinge comisia cu privire la modul în care poate fi rezolvată fiecare dintre ele. în plus ordinea de zi trebuie să fie atrăgătoare atît pentru cetăţeni, cît şi pentru presă. în sfîrşit, preşedintele are meritul de a convinge comisia să voteze proiectele de hotărîri de pe ordinea de zi a comisiei ceea ce înseamnă o garanţie cu privire la faptul că proiectele vor fi adoptate în plen.

127

Preşedintele comisiei are şi funcţia de reprezentare. în primul rând, preşedintele de comisie este cel care reprezintă opinia publică în cadrul comisiei şi consiliului în virtutea calităţii lui de ales al cetăţenilor; în al doilea rând, preşedintele unei comisii va reprezenta opinia comisiei sale în cadrul altor comisii; în al treilea rând, preşedintele reprezintă comisia în plenul consiliului local, prezintă avizul dat şi opinia comisiei.

Un preşedinte de comisie lucrează mai eficient dacă apelează la raportori. în acest sens, preşedintele poate numi dintre consilieri persoana care să prezinte raport cu privire la o problemă ce urmează a fi dezbătută. Cu cât există rapoarte mai complete şi exacte, cu atât scade durata unei şedinţe de consiliu şi de comisie. Preşedintele poate desemna pe raportor să-şi prezinte expunerea în plenul consiliului, dacă a fost votată de comisie.

c) . Avizarea proiectelor de hotăîriPrincipala atribuţie a unei comisii constă în elaborarea

avizelor necesare adoptării proiectelor de hotărâri, întrucât legea prevede că nici un proiect nu poate fi supus spre aprobare consiliului local fără avizul comisiilor.

Procedura elaborării avizelor impune cunoaşterea de către consilieri a naturii acestora; avizele conforme fiind obligatorii, cele consultative fiind doar necesare, iar cele facultative utile pentru simpla informare.

în procesul elaborării avizelor pentru proiecte de hotărâri, amendamente, regulamente sau contracte administrative trebuie respectate căteva principii:• Avizarea unui proiect se negociază în cadrul comisiilor; în cazul unor divergenţe trebuie implicaţi liderii grupurilor politice şi, dacă nici aşa nu se ajunge la un acord, se face negocierea la nivel de partide. Procedura este importantă pentru că succesul la vot al unei hotărîri depinde mai mult de soluţionarea divergentelor în comisii, decât de dezbaterea lor în plenul consiliului.• Al doilea principiu impune ca un consilier care nu a luat parte la negocieri in cadrul comisiei, să se abţină de la discutarea problemei in plenul consiliului pentru că nu are argumentele necesare pentru a schimba soluţia.• Al treilea principiu se referă la motivarea avizului, indiferent dacă acesta este pozitiv sau negativ, ceeace înseamnă

128

că trebuie să cuprindă considerentele de drept şi de fapt pe care se intemeiază acordul (sau refuzul). Dacă în timpul dezbaterilor intervin modificări majore ale proiectului, acesta trebuie returnat serviciului de specialitate în vederea reformulării lui.• în sfârşit, la acordarea (respingerea) avizului trebuie audiat şeful serviciului public de specialitate care a întocmit raportul pentru a cunoaşte toate actele şi faptele care au stat la baza proiectului respectiv. Lipsa informaţiilor în momentul dezbaterii proiectului determină adoptarea de hotărâri inoportune sau, mai grav, ilegale.

d) Comisiile specialeîn afară de comisiile pe domenii, consiliul local poate

organiza comisii cu caracter special, cum sunt cele de anchetă, de validare şi numiri, precum şi în cazul acordării de licenţe pentru serviciile publice de interes local. Deosebirea dintre o comisie obişnuită şi o comisie specială constă în faptul că după aprobarea regulamentul de funcţionare a comisiei speciale, nu mai este necesară intervenţia consiliului pentru aprobarea actelor şi faptelor administrative înfăptuite de comisie.

Numărul şi atribuţiile comisiilor speciale trebuie reevaluate periodic deoarece se modifică şi priorităţile colectivităţilor locale. în principiu, o comisie specială are o activitate determinatăîin timp, respectiv până la atingerea scopului propus.

în practică, se organizează cel mai adesea comisă de ancheta pentru cercetarea anumitor fenomene negative sau cu privire la activitatea unor persoane. Aceste comisii de anchetă stabilesc de regulă răspunderea administrativă a unor persoane, dar nu pot aplica sancţiuni civile sau penale, intrucit nu au competenţa legală. Anchetele care se comunică altor autorităţi publice (Parchet, Curtea de conturi, Garda Financiară etc.), produc efecte juridice în mod direct şi constituie probe pentru organele de cercetare penală sau pentru instanţele de judecată.

Comisia de validare are aceeaşi durată de funcţionare ca şi mandatul consiliului local, dar ea nu se intrunegte periodic, ci numai când este necesar. în principiu, comisia de validare analizează incapacităţle, incompatibilităţile şi interdicfale stabilite de lege pentru calitatea de consilier gi propuneconsiliului validarea sau invalidarea mandatului unei persoane. în practică,

129

cele mai controversate probleme sunt legate de calitatea persoanei care candidează la un loc vacant in consiliu în primul rând, trebuie stabilit caracterul de autoritate al funcţiei pe care o îndeplineşte candidatul: principiul necesar şi suficient pentru stabilirea caracterului de autoritate administrativă al unei funcţii este dat de natura juridică a actelor indeplinite şi al efectelor pe care ele le produc.

O altă problemă larg disputată este aceea legată de calitatea politică a persoanei care candidează la un loc vacant in consiliul local. Principiul este ca persoana respectivă să aibă calitatea de membru al partidului din care a făcut parte persoana demisionată, decedată sau demiss. în acest caz, ordinea de pe lista de candidafi are relevanfa doar pentru membră partidului respectiv. Dacă o persoană şi-a schimbat opţiunea politică, ea nu mai poate invoca prioritatea listei deoarece lista aparţine unui partid politic din care persoana respectivă nu mai face parte.

Unele consilii locale au instituit comisia pentru numiri de persoane în anumite funcţii administrative. Aceste comisă sunt necesare deoarece degrevează consiliul local de activităţi birocratice, precum şi pentru faptul că activitatea de numire a unor specialişti necesită tot specialigti. Problema cea mai grea constă în a şti dacă pot fi numiţi în diverse funcţii chiar consilieri din consiliul local; dacă o persoană ce exercită autoritate publică nu poate îndeplini simultan funcţia de consilier, atunci nici consilierul nu poate îndeplini simultan o funcţie de autoritate publică.

în cazul în care un consilier trebuie să aprobe tariful pentru un serviciu public furnizat de un agent economic la care el este director, situaţia lui devine paradoxală;pe de o parte, el trebuie să apere interesele consiliului din care face parte în calitate de consilier ales; pe de alta,el va susţine interesele agentului economic la care este director6. Participarea consilierului la şedinţele Consiliului.

a) Dreptul de iniţiativă al consilierului.Dreptul de iniţiativă exprimă posibilitatea pe care o are un

consilier de a propune adoptarea unui proiect de fotirire, indiferent daci proiectul este rezultatul activitită personale sau nu.

înainte de a fi adoptate, trebuie ca proiectele de hotărâri să

130

fie transmise, prin grija secretarului, atât la compartimentele de resort ale primăriei (pentru raportul de specialitate), cât şi la comisiile pe domenii ale consiliului local ( pentru avizare).

Dreptul de initiativă nu se poate manifesta oriunde şi oricum. în cazul şedinţelor ordinare, convocate de primar, ordinea de zi este prestabilită, astfel încât nu se poate introduce un proiect de hotăriâre la cererea consilierului interesat. Modificarea ordină de zi se poate face numai pentru probleme urgente, iar urgenţa problemei trebuie, la rândul său, validaţi prin votul majoritără consilierilor.

în cazul modificării ordinii de zi, în sensul propuneră unui nou proiect de hotărâre, rebuie respectată cerinţa legală referitoare la raportul de specialitate şi avizul comisiilor pe domenii. Aşadar, urmează ca şedinţă şi se suspendă până cind se întocmeşte raportul şi se eliberează avizul, urmănd si se reia după prezentarea acestora.

Dreptul de iniţiativă se manifestă prin convocarea şedinţelor extraordinare la cererea unui număr de o treime din totalul consilierilor. Solicitarea unei şedinţe extraordinare trebuie să se facă printr-un convocator semnat nominal de către minimum o treime din numărul total al consilierilor. De regulă, şedinţele extraordinare sunt rezultatul activitătii politice a grupurilor de consilieri, intrucât initiativă aparţine unui anumit partid, prezentarea proiectului se face de pe poziţia reprezentanţilor cetăţenilor care au votat acel partid, iar mesajul iniţiativei este destinat publicităţii prin mass-media.

în practică s-a observat că niciodată nu este posibilă cunoaşterea tuturor proiectelor, rapoartelor şi avizelor de citre toti consilierii. Ca atare, este necesară o corelaţie intre dreptul de initiativă şi obligaţia motivgră lui. De aceea, când proiectele de hotărâre exprimă iniţiativa unui grup, iniţiatorii au obligaţia de a motiva proiectul de hotărâre în plenul consiliului. Aşa cum serviciile din aparatul consiliului işi întocmesc rapoartele de specialitate, este necesar ca iniţiatoră să întocmească raportul de motivare.

Iniţiatorii unui proiect de hotărâre au dreptul de a-1 retrage de pe ordinea de zi a şedinţelor. Este evident că proiectul trebuie retras înainte de a fi adoptată prin vot ordinea de zi a şedinţei. Dreptul de a retrage un proiect trebuie recunoscut ca

131

efect al simetriei juridice, intrucât cel care are drept de inifiativă are şi drept de a renunţa la iniţiativă.

b) . Poliţia şedinţelor de consiliuPoliţia şedinţelor desemneazi ansamblul de mijloace şi

măsuri folosite de preşedintele de şedinţă pentru păstrarea ordină şi disciplinei pe toati durata lucrărilor consiliului. Potrivit regulamentului de organizare şi funcţionare a consiliilor locale, preşedintele de şedinţa are, printre alte atribuţii, şi obligaţia de a asigura menţinerea ordinii şi respectarea regulamentului pe toată durata şedinţei.

Succesul lucrărilor consiliului depinde de respectarea mai multe tipuri de relaţii

• Relaţia dintre preşedinte şi consilierii care compun consiliul local.

Preşedintele este de fapt nul dintre consilierii care a fost invitat să conducă o şedinţă a consiliului local. în principiu, orice consilier poate fi ales preşedinte de şedinţă, dar este recomandabil ca persoana aleasă să aibă specialitatea suficientă pentru abordarea tematică din ordinea de zi. Preşedintele de şedinţă acordă cuvântul consilierilor; de fapt, nimeni nu poate lua cuvântul fară a-i fi acordat de preşedinte. Cu privire la dezbaterile din cadrul şedinţei, se impun câteva precizări. Astfel, dacă sunt înscrişi la cuvânt un număr mare de consilieri, preşedintele de şedinţă poate să ceară limitarea duratei luărilor de cuvânt, supune această durată votului consiliului, după care va supraveghea pe fiecare vorbitor să nu depăşească durata convenită. De asemenea, dacă preşedintele consideră că la un anumit punct al ordină de zi s-au prezentat toate aspectele esenţiale, poate cere sistarea discutălor, supune cererea lui aprobării consiliului şi o aplică dacă se intruneşte jumătate plus unu din voturile celor prezenţi.

• Relaţiile preşedintelui cu aparatul executiv, întâi cu primarul deoarece în practică, s-a constatat că primarul intervine adesea în discuţiile consiliului local, deşi el nu are nici un privilegiu faţă de consilieri, fiind obligat să ceară cuvântul. între şeful executivului şi preşedintele de şedinţă trebuie să existe raporturi de cooperare, în sensul că primarul are dreptul de a cere cuvântul, dar are şi obligaţia de a răspunde solicitărilor. Este evident că pentru lămurirea tuturor aspectelor unei hotărâri, preşedintele de şedinţă poate solicita părerea specialiştilor şi poate

132

acorda cuvântul şefilor unor comisii de specialitate, cu acordul consiliului.

• cooperarea preşedintelui cu secretarul consiliului local. Secretarul este de fapt obligat prin lege să participe la şedinţele consiliului local, să asigure convocarea consilierilor, prezenţa acestora, întocmirea procesului-verbal de şedinţă, comunicarea actelor şi altele. Ca atare, preşedintele de şedinţă trebuie să facă apel la secretar în cursul desfăşurării şedinţelor, fie pentru aspecte de legalitate, fie pentru aspecte de procedură.

• raporturile cu cetăţenii care asistă la şedinţă, adică invitaţi, presa, conducători de agenţi economici, reprezentanţi ai sindicatelor sau altor instituţii. înn principiu, toate şedinţele consiliului sunt publice, dar există posibilitatea teoretică de a conferi şedinţei un caracter seccret in cazuri speciale Şi ţn aceste raporturi se impun unele reguli ale poliţiei de şedinţă sunt permise insultele adresate de vorbitori, este interzis dialogul dintre vorbitor şi public; în cazul în care desfăşurarea şedinţei este perturbată, preşedintele suspendă şedinţa şi dispune evacuarea din sală a persoanei care impiedică lucrările.

c) . Conflictul de intereseParticiparea consilierului la activitatea consiliului local

trebuie să se înscrie in cadrul legal. în analiza conflictelor de interese trebuie avută în vedere calitatea socială a consilierului in raport de atribuţiile sale in administraţie. Fiecare consilier in parte este, la răndul său, funcţionar, patron, lider de sindicat, liber profesionist, conducător de instituţie etc. Aparent, între calitatea persoanei ca parte a managementului politic şi aceeaşi persoană în calitate de reprezentant al unei colectivităţi umane există un conflict de interese. în contextul legislaţiei actuale, consilieră care au interes patrimonial nu pot participa la dezbaterea şi votarea unei hotărâri. Deci, în cazul altor interese decât cele patrimoniale, consilierul are drept de a participa la vot. Rezultă că un consilier, care este lider de sindicat în instituţia la care lucrează, are dreptul de a-şi exprima opinia, deşi in ultimă instanţă interesele sindicaliştilor sunt de natură patrimonială.

Nu pot participa la vot nici consilierii care, prin soţi sau rude până la gradul patru inclusiv, au un interes patrimonial. Trebuie precizat că, potrivit Codului civil, prin rude până la gradul patru inclusiv se inţeleg afinii, adică rudele celuilalt soţ. O

133

problemă specială este aceea legată de definirea noţiunii de „interes patrimonial", având în vedere că patrimoniul este suma bunurilor imobile, inclusiv creanţele. în cazul în care un consilier este şi salariat într-unul din serviciile publice locale este evident că salariul reprezintă un „interes patrimonial" şi ca atare consilierul care este salarizat nu are drept de vot atunci când se aprobă organigrama şi retribuţia personalului din cadrul consiliului local.

Nu au drept de vot nici consilierii care fac parte din organele de conducere ale regiilor sau societăţilor comerciale, aflate ân dezbaterea consiliului local. întrucât legea administraţiei publice nu defineşte noţiunea de organ de conducere, trebuie să acceptat că aceste sunt cele prevăzute în legile speciale, şi anume: Consiliul de administraţie, preşedintele, directrul sau managerul societăţilor comerciale, conducătorul instituţiei publice indiferent de denumire (comisar, inspector etc.).

d) Puterea de decizieîn primul rând, puterea de decizie este dreptul recunoscut

unei autorităţi de a hotărâ într-o anumită problemă de interes local fără alte ingrădiri. în virtutea acestui drept, consiliile locale pot antama domenii care nu sunt expres prevăzute de lege, dar care fac obiectul administraţiei locale, cum ar fi comerţul ambulant sau facilităţile pentru unele categorii de persone defavorizate şi chiar toaletele publice.

în al doilea rând, trebuie avute în vedere sarcinile administraţiei publice, sarcini care au caracter obligatoriu si care trebuie respectate. Toate serviciile publice asigurate de consiliile locale au caracter de obligativitate, adică trebuie prestate conform legii, au caracter de continuitate, adică nu pot fi suspendate sau întrerupte, precum şi de generalitate, adică fară discriminări faţă de anumite persoane sau grupuri. Ca atare, orice proces de influenţare a deciziei trebuie să plece de la aceste trei caracteristici ale serviciului public.

în al treilea rând, trebuie utilizată posibilitatea interpretării actelor şi operaţiunilor administrative. Este cunoscut ca autorităţile administraţiei publice nu au dreptul de a interpreta legile, dar atunci când prevederile unei legi sunt confuze sau când nu există o reglementare pentru un anumit domeniu, proiectul de hotărâre se va promova pe baza interpretării celorlalte texte şi în

134

acord cu misiunea principala a administraţiei şi a interesului public.

Influenţarea deciziei este posibilă în toate etapele procesului decizional, pentru că orice decizie este un "proces raţional care pleacă de la o necesitate socială ce trebuie reglementata, continua cu culegerea informaţiilor, prelucrarea lor, stabilirea unei variante optime, adoptarea actului administrativ si aplicarea lui în practică". Ca atare, în etapa pregătirii deciziei, aceasta poate fi influenţată din momentul culegerii informaţiilor, a evidentelor documentare, statisticilor, studiilor de specialitate, de referate, rapoarte, informări, dari de seama şi alte acte preparatorii.

Cea mai mare forţă de influenţare în etapa pregătirii proiectelor de hotărâri o are însa elaborarea avizelor. Cu cât avizele sunt mai pertinente si exhaustive, cu atât creşte probabilitate a de a fi respectate în procesul decizional.

în etapa adoptării hotărârilor, decizia poate fi influenţată în primul rând prin amendamente. Consilierii care au obiectiuni la textul unui proiect de hotărâre pot cere ca acesta sa fie amendat, adie.a modificat în sensul dorit. în acest sens, cel care propune amendamentul trebuie să-l motiveze în fapt şi în drept, cu alte cuvinte, să convingă plenul consiliului de necesitatea lui.

Tot în etapa adoptării hotărârii se poate influenţa decizia prin solicitarea votului nominal. Este cunoscut ca oamenii îsi exprima opinia cu atât mai sincer cu cât sunt mai liberi si deci este de preferat votul secret prin care se asigura aceasta libertate de opinie. Dar atunci când sunt indicii ca un proiect de hotărâre este periclitat de indecizia unor consilieri, se cere votul nominal în scopul precis de a obliga pe cei indecişi sa-si exprime opinia fara a mai avea posibilitatea de a se abţine.

e) . Activitatea promoţionalăOricât de eficienta ar fi activitatea unui grup de consilieri

în cadrul unui consiliu local, ea trebuie promovata în plan politic, adica prezenţa cetatenilor, presei, a celorlalte partide. Activitatea promoţională nu este o simplă publicitate, ci cuprinde un program cu obiectivele pe care le urmăreşte un partid pe plan local, precum si modul de participare directa a consilierilor la realizarea programului. O activitate de promovare eficientă îşi propune două lucruri: în primul rând, îmbunatatirea imaginii partidului pe plan

135

local si apoi creşterea gradului de încredere a cetatenilor în partid.Asigurarea activitatii promotionale se face în primul rând

prin intermediul partidului care are consilieri aleşi la nivel local. în acest scop, partidul trebuie sa puna la dispoziţia consilierilor sai birourile necesare pentru întâlnirile cu cetatenii; sa elaboreze materialele politice pentru administraţia locala; sa creeze structuri prin care sa asigure promovarea propriei- sale politici, cum sunt organizaţiile profesionale, de femei, de tineret, culturale etc.

Pe de alta parte, activitatea promotionala trebuie sa se sprijine pe structurile autoritatii publice locale, pe serviciile de specialitate ale consiliului. în acest scop este necesar ca fiecare consiliu judeţean, chiar si municipal, sa dispună de un purtător de cuvânt care face oficiul de a informa presa, cetatenii, celelalte institutii publice, cu privire la agenda de lucru a grupului de consilieri din perioada respectiva.

O forma directa de promovare o constituie democraţia participativă adica deschiderea structurilor administrativi către cetat,eni. Consilierii trebuie sa recepteze toate mesajele venite dinspre asociaţii, institutii, societati, grupuri profesionale, culturale sau religioase, pentru a le susţine la nivelul consiliului. Pe de alta parte, trebuie asigurata prezenta cetatenilor la şedinţele de consiliu în care partidul are iniţiativa sau participa la adoptarea de hotărâri benefice pentru populaţie.

Activitatea promotionala trebuie sa se bazeze si pe stimularea cetatenilor. în acest sens, şedinţele de consiliu pot fi convocate pentru a acorda recompense unor persoane care s- au distins în activitatea lor profesionala, artistica, stiintifica, sportiva etc. Foarte importanta este utilizarea procedurii garantate de legea administraţiei publice locale privind acordarea titlului de CETATEANDE ONOARE al comunei, oraşului etc.

O atentie deosebita trebuie acordata pericolului pe care-1 reprezintă populismul. Este ştiut ca populismul nu are o ideologie, dar are un scop, si anume, mobilizarea paturilor sarace împotriva structurilor administraţiei publice de dragul schimbării acestora.

Desigur ca o activitate promotionala trebuie sa aiba în vedere si politica de conjunctură, prin care se înţelege utilizarea unor mijloace economice cu scopul de a atinge unele obiective politice. Aşadar, discutarea bugetului, de exemplu, precum si modul de alocare a resurselor financiare reprezintă la un moment

136

dat o politica de conjuncture pentru ca fiecare grup urmăreşte scopuri politice. Politica de conjunctura poate fi definita astfel ca forma nemediata a politicii economice pe termen scurt.

f) Organizarea consilierilor în opoziţie.Pentru a desfasura o activitate eficienta în opoziţie este

necesar ca grupul de consilieri sa-si stabileasca rolurile. în general, consilierii pot juca trei roluri în cadrul grupului din care fac parte: rolul de lider, care poate fi acela de sef de grup, de preşedinte de comisie, de purtător de cuvânt; rolul expertului într-un anumit domeniu, care se manifesta în fapt prin participarea la comisii de specialitate; rolul membrului obişnuit care participa la adoptarea hotărâri lor. Odata fixate rolurile, fiecare consilier va răspunde solicitărilor specifice în funcţie de poziţia sa din cadrul grupului.

Un element esenţial în opoziţie este identitatea de opinie. Indiferent de poziţia si rolul jucat de unul sau altul dintre consilieri în cadrul grupului, odata începută opoziţia la nivelul consiliului, toti trebuie sa susţină aceeaşi opinie. Identitatea de opinie nu trebuie confundata cu obedienta sau dictatura de partid, cum se afirma uneori, ci cu eficienta. Cu cât opiniile sunt mai divergente, cu atât mai mica este. sansa de .a.promova p politica si de a adopta o hotărâre. Deci, cu cât o opinie are mai mulţi aderenţi, adica voturi, cu atât are sanse mai mari de a se materializa în administraţia locala.

Forma cea mai uzitata de manifestare a opoziţiei este participarea la vot. Este evident ca participarea la vot trebuie sa tina seama de procedurile legale si, ca atare, opoziţia se manifesta la rândul sau în cadrul legal. De pilda, ori de câte ori legea cere un anumit cvorum pentru adoptarea unei hotărâri, grupul de consilieri poate vota împotriva, astfel încât sa nu se întruneasca acel cvorum.

O forma mai subtila de opoziţie este votul secret. Potrivit legii administraţiei publice locale, hotărârile cu privire la persoane se iau întotdeauna prin vot secret, ceea ce nu înseamna ca votul secret nu poate fi utilizat si în alte situatii. Votul secret presupune însa anumite negocieri evident înainte de adoptarea unei hotărâri, negocieri prin care mai multe grupuri cu opinii politice convergente îsi stabilesc o strategie comuna. Odata" fixata alegerea unei persoane, se solicita votul secret, precum si

137

procedura de vot: cu buletine, liste, bile etc. Intrucît procedura de vot se refera exclusiv la consilieri, rezulta ca pentru alegerea altor persoane din afara consiliului, decât consilierii nu este necesar votul secret.

Metoda retragerii de la vot, desi nereglementata juridic, este o forma extrema de manifestare a opoziţiei fata de o politica sau un act administrativ. Retragerea de la vot nu poate fi asimilata cu absenta de la lucrările consiliului local si ca atare nu poate atrage dizolvarea consiliului pe acest temei. Membii consiliului sunt prezenţi la şedinţa, iau parte la dezbateri, dar numai în ceea ce priveşte votul, nu participa ca urmare a retragerii. De altfel, un grup de consilieri poate participa la votarea mai multor proiecte de hotărâri, dar sa se retraga de la vot, numai la un singur proiect.

Grupul de consilieri aflat în opoziţie trebuie sa utilizeze întrebările si interpelările adresate primarului si, prin intermediul acestuia, celorlalţi conducători de servicii publice, în primul rând pentru a-si exprima dezacordul fata de o anumita politica, dar si pentru a-si exprima propria opinie .

TESTE: Elaboraţi o procedură simplificată de validare a mandatului de consilier; Precizaţi tipurile de sancţiuni aplicabile consilierilor; Argumentaţi de ce este necesar criteriul politic pentru ocuparea locului vacant de consilier. Elaboraţi un regulament pentru desfăşurarea şedinţelor comisiilor pe domenii; Cum poate fi simplificată procedura de adoptare a hotărîrilor consiliului local.;

138

I .

C U P R I N S :

II

III.

IV.

V.

VI.

III.

VIII:

IX.

XI.

XI.

XII.

OBIECTUL TEORIEI ADMINISTRAŢIEI PUBLICE.Etimologia, definiţia şi obiectul administraţiei publice; Metodele ştiinţei administraţiei; Corelaţia teoriei administraţiei cu alte ştiinţe; Scopul şi utilitatea teoriei administraţiei publice.AUTORITĂŢILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICiLocul administraţiei publice în sistemul politic; Trăsăturile administraţiei publice;Funcţiile social-economice ale administraţiei publice; Clasificarea autorităţilor administraţiei publice; Administraţia şi puterea publică ORGANIZAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE Norme, reguli şi proceduri de organizare; Calitatea organizării structurilor administraţiei: Reguli de organizare şi funcţionare a administraţiei publice AUTOGUVERNAREA LOCALAAutonomia locală; Descentralizarea; Subsidiaritatea, Eligibilitatea autorităţilor publice; Legalitatea, Principiul consultării cetăţenilor.CONDUCEREA ACTIVITĂŢII ADMINISTRAŢIEI.Sarcinile, scopul şi funcţiile conducerii activităţii administraţiei publice;Conducerea prin politici publice; Conducerea instituţiilor; Tipurile de conducere DECIZIILE POLITICO-ADMINISTRATIVE.Deciziile politico-administrative; Factorii deciziei administrative; Elementele[]deciziei administrative; Etapele adoptării deciziei administrative; Transparenţa decizională STRUCTURA INTERNĂ A SERVICIILOR ADMINISTRATIVE.Organizarea fucţională a serviciilor; Organizarea structurală a serviciilor; Organigramele; Doctrina UE cu privire la organizarea internă a serviciilor administrative.BIROCRAŢIA ADMINISTRATIVĂ.Noţiuni generale; Factorii care determină birocraţia; Principalele teorii cu privire laQbirocraţia administrativă; Caracteristicile; Disfunctiile birocraţiei; Debirocratizarea administraţiei. RELAŢIILE PUBLICE.Noţiune; Obiectul relaţiilor publice; Tipologia relaţiilor publice; Atribuţiile serviciului de public relations; formele şi mijloacele de realizare;OPERAŢIUNILE TEHNICO-ADMINISTRATIVE.Controlul intern (subiecte, obiect, scop).Corespondenţa oficială; Operaţiunile de secretariat; Comunicarea actelor şi operaţiunilor tehnico-materiale.INTERCOMUNICAREA CU CETĂŢENIIComponentele procesului de comunicare;Etapele comunicării; Tipurile de comunicare; Sarcinile administraţiei; Comportamentul ca formă de comunicare; Recepţionarea mesajelor de la cetăţeni; FUNCŢIA CONSILIERILUI ALES.Organizarea şedinţelor pe comisii şi în plen; Procedura de adoptare a hotărîrilor; Publicitatea şi comunicarea hotărârilor; Controlul de legalitate.